Performantele Portofoliului de Proiecte din Programe Europene

Introducere

Evaluarea de programe tratează o serie de aspecte de ansamblu a evoluției domeniului evaluării în România. Atât procesul de pre-aderare, evoluțiile care au urmat aderării la Uniunea Europeană, cât și tendința instituțiilor publice spre un sistem de bugetare pe bază de programe, a început să producă în ultimii ani efecte pozitive asupra dezvoltării evaluării de programe la nivel instituțional, care au culminat cu înființarea Unității Centrale de Evaluare în cadrul Ministerului Finanțelor Publice și cu lansarea Strategiei Naționale de Evaluare.

La baza Evaluării de programe ca domeniu de activitate în administrația publică centrală și locală stau o serie de reglementări, mai ales cele provenite dinspre Comisia Europeană și care au în vederea realizarea sistematică de evaluări pentru proiectele finanțate sau co-finanțate din fonduri comunitare.

Accentul pe sfera publică se justifică prin necesitatea de a pune la dispoziția autorităților publice centrale și locale un set de instrumente cu ajutorul cărora să-și fundamenteze științific deciziile legate de politicile, programele și proiectele inițiate și să poată anticipa rezultatele anumitor acțiuni.

Programele de dezvoltare comunitară reprezintă în prezent unul dintre cele mai utilizate mecanisme de direcționare a fondurilor către nivelul local în vederea asigurării dezvoltării acestuia. Instituții internaționale importante propovăduiesc acest tip de dezvoltare ca fiind panaceul problemelor comunităților (oferind soluții diverse: de la dezvoltarea economică la întreținerea bunurilor comune). Premisa tuturor acestor proiecte este că finanțarea – cel mai adesea centrată pe mică infrastructură și pe trainingul autorităților – conjugată cu specificul acțiunilor participative implicate crește capacitatea comunităților de a se organiza, fapt ce sprijină ulterior dezvoltarea locală.

În mod sistematic s-a atras atenția asupra faptului că deși aceste proiecte sunt implementate și puternic popularizate evaluările riguroase sunt încă insuficiente. Evaluările au fost într-o mare măsură de tip participativ/calitativ (de altfel, acest tip de evaluare a fost și unul dintre motoarele dezvoltării teoriei dezvoltării prin comunitate), fără sondaje ”base-line” pentru a controla starea inițială a comunităților, fără grupuri de control și cu probleme de design care nu permiteau evaluarea sistematică a schimbărilor capacității comunitare.

Și în România conceptul de dezvoltare comunitară s-a bucurat de o largă popularitate: a fost susținut puternic și integrat extrem de ușor în ideologia dezvoltării. Totuși, evaluările privind efectele asupra comunităților au fost mai degrabă modeste. Există studii ample și relevante privind modul în care fondurile europene a fost targetizat însă au fost derulate puține analize evaluative privind impactul programelor de dezvoltare locală. ). În cele mai multe dintre evaluările de impact analizele cantitative sunt mai degrabă simplificatoare în absența elementelor de control, fără o chestionare a designului cercetării și chiar fără utilizarea unor teste de semnificație statistică adecvate designului de eșantionare a diferențelor între grupul de control și cel experimental.

În acest context apare stringentă nevoia de analize critice susținute de date (calitative, dar și de tip cantitativ) care să indice în ce măsură astfel de programe funcționează și cum anume/în ce contexte funcționează. Lucrarea de față își propune să răspundă acestei nevoi având scopul de a înțelege modul în care funcționează un program „clasic” de dezvoltare comunitară în România din perspectiva autorităților locale. Fiind o cercetare realizată la nivelul județului Vâlcea, vom avea pe de o parte evaluarea Programului Operațional Regional la nivel urban, iar la nivel rural Programul Național de Dezvoltare Rurală.

Selecția localităților a fost urmată de un training pentru autorități care viza creșterea capacității locale, targetizarea participativă a zonelor în care să se realizeze proiectele și modul în care să se ia deciziile la nivelul comunităților. Acestei etape i-a urmat realizarea a două subproiecte de infrastructură care să crească capacitatea autorităților de management și să dezvolte capacitatea comunităților de implicare, intercalate cu un nou training pentru autorități, conceput pentru a rezolva problemele semnalate în urma implementării primului subproiect.

Plecând de la logica acestor programe, lucrarea de față caută să răspundă următoarealor întrebări:

În ce măsură aceste programe au îmbunătățit resursele comunitare așa cum teoria lui o afirmă? Au comunitățile participante mai multă putere, mai multă încredere în autorități, capital asociativ mai ridicat, participă mai mult la întâlnirile publice și influențează deciziile într-o măsură mai mare decât comunitățile similare fără astfel de programe?

Este proiectul mai sustenabil decât alte tipuri de investiții?

Au programele impact asupra bunăstării indivizilor? În ce măsură subproiectele de apă și drum influențează calitatea vieții beneficiarilor și le crește venitul acestora?

În ce măsură capacitatea autorităților locale de accesare a fondurilor europene s-a modificat? Au abilități mai bune de a aplica pentru proiecte similare și de a le implementa ulterior? Există efecte de multiplicare sau de respingere a altor resurse financiare ca urmare a obținerii acestor fonduri?

Pentru a răspunde la aceste întrebări am folosit ca primă sursă de date chestionarul și interviuri semi-structurate adresate reprezentanților tuturor primăriilor din județul Vâlcea, însumând un total de 89 de primării, fiind incluse cele 78 de comune, 9 orașe și două municipii. Chestionarul a vizat reprezentanți ai primăriei– primari, viceprimari, secretari ai primăriilor. Chestionarul a fost preponderent compus din întrebări factuale despre activitățile primăriilor chestionate cu privire la managementul fondurilor europene, respectiv POR și PNDR.

Cercetarea calitativă s-a desfășurat o dată cu aplicarea chestionarelor, ca urmare a timpului redus avut la dispoziție. Drept urmare, pe lângă varianta chestionarului, am optat și pentru interviuri semistructurate și observații participative. Alegerea unor astfel de metode de cercetare vin în compensarea dezavantajelor pe care le poate prezenta completarea unui chestionar, unde răspunsurile nu sunt întotdeauna cele dorite, nu există oportunitatea de a proba răspunsurile date de cei chestionați cu privire la întrebările deschise, nu știm dacă într-adevăr cel care s-a semnat pe chestionar este și respondentul în cauză și imposibilitatea de a pune mai multe întrebări.

Pe lângă metodele de investigare prezentate mai sus, se mai adaugă analiza documentară, analiza legislativă și istorică, componente ale dimensiunii calitative. Din punct de vedere cantitativ, s-a apelat la analiza datelor statistice, vizând în mare parte date despre proiecte sau bani alocați din fonduri structurale la nivelul județului Vâlcea.

Sursele de informare utilizate sunt atât secundare, cât și primare. Sursele secundare sunt reprezentate de lucrări de specialitate în domeniul politicii de coeziune și regională a UE, fonduri structurale, capacitate administrativă și articole tot din această arie de interes. Există însă și un aport important la sursele primare, precum date statistice, legislație, documente oficiale ale Comisiei Europene sau Guvernului României, articole de presă, chestionare și interviuri.

Capitolul 1b#%l!^+a?

Stadiul cunoasterii literaturii de specialitate din punct de vedere conceptual al evaluarii a performanței proiectelor prin programe europene

1.1 Importanța, definirea și scopul evaluării

Evaluarea proiectelor și programelor în administrația publică este o etapă specifică, extrem de utilă în planificarea și managementul proiectelor, o tehnică de cercetare și un instrument pentru realizarea politicilor publice, utilizat cu succes de către responsabili de managementul instituțiilor și al organizațiilor, de coordonarea proiectelor și a programelor derulate din fonduri publice sau private.

Evaluarea programelor europene implementate la nivelul țărilor membre este o activitate impusă, obligatorie și care condiționează finanțarea acestora de către Uniunea Europeană.

De-a lungul evoluției sale, evaluarea a primit numeroase definiții. În cartea sa despre „Analiză și cercetare în administratia publică”, Dan Șandor descrie sintetic faptul că „pentru un program, evaluarea implică o analiză sistematică cu scopul de a afla dacă și în ce măsură proiectele și programele au fost implementate conform intențiilor și și-au atins obiectivele”.

Mai mult, Comisia Europeană propune cinci criterii relevante în evaluare: relevanță, eficiență, eficacitate, sustenabilitate și impact. Pornind de la acestea, putem defini evaluarea ca fiind procesul prin care, cu ajutorul unor metode și instrumente specifice, putem măsura gradul în care proiectele au obiective și rezultate relevante, resursele sunt consumate economic, pentru a atinge obiectivele propuse, dacă proiectul are șanse de a continua și după încheierea finanțării, măsura în care activitățile își ating grupul țintă și dacă impactul lor este resimțit pe termen lung.

„Putem evalua orice, inclusiv evaluarea”, în opinia unor autori. În politici și programe, pe scurt, evaluarea este tot o apreciere a evoluției acestora în raport cu problema care trebuie rezolvată sau cu obiectivele propuse. Scena globală a evaluării s-a schimbat considerabil de la momentul dezvoltării ei până în prezent. În țările din Uniunea Europeană, unde presiunea UE pentru dezvoltarea evaluării a fost puternică, domeniul a suferit modificări majore în fiecare dintre aceste țări membre. La nivelul UE, evaluarea s-a dezvoltat considerabil la nivel instituțional și face parte din guvernarea sistemului public. În unele țări, evaluarea s-a dezvoltat intrinsec, fiind privită ca un pas firesc, natural pentru consolidarea democrației, în alte țări s-a dezvoltat extrinsec, ca o precondiție pentru primirea sprijinului extern.

O altă definiție este cea dată de N.C Allum, M.W. Bauer, G. Gasgell, în care ”evaluarea se referă la activitatea de colectare, analiză și raportare sistematică a informațiilor care pot fi utilizate pentru schimbarea atitudinilor și pentru îmbunătățirea unui proiect sau program”.

În opinia unuia dintre autorii clasici în domeniul evaluării, Michael Quinn Patton, “evaluarea este colectarea sistematică de informații despre activitățile, caracteristicile și rezultatele programelor pentru a fi utilizate de anumite personane cu scopul de a reduce nesiguranțele, pentru a spori eficacitatea și a lua deciziile oportune în legătură cu programele respective”. Această definiție, dacă nu este înțeleasă adecvat poate produce confuzii. Cheia unei înțelegeri corecte este diferența între sistematic și continuu din care rezultă diferența între evaluare (sistematică dar secvențială- realizată în anumite momente din viața unui program) și monitorizare (proces continuu de colectare a datelor în timpul implementării unui program).

Evaluarea reprezintă un proces prin care se măsoară performanța unui program și se identifică soluții la problemele existente. Mai exact, evaluarea poate avea, printre altele, următoarele scopuri:

Analiza rezultatelor,output-ului și impactului unui program;

Compararea rezultatelor cu costurile unui program;

Identifică eventualele îmbunătățiri necesare privind designul și implementarea programelor;

Ajută autoritățile să răspundă în fața cetățenilor pentru acțiunile lor;

Dă indicii pentru alocarea resurselor;

Ajută la îmbunătățirea managementului programelor;

Ajută, prin investigatii sistematice, la realizarea calitativ superioară a designului, implementării și livrării programelor și serviciilor publice

Identifică modele de bună practică ce pot fi diseminate și utilizate în programele viitoare

Datele rezultate în urma evaluării sunt utile atât pentru îmbunătățirea procesului de implementare, cât și a celui de luare a deciziilor. Prin evaluare este determinată eficacitatea proiectelor și programelor, prin răspunsul pe care îl dă întrebărilor: ce funcționează?, pentru cine? și în ce condiții?. Evaluarea susține deasemenea procesul de planificare a activitătilor viitoare, de repartizare a resurselor umane, financiare etc.

Evaluarea este un instrument de bază în managementul organizațiilor publice (și private) asigurând o bază informativă robustă care vine în sprijinul celor care trebuie să ia decizii. Soluțiile identificate prin evaluare și deciziile care se iau pornind de la date furnizate de studiile de evaluare vor fi foarte bine documentate și vor beneficia de dovezi clare, științifice, în favoarea lor.

Rezumând multiplele abordări ale utilității evaluării, ajungem la concluzia că evaluarea este necesară în creșterea performanței proiectelor și programelor și în procesul de “dare de seamă” pentru banii utilizați. Cu ajutorul evaluării, putem demonstra că programul respective este necesar, funcționează și trebuie continuat sau dimpotrivă. Putem investiga dacă banii investiți și-au atins ținta, dacă standardele de calitate au fost respectate etc. În ceea ce privește creșterea performanței programelor , evaluarea contribuie la identificarea problemelor și recunoașterea punctelor tari. Totuși evaluarea poate fi utilizată și în scopuri ne-etice. Ne referim aici la manipularea datelor obținute din evaluări pentru susținerea diferitelor interese politice.

1.2 Tipuri și metode de evaluare

UE are la bază cinci criterii de evaluare ale programelor și proiectelor europene:

Relevanță – se referă la măsura în care programul analizat reușește să răspundă nevoilor reale ale actorilor implicați. De asemenea are în vedere eventualele schimbări de context care ar putea avea ca rezultat anumite modificări în tipul nevoilor la care programul ar trebui să se adreseze sau schimbări în ierarhia acestora. b#%l!^+a?Un program este relevant dacă pe tot parcursul implementării sale ține cont de aceste modificări de context, are flexibilitatea necesară de a se replia de câte ori este necesar pentru a răspunde nevoilor la care își propune să răspundă. Iar un program devine irelevant în momentul în care, pe parcursul existenței sale, eșuează în acoperirea nevoilor pe care-și propune să le acopere sau le acoperă în mod defectuos, raportat la planul inițial.

Eficacitate – are în vedere măsura în care programele își ating obiectivele propuse. De asemenea, gradul în care rezultatele proiectului corespund nevoilor identificate în faza de design este o măsură a eficacității unui program.

Eficiență -ia în calcul un aspect suplimentar, esențial în existența proiectelor și programelor: cel financiar.

Impact – reprezintă efectul net pe care un program îl produce. Datorită variabilelor externe, distorsionante, impactul unui proiect este greu de calculat cu exactitate. Este greu să diferențiezi efectul unui program într-un context socio-economic este extrem de complex.

Sustenabilitate – se referă la continuitatea programului după întreruperea finanțării din sursa inițială.

Participarea comunității este un alt criteriu de care se ține cont în evaluarea anumitor proiecte. Desigur, este vorba despre proiectele care permit aceasta.

Toate aceste criterii, alături de altele pe care nu le-am menționat, dar care pot fi la fel de importante, sunt utilizate în precesul de evaluare. Însă, în funcție de programul sau proiectul evaluat, se poate apela doar la o parte dintre acestea.

Pe lângă luarea în considerare a cât mai multe dintre criteriile enumerate, evaluarea ar trebui să fie analitică, sistematică, de încredere, orientată pe probleme sau pe utilizatori, in funcție de modelul de evaluare utilizat.

Clasificarea evaluării

După scopul evaluării avem:

evaluarea sumativă – care analizează rezultatele la un anumit moment de la b#%l!^+a?începerea programului cu scopul de a stabili performanța programului și de a estima valoarea sa

evaluarea formativă se face de obicei în timpul implementării (este o evaluare intermediară) cu scopul de a analiza situația și de a ușura îmbunătățirea programului.

Stake recomandă evaluarea selectivă, pe care o definește ca fiind “o abordare care sacrifică o anumită precizie a selectărilor în speranța de a crește valoarea descoperirilor pentru persoanele din afara și din interiorul programelor”. Tot la Stake se regăsește diferențierea între evaluarea prestabilită, recunoscută prin: afirmarea obiectivelor, utilizarea testelor obiective, utilizarea standardelor deținute de responsabilii programelor și a rapoartelor de tip cercetare și evaluarea reactivă.

Câteva trăsături esențiale ale evaluării reactive sunt: accentul pus pe observație și flexibilitate, preferința pentru metodele calitative și accentul pe îmbunătățirea practicilor locale.

După momentul evaluării:

Evaluarea ex-ante este un tip de evaluare realizat în cea dintâi etapă a ciclului unui program sau proiect (faza de planificare și design), înainte de a fi luată decizia de implementare a sa, înainte de a se manifesta presiunea termenelor limită. Evaluarea ex-ante presupune o analiză SWAT, în cadrul căreia vor fi luate în considerare caracteristicile definitorii ale localității, regiunii, statului în care se implementează proiectul, o analiză a nevoilor și anumite simulări ale efectelor socio-economice. Acest tip de evaluare asigură relevanța și coerența programului în functie de context.

În cazul în care este vorba de un program care urmează a fi pus în aplicare prim mai multe proiecte, iar acestea vor fi selectate prin licitatie, evaluarea ex-ante a programului ajută la determinarea criteriilor de selecție a proiectelor și la selectarea proiectelor care urmează a fi finanțate. De asemenea cu noul statut al României de stat membru al Uniunii Europene trebuie acordată o atenție specifică respectării regulamentelor și standardelor Uniunii Europene de calitate în furnizarea de bunuri și servicii.

Evaluarea interim se realizează în cea de-a doua etapă a ciclului unui proiect sau program, în timpul implementării. Scopul acestei evaluări este îmbunătățirea designului și a procesului de implementare a unui proiect sau program.

Evaluarea interim utilizează informațiile obținute în urma monitorizării și în urma evaluării ex-ante. De regulă evaluarea interim presupune analize ale rezultatelor intermediare ale proiectului, însă este recomandabilă și o analiă detaliată a impactului probabil care încă nu a avut timp să se manifeste, însă este inerent. Pe baza concluziilor evaluării interim poate fi îmbunătățit atât designul cât și managementul programelor analizate, pot fi prevenite eventuale impacturi negative.

Evaluarea ex-post vizează analiza întregului program în principal din perspectiva rezultatelor comparate cu obiectivele inițiale cât și din perspectiva impactului pe care îl are. Există numeroase elemente comune între evaluarea ex-post și evaluarea sumativă. Pe lângă metode de evaluare precum analiza rezultatelor și a impactului, evaluarea ex-post mai poate utiliza următoarele metode: benchmarking, analiza cost-beneficiu și cost-eficiență, analiza proceselor și analiza multi-atribut.

Tabelul 1 – Tipuri de evaluare a programelor europene

După poziția membrilor echipei:

Evaluarea internă este evaluarea realizată de personal specializat din interiorul instituției care implementează programul. Scopul evaluării interne este furnizarea unei analize din perspectiva implementatorului care are acces la date mai ușor decât orice alt actor implicat. Evaluare internă este foarte potrivită pentru evaluarea formativă, ajutând la controlul calității evaluării și la dezvoltarea capacității interne de evaluare. Dezavantajele evaluării interne sunt: lipsa unor expertize sectoriale și lipsa independenței.

Evaluarea externă reprezintă evaluarea realizată de către evaluatori independenți, de regulă din afara instituției sau organizației care implementează programul sau care se numără printre actorii care participă la realizarea programului. Evaluarea este potrivită mai ales evaluărilor sumative. Dezavantajele acestui tip de evaluare sunt posibilele presiuni care pot limita independența, faptul că nu ajută la dezvoltarea capacitătii interne de evaluare și costurile ridicate pe care le presupune.

Alte tipuri de evaluare a programelor:

Evaluarea participativă, perspectiva evaluatorului este pe poziție de egalitate cu perspectivele actorilor implicați în program. Evaluarea participativă este adesea prezentată ca un tip modern de evaluare și este prezentată în opoziție cu evaluarea tradițională.

Evaluarea bazată pe teorie aplicată de anumiți cercetători în domeniul abuzului de substanțe care creează dependență sau în evaluarea inițiativelor comunitare comprehensive. Acest tip de evaluare se caracterizează prin faptul că nu permite realizarea unor analize statistice ale datelor obținute, de cele mai multe ori datorită diverității acestora. Prin urmare, vor fi utilizate preponderent metode calitative de cercetare. Utilitatea acestui tip de evaluare este evidentă mai ales în cazul evaluărilor unor inițiative comunitare, ale căror efecte nu pot fi analizate statistic, dar care pot furniza informații despre eficacitatea acestui tip de inițiativă.

Evaluarea impactului, se măsoară pe de o parte efectele nete ale intervenției (impactul net), iar pe de altă parte se cuantifică efectele programului sau proiectului pe termen mediu și lung. Principala problemă a determinării impactului net este diferențierea efectelor datorate programului și a cele datorate altor cauze. Impactul net poate fi determinat atât înaintea implementării (preconizarea impactului), în timpul implementării și b#%l!^+a?ulterior acesteia. Impactul pe termen mediu și lung poate fi anticipat anterior implementării și în timpul acesteia, și poate fi calculat ulterior implementării.

Metode de evaluare

Un prim pas în înțelegerea metodelor de evaluare este realizarea distincției între tipuri de evaluare, metode de evaluare și tehnici de evaluare. Tipurile de evaluare reprezintă perspectivele teoretice din care poate fi abordată evaluarea.

Metoda reprezintă, ca și în cercetare, o modalitate generală, strategică (din punct de vedere metodologic și nu teoretic) de abordare a realității. Spre exemplu putem realiza o evaluare formativă utilizând ca metodă de evaluare evaluarea procesului sau evaluarea rezultatelor intermediare. Printre cele mai utilizate metode se numără: analiza nevoilor, analiza SWOT, analiza cost-beneficiu, analiza cost-eficiență, evaluarea rezultatelor și evaluarea proceselor.

Tabelul 2 – Tipuri și metode de evaluare

Sursă: Dan Sorin Șandor, Raluca Gârboan, Karoly Mike, ”Analiza politicilor publice și evaluarea programelor în administrația publică”, Suport de Curs.

Prin analiza SWOT pot fi identificate punctele tari, cele slabe, oportunitățile și amenințările semnificative pentru programul sau proiectul evaluat. Analiza SWOT se referă în principal la contextul proiectului.

Prin evaluarea nevoilor vom putea determina relevanța proiectului. Desigur, nu este vorba doar de nevoile beneficiarilor, ci de nevoile tuturor celor implicați în proiect. Vom b#%l!^+a?identifica și ierarhiza nevoile grupului țintă, ale implementatorilor, ale finanțatorilor și ale societății în general. După o corectă ierarhizare a acestor nevoi în funcție de obiectivele proiectului, vom putea aduce îmbunătățiri designului proiectului.

Analiza cost-beneficiu se referă la dimensiunea financiară a proiectului. Răspunde la întrebări precum: Care sunt costurile și care sunt beneficiile preconizate ale proiectului? Aceasta în cazul unei evaluări ex-ante. În cazul unei evaluări interim sau ex-post putem vorbi despre costurile și beneficiile realizate până într-un anumit moment al programului, respectiv până la finalul implementării.

Evaluarea procesului (sau a implementării), care se concentrează asupra modului în care programul a fost implementat și asupra proceselor și procedurilor prin intermediul cărora acesta funcționează;

Evaluarea rezultatelor are în vedere analiza raportului obiective-rezultate. Aici vor fi analizate atât rezultatele intenționate, cât și rezultatele neintenționate ale programului.

Benchmarking-ul reprezintă o metodă de evaluare care are la bază principiul comparației între cazuri similare, comparabile. După selecția cazurior care urmează a fi comparate se stabilesc criteriile de comparație. Ulterior se colectează datele și se analizează rezultatele. De obicei, benchmarkingul este o metodă de evaluare prin care se stabilesc modelele de bună practică dintr-un anumit domeniu de activitate.

Caracteristicile unui program se referă în primul rând la domeniul de implementare, natura obiectivelor, natura și dimensiunile grupului țintă, calendarul implementării și la dimensiunile finanțării.

Prioritățile strategice sunt direcțiile de dezvoltare pe termen lung din domeniul specific proiectului stabilite prin legi sau prin regulamente. Prioritățile părților implicate se referă la ierarhia nevoilor actorilor care sunt implicați într-un proiect: finanțatori, implementatori (contractanți și subcontractanți), beneficiari (direcți și indirecți), etc. Stadiul programului sau stadiul de implementare al programului se referă la momentul din viața unui program în care este declanșat procesul de evaluare: stadiul de design, începutul programului, pe parcursul implementării, la finalul acesteia sau la un anumit interval de la încheierea implementării.

În funcție de stadiul evaluării se va opta pentru anumite metode de evaluare. Nu trebuie să uităm faptul că în cadrul unei evaluări pot fi utilizate concomitent sau în diferite etape, mai multe metode de evaluare.

Evaluabilitatea, termen încă neîncetățenit în limbaromână, însă foarte expresiv, semnifică gradul în care un anumit proiect poate fi evaluat, măsura în care metodele de evaluare și cele de colectare a datelor pot fi aplicate în proiectele concrete.

Toți acești factori converg în selectarea întrebărilor evaluării, a tipului și metodelor de evaluare, a metodelor și tehnnicilor de colectare și analiză a datelor. De asemenea, întrebările evaluării sunt hotărâtoare în ceea ce privește selecția tipului și metodelor de evaluare, care la rândul lor au o influență hotărâtoare asupra metodelor și tehnnicilor de colectare și analiză a datelor.

1.3 Planificarea procesului de evaluare pe baza modelelor și metodelor de evaluare având ca indicator final performanța

Sistemele de indicatori reprezintă o altă temă majoră în evaluarea de programe. Astfel, există diferite sisteme de indicatori. Printre cel mai frecvent folosiți sunt: indicatorii de eficiență, indicatorii de eficacitate, indicatorii de performanță, indicatorii de relevanță, indicatorii de sustenabilitate, indicatorii de impact net, indicatorii programului și indicatorii de context, indicatorii de resurse, indicatorii de output, indicatorii de rezultat și indicatorii de impact. Comisia Europeană propune o clasificare complexă a indicatorilor.

Indicatorii de performanță se pot construi în legătură cu următoarele aspecte:

Considerații financiare;

Satisfacția clienților;

Operații interne;

Satisfacția angajaților;

Satisfacția comunității.

Indicatorii de performanță sunt formulați pentru a evalua impactul real al programului la nivel economic, politic, social, ecologic. De exemplu, pentru a evalua succesul unui program privind dezvoltarea turismului, indicatorii pot fi: numărul de înregistrări la hoteluri, numărul de zile petrecute în facilitățile turistice, etc. Pentru a se putea măsura atingerea rezultatelor implementării programului este necesară stabilirea indicatorilor de performanță.

Indicatorii de performanță măsoară raportul dintre obiective și rezultate în cadrul unui sistem de monitorizare și evaluare bazat pe rezultate și impact. Indicatorii de performanță sunt utili atât atunci când se evaluează rezultatele programului – efectele acestuia – cât și atunci când se evaluează impactul lui – efectele pe termen lung ale programului și modul în care au fost atinse obiectivele propuse inițial. Indicatorii de performanță pot fi generali sau specifici.

Indicatorii generali de performanță sunt acei indicatori de care trebuie să se țină seama ori de câte ori se monitorizează și evaluează un program. Principalii indicatori generali de performanță sunt: Indicatorii referitori la resurse și activități (indicatorii de input) – reprezintă totalitatea resurselor alocate la fiecare nivel al programului. Rolul acestui tip de indicatori este de a oferi informații despre resursele (umane, financiare) disponibile. Monitorizarea indicatorilor de resurse este necesară pentru a putea avea o imagine asupra situației cantității de resurse în fiecare fază a implementării programului. Ca exemple de indicatori de resurse putem identifica: numărul de persoane necesar pentru implementarea programului sau cantitatea de resurse alocată pentru atingerea rezultatelor. Indicatorii de ieșire (indicatori de output) – reprezintă indicatori legați de activitățile întreprinse și reprezintă produsele directe ale acestora. Indicatorii de output sunt măsurați în unități monetare sau fizice. Indicatorii de rezultat (indicatori de outcome) sunt legați de efectele directe ale programelor. Furnizează informații despre schimbările din comportamentul, capacitatea sau performanța beneficiarilor direcți. Acești indicatori pot fi de natură fizică sau pot fi economici / financiari.

Indicatori specifici de performanță

Sunt indicatori a căror aplicare diferă de la un program la altul. Principalele tipuri de indicatori specifici de performanți pot fi incluse în următoarele categorii: indicatori macroeconomici și indicatori analitici.

Indicatorii macroeconomici sunt acei indicatori prin intermediul cărora se măsoară efectele unui program asupra economiei naționale sau locale. Acest tip de indicatori sunt necesari pentru analizarea modului în care un anumit program poate influența modul în care poate modifica situația macroeconomică. Ca exemple de indicatori macroeconomici putem identifica: rata de creștere a PIB, rata de ocupare, creșterea populației etc. Indicatorii macroeconomici sunt cel mai adesea folosiți pentru analizarea modului în care diverse programe și-au atins scopul propus.

Indicatorii analitici sunt acei indicatori care măsoară relația dintre alocările de resurse, rezultatele propuse și alocările de resurse și rezultatele obținute. Acest tip de indicatori se utilizează pentru determinarea modului în care se obțin cele mai bune rezultate b#%l!^+a?cu cele mai puține resurse. Cu alte cuvinte, indicatorii analitici sunt folosiți pentru determinarea eficacității programului. Principalele categorii de indicatori analitici sunt: indicatorii economici, indicatorii de eficiență – indicatori de eficiență a costurilor și productivității, indicatorii de eficacitate și calitativi.

Indicatorii economici măsoară utilizarea corectă și eficientă a resurselor alocate. Acest tip de indicatori se utilizează doar pentru măsurarea cantităților de resurse alocate pentru un program.

Indicatorii de eficiență măsoară relațiile dintre rezultatele obținute și resursele alocate pentru obținerea lor. Indicatorii de eficiență au în vedere atât costurile, cât și productivitatea necesară obținerii rezultatului. Productivitatea măsoară raportul dintre rezultatul obținut și necesarul de resurse alocat. Necesarul de resurse are în vedere forța de muncă, capitalul și materia primă necesară. Productivitatea poate fi măsurată prin analizarea rezultatului obținut de angajați sau de alte mijloace de producție.

De exemplu, pentru a măsura productivitatea se poate lua în calcul numărul de unități de produs realizate de fiecare muncitor sau numărul de copii pe care le poate realiza fiecare aparat de copiere. Eficiența costurilor măsoară raportul dintre rezultatele obținute și costurile mijloacelor de producție. Indicatori de eficacitate măsoară gradul în care instituția publică a reușit, prin rezultatele politicilor sale, să își atingă obiectivele stabilite, răspunzând la principalele provocări impuse de societate și la nevoile cetățenilor. Indicatorii de eficacitate permit analizarea relației dintre rezultatele programelor, scopurile acestora și nevoile cetățenilor. Indicatorii de eficacitate analizează efectele pe care acțiunile și programele le au asupra anumitor aspecte ale vieții sociale.

Indicatori de calitate măsoară calitatea serviciilor, fiind un tip evaluare / apreciere care descrie serviciile furnizate către cetățeni și instituții din punctul de vedere al rapidității, disponibilității, ratei, continuității, cantității și al satisfacției clienților.

b#%l!^+a?

Figura 1 – Reprezentare grafică a logicii unui program

Sursa: Dan Sorin Șandor, Raluca Gârboan, Karoly Mike, ”Analiza politicilor publice și evaluarea programelor în administrația publică”, Suport de Curs. b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a?

Capitolul II

Metode de Evaluare a Performanței Proiectelor

2.1 Importanța, definirea și scopul evaluării proiectelor

Evaluarea proiectului se concentrează pe un singur proiect definit printr-un set legat de activități pe o anumită perioadă de timp. Evaluarea furnizează informații pentru îmbunătățirea proiectului care se dezvoltă și progresează. Informațiile sunt colectate pentru a se putea stabili dacă el se desfășoară așa cum a fost planificat, dacă își atinge scopurile și obiectivele declarate în conformitate cu limita de timp propusă. Constatările evaluării sunt folosite și pentru a se stabili dacă proiectul trebuie să continue așa cum se desfășoară acum sau sunt necesare modificări.

În Evaluarea proiectului proiectarea evaluării și strângerea datelor încep atunci când începe și proiectul. Strângerea datelor se face conform unei scheme stabilite (de exemplu, la fiecare 6 luni, o dată pe an etc.) și oferă informații pentru a sprijini continuarea recomandărilor, modificarea și/sau anularea unor activități și strategii ale proiectului. Adesea, dar nu întotdeauna, Evaluatorul de Proiect este un membru al personalului de proiect.

Evaluarea proiectului poate cuprinde examinarea unor componente speciale. Componenta unui proiect poate fi un sub-proiect, o abordare specifică de instruire a personalului, o practică profesională, o intervenție de sănătate sau o strategie de management. Evaluarea unei componente examinează măsura în care au fost atinse scopurile acesteia (aceste scopuri sunt un subset de scopuri generale ale proiectului) în care componenta contribuie la succesul sau eșecul proiectului, în general.

Evaluările pot servi în multe feluri și pot furniza date critice pentru luarea deciziei în toate fazele elaborării și implementării proiectului. Deși unii oameni au sentimentul că evaluarea este o activitate împotriva proiectului, dacă este făcută bine, ea este în realitate în favoarea proiectului. Este important să reținem că evaluarea este un proces, nu un singur lucru. Atunci când este bine făcută, evaluarea poate să ajute la informarea managerilor cu privire la progresul proiectului, poate servi la clarificarea scopurilor și a obiectivelor, poate oferi informații importante cu privire la ceea ce merge bine și la ceea ce merge prost și de ce.

Astfel evaluarea de proiecte presupune:

Proces de determinare a nivelului de atingere a obiectivelor proiectului

Astfel, evaluarea reprezintă „procesul prin care sînt determinate eficacitatea și eficiența proiectului. Ea implică colectarea, analiza și interpretarea datelor despre îndeplinirea obiectivelor proiectului”.

Instrument managerial și de decizii

Evaluarea permite îmbunătățirea deciziilor, evitarea repetării greșelilor și risipirii resurselor. În urma evaluării unui program, se pot lua decizii de continuare, modificare sau întrerupere a acestuia. „Evaluarea proiectelor reprezintă utilizarea unor metode științifice pentru a măsura implementarea și rezultatele acestuia, în scopul luării deciziilor”.

Evaluarea se concentreaza asupra a patru aspecte principale:

Resurse investite;

Obiective realizate;

Rezultate obținute;

Impactul realizat.

Planul de evaluare trebuie să cuprinda informații despre modul în care vor fi culese informațiile privind progresul proiectului (monitorizarea) și felul în care se va aprecia măsura în care au fost atinse obiectivele și rezultatele preconizate. Evaluarea nu poate fi realizată de una singură, fără a fi precedată de monitorizare, presupunînd stabilirea prealabilă a unor indicatori și standarde de performanță.

Dacă rezultatele proiectului nu sunt conforme cu cele din planul initial, se stabilesc cauzele care au condus la aceste abateri și care este impactul asupra resurselor utilizate.

Principalele diferențe dintre monitorizare și evaluare se referă la momentul realizării, la frecvența acțiunilor de monitorizare și evaluare și la tipul de întrebări puse.

2.2 Planificarea procesului de evaluare pe baza modelelor – de la misiune la etapele implementării

Evaluarea proiectului este un proces complex, repetitiv, plictisitor și mare consumator de resurse – dar este un proces inevitabil, absolut necesar, pentru că este singura metodă eficace de a masura succesul implementării unui proiect.

Metodele prin care se va face evaluarea succesului unui proiect trebuie determinate înainte de implementarea lui (încă din faza de planificare). Trebuie să fie descrise instrumentele și procedurile de evaluare, prin care se determină dacă au fost sau nu îndeplinite obiectivele și dacă metodele au fost cele adecvate.

Evaluarea reprezintă una dintre etapele esențiale ale oricărui proiect, alături de identificarea problemei, diagnoza acesteia, elaborarea obiectivelor, a strategiei, a planului de acțiune și implementare. De evaluare depinde luarea deciziilor referitoare la continuarea, încheierea sau modificarea proiectului. Prin intermediul evaluării se obțin informații referitoare la alocarea resurselor și se poate determina dacă grupul-țintă primește o parte echitabilă din resursele respective.

Domenii de activitate distincte, dar înrudite cu cel al evaluării sunt auditul și cercetarea.

Auditul desemnează o activitate de control axată în principal pe verificarea legalității și regularității implementării resurselor. Termenul se referă cel mai adesea la auditul financiar, însă există concepte similare și în managementul de proiect sau în managementul calității.

Cercetarea și evaluarea au în comun metode asemănătoare și faptul că ambele măsoară variabile și indicatori, însă cele două diferă prin faptul că cercetarea pornește de la teorii și ipoteze, iar evaluarea de la obiective la care se raportează indicatorii pentru a măsura performanța.

O evaluare se aseamănă cu o călătorie. Pentru ca să ajungi acolo unde îți dorești, ai b#%l!^+a?nevoie de un ghid – un scop clar, drumuri care să ducă spre scop și persoane potrivite care să te însoțească.

Planificarea este un proces care îi determină pe toți membrii echipei de evaluare să decidă asupra scopului și rezultatelor așteptate ale evaluării, avînd în vedere resursele disponibile. Iar planificarea de succes poate preveni greșelile.

Planificarea simplifică procesul de evaluare, divizîndu-l pe pași mai ușor de înțeles și de efectuat. Nu există un model unic corect de planificare și realizare a unei evaluări, deoarece felul în care acesta se desfășoară este determinat de mai mulți factori.

Sistemul prin care va fi realizată evaluarea unui proiect trebuie dezvoltat înainte de a începe implementarea acestuia. Designul proiectului influențează felul în care se desfășoară evaluarea lui. Pentru a mări eficiența acestui proces, planificarea trebuie realizată ca parte integrantă a proiectului. În acest scop, managerii de proiect:

vor analiza și descrie situația inițială a domeniului în care va fi implementat proiectul;

vor stabili clar ce își propune să realizeze proiectul și cum anume o va face;

vor identifica prioritățile proiectului și principalele întrebări pentru evaluare;

se vor asigura că obiectivele proiectului sunt reale, clare, măsurabile și vor defini sarcini sau activități specifice în conformitate cu obiectivele proiectului;

vor stabili modul în care își vor da seama de ceea ce și-au propus să realizeze, adică indicatorii necesari pentru a surprinde rezultatele și impactul proiectului;

vor stabili, în baza indicatorilor, ce tip de informație este necesară, care sunt sursele care o pot oferi, prin ce metode va fi verificată situația indicatorilor;

vor decide modul în care va fi folosită informația obținută din evaluare;

vor elabora un program al activităților de evaluare și vor aloca resursele necesare pentru acest proces;

vor consulta planul elaborat cu persoanele interesate și partenerii.

Deși în practică, de cele mai multe ori, evaluarea are loc la finalul unui proiect, aceasta ar trebui planificată de la început, deoarece se bazează pe date culese pe tot parcursul proiectului, datele de început fiind extrem de importante. În concordanță cu obiectivele evaluării și în funcție de tipul acesteia, sînt stabiliți indicatorii de performanță. Mai multe detalii despre indicatori vor fi oferite în capitolul destinat monitorizării.

Resursele pentru realizarea evaluării

De multe ori, planificarea evaluării înseamnă o echilibrare între ceea ce dorim să facem și ceea ce putem face, reieșind din resursele de care dispunem. Resursele includ timpul, banii disponibili, cunoștințele și creativitatea echipei. Membrii echipei de evaluare trebuie să fie disciplinați și să aibă suficient timp la dispoziție.

De asemenea, este important să posede cunoștințe și abilități necesare pentru a efectua o evaluare și a se implica la toate etapele acesteia. Echipa de evaluare trebuie să se gîndească care ar fi cantitatea rezonabilă de resurse pentru evaluare și, împreună cu managerul și implementatorii proiectului să ia deciziile corespunzatoare referitor la desfășurarea evaluării.

Pentru a fi eficient, planul evaluării trebuie să includă, într-un mod sintetic, toate informațiile necesare despre cum se va proceda la fiecare etapă. Printre aceste informații ar putea fi:

întrebările de evaluare;

indicatori ai succesului;

sursele de la care vor fi obținute datele;

metodele prin care vor fi colectate și analizate informațiile;

schiță a resurselor necesare la fiecare etapă a evaluării;

responsabilitățile membrilor echipei de evaluare;

limitarea în timp a activităților de evaluare.

Schema planului de evaluare are multe avantaje. Aceasta:

îl obligă pe cercetător să gîndească în perspectivă, să vizualizeze evaluarea într-o manieră logică și să-și clarifice astfel ideile;

poate fi ușor distribuită și permite diferitor persoane care colaborează la realizarea evaluării să discute diferite idei și să ofere feedback;

ne asigură că avem suficiente resurse și destul timp la dispoziție pentru a obține și a analiza informațiile necesare.

Cadrul logic (matricea logică) stabilește cadrul pentru monitorizare și evaluare și oferă o imagine simplificată, liniară asupra utilizării planificate a resurselor unui proiect și a rezultatelor așteptate ale acestuia. Cadrul logic, are cinci componente principale:

intrările (inputs): resursele investite în program (ex., resurse financiare, echipamente, resurse umane, facilități, clădiri, timpul persoanelor implicate, etc.);

procesele (processes): tot ceea ce urmează a se face cu intrările, activitățile derulate pentru atingerea obiectivelor;

ieșirile (outputs): rezultatele imediate obținute de proiect;

rezultatele (outcomes): rezultatele pe termen scurt (ex., schimbări ale atitudinilor, creșterea gradului de conștientizare, dezvoltarea de abilități) sau mediu (ex., schimbări ale comportamentelor, practicilor) la nivelul beneficiarilor vizați de proiect;

impactul: efectele pe termen lung (ex., schimbări ale condițiilor sociale, economice, politice).

Pentru fiecare dintre etapele procesului de evaluare, se formulează o serie de întrebări:

Expertiza financiară este verificarea eligibilității cheltuielilor efecEvaluările nu pot fi întotdeauna realizate conform ghidurilor sau manualelor de evaluare, fiecare situație de evaluare fiind unică. În realitate, evaluatorii au de înfruntat o serie de constrîngeri, dintre care cele mai frecvente sînt bugetul, timpul, accesibilitatea, complexitatea cu care sînt culese datele, etc. Motivul pentru respingerea acesteia de către managerii de proiecte si a organizațiilor este nu pentru că nu ar înțelege rolul evaluării, ci pentru că unii dintre ei nu își pot permite evaluarea, preferînd să folosească resurse extrem de limitate pentru furnizare de produse și servicii prevăzute de proiect. tuate pe parcursul derulării proiectului.

Definirea „evaluării” ne aduce doar pînă la un anumit punct în creionarea „conceptului” evaluării. În acest demers, de egală importanță sînt și răspunsurile la întrebări legate de:

instrumentele utilizate în evaluare;

rigoarea metodologică aplicată evaluării;

abordarea adoptată pentru atribuirea sarcinii de a evalua, în particular natura implicării a celor evaluați;

informația pe care evaluarea ar trebui să o furnizeze;

resursele financiare și de timp disponibile pentru evaluare.

Următoarele paragrafe rezumă răspunsurile la aceste întrebări.

Instrumentele

Nu există vreo limită a instrumentelor de cercetare ce pot fi utilizate în evaluare. b#%l!^+a?Există exemple de evaluare ce utilizează tehnici de cercetare statistică, economică și sociologică extrem de sofisticate, ca să nu mai vorbim de o largă varietate de domenii ce includ matematica, fizica, psihologia și medicina. Totuși, în scopul evaluării proiectelor regionale, adesea se aplică o gamă mai restrînsă de instrumente, precum cercetarea documentelor relevante, interviuri (structurate), anchete (pe bază de chestionar) și, în mod special acolo unde sînt privite infrastructura și dezvoltarea regională (inclusiv dezvoltarea IMM-urilor), analiza cost-beneficiu (atît pentru evaluarea financiară, cît și pentru cea economică).

Rigoarea

Dată fiind gama relativ restrînsă de instrumente utilizată curent într-o evaluare tipică, se pune un accent deosebit pe rigoarea metodologică. Comisia Europeană, bazîndu-se pe „bunele practici” europene, a subliniat în repetate rînduri necesitatea aplicării unei asemenea rigori în desfășurarea activităților de evaluare. Rigoarea metodologică începe cu evaluatorii și părțile interesate în evaluare, care trebuie să respecte prevederile codurilor etice aplicabile, principiile evaluatorilor și standardele de evaluare. Toate acestea trei linii directoare sînt acum disponibile pentru comunitatea de evaluare. În plus, rigoarea metodologică crește mai mult dacă se asigură că activitățile de evaluare sînt îndeplinite de către echipe de evaluatori și nu de o singură persoană. Asemenea echipe constau din doi sau mai mulți experți, care sînt capabili să aplice împreună cunoștințele necesare de evaluare, pe de o parte, și expertiza în domeniul evaluat, pe de altă parte. În ultimul rînd, rigoarea metodologică depinde de identificarea apriori din partea celor interesați a indicatorilor de înaltă calitate pentru output-urile și impactul proiectelor regionale implementate. Proiectarea și utilizarea indicatorilor de calitate (specifici, măsurabili, realizabili, relevanți și încadrabili în timp) este dificilă și adesea costisitoare, dar totuși esențială pentru o evaluare de calitate.

Prin urmare, disponibilitatea datelor de bună calitate este cheia stabilirii și menținerii rigorii metodologice. În absența unor asemenea date de calitate, tentația ca evaluatorii și părțile interesate în evaluare să aplice metode mai intuitive și mai subiective este foarte mare.

Abordarea

În plus față de rigoarea metodologică, evaluarea trebuie să beneficieze într-o foarte mare măsură de aplicarea unei „abordări participative”. Este important ca toate părțile direct interesate să experimenteze evaluarea ca o unealtă practică de management și nu ca un instrument de control care să fie utilizat de reprezentanții de la nivelele ierarhice superioare, de Guvern sau instituțiile finanțatoare. Caracterul participativ al unei evaluări poate fi realizat prin acordarea unei atenții suficiente la:

discuțiile despre scopul, mijloacele și abordările evaluării, în faza de pregătire a evaluării;

selecția atentă a tehnicilor de cercetare și de luare a interviului;

implicarea unui număr cît mai mare de reprezentanți ai părților interesate în colectarea datelor și în dezbaterea raportului de evaluare.

Referitor la ultimul punct, măsura în care este permis ca reprezentanții părților interesate să influențeze natura și conținutul concluziilor finale și recomandărilor evaluării este esențialâ.

Informații

Nu se poate aștepta o evaluare de bună calitate decît atunci cînd este clar pentru toate părțile direct interesate, nu numai „managerilor evaluării”, ce informații ar trebui să furnizeze activitatea de evaluare. Aceasta nu include doar întrebările la care ar trebui să răspundă evaluarea, dar și forma în care trebuie oferite aceste răspunsuri, precum și mijloacele ce trebuie folosite pentru obținerea răspunsurilor. Totuși, mai presus de toate acestea, trebuie să fie clar care sînt factorii interesați-cheie ce au pus întrebările la care trebuie găsite răspunsuri în cadrul activității de evaluare, precum și în ce măsură găsirea acestor răspunsuri va servi de asemenea factorilor interesați non-cheie. Fără o comuniune de interese între părțile interesate, evaluarea este în pericolul de a degenera într-o raportare despre părțile interesate secundare către cele primare, făcută de „experți” mai mult sau mai puțin dezinteresați, imprimînd astfel evaluării un caracter steril în termeni de impact managerial.

Resurse

Evaluarea fiind parte a „ciclului de viață al proiectului”, ar trebui luată în considerare într-un mod adecvat în cadrul bugetului aferent oricărui proiect. În pregătirea acestui buget, nu ar trebui incluse doar costurile directe cu resursele umane necesare evaluării și costurile conexe. Este esențială o imagine a costurilor legate de colectarea informațiilor ce ar putea fi necesare unei activități de evaluare de calitate. Aceasta ar trebui să includă dezvoltarea în timp util a activităților de colectare și procesare a datelor. Regula de aur ar trebui să fie: „Dacă datele nu pot fi disponibile din motive financiare sau de timp, nu desfășurați evaluarea”. Improvizarea și metodele înlocuitoare foarte probabil că nu vor duce la nivele satisfăcătoare ale fiabilității evaluării, în special în cazul proiectelor de dezvoltare regională sau implementarea politicilor complexe din sfera politico-economică. Ele nu servesc decît intereselor financiare ale evaluatorilor, fără să adauge la corpul de cunoștințe manageriale solicitate de manageri și factorii de elaborare a politicilor.

Avînd în vedere cele menționate anterior, un concept de evaluare constă în:

Realizarea de studii detaliate, în anumite momente cheie ale proiectului, determinate de părțile direct interesate, utilizând sistematic proceduri de cercetare recunoscute, pentru a judeca, în funcție de anumite criterii, valoarea unei intervenții sau proiect regional de anvergura, în vederea sprijinirii luării deciziilor privind acea intervenție sau proiect.

Calitatea evaluării va fi asigurată prin selecția unor instrumente de cercetare adecvate naturii activității de evaluare, prin aderarea la principiile și standardele etice aplicabile, prin configurarea expertizei și stabilirea echipei adecvate de evaluatori, prin utilizarea rezultatelor și indicatorilor corespunzători, prin utilizarea unei abordări participative implicînd părțile direct interesate și prin alocarea unui buget adecvat pentru identificarea, colectarea și procesarea datelor.

Principiile evaluării

În efectuarea unui exercițiu de evaluare, există 4 principii ale evaluării care sînt necesare pentru a inspira încredere în procesul de evaluare și pentru a asigura credibilitatea evaluării. Aceste principii sînt: imparțialitate și independență, credibilitate, participarea factorilor interesați, utilitate.

2.2.1 Criterii și indicatori de performanță

Monitorizarea și evaluarea presupun stabilirea unor criterii și indicatori de performanță.

Pentru a putea monitoriza cît mai bine proiectul, trebuie definiți indicatorii de performanță. Monitorizarea presupune a defalca rezultatele ce trebuie obținute în etape distincte și transpunerea acestora în indicatori de performanță cu dublu rol:

De monitorizare periodică a evoluției activității;

De comparare a rezultatelor intermediare sau finale planificate cu cele obținute.

Indicatorii de performanță reprezintă unitățile de măsură utilizate pentru evaluarea performanței prin prisma criteriilor stabilite. Un indicator stabilește standardul de performanță care trebuie atins pentru a realiza obiectivul. Pentru stabilirea unui indicator sunt parcurse patru etape:

definirea indicatorului ;

definirea calității ;

definirea cantității ;

definirea perioadei.

Criteriile reprezintă aspectele considerate relevante pentru aprecierea performanței activității pe care o evaluăm. Aspectele ce se pot măsura în timpul activității vor face obiectul monitorizării, în vreme ce altele care țin de impact vor fi abordate prin evaluare.

Indicatorul trebuie să acopere anumite criterii de cantitate, calitate și timp. In funcție de criteriul utilizat pentru evaluarea performanței, indicatorii pot fi:

Cantitativi – Măsoară cantitatea (de servicii, de clienți, de timp, etc.) și sunt cei mai ușor de măsurat. De ex.: nr. de persoane implicate, rata de utilizare a unui serviciu, nr. de ore pe zi pentru o anume activitate, nr. de zile pe an, etc.

Financiari – Măsoară nu doar costurile directe (transport, cazare, salariul unui angajat, etc.) ci și cele indirecte (chirie, întreținere, administrare). De ex.: costul pe unitate, etc.

Calitativi – Nu măsoară cît de mult se face, ci cît de bine sau cît de bun este produsul sau serviciul. Indicatorii de calitate pot fi interni sau externi.

De proces – Se concentrează pe cum se iau deciziile privind managementul proiectului (cine este implicat în luarea deciziilor și cum se iau deciziile, cum se transmit celor interesați, etc.

De impact – Se concentrează pe efectele produse prin activitatea proiectului și beneficiile obținute. Efectele și beneficiile pot fi pe termen scurt și pe termen lung.

Indicatorii oferă informații importante pentru procesul decizional la fiecare nivel și etapă de implementare a proiectului. Comisia Europeană sugerează patru categorii de indicatori: b#%l!^+a?

Indicatorii referitori la resursele programului (inputuri): furnizează informații referitoare la resursele financiare, umane, materiale folosite pentru realizarea unui proiect.

Indicatorii referitori la ieșiri (output) măsoară ce anume s-a realizat cu banii alocați pentru implementarea proiectului. Indicatorii referitori la ieșiri sunt extrem de utili managerilor de proiect, care sunt responsabili pentru producerea ieșirilor respective.

Indicatorii de rezultate vizează efectele obținute de proiect și furnizează informații asupra schimbărilor produse.

Indicatorii de impact au în vedere consecințele pe termen lung ale proiectului, dincolo de efectele imediate asupra beneficiarilor direcți; vizează și consecințele asupra persoanelor sau organizațiilor care nu sunt beneficiari direcți. Acești indicatori corespund procesului de evaluare, nu celui de monitorizare. Îi vom trata însă în cadrul acestui capitol, pentru a avea o imagine asupra tuturor tipurilor de indicatori.

În concluzie, stabilirea unor indicatori de performanță conduce la creșterea eficienței proiectului implementat, precum și a managementului acestuia. Aceasta nu garantează succesul, dar o abordare sistematică a întregului proces va conduce la o utilizare mai bună a resurselor aflate la dispoziția managerilor.

2.3 Metode de cercetare utilizate în evaluarea proiectelor

Un anumit grad de cuantificare este necesar în toate studiile de evaluare pentru a aprecia succesul intervențiilor și amploarea efectelor adverse. În același timp, metodele calitative de cercetare sunt extrem de utile în rafinarea instrumentelor de cercetare și în aprofundarea informației colectate.

Natura specifică a investigațiilor calitative derivă din deschiderea acestora, din legătura strânsă a evaluatorului cu proiectul, din utilizarea observației și mai ales a interviului nestructurat care comunică respect respondenților prin transformarea opiniilor proprii (exprimate în propriile lor cuvinte) într-o sursă importantă de date pentru evaluare.

Metodele cantitative implică analiza statistică a unor date obiective, de regulă cifre. Acestea sunt obținute prin numărarea beneficiarilor unui program, sau prin analiza secundară a unor date. Metodele calitative utilizează informațiile obținute în urma unor discuții, în urma unor observații participative sau non-participative care sunt analizate și organizate tematic ulterior, urmând a fi raportate într-un stil narativ. Metodele cantitative sunt utilizate pentru a insera diverse opinii și experiențe în categorii predeterminate, pentru a ajunge la rezultate semnificative din punct de vedere statistic și generalizabile. Cu ajutorul metodelor calitative pot fi studiate în profunzime diverse probleme ale unui program. Ele generează date detaliate, de multe ori în propriile cuvinte ale participanților dintr-un anumit program și nu există metode cantitative adecvate pentru a descrie comportamentul variabilelor investigate. Studiile metodologice orientate spre cantitativ, apreciază metodologia calitativă ca având prea puțin impact asupra rezultatelor cercetării, și că este utilă doar în fazele incipiente, exploratorii ale unei cercetări. Din această perspectivă, metodele calitative de cercetare sunt necesare pentru a produce ceea ce numim de obicei familiarizarea cu subiectul investigației, pregătind astfel terenul pentru cercetarea cantitativă. Aceasta presupune faptul că validitatea cercetării este dată în științele sociale exclusiv de datele experimentale, de statisticile oficiale și de eșantionarea aleatorie.

Analiza cantitativă a documentelor

Datele culese trebuie să aibă o legătură directă cu proiectul sau programul care urmează a fi analizat. Informația necesară poate fi adunată în mai multe moduri. Un prim pas îl poate constitui revizuirea unor cercetări sau studii realizate anterior. În cazul evaluării unui program pot exista cercetări anterioare care să furnizeze informații legate de programe similare, activități cotidiene și diverse caracteristici ale unui anumit grup de persoane. Alteori nu există asemenea informații. În acest din urmă caz se va apela la alte metode de colectare a datelor consecutiv operațiunilor preliminarii de analiză a situației.

O sursă de date necesare pentru realizarea unui studiu de evaluare este cercetarea arhivelor, a datelor provenite din recensăminte și al celorlalte date statistice existente. Este necesară colectarea unui set principal de date cantitative care să se refere la calitatea vieții, nivelul veniturilor, al cheltuielilor etc. la nivel de comunitate. Aceasta mai ales când sunt studiate diferite comunități pentru a asigura comparabilitatea tematică între acestea. Alături de datele obținute prin cercetarea cărților și a articolelor publicate, o atenție deosebită ar trebui acordată informațiilor oferite de lucrările de la diverse conferințe, de rapoartele tehnice realizate în urma anumitor proiecte, intervenții sau cercetări. Este extrem de important ca rezultatul analizei documentelor să includă referiri la toate studiile empirice realizate, cu scopul unei abordări comparative privind domeniul, metodele și validitatea evaluării. Analiza documentelor va furniza informații referitoare la probleme și variabile sociale relevante pentru proiectul sau programul respectiv care este în curs de implementare sau în fază de proiectare.

Ancheta sociologică și sondajul de opinie

De multe ori, sondajul de opinie este utilizat interșanjabil cu sintagma sondaj de opinie publică. Dan Șandor prezintă un model al formării și manifestării opiniilor în sfera publică, și mai concret în sistemul administrativ și politic:

Spre deosebire de anchetă, sondajul de opinie necesită, de regulă, un timp mai scurt de desfășurare. Întrebările din chestionarele folosite sunt de cele mai multe ori clar structurate și relativ simple. Eșantioanele selectate asigură o reprezentativitate rezonabilă pentru evaluările cu caracter general urmărite. Ancheta sociologică, dimpotrivă, necesită un timp mai îndelungat de organizare și desfășurare, întrebările din cadrul chestionarului specific anchetei pot fi structurate, semistructurate și chiar nestructurate, iar eșantionarea se face după proceduri mai complexe.

Ancheta sociologică are următoarele caracteristici: presupune un număr mare de cazuri, selectarea acestora trebuie făcută după criterii riguroase de eșantionare; datele trebuie colectate în situații normale, cât mai apropiate de viața de zi cu zi; colectarea se face în conformitate cu proceduri standardizate iar datele sunt într-o formă măsurabilă cantitativ, cea mai simplă fiind prezența sau absența unui atribut. În evaluarea de proiecte și programe pentru administrația publică cel mai adesea este utilizată ancheta sociologică sau sondajul de opinie. Aceasta poate avea ca populație statistică cetățenii-clienți ai unei anumite instituții (administrația financiară, poliția, cu sistemul educațional, etc.), beneficiarii unui program sau proiect. Populația statistică poate consta și în membrii unei unități administrativ-teritoriale sau ai unui grup dintr-o anumită comunitate, țintă a unor intervenții susținute din bani publici.

Metode calitative complementare

Interviul semi-structurat

În utilizarea interviurilor semistructurate, tehnicile de interpretare și vizualizare a datelor pot oferi informații semnificative privind impactul unui anumit program. În anumite cazuri se utilizează poveștile de viață sau documentele care atestă cheltuirea veniturilor, cu scopul de a stabili amplitudinea și combinația strategiilor de existența urmate (și cine le urmează).

Focus-group-ul și metoda Delphi

Focus-group-ul și metoda Delphi pot fi considerate ca metode fie complementare, fie alternative analizei documentelor și sondajului de opinie, dar construite pe baza lor. Focus-group-ul și metoda Delphi oferă date robuste din punct de vedere stiințific. Focus-group-ul poate implica șase sau mai multe persoane, reprezentative pentru grupul asupra căruia se calculează impactul. În urma discuțiilor pot fi identificate și cuantificate o serie de probleme și tipuri de impact social. Utilizarea acestei tehnici necesită o pregătire specială a celui care moderează discuțiile. El trebuie să fie mai mult decât familiarizat cu metodele și tehnicile de cercetare și mai ales de intervievare.

Eșantionarea

Eșantionarea unei populații implicate într-un anumit proiect este întotdeauna dificilă din mai multe motive: participarea într-un anumit proiect nu este întotdeauna bine delimitată, rolul de beneficiar primar, secundar, terțiar într-un proiect nu este întotdeauna clar. Un proiect sau program poate fi conceput pentru a se adresa unui anumit grup țintă. Mai ales în cazul proiectelor din zona publică, grupul țintă nu conștientizează întotdeauna și nu își asumă prin urmare rolul de beneficiar. Pentru o eșantionare reușită, trebuie identificat un eșantion echilibrat de indivizi aleși în funcție de gradul de participare în proiect.

b#%l!^+a?

CAPITOLUL 3 – Studiu de caz

Evaluarea POR și PNDR din perspectiva Autorităților Locale din Județul Vâlcea

3.1 Metodologia cercetării

Cercetarea are o componentă cantitativă, bazându-se pe un chestionar adresat reprezentanților tuturor primăriilor din județul Vâlcea, însumând un total de 89 de primării, fiind incluse cele 78 de comune, 9 orașe și două municipii.

Principalele autorități ale administrației publice locale sunt Consiliul Local, ca entitate de reglementare și primăria, ca entitate executivă. Chestionarul a vizat reprezentanți ai primăriei– primari, viceprimari, secretari ai primăriilor, din cele două județe. Chestionarul a fost preponderent compus din întrebări factuale despre activitățile primăriilor chestionate cu privire la managementul, respectiv absorbția fondurilor structurale.

Răspunsul la chestionarele în cauză au fost colectate de la primăriile respondente în perioada octombrie 2014 – februarie 2015. Înainte de această perioadă, mai exact septembrie-octombrie 2014, am realizat o pretestare a chestionarului, aplicat unui număr de 10 primării. Analiza rezultatelor acestei aplicări a adus o contribuție însemnată la producerea chestionarului final, putând identifica într-o primă instanță, eventualele erori de formulare a întrebărilor sau a răspunsurilor, a unor întrebări necesare dar ignorate inițial, precum și a întrebărilor care produceau multe non-răspunsuri. La varianta finală a chestionarului, din cele 89 de primării cărora a fost adresat chestionarul, 72 de primării au răspuns, din care 71 au avut chestionarul valid. Pentru ca un chestionar să fie acceptat ca valid, trebuia să fie completatat în proporție de 90%, însă o primărie din județul Vâlcea nu a îndeplinit acest criteriu, având mai mult de jumătate din întrebările chestionarului fără niciun răspuns.

Tabel 5 – Numărul chestionarelor adresate primăriilor din Vâlcea

Chestionarul a fost structurat pe șase secțiuni, care reprezintă indicatorii acestui studiu de caz: existența/inexistența resurselor financiare și umane care să susțină proiecte cu finanțare europeană, parteneriate ale primăriilor cu companii de consultanță, relația cu autoritățile centrale și regionale pe acest domeniu, influența factorului politic asupra capacității administrative de absorbție a primăriilor, informare privind finanțarea europeană, și nu în ultimul rând, experiența primăriilor în accesarea fondurilor structurale. Soluțiile pe care le întrevăd reprezentanții primăriilor pentru ameliorarea capacității administrative de absorbție a fondurilor structurale sunt prezentate într-un capitol separat.

În administrarea și colectarea chestionarelor au fost întâmpinate numeroase dificultăți. Una din aceste dificultăți rezidă din reticența venită din partea reprezentanților primăriilor de a oferi date despre activitatea și experiența lor în managementul fondurilor structurale. Nu puține au fost cazurile, când datorită acestui fapt nu am putut să obțin numărul exact de proiecte aflate în implementare la nivelul ambelor județe. Această reticență a fost întâlnită cu preponderență la reprezentanții primăriilor din zonele rurale, mai ales la viceprimarii și secretarii primăriilor, care nu doreau să ofere numărul acestora sau altfel de detalii despre proiectele în implementare, cu toate că astfel de informații sunt publice, iar o parte din ele sunt afișate pe site-uri de specialitate. Însă, nu același lucru se poate spune despre primăriile din mediul urban, a căror reprezentanți, fie prin primari sau șefi ai departamentului care se ocupă exclusiv de managementul fondurilor europene, au răspuns tuturor întrebărilor fără să se întrebe dacă au voie sau nu să ofere informații despre proiectele încă aflate în implementare sau cele viitoare.

Un alt impediment întâlnit, chiar la începutul cercetării, a fost dificultatea de a mi se răspunde la chestionar de către reprezentanții primăriilor, mai ales de către primari. Se pare că încă există o reținere din partea autorităților locale de a lua parte la cercetări realizate pe cont propriu de către studenți, și nu numai, decât a celor realizate de institute de cercetare, care în opinia majorității respondeților „inspiră mai multă încredere”. Astfel, pentru a putea să duc la capăt proiectul de cercetare propus, am apelat într-o primă instanță, cum este des menționat în cultura românească actuală, la „cunoștințe”. Un plus în acest demers l-a reprezentat faptul că deja cunoșteam cinci primari de comune, care, mai apoi, m-au susținut și recomandat și altor primării. Se poate remarca o diferență între mediul rural-urban. În mediul urban, spre exemplu în cazul primăriilor municipiilor, m-am înscris la audiențe, iar reprezentanții departamentelor de programe externe au oferit prompt informațiile cerute. Nu la fel stă situația în mediul rural, unde o oarecare reținere exista în cazul unor reprezentanți de primării chiar și atunci când veneam cu recomandare din partea altui primar.

În ceea ce urmează vom răspunde acestor întrebări.

În ce măsură aceste programe au îmbunătățit resursele comunitare așa cum teoria lor o afirmă? Există resurse umane și financiare suficiente în cadrul instituțiilor publice locale de a elabora proiecte eligibile în cadrul POR și PNDR?

Sunt aceste programe mai sustenabile decât alte tipuri de investiții?

In ce măsură aceste programe au îmbunătățit relația inter-instituțională dintre autoritățile locale, regionale și centrale.

Au programele impact asupra bunăstării indivizilor? În ce măsură subproiectele de apă și drum influențează calitatea vieții beneficiarilor și le crește venitul acestora?

Ce factor a împiedicat absorbția de 100% a fondurilor europene destinate autorităților locale prin POR și PNDR?

În ce măsură capacitatea autorităților locale de accesare a fondurilor europene s-a modificat? Au abilități mai bune de a aplica pentru proiecte similare și de a le implementa

3.1.1 Evaluarea Resurselor Umane Și Financiare

Resursele umane și financiare de care dispun autoritățile publice locale, în acest caz primăriile, reprezintă un element de bază în consolidarea capacității acestora de a elabora și pregăti proiecte eligibile, atât pe POR cât și pe PNDR, și de a le gestiona corespunzător în faza de implementare.

Din datele obținute s-a putut remarca un lucru deloc îmbucurător, faptul că încă mai există primării care nu au în administrație personal care să se ocupe strict de managementul fondurilor europene. Primăriile dezavantajate din acest punct de vedere sunt cele din zonele rurale, apărând astfel o discrepanță majoră între primăriile din zona urbană și rurală în ceea ce privește existența în structura organizatorică a unui departament specializat în accesarea granturilor europene. Drept urmare, în cele 9 orașe și două municipii de la nivelul județului Vâlcea toate primăriile au un departament care să se ocupe de accesarea fondurilor structurale, pe când din cele 61 de primării din zona rurală doar 40 au personal specializat care să se ocupe de acest domeniu.

„Până la ora actuală am implementat un număr de 4 proiecte cu finanțare europeană, toate realizate în colaborare cu companii de consultanță. Am fi vrut să realizăm chiar noi în întregime toate proiectele, dar personalul insuficient și inadecvat pregătit și, și a faptului că, în general, la nivelul unei comune nu există un departament în acest sens, reprezintă o problema stringentă cu care comuna noastră, și nu numai, se confruntă”.

În ceea ce privește primăriile care au deja personal pregătit în domeniul accesării fondurilor structurale, au fost identificate două probleme. O primă problemă se referă la faptul că în raport cu volumul de muncă care este foarte mare și complexitatea proiectelor, personalul este insuficient. De altfel, o opinie larg răspândită este aceea că „persoanele desemnate în vederea obținerii fondurilor structurale au și alte atribuții pe linie de serviciu, timpul reprezentând în acest caz o problemă”. Resursele financiare insuficiente duc și ele la imposibilitatea angajării de persoane specializate strict pentru obținerea fondurilor structurale, cât și menținerea acestora pe postul ocupat. Excepție de la această regulă fac parte primăriile orașelor din județul Vâlcea, printre care și primăria municipiului Râmnicu Vâlcea, unde în cadrul Direcției Programe Externe există un număr de 20 de angajați care se ocupă de gestionarea fondurilor structurale.

b#%l!^+a?

„De regulă, dosarele întocmite sunt stufoase și necesită implicarea mai multor persoane la realizarea lui…De exemplu, ne-am confruntat cu situația în care un număr din persoanele care lucraseră la un proiect cu finanțare europeană, pentru că după implementarea lui, nu a mai fost nevoie de ajutorul lor și fiind în imposibilitatea de a le mai plăti salariile, i-am concediat”.

A doua problemă, pe care am identificat-o este migrația personalului pregătit în managementul proiectelor spre sectorul privat, ducând inevitabil la prima problemă enunțată, și anume lipsa de personal. Acest lucru este strâns legat de „lipsa de motivare financiară a celor care implementează aceste proiecte, răspunderea fiind foarte mare, iar acordarea sporului de 75% persoanelor care se ocupă de gestionarea fondurilor structurale nu este încă soluționat la nivel de consilii județene și primării”. În acest caz, banii investiți de primării pentru cursuri de specialitate, în vederea pregătirii personalului în managementul de proiect, sunt pierduți fără rezultate concrete în acest sens.

După cum se poate observa din Graficul 1 cele mai multe primării de la nivelul județului analizate au cel puțin un angajat cu pregătire în elaborarea de proiecte europene, însă și numărul celor care nu au niciun angajat în acest domeniu rămâne destul de ridicat, dacă este să ținem cont de faptul că primăriile ar trebui să poată vorbi de o experiență de patru ani în accesarea fondurilor europene. Primăriile din mediul urban și din comune mai mari, sunt cele care au în componență departamente specializate în acest sens, dispunând de un număr mai mare de cinci angajați. Ținând cont de faptul că, de existența unui personal specializat în managementul de proiect depinde gradul ridicat de proiecte implementate, atunci nu ar trebui să ne uimească gradul scăzut de absorbție al fondurilor structurale de către autoritățile locale de la nivel național.

Grafic 1 – Număr angajați specializați în finanțări europene în primării

În ceea ce privește participarea angajaților acestor primării la programe de instruire profesională în acest domeniu, datele chestionarului relevă faptul că la nivelul județului Vâlcea 58,7% dintre primării au beneficiat de astfel programe de pregătire pentru personalul din subordine. Din această perspectivă, interesant este de văzut cum reprezentanții acestor primării apreciază rezultatele acestor programe sau seminarii de pregătire. Surprinzător a fost să observ că din cele 58,7% de primării care au participat la astfel de programe din județul Vâlcea, doar 13,4% au fost pe deplin mulțumiți de rezultatele acestora, pe când 36,6% au răspuns ca rezultatele fiind satisfăcătoare, iar 8,7% ca nesatisfăcătoare. Acest fapt evidențiază două lucruri. Pe de o parte, numărul unor astfel de programe organizate pentru personalul din cadrul primăriilor, în special în cazul celor din zona rurală, este mic, iar pe de altă parte realizarea unor astfel de proiecte este un proces complex, care necesită „derularea unor demersuri de reformă a administrației locale, de implementare a unor programe ample de training pentru cei care lucrează cu fonduri structurale”. Ceea ce este surprinzător, este faptul că aceste programe de training par să nu aibă rezultatele scontate, ca urmare a numărului mic de respondenți din cadrul primăriilor care au declarat că sunt mulțumiți cu privire la aportul acestora adus la perfecționarea personalului.

„Din cauza faptului că nu dispunem de personal pregătit pentru accesarea fondurilor structurale, în primărie nu există niciun departament specializat pe managementul proiectelor cu finanațare europeană, fiind nevoiți să apelăm, spre exemplu la secretară care de regulă se ocupă de scrierea documentației. Cu toate acestea, nu se poate spune că nu avem interes pentru a atrage fonduri, chiar acum avem în implementare un proiect pe măsura 322, pe PNDR, pur și simplu nu avem resursele financiare și umane adecvate pentru astfel de proiecte”.

Primăriile a căror angajați nu au beneficiat de astfel programe au declarat că în departamentele lor „se învață din mers”, și că nu dispun de resursele financiare necesare pentru a finanța din bani locali astfel de cursuri: „costul unor astfel de cursuri este destul de mare, iar primăria nu își permite să le finanțeze, baza rămânând învățatul din mers”. În cazul primăriilor fără personal specializat în managementul fondurilor structurale, pentru redactarea unor astfel de proiecte se apelează, de regulă, la personalul din aparatul propriu, însă fără a fi remunerați suplimentar și corespunzător cu munca prestată.

Un alt aspect pe care am încercat să îl surprind este acela dacă aceste primării au capacitatea bugetară de a finanța realizarea unor proiecte cu asistență europeană și implicit dacă dispun de fonduri care să asigure cofinanțarea acestora. În diferite studii de specialitate, opinează ideea generală cum că numărul proiectelor elaborate pentru finanțare nerambursabilă se reflectă în slaba capacitate a autorităților locale de a suporta costurile necesare pentru întocmirea întregii documentații. Marea majoritate a reprezentanților primăriilor au semnalat faptul că una dintre problemele cu care se confruntă marea majoritate a primăriilor este legată de capacitate bugetară redusă a localității respective. Abilitatea acestor primării de a aplica pentru fonduri structurale este determinată, de cele mai multe ori, de bugetele locale de care dispun.

În ceea ce privește capacitatea de finanțare, la nivelul județului Vâlcea doar 3,4% au răspuns că pot finanța astfel de proiecte din fonduri proprii, restul de 96,6% spunând că nu au astfel de resurse.

Această incapacitate de finanțare a proiectelor stă sub semnul mai multor factori. Un astfel de factor este criza financiară, iar conjunctura economico-socială actuală a determinat Consiliul Județean, din Vâlcea, să reducă fondurile alocate primăriilor pentru finanțarea proiectelor. Un al doilea factor este reprezentat de veniturile proprii ale primăriilor, care pot asigura parțial cheltuielile curente de funcționare, deorece, potrivit răspunsurilor date, acestea au un buget mic, net inferior necesităților localităților respective. Nici gradul de colectare al impozitelor nu este unul mare, ca urmare a situației financiare precare a populației. Practic, aceste primării nu dipsun de sumele necesare pentru întocmirea documentației necesare de accesare a fondurilor, sume care de regulă se plătesc la depunerea proiectului și care trebuiesc achitate de cel care comandă lucrarea, după care, dacă este selectat urmează plata acestor cheltuieli.

„S-au redus fondurile pentru finanțarea proiectelor. Din veniturile proprii, abia facem față să asigurăm cheltuielile curente de funcționare. Dacă proiectele sunt generatoare de venit, primăria poate asigura cheltuielile ulterior finalizării proiectului. Consider că ar trebui înființate și alocate fonduri bugetare speciale cu această destinație„.

Accesarea fondurilor structurale presupune asigurarea unei cofinanțări din partea aplicantului, astfel că în cazul primăriilor, această resursă este de așteptat să fie dispusă din bugetele locale ale acestora. Cu privire la capacitatea de cofinanțare a proiectelor de către primării, într-un procent de 83,8%, în județul Vâlcea, au răspuns că nu pot asigura cofinanțarea unor astfel de proiecte.

Astfel, elaborarea proiectelor, care presupun într-o primă etapă bani pentru elaborarea studiilor de fezabilitate și a proiectului în general, iar în a doua etapă cofinanțarea lucrărilor, este una costisitoare. Contribuția financiară pe care o primărie o suportă la un proiect, poate influența și alte proiecte de acest fel, deoarece o primărie poate accesa alte fonduri în momentul în care proiectul aflat în derulare este terminat. Însă, conform ghidurilor de finanțare a programelor operaționale, în mare majoritate a domeniilor de intervenție din cadrul acestora, contribuția financiară a unei autorități locale este între 10%-20%, ceea ce nu este tocmai ușor de susținut în condițiile date.

Chiar dacă toate primăriile au exprimat dorința de a depune cât mai multe proiecte, bugetele limitate de care dispun nu încurajează astfel de inițiative: „nu am reușit să realizăm toate proiectele pe care ni le-am propus din lipsă de fonduri. Ar fi multe de făcut în comună, canalizare, îmbunătățirea infrastructurii, alimentarea cu gaze și altele, dar vor trebui să mai aștepte”. Această „frică” și reticență a primăriilor de a mai depune proiecte, crește și ca urmare a „schimbării regulilor în timpul jocului, până în momentul de față procedurile și ghidurile de finanțare fiind schimbate de câteva ori, însă acest lucru nu a înseamnat neapărat simplificarea criteriilor de eligibilitate”. O mare parte a Ghidurilor Solicitantului au fost modificate frecvent, inducând confuzie în rândul aplicanților. Aceste modificări au avut loc ca urmare a faptului că „Autoritățile de Management nu au fost pregătite în mod real pentru derularea sesiunilor de proiecte, fiind nevoite să facă ajustări din mers, care din păcate au afectat o serie de proiecte aflate în proces de depunere sau chiar evaluare”.

Astfel, această secțiune, a analizei rezultatelor obținute în urma chestionarelor și a discuțiilor pe baza acestuia cu o parte din primari, a evidențiat două aspecte problematice a capacității administrative a acestor primării. Într-o primă fază acestea se confruntă cu lipsa unui personal calificat care să se ocupe de redactarea, implementarea și gestionarea unor astfel de proiecte, iar într-o a doua fază, cu incapacitatea primăriilor de a finanța și b#%l!^+a?confinanța aceste proiecte. Drept urmare, lipsa abilităților financiare și dotarea insuficientă cu personal determină o serioasă criză de resurse umane și financiare în domeniu.

3.1.2 Evaluarea Relației Primăriilor Cu Autoritățile Centrale Și Regionale

Relația interinstituțională dintre primării și autoritățile centrale și regionale în domeniul proiectelor cu finanțare europeană reprezintă un factor determinant pentru capacitatea acestor primării de a elabora proiecte eligibile în acest domeniu. După cum am putut vedea, de multe ori resursele umane și financiare ale unei localități nu sunt suficiente pentru a putea susține întocmirea de astfel de proiecte. Astfel, salvarea poate veni de la autoritățile de la nivel județean – precum consiliile județene, nivel regional – Autorități de Management, Agențiile pentru Dezvoltare Regională, și nivel național – ministerele de resort. Dintre cele trei aspecte prezentate, cercetarea de față analizează tipul de relație dintre primăriile chestionate. Această abordare privește strict percepția primăriilor asupra acestei relații interinstituționale, dacă aceasta există.

În ceea ce privește consultarea primăriilor de către Consiliul Județean pe probleme privind proiectele cu finanțare europeană, răspunsurile sunt diverse. La nivelul județului Vâlcea, 30% au răspuns că sunt consultați într-o mare măsură, 32,4% într-o mică măsură, iar 35,6% aproximativ

Grafic 2 – Gradul de consultare al primăriilor de către Consiliul Județean

De asemenea, se poate remarca că numărul de proiecte depuse de primării pentru finanțări din fonduri structurale se află într-o relație directă cu gradul de consultare dintre primării și consiliile județene. Primăriile care au răspuns că sunt consultate într-o mare măsură de Consiliul Județean, sunt și cele care au depus și au implementat cele mai multe proiecte pe fonduri structurale.

În perioada 2012-2014, 54,6% din primăriile din județul Vâlcea, au desfășurat diverse programe în parteneriat sau asociere cu Consiliul Județean, acestea fiind consultate destul de des pe probleme legate de implementarea unor proiecte cu finanțare europeană, fie prin POR sau prin PNDR, care să vină în sprijinul localităților respective. Consiliile Județene sunt printre puținele autorități județene care se implică activ în proiecte inițiate de primării.

Proiectele care au fost desfășurate în parteneriat cu Consiliul Județean, la care primăriile au fost consultate, vizează în principal infrastructura, alimentarea cu apă, cu gaze, gestionarea deșeurilor, reabilitarea, modernizarea sau construirea de diverse clădiri. Contribuția Consiliului Județean, în cele mai multe cazuri, este de natură financiară, susținând astfel cofinanțarea de care o parte din primării nu dispun, „oferă consultanță în elaborarea proiectelor sau în fazele de implementare și medierea pentru credite în vederea obținerii finanțării”.

Astfel, implicarea Consiliului Județean în realizarea proiectelor cu finanțare europeană a primăriilor, cu preponderență a celor din mediul rural, poate reprezenta un plus pentru creșterea capacității administrative de absorbție a fondurilor structurale a acestora. Această implicare poate viza două aspecte, unul de ordin financiar, și altul privind resursele umane. Însă, ajutorul venit doar din partea Consiliului Județean nu este suficient, ci trebuie să fie o implicare mai mare și a celor de la nivel regional, dar mai ales de la nivel național.

3.1.3 Evaluarea Factorilor Unei Slabe Absorbții A Fondurilor Europene Pe POR și PNDR

Factorul politic

Chiar dacă la prima vedere ar putea părea greu de crezut, această afiliație politică, poate determina cuatumul sprijinului financiar alocat primăriei respective.

„Președintele Consiliului Județean este responsabil cu distribuirea fondurilor de reechilibrare către primăriile din județ, iar cota acestor fonduri sunt alocate în funcție de anumite criterii: 25% ținând cont de populație, suprafață, capacitatea financiară a comunei respective, iar 75% pentru a sprijini primăriile în procesul de cofinanțare. Însă acest ultim criteriu este unul subiectiv, care lasă loc interpretărilor de genul: acela a primit mai mulți bani pentru că este în partidul cutare”.

Ceea ce este interesant de observat este faptul că în cazul reprezentanților primăriilor care au răspuns că sunt consultați într-o mică măsură de autoritățile județene privind finanțarea europeană, au ținut să menționeze că factorul politic reprezintă un element cheie în stabilirea unei relații cu Consiliul Județean în acest domeniu. Mai mult, respondenții respectivi au ținut să precizeze acest lucru chiar dacă nu au fost întrebați expres cu privire la influența factorului politic asupra gradului de absorbție a fondurilor structurale. În județul Vâlcea, din 32,4% din această categorie, 28,7% au declarat că dacă faci parte din echipa politică de la nivelul Consiliului Județean, ai șanse mai mari să fi chemat la consultări și să fi ajutat în redactarea unor astfel de proiecte, dacă primăria respectivă nu dispune de resurse umane și financiare.

Astfel, culoarea politică a conducerii Consiliului Județean poate influeța gradul de accesare al fondurilor structurale din anumite localități, iar această influență poate fi una negativă dacă primăriile nu corespund cerinței de mai sus. Însă această apartenență politică, cum am observat din unele discuții purtate cu primarii, se poate extinde și la nivel regional sau național, mai exact în momentul depunerii proiectelor.

„Să spunem drept, multe dintre proiecte au în spate susținere politică. Dacă nu ai susținere politică și pe cineva sus pus care să te susțină, normal că te gândești care sunt șansele tale ca proiectul tău să fie acceptat. De exemplu, am avut un proiect pentru realizarea sistemului de canalizare. Așezarea în listă a proiectelor se face în funcție de timpul în care reușești săi îl depui, și cu cât te afli mai sus pe listă, cu atât ai șanse mai mari de reușită. Noi l-am depus printre primii, adică am fost cu numărul 4, dar până la final am constat că eram la coadă. În anul următor, la următoarea sesiune de proiecte, proiectul nostru a fost aprobat”.

Implicarea indirectă a factorului politic, în absorbția fondurilor structurale de către primării, este reflectată prin o serie implicații factuale. Unele implicații se regăsesc la nivel județean, dintre acestea se numără ajutorul financiar redus sau inexistent primit de unele primării, iar dacă unele primării beneficiază de resurse umane din partea Consiliului Județean pentru redactarea proiectelor, altele nu se pot lăuda cu o astfel de susținere. Altele se întâlnesc, după cum au menționat câțiva respondeți, la nivel regional și național, în cadrul instituțiilor adiacente. În acest caz, cele mai multe nereguli au fost semnalate în momentul depunerii proiectelor, când un proiect depus primul, poate ajunge în situația de a fi pe utlimul loc ca număr de înregistrare a depunerii. Astfel, datorită fricțiunilor de ordin politic se pot ajunge la blocaje decizionale între autoritățile locale, județene și naționale asupra mijloacelor de gestionare a fondurilor structurale.

Informarea privind finanțarea europeană

Informarea privind finanțarea din fondurile structurale reprezintă un element de bază pentru potențialii beneficiari ai acestor granturi, atât în ceea ce privește elaborarea proiectelor, cât și în depunerea acestora. Perspectiva analizei acestui factor care influențează gradul de absorbție al fondurilor europene de către autoritățile locale, este una destul de reducționistă, referindu-mă doar la modul în care primăriile au acces la informație, și nu la cantitatea și calitatea acestor informații. Accesul la acest tip de informație l-am cercetat din două perspective. O perspectivă vizează sursele de informare unde primăriile au găsit informații utile legate de oportunitățile de finanțare europeană. Cea de-a doua perspectivă se referă la implicațiile autorităților centrale, regionale și județene cu privire la informarea primăriilor privind oportunitățile de finanțare.

În ceea ce privește sursele unde primăriile găsesc informații utile cu privire la finanțarea europeană, internetul este văzut ca principala sursă în acest sens, cu preponderență de către primăriile din mediul rural. Printre cele mai accesate site-uri se numără cel al Autorității de Management, urmat de site-urile Ministerelor de resort, și cel al Guvernului. Alte surse de informare, pe lângă internet, care au fost menționate des de către respondenți, se numără ședințe și întâlniri organizate de Consiliul Județean, seminarii și conferințe organizate de autoritățile centrale și locale, apelarea la diverse persoane cu experiență în proiecte cu finanțare europeană, firme de consultanță, mass media, și informații venite de la alte primării. Printre variantele de răspuns era trecută și informația de la seminarii organizate de ONG-uri sau alte instituții private, unde nicio primărie nu a bifat această sursă, lucru ce evidențiază implicarea redusă a unor astfel de organizații în creșterea gradului de absorbție al granturilor europene de către autoritățile locale. Un lucru pozitiv pe care l-am remarcat este faptul că un număr tot mai mare al primăriilor din mediul rural participă la seminarii și ședințe organizate de Consiliul Județean și de Agenția de Dezvoltare Regională Sud-Vest Oltenia, fapt care până nu demult era atribuit mai mult primăriilor din zonele urbane.

Tabel – Numărul primăriilor și sursa de informare aleasă

*numărul primăriilor raportat la fiecare variantă în parte.

Un alt aspect analizat privește solicitarea de informații despre oportunitățile de finanțare de către primării, în perioada 2012-2014. Marea majoritate a primăriilor din mediul rural au solicitat astfel de informații de la Consiliul Județean, prefectură și Agenția pentru Dezvoltare Regională, în timp ce primăriile din mediul urban, cer informații cu preponderență de la ministerele de resort, agențiile guvernamentale și de la Agenția pentru Dezvoltare Regională. Această diferență punctează implicarea redusă a autorităților centrale în managementul fondurilor structurale de la nivelul primăriilor din zona rurală, care de altfel reprezintă elementul cheie ce stă la baza gradului de absorbție a fondurilor din partea autorităților locale.

Gradul de informare poate fi asociat cu numărul de proiecte depuse de primării pentru obținerea de finanțare din fondurile structurale și cu experiența personalului. În județul Vâlcea, primăriile cu un nivel redus de informare privind accesarea de fonduri structurale, au un număr redus de proiecte depuse, personalul este unul insuficient și cu experiență redusă în depunerea de proiecte. Pe de altă parte, primăriile care au un nivel ridicat de informare au reușit să atragă bani mai mulți din finanțările aprobate, decât cele cu un nivel redus de informare.

De asemenea, există primării care au declarat că personalul adiacent care se ocupă de managementul fondurilor structurale, nu este informat în totalitate despre modul în care se elaborează un proiect, aceștia documentându-se prin intermediul ghidurilor aflate online. De multe ori, aceste ghiduri de finanțare conțin informații care sunt insuficiente pentru a elabora un proiect eligibil, iar frecvența cu care acestea sunt modificate nu poate să constituie decât un alt impediment în accesarea fondurilor.

Colaborare și încredere în structurile care gestionează POR și PNDR

Respondenții descriu colaborarea dintre instituția pe care o reprezintă și Ministerul Dezvoltării Regionale și al Administrației Publice, respectiv de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, în termeni pozitivi: 36% spun că aceasta a fost foarte bună, iar 52% că a fost bună, iar, cumulativ, doar 8% spun că a fost mai degrabă slabă sau foarte slabă. Colaborarea cu agențiile de dezvoltare regională sunt evaluate mai pozitiv de către intervievați, cel mai probabil prin prisma faptului că aceasta a fost mai frecventă și mai intensivă. Astfel, 65% dintre reprezentanții autorităților publice locale beneficiare ale proiectelor Regio declară că această colaborare a fost foarte bună, iar 31% că a fost bună, în timp ce doar 2% spun că aceasta ar fi fost mai degrabă slabă.

Colaborarea cu firmele de consultanță, acolo unde a fost cazul, este evaluată în termeni mai puțin pozitivi comparativ cu evaluarea colaborării cu structurile care gestionează acest program.

În ceea ce privește caracterizarea colaborării dintre primării și aceste firme, în județul Vâlcea, 51,5% dintre primăriile care au apelat la consultanță caracterizează relația ca fiind una bună, 40,7% ca fiind satisfăcătoare, iar 7,8% ca fiind una foarte bună.

Grafic 3 – Relația primării/firme consultanță

Însă această relație dintre firmele de consultanță și autoritățile locale este influențată de o serie de factori. Un prim factor pe care reprezentanții primăriilor l-au identificat este de ordin financiar. De regulă selecția firmelor de consultanță se face prin licitație publică, ca urmare a sumelor mari a proiectelor, iar acestea prevăd un comision din valoarea întregului proiect. În majoritatea cazurilor, companiile de consultanță solicită contravaloarea serviciilor prestate după depunerea proiectelor și până ca acestea să fie aprobate, iar de cele mai multe ori „primăriile se află în incapacitate de plată dacă nu se aprobă finanțarea”. Majoritatea companiilor lucrează fără a asigura finalitatea cererilor de finanțare depuse, mai exact, declararea proiectului ca fiind eligibil spre finanțare.

„Am avut în implementare două proiecte, unul privind reabilitarea căminului cultural, iar altul privind modernizarea bazei sportive, însă, credeți-mă, ne-au costat enorm. Desigur, neavând personal specializat am apelat la firmă de consultanță. Pentru realizarea ambelor documentații am plătit suma de 10.000 de euro, plus avansul de 30%. La prima vedere suma nu ar părea mare, însă ținând cont de bugetul local, a fost un sacrificiu”.

Un al doilea factor care stă la baza acestei relații este reprezentat de resursele umane insuficiente ale acestor primării în domeniul redactării de proiecte cu finanțare europeană. Primăriile neavând capacitatea financiară de a asigura permanent salariile și pregătirea personalului pentru obținerea de fonduri europene, atunci se văd nevoite să apeleze la astfel de companii, cu toate că, pe termen lung, investițiile în perfecționarea personalului ar putea diminua dependența primăriilor de consultanță din partea acestor firme, și implicit al costurilor. Costurile pentru o astfel de consultanță, au dus la crearea anumitor tensiuni între primării și firmele respective. În afara întrebărilor chestionarului, au existat reprezentanți ai primăriilor care au menționat că erau pe punctul de a ajunge în fața instanței, ca urmare a incapacității financiare de a plăti prețul total al serviciilor prestate de companiile de consultanță.

Luând în calcul aspectele prezentate mai sus, există un risc destul de mare de a face proiecte elgibile, dar nefinanțate. Într-adevăr, s-a putut observa un fapt pozitiv, și anume numărul destul de mare al proiectelor depuse. Parteneriatele primăriilor cu firmele de consultanță, conform rezultatelor obținute, se bazează în primul rând pe lipsa personalului instruit în managementul de proiect din cadrul primăriilor, iar în al doilea rând pe dorința primarilor de a aduce o contribuție în dezvoltarea locală a comunelor. Însă, de cele mai multe ori, astfel de parteneriate devin tensionate ca urmare a incapacității de plată a primăriilor, acestea fiind des văzute ca rău platnici. Mai mult, firmele de consultanță au devenit și ele mai reticente în a acorda consultanță autortităților locale, îndreptându-se cu preponderență spre mediul privat.

3.1.4 Capacitatea Actuală A Autorităților Locale De A Realiza Proiecte Europene

Secțiunile prezentate anterior evidențiază faptul că gradul de accesare al fondurilor structurale de către primării este influențat de capacitatea resurselor umane și financiare ale acestora, relația interinstituțională dintre primării și autoritățile județene, factorul politic, gradul de informare și parteneriatele cu firmele de consultanță. Gradul de accesare al granturilor europene, tradus prin numărul de proiecte implementate, reprezintă un element important din ecuația calculării ratei de absorbție a fondurilor europene din cadrul POR și PNDR.

În ceea ce privește numărul proiectelor depuse de primării pe liniile de finanțare din fondurile structurale, am luat în calcul doar cele depuse între 2012 și decembrie 2014. La nivelul județului Vâlcea cele mai multe primării, 44, au depus între 2 și 3 proiecte cu finanțare din fonduri structurale, 10 primării au între 3 și 4 proiecte, 13 au depus mai mult de 4 proiecte, însă există și două cazuri în care reprezentanții primăriilor au declarat că nu au depus niciun un astfel de proiect.

Grafic 4 – Situația proiectelor depuse pe POR/PNDR până în decembrie 2014

b#%l!^+a?

În ceea ce privește gradul de accesare al fondurilor structurale de către primării, mai exact valoarea atrasă prin programele operaționale, se observă o discrepanță între primăriile „bogate” și cele „sărace”. De exemplu, în județul Vâlcea, capacitatea financiară a primăriilor din orașe precum Râmnicu Vâlcea, Govora, Horezu, Drăgășani, Călimănești, este net superioară față de o mare parte a primăriilor din zonele rurale. Drept urmare, mai bine de jumătate din valoarea contractată prin proiecte de autorități locale la nivelul județului a fost obținută de aceste primării „bogate”. Se poate constata faptul că localitățile care au venituri mai mari la bugetul local, înregistrează rezultate mai bune în ceea ce privește accesarea de fonduri europene, și au totodată mai multe proiecte în faza de evaluare sau de pregătire, spre deosebire de localitățile cu venituri mici la buget.

“Sunt mândră de faptul că suntem în top în ceea ce privește gradul de contractare și nivelul de absorbție pentru POR în Regiunea Sud-Vest Oltenia. La nivelul celor cinci județe din Oltenia este vorba de 451 de contracte de finanțare în cele 12 domenii majore de intervenții, în sumă de peste 609 milioane de euro, în condițiile în care noi am avut alocate pentru perioada 2007-2013 540 de milioane de euro. În acest moment ne aflăm la un procent de aproape 108%.”

Realizarea unui grad ridicat de accesare al fondurilor structurale, de către primăriile chestionate, reprezintă principalul obiectiv al acestora pentru următoarea perioadă. Părerea generală care opinează este aceea că dezvoltarea socio-economică a localității depinde de numărul cât mai mare de proiecte implementate. Chiar dacă accesarea fondurilor depinde de alți factori, reprezentanții primăriilor au părut optimiști, și speră ca numărul proiectelor pe care o să îl implementeze în următoarea perioadă de programare 2014-2020 să crească substanțial.

3.1.5 Evaluarea Generală a POR Și PNDR

Dezvoltarea infrastructurii rutiere și alinierea la standardele europene este motivată de necesitatea racordării coerente a rețelei județene la rețeaua națională și europeană. De asemenea, este necesară și corelarea proiectelor de dezvoltare ale județului Vâlcea cu cele din județele învecinate. La nivel inter și intra-regional apar o serie de disparități care sunt cauzate în principal de accesul diferit al regiunilor la infrastructura de transport județeană, dar și de calitatea necorespunzătoare a acesteia. Infrastructura de transport constituie un important factor de atracție pentru investițiile străine directe, cât și pentru realizarea exporturilor de mărfuri. De asemenea, o infrastructură rutieră de calitate este benefică pentru reducerea duratei de transport a mărfurilor și a persoanelor. La nivel intra-regional, rețeaua de transport inadecvată împiedică dezvoltarea orașelor mici și mijlocii, a comunelor și a satelor.

“Principala problemă o constituie lipsa infrastructurii.”

„…dacă am avea infrastructură, am avea mai mulți turiști…

…infrastructura este cea care creează turismul.

Acestea sunt cuvintele câtorva edili, însă i-am întrebat de ce ei ca reprezentanți ai acestor autorități nu fac nimic în acest scop. Majoritatea au spus că o parte din drumuri se află în proprietatea „Drumurilor naționale”, iar în ceea ce privește drumurile aflate în propria proprietate, spun că nu au bani la bugetul local pentru a le moderniza. La nivelul municipiului Rm. Vâlcea, viceprimarul m-a asigurat însă că:

“…problema infrastructurii este pe jumătate rezolvată, având în vedere faptul că primăria a accesat fonduri prin POR în acest scop, ce va face ca în perioada imediat următoare să fie modernizate cât mai multe drumuri publice…”.

Însă reprezentanții autorităților locale, în special cei din mediul rural omit de multe ori posibilitatea accesării fondurilor europene în acest scop.

În ceea ce privește PNDR, Nivelul scăzut al eficacității și al eficienței provin în parte din lipsa experienței pe care au au în special, beneficiarii Programului în implementarea PAC. Se pleacă de la structuri agricole care nu sunt adaptate implementării PAC și de la o industrie agro-alimentară dezavantajată în comparație cu alte țări europene care creează un dezavantaj cert în obiectivul de asigurare a eficienței și eficacității implementării. Realizarea obiectivelor Programului este limitată de gradul redus de implementare al măsurilor sale. Stabilirea obiectivelor estimate de realizare și rezultat s-a realizat pe baza datelor statistice disponibile care sunt insuficiente sau care nu sunt actualizate la nivelul unui Program cu o asemenea amploare.

Mutând discuția din sfera procedurilor formale în ceea ce privește accesarea și cheltuirea sumelor programate prin pndr către zona concretă a impactului acestor alocări financiare asuprea configurației socioeconomice a mediului rural se evidențiază o serie de puncte sensibile, ce semnalează probleme interne, generate de viziunea ce ghidează măsurile intervenționiste de acest tip. Acest aspect, oarecum inerent oricărui tip de intervenție prin politici și programe publice, naște o serie de întrebări legate de cât de adecvate sunt aceste măsuri de finanțare la specificul societății și economiei rurale, și ce efect pot avea acestea, în contextul dat. În mod evident, modul de implementare și impactul PAC diferă semnificativ între statele membre ale Uniunii.

O situație mai specială, în cadrul măsurilor destinate dezvoltării rurale, se înregistrează pe axa 4 (LEADER), ce are ca obiectiv demararea și funcționarea inițiativelor de dezvoltare locală, prin constituirea GAL-urilor. Spre deosebire de celelalte axe ale PNDR, în care procesul de implementare a programelor de dezvoltare este unul de sus în jos, adică strategiile elaborate la nivel central, sunt aplicate uniform la nivel național, axa LEADER propune o abordare inversă, prin care factorii locali să fie cei ce stabilesc și pun în practică iniŃiativele de dezvoltare. Chiar dacă în statele Vest-europene, programul LEADER s-a dovedit a fi de real succes, implementarea sa în România este destul de anevoioasă, în bună măsură și din cauza lipsei unei tradiŃii de acest tip. De altfel, și datele financiare privind absorbția sumelor disponibile prin PNDR plasează această axă financiară pe ultima poziție în ceea ce privește valoarea proiectelor selectate și sumele deja plătite.

Concluzii

Eligibilitatea României de a folosi fonduri structurale poate sugera faptul că noi oportunități au apărut în ceea ce privește realizarea unui parteneriat între autoritățile locale și regionale și Comisia Europeană, bazată pe o guvernare pe mai multe nivele. Astfel, fondurile structurale au devenit, între timp, un nou domeniu de compentență generală asupra căruia mai toată lumea simte nevoia să se pronunțe. Mai toate discursurile cu privire la administrația publică locală sau centrală, despre mediul rural, și mai nou despre criza economică fac referire la aceste fonduri. Subiect de dispută politică, fondurile structurale încep să fie „percepute ca un soi de deus ex machina, o primisiune, un mecanism cu putere salvatoare, cu impact miraculos asupra creșterii economice și a dezvoltării”.

Drept urmare, structura administrativă dintr-o țară membră a Uniunii Europene reprezintă unul dintre cele mai importante criterii ce trebuiesc luate în considerare când avem de a face cu managementul fondurilor structurale. Toate procedurile referitoare la managementul și implementarea unor astfel de fonduri sunt unele lungi, cu un grad de dificultate ridicat și care necesită resurse umane bine pregătite. Ținând cont de aceste aspecte generale, scopul lucrării de față era să analizeze evaluarea POR și PNDR din perspectiva autorităților locale de la nivelul județului Vâlcea. În acest sens, pentru a putea răspunde la întrebarea de cercetare au fost luați în considerare o serie de indicatori, care s-au dovedit a fi în strânsă legătură cu capacitatea autorităților locale. Acești indicatori sunt următorii: existența/inexistența resurselor financiare și umane care să susțină proiecte cu finanțare europeană în cadrul celor două programe, parteneriate ale primăriilor cu companii de consultanță, relația cu autoritățile centrale și regionale pe acest domeniu dar și cu autoritățile centrale care se ocupă de implementarea și gestionarea POR și PNDR, influența factorului politic, informare privind finanțarea europeană, și nu în ultimul rând, experiența primăriilor în accesarea fondurilor structurale. Datorită ariei de cercetare destul de vaste în acest domeniu, lucrarea s-a restrâns la analiza acestor indicatori din perspectiva primăriilor din județul Vâlcea.

Acest studiu s-a bazat pe un chestionar, al cărui scop era identificarea principalelor probleme în managementul fondurilor structurale al primăriilor, ținând cont de indicatorii enunțați mai sus. Rezultatele acestei cercetări indică faptul că încă există probleme la nivelul capacității administrative de absorbție printre autoritățile locale din România. Chiar dacă aria de investigarea a studiului în cauză este una restrânsă, comparativ cu numărul primăriilor de la nivel național, aceste lacune ale sistemului administrativ privind managementul fondurilor structurale tind să se generalizeze.

Pornind de la problematica discutată, și dintr-o perspectivă strict personală, b#%l!^+a?îmbunătățirea procesului de gestionare a fondurilor structurale poate fi realizată prin punerea în aplicare a unor potențiale soluții și recomandări. Printre acestea amintesc: pregătirea personalului implicat în managementul fondurilor structurale și motivarea financiară corespunzătoare a acestuia; îmbunătățirea și simplificarea procedurilor de realizare a unui proiect european; campanii de informare în rândul primăriilor din zonele rurale; crearea unei direcții la nivelul Consiliul Județean care să ofere personal specializat în redactarea proiectelor acelor primării care nu dispun de această resursă; crearea, de către autoritățile centrale, a unui fond care să asigure o parte a cofinanțării primăriilor cu capacitate bugetară redusă; încercarea depolitizării întregului proces și mecanism de atragere al fondurilor structurale.

Descoperirile ar putea reprezenta un punct de plecare pentru o cercetare mai amănunțită pe această temă. O direcție posibilă de investigare ar fi analizarea a câte cel puțin două primării din fiecare regiune de dezvoltare, și a se vedea dacă validitatea ipotezelor testată în cazul primăriilor din acest județ, poate fi aplicată la nivel național. Relevanța acestei abordări rezidă din faptul că ar putea veni cu un model replicabil de indetificare a principalilor factori care generează un grad scăzut de absorbție a fondurilor structurale la nivel național.

Bilbiografie

Surse primare

Legislație română și alte documente:

Hotărarea de Guvern No. 497/2004 din 1.04.2004 privind stabilirea cadrului instituțional pentru coordonarea, implementarea și gestionarea instrumentelor structurale, Monitorul Oficial, No. 346/ 20 Aprilie, 2004.

GUVERNUL ROMÂNIEI, Planul Național de Dezvoltare, Guvernul României, Decembrie, 2005.

GUVERNUL ROMÂNIEI, Cadrul Strategic Național de Referință 2007-2013, Guvernul României, Aprilie 2006.

GUVERNUL ROMÂNIEI, Raportul Strategic Național 2009 privind implementarea Fondurilor Structurale și de Coeziune, Guvernul României, Ianuarie 2010.

Document de Poziție al României, Capitolul 21 – Politica regională și coordonarea Instrumentelor Structurale.

Agenția pentru Dezvoltare Regională Sud-Vest Oltenia, Studiu privind implementarea Programului Operațional Regional 2007-2013 în regiunea Sud-Vest Oltenia, martie 2011.

Strategia de Dezvoltare economico-socială a Județului Vâlcea, 2009-2013, accesibil la http://www.cjvalcea.ro/dezv.htm..

Ghidul Solicitantului – Condiții Generale, 2009, accesibil la http://centre.ubbcluj.ro/fondurieuropene/oportunitati/files/GSConditiiGenerale85_98.pdf.

Tavistock Institute et all, The Evaluation of Socio-Economic Development: The GUIDE, 2003

Comisia Europeană, Evaluation Methods for the European Union’s External Assistance, European Communities 2006, Methodological Basis for Evaluation, Volume I.

”Principii directoare pentru stabilirea și folosirea monitorizării și evaluării ăn proiectele și programele de dezvoltare rurală”, UN ACC Task Force on Rural Development, Tabloul monitorizării și evaluării, Roma, Decembrie, 1984.

Interviuri/Chestionare.

Literatură

ABĂLUȚĂ, Oana, CURTEANU, Doru, Popescu, Irina, Managementul proiectelor cu finanțare externă, Metodologia de elaborare, Editura Universitară, București, 2004.

Androniceanu, A. și alții, Managementul proiectelor cu finanțare externă, Ed. Universitară, București, 2006.

ALISTAR, Victor (coord.), Ghid de integritate în execuți contractelor derulate cu fonduri europene, Transparency International, decembrie 2007-septembrie 2008.

ALLEN, David, ”Coeziunea și fondurile structurale. Presiuni multiple în direcția reformei”, în Helen WALLACE , William WALLACE, Procesul politic în Uniunea Europeană, Ediția a-IV-a, Editura Arc, 2004.

ALLUM, N.C, BAUER, M.W., GASGELL, G. – Quality, Quantity and Knowledge interests, Avoiding confusion in Bauer and Gasgell, Qualitative research, London, Sage, 2000 , citat de Jenny Hughes în Project Manager's Guide ot Evaluation, http://www.evaluate-europe.net/handbook/handbookpdf

ARCHER, Clive, The European Union: structure and process, Third Edition, Biddles Ltd, London, 2000.

BACHTLER, John, TUROK , Ivan (editors), The Coherence of EU Regional Policy: Contrasting Perspectives on the Structural Funds, Routledge, London, 1999.

BÂRGOIANU, Alina, Fondurile Europene: strategii de promovare și utilizare, Tritonic, București, 2009.

BOECKHOUT, Sjaak et al., Key Indicators for Candidate countries to Effectively Manage the Structural Funds, Principal Report, NEI Regional and Urban Development for the EC DG REGIO/DG ENLARGEMENT, Rotterdam, 2002.

BOUROȘU, Alina, ”Fondurile structurale. Probleme, soluții și perspective pentru România”, în Mirela CERKEZ, Evaluarea programelor și politicilor publice – Teorii, metode și practici, Editura Polirom, Iași, 2009.

BRYMAN, Alan, Social Research Methods, Oxford University Press, Oxford, 2001.

CERKEZ, Mirela., Evaluarea programelor și politicilor publice. Teorii, metode și practice, Iași: Polirom, 2009.

CONNELL, James P., KUBISH, Anne C., Schorr, Lisbeth B. and Weiss, Carol H., (eds.) New Approaches to Evaluating Community Initiatives. Vol.1: Concepts, Methods, and Contexts. Washington, D.C.: The Aspen Institute

DĂRĂȘTEANU, Cătălin et al., Accesul autorităților locale la fondurile europene, Fundația Soros România, București 2009.

DRĂGAN, Gabriela, „Tendințe și evoluții la nivelul politicii de coeziune a UE”, accesibil la http://www.ier.ro/documente/opinii/Politica_coeziune.pdf.

EVANS, Andrew, The EU Structural Funds, Oxford University Press, New York, 1999.

GÂRBOAN, Raluca, ”Evaluarea programelor”, Transylvanian Review of Administrative Sciences, Vol.19, Nr.1, 2007

HANSEN, Hanne Foss, 2005, Choosing Evaluation Models, A Discussion on Evaluation Design, in Evaluation, Vol. 11, No. 4, p. 447-462, SAGE Publication

HORVAT, Andrej, ”Why does nobody Care About the Absorption? Some Aspects Regarding Administrative Absorption Capacity for the EU Structural Funds in the Czech Republic, Hungary, Slovakia and Slovenia before Accession”, WIFO Working Papers, No. 258, August, 2005.

HOOGHE, Liesbet , „Introduction: Reconciling EU-Wide Policy and National Diversity”, în Liesbet HOOGHE și Gary MARKS, Cohesion Policy and European Integration: Building Multi-level Governance, Oxford University Press, Oxford, 1996.

KALMAN, Judit, “Possible Structural Funds Absorption Problems – The Political Economy View with Application to the Hungarian Regional Development Institutions and Financial System”,  Regionalization for Development and Accession to the European Union – A Comparative Perspective. Ed. Gerard Marcou. Budapest, Open Society Institute/ Local Government and Public Service Reform Initiative, 2002, pp. 29-64.

MCGIFFEN, Steven, Uniunea Europeană – Ghid critic, ediție nouă și actualizată, Editura Regia Autonomă Monitorul Oficial, București, 2007.

MRAK, Mojmir et al., ”Key challenges of Slovenia in implementing EU cohesion policy in the new financial perspective”, în Janez PRAŠNIKAR, Competitiveness, social responsability and economic growth, Nova Science Publishers, New York, 2006.

MOHR, Lawrence, Impact Analysis for Program Evaluation, second edition,1995

OPRESCU, Gheorghe (coord.), Analiza capacității de absorbție a fondurilor comunitare în România, Studii de impact III, Institutul European din România , Studiul no. 1, 2005.

PANARA, Carlo, DE BECKER, Alexander (editors), The role of the regions in the European Governance, Springer, London, 2011.

PATTON, Michael Quinn – Utilization-focused evaluation, ediția a doua, Newbury Park, CA, SAGE Publications, 1986,

PIRIC Amir, REEVE, Neville, ”Evaluation of public investment in R & D – towards a contingency analysis”.

PYLAK, Cornelius,”Intelligent Regional Management = Intelligent Absorption of EU funds”, Romanian Journal of Regional Science, vol.1, No.1, 2007.

ROSSI, Peter, Howard Freeman, Mark Lypsey, (1999) Evaluation, A Systematic Approach, 6th ed., SAGE Publication

ROTARIU Traian, și Iluț, Petru Ancheta sociologică și sondajul de opinie: teorie și b#%l!^+a?practică, Polirom, 2001

SAPIR, André et.al., An Agenda for a growing Europe: making the EU economic system deliver, Report of an Independent High-Level Study Group established on the initiative of the President of the European Commission, iulie 2003, accesibil la http://www.euractiv.com/ndbtext/innovation/sapirreport.pdf.

SCRIVEN, M., 2003, Evaluation in the new millennium: The transdisciplinary vision. In S. I. Donaldson & M. Scriven (Eds.), Evaluating social programs and problems: Visions for the millennium (pp. 19-42). Wahwah, NJ: Lawrence Erlbaum Associates.

SHADISH, William R. Jr., Thomas D. Cook, Laura C. Leviton (1999), Fundamentele evaluării programelor: Teorii ale practicii , FIMAN

STAKE, Robert, Standards-Based and Responsive Evaluation, 2003

STUFFLEBEAM, D. L., 2001, Evaluation models. New Directions for Evaluation, 89. San Francisco, CA: Jossey-Bass.

ȘANDOR, Sorin Dan, 2005, Analiză și cercetare în administrația publică, Ed. Accent

ȘANDOR, Dan Sorin, GÂRBOAN, Raluca, Karoly Mike, ”Analiza politicilor publice și evaluarea programelor în administrația publică”, Suport de Curs

ZAMAN, Gheorghe, GEORGESCU, George,”Structural Fund Absorption: A new challenge for Romania?”, Romanian Journal of Economic Forecasting, No. 1, 2009, pp. 136-154.

b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a?

=== Bilbiografie ===

Bilbiografie

Surse primare

Legislație română și alte documente:

Hotărarea de Guvern No. 497/2004 din 1.04.2004 privind stabilirea cadrului instituțional pentru coordonarea, implementarea și gestionarea instrumentelor structurale, Monitorul Oficial, No. 346/ 20 Aprilie, 2004.

GUVERNUL ROMÂNIEI, Planul Național de Dezvoltare, Guvernul României, Decembrie, 2005.

GUVERNUL ROMÂNIEI, Cadrul Strategic Național de Referință 2007-2013, Guvernul României, Aprilie 2006.

GUVERNUL ROMÂNIEI, Raportul Strategic Național 2009 privind implementarea Fondurilor Structurale și de Coeziune, Guvernul României, Ianuarie 2010.

Document de Poziție al României, Capitolul 21 – Politica regională și coordonarea Instrumentelor Structurale.

Agenția pentru Dezvoltare Regională Sud-Vest Oltenia, Studiu privind implementarea Programului Operațional Regional 2007-2013 în regiunea Sud-Vest Oltenia, martie 2011.

Strategia de Dezvoltare economico-socială a Județului Vâlcea, 2009-2013, accesibil la http://www.cjvalcea.ro/dezv.htm..

Ghidul Solicitantului – Condiții Generale, 2009, accesibil la http://centre.ubbcluj.ro/fondurieuropene/oportunitati/files/GSConditiiGenerale85_98.pdf.

Tavistock Institute et all, The Evaluation of Socio-Economic Development: The GUIDE, 2003

Comisia Europeană, Evaluation Methods for the European Union’s External Assistance, European Communities 2006, Methodological Basis for Evaluation, Volume I.

”Principii directoare pentru stabilirea și folosirea monitorizării și evaluării ăn proiectele și programele de dezvoltare rurală”, UN ACC Task Force on Rural Development, Tabloul monitorizării și evaluării, Roma, Decembrie, 1984.

Interviuri/Chestionare.

Literatură

ABĂLUȚĂ, Oana, CURTEANU, Doru, Popescu, Irina, Managementul proiectelor cu finanțare externă, Metodologia de elaborare, Editura Universitară, București, 2004.

Androniceanu, A. și alții, Managementul proiectelor cu finanțare externă, Ed. Universitară, București, 2006.

ALISTAR, Victor (coord.), Ghid de integritate în execuți contractelor derulate cu fonduri europene, Transparency International, decembrie 2007-septembrie 2008.

ALLEN, David, ”Coeziunea și fondurile structurale. Presiuni multiple în direcția reformei”, în Helen WALLACE , William WALLACE, Procesul politic în Uniunea Europeană, Ediția a-IV-a, Editura Arc, 2004.

ALLUM, N.C, BAUER, M.W., GASGELL, G. – Quality, Quantity and Knowledge interests, Avoiding confusion in Bauer and Gasgell, Qualitative research, London, Sage, 2000 , citat de Jenny Hughes în Project Manager's Guide ot Evaluation, http://www.evaluate-europe.net/handbook/handbookpdf

ARCHER, Clive, The European Union: structure and process, Third Edition, Biddles Ltd, London, 2000.

BACHTLER, John, TUROK , Ivan (editors), The Coherence of EU Regional Policy: Contrasting Perspectives on the Structural Funds, Routledge, London, 1999.

BÂRGOIANU, Alina, Fondurile Europene: strategii de promovare și utilizare, Tritonic, București, 2009.

BOECKHOUT, Sjaak et al., Key Indicators for Candidate countries to Effectively Manage the Structural Funds, Principal Report, NEI Regional and Urban Development for the EC DG REGIO/DG ENLARGEMENT, Rotterdam, 2002.

BOUROȘU, Alina, ”Fondurile structurale. Probleme, soluții și perspective pentru România”, în Mirela CERKEZ, Evaluarea programelor și politicilor publice – Teorii, metode și practici, Editura Polirom, Iași, 2009.

BRYMAN, Alan, Social Research Methods, Oxford University Press, Oxford, 2001.

CERKEZ, Mirela., Evaluarea programelor și politicilor publice. Teorii, metode și practice, Iași: Polirom, 2009.

CONNELL, James P., KUBISH, Anne C., Schorr, Lisbeth B. and Weiss, Carol H., (eds.) New Approaches to Evaluating Community Initiatives. Vol.1: Concepts, Methods, and Contexts. Washington, D.C.: The Aspen Institute

DĂRĂȘTEANU, Cătălin et al., Accesul autorităților locale la fondurile europene, Fundația Soros România, București 2009.

DRĂGAN, Gabriela, „Tendințe și evoluții la nivelul politicii de coeziune a UE”, accesibil la http://www.ier.ro/documente/opinii/Politica_coeziune.pdf.

EVANS, Andrew, The EU Structural Funds, Oxford University Press, New York, 1999.

GÂRBOAN, Raluca, ”Evaluarea programelor”, Transylvanian Review of Administrative Sciences, Vol.19, Nr.1, 2007

HANSEN, Hanne Foss, 2005, Choosing Evaluation Models, A Discussion on Evaluation Design, in Evaluation, Vol. 11, No. 4, p. 447-462, SAGE Publication

HORVAT, Andrej, ”Why does nobody Care About the Absorption? Some Aspects Regarding Administrative Absorption Capacity for the EU Structural Funds in the Czech Republic, Hungary, Slovakia and Slovenia before Accession”, WIFO Working Papers, No. 258, August, 2005.

HOOGHE, Liesbet , „Introduction: Reconciling EU-Wide Policy and National Diversity”, în Liesbet HOOGHE și Gary MARKS, Cohesion Policy and European Integration: Building Multi-level Governance, Oxford University Press, Oxford, 1996.

KALMAN, Judit, “Possible Structural Funds Absorption Problems – The Political Economy View with Application to the Hungarian Regional Development Institutions and Financial System”,  Regionalization for Development and Accession to the European Union – A Comparative Perspective. Ed. Gerard Marcou. Budapest, Open Society Institute/ Local Government and Public Service Reform Initiative, 2002, pp. 29-64.

MCGIFFEN, Steven, Uniunea Europeană – Ghid critic, ediție nouă și actualizată, Editura Regia Autonomă Monitorul Oficial, București, 2007.

MRAK, Mojmir et al., ”Key challenges of Slovenia in implementing EU cohesion policy in the new financial perspective”, în Janez PRAŠNIKAR, Competitiveness, social responsability and economic growth, Nova Science Publishers, New York, 2006.

MOHR, Lawrence, Impact Analysis for Program Evaluation, second edition,1995

OPRESCU, Gheorghe (coord.), Analiza capacității de absorbție a fondurilor comunitare în România, Studii de impact III, Institutul European din România , Studiul no. 1, 2005.

PANARA, Carlo, DE BECKER, Alexander (editors), The role of the regions in the European Governance, Springer, London, 2011.

PATTON, Michael Quinn – Utilization-focused evaluation, ediția a doua, Newbury Park, CA, SAGE Publications, 1986,

PIRIC Amir, REEVE, Neville, ”Evaluation of public investment in R & D – towards a contingency analysis”.

PYLAK, Cornelius,”Intelligent Regional Management = Intelligent Absorption of EU funds”, Romanian Journal of Regional Science, vol.1, No.1, 2007.

ROSSI, Peter, Howard Freeman, Mark Lypsey, (1999) Evaluation, A Systematic Approach, 6th ed., SAGE Publication

ROTARIU Traian, și Iluț, Petru Ancheta sociologică și sondajul de opinie: teorie și b#%l!^+a?practică, Polirom, 2001

SAPIR, André et.al., An Agenda for a growing Europe: making the EU economic system deliver, Report of an Independent High-Level Study Group established on the initiative of the President of the European Commission, iulie 2003, accesibil la http://www.euractiv.com/ndbtext/innovation/sapirreport.pdf.

SCRIVEN, M., 2003, Evaluation in the new millennium: The transdisciplinary vision. In S. I. Donaldson & M. Scriven (Eds.), Evaluating social programs and problems: Visions for the millennium (pp. 19-42). Wahwah, NJ: Lawrence Erlbaum Associates.

SHADISH, William R. Jr., Thomas D. Cook, Laura C. Leviton (1999), Fundamentele evaluării programelor: Teorii ale practicii , FIMAN

STAKE, Robert, Standards-Based and Responsive Evaluation, 2003

STUFFLEBEAM, D. L., 2001, Evaluation models. New Directions for Evaluation, 89. San Francisco, CA: Jossey-Bass.

ȘANDOR, Sorin Dan, 2005, Analiză și cercetare în administrația publică, Ed. Accent

ȘANDOR, Dan Sorin, GÂRBOAN, Raluca, Karoly Mike, ”Analiza politicilor publice și evaluarea programelor în administrația publică”, Suport de Curs

ZAMAN, Gheorghe, GEORGESCU, George,”Structural Fund Absorption: A new challenge for Romania?”, Romanian Journal of Economic Forecasting, No. 1, 2009, pp. 136-154.