Managementul Proiectelor cu Finantare Europeana In Contextul Dezvoltarii Regionale

MANAGEMENTUL PROIECTELOR CU

FINANȚARE EUROPEANĂ ÎN CONTEXTUL

DEZVOLTĂRII REGIONALE

În calitate de stat membru al Uniunii Europene, România se află în proces de pregătire a noului cadru de programe cu finanțare comunitară, corespunzător ciclului bugetar european 2014-2020.

Rezultatele slabe înregistrate în managementul instrumentelor structurale alocate pentru perioada 2007-2013 impun regândirea modului de concepere și elaborare a planurilor și strategiilor de dezvoltare la nivel local, județean, regional și național, ca bază pentru accesarea finanțărilor.

În scopul de a identifica o soluție pentru eficientizarea mecanismului de atragere și absorbție a finanțărilor, s-au analizat cadrul de aplicare a politicii de dezvoltare regională în România și conceptele, metodele și instrumentele specifice managementului de proiect.

În completarea acestei analize, s-au efectuat studii de caz și s-au formulat concluzii pe baza unor interviuri cu autoritățile administrației publice locale din regiunea Sud-Vest Oltenia, actori-cheie în planificarea dezvoltării locale, dar și principalii solicitanți eligibili pentru finanțare prin programele operaționale.

Ca rezultat, se propune un nou model de management al portofoliilor de proiecte de investiții, finanțate din surse publice, de tipul fondurilor structurale, sau private, de tipul parteneriatelor public-private.

Planificarea investițională de tip ex-ante, fundamentată pe un proces de identificare, selectare și ierarhizare a proiectelor strategice cu impact teritorial, va reprezenta baza pentru pregătirea viitoarelor programe de dezvoltare.

Prin utilizarea unei metodologii-cadru de identificare, ierarhizare și selectare a portofoliilor de proiecte, se va asigura un grad crescut de absorbție a fondurilor și o dezvoltare economică armonioasă a comunităților.

Cuvinte-cheie:

• Management de proiect • Abordare integrată

• Planificare strategică • Impact teritorial

• Dezvoltare regională • Parteneriat public-privat

• Portofoliu de proiecte • Cluster inovativ

• Planificare ex-ante • Dezvoltare durabilă

• Strategie de dezvoltare • Abordare policentrică

• Proiect de investiții • Metodologie de planificare

• Mecanism de absorbție • Criteriu de selecție

CUPRINS

Indexul tabelelor

Indexul reprezentărilor grafice

Introducere

Planificarea dezvoltării Uniunii Europene se realizează pe principiul coeziunii economice, sociale și teritoriale, iar regiunile reprezintă cadrul de implementare a programelor de dezvoltare regională.

Politica de coeziune urmărește diminuarea decalajelor sociale, economice și teritoriale în dezvoltarea regiunilor, prin programe multianuale de investiții, în acord cu planificarea pe termen mediu, de șapte ani, a bugetului comunitar.

Funcționând ca o piață unică, Uniunea Europeană, este o putere comercială majoră. Ea depune eforturi pentru a menține o creștere durabilă investind în transporturi, energie și cercetare și încercând, în același timp, să reducă impactul pe care dezvoltarea economică l-ar putea avea asupra mediului.

Integrarea celor zece țări noi în 2004, apoi a Bulgariei și României în 2007, a dus la o accelerare a decalajelor deja existente la nivelul Uniunii Europene. Întreaga Uniune face față unor provocări rezultând dintr-o accelerare a restructurării economice ca urmare a globalizării, a prăbușirii sectorului industrial și bancar, o creștere accentuată a ratei șomajului, în paralel cu îmbătrânirea populației și a unei accentuări a fenomenului imigrației.

Pentru atingerea țelului politicii de coeziune, statele membre și regiunile au nevoie de ajutor financiar important în vederea soluționării diverselor probleme structurale răspândite și a realizării potențialului lor de creștere.

Politica de coeziune economică și socială a Uniunii Europene este, înainte de toate, o politică a solidarității, având un puternic caracter instrumental iar prin fondurile sale de solidaritate contribuie la îndeplinirea obiectivelor altor politici sectoriale ale UE – cum ar fi politica agricolă comună, politica socială, politica de protecție a mediului.

Criza economică a accentuat problemele și disparitățile existente între regiuni, iar Planul european de redresare economică și noua strategie pe termen mediu – Europa 2020, propun măsuri de relansare a economiei europene, inclusiv prin regândirea Politicii de coeziune. Planul cuprinde măsuri pe termen scurt pentru ieșirea din criza financiară și economică, măsuri care vor trebui implementate și la nivel național.

Strategia Europa 2020, adoptată în anul 2010, este o strategie pe 10 ani a Uniunii Europene, al cărei scop trece dincolo de depășirea crizei care continuă să afecteze multe dintre economiile europene. Strategia își propune să elimine deficiențele modelului european de dezvoltare și să creeze condiții favorabile pentru o creștere economică mai inteligentă (dezvoltarea unei economii bazate pe cunoaștere și inovare), mai durabilă (promovarea unei economii mai eficiente din punctul de vedere al utilizării resurselor, mai ecologice și mai competitive) și mai favorabilă incluziunii (promovarea unei economii cu o rată ridicată a ocupării forței de muncă, care să asigure coeziunea socială și teritorială).

Pentru a garanta că fiecare stat membru adaptează strategia Europa 2020 la situația sa specifică, Comisia Europeană a propus ca obiectivele UE să fie transpuse în obiective și traiectorii naționale.

La nivel național, documentul prin intermediul căruia sunt definite politicile de dezvoltare economică a României este Programul Național de Reformă (PNR) 2011-2013. Acest instrument de planificare reprezintă ”platforma-cadru pentru definirea și aplicarea politicilor de dezvoltare economică a României,în concordanță cu politicile Uniunii Europene (UE), având ca priorități realizarea unei economii inteligente, durabile și favorabile incluziunii, cu niveluri ridicate de ocupare a forței de muncă, productivitate și de coeziune socială”.

( Programul Național de Reformă 2011-2013, Introducere, p. 4 ).

În ceea ce privește scenariul macroeconomic, PNR prevede o reluare și o accentuare a creșterii economice, reușind astfel să fie recuperate scăderile din anii 2009 – 2010, dar, mai ales, să fie reduse decalajele existente între România și statele membre ale UE.

România înregistrează rezultate slabe în procesul de absorbție a asistenței financiare europene, concretizate într-un nivel general scăzut, de numai 9,70% al plăților rambursate de Comisia Europeană.

Criticile formulate de forurile europene și societatea civilă pe această temă subliniază deficiențele sistemului de planificare a intervențiilor structurale, reprezentate de lipsa de viziune și de abordare strategică în definirea programelor operaționale, necorelarea conținutului programelor cu portofoliile de proiecte și resursele bugetare ale instituțiilor locale, principalii beneficiari ai acestor programe.

Pentru a soluționa aceste probleme și pentru a crește absorbția fondurilor, va fi definită o abordare unitară a procesului de programare investițională de către administrațiile publice, prin adoptarea unei metodologii unice la nivel național cu ajutorul căreia să se realizeze o planificare și o selecție realistă de tip ex-ante, a proiectelor prioritare, în acord cu strategiile de dezvoltare locale și județene.

Pentru elaborarea acestei metodologii se vor avea în vedere: evaluarea sistemului de implementare a programelor și proiectelor cu finanțare europeană în România, analiza metodelor și instrumentelor specifice managementului de proiect, aplicabile în elaborarea și implementarea proiectelor de dezvoltare. De asemenea, se vor studia posibilitățile de valorificare a potențialului de dezvoltare al regiunii Sud-Vest Oltenia prin utilizarea instrumentelor financiare și investiționale de tip parteneriat public-privat și cluster, particularitățile pe care le prezintă gestionarea integrată a portofoliului de proiecte, precum și modele de fundamentare a deciziilor de investiții, în perspectiva de a asigura dezvoltarea locală și regională.

Primul capitol, denumit „Contextul actual al dezvoltării regionale în Uniunea Europeană și în România ”, cuprinde cadrul instituțional și legal existent în Uniunea Europeană și în România, care reglementează implementarea Politicii de coeziune. Se va urmări evoluția politicilor de dezvoltare regională și a programelor finanțate din instrumentele de solidaritate, înființate prin tratatele europene, concomitent cu procesul de constituire și extindere a Uniunii Europene. De asemenea, se va urmări modul în care ciclurile succesive de redefinire a obiectivelor de intervenție ale fondurilor structurale au influențat întărirea coeziunii în interiorul Comunităților Europene și ulterior, al Uniunii Europene.

Cadrul legal și instituțional pentru implementarea politicii de dezvoltare regională în România va fi abordat pornind de la istoricul relațiilor între România și Uniunea Europeană, condițiile negocierilor pentru aderare, precum și procesul de construcție și atribuțiile instituțiilor care formează structura administrativă cu rol în gestionarea fondurilor comunitare.

Se va continua cu prezentarea principalelor componente ale programelor de dezvoltare la care România a avut acces ca țară candidată la aderare și cu analiza rezultatelor obținute în implementarea asistenței nerambursabile provenite din instrumentele de preaderare, respectiv PHARE, ISPA, SAPARD.

Vor fi subliniate rezultatele pozitive înregistrate de țara noastră în implementarea fondurilor de preaderare, dar și deficiențele semnalate în activitatea desfășurată de instituțiile cu atribuții în gestionarea programelor.

Ulterior, se va realiza descrierea sistemului prin care se implementează fondurile accesate de România ca stat membru al UE, începând cu anul 2007 și prezentarea programelor operaționale care funcționează în prezent în cadrul celor două obiective de intervenție ale Instrumentelor Structurale, pentru care sunt eligibile regiunile de dezvoltare.

Se vor evalua stadiul implementării programelor și progresele în absorbția fondurilor în contextul crizei economice, precum și perspectivele perioadei de programare 2014-2020.

În capitolul al doilea, “Abordări metodologice privind managementul proiectelor”, se va studia managementul de proiect, parte a activității de management, din perspectiva programelor cu finanțare europeană. Astfel, se vor defini și analiza caracteristicile proiectelor, relațiile de tip întreg – parte, existente între politicile publice, programele de dezvoltare și proiecte, modul în care proiectele asigură atingerea obiectivelor fixate la nivelul programelor.

Diversitatea și varietatea proiectelor determină clasificarea acestora după diferite criterii. Determinarea tipurilor de proiecte este necesară atât pentru stabilirea surselor de finanțare, cât și pentru identificarea tehnicilor și metodelor optime pentru atingerea obiectivelor.

În lucrare se va accentua importanța proiectelor de investiții de interes public, deoarece acestea asigură punerea în practică a strategiilor de dezvoltare ale administrațiilor publice, beneficiare de asistență nerambursabilă.

Se vor studia fazele și procesele derulate în proiecte pentru a se identifica mecanisme de îmbunătățire a modului de planificare, evaluare si implementare a proiectelor de investiții, dar și de încurajare a investițiilor private. Se au în vedere instrumentele, metodele și tehnicile aplicabile în cadrul fiecărei faze sau etape în desfășurarea proiectului, prin care se asigură atingerea țintelor și rezultatelor, în termeni de relevanță, fezabilitate și sustenabilitate.

Se vor studia tehnicile de planificare a proiectelor deoarece acestea prezintă utilitate în ceea ce privește economia costurilor financiare și de timp și permit evaluarea și controlul continuu al realizării activităților și atingerii obiectivelor.

Planificarea proiectelor va fi analizată din punctul de vedere al aspectelor tehnice, legate de elaborarea unor documentații specifice, respectiv proiecte tehnice și studii de fezabilitate.

De asemenea, se vor lua în considerare aspectele financiare ale planificării proiectelor, estimarea costurilor și întocmirea bugetelor, în strânsă legătură cu planificarea achizițiilor și managementul riscurilor, deoarece acestea pot

afecta derularea procedurilor de achiziții și pot genera suplimentarea costurilor în implementarea proiectelor.

Capitolul al treilea “Managementul proiectelor bazat pe eficientizarea mecanismului de absorbție al fondurilor europene”, va sublinia rolul planificării strategice a investițiilor în administrația publică, deoarece investițiile sunt rezultatul concret al implementării unor politici guvernamentale, care dau direcție dezvoltării pe plan local și regional.

Investițiile constituie un impuls pentru dezvoltarea economică a comunităților, deoarece încurajează producția și consumul de bunuri și servicii și generează efecte multiplicatoare benefice și pentru sectoarele non-economice, cum ar fi educația și cultura.

Dificultățile financiare întâmpinate de administrații se pot soluționa prin programe multianuale de investiții, care să aibă la bază obiective prioritare sectoriale, locale și regionale, evaluate în termeni de costuri și timp, ierarhizate după un set de criterii unic și reunite sub un concept strategic integrat, asumat de către guvern printr-un cadru legislativ metodologic obligatoriu.

Evaluarea procesului de planificare strategică va contribui la îmbunătățirea managementului la nivel de politici publice, programe și proiecte, precum și la creșterea absorbției instrumentelor structurale.

În lucrare se subliniază rolul evaluării ex-ante și se analizează oportunitatea de extindere a aplicării ei prin elaborarea unei metodologii care să constituie un mecanism autonom de planificare și selectare a priorităților de investiții.

În acest context, se propune o abordare de tip bottom-up în procesul de planificare, deoarece aceasta prezintă avantajul că pornește de la identificarea nevoilor de dezvoltare la nivel local, județean, regional.

De asemenea, se propune completarea cadrului legislativ actual și adoptarea unui act normativ cu ajutorul căruia autoritățile publice locale vor elabora în mod unitar programele de investiții, corelate cu strategiile de dezvoltare, însoțite de portofolii de proiecte cu impact în dezvoltarea locală. Metodologia de planificare este fundamentată pe aplicarea unor seturi de criterii generale, aplicabile tuturor tipurilor de proiecte și a unor criterii specifice, pentru ierarhizarea proiectelor de același tip.

Stabilirea unor seturi de indicatori și a unui model strategic-cadru, care să fie utilizat de toate unitățile administrativ-teritoriale, va asigura selecția proiectelor de dezvoltare, astfel încât să ofere soluții reale pentru dezvoltare.

Capitolul al patrulea „Orientări strategice în managementul proiectelor cu finanțare europeană” va studia particularitățile managementului proiectelor în profil regional.

Se va porni de la descrierea procesului de planificare a dezvoltării la nivel regional, concretizat în elaborarea planurilor și a strategiilor de dezvoltare regională, documente care creează cadrul pentru finanțarea proiectelor regionale prin programele de dezvoltare guvernamentale sau cu finanțare externă. Se vor analiza obiectivele, principiile și indicatorii dezvoltării durabile de care trebuie să se țină seama în procesul de elaborare a documentelor de programare. De asemenea, se vor descrie etapele definirii portofoliilor de proiecte și beneficiile oferite de instituirea unei metodologii care va reglementa setul de criterii de selecție a proiectelor prioritare în funcție de strategiile de dezvoltare locală/județeană, corelate cu strategiile regionale și național-sectoriale.

În strânsă legătură cu dezvoltarea portofoliilor de proiecte, se va analiza conceptul de planificare spațială, pe a cărui bază se concep și se aplică politicile regionale care urmăresc în primul rând, atenuarea disparităților și dezechilibrelor în dezvoltarea regiunilor. Se va sublinia importanța planurilor de amenajare a teritoriului zonal, deoarece acestea abordează în mod integrat problematici comune mai multor unități administrative și pot genera strategii pentru proiecte de impact teritorial.

Ca alternativă strategică la finanțarea din surse publice a proiectelor de dezvoltare, va fi pus în discuție parteneriatul public-privat (PPP), instrument investițional prin intermediul căruia entitățile private proiectează, finanțează și administrează bunuri sau servicii publice, în scopul obținerii de profit. În scopul de a impulsiona utilizarea parteneriatului public-privat, se vor identifica soluții de îmbunătățire a cadrului legal în vigoare prin instituirea unor prevederi referitoare la realizarea unei planificări a investițiilor în regim de PPP la nivel local și județean.

În complementaritate cu valorificarea portofoliilor de proiecte prin utilizarea instrumentelor de investiții publice sau private, se va analiza posibilitatea de a dirija resursele financiare spre sectoarele cu potențial de dezvoltare, pentru impulsionarea economiilor locale și regionale și crearea avantajului competitiv în raport cu alte zone. În acest scop, se va studia conceptul de cluster, care reunește structuri de sprijin pentru afaceri, întreprinderi, instituții academice și de cercetare, care activează în aceeași regiune, sub umbrela unei abordări strategice comune.

Capitolul al cincilea „Considerații privind îmbunătățirea managementului proiectelor cu finanțare europeană. Studiu de caz: Regiunea Sud-Vest Oltenia” va aborda tematica strategiilor de dezvoltare și a portofoliilor de proiecte din punctul de vedere al aplicării metodelor calitative de cercetare.

Se vor prezenta rezultatele interviurilor efectuate în cadrul a 15 instituții, autorități ale administrației publice locale, în urma cărora s-a stabilit gradul de pregătire a portofoliilor de proiecte pentru viitoarea etapă de programare, 2014 – 2020, precum și modalitățile prin care instituțiile intervievate au selectat portofoliu de proiectele .

De asemenea, se va realiza un studiu de caz pentru regiunea Sud-Vest Oltenia, privind constituirea portofoliului de proiecte de infrastructură de transport și abordarea strategică pentru armonizarea acestuia cu cerințele la nivel comunitar privind eligibilitatea pentru cofinanțarea din Fondul European de Dezvoltare Regională.

În scopul de a defini un viitor cadru metodologic prin care să fie stabilite prioritățile de dezvoltare și prin care să se realizeze aplicarea criteriilor de ierarhizare și selecție a proiectelor cu rol strategic în dezvoltarea economică, se vor prezenta atât metodele cantitative, cât si metodele calitative utilizate în cercetare, pentru a verifica și a testa ex-ante fezabilitatea și viabilitatea proiectelor, astfel încât să se obțină beneficii maxime cu cheltuirea de resurse minime.

Cercetarea va avea în vedere fluxurile decizionale și circuitele financiare care se derulează între Comisia Europeană, guvernele statelor membre și autoritățile locale ca beneficiari principali de finanțare.

Se vor analiza și se vor compara metodele de elaborare a deciziilor de investiții în scopul de a selecta cea mai adecvată metodă pentru aplicarea criteriilor de selecție și ierarhizare a proiectelor în cadrul unui portofoliu de investiții locale, finanțabile din surse publice sau private.

Se va studia perspectiva dezvoltării regionale post 2013; se vor avea în vedere principalele tipuri de politici regionale, măsurile macroeconomice și microeconomice prin care acestea se aplică, iar în continuare se vor analiza impactul Politicii de Coeziune și aspectele fundamentale ale etapei de programare 2014 -2014, pe care România trebuie să le aibă în vedere în elaborarea și implementarea viitoarelor strategii și programe de dezvoltare.

CAPITOLUL 1. Contextul actual al dezvoltării regionale în Uniunea Europeană și în România

Politica de dezvoltare regională adoptată la nivel european. Structuri administrative la nivelul statelor membre ale Uniunii Europene

Importanța regiunilor în planificarea dezvoltării socio-economice a Uniunii Europene a crescut semnificativ în ultimele trei decenii, devenind fundamentul politicilor economice ale comunității europene.

După încheierea celui de-al doilea război mondial, în vestul Europei, politica regională a avut în vedere programele de reconstrucție ale guvernelor, care au vizat susținerea și impulsionarea dezvoltării zonelor care se confruntau cu mari dificultăți de ordin economic, diferite în funcție de specificul economiei fiecărei țări sau zone; de exemplu, în sudul Italiei existau o rată foarte ridicată a șomajului și un nivel scăzut al PIB pe cap de locuitor, în timp ce zonele puternic industrializate din statele nordice se aflau în declin.

Politica regională a evoluat odată cu Uniunea Europeană ca și construcție instituțională, primele instrumente financiare comunitare fiind Fondul Social European (FSE) și Fondul European pentru Orientare și Garantare în Agricultură (FEOGA), constituite în 1957, prin Tratatul de la Roma .

Ca urmare a primului val de extindere a comunității europene, prin aderarea în 1973 a Danemarcei, Irlandei și Marii Britanii, s-a constatat existența unor decalaje însemnate între nivelurile de dezvoltare economică a țărilor membre.

În 1975, Consiliul de Miniștri al Comunității Europene a înființat Comitetul de Politică Regională și Fondul European de Dezvoltare Regională (FEDR).

Prin aceste măsuri s-a urmărit deopotrivă acordarea de asistență financiară regiunilor slab dezvoltate și diminuarea dezechilibrelor din cadrul comunității, existente cu precădere între Irlanda și țările membre fondatoare.

Experiența celui de-al doilea și al treilea val de extindere, prin aderarea Greciei, în 1981, respectiv a Spaniei și a Portugaliei în 1986, a constituit punctul inițial al definirii politicii de coeziune.

Crearea și implementarea Programelor Integrate Mediteraneene (PIM) pentru perioada 1986-1992 a reprezentat un exercițiu pentru punerea în aplicare a unor noi politici de susținere a dezvoltării statelor membre din spațiul comunitar.

Adoptarea, în 1986, a Actului Unic European a avut în vedere, pe lângă înlăturarea barierelor în calea comerțului și libera circulație a persoanelor, capitalului și serviciilor, și crearea pârghiilor de compensare a presiunilor generate de constituirea pieței unice, pe care le-au resimțit noile state membre (Actul Unic European, Capitolul II – Dispoziții privind modificarea tratatului de instituire a comunității economice europene, Titlul V – Coeziunea Economică și Socială, pp. 25 – 26). Coeziunea (reducerea disparităților dintre regiuni) și solidaritatea (sprijinirea regiunilor slab dezvoltate) au fost stabilite ca principii ale politicii regionale.

Sistemul de funcționare a instrumentelor de solidaritate, redenumite Fonduri Structurale, a fost revizuit în 1988, în urma Consiliului European de la Bruxelles, iar prin Tratatul de la Maastricht, semnat în 1992 și intrat în vigoare în 1993, au fost instituite obiectivele Uniunii Europene: coeziunea, uniunea economică și monetară și piața unică (Official Journal of the European Communities, Vol.35, p.4, 1992).

Prin Tratat s-a prevăzut și crearea Fondului de Coeziune (FC), pentru proiecte majore de investiții în mediu și transporturi în statele membre cele mai sărace, cu un venit național brut pe cap de locuitor (VNB) mai mic de 90% față de media comunitară (Grecia, Irlanda, Spania și Portugalia) (Uniunea Europeana, Tratatul de la Maastricht, 7 februarie 1992).

Pentru a crește impactul implementării asistenței structurale, au fost instituite principiile politicii regionale (Consiliul European de la Bruxelles, Reforma 1988, Reforma 1993, Reforma 1999, Regulamentul Consiliului 1083/2006/CE 11 iulie 2006):

principiul parteneriatului între Comisia Europeană și guvernele naționale, pe de o parte, și autoritățile regionale și locale, pe de altă parte, pentru planificarea și implementarea fondurilor;

principiul programării, potrivit căruia fondurile sunt alocate pe baza unor programe elaborate de statele membre, aprobate de Comisie;

principiul concentrării resurselor către regiunile care întâmpină cele mai mari probleme economice;

principiul adiționalității, conform căruia finanțarea comunitară suplimentează, dar nu înlocuiește finanțarea națională a dezvoltării;

principiul co-finanțării, care presupune asigurarea de către statul membru, a unei părți din valoarea programului, din surse financiare naționale sau internaționale, altele decât cele alocate de Comisie;

principiul subsidiarității, potrivit căruia problemele ivite se soluționează la nivelul la care apar.

În cadrul primului ciclu de programare al fondurilor structurale, 1989 – 1993, s-a urmărit atingerea a cinci obiective majore (Consiliul European de la Bruxelles, Reforma 1988):

promovarea dezvoltării și adaptării structurale a regiunilor slab dezvoltate;

transformarea regiunilor afectate de declinul industrial;

combaterea șomajului pe termen lung;

facilitarea integrării în muncă a tinerilor;

dezvoltarea zonelor rurale.

În 1993, a fost constituit al patrulea Fond Structural, Instrumentul Financiar pentru Orientarea Pescuitului (IFOP), prin care s-au stabilit reglementări comune în domeniul pescuitului și acvaculturii.

Pentru perioada de programare 1994-1999, prin alocarea a 155,1 mld euro s-a urmărit atingerea a șapte obiective (Regulament (CEE) nr. 2081/1993 (Regulament cadru) și Regulamentul CEE nr. 2082/1993 al Consiliului (regulamentul de coordonare din 20 iulie 1993):

obiectivul 1: promovarea dezvoltării și ajustarea structurală a regiunilor rămase în urmă (FEDR, FSE, FEOGA-Orientare, IFOP);

obiectivul 2: conversia regiunilor, regiunile de frontieră sau părți de regiuni (inclusiv zonele de muncă și comunitățile urbane), grav afectate de declinul industrial (FEDR, FSE);

obiectivul 3: combaterea șomajului pe termen lung și facilitarea integrării în muncă a tinerilor și persoanelor vulnerabile la excluderea de pe piața muncii (FSE);

obiectivul 4: facilitarea adaptării muncitorilor de ambele sexe la transformările industriale, inclusiv modificările în sistemele de producție (FSE);

obiectivul 5a: promovarea dezvoltării rurale prin accelerarea adaptării structurilor agricole în contextul reformei Politicii Agricole Comune (FEOGA- Orientare, IFOP);

obiectivul 5b: Promovarea dezvoltării rurale prin facilitarea dezvoltării și ajustarea structurală a zonelor rurale (FEDR, FSE, FEOGA);

obiectivul 6: promovarea dezvoltării și ajustarea structurală a regiunilor cu o densitate scăzută a populației (FEDR, FSE, FEOGA, IFOP).

În anul 1999, în cadrul Consiliului European de la Berlin a fost adoptată Agenda 2000, ca punct de plecare pentru reforma politicii de coeziune în ciclul de programare 2000-2006.

Prin Regulamentul Consiliului nr. 1260/1999 (Official Journal of the European Communities, L 161, pp. 1 – 21) au fost stabilite trei noi obiective de intervenție a Fondurilor Structurale și patru inițiative comunitare:

Obiectivul 1 viza promovarea dezvoltării și ajustarea structurală a regiunilor rămase în urmă, cu un PIB pe cap de locuitor mai mic de 75% din media comunitară (FEDR, FSE, FEOGA, IFOP);

Obiectivul 2 avea în vedere conversia regiunilor cu o economie insuficient diversificată, afectate de afectate de declinul industrial, zone rurale sau dependente de pescuit (FEDR, FSE);

Obiectivul 3 oferea sprijinit pentru adaptarea și modernizarea politicilor și sistemelor de educație, formare și muncă (FSE).

Inițiativele comunitare au vizat următoarele domenii (Regulamentul Consiliului nr. 1260/1999, Capitolul III Inițiativele Comunitare, Art. 20 Conținut, Art. 21 Elaborare, aprobare, implementare, pp. 22-23) :

INTERREG: cooperarea transfrontalieră, transnațională și interregională, menită să încurajeze dezvoltarea armonioasă, echilibrată și durabilă a întregii zone comunitare;

URBAN: regenerarea economică și socială a orașelor și a vecinătăților urbane în criză, cu scopul de a promova dezvoltarea urbană durabilă;

LEADER: dezvoltarea rurală;

EQUAL: cooperarea transnațională pentru a promova noi mijloace de combatere a tuturor formelor de discriminare și inegalităților în legătură cu piața muncii.

În cadrul ciclului bugetar european 2007-2013, s-a avut în vedere simplificarea substanțială a politicii de coeziune, avându-se în vedere totodată și măsuri de contracarare a adâncirii disparităților între regiunile UE-15 si cele aparținând celor 12 noi state membre, ca urmare a valurilor de extindere din 2004-2007.

Reforma a fost concepută pentru a întări solidaritatea europeană în contextul Uniunii extinse și al globalizării economice și dezvoltarea unei economii bazate pe cunoaștere. Strategia și resursele politicii de coeziune au fost grupate în trei noi obiective prioritare pentru acțiunile structurale: Convergență, Competitivitate și Cooperare pentru Ocuparea Forței de Muncă și Cooperare Teritorială Europeană.

Fondul de Coeziune (FC) face parte integrantă din Obiectivul Convergență, inițiativa comunitară INTERREG a devenit obiectivul cooperare teritorială europeană.

Inițiativa LEADER și Fondul European de Orientare si Garantare Agricola au fost înlocuite cu Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rurala (FEADR), iar Instrumentul Financiar de Orientare a Pescuitului (IFOP) a devenit Fondul European pentru Pescuit (FEP).

Aceste două instrumente financiare nou create sunt separate de politica de coeziune, ale cărei obiective sunt finanțate doar din FEDR, FSE și FC, prin programe de tip monofond.

Obiectivul Convergență, finanțat din toate instrumentele structurale, vizează creșterea și ocuparea forței de muncă în regiunile mai puțin dezvoltate, inovarea și societatea cunoașterii, adaptarea la schimbările economice, dezvoltarea infrastructurii, protecția mediului. Regiunile eligibile în cadrul său sunt cele cu PIB pe cap de locuitor mai mic de 75% din media comunitară.

Obiectivul Competitivitate regională și ocuparea forței de muncă, finanțat din FEDR și FSE, vizează consolidarea competitivității și atractivității regiunilor, precum și a ocupării forței de muncă, anticipând schimbările economice și sociale, în toate zonele Uniunii Europene care nu sunt eligibile pentru obiectivul convergență.

Obiectivul cooperare teritorială europeană, a cărui constituire a fost justificată de întărirea coeziunii teritoriale a UE, ca urmare a extinderii, finanțat din FEDR, vizează cooperarea transfrontalieră, transnațională și inter-regională, prin operațiuni care sprijină dezvoltarea urbană, întreprinderile mici si mijlocii, societatea informației, protecția mediului.

Valoarea alocărilor financiare pentru politica de coeziune a crescut substanțial, de la 69 mld. euro în perioada 1989-1993, până la 347 mld. euro în perioada 2007-2013, ceea ce reflectă creșterea necesităților de finanțare în scopul de a diminua decalajele intervenite în dezvoltarea regiunilor.

Oficiul Statistic al Comunității Europene a instituit Nomenclatorul Unităților Teritoriale Statistice (NUTS), prin care teritoriul european se împarte în trei niveluri de clasificare NUTS 1, NUTS 2 și NUTS 3 , bazate pe corespondența între nivelurile NUTS și unitățile administrativ-teritoriale ale statelor membre.

Nivelul NUTS la care se încadrează o unitate administrativă este determinat înăuntrul următoarelor praguri demografice:

De exemplu, în Spania, la nivelul NUTS 1 se încadrează 7 grupuri de comunități autonome, la nivelul NUTS 2 se găsesc 19 comunități autonome, iar la nivelul NUTS 3 – 59 de provincii.

În cadrul UE, regiunile NUTS II reprezintă cadrul de elaborare, implementare și evaluare a politicilor regionale, precum și a programelor de coeziune economică și socială, datele statistice fiind colectate și procesate la acest nivel și având ca rezultat indicatori pe baza cărora se stabilește eligibilitatea pentru finanțare în cadrul obiectivelor politicii de coeziune.

În ceea ce privește organizarea statului in raport cu teritoriul, statele europene sunt:

state unitare: Marea Britanie, Franța, Grecia, Polonia, Bulgaria, România, Ungaria, Irlanda, Portugalia, Danemarca, Finlanda, Luxemburg;

state regionale: Italia, Spania;

state federale: Germania, Austria, Belgia.

În cadrul statului unitar funcționează un singur palier de decizie politică, iar cetățenii aflați sub suveranitatea statului se supun unei singure autorități și unei singure constituții; în același timp, puterea de decizie la nivelul instituțiilor locale este scăzută, iar organele instituționale centrale exercită controlul asupra modului de îndeplinire a atribuțiilor de către instituțiile locale.

Statul regional îmbină trăsături specifice statului unitar și statului federal; el deține o singură constituție, la nivel central, care reglementează atribuțiile instituțiilor regionale, acestea deținând competențe executive și legislative proprii.

În literatura de specialitate (Marcou G, 1999, pp. 17 – 34) s-au identificat cinci tipuri principale de regionalizare:

regionalizarea administrativă, realizată prin transferul de atribuții de la nivelul instituțiilor centrale către instituțiile locale, în limitele de autonomie stabilite la nivel central;

regionalizarea prin colectivitățile locale, realizată prin cooperarea între acestea, precum și prin intermediul unor instituții descentralizate;

descentralizarea regională, caracterizată prin reorganizarea teritoriului, și anume înființarea unor noi structuri teritoriale, care acoperă circumscripțiile mai multor structuri teritoriale deja existente, însă fără a afecta caracterul unitar al statului;

regionalizarea politică, care presupune delegarea de competențe legislative și executive de la nivel central către instituții regionale;

regionalizarea prin autoritățile federale, care implică inclusiv transferul unor competențe de ordin politic de la nivelul statului federal către statele federale.

În România, experiența instituțiilor care funcționează în sistemul dezvoltării regionale în domenii complexe precum gestionarea fondurilor europene de preaderare, a fondurilor naționale alocate prin programe ale MDRAP, a Programului Operațional Regional și în procesul laborios de elaborare în parteneriat a strategiilor și planurilor de dezvoltare regionale, susține necesitatea unei reorganizări administrative prin introducerea nivelului regional.

Această schimbare este necesară pentru optimizarea funcționării instituțiilor statului și nu constituie o cerință pentru alocarea fondurilor de la Uniunea Europeană.

În Tratatul de Aderare la Uniunea Europeană, România s-a angajat că nu va modifica structura organizatorică a țării, cel puțin până la terminarea actualei perioade de programare 2007-2013. Nivelul de organizare pe județe – NUTS III conform clasificării europene există în toate statele membre cu excepția a două state mici, Luxemburg și Malta. Varianta optimă în ceea ce privește absorbția fondurilor europene poate consta în păstrarea nivelului de județ și introducerea unui palier la nivel NUTS II, cel de regiune.

Având în vedere dezbaterile privind crearea regiunilor administrative, dar și faptul ca ne aflăm în plin proces de pregătire a accesării instrumentelor structurale pentru noul exercițiu de programare 2014-2020, este necesar să fie luate in considerare eventualele riscuri care pot fi determinante în înfăptuirea acestor demersuri:

Stabilirea oportunității creării regiunilor administrative prin intermediul unor analize socio-economice, a definirii mecanismului instituțional, a determinării costurilor aferente acestui proces, în sensul că o schimbare administrativă trebuie pregătită și studiată corespunzător, prin consultări publice, studii sectoriale specifice, scenarii și modele care funcționează în alte state membre; evaluarea costurilor și a beneficiilor sociale și economice reprezintă acțiuni obligatorii pentru a minimiza efectele negative atrase de o schimbare de o asemenea anvergura.

În condițiile economice actuale (inclusiv efectele crizei economice), se impune o evaluare atentă a costurilor pe care le implică o reformă administrativă: reorganizarea structurilor existente, crearea infrastructurilor necesare noilor entități (sedii, dotări etc.), inclusiv angajarea și pregătirea personalului de specialitate. Alte costuri de care trebuie să se țină seama vizează organizarea referendumului, modificarea Constituției, dar și costuri administrative legate de modificări ale legislației în vigoare.

Stabilirea pașilor și a calendarului de lucru

Procesul privind reorganizarea teritorială a țării trebuie să înceapă prin identificarea formei optime de organizare administrativă calată pe necesitățile României, a definirii mecanismului instituțional, a determinării costurilor aferente acestui proces, o analiză atentă a riscurilor și evaluarea acestora din punct de vedere financiar, în această perioadă în care trebuie să se negocieze cadrul financiar pentru perioada 2014-2020.

Definirea competențelor aferente regiunilor, prin preluarea atribuțiunilor de la nivel național la nivel regional (transfer de competențe de pe palierul național către structurile regionale)

Noile entități regionale ar trebui să beneficieze de un nivel de reprezentativitate sporit, în special în ceea ce privește elaborarea și negocierea documentelor strategice, a programelor de dezvoltare în diverse domenii, aceasta neimplicând subordonarea instituțiilor cu atribuții la nivelul actualelor județe.

Este necesar să se analizeze în detaliu impactul transferului de atribuții și competențe, în toate domeniile socio-economice, de la nivel național, la nivel regional.

Se vor avea în vedere avantajele și riscurile generate de o autonomie financiară insuficient pregătită la nivel regional în ceea ce privește stabilirea trendurilor de dezvoltare. Daca unele regiuni nu vor avea capacitatea să gestioneze atât atribuțiile, cât și fluxurile de fonduri în mod eficient, se vor adânci decalajele de dezvoltare, generând polarizarea veniturilor, sărăcie și creșterea infracționalității.

Stabilirea unui mecanism funcțional, coerent, aferent instituțiilor de la nivelul regiunilor, astfel încât să nu existe riscul unor disfuncționalități. Pregătirea corespunzătoare a perioadei de programare 2014 – 2020

2013 este un an de negociere a programelor pentru perioada 2014 -2020. Pentru accesarea fondurilor trebuie să existe structuri instituționale, care să poată fi certificate ca autorități de management și organisme intermediare. Elaborarea documentelor de programare (strategii, acorduri, programe operaționale, proiecte strategice) este deja întârziată față de alte state membre, care aveau aceste documente definitivate încă din prima jumătate a anului 2012. Amânarea unei decizii privind elaborarea programelor operaționale și funcționalizarea structurilor de gestionare va compromite procesul de negociere și ulterior de absorbție, pentru Romania și pentru regiuni, vizând perioada 2014-2020.

Ca exemplu, pentru perioada actuala de programare (2007-2013), procesul de planificare și negociere s-a desfășurat pe parcursul a 3 ani, cu următoarea cronologie:

2005: elaborare și dezbateri asupra PND 2007-2013;

Decembrie 2005 – PND 2007-2013 a fost finalizat și aprobat în ședință de Guvern;

19 ianuarie 2006 – aprobarea de către guvern a proiectului CSNR și a proiectelor programelor operaționale;

20 aprilie 2006 – transmiterea documentelor la Comisia Europeana;

Iulie 2006 – discuții și negocieri cu Comisia Europeana;

Septembrie – octombrie 2006 – revizuire CSNR si PO;

Iulie – decembrie 2007 – aprobarea PO, începând cu POR.

Existența regiunilor administrative nu este o condiție impusă de Comisia Europeana, în situația în care statul membru nu este suficient de bine pregătit pentru acest demers.

Din experiența procesului de planificare pentru perioada 2007 -2013, este cunoscut faptul că negocierea cu UE pentru alocarea fondurilor constituie un proces extrem de laborios, tratat cu rigoare și maximă exigență.

În acest caz, noua structura – regiunea, trebuie să aibă credibilitate, legitimitate și structuri funcționale care să demonstreze ca au capacitate de gestionare a fondurilor (autorități de management, agenții de plăți acreditate), conform regulilor aplicate tuturor statelor UE, având în vedere implicațiile financiare ale acestui demers.

Aceasta capacitate instituțională se construiește în timp, demonstrativ fiind faptul că, în actuala perioada, organizațiile care nu au avut experiență anterioară în gestionarea de fonduri, se confruntă în prezent cu probleme în implementarea programelor.

De aceea, este important ca în procesul de regionalizare să se țină seama de mai multe aspecte de natură socială și economică.

Conferirea unei autonomii locale și o descentralizare reală, adaptate la nevoile comunităților și condițiilor concrete din Romania contribuie la o mai bună guvernare. Totuși, crearea în grabă a unor structuri administrative fără a se determina și detalia mecanismele de funcționare poate compromite acest proces, generându-se dezechilibre și bulversări în plan socio-economic.

Autonomia financiară a regiunilor la nivel regional, dar și solidaritatea între regiuni. În regiunile mai puțin dezvoltate, fără un suport material real, există riscul creșterii ratei de sărăcie.

Construcția instituțională trebuie definită și implementată și în acest domeniu, astfel încât regiunile să poată asigura gestionarea fondurilor interne și să își creeze structuri acreditate de Comisia Europeană pentru efectuarea plaților din instrumentele structurale, pentru a avea garanția că sunt respectate întru totul cerințele impuse tuturor statelor membre.

Crearea unor instituții funcționale pe structura regională

Deși sunt create unele dintre aceste instituții la nivel regional (Direcțiile Regionale de Statistică, Agențiile Regionale pentru Protecția Mediului), acestea nu au un rol de coordonare și integrare funcțională pentru structuri similare de la nivel județean. Alte instituții ce ar trebui să funcționeze la nivel regional, precum agențiile de șomaj, direcțiile de munca, direcții pentru infrastructură, direcții ale finanțelor publice, nu sunt constituite, iar funcționalizarea acestora, începând cu legislația specifică, presupune parcurgerea unor etape într-un timp suficient și resurse importante.

Existența capacității de planificare teritorială, la nivelul fiecărei unități administrativ-teritoriale

Planificarea a fost dezvoltată la nivel regional, prin crearea structurilor parteneriale și sub coordonarea agențiilor pentru dezvoltare regională. Este important ca fiecare regiune să își construiască propriul program de dezvoltare, în concordanță cu nevoile și posibilitățile sale, luând în considerare domeniile prioritare, utilizând datele preluate din teritoriu.

Din păcate, nu există în prezent expertiza necesară în comune și orașe mai mici, astfel încât să putem fundamenta un plan regional bazat pe date concrete (PUG-uri neactualizate, priorități nedefinite etc.).

Este o cerință ca toate structurile implicate în dezvoltarea regională și locală să aibă competențe în domeniul planificării și programării, inclusive în ceea ce privește gestionarea fondurilor.

Având în vedere că, până în prezent, dintre programele operaționale, doar POR a avut vocație regională, este nevoie de constituirea unor mecanisme similare de gestionare pentru toate domeniile: competitivitate economică, resurse umane, agricultură, fiind necesară o legislație specifică și costuri însemnate pentru acreditarea acestora din parte organismelor europene.

Dimensionarea costurilor suplimentare, generate de noile structuri administrative

În scopul realizării noii construcții instituționale, vor fi mobilizate resurse importante privind: organizarea unui referendum, a alegerilor regionale, susținerea aparatului administrativ.

Având în vedere că în primul semestru al acestui an trebuie încheiate aranjamentele pentru implementarea Instrumentelor Structurale pentru perioada 2014-2020, astfel încât să se evite pierderea startului pentru implementarea viitoarelor programe, eforturile sinergice ar trebui să fie prioritare în această direcție.

Abordarea managerială a dezvoltării teritoriale echilibrate trebuie să aibă în vedere perspectiva de a optimiza cheltuirea fondurilor publice aferente creșterii economice.

Pentru adoptarea unui model de succes ce definește competențele noilor regiuni administrative, este nevoie de o analiză exhaustivă a factorilor ce pot influența tendințele de dezvoltare a acestor areale.

Am considerat ca fiind un exercițiu util în etapa de stabilire a oportunității legate de adoptarea, din punct de vedere administrativ, a unei noi forme de împărțire teritorială, realizarea unei analize comparative a avantajelor și totodată a riscurilor ce incumbă o astfel de reformă majoră în România.

În acest sens, am identificat în cadrul tabelului 1.1 considerente privind alegerea unei variante adecvate de regionalizare, ținând cont de importanța configurației administrative, aceasta fiind diferită de la o țară la alta. Acest model trebuie proiectat în funcție de contextul socio-economic, de problemele legate de disparitățile regionale, de deficitul bugetar, respectând totodată principiul subsidiarității cât și toate elementele de risc ce pot fi generate la nivelul noilor structuri create.

Tabelul.1.1. Avantajele și riscurile legate de adoptarea unui cadru administrativ regional, fără o testare a unui model calat pe cerințele de dezvoltare

Cadrul legal și instituțional pentru implementarea politicii de dezvoltare regională în România

România a fost primul stat din blocul comunist care a desfășurat relații economice cu Comunitatea Europeană; începând cu anul 1967, s-au încheiat acorduri asupra comerțului cu produse alimentare, vizând scutirea produselor românești de taxe suplimentare și instituirea obligației părții române de a păstra un nivel al prețurilor astfel încât să nu distorsioneze piața statelor membre. Din 1974, printr-un tratat bilateral, România a beneficiat de sistemul generalizat de preferințe al Comunității Europene, iar în 1980 s-a încheiat un Acord cu privire la produsele industriale.

În 1990, s-a încheiat Acordul de Comerț și Cooperare, iar în 1993, prin Acordul European de Asociere, s-a creat zonă de liber schimb între România si statele membre; mai mult, prin acest acord se recunoștea obiectivul României de a deveni membru al UE și se reglementa acordarea de asistență financiară și tehnică din partea UE.

În 1995, România a depus oficial cererea de aderare la Uniunea Europeană.

În mai 1997 în cadrul Conferinței „Politica de dezvoltare regională în România”, Guvernul României, a lansat studiul elaborat în parteneriat cu Uniunea Europeană, numit „Carta verde privind politica de dezvoltare regională în România”, care a abordat și a prefigurat viitorul cadru financiar și instituțional, principiile și obiectivele de atins pentru implementarea politicii regionale (Modul de dezvoltare regionala, Gabriel Pascariu) .

În 1998, a fost adoptată Legea nr. 151 privind dezvoltarea regionala in Romania (Monitorul Oficial nr.265/1998), care a reglementat obiectivele, instrumentele si instituțiile naționale si regionale cu rol în dezvoltarea regională și înființarea Fondului Național pentru Dezvoltare Regională (Cronologia relațiilor Romania – UE, Ministerul Afacerilor Externe).

În februarie 2000, s-a lansat oficial procesul de negociere a aderării. Documentul de poziție adoptat în decembrie 2001 în urma negocierii prevederilor Capitolului 21 al Acquis-ului comunitar – Politica regională și coordonarea instrumentelor structurale, a făcut referire la condițiile pe care România, în calitate de țară candidată, trebuia să le îndeplinească pentru a accesa și implementa asistența financiară comunitară s-au referit la organizarea teritorială, respectiv adoptarea unei clasificări NUTS pentru implementarea instrumentelor structurale, capacitatea de programare – elaborarea, conform principiului parteneriatului, implementarea, monitorizarea și evaluarea, inclusiv ex-ante, a planurilor și programelor de dezvoltare, conform cerințelor Regulamentului nr. 1260/1999 al Consiliului, stabilirea normelor pentru programarea multianuală a cheltuielilor bugetare; din punctul de vedere al capacității administrative, a fost necesară crearea structurilor instituționale care să gestioneze implementarea Instrumentelor Structurale, iar în ceea ce privește managementul financiar și bugetar, s-a urmărit îndeplinirea condițiilor privind capacitatea de co-finanțare.

Prin Hotărârea de Guvern nr. 1323/2002, publicată în Monitorul Oficial nr.898/2002 și ulterior prin Hotărârea de Guvern nr. 1115/2004, publicată în Monitorul Oficial nr.694/2004, au fost stabilite cadrul instituțional și structurile parteneriale pentru elaborarea Planului Național de Dezvoltare și a documentelor de programare la nivel regional (planuri și strategii de dezvoltare regională).

În acest context, s-au derulat primele exerciții de programare, prin elaborarea primelor planuri naționale de dezvoltare – PND 2000 -2002 și PND 2002 -2005 (IER, 2002, pp.44-47, pp.118 -119), care identificau prioritățile naționale de dezvoltare, precum și estimări ale alocărilor financiare multianuale pentru perioada 2001- 2004.

Structurile parteneriale pentru elaborarea PND au fost create la nivel național și regional:

Comitetul Interinstituțional pentru elaborarea PND (CIP), format din reprezentanți ai ministerelor, ADR-urilor, ai instituțiilor publice centrale, ai institutelor de cercetări și instituțiilor de învățământ superior, precum și reprezentanți ai partenerilor economici și sociali;

Comitetele Regionale pentru elaborarea Planurilor de Dezvoltare Regionale (CRP) includ reprezentanți ai ADR–urilor, reprezentanți ai consiliilor județene, serviciilor descentralizate ale instituțiilor publice centrale, instituții de învățământ superior și institute de cercetări, precum și reprezentanți ai partenerilor economici și sociali. CRP reprezintă cadrul larg partenerial al CDR-urilor, organele deliberative la nivel regional în politica regională, având un rol consultativ, formulând recomandări și propuneri asupra conținutului planurilor de dezvoltare regională (PDR).

CRP-urile susțin obiectivele prioritare de dezvoltare la nivel regional, pentru a fi incluse în PND și participa, prin reprezentanți la analiza și dezbaterea priorităților sectoriale de dezvoltare și la armonizarea obiectivelor regionale cu cele sectoriale, sintetizate în prioritățile de dezvoltare ale PND.

Structurile parteneriale funcționează prin organizarea unor grupuri de lucru tematice-sectoriale, precum și prin întâlniri în plen.

Planul Național de Dezvoltare 2007 – 2013 reprezintă, conform art. 3. al HG 1115/2004 „documentul de planificare strategică și programare financiară multianuală al României, aprobat de Guvern, elaborat într-un larg parteneriat, care are ca scop orientarea și stimularea dezvoltării economice și sociale a țării pentru atingerea obiectivului de realizare a coeziunii economice și sociale”.

Scopul PND este de a orienta politica națională de dezvoltare în concordanță cu politica de coeziune la nivel european și Politica Agricolă Comună și de a fundamenta accesarea instrumentelor structurale și a celor care sprijină agricultura și dezvoltarea rurală de către România ca stat membru UE, iar pe baza sa au fost elaborate Cadrul Strategic Național de Referință (CSNR), programele operaționale, Programul Național pentru Dezvoltare Rurală.

În conținutul acestui document se regăsesc analiza socio-economică la nivel național, pe baza căreia sunt formulate prioritățile naționale de dezvoltare pe termen mediu, strategia pentru realizarea obiectivelor prioritare stabilite și programarea financiară multianuală a alocărilor din surse interne și externe.

Pe baza analizei socio-economice și a analizei SWOT au fost identificate șase priorități naționale de dezvoltare pentru perioada 2007-2013 (Guvernul României, Ministerul Finanțelor Publice, Sinteza Planul Național de Dezvoltare 2007-2013, decembrie 2005):

creșterea competitivității economice și dezvoltarea economiei bazate pe cunoaștere;

dezvoltarea și modernizarea infrastructurii de transport;

protejarea și îmbunătățirea calității mediului;

dezvoltarea resurselor umane, promovarea ocupării și incluziunii sociale și întărirea capacității administrative;

dezvoltarea economiei rurale și creșterea productivității în sectorul agricol;

diminuarea disparităților de dezvoltare între regiunile țării.

Prioritățile naționale de dezvoltare, stabilite în Planul Național de Dezvoltare 2007-2013 și prioritățile la nivel european – Orientările Strategice Comunitare (OSC) privind Coeziunea 2007-2013 (Consiliul European, 2006) și Liniile Directoare Integrate ale UE pentru Creștere Economică și Locuri de Muncă 2005-2008 (Comisia Comunităților Europene, 2005,) sunt corelate prin intermediul CSNR, conform figurii 1.1.

Figura 1.1. Sinteza PND 2007 -2013, 2005

Prelucrare după Planul Național de Dezvoltare 2007 – 2013

Construcția instituțională cu rol în coordonarea implementării asistenței financiare din partea UE a fost reglementată și actualizată prin Hotărârile de Guvern nr. 1555/2002 (Monitorul Oficial nr. 70/2003), nr. 497/2004 (Monitorul Oficial nr. 346/2004) și nr. 457/2008 (Monitorul Oficial nr. 364/2008) privind desemnarea instituțiilor și organismelor responsabile cu coordonarea, implementarea și gestionarea asistenței financiare comunitare prin instrumentele structurale, în concordanță cu prevederile regulamentelor europene care stabileau sistemele de management și implementare a asistenței structurale comunitare.

Negocierile de aderare s-au finalizat la sfârșitul anului 2004, Tratatul de Aderare fiind semnat la data de 25 aprilie 2005.

Începând cu data de 1 ianuarie 2007, România este stat membru cu drepturi depline al UE.

Pentru perioada 2007 – 2013, bugetul Politicii de Coeziune se ridică la 347 miliarde de euro. Fondurile sunt direcționate către creșterea economică și crearea de locuri de muncă, dezvoltarea transporturilor prin îmbunătățirea accesibilității si conectivității, sprijinirea activității IMM-urilor în zonele dezavantajate, protecția mediului.

Resursele au fost alocate celor 3 Obiective astfel:

81,5% pentru obiectivul Convergenta,;

16% pentru obiectivul Competitivitate regionala si ocuparea forței de munca;

2,5% pentru obiectivul Cooperare transfrontaliera europeana.

Conform acquis-ului comunitar în vigoare, respectiv Regulamentul Consiliului European nr. 1083/2006 (de stabilire a anumitor dispoziții generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European și Fondul de coeziune și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1260/1999) instituind prevederile generale privind fondurile structurale si de coeziune, sistemul de planificare a asistenței structurale la nivel de stat membru este implementat prin Cadrul Strategic National de Referință (CSNR), documentul de programare care stabilește domeniile strategice de intervenție ale instrumentelor structurale si care se negociază cu Comisia Europeana. Programele operaționale reprezintă transpunerea priorităților identificate în acest document, prezentate conform tabelului 1.2.

Modalitatea de repartizare a procentelor aferente fiecărui Program Operațional, s-a realizat conform documentelor strategice și a țintelor de dezvoltare asumate ca urmare a negocierilor cu Comisia Europeană pentru perioada 2007-2013. În figura 1.2 este prezentată alocarea financiară pentru cele șapte programe operaționale, finanțate în cadrul politicii de coeziune 2007-2013.

Obiectivul CSNR se refera la reducerea disparităților de dezvoltare economica si sociala dintre România si statele membre ale Uniunii Europene prin generarea unei creșteri suplimentare de 15-20% a PIB până în anul 2015. Prioritățile tematice ale CSNR si alocările procentuale indicative din total sunt (Cadrul Strategic Național de Referință 2007 – 2013, Guvernul României, 2005):

dezvoltarea infrastructurii de baza la standarde europene (60%);

îmbunătățirea competitivității pe termen lung a economiei românești (15%);

dezvoltarea si utilizarea mai eficienta a capitalului uman (20%);

consolidarea unei capacități administrative eficiente (5%).

Tabelul 1.2. Cadrul National Strategic de Referință 2007 – 2013

Sursa: Ministerul Finanțelor Publice, Cadrul National Strategic de Referință 2007–2013, 2006

Figura 1.2. Alocarea financiară în cadrul Politicii de Coeziune 2007 -2013, pentru România, ca stat membru UE

Sursa: Guvernul României, Cadrul National Strategic de Referință 2007–2013, 2006

Programele operaționale aferente perioadei 2007 -2013 au fost elaborate de România ca stat membru, prin ministerele desemnate ca Autorități de Management, conform HG 457/2008 și supuse unui proces de negociere cu Comisia Europeană, proces în cadrul căruia s-a evaluat ex-ante contribuția adusă de fiecare program la prioritățile Orientărilor strategice ale Uniunii in privința coeziunii, precum și la îndeplinirea obiectivelor cadrului strategic național de referință. CSNR reprezintă baza programelor operaționale, iar Comisia se pronunță asupra CSNR anterior negocierii și aprobării Programelor Operaționale.

Întregul sistem de management și implementare al Instrumentelor Structurale în cadrul Politicii de Coeziune 2007 – 2013, definind structura instituțională obligatorie pentru toate statele membre, precum și atribuțiile autorităților implicate în gestionarea fondurilor, este reglementat prin Regulamentul Consiliului European nr. 1083/2006, transpus în legislația românească prin HG 457/2008.

În conformitate cu prevederile acestui document, în structura fiecărui program operațional se regăsesc următoarele elemente de conținut obligatorii (Politica de coeziune 2007-2013, Comentarii si texte oficiale, Ghid – ianuarie 2007 ):

analiza socio-economică a ariei de eligibilitate sau sectorului economic acoperit de program (puncte forte si puncte slabe);

fundamentarea axelor prioritare;

obiectivele specifice ale axelor prioritare;

planurile și alocările financiare;

mecanismul de implementare al programelor (autorități de management, organisme intermediare, autorități de audit si de certificare);

sistemul de monitorizare și de evaluare.

lista orientativă a proiectelor majore de investiții.

Principalele responsabilități ale instituțiilor implicate în gestionarea programelor operaționale sunt reglementate astfel:

comitetul de monitorizare la nivel de program este condus de autoritatea de management și reunește partenerii economici, sociali si regionali și are responsabilități privind aprobarea criteriilor de selecție ale proiectelor, de a examina și aproba rapoartele de implementare, precum și propunerile de realocări financiare intre axele prioritare ale programului.

autoritatea de management are responsabilitatea elaborării și implementării programului operațional în mod transparent și eficient, precum și a elaborării și transmiterii către Comisia Europeană a rapoartelor anuale de implementare și a raportului final;

organismul intermediar îndeplinește atribuții delegate de către autoritatea de management privind evaluarea, selecția, contractarea, monitorizarea implementării, informarea, promovarea și publicitatea programului.

autoritatea de certificare și plată are responsabilitatea de a certifica exactitatea și conformitatea cheltuielilor cu regulile naționale și comunitare și de a transmite Comisiei cererile de plată la nivel de program. Prin această instituție se asigură recuperarea creditelor comunitare in cazul aplicării corecțiilor financiare;

autoritatea de audit, instituție independentă de implementarea programului, are responsabilitatea efectuării auditurilor, pe baza de eșantion, a întocmirii rapoartelor anuale de control și a formulării de avize asupra misiunilor de audit desfășurate.

În România, Ministerul Fondurilor Europene are, conform art. 8 și 17 din HG 457/2008 rolul de a coordona întreg cadrul instituțional și procedural pentru coordonarea implementării asistenței structurale așa cum este evidențiat în fig. 1.3. ; aceste atribuții au fost preluate în urma reorganizării fostului Minister al Afacerilor Europene, și fostei Autorități pentru Coordonarea Instrumentelor Structurale. În ciclul de programare 2007-2013, s-a instituit regula programelor monofond, de la care se pot face două derogări, și anume finanțarea programelor de mediu și infrastructură în cote egale de 50%, din FEDR și FC, precum și finanțarea încrucișată din FEDR și FSE, la un plafon de maxim 10% din valoarea alocată la nivel de axă prioritară (Politica de coeziune 2007-2013, Comentarii si texte oficiale, Ghid – ianuarie 2007).

Condiția principală pentru eligibilitatea cheltuielilor efectuate la nivelul programelor este ca acestea să fie efectuate intre 1 ianuarie 2007 si 31 decembrie 2015, iar plățile se fac în trei tranșe:

prefinanțarea;

plăți intermediare;

plata finală.

Conform art.86 al Regulamentului nr. 1083/2006, Comisia poate întrerupe din oficiu partea dintr-un angajament bugetar pentru un program operațional care nu a fost utilizat pentru plata unei prefinanțări sau pentru plăți intermediare, sau pentru care nu i s-a transmis nicio cerere de plata, pana la 31 decembrie din cel de-al doilea an (regula n+2) sau din al treilea an (n+3) care urmează anului angajamentului bugetar in cadrul programului.

În cazul României, se aplică regula n+3 pentru fondurile alocate în perioada 2007 – 2010, iar pentru perioada 2011 – 2013, se aplica regula n+2 pentru toate programele operaționale.

Figura 1.3. Cadrul instituțional pentru coordonarea și implementarea programelor operaționale din România

Prelucrare după Planul Național de Dezvoltare 2007 – 2013, 2005

Istoricul programelor cu finanțare europeană implementate în România și contribuția acestora la dezvoltarea economică a regiunilor

1.3.1.Programe finanțate din instrumentele de pre-aderare

În România, implementarea politicii de dezvoltare regională a demarat în 1998, odată cu adoptarea Legii nr. 151/1998 privind dezvoltarea regionala.

Până la acel moment, în țara noastră exista experiența unor programe (Bogoi D., 2006, p.222) în domeniul social (PAEM – Programul de Măsuri Active de Combatere a Șomajului, implementat în perioada 1994-1997), în domeniul turismului (CERT – Fondul Inițiativelor Locale în Turism) sau dezvoltării locale (Fondul Inițiativelor de Dezvoltare Economică Locală).

Tabelul 1.3. Alocări financiare pentru asistența de pre-aderare (mil. Euro), 2003

Sursa: Regulamentul Consiliului European nr. 1266/1999, Regulamentul Consiliului European nr. 1267/1999, Regulamentul Consiliului European nr. 1268/1999

În 1997, Comisia Europeană a adoptat “Agenda 2000” (Comisia Europeană, 1997), un program de acțiune pe baza căruia a fost inițiat pachetul legislativ de reformă pentru consolidarea politicilor comunitare și crearea unui nou cadru financiar pentru perioada 2000-2006, în vederea extinderii.

Figura 1.4. Asistența de pre-aderare în România

Sursa: Comisia Europeană, 2008

Pe lângă accesarea finanțărilor din PHARE, ISPA și SAPARD așa cum reiese din fig. 1.4, România a participat la proiecte finanțate din inițiativa comunitară INTERREG, aspecte evidențiate in tab 1.3.

Programul PHARE (Pologne et Hongrie – Aide á Restructuration Economique) a fost reglementat prin Regulamentul Consiliului European nr. 3906/1989, având scopul de a sprijini Polonia și Ungaria, iar ulterior a fost extins și implementat în celelalte 10 țări candidate (Regulamentul Consiliului European nr. 1266/1999).

Cele 3 componente ale PHARE, reprezentate in fig. 1.5 au vizat:

întărirea capacității instituționale a administrațiilor și instituțiilor publice pentru a se asigura o bună funcționare a acestora in cadrul Uniunii Europene.

Prin intermediul programelor de înfrățire instituțională, implementate în parteneriat cu structuri similare din UE, s-a urmărit dezvoltarea capacității administrative a instituțiilor centrale si regionale cu rol în implementarea programelor.

transpunerea acquis-ului comunitar în legislația românească și reducerea perioadelor de tranziție:

Investițiile derulate prin această componentă au vizat dezvoltarea rețelelor și sistemelor informatice în instituțiile publice, desfășurarea campaniilor de informare, consolidarea societății civile și dezvoltarea sectorului ONG.

promovarea coeziunii economice si sociale.

Au fost derulate scheme de finanțare nerambursabilă pentru întreprinderi noi, micro-întreprinderi și întreprinderi mici și mijlocii recent înființate, scheme de consultanță și instruire pentru întreprinderile micro, mici și mijlocii, pentru dezvoltarea resurselor umane în contextul restructurării industriale, conform tabelului 1.4.

Asistența PHARE a vizat și scheme de gestionare a deșeurilor, modernizarea învățământului profesional și tehnic (TVET), investiții pentru îmbunătățirea serviciilor sociale, proiecte mari de infrastructură regională, proiecte mici de infrastructura locală.

Beneficiarii finanțărilor PHARE au fost instituțiile publice centrale, autoritățile administrației publice locale, întreprinderile private și organismele neguvernamentale.

Figura 1.5. Ponderea alocărilor financiare pe componentele PHARE

Sursa: Comisia Europeană, 2008

ISPA (Instrumentul Structural de Pre-Aderare), reglementat prin Regulamentul Consiliului European nr. 1267/1999, precursor al Fondului de Coeziune, a fost creat în scopul de a pregăti administrațiile publice ale țărilor candidate pentru elaborarea și implementarea proiectelor majore de investiții în infrastructura de transport și mediu.

Obiectivul ISPA privind protecția mediului s-a orientat spre aplicarea normelor europene referitoare la managementul deșeurilor solide și periculoase, tratarea și epurarea apelor reziduale, prevenirea și ameliorarea efectelor poluării.

În domeniul transporturilor, ISPA a finanțat proiecte de mari dimensiuni care au vizat:

extinderea rețelelor de transport trans-europene și asigurarea conexiunilor între acestea și rețelele naționale de transport;

reabilitarea și dezvoltarea căilor ferate, drumurilor, porturilor și aeroporturilor, în scopul de a asigura crearea unui sistem de transport durabil și inter-modal.

De asemenea, componenta de asistență tehnică, ISPA a finanțat studii de fezabilitate, evaluări de impact asupra mediului, analize de cost, asistenta in pregătirea documentației de licitație.

Beneficiarii proiectelor ISPA au fost Compania Națională de Autostrăzi și Drumuri Naționale din Romania S.A. și Compania Națională de Căi Ferate "CFR" S.A – pentru sectorul transport, autorități ale administrației publice locale și centrale pentru sectorul mediu.

SAPARD (Programul special de aderare pentru agricultură și dezvoltare rurală), reglementat prin Regulamentul Consiliului European nr. 1268/1999 a urmărit pregătirea țărilor candidate pentru gestionarea fondurilor specifice agriculturii și dezvoltării rurale.

Domeniile de intervenție ale SAPARD au vizat în principal:

investiții în exploatații agricole;

îmbunătățirea procesului de producție și comercializare a produselor agricole și piscicole;

dezvoltarea și diversificarea economiei rurale;

renovarea și dezvoltarea satelor, protejarea și conservarea moștenirii rurale;

dezvoltarea și îmbunătățirea infrastructurii rurale;

măsuri de împădurire, inclusiv a suprafețelor agricole.

Beneficiarii finanțărilor SAPARD au fost consiliile județene și întreprinderile private.

Tabelul 1.4. Alocarea financiară asistenței de preaderare (mil. Euro) pentru perioada 2001 – 2004, conform Planului Național de Aderare al României, 2000

Sursa: Institutul European din Romania, 2002, p.45

Figura 1.6. prezintă sistemul de management și implementare al asistenței de preaderare în România. Comisia Europeană, în statele în curs de aderare a creat o entitate de reprezentare cu dublu rol, acela de a coordona accesarea fondurilor de preaderare, având totodată și un rol diplomatic în țările candidate. Delegația Comisiei Europene în România asigura permanent legătura cu Ministerul Integrării Europene, ce avea rol de Coordonator Național al Asistenței nerambursabile în cadrul programelor de preaderare.

Figura 1.6. Sistemul de management și implementare al asistenței de preaderare în România

Sursa: Institutul European din Romania, 2002, p.42

În ceea ce privește îndeplinirea cerințelor europene referitoare la sistemul de management și implementare al asistenței de pre-aderare – EDIS (Extended Descentralized Implementation System), prevăzute în Regulamentul Consiliului European nr. 1266/1999, România a obținut acreditarea pentru agențiile de implementare PHARE, și anume Oficiul de Plăți și Contractare PHARE din cadrul Ministerului Finanțelor Publice și Ministerul Integrării Europene la sfârșitul anului 2006.

Studiul realizat în 2002 de Institutul European din România „Impactul politicii de coeziune socială asupra dezvoltării economico-sociale la nivel regional în România”, a remarcat experiența câștigată de România în implementarea programelor cu finanțare nerambursabilă (IER, 2002, p. 40-44), din punctul de vedere al elaborării și aplicării procedurilor de evaluare, selecție, contractare și monitorizare a proiectelor, precum și în ceea ce privește dezvoltarea proiectelor strategice, majore, de infrastructură, pe abordarea top-down și a proiectelor mici, pe abordarea bottom-up.

De asemenea, studiul a arătat că în urma procesului de evaluare și selecție a cererilor de finanțare, rata de aprobare a acestora este de 12-15% și a recomandat îmbunătățirea modului de definirea a criteriilor de evaluare și selecție pentru a crește calitatea cererilor de finanțare.

Pe de altă parte, s-a constatat atât insuficiența numărului de proiecte majore, cât și calitatea scăzută a acestora, ceea ce reflectă capacitatea slabă a instituțiilor publice de planificare și de implementare a strategiilor prin proiecte. Mai mult, s-a remarcat absența unui sistem unic și integrat de baze de date prin care să se colecteze și să se actualizeze informații legate de implementarea proiectelor, precum și inexistența unui sistem de indicatori pentru evaluarea impactului implementării programelor si proiectelor.

Pentru perioada 2000-2006, valoarea totală a alocărilor financiare din asistența de pre-aderare s-a ridicat la 6.810 mil. Euro (Florescu D., 2012, p. 19), dintre care 3.618 mil. Euro pentru PHARE, 2.317 mil. Euro pentru SAPARD, cu o rată de absorbție de aproximativ 90%, 875 mil. Euro pentru ISPA, cu rata de absorbție de 50%.

Raportul Comisiei Europene privind stadiul implementării fondurilor europene în România, realizat în iulie 2009, a scos în evidență rezultatele pozitive înregistrate de țara noastră în implementarea fondurilor de preaderare, însă, pe de altă parte, a semnalat o serie de deficiențe în activitatea desfășurată de instituțiile cu atribuții în gestionarea programelor respective (Comisia Europeană 2009, p. 2-3).

În cazul PHARE, s-a semnalat riscul pierderii unei sume de 169,055 mil. Euro, din cauza unor întârzieri în procesul de contractare. În cazul SAPARD, s-au constatat deficiențe privind nerespectarea criteriilor de acreditare, și anume inexistența activităților de control intern, a pistelor de audit, inclusiv aprobarea de proiecte pe baza unor proceduri neautorizate. Cu privire la ISPA, Comisia a identificat nereguli în aplicarea normelor privind achizițiile publice, respectiv utilizarea frecventă a procedurii de negociere, activitatea defectuoasă a comisiilor de evaluare și prelungiri nejustificate ale contractelor.

1.3.2. Programele co-finanțate prin Politica de Coeziune

În cadrul Politicii de coeziune 2007 – 2013, România beneficiază din partea UE de 19.668 mil Euro, dintre care 19.213 mil. Euro prin Obiectivul Convergență și 455 mil. Euro prin Obiectivul Cooperare Teritorială Europeană.

Țara noastră se află pe locul 9 (Florescu D., 2012, 27) din punctul de vedere al valorii alocărilor pentru statele membre UE-27, pe primul loc situându-se Polonia (67,284 mil. Euro), iar pe ultimul, Luxemburg (0, 065 mil. Euro).

În tabelul 1.5. sunt prezentate alocările financiare anuale pentru programele operaționale finanțate din Fondul de Coeziune și din Fondul European de Dezvoltare Regională.

Tabelul 1.5. Alocarea comunitară anuală pe fonduri și programe operaționale pentru România

Sursa: Sinteza Cadrul Strategic National de Referință 2007-2013, 2007, p.6

După cum se observă din tabelul de mai sus, dintre cele șapte programe cofinanțate din Obiectivul Convergență, cea mai mare alocare comunitară o deține Programul Operațional Sectorial (POS) Transport – 4.565.937.295 Euro, urmat de POS Mediu – 4.512.470.138 Euro, Programul Operațional Regional (POR) – 3.726.021.762 Euro.

În raport cu celelalte șase programe operaționale, care au acoperire și alocări naționale, POR prezintă particularități, constând în alocări indicative distincte la nivelul fiecărei regiuni de dezvoltare, în sensul că regiunile cele mai sărace beneficiază de sumele cele mai mari, conform tabelului 1.6.

Tabelul 1.6. Alocări financiare totale în cadrul POR

Sursa: Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor publice și Locuințelor, Programul Operațional Regional 2007-2013, București, 2007

Valoarea totală de 4.383,4 mil Euro reprezintă suma alocată de Comisia europeană de 3.726.021.762 , la care se adaugă cofinanțarea națională.

Cele 6 axe prioritare ale programului finanțează:

dezvoltarea urbană;

îmbunătățirea infrastructurii regionale și locale de transport;

îmbunătățirea infrastructurii sociale (infrastructura pentru situații de urgență, infrastructura serviciilor sociale, infrastructura de sănătate, infrastructura educațională);

dezvoltarea mediului de afaceri (infrastructura de afaceri, sprijin pentru microîntreprinderi);

dezvoltarea turismului (infrastructura de turism, reabilitarea patrimoniului cultural, promovarea turismului);

asistență tehnică pentru structurile implicate în gestionarea programului.

Investițiile finanțate din POR au caracter complementar față de cele finanțate prin celelalte programe operaționale; de exemplu, proiectele de dezvoltare a infrastructurii de transport sunt sprijinite la nivel regional și local prin POR, iar la nivel național și european, prin POS Transport; de asemenea, prin POS CCE se oferă sprijin financiar direct pentru întreprinderi, în timp ce POR sprijină dezvoltarea infrastructurii de afaceri.

În tabelul 1.7 este prezentată ponderea alocărilor pe axele POR (însumând contribuția UE, contribuția de la bugetul de stat și bugetele locale).

Tabelul 1.7. Alocări financiare totale pe axele prioritare POR

Sursa: Documentul cadru de implementare al POR, 2012, p. 129-136

Programul Operațional Sectorial Transport – POS T (Documentul cadru de implementare al POS-T, 2008, pp. 71-74) finanțează, prin FEDR și FC, proiecte majore de investiții, care vizează:

1.Îmbunătățirea infrastructurii rutiere pe Axa Prioritară TEN-T 7, cu o alocare de 1.850.743.568 Euro.

Ramura nordică a Axei este ruta Nădlac – Lugoj – Sibiu – București – Constanța, iar cea sudică – Lugoj – Drobeta Turnu Severin – Craiova – Calafat cu varianta Simian – Maglavit.

2.Îmbunătățirea infrastructurii feroviare pe Axa Prioritară TEN-T 22, cu o alocare de 1.775.194.266 Euro.

Ramura nordică a Axei este pe ruta Curtici – Arad – Brașov – București – Constanța, iar cea sudică – Arad – Drobeta Turnu Severin – Craiova – Calafat.

3.Dezvoltarea infrastructurii de transport naval pe Axa TEN-T 18 (fluviul Dunărea), cu o alocare de 228.936.764 Euro.

4.Dezvoltarea infrastructurii naționale, în afara axelor TEN-T, cu următoarele alocări:

infrastructura rutieră (508.476.333 Euro);

infrastructura feroviară (634.672.002 Euro);

infrastructură portuară (179.645.576 Euro).

5. Modernizarea sectorului de transport, pentru care s-au alocat 322.895.805 Euro, dintre care:

34.082.144 pentru proiecte care urmăresc dezvoltarea transportului intermodal;

270.500.132 pentru îmbunătățirea siguranței traficului;

18.313.529 Euro pentru diminuarea efectelor negative ale transportului asupra mediului.

6. Asistență tehnică în valoare de 122.584.248 Euro, pentru:

sprijinirea managementului, implementării, monitorizării și controlului POS-T (91.925.337 Euro);

sprijin pentru informare și publicitate privind POS-T (30.658.911 Euro).

Programul Operațional Sectorial (POS) Mediu (Documentul cadru de implementare, 2009, pp.70-74) are ca obiectiv îmbunătățirea standardelor de viață ale populației și a calității mediului și finanțează, prin cele 6 axe prioritare următoarele tipuri de investiții:

1. Modernizarea și extinderea rețelelor de apă și canalizare, construcția și modernizarea stațiilor de epurare a apei și a stațiilor de tratare a apei potabile (3.266.508.423 Euro);

2. Managementul integrat al deșeurilor și reabilitarea siturilor contaminate istoric (1.167.778.849 Euro);

3. Investiții în sistemul de termoficare (458.537.288 Euro);

4. Protecția naturii (214.985.867 Euro);

5. Măsuri de protecție împotriva inundațiilor (329.145. 954 Euro);

6.Asistență tehnică (173.920.564 Euro).

Programul Operațional Sectorial „Creșterea Competitivității Economice”, cu o valoare totală de 4.260.173.624 Euro, sprijină sectorul antreprenorial urmărind creșterea competitivității acestuia, în scopul de a reduce decalajele în dezvoltarea economică a României, în raport cu economia europeană.

Prin cele 5 axe prioritare (Documentul cadru de implementare POS CCE, 2011, pp.106-110) finanțează:

1.Investiții pentru înlesnirea intrării pe piață a întreprinderilor, facilitarea accesului IMM-urilor la finanțare și dezvoltarea antreprenorială (1.556.945.620 Euro).

2. Investiții pentru stimularea activității de cercetare/dezvoltare prin crearea de parteneriate între universități, institute de cercetare/dezvoltare/ și întreprinderi, sprijin pentru dezvoltarea infrastructurii de cercetare/dezvoltare (825.772.028 Euro).

3. Sprijin pentru dezvoltarea tehnologiei informației și comunicării (TIC), în valoare de (559.344.787 Euro).

4. Sprijin pentru creșterea eficienței energetice și valorificarea resurselor regenerabile de energie, totalizând (1.228.070.882 Euro).

5. Asistență tehnică pentru structurile implicate în gestionarea programului (90.040.307 Euro).

În valoare totală de 4.253.477.166 Euro (Documentul cadru de implementare, 2010, pp.210-215), Programul Operațional Sectorial „Dezvoltarea Resurselor Umane” are ca obiectiv dezvoltarea capitalului uman și creșterea competitivității acestuia prin asigurarea legăturii între educația și formarea profesională cu cerințele pieței muncii și finanțează:

a. Educația și formarea profesională (1.002.046.290 Euro);

b. Corelarea procesului de învățare pe parcursul vieții cu piața muncii (1.053.460.619 Euro);

c. Creșterea adaptabilității lucrătorilor și a întreprinderilor (578.885.022 Euro);

d. Modernizarea serviciului public de ocupare (235.541.719 Euro);

e. Măsuri active de ocupare (558.810.705 Euro);

f. Măsuri de incluziune socială (661.122.255 Euro);

g. Asistență tehnică (163.610.556 Euro).

Programul Operațional Dezvoltarea Capacității Administrative (PO DCA) are ca obiectiv „crearea unei administrații publice mai eficiente și mai eficace în beneficiul socio-economic al societății românești” (Planul multianual de evaluare, 2012, p.1).

În valoare totală de 246.014.081 Euro (Documentul cadru de implementare, 2011, pp.57-59), programul este finanțat integral din FSE și este implementat prin 3 axe prioritare:

a. Îmbunătățirea structurii și procesului de management în administrația publică (137.037.022 Euro);

b. Îmbunătățirea serviciilor publice, cu accent pe descentralizare (97.883.587 Euro);

c. Asistență tehnică pentru managementul PO DCA (11.093.472 Euro).

Programul Operațional de Asistență Tehnică – PO AT (Documentul cadru de implementare, 2013, p.55-59) are caracter complementar față de toate axele de asistență tehnică ale celorlalte programe și vizează asigurarea implementării asistenței structurale, în concordanță cu prevederile Regulamentului Consiliului European nr. 1083/2006.

În valoare totală de 200.279.751 Euro, acest program oferă sprijin pentru coordonarea programelor operaționale, pentru diseminarea și promovarea instrumentelor structurale.

Programul Operațional de Cooperare Transfrontaliera Romania-Bulgaria finanțează proiecte de cooperare la nivelul regiunilor NUTS III, și anume județele aflate la granița Romania-Bulgaria și are în vedere:

a. îmbunătățirea accesibilității zonei transfrontaliere, din punctul de vedere al facilităților de transport terestru și fluvial;

b. protecția mediului și măsuri de prevenire a dezastrelor naturale și tehnologice;

c. dezvoltarea economică și socială prin sprijinirea mediului de afaceri și dezvoltarea resurselor umane.

În România, zona eligibilă pentru finanțare în cadrul acestui program este acoperită de județele riverane Dunării, ca și graniță comună cu Bulgaria: Mehedinți, Dolj, Olt, Teleorman, Călărași, Giurgiu, Constanța.

Cu un buget total comun de 262.003.541 Euro, programul are ca obiectiv „reunirea oamenilor, comunităților și economiilor din zona frontierei româno-bulgare în vederea participării la dezvoltarea în comun a ariei de cooperare transfrontalieră, prin utilizarea durabilă, în comun, a resurselor și avantajelor umane, naturale și de mediu” (Fișa de prezentare a Programului de Cooperare Transfrontalieră România-Bulgaria 2007-2013,2008).

Programul Operațional de Cooperare Transfrontalieră Ungaria-Romania are un buget total de 275.179.861 Euro (Hungary – Romania Cross-border Co-operation Programme 2007-2013, 2007, p.87) vizează cooperarea la nivelul județelor aflate la granița Ungaria-Romania (Satu Mare, Bihor, Arad și Timiș), în cadrul a 3 axe prioritare:

a. Îmbunătățirea condițiilor cheie pentru dezvoltarea comună și durabilă a zonei de cooperare (transport transfrontalier, comunicații și protecția mediului);

b. Întărirea coeziunii sociale și economice în zona de frontieră (cooperare în afaceri, dezvoltare, educație, piața muncii, sănătate și managementul riscului);

c. Asistență tehnică.

Programul de Cooperare Transnațională Europa de Sud-Est are un buget total de 245.111.974 Euro (Programul de Cooperare Transnațională Sud-Estul Europei, 2007, p.120) acoperă 8 state membre UE (Austria, Grecia, Italia, Bulgaria, Ungaria, România, Slovenia, Slovacia), 2 state candidate (Croația și Macedonia), 4 state potențial candidate (Albania, Bosnia, Muntenegru și Serbia) și două state cu care UE are relații speciale (Moldova și Ucraina).

Programul asigură finanțarea următoarelor tipuri de proiecte:

a. Investiții în facilități de transport terestru și fluvial pentru îmbunătățirea accesibilității zonei transfrontaliere;

b. Protecția mediului și măsuri de prevenire a dezastrelor naturale și tehnologice;

c. Dezvoltarea economică și socială, sprijinirea mediului de afaceri, dezvoltarea resurselor umane, proiecte de tip „people to people”;

d. Asistența tehnică.

Programele de cooperare interregională (INTERREG IV C, URBACT II, ESPON 2007-2013 și INTERACT II) acoperă întreg teritoriul UE și au ca numitor comun dezvoltarea de rețele de cooperare instituțională și schimburi de experiență în regiunile europene.

Programul de Cooperare Teritoriala INTERREG IVC are rolul de a spori eficacitatea politicilor de dezvoltare regională în domeniile inovării, economiei cunoașterii, mediului și prevenirea riscurilor, precum și de a contribui la modernizarea economică și competitivitatea Europei (Programul de Cooperare Interregională Interreg IV C, p.36).

Programul ESPON 2013, pentru care este eligibil întreg teritoriul UE și al țărilor partenere (Norvegia, Elveția, Islanda și Liechtenstein) oferă statistici referitoare la dezvoltarea și coeziunea teritorială a teritoriului european, prin intermediul unei rețele a instituțiilor de cercetare și al altor entități cu atribuții în dezvoltarea teritorială.

Programul INTERACT II oferă sprijin pentru implementare programelor din cadrul Obiectivului Cooperare Teritorială Europeană, având ca grupuri țintă autoritățile implicate în gestionarea programelor respective.

Programul URBACT II urmărește sporirea eficacității politicilor de dezvoltare urbană sustenabilă, cu orientare pe îndeplinirea cerințelor Strategiei Lisabona – Gothenburg.

Dezvoltarea regională în perspectiva perioadei de programare 2014-2020

Politica de Coeziune în contextul crizei economice

Criza economică din 2008 – 2009 a repus în discuție problemele cu care se confrunta Uniunea, manifestate în plan social prin creșterea accentuată a ratei șomajului, în paralel cu îmbătrânirea populației, iar în plan economic, prin prăbușirea sectorului industrial și bancar.

Procesul de implementare a Strategiei Europa 2020 (Comisia Europeană, 2010) începe după o perioadă de criza profundă, urmând să facă față provocării de relansare a economiei. În acest scop, sunt fixate următoarele obiective:

creșterea ratei de ocupare a forței de muncă până la cel puțin 75% ;

creșterea cheltuielilor în domeniul cercetării și dezvoltării până la 3% din PIB;

obiectivul „20/20/20” în materie de schimbări climatice;

reducerea cu 25% a nivelului sărăciei;

reducerea ratei abandonului școlar sub nivelul de 10%;

creșterea cu 40% a numărului absolvenților de studii superioare cu vârsta sub 30 de ani.

Strategia se axează pe inițiative-pilot concretizate în programe care propun înlesnirea accesării de fonduri în activitatea CD, îmbunătățirea accesului la internet de mare viteză și creșterea utilizării surselor alternative de energie.

În acest cadru, guvernele statelor membre trebuie să își asume atingerea obiectivelor stabilite pe plan național, și, în același timp, să participe la realizarea obiectivelor europene.

În paralel cu implementarea noii strategii, Uniunea și-a propus îmbunătățirea mecanismelor de monitorizare și control al pieței financiare în scopul de a evita riscul apariției unor noi probleme care să afecteze zona euro.

Planul European de Redresare Economică (Comisia Europeană, 2008, p. 5), adoptat de Comisia Europeană în noiembrie 2008, este structurat pe două axe prioritare:

investiții „smart”, pe termen scurt, care au rolul de a spori competitivitatea economică pe termen lung, orientate către creșterea eficienței energetice și dezvoltarea de tehnologii nepoluante, lucrări care au rolul de a crește interconectivitatea infrastructurii de transport.

alocarea a 2 % din PIB-ul UE pentru creșterea puterii de cumpărare, susținerea măsurilor care stimulează cererea și conduc la creșterea încrederii consumatorilor.

Planul conține măsuri, propuneri și recomandări către statele membre, vizând următoarele direcții principale de acțiune:

a) Îmbunătățirea condițiilor monetare și de creditare, prin reducerea ratei dobânzilor de către Banca Central-Europeana, constituirea unui capital de 60 de miliarde de euro pentru Banca Europeană de Investiții și suplimentarea cu 500 milioane euro a fondurilor Băncii Europene pentru Reconstrucție și Dezvoltare pentru sprijinirea noilor membri UE.

b) Prevederi privind măsurile de stimulare fiscală care sunt permise statelor membre, ele putând fi adaptate în funcție de situația economică a fiecăruia. Acestea se referă în principal la creșterea temporară a cheltuielilor statului în scopul de a majora veniturile gospodăriilor pentru a încuraja consumul, la acordarea de subvenții pentru a suplimenta capitalul circulant insuficient, scăderea contribuțiilor datorate de salariați și firme către asigurările sociale, în scopul diminuării obligației de plată a angajatorilor și creșterii veniturilor salariale.

c) Creșterea ocupării forței de muncă se poate realiza prin înlesnirea accesului la finanțare și la plăți în cadrul programelor Fondului Social European, pentru acțiunile care vizează recalificarea forței de muncă în scopul adaptării la cerințele pieței muncii în condițiile actuale; pentru această direcție a fost alocată suma de 1,8 miliarde euro.

Diminuarea contribuțiilor datorate de către angajatori către stat a fost una din propunerile statelor membre pentru a susține creșterea ocupării de munca necalificata.

d) Utilizarea tehnologiilor ecologice

În domeniul industriei și construcțiilor au fost realizate investiții în valoare de 1 miliard de euro pentru creșterea cu 100% a accesului la serviciile de internet de mare viteză în anul 2010.

e) Sprijin pentru dezvoltarea afacerilor

f) Accelerarea cheltuirii sumelor provenite din asistență financiară structurală

g) Impulsionarea investițiilor:

Statele membre ale Uniunii, în special cele cu economii dezvoltate, au direcționat un volum important de fonduri către sectoarele considerate prioritare la nivel național, adoptând programe proprii pentru ieșirea din recesiune (Poladian S, 2009, p 4).

Astfel, cele mai mari sume pentru finanțarea măsurilor de redresare la nivel național, au disponibilizate de Germania (81 miliarde euro) și Italia (80 miliarde euro). Fonduri considerabil mai mici au fost alocate pentru pachetele anticriză în Spania, (38 miliarde euro), Franța (26 miliarde euro), Suedia (22,9 miliarde euro), Marea Britanie (20 miliarde lire sterline). Ponderea acestor sume în PIB-ul statelor variază de la 1,3% în Franța, la 1,9% în Spania.

Măsurile de redresare vizează cu precădere investiții în infrastructură în Germania, Suedia și Franța (în această țară depășind 40% din total).

Măsuri fiscale cu implicații directe în plan social au fost adoptate în Marea Britanie și Italia. În Marea Britanie, planul de relansare este focalizat spre susținerea politicii sociale prin majorarea fondului de șomaj, pentru care s-a alocat suma de 500 milioane lire sterline, și creșterea ocupării forței de muncă prin oferirea de stimulente companiilor care angajează șomeri. În Italia, familiile sărace beneficiază de scutiri de impozite, iar taxele de drumuri și prețurile la energie au fost înghețate.

În cazul ajutoarelor acordate întreprinderilor, Germania a alocat cele mai consistente resurse, în valoare de 100 milioane euro, pentru acordarea de credite și garanții la export. Scoția a aplicat o schemă de ajutor de stat, prin intermediul căreia întreprinderile pot beneficia de ajutor în valoare maximă de 500 mii euro.

Pentru susținerea băncilor, fondurile alocate de Marea Britanie în 2008 s-au ridicat la 740 milioane de dolari.

În Portugalia, măsurile de redresare au în vedere investiții pentru creșterea utilizării surselor alternative de energie.

Investițiile în proiecte de educație și instituții de învățământ sunt susținute cu precădere de Germania și Portugalia

Între noile state membre care au adoptat și aplicat planuri de relansare, se remarca Ungaria, cu cea mai mare alocare de fonduri, în valoare de 6,9 miliarde euro, destinate în principal susținerii mediului de afaceri, fiind urmată de Lituania, cu măsuri de creștere totalizând 1,48-1,86 miliarde USD, care vizează în special accelerarea absorbției fondurilor structurale și înlesnirea condițiilor de creditare a firmelor.

Măsurile cu caracter fiscal sunt preponderente în Slovenia, unde se are în vedere diminuarea impozitelor pe salarii și mărirea veniturilor neimpozabile, și în Slovacia, unde se acorda stimulente firmelor aflate în dificultate.

In cinci state membre (Luxemburg, Cipru, Polonia, Suedia și Finlanda), măsurile de redresare s-au ridicat la 2 % din PIB în perioada 2009 – 2010, în 11 state membre, au totalizat mai puțin de 1 %, iar în Grecia, Lituania și Romania sub 0,5 %.

Pentru perioada 2009 – 2010, din punctul de vedere al ponderii măsurilor de relansare în PIB la nivelul Uniunii, se disting următoarele categorii:

Asistența pentru gospodării (aproximativ 0,5 %), a reprezentat măsura principală, constând, în principal, în reduceri temporare de impozite și contribuții sociale și suport special pentru gospodăriile cu venituri mici.

Investițiile publice (aproximativ 0,3 %), au fost direcționate spre proiecte majore, în special în infrastructură.

Asistența pentru întreprinderi (0,4 %) a sprijinit în special sectoarele industriale cel mai afectate (sectorul auto).

Măsurile pe piața muncii (0,25 %) au avut scopul de a diminua impactul social al crizei.

Corelând evaluările periodice ale progreselor înregistrate în aplicarea planurilor de redresare cu observațiile, recomandările și estimările făcute de principalele organisme internaționale, se poate conchide asupra căilor de urmat pentru relansarea și creșterea economiei europene.

Acestea țin în principal de o bună sincronizare a măsurilor de consolidare fiscală și stimulare monetară, necesare pentru stabilizarea situației economice, precum și de o mai largă implicare a statelor membre în asumarea obiectivelor stabilite la nivel european.

Bugetul Politicii de Coeziune a reprezentat o importantă sursă de finanțare a Planului european de redresare. In 2009, o sumă totală de 11,25 miliarde euro a fost utilizată pentru susținerea de proiecte prioritare majore.

De asemenea, criteriile de eligibilitate au fost revizuite pentru mai multe programe aferente perioadei 2000-2006, pentru a asigura cheltuirea fondurilor. În scopul accelerării implementării, au fost mărite plafoanele de prefinanțare, până în prezent cheltuindu-se 93 de miliarde de euro, ceea ce reprezintă mai mult de 27 % din totalul asistenței structurale alocate pentru 2007-2013.

Destinația principală a acestor fonduri au reprezentat-o țările cu cele mai mari probleme economice, ale căror bugete naționale nu dispuneau de resurse pentru redresare. Fondurile primite s-au ridicat la 4 % din PIB in Estonia, și Lituania și 2,5 % in Letonia, acestea absorbind cel mai rapid asistența structurală, după un proces de scădere a investițiilor cu 35% și consumului cu 10%.

Sumele au fost destinate în procent de 28 % proiectelor cu caracter inovativ și în proporție de 20 % dezvoltării resurselor umane. 50% din fonduri au fost orientate către proiecte de infrastructură feroviară, protecția mediului, protecția socială și dezvoltare culturală. Mai mult, 36% din valoarea alocată pentru dezvoltarea afacerilor la nivelul întregii perioade de programare a fost solicitată spre rambursare în 2009, iar pentru implementarea acțiunilor de politică socială s-a cheltuit 25 % din alocări.

Rezultă faptul că politica adoptată de către Comisia Europeană în ceea ce privește preîntâmpinarea efectelor generate de către criza economică, este orientată pe acțiuni concrete ce vizează estomparea fenomenului recesiunii economice ce afectează atât mediul economic cât și planul social al statelor membre ale Uniunii Europene.

1.4.2.Rezultatele obținute de România în implementarea programelor operaționale

În raportul privind stadiul absorbției fondurilor structurale și de coeziune, publicat de Guvernul României la data de 30 septembrie 2012 se relevă un nivel de numai 9,70% al plăților rambursate de Comisie.

Tabelul 1.8. Stadiul absorbției fondurilor structurale și de coeziune la 30 septembrie 2012

Sursa: Stadiul absorbției Fondurilor Structurale si de Coeziune la 30 septembrie 2012, Guvernul României, Ministerul Afacerilor Europene, 2012

Gradul scăzut de absorbție al fondurilor a generat critici atât din partea instituțiilor europene, cât și din partea organizațiilor societății civile .

S-a subliniat că aplicarea acestora produce efecte diferite, în sensul că, elementele de eligibilitate acoperă doar aspecte juridice, neputând realiza „filtrarea din punct de vedere tehnic sau financiar a cererilor de finanțare”(ACIS, 2010, p. 7).

Raportul remarcă absența instrumentelor de monitorizare la nivelul politicilor publice care să urmărească gradul de corelare între programe si portofoliile de proiecte. Recomandările raportului au în vedere stabilirea unor noi mecanisme de selecție a proiectelor, bazate pe criterii care sa țină cont de complexitatea proiectelor, de sustenabilitatea acestora și de dimensiunea bugetelor locale.

De asemenea, în partea a doua a studiului „Șansele redresării României prin fonduri structurale”, realizat de Institutul de Politici Publice din București în anul 2011, pe un eșantion format din trei programe operaționale, se constată existența unor deficiențe în cadrul procesului de planificare și se critică lipsa de viziune și de abordare strategică reflectată în necorelarea obiectivelor de dezvoltare cu bugetele locale (Institutul de Politici Publice, 2011, p 8 – 11).

În ceea ce privește infrastructura de transport, se remarcă absența studiilor de trafic care să prioritizeze investițiile, ceea ce explică faptul că drumurile intens circulate nu au fost reabilitate, cu toate acestea fiind eligibile lucrările de modernizare a centurilor ocolitoare din orașele mici. De asemenea, investițiile nu sunt corelate, neexistând o logică a etapizării lor.

Per ansamblu, operațiunile nu au fost concepute astfel încât să genereze dezvoltare economică. De exemplu, în cadrul Programului Operațional Sectorial Creșterea Competitivității Economice, proiectele care finanțează infrastructura de afaceri și de cercetare – dezvoltare nu generează valoare adăugată, în sensul creșterii economice locale și creării de locuri de muncă; beneficiarii acestor proiecte sunt localizați în marile orașe – centre universitare și de cercetare, în schimb, orașele mici, majoritatea foste zone monoindustriale, cu o rată a șomajului deosebit de ridicată, nu au fost stabilite ca fiind eligibile pentru investiții prin acest program.

Raportul are în vedere ca oferta de creditare a mediului bancar să vină în întâmpinarea solicitanților de finanțare și subliniază necesitatea creării unei baze de date comune tuturor programelor, care să ofere informații coerente legate de obiectivele, bugetele, beneficiarii sau rezultatele proiectelor.

În tabelul 1.8 este relevat stadiul absorbției fondurilor europene, pentru Programele Operaționale, la finele anului 2012, ceea ce reprezintă plățile efectuate de către Comisia Europeană pentru proiectele aflate în curs de implementare, în cadrul acestor programe.

1.4.3. Perspectivele perioadei de programare 2014 -2020

Scopul principal al politicii de coeziune îl reprezintă reducerea disparităților de ordin economic, social și teritorial în dezvoltarea regiunilor, care întârzie realizarea unor obiective majore, ca piața unică extinsă și adoptarea monedei unice pe întreg teritoriul Uniunii.

Politica regionala reprezintă transpunerea principiului solidarității Uniunii cu statele defavorizate și funcționează prin programe integrate care sprijină dezvoltarea durabilă a regiunilor. În mod specific, urmărește creșterea competitivității economice a regiunilor și crearea de locuri de muncă.

Politica de coeziune a Uniunii Europene finanțează proiecte și investiții pentru a încuraja creșterea economică în statele membre ale Uniunii Europene și în regiunile lor, fiind revizuită de către instituțiile europene o dată la șapte ani, corespunzător ciclului bugetar multianual al UE.

Ne situam in aceasta perioadă, în etapa de programare a noului ciclu financiar 2014-2020.

Noul pachet legislativ pentru perioada 2014-2020 include o propunere de regulament general pentru stabilirea de norme comune privind Fondul European de Dezvoltare Regională (FEDR), Fondul Social European (FSE), Fondul de Coeziune, Fondul European pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală (FEADR), Fondul European pentru Pescuit și Afaceri Maritime (EMFF), trei regulamente specifice privind FEDR, FSE și Fondul de coeziune și două regulamente privind obiectivul de cooperare teritorială europeană și Gruparea europeană de cooperare teritorială (GECT).

Finanțarea se va concentra în continuare pe regiunile cel mai puțin dezvoltate, fiind creată și noua categorie de regiuni de tranziție (cu PIB pe cap de locuitor între 75 % și 90 % din media UE-27, calculată pentru intervalul 2007-2009).

La nivel de stat membru vor fi adoptate norme comune, respectiv un Cadru Strategic Comun referitor la politica de coeziune, dezvoltarea rurală și politica maritimă și de pescuit, cu finanțare de tip multifond.

Pe baza CSC, statele membre vor negocia acorduri/contracte de parteneriat cu Comisia, urmărind programarea intervențiilor centrată pe rezultate.

Astfel, se vor utiliza indicatori comuni și specifici programelor, punându-se accent pe raportare, monitorizare și evaluare.

Se va institui un cadru de performanță pentru toate programele, fiind stabilite etape și obiective clare și măsurabile, iar rezerva de performanță va totaliza 5 % din alocările naționale (la nivel de stat membru, fond sau categorie de regiune). In etapa de evaluare ex-ante la nivel de program se va verifica îndeplinirea condițiilor pentru investiții eficiente.

În contextul conjuncturii economice actuale, se impune condiționalitatea macroeconomică, adică alinierea la noua guvernanță economică; prin elaborarea de noi regulamente privind instrumentele structurale se urmărește simplificarea Politicii de Coeziune în următorul ciclu de programare.

Normele armonizate în materie de eligibilitate și durabilitate vor urmări corelarea între plăți și rezultate, cu un control proporțional din partea Comisiei. Experiența primului ciclu de programare a asistenței structurale dobândită de România ca stat-membru, a relevat necesitatea de a construi proiecte viabile, luând în considerarea faptul că procesul de implementare al acestora prezintă anumite particularități, în funcție de tipul programului, de natura proiectului, de solicitanți/beneficiari, de condițiile de eligibilitate instituite de Ghidul solicitantului.

De aceea, este important ca în următorul exercițiu de planificare să se includă etapa de definire a unui portofoliu solid și echilibrat de proiecte, respectiv o listă de proiecte prioritare pentru fiecare program operațional, incluse și în strategiile de dezvoltare locale/județene elaborate de autoritățile locale, care să vizeze deopotrivă toate domeniile administrate de autoritățile locale, dar și eliminarea disparităților interregionale.

Pentru eficientizarea mecanismului de absorbție a fondurilor alocate de Comisie la nivelul regiunilor de dezvoltare și eficientizarea cheltuirii resurselor publice, se impune abordarea într-o manieră unitară, la nivelul tuturor administrațiilor publice, a aspectelor care vizează decizia de a selecta o investiție, prin adoptarea unei metodologii care să descrie etapele ce trebuie parcurse în selectarea proiectelor prioritare, în funcție de strategia de dezvoltare locală, județeană.

Utilizând instrumentarul managementului portofoliului de proiecte, o autoritate publică locală realizează transpunerea în practică a strategiei de prioritizare a proiectelor în concordanță cu obiectivele stabilite, luând decizii de investiții judicioase în proiecte care vor aduce beneficii mari, cu resurse limitate.

În contextul actual al politicii Uniunii Europene, o problemă esențială pentru țările membre, inclusiv pentru România, o reprezintă optimizarea portofoliului de proiecte în investițiile din administrația publică.

Recuperarea arieratelor în dezvoltarea activităților economice, în raport cu nevoile sociale, trebuie să reprezinte o preocupare constantă a autorităților române.

Rezolvarea acestei probleme depinde în mare măsură de stabilirea unui cadru metodologic adecvat pentru identificarea și ierarhizarea proiectelor și programelor elaborate.

1.5. Dezvoltarea regională, perspective de creștere economică

1.5.1. Măsuri specifice dezvoltării regionale

Obiectivul principal al Uniunii Europene, asumat prin Tratatul de la Lisabona, este legat de crearea coeziunii economice, sociale și teritoriale, iar creșterea competitivității economiei europene astfel încât aceasta să devină cea mai competitivă pe plan mondial, reprezintă un deziderat asumat cu consecvență în strategiile europene pe termen mediu.

De aceea, Politica de Coeziune este menită să sprijine acele regiuni care înregistrează întârzieri și dificultăți în dezvoltare, prin măsuri cu caracter structural, a căror implementare se realizează prin programarea și alocarea multianuală a asistenței financiare nerambursabile.

În literatura de specialitate a fost identificată și analizată tipologia politicilor regionale, ca suport pentru planificarea dezvoltării (Constantin D, 1998, p 235-250).

Astfel, se distinge între politicile macroeconomice, de nivel național (de tip bugetar, monetar) și politicile microeconomice (cu efect direct asupra comportamentului pe piață al agenților economici), orientate spre piața muncii și capital și aplicate prin măsuri de adaptare internă și externă a activității întreprinderilor.

Măsurile referitoare piața muncii au în vedere diminuarea șomajului, fie prin crearea de locuri de muncă în sectoarele sau zonele în care raportul între oferta și cererea de forță de muncă este supraunitar, fie recalificarea și reorientarea forței de muncă spre sectoare cu cerere de forță de muncă ridicată.

Adaptarea internă este susținută de procese de retehnologizare, de eficientizarea utilizării resurselor umane și materiale în întreprinderi, programe de reconversie.

De exemplu, Programul Operațional Sectorial “Creșterea Competitivității Economice” oferă sprijin financiar pentru modernizarea și îmbunătățirea proceselor de producție în cadrul întreprinderilor și pentru proiecte de cercetare-dezvoltare ale căror rezultate să fie valorificate în economie.

Finanțarea activităților desfășurate de întreprinderile mici și mijlocii are ca obiectiv îmbunătățirea bazei industriale, crearea întreprinderilor cu caracter inovativ, creșterea capitalului și dezvoltarea tehnologiilor nepoluante.

Adaptarea externă se referă la acordarea de subvenții, ajutoare, prime de investiții pentru stimularea activității întreprinderilor.

Alte măsuri specifice politicii de dezvoltare regională sunt dezvoltarea infrastructurilor de transport și telecomunicații ca suport pentru atragerea de investiții sau atragerea forței de muncă și a întreprinderilor în zonele cu activități industriale prin oferirea de locuințe și sedii ale întreprinderilor la prețuri mici.

De asemenea, tipice pentru dezvoltarea regională sunt măsurile de diversificare a economiilor locale prin sprijinul oferit pentru crearea și finanțarea întreprinderilor mici și mijlocii care să desfășoare activități de nișă, care să valorifice potențialul insuficient exploatat în domenii precum turismul rural sau de sănătate.

1.5.2. Criza economică și viitorul Politicii de Coeziune în România

În ciuda obiectivelor ambițioase asumate în strategiile europene, valurile de extindere ale Uniunii Europene din 2004 și 2007, precum și criza economică, au avut ca efect adâncirea disparităților între regiuni.

Măsurile europene de contracarare a efectelor crizei s-au orientat în principal pe menținerea în activitate a companiilor, în scopul de a preveni sau diminua șomajul și finanțarea investițiilor publice generatoare de locuri de muncă.

Rezultatele Politicii de Coeziune depind de contextul economic în care este implementată; de aceea, este necesară crearea și întărirea interdependenței între politica economică generală a Uniunii și Politica de Coeziune, aceasta jucând până în prezent un rol important în Planul european de redresare economică.

Până în prezent, finanțările europene au reprezentat o contribuție masivă la realizarea investițiilor în țările în care s-au luat măsuri de reducere a cheltuielilor și datoriilor publice și joacă în continuare un rol-cheie în asigurarea stabilității și a reluării creșterii economiilor în statele membre.

Reformele structurale menite să susțină procesul de redresare economică se mențin în strategia Europa  2020, însă pentru a conduce la o dezvoltare pe termen lung, trebuie corelate cu o politică fiscală adecvată.

Scopul Politicii de Coeziune trebuie să fie nu doar încurajarea dezvoltării regiunilor întârziate, ci și asigurarea sustenabilității măsurilor de politică regională în plan social.

Din punctul de vedere al impactului, se apreciază că implementarea programelor de coeziune a condus la crearea unui număr de 1 milion de locuri de muncă și o contribuție de până la 10  % din PIB în regiunile Obiectiv Convergență.

Investițiile în sectorul transport au contribuit la dezvoltarea economică, însă, pe viitor, accentul se va pune pe finanțarea transportului ecologic (pe apă sau feroviar).

Preocupările autorităților cu atribuții în gestiunea asistenței structurale sunt legate de cheltuirea și absorbția fondurilor, neglijându-se aspectele legate de atingerea obiectivelor fixate prin programe.

De asemenea, în cadrul sistemelor de monitorizare a programelor se pune accent pe măsurarea rezultatelor cantitative, si nu pe rezultatele calitative sau impact.

De aceea, se recomandă monitorizarea performanței la nivel de programe și utilizarea mai largă a evaluărilor de impact și a studiilor de caz, extinderea analizei cost-beneficiu la nivel de programe, pentru o fundamentare realistă a viitoarelor priorități de dezvoltare.

Se are în vedere ca, în etapa 2014 – 2020, noile programe să fie concentrate pe un număr restrâns de priorități integrate, cu accent pe rezultate, monitorizate după indicatori comuni și specifici programelor.

Pentru creșterea eficienței în implementarea programelor, se va constitui rezerva de performanță de 5% din alocările naționale.

Dacă în etapele de programare precedente s-a avut în vedere doar condiționalitatea macroeconomică, legată de armonizarea programelor cu politicile publice naționale, în etapa 2014-2020 se va urmări condiționalitatea ex-ante referitoare la asigurarea premiselor pentru realizarea unor investiții de impact.

În ceea ce privește România, se iau în considerare riscuri legate de aplicarea de noi corecții financiare în cazul instrumentelor structurale, de insuficiența resurselor bugetare naționale pentru finanțarea proiectelor prioritare, de acumularea de arierate la nivelul instituțiilor publice locale și de progresele slabe în restructurarea companiilor de stat, ceea ce ar avea consecințe negative asupra bugetului.

De aceea, este necesară o regândire a întregului proces de planificare a investițiilor, indiferent de sursa acestora, din punctul de vedere al adoptării unui act normativ cu caracter metodologic, care să cuprindă elementele-cheie pentru crearea unor documente strategice de planificare locală, regională și națională cu caracter sinergic și integrat.

Obiectivele viitoarelor strategii de dezvoltare trebuie cuplate la programe multianuale de investiții, susținute de portofolii de proiecte selectate pe baza unor seturi de criterii stabilite prin lege, ceea ce va da o viziune unitară pentru întregul proces de programare la nivel național.

Astfel, se vor ierarhiza prioritățile de finanțare și se va asigura transpunerea lor în programe care să răspundă unor nevoi reale de dezvoltare ale comunităților.

1.6 Concluzii

În primul capitol, denumit „Contextul actual al dezvoltării regionale în Uniunea Europeană și în România”, s-a analizat cadrul instituțional și legal existent în Uniunea Europeană și în România, care reglementează implementarea Politicii de coeziune.

Am dezvoltat modul în care au fost instituite principiile dezvoltării regionale și modificările intervenite în politica de coeziune la nivelul Uniunii Europene ca urmare a valurilor de extindere. Coeziunea economică și socială s-a evidențiat ca o dimensiune esențială a politicii Uniunii Europene, o politică a solidarității ce a urmărit diminuarea decalajelor sociale, economice și teritoriale accentuate de criza economică.

S-a urmărit evoluția politicilor de dezvoltare regională și a programelor finanțate din instrumentele de solidaritate, înființate prin tratatele europene, în paralel cu procesul de constituire și extindere a Uniunii Europene. De asemenea, s-a urmărit modul în care ciclurile succesive de redefinire a obiectivelor de intervenție ale fondurilor structurale au influențat întărirea coeziunii în interiorul Comunităților Europene și ulterior, al Uniunii Europene.

Am evidențiat cum Strategia Europa 2020 adoptată de Uniunea Europeană a oferit soluții pentru o creștere economică mai inteligentă (dezvoltarea unei economii bazate pe cunoaștere și inovare), mai durabilă (promovarea unei economii mai eficiente din punctul de vedere al utilizării resurselor, mai ecologice și mai competitive) și mai favorabilă incluziunii (promovarea unei economii cu o rată ridicată a ocupării forței de muncă, care să asigure coeziunea socială și teritorială).

Cadrul legal și instituțional pentru implementarea politicii de dezvoltare regională în România a fost abordat pornind de la istoricul relațiilor între România și Uniunea Europeană, condițiile negocierilor pentru aderare, precum și procesul de construcție și atribuțiile instituțiilor care formează structura instituțională și administrativă cu rol în gestionarea fondurilor comunitare.

Am evidențiat rolul Planului Național de Dezvoltare de a orienta politica națională de dezvoltare în concordanță cu politica de coeziune la nivel european și de a identifica prioritățile naționale de dezvoltare, ce au stat la baza Cadrului Strategic Național de Referință și programelor operaționale.

S-a continuat cu prezentarea principalelor componente ale programelor de dezvoltare la care România a avut acces ca țară candidată la aderare și cu analiza rezultatelor obținute în implementarea asistenței nerambursabile provenite din instrumentele de preaderare, respectiv PHARE, ISPA, SAPARD.

S-au subliniat rezultatele pozitive înregistrate de țara noastră în implementarea fondurilor de preaderare, dar și deficiențele semnalate în activitatea desfășurată de instituțiile cu atribuții în gestionarea programelor.

Ulterior, s-a realizat descrierea sistemului prin care se implementează fondurile accesate de România ca stat membru al UE, începând cu anul 2007 și prezentarea programelor operaționale care funcționează în prezent în cadrul celor două obiective de intervenție ale Instrumentelor Structurale, pentru care sunt eligibile regiunile de dezvoltare.

S-au analizat stadiul implementării programelor și progresele în absorbția fondurilor în contextul crizei economice, precum și perspectivele perioadei de programare 2014-2020.

În contextul dezbaterilor actuale privind regionalizarea și reorganizarea administrativă a teritoriului României și în strânsă legătură cu obiectivele de intervenție ale instrumentelor structurale, au fost analizate formele de organizare statală existente în Uniunea Europeană, respectiv statul unitar, statul regional și statul federal. De asemenea, s-a analizat oportunitatea reorganizării teritoriale a României și s-a subliniat că acest proces trebuie să înceapă prin identificarea formei optime de organizare administrativă, adecvată nevoilor reale de dezvoltare ale țării și prin construirea unui mecanism instituțional viabil.

Deoarece regionalizarea presupune costuri financiare și de timp foarte ridicate, s-a realizat o analiză a riscurilor, a avantajelor și dezavantajelor pe care le implică desfășurarea procesului de reorganizare, cu atât mai mult cu cât, în prezent, România negociază cu Comisia Europeană cadrul financiar al asistenței structurale pentru perioada 2014-2020.

Considerăm că este esențial să fie luate în considerare riscurile care pot fi determinante în regionalizarea și reorganizarea administrativă a teritoriului României și care privesc:

Stabilirea oportunității creării regiunilor administrative în strânsă legătură cu o evaluare a costurilor și a beneficiilor sociale și economice, acțiuni obligatorii pentru a minimiza efectele negative atrase de o schimbare de o asemenea anvergura;

Stabilirea pașilor și a calendarului de lucru ce vizează identificarea formei optime de organizare administrativă calată pe necesitățile Romaniei, a definirii mecanismului instituțional, a determinării costurilor aferente acestui proces, o analiză atentă a riscurilor și evaluarea acestora din punct de vedere financiar;

Definirea competențelor aferente regiunilor, prin transfer de competențe de pe palierul național către structurile regionale cu riscurile generate de o autonomie financiară insuficient pregatită la nivel regional în ceea ce privește stabilirea trendurilor de dezvoltare;

Stabilirea unui mecanism funcțional, coerent, aferent instituțiilor de la nivelul regiunilor, astfel încât să nu existe riscul unor disfuncționalități. Pregatirea corespunzătoare a perioadei de programare 2014 – 2020

Autonomia financiară a regiunilor la nivel regional, dar și solidaritatea între regiuni. În regiunile mai puțin dezvoltate, fără un suport material real, există riscul creșterii ratei de sărăcie.

Crearea unor instituții funcționale pe structura regională

Existența capacității de planificare teritorială, la nivelul fiecărei unități administrativ-teritoriale

Dimensionarea costurilor suplimentare, generate de noile structuri administrative

Este important să se țină seama de faptul că elaborarea Acordului de parteneriat cu Comisia Europeană, a strategiilor, a programelor operaționale și a proiectelor strategice este deja întârziată, iar amânarea unei decizii privind elaborarea programelor operaționale și funcționalizarea structurilor de gestionare va compromite procesul de negociere si ulterior de absorbție.

Existenta regiunilor administrative nu este o condiție impusa de Comisia Europeana pentru alocarea asistenței structurale, iar din experiența procesului de planificare pentru perioada 2007 -2013, este cunoscut faptul ca negocierea cu UE pentru alocarea fondurilor este foarte dura.

În procesul de negociere se ține seama de credibilitatea, legitimitatea și capacitatea instituțională a instituțiilor care vor gestiona fondurile.

Aceasta capacitate instituțională se construiește in timp, demonstrat fiind faptul ca, in actuala perioada, organizațiile care nu au avut experiențe anterioare in gestionarea de fonduri, au in prezent probleme in implementarea programelor.

Cadrul instituțional trebuie definit si implementat astfel încât regiunile să poată gestiona fondurile si sa își creeze structuri acreditate de Comisia Europeana pentru efectuarea plaților din instrumentele structurale și asigurarea unui grad ridicat de absorbție a acestora.

Perspectivele perioadei de programare 2014-2020 care vizează și România ca stat membru al Uniunii Europene au în vedere un cadru de performanță pentru toate programele operaționale, fiind stabilite etape și obiective clare și măsurabile, iar rezerva de performanță va totaliza 5% din alocările naționale. În etapa de evaluare ex-ante la nivel de program se va verifica îndeplinirea condițiilor pentru investiții eficiente.

Considerăm că este important ca în următorul exercițiu de planificare să se includă etapa de definire a unui portofoliu echilibrat de proiecte, o listă de proiecte prioritare pentru fiecare program operațional.

CAPITOLUL 2. Abordări metodologice privind managementul proiectelor

2.1. Managementul de proiect, parte a activității de management. Delimitări conceptuale privind managementul proiectelor

Dezvoltarea tehnologiilor, managementului informației și al mijloacelor de comunicare au condus la desfășurarea activităților prin proiecte, atât în organizațiile publice, cât și în cele private.

În prezent, activitățile companiilor sunt conduse utilizând instrumente și concepte de planificare specifice managementului proiectelor; entitățile publice sau private și organizațiile non-guvernamentale gestionează proiecte naționale și transnaționale, în diverse domenii de activitate.

În literatura de specialitate s-a stabilit că obiectivul managementului de proiect este de a preîntâmpina eventualele probleme sau riscuri și de a planifica, organiza și controla activitatea în scopul realizării obiectivelor, fără a se depăși termenele-limită prevăzute pentru implementare și resursele financiare, materiale, umane alocate, astfel încât cerințele finanțatorilor și ale beneficiarilor să fie acoperite (Lock D, 2010, p. 1).

Ca parte a activității de management general, managementul de proiect s-a dezvoltat începând cu deceniul al șaptelea al secolului trecut, odată cu tehnologizarea masivă a proceselor de producție în industrie, cu precădere în Statele Unite și Japonia.

Creșterea volumului fluxurilor de producție, diversificarea activităților de cercetare-dezvoltare și gradul tot mai sporit de complexitate al acestora sunt factori care au impus atât restructurări de ordin procesual și organizatoric în întreprinderi, cât și utilizarea unor tehnici de planificare, organizare și control.

Managementul de proiect a evoluat odată cu procesele de dezvoltare tehnologică și industrială, iar aplicarea ansamblului de procedee și instrumente care îi sunt tipice a fost extinsă în domenii socio-economice relativ noi, precum comunicațiile, tehnologia informației, protecția mediului sau activitățile de cercetare științifică.

Managementul proiectelor se referă la elementele organizatorice necesare implementării proiectelor și interdependențele dintre ele.

Metodologia managementului de proiect este aplicată în prezent în toate domeniile și sectoarele economice, de la marile proiecte de investiții, până la proiecte de dimensiuni mai mici și susținerea unor activități sociale și culturale sau proiecte de protecția mediului; această metodologie se fundamentează în prezent pe cinci componente de bază:

TQM – managementul calității totale;

organizarea simultană a activităților;

controlul schimbărilor;

gestionarea riscurilor;

managementul de proiect – planificarea, conducerea și controlul desfășurării activităților.

În cadrul intern, funcțional al proiectului se folosesc simultan reglementări normative, instrumente și metode de lucru necesare în planificarea, organizarea, conducerea și controlul activităților și rezultatelor.

Pe scurt, în managementul de proiect sunt planificate, organizate și gestionate atribuțiile și resursele necesare atingerii unui obiectiv sau mai multor obiective prestabilite.

În lucrările publicate de Comisia Europeană (European Comission, 2004, p 8), proiectul este definit ca o succesiune de activități cu scopuri sau obiective clar delimitate, care au loc într-un cadru financiar și un orizont de timp predefinite; sunt identificate elementele de bază ale proiectului:

actorii interesați, respectiv grupul țintă și beneficiarii finali;

sistemul de monitorizare și evaluare;

fundamentarea prin analize economice și financiare care să arate că beneficiile proiectului vor depăși costurile, în condiții de eficiență sau eficacitate financiară.

Sistemul ISO 9000 definește proiectul ca pe un set de activități interdependente, cu un obiectiv comun, care se desfășoară într-un orizont de timp clar delimitat, pentru a căror realizare sunt angrenate resurse diverse – financiare, materiale, de timp.

Managementul proiectelor se referă la “totalitatea activităților de planificare, organizare, monitorizare și control a elementelor unui proiect în scopul îndeplinirii obiectivelor proiectului în funcție de criteriile: domeniu, cost, timp, calitate” (Mc Collum J., Bănacu S., 2007, p.301).

Proiectele sunt instrumente necesare pentru atingerea unor obiective strategice, prin intermediul cărora este dirijată dezvoltarea unei întreprinderi. Principiile generale după care se ghidează managementul de proiect se referă la următoarele aspecte:

proiectul are un singur obiectiv general, căruia îi sunt subsumate mai multe obiective specifice; prin atingerea obiectivului general se acoperă necesitatea care a stat la baza conceperii proiectului;

divizarea proiectului, în funcție de complexitatea acestuia, în subproiecte, activități, subactivități;

alocarea resurselor numai pentru realizarea activităților care conduc la atingerea obiectivelor proiectului;

evaluarea fiecărei etape din ciclul de viață al proiectului, atât în scopul de a corecta deficiențele, dar și de a preveni riscurile; de exemplu, eventualele erori din etapa de planificare pot fi identificate anterior etapei de implementare, iar costurile aferente corectării lor sunt mult mai mici.

monitorizarea și evaluarea, realizate atât intern de către echipa de proiect, cât și extern, de către entități exterioare.

În literatura de specialitate, au fost identificate o serie de trăsături caracteristice proiectelor (Radu V., 2008, p. 12-13):

delimitarea în timp;

obiective definite clar;

alocarea de resurse limitate;

unicitatea, atât din punctul de vedere al scopului, cât și din punctul de vedere al modului de îmbinare al resurselor, al tehnicilor utilizate.

În contextul planificării și alocării bugetului multianual dedicat politicilor structurale, Comisia a definit relația existentă între politici, programe și proiecte (Figura 2.1).

Figura 2.1. Politici, programe și proiecte – interdependențe

Sursa: Comisia Europeană, Project Cycle Management Guidelines , 2004, p 9

În literatura de specialitate (Constantinescu D, Nistorescu T, 2008, p 17 – 18), relația program – proiect a fost definită în funcție de mai multe criterii:

sfera de cuprindere, programul reprezentând întregul, iar proiectul – partea;

obiectivele, proiectele având rolul de a transpune în practică obiectivele programului;

tematica, proiectul concentrându-se pe un scop unic, iar programul pe un domeniu mult mai vast, de pildă un sector al economiei.

Între un program și un proiect există o relație de la întreg la parte, structura fiind similară. Un program este transpus prin implementarea mai multor proiecte, care detaliază și pun în aplicare unul sau mai multe obiective ale programului.

Trăsăturile programelor și proiectelor sunt abordate comparativ în tabelele de mai jos.

Tabelul 2.1.Caracteristici ale programelor și proiectelor

Sursa: Radu V, 2008, p.14

Conform figurii 2.2, am definit principalele etape ce vizează un ciclu de implementare al unui proiect prin prezentarea elementelor specifice unui proiect, respectiv: scopul, obiectivele specifice, beneficiarii, organizațiile finanțatoare, activitățile, resursele implicate. Proiectele pot fi inițiate și implementate de instituții publice, organizații non-guvernamentale și companii private.

Figura 2.2. Ciclul de implementare al proiectelor

Cele cinci categorii de procese desfășurate în cadrul proiectelor sunt formate din acțiuni care se leagă de intrările de resurse (inputs), ieșirile (outputs) sau livrabilele proiectului (deliverables), precum și de tehnicile utilizate pentru obținerea acestora.

Inițierea are în vedere identificarea problemei pe baza căreia se determină obiectivele, fixarea plafonului de buget (Constantinescu D, Nistorescu T, Managementul proiectelor, 2008, p. 23).

Planificarea vizează detalierea amănunțită a componentelor proiectului, cu respectarea următorilor pași:

determinarea rezultatelor de atins;

stabilirea activităților prin care se vor obține rezultatele, precum și a duratei acestora;

elaborarea graficului și calendarului activităților;

estimarea și alocarea costurilor pentru achiziționarea resurselor necesare desfășurării activităților;

elaborarea planului de achiziții;

stabilirea eventualelor riscuri și elaborarea planului de gestionare al acestora;

recrutarea personalului;

definirea strategiei de comunicare.

Executarea proiectului presupune desfășurarea propriu-zisă a activităților conform planificării, precum și managementul resurselor umane, comunicarea cu actorii interesați, obținerea rezultatelor.

Procesele de control se referă la măsurarea și compararea ieșirilor cu ceea ce s-a planificat, controlul utilizării resurselor și al calității rezultatelor, monitorizarea atingerii obiectivelor.

Încheierea proiectului implică în principal asigurarea livrării rezultatelor către beneficiar și arhivarea documentelor, dar și acțiuni cu caracter administrativ, cum ar fi închiderea conturilor, arhivarea documentelor, încetarea activității echipei.

2.2 Tipologia și ciclul de viață al proiectelor

Diversitatea și varietatea proiectelor au determinat clasificări ale acestora după diferite criterii. Determinarea tipurilor de proiecte este necesară atât pentru stabilirea surselor de finanțare, cât și pentru identificarea tehnicilor și metodelor optime pentru atingerea obiectivelor.

2.2.1. Clasificarea proiectelor

Tipurile de activități gestionate prin instrumentele specifice ale managementului de proiect au cunoscut diverse delimitări în literatura economică; elocventă este clasificarea realizată de către Dennis Lock (Lock D, 2010, p 5), ilustrată în tabelul de mai jos (tabelul 2.2).

Fiecare categorie de lucrări are o anume specificitate, ce antrenează, entități diferite ce pot implementa aceste categorii de proiecte cât și domenii diferite, astfel încât abordarea este extrem de variată și complexă, încercând să acopere întreaga gamă de investiții.

Tabelul 2.2. Tipuri generale de proiecte

Sursa: Lock D, Managementul proiectului, 2010, p 5

Proiectele pot fi grupate după mărime în proiecte mici(micro) sau proiecte foarte mari (mega). Proiectele mici sunt utilizate de organizațiile mici, în timp ce companiile mari au acces la mega proiecte. (McCollum J., Bănacu S, 2007, p. 251-253).

Proiectele mari se caracterizează în principal prin:

echipe de proiect mari, membrii acestora având diverse competențe;

resursele umane sunt solicitate pe perioada implementării sau pe anumite perioade mai scurte;

organizațiile se confruntă cu restructurarea organizațională continuă, fiecare proiect trecând prin faze diferite ale ciclului de viață.

În practică, întâlnim proiecte clasificate astfel (McCollum J., Bănacu S, 2007, p. 299):

După amploare:

organizațional;

local;

regional;

național;

internațional.

După domeniul obiectivului și activitățile proiectului:

proiecte industriale;

proiecte comerciale;

proiecte culturale;

proiecte ecologice;

proiecte științifice și de cercetare;

proiecte educaționale;

proiecte de management.

După complexitate:

proiecte integrate;

proiecte simple.

După tipul finanțării:

proiecte publice;

proiecte private;

proiecte mixte.

După durată:

proiecte pe termen scurt;

proiecte pe termen mediu;

proiecte pe termen lung

Pentru lucrarea de față, o importanță deosebită o prezintă proiectele de investiții de interes public; acestea reprezintă instrumente de aplicare a strategiilor de dezvoltare ale administrațiilor publice și sunt cunoscute în practică și în literatura economică sub denumirea de lucrări publice.

Pentru a finanța dezvoltarea infrastructurii de transporturi, de mediu sau de afaceri, administrațiile centrale dispun de mai multe alternative, respectiv credite bancare sau bugetare, utilizarea resurselor provenite din economii și realocări de cheltuieli publice, finanțările nerambursabile din fonduri comunitare. Administrația publică trebuie să aibă în vedere îmbunătățirea modului de planificare, evaluare si implementare a proiectelor de investiții, dar și încurajarea investițiilor private.

2.2.2. Fazele desfășurării proiectelor

Din punctul de vedere al ciclului de viață al proiectelor, se consideră că acesta reprezintă perioada cuprinsă între momentul definirii și finalizarea implementării activităților. Astfel, se disting mai multe etape ale ciclului de viață al proiectului (Constantinescu D, Nistorescu T, 2008, p 23), respectiv:

definirea, etapă în care se determină obiectivele, specificațiile, sarcinile și responsabilitățile;

planificarea, etapă suprapusă celei de definire, în care se elaborează calendarele, se alocă resursele pe bugete, se identifică riscurile;

execuția și controlul – realizarea și monitorizarea implementării activităților, analiza progresului, compararea rezultatelor atinse cu cele propuse inițial, aplicarea eventualelor măsuri corective.

încheierea proiectului are în vedere livrarea propriu-zisă a rezultatelor acestuia.

Figura 2.3 definește relaționarea între cele patru etape majore ale ciclului unui proiect (inițiere, planificare, execuție și încheiere) și pașii intermediari necesari parcurgerii acestui ciclu (definirea proiectului, etapele de planificare, monitorizarea și controlul) și deasemenea un pas important ce asigură ciclicitatea acestei acțiuni, prin revizuirea proiectului și impunerea unor măsuri corective. Se asigură în acest sens un element important ce vizează confruntarea datelor inițiale, asumate în etapa de planificare, cu rezultatele obținute la finalul implementării proiectului.

Figura 2.3. Ciclul de viață al proiectului

Sursa: Vânătoru M, Managementul proiectelor, 2008

În etapa de definire se stabilesc obiectivele generale și specifice, specificațiile, sarcinile, responsabilitățile.

În etapa de planificare se programează calendarul activităților, bugetele, resursele, se identifică riscurile și sunt ordonanțate resursele.

Etapa execuției începe la scurt timp după debutul planificării, conține efortul depus de echipa de proiect și conține execuția propriu-zisă și controlul. În această etapă sunt elaborate și analizate rapoartele asupra desfășurării activităților și rezultatelor obținute, se realizează analiza diferențelor dintre rezultate și previziuni, sunt formulate schimbările pentru a răspunde condițiilor de calitate, cost, timp ale proiectului.

Etapa încheierii este momentul finalizării proiectului și al obținerii rezultatului planificat.

Ciclul de viață este abordat și ca o succesiune de șase faze (Kerzner H., 2010, p.431 – 432), cu aplicație în domeniul industrial, al construcțiilor, sistemelor de telecomunicații sau IT, având avantajul de a identifica riscurile potențiale în amonte, înainte de terminarea proiectului:

Faza de definire a conceptului de proiect, cu identificarea problemei principale și a alternativelor de rezolvare:

Faza elaborării studiului de fezabilitate, în urma căreia se adoptă decizia de aprobare sau de respingere a finanțării proiectului. În această fază se planifică dezvoltarea și implementarea proiectului, se estimează durata implementării, necesarul de recrutare pentru echipă, se identifică și se estimează costurile;

Faza de stabilire a planului inițial al proiectului implică stabilirea elementelor generale (obiective, sarcini, echipamente, utilaje, necesar de studii, specificații și documentații, grafice de execuție);

Faza de stabilire a planului detaliat, în care se stabilesc structura și pașii în derularea proiectului;

Executarea/implementarea propriu-zisă a proiectului sau punerea în practică a serviciului oferit, care constă în derularea ciclului de producție, fabricație, desfășurarea unei lucrări de construcție, reabilitare, modernizare, în funcție de domeniul de activitate specific;

Punerea în funcțiune a produsului sau lucrării care a făcut obiectul proiectului.

Conceperea sistematică (divizarea) proiectului în faze prezintă avantaje multiple, în sensul că, pe de o parte, simplifică abordarea și gestionarea proiectului, iar pe de altă parte, asigură o monitorizare clară a activităților.

Deciziile și rezultatele sunt definite la sfârșitul fiecărei faze. Fazele sunt atât succesive, cât și progresive, fiecare dintre ele trebuie să se finalizeze înaintea începerii fazei următoare, într-un proces ciclic, de tip spirală, care presupune suprapunerea unor etape. În cazul în care sunt identificate deficiențe, ele pot fi corectate înainte de a-și produce efectele negative. De exemplu, în cazul unor schimbări legislative în timpul fazei de studiu al fezabilității, trebuie să se trebuie facă evaluarea impactului pe care acestea l-ar putea avea în implementarea viitorului proiect.

În figura 2.4, sunt prezentate fazele proiectului, conform Comisiei Europene, ce cuprind un ciclul obligatoriu al proiectelor. Este aplicat ca instrument de design al programului în etapa de implementare pentru programele cofinanțate de la bugetul Uniunii Europene. Acest mecanism cuprinde șase etape obligatorii: programarea, identificarea, formularea, finanțarea, implementarea, evaluarea (Sursa: Comisia Europeana, Managementul ciclului de proiect, 2003, p. 6-8).

Figura 2.4. Fazele proiectului

Sursa: Comisia Europeană, Managementul ciclului de proiect, 2003, p.6

Programarea se referă la elaborarea documentelor strategice de programare de către statul membru, statul candidat sau partener al UE, ca urmare a unei analize a problemelor și tendințelor în dezvoltarea socio-economică a țării respective, corelând prioritățile naționale de dezvoltare cu cele ale UE și transpunerea priorităților naționale în programe sectoriale sau regionale prin care se acordă finanțare comunitară.

Identificarea ideilor de proiecte are loc pornind de la cadrul oferit de documentele naționale strategice și se realizează prin analize și studii sectoriale, studii de pre-fezabilitate și fezabilitate, pe baza cărora se fundamentează viitoarele proiecte.

Formularea se referă la elaborarea propriu-zisă a proiectelor, cu condiția ca acestea să contribuie la realizarea obiectivelor și indicatorilor de program; este necesar ca proiectele să aibă relevanță și fezabilitate în raport cu programul din care se solicită finanțarea. În această etapă se întocmesc cererile de finanțare, adică planurile de implementare ale proiectelor, care includ descrierea contextului în care se încadrează proiectul, a activităților, corespunzător unui grafic de implementare, a rezultatelor așteptate, cu programarea costurilor necesare realizării activităților în cadrul unui buget.

Finanțarea are în vedere analiza și evaluarea propunerilor de proiect de către comisii de evaluare abilitate în acest scop de către organismele cu atribuții în managementul programelor în cadrul cărora sunt depuse proiectele.

În urma deciziei de aprobare a finanțării proiectului, are loc semnarea unui contract de finanțare între beneficiarul proiectului și instituția care gestionează programul prin care proiectul urmează să fie finanțat.

Implementarea proiectului are în vedere derularea activităților și utilizarea resurselor pentru atingerea obiectivului. Realizarea activităților este monitorizată, pe de o parte în scopul de a asigura buna desfășurare a proiectului, iar pe de altă parte, pentru aplicarea de acțiuni corective în ipoteza constatării unor deficiențe.

Evaluarea are ca scop stabilirea relevanței atingerii obiectivelor propuse, măsurarea eficienței, eficacității, impactului și sustenabilității proiectului. Evaluarea are caracterul unui proces și se realizează în toate fazele unui proiect.

Instrumentele managementului de proiect

Managementul ciclului de proiect utilizează o serie de instrumente și tehnici, în cadrul fiecărei faze sau etape în desfășurarea proiectului, a căror aplicare asigură atingerea țintelor și rezultatelor, în termeni de relevanță, fezabilitate și sustenabilitate.

Instrumentele specifice managementului de proiect sunt aplicabile și în activități complexe, cum este activitatea de cercetare sau de proiectare.

Un plan bine structurat de detaliere a proiectului ia în considerare factorii externi și interni care pot influența rezultatele.

Printre factorii interni și externi care pot influența succesul unui program sau proiect se numără alegerea tehnologiei adecvate, capacitatea instituțională a entității beneficiare, impactul asupra mediului, mediul politic și socio-cultural în care se realizează implementarea.

Pentru o corectă identificare a acestora, pentru măsurarea efectelor pe care le-ar avea și pentru corectarea din timp a eventualelor deficiențe, se utilizează anumite instrumente și metode de analiză.

Dintre acestea, cele mai răspândite și ușor de utilizat sunt: metoda arborelui problemelor, metoda diagramei Ishikawa sau Fishbone (diagrama cauză-efect sau os de pește) și metoda analizei SWOT.

a) Metoda arborelui problemelor se aplică prin identificarea și analizarea problemelor și a interdependențelor dintre acestea, într-o logică de tip cauză-efect, având ca rezultat determinarea problemei principale (vezi figura 2.5). Avantajul acestei metode este acela că evidențiază impactul eventual al viitorului program sau proiect.

Metoda se aplică parcurgându-se trei etape:

stabilirea contextului și obiectului analizei;

stabilirea problemelor principale;

încadrarea problemelor într-o diagramă pentru a se observa relația cauză-efect.

Efecte

Cauze

Figura 2.5. Arborele problemelor

Sursa:Site-ul www.sgg.ro, 2006

Două instrumente derivate din metoda arborelui problemelor sunt analiza obiectivelor și analiza strategiilor.

Prin analiza obiectivelor se realizează ierarhizarea acestora, urmând ca acestea să fie transpuse într-o viitoare strategie.

Analiza strategiilor are ca scop fixarea obiectivelor generale și specifice ale proiectului și implică următoarele etape:

determinarea criteriilor de selectare a strategiei (relevanța, buget, orizontul de timp pentru implementare, luarea în considerare a temelor orizontale);

stabilirea strategiilor alternative pentru atingerea obiectivelor;

selectarea celei mai adecvate strategii, în funcție de gradul de îndeplinire al criteriilor mai sus menționate.

b)Metoda diagramei Ishikawa sau Fishbone (os de pește) este bazată de asemenea pe abordarea cauză-efect, numai că, prin aplicarea ei se analizează toate cauzele care au condus la apariția unei probleme, după care se identifică toate posibilele acțiuni corective (figura 2.6 – Diagrama Fishbone).

Figura 2.6. Diagrama Fishbone

Sursa: www.sgg.ro, 2006

c) Analiza SWOT (Strengths, Weaknesses, Opportunities, Threats) este un instrument de analiza strategică prin care se realizează o radiografie a condițiilor curente, atât pozitive, cât și negative, interne și externe față de o organizație, un domeniu de activitate sau o zonă geografică.

Reprezentarea SWOT se face de regulă sub formă tabelară, conform modelului din tabelul 2.3., prezentând în antiteză punctele tari, punctele slabe, riscurile și oprtunitățile identificate, reprezentând una dintre cela mai bune modalități de analiză de tip strategic utilizată pe scară largă.

Tabelul 2.3. Elementele analizei SWOT

Deoarece proiectul reprezintă modul în care se găsește răspunsul sau rezolvarea unei probleme, primul pas în construirea lui îl reprezintă identificarea necesității sau utilității acestuia. De exemplu, în activitatea autorităților din administrația locală, problemele legate de calitatea infrastructurii de transport se soluționează prin dezvoltarea de programe sau proiecte care propun reabilitarea și modernizarea drumurilor.

Utilitatea proiectelor sau programelor se stabilește pe mai multe paliere: economic, social și ecologic (Radu V., 2008, p.72).

Utilitatea economică se evaluează la nivel macroeconomic, în sensul că se determină dacă programul contribuie la dezvoltarea unei zone sau a unui sector economic, iar la nivel microeconomic se stabilește dacă proiectul îmbunătățește rezultatele activității beneficiarului.

Utilitatea socială se referă la crearea de locuri de muncă în zone sărace, cu grad de ocupare scăzut sau la îmbunătățirea calității și pregătirii forței de muncă.

Utilitatea ecologică reprezintă o temă orizontală a unui program sau proiect și se referă la modul în care implementarea programului sau proiectului va lua în considerare impactul asupra mediului.

Scopul se definește ca soluție la problema identificată. Obiectivele proiectului reprezintă pașii ce trebuie parcurși pentru a ne apropia de scop. Obiectivele se stabilesc gradat, în concordanță cu intervalele de timp avute în vedere pentru realizarea proiectului.

Un obiectiv este o stare imaginată, viitoare, selectată și dorită conștient, care poate fi obținută printr-o secvență de activități (Mocanu M, Schuster C, 2004, p.120).

Obiectivele trebuie sa fie SMART:

S – specifice, definite cu claritate;

M – măsurabile sau cuantificabile;

A – abordabile, în sensul că pot fi atinse;

R – realiste, ceea ce înseamnă că există resursele necesare pentru atingerea lor;

T –se încadrează în orizontul de timp al implementării proiectului.

Gradul de realizare al obiectivelor se evaluează pe baza unor sisteme de indicatori fizici (număr de kilometri de drum construiți, număr de locuri de muncă nou create, număr de microîntreprinderi nou create), în funcție de domeniul proiectului sau al programului) sau financiari (indicatori de producție, praguri de rentabilitate, venituri nete actualizate, cash-flow, rate interne de rentabilitate).

Obiectivele de program sau proiect pot fi clasificate în funcție de mai multe criterii:

după sfera de cuprindere: generale și specifice;

după importanța lor: principale și secundare;

după conținut: calitative și cantitative.

De exemplu, în cadrul Programului Operațional Regional 2007 – 2013, obiectivul general îl reprezintă dezvoltarea socio-economică echilibrată a tuturor regiunilor din țară, ținând seama de nevoile acestora de dezvoltare, orientând alocările spre marile orașe – poli urbani de creștere, spre îmbunătățirea infrastructurii sociale, de transport, turism și de afaceri, în scopul de a crește atractivitatea regiunilor ca destinații pentru investiții.

Obiectivul general al programului este descompus în cinci obiective specifice, respectiv:

impulsionarea dezvoltării centrelor urbane, care să conducă la dezvoltarea regiunilor;

creșterea accesibilității regiunilor;

îmbunătățirea infrastructurii sociale;

stimularea competitivității economice a regiunilor;

creșterea contribuției turismului la dezvoltarea economică a regiunilor.

În funcție de obiectivele specifice, au fost definite prioritățile de dezvoltare ale programului, detaliate pe domenii de intervenție și operațiuni indicative, rezumate în tabelul 2.4. Aceste metode de analiză au stat la baza definirii obiectivelor Programului Operațional Regional, astfel încât impactul estimat prin intermediul țintelor asumate la nivel de program să genereze o dezvoltare echilibrată a regiunilor de dezvoltare din România.

Tabelul 2.4. Structura Programului Operațional Regional

Sursa: Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Locuințelor, Programul Operațional Regional 2007-2013, 2007, p 10).

Pe baza obiectivelor, au fost descrise principalele livrabile sau rezultatele prevăzute în cadrul programului. Acestea sunt transpuse în indicatori de realizare și de rezultat, stabiliți la nivelul fiecărui domeniu de intervenție.

În tabelul 2.5 sunt prezentați indicatorii de program specifici domeniului major de intervenție 3.4 “Reabilitarea, modernizarea, dezvoltarea și echiparea infrastructurii educaționale preuniversitare, universitare și a infrastructurii pentru formare profesională continuă”.

Tabelul 2.5. Indicatori la nivel de domeniu de intervenție

Sursa: Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Locuințelor, Programul Operațional Regional 2007-2013, 2007, p 136).

Odată definite livrabilele la nivelul domeniului de intervenție, se continuă cu stabilirea detaliată a activităților eligibile pentru finanțare. În cazul domeniului de intervenție menționat, acestea se referă în principal la:

lucrări de construcție și modernizare a campusurilor din sistemul de învățământ profesional și tehnic, precum și a campusurilor universitare;

dotarea spațiilor de învățământ, de cazare;

dotarea si echiparea campusurilor cu sisteme IT.

După definirea activităților eligibile, sunt stabilite și categoriile de cheltuieli necesare realizării acestora: achiziția și amenajarea de terenuri, utilități, proiectare și inginerie, consultanță și asistență tehnică, investiții, auditul de proiect, comunicare, informare și publicitate pentru proiect.

În funcție de regimul de proprietate al obiectivelor, sunt stabilite și tipurile de beneficiari eligibili pentru finanțare, în acest caz instituții publice: consilii locale, județene, universități de stat, instituții publice care oferă servicii de formare profesională continuă.

Alocarea finanțărilor este direcționată către anumite zone-grupuri țintă, și anume cele cu infrastructură școlară slab dezvoltată.

Planificarea proiectelor

Planificarea proiectelor se realizează prin definirea și structurarea cerințelor și activităților, cu utilizarea instrumentelor și metodelor de analiză adecvate. Prin planificare se stabilește ce activități se vor realiza, cu ce costuri și în ce interval de timp.

Planificarea prezintă utilitate din mai multe puncte de vedere: economia resursei timp, clarificarea aspectelor incerte, ordonarea activităților, stabilirea jaloanelor după care se vor realiza evaluarea și controlul realizării activităților, creșterea eficienței în implementare.

În general, procesul de planificare se parcurge în mai multe etape, care au caracter succesiv, și anume stabilirea activităților, a duratei acestora și a resurselor necesare pentru realizare, stabilirea programării și graficului de implementare, alegerea echipei, adoptarea unui plan de monitorizare, elaborarea bugetului de proiect.

Un instrument deosebit de util pentru urmărirea planificării, evaluarea și monitorizarea implementării proiectelor cofinanțate din fondurile comunitare, îl reprezintă matricea cadru-logic (The Logical Framework), prin intermediul căreia sunt prezentați și explicați indicatorii specifici, precum și interdependențele existente între aceștia (vezi tabelul 2.6).

Acestă modalitate de analiză pornește de la obiectivele generale definite prin program, cu descrierea obiectivului specific fiecărei scheme de finanțare, anticipând rezultatele și activitățile cheie necesare atingerii rezultatelor.

Tabelul 2.6. Matricea cadru-logic pentru proiect

Sursa: www.uab.ro/proiecte/posdru_41…/bran_alina_tecau_manag_proiect.ppt‎, p.20

În ceea ce privește planificarea formală a proiectului (Mc Collum J, Bănacu S., 2007, pp. 127-129), aceasta se realizează prin elaborarea unor documente care au ca obiect:

Specificarea lucrărilor (Statement of Works) detaliază obiectivele, sarcinile și plafoanele de finanțare, printr-o serie de documente justificative.

O bună detaliere a elementelor pe care le conține specificarea lucrărilor este furnizată de listele de verificare ale cererilor de finanțare depuse în cadrul programelor operaționale, așa cum rezulta din tabelul 2.7. În procesul de evaluare a aplicațiilor depuse, entitățile de management ale programului utilizează un set de liste de verificare, necesare determinării conformității și eligibilității unui proiect, acesta reprezentând una dintre etapele de evaluare a unei aplicații, realizată în faza de debut al analizei unui proiect.

Tabelul 2.7. Lista de verificare a cererii de finanțare

Sursa: Programul Operațional Regional 2007 -2013, Ghidul Solicitantului DMI 3.4 “Reabilitarea, modernizarea, dezvoltarea și echiparea infrastructurii educaționale preuniversitare, universitare și a infrastructurii pentru formare profesională continuă”, 2008.

Specificarea rezultatului;

Jaloanele, respectiv, punctele de demarcație între etape (milestones);

Programul activităților, cu date limită;

Structura defalcată a lucrărilor (Work Breakdown Structure);

Bugetul proiectului.

Datorită importanței activității de programare au fost elaborate tehnici de programare care asigură începerea activităților în cel mai potrivit moment și terminarea la timp, fiind realizată in mod corespunzător pentru a obține maximum de eficiență față de resursele existente.

Planificarea în rețea (Network Scheduling) s-a dezvoltat după cel de-al doilea război mondial în Statele Unite (Mc Collum J, Bănacu S., 2007, p. 143-157) și prezintă avantaje în ceea ce privește evidențierea interdependențelor și a domeniilor problematice, stabilește o evaluare a efectelor pe care le produc schimbările în proiect și încadrează un volum mare de informații într-o reprezentare schematică. Rețele se bazează pe evenimente și activități.

Tehnicile specifice planificării în rețea sunt diagrama PERT și diagrama CPM, diagrama Gantt.

Diagrama PERT (Tehnica Evaluării Repetate a Programului – Program Evaluation and Review Technique) se utilizează pentru a planifica, organiza și a controla sarcinile necesare pentru finalizarea unui anumit proiect, cu estimarea duratei minime și a duratei maxime pentru realizarea fiecărei sarcini. Elaborarea diagramei PERT are în vedere activitățile specifice și momentele-cheie (milestones), segmentarea activităților, construirea unei diagrame a rețelei, estimarea timpului necesar fiecărei activități în parte, actualizarea diagramei, în raport cu progresul proiectului.

Scopul pentru care se utilizează diagrama PERT este de a înlesni luarea deciziilor, dar și de a diminua durata implementării și costurile unui proiect. Un exemplu de Diagrama PERT este prezentat in figura 2.7.

Figura 2.7. Diagrama PERT

Sursa: Mc Collum J, Bănacu S., Management de proiect – O abordare practica, 2007, p. 151

După cum se observă din figura 2.7, durata drumului critic este de 5 săptămâni – 1,2,3,5,6.

Diagrama CPM (Metoda Drumului Critic – Critical Path Method) funcționează prin corelarea activităților cu duratele prevăzute pentru îndeplinirea lor, luând în considerare și estimările de costuri.

Diagrama redă un lanț de evenimente și activități care constituie un drum continuu între demararea și încheierea proiectului., conform figurii 2.8.

Activitățile au fost reprezentate de la A la F, cu data de începere marcată pe nodurile din dreapta sus, iar data de finalizare în dreapta jos.

Figura 2.8. Metoda drumului critic

Sursa: Site-ul www.sgg.ro, 2006

Diagrama Gantt, concepută de către Henry Gantt la începutul secolului al XX-lea, constă în reprezentarea unei rețele în care activitățile sunt ordonate calendaristic. Diagrama Gantt este utilă și ca instrument de monitorizare, deoarece realizează un grafic al desfășurării în timp a activităților de proiect. Cu ajutorul diagramei Gantt se poate stabili dacă procesul de realizare a activităților se încadrează în limitele duratei de implementare a proiectului. Un exemplu de aplicare a graficului Gantt este prezentat în figura 2.9.

Figura 2.9. Grafic Gantt

Din punctul de vedere al managementului proiectelor cu finanțare comunitară, planificarea unui proiect după forma de organizare piramidală (Kerzner H, 2010, p. 102) prezintă eficacitate, deoarece permite divizarea responsabilităților atât pe linie verticală (ierarhia decizională), cât și delimitarea responsabilităților de ordin tehnic, financiar și administrativ.

Aspectele tehnice ale planificării proiectului se referă în principal la elaborarea documentațiilor specifice, respectiv proiecte tehnice și studii de fezabilitate.

Structura și conținutul proiectelor tehnice nu reprezintă obiectul unei reglementări legale imperative. Proiectul tehnic întocmit cu respectarea prevederilor legale cuprinde un ansamblu de documente scrise și desenate care fundamentează execuția unei lucrări.

Detaliile de execuție pentru lucrări se întocmesc pe baza proiectului tehnic, respectând încadrarea în volumul de lucrări și costurile previzionate.

Partea scrisă a proiectului tehnic conține următoarele elemente: descrierea lucrărilor, elemente de analiza a mediului natural, caracteristici geografice, topografice, desfășurarea lucrărilor de șantier, luând în considerare mijloacele de acces și comunicație, dotarea cu utilități a șantierului, graficele de lucrări, memoriile tehnice, caietele de sarcini care descriu și detaliază informațiile prezentate în planșe.

Caietele de sarcini au utilizare multiplă și au ca obiect fie execuția lucrărilor, fie recepția acestora, condiționată de efectuarea unor testări prealabile, fie aprovizionarea cu materii, materiale, mașini, utilaje.

După sfera de cuprindere, se deosebesc caiete de sarcini generale specifice domeniului construcțiilor, utilizate în cazul lucrărilor curente, și caiete de sarcini speciale, întocmite în cazul unor lucrări cu caracter distincte.

În cuprinsul unui caiet de sarcini se regăsesc breviarele de calcul pentru construcții și instalații, planșele lucrărilor, standarde privind proprietățile tehnice, fizice sau chimice pe care trebuie să le dețină materialele, date privind amploarea, forma și etapele execuției lucrării, stabilirea condițiilor pentru recepție. Listele de lucrări includ centralizatoare cu obiective, cantități și categorii de lucrări, descrise amănunțit, listele cu dotări, echipamente și utilaje.

Partea desenată a proiectului tehnic cuprinde planurile generale, planșele principale, arhitectura, structura, instalațiile și dotările tehnologice și de protecție.

În România, conținutul cadru al studiilor de fezabilitate este reglementat prin Hotărârea Guvernului nr. 28 din 9 ianuarie 2008 și cuprinde elemente obligatorii, prezentate în tabelul 2.8.

Tabelul 2.8. Conținutul studiului de fezabilitate

Sursa: Hotărârea Guvernului nr. 28 / 2008

2.4.1. Managementul financiar al proiectelor

Conform definițiilor date de specialiști (Onofrei M., 2006, p.2), managementul financiar conține un set de instrumente și metode care stau la baza deciziilor cu caracter financiar, raportate la obiectivele strategice ale unei organizații.

Activitatea de management financiar se desfășoară pe mai multe coordonate și are în principal rolul de a dirija resursele de capital cu costuri cât mai reduse spre realizarea unor activități limitate ca durată și obținerea unor rezultate prestabilite, cu condiția păstrării echilibrului financiar pe termen scurt, mediu și lung.

În practică au fost identificate mai multe tipuri de abordări în întocmirea planurilor financiare:

în funcție de venituri și cheltuieli, cu estimări defalcate pe ani sau pe întreaga durată a proiectului.

în funcție de capital;

prin previziunea lunară sau trimestrială a fluxurilor de numerar (cash-flow).

Funcțiile bugetului de proiect (Financial Management Essentials – A Handbook for NGOs, 2013, p.25) se referă la planificare, obținerea finanțării, implementarea și evaluarea proiectului.

Planificarea este un proces obligatoriu deoarece, în absența unui buget nu se poate realiza o estimare a costurilor și nu se poate lua decizia finanțării. Obținerea finanțării externe este condiționată de o planificare corectă și realistă, având ca rezultat un raport pozitiv cost-beneficiu. Bugetul este necesar atât în etapa de implementare, când se compară costurile curente cu cele inițial estimate, iar în urma constatării diferențelor, se poate revizui, cât și în evaluarea finală a proiectului, când se stabilește în ce măsură prin planificarea și distribuirea resurselor financiare s-au atins obiectivele asumate în proiect.

În cazul proiectelor cu finanțare europeană, bugetul proiectului este detaliat pe categorii de cheltuieli, care derivă din activitățile eligibile, ceea ce implică estimarea costurilor și veniturilor și stabilirea utilității cheltuielilor pentru realizarea obiectivelor. De asemenea, se au în vedere categoriile de surse de finanțare (comunitare, de la bugetul de stat, de la bugetele locale sau contribuție proprie) în scopul atingerii obiectivelor. În tabelul 2.9 sunt defalcate sursele de finanțare în cadrul proiectelor.

Tabelul 2.9. Defalcarea surselor în proiectele cu finanțare europeană

Sursa: Programul Operațional Regional 2007 -2013, Ghidul Solicitantului DMI 3.4 “Reabilitarea, modernizarea, dezvoltarea și echiparea infrastructurii educaționale preuniversitare, universitare și a infrastructurii pentru formare profesională continuă”, 2008.

Valoarea totală a proiectului însumează valoarea neeligibilă, eligibilă și TVA. Contribuția proprie are în vedere aportul solicitantului la cheltuielile eligibile și neeligibile, la care se adaugă valoarea autofinanțării, pentru proiectele generatoare de venit.

Valoarea asistenței financiare rambursabile reprezintă valoarea eligibilă, din care se scad contribuția solicitantului la cheltuielile eligibile și autofinanțarea proiectului.

Estimarea corectă a costurilor în proiecte ține seama de mai multe variabile, și anume, detalierea costurilor, adecvată obiectivului de proiect, pe baza unor activități a căror desfășurare constituie o înlănțuire logică.

Este de preferat ca activitățile să fie ordonate pe priorități, astfel încât bugetul să fie împărțit în funcție de importanța, ponderea și programarea realizării acestora.

Tabelul 2.10. Model de buget defalcat pe categorii de cheltuieli

Sursa: Programul Operațional Regional 2007 -2013, Ghidul Solicitantului DMI 3.4 “Reabilitarea, modernizarea, dezvoltarea și echiparea infrastructurii educaționale preuniversitare, universitare și a infrastructurii pentru formare profesională continuă”, 2008.

În tabelul 2.10 sunt definite categoriile de cheltuieli defalcate pe capitolele din bugetul proiectului, care dau o imagine de ansamblu asupra tipurilor de cheltuieli necesare și a valorii estimate pe fiecare capitol și subcapitol bugetar.

În practica managementului financiar al proiectelor cu finanțare europeană se identifică mai multe tipuri de costuri.

Acestea sunt corelate cu categoriile de cheltuieli eligibile în cadrul unui domeniu de intervenție, iar cel mai frecvent întâlnite sunt costurile directe (costuri salariale, de deplasare și acomodare, legate de cheltuielile de personal, costurile de materiale și echipamente, costuri de producție și fabricație, proiectare, cheltuieli cu activități subcontractate) și costurile indirecte (cheltuieli administrative și de utilități, cheltuieli de arhivare, cheltuieli de întreținere a echipamentelor).

O altă clasificare a costurilor vizează costurile fixe, a căror valoare nu se modifică în urma modificărilor volumului de activitate (cheltuieli pentru asigurări, pentru obținerea de avize, licențe, chiria, impozitele și taxele, asigurări) și costurile variabile, care se modifică sub influența modificărilor volumului de activitate (salarii, materii prime și materiale, energie, combustibil).

Clasificarea costurilor prezintă relevanță în elaborarea ofertelor financiare pentru lucrările de construcții, reabilitări, modernizări care au loc în proiectele de investiții.

Oferta financiară, respectiv prețul lucrării, se concretizează prin întocmirea devizului pe categorii de lucrări, în cuprinsul căruia se cumulează cheltuielile directe, cheltuielile indirecte (acestea reprezintă o cotă procentuală din cheltuielile directe) și mărimea profitului (cotă procentuală din costul total al lucrării).

Devizul general privind cheltuielile necesare realizării unei investiții reprezintă un document în care se stabilește valoarea totală a lucrărilor de investiții pe baza studiului de fezabilitate și a proiectului tehnic.

Modelele-cadru obligatorii, conform tabelului 2.11, atât pentru devizele generale, cât și pentru cele pe obiect sun reglementate prin Hotărârea de Guvern nr. 28/2008 privind aprobarea conținutului–cadru al documentației tehnico-economice aferente investițiilor publice, precum și a structurii și metodologiei de elaborare a devizului general pentru obiectivele de investiții și lucrări de intervenții.

Tabelul 2.11. Modelul-cadru al devizului general de cheltuieli

Sursa: HG nr.28/2008

2.4.2.Planificarea achizițiilor publice în proiecte

Managementul achizițiilor se referă la etapele care se parcurg pentru procurarea lucrărilor, bunurilor și serviciilor în cadrul proiectului.

Punctul de plecare îl constituie întocmirea planului de achiziții al proiectului, care se corelează cu bugetul proiectului.

Se continuă cu întocmirea specificației lucrărilor sau a caietului de sarcini (Works Breakdown Structure – WBS), care prezintă detaliat caracteristicile lucrării, bunului sau serviciului care face obiectul achiziției. Urmează apoi planificarea și lansarea procedurii de licitație, întocmirea, derularea și finalizarea contractelor de achiziții, etape obligatorii conform legislației în vigoare.

Regimul achizițiilor publice, aplicabil în cadrul programelor co-finanțate din fonduri publice, face obiectul Ordonanței de Urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, publicată în Monitorul Oficial nr. 418 din 15 mai 2006.

Actul normativ menționat reglementează:

principiile achizițiilor publice: nediscriminarea, tratamentul egal, recunoașterea reciprocă, transparența, proporționalitatea, eficiența utilizării fondurilor, asumarea răspunderii;

cele trei categorii principale de contracte de achiziții:contracte de furnizare, de lucrări și de servicii;

procedurile de atribuire ale contractelor de achiziții și pragurile valorice pentru selectarea și desfășurarea lor: licitația deschisă, licitația restrânsă, cererea de ofertă, dialogul competitiv, concursul de soluții, negocierea cu publicarea prealabilă a anunțului de participare, negocierea fără publicarea prealabilă a anunțului de participare, acordul-cadru;

regulile privind desfășurarea procedurilor de achiziții, criteriile de calificare pentru ofertanți, prevederi referitoare la elementele obligatorii ale documentațiilor de atribuire și ale publicării acestora.

Conform art. 33 alin. (2) al OUG nr. 34/2006, documentația de atribuire conține următoarele elemente obligatorii:

informații generale privind autoritatea contractanta;

instrucțiuni privind data limită de depunere a ofertelor;

descrierea criteriilor de calificare, precum și documentele care se prezintă pentru dovada îndeplinirii lor;

caietul de sarcini;

cerințe privind propunerea tehnică și financiară;

precizarea criteriilor de atribuire pentru stabilirea ofertei câștigătoare;

informații privind contestațiile și utilizarea căilor de atac;

informații privind clauzele contractuale.

Articolul 35 al aceluiași act normativ definește specificațiile tehnice, ca și componentă principală a caietului de sarcini; acestea reprezintă elemente tehnice care individualizează lucrarea, serviciul sau bunul care face obiectul procedurii, specificațiile tehnice prevăd cerințele de performanță, condițiile de recepție, de exploatare, de dimensiuni, de ambalare și etichetare, instrucțiuni de folosire, cerințe privind respectarea anumitor standarde de calitate și normelor privind protecția mediului.

Ele trebuie să fie stabilite astfel încât să asigure respectarea principiilor privind tratamentul egal și nediscriminarea, în sensul de a nu discrimina potențialii ofertanți.

2.4.3. Previzionarea și gestionarea riscurilor în proiecte

Din punctul de vedere al managementului proiectelor, riscul reprezintă atât probabilitatea ca obiectivele proiectului să nu se atingă, cât și consecințele negative care apar ca urmarea a nerealizării obiectivelor respective (Kerzner H, 2010, p.763).

Din această definiție se desprind trăsăturile riscurilor, și anume:

riscurile sunt evenimente viitoare și incerte;

realizarea riscurilor este de natură să pericliteze implementarea proiectului și atingerea rezultatelor planificate.

Managementul riscurilor reprezintă un instrument prin care se identifică, se analizează, se măsoară, se evaluează potențialele riscuri, cauzele și efectele acestora, și de asemenea se identifică măsuri de prevenire și de diminuare a efectelor producerii riscurilor.

Scopul previzionării și gestionării riscurilor este dublu; pe de o parte, se urmărește maximizarea rezultatelor și beneficiile, iar pe de altă parte, minimizarea, pe cât posibil, a influențelor factorilor care ar putea perturba bunul mers al proiectelor.

Gestionarea riscurilor presupune parcurgerea unor etape succesive în care riscurile sunt stabilite, analizate, cuantificate, după care determină strategiile de prevenire sau contracarare a acestora.

Natura riscurilor poate fi politică (conflicte interstatale), socială (epidemii, pandemii care pot afecta o mare parte a populației), legislativă (modificări frecvente în legislație), financiară (fluctuații ale prețurilor și inflației).

Riscurile pot interveni în orice fază a proiectului și se referă la:

obiective și activități neclare, specificații de lucrări incomplete, în faza de planificare;

întârzieri în desfășurarea procedurilor de achiziții, riscuri financiare și tehnologice care antrenează suplimentarea costurilor, în faza de implementare;

neatingerea indicatorilor de rezultate și de impact, asumați în proiect, falimentul investiției finanțate, în faza post-implementare.

Strategiile de gestionare a riscurilor se concentrează pe mai multe abordări (Radu V., 2008, p.225):

evitarea riscurilor, prin renunțarea la proiect;

transferul riscurilor (outsourcing) către companii de asigurări;

diminuarea riscurilor, prin planificarea atentă a proiectului sau minimizarea efectelor în cazul producerii (constituirea rezervelor)

acceptarea riscurilor, fie în mod activ, prin realizarea strategiilor și planurilor de gestiune a riscurilor, sau în mod pasiv, prin asumarea unor beneficii diminuate ca efect al realizării riscurilor.

Abordarea Comisiei Europene privind managementul riscurilor în proiectele cofinanțate din asistența structurală, reprezintă un element esențial în contextul absorbției fondurilor comunitare, având o conotație managerială cu referire atât la etapa de pregătire a proiectelor, evitarea conflictului de interese și a impunerii unor criterii restrictive ce pot conduce la limitarea accesului la licitații.

Acest mecanism se răsfrânge totodată și asupra legislației privind achizițiile publice, militând pentru eliminarea confuziilor ce pot fi generate de actele normative în materie.

Prin eficientizarea Sistemului Electronic de Achiziții Publice (SEAP) s-a eliminat o serie de riscuri cu privire la cheltuirea eficientă a fondurilor publice.

2.5 Concluzii

Detalierea corespunzătoare a conceptelor de proiect și managementul proiectelor din punctul de vedere al programelor cu finanțare europeană este realizată în cadrul capitolului 2 “Abordări metodologice privind managementul proiectelor”, al prezentei lucrări. Preocupările privind cele două concepte sunt de dată relativ recentă, începând cu deceniul al șaptelea al secolului trecut, evoluția fiind strict legată de tehnologizarea proceselor de producție în industrie .

Procesul de tehnologizare masivă în economie a determinat o largă diversificare a activităților tehnice și financiare, ceea ce a condus la necesitatea de a planifica și implementa cu maximă eficiență procesele de fabricație în industrie, lucrările de construcții și alte activități economice. Treptat, desfășurarea activităților prin proiecte s-a extins atât în organizațiile publice, cât și în cele private. În prezent, entitățile publice sau private și organizațiile non-guvernamentale gestionează proiecte naționale și transnaționale, în diverse domenii de activitate.

Caracteristicile principale ale proiectelor au în vedere delimitarea în timp , setul de obiective clar și curent stabilite prin intermediul unor performanțe impuse de ordin tehnic, economic, social, ecologic etc., nivelul resurselor alocate, analizat diferențiat pe categorii și unicitatea, atât din punct de vedere al scopului, cât și din punct de vedere al resurselor și al tehnicilor utilizate.

Principiile generale după care se ghidează managementul de proiect au vizat urmatoarele aspecte:

proiectul are un singur obiectiv general și mai multe obiective specifice, atingerea obiectivului general rezolvă necesitatea care a stat la baza conceperii proiectului;

divizarea proiectului, în funcție de complexitatea acestuia, în subproiecte, activități;

alocarea resurselor necesare pentru atingerea obiectivelor proiectului;

evaluarea fiecărei etape din ciclul de viață al proiectului;

monitorizarea și evaluarea proiectului;

Metodologia managementului de proiect este aplicată în prezent în toate domeniile și sectoarele economice, de la marile proiecte de investiții, până la mici proiecte de susținere a unor activități sociale sau culturale sau de protecția mediului. De aceea, s-a realizat o analiză a caracteristicilor proiectelor, relațiile de tip întreg – parte existente între politicile publice, programele de dezvoltare și proiecte, modul în care proiectele asigură atingerea obiectivelor fixate la nivelul programelor.

Diversitatea și varietatea proiectelor determină clasificarea acestora după diferite criterii. Determinarea tipurilor de proiecte este necesară atât pentru stabilirea surselor de finanțare, cât și pentru identificarea tehnicilor și metodelor optime pentru atingerea obiectivelor.

S-a accentuat importanța proiectelor de investiții de interes public, deoarece acestea asigură punerea în practică a strategiilor de dezvoltare ale administrațiilor publice, beneficiare de asistență nerambursabilă.

Pentru a finanța dezvoltarea infrastructurii de transporturi, de mediu sau de afaceri, administrațiile centrale dispun de mai multe alternative, respectiv credite bancare sau bugetare, utilizarea resurselor provenite din economii și realocări de cheltuieli publice, finanțările nerambursabile din fonduri comunitare.

Administrația publică trebuie să aibă în vedere îmbunătățirea modului de planificare, evaluare si implementare a proiectelor de investiții, dar și încurajarea investițiilor private.

În acest context, s-au studiat fazele și procesele derulate în proiecte pentru a se identifica mecanisme de îmbunătățire a modului de planificare, evaluare si implementare a proiectelor de investiții, dar și de încurajare a investițiilor private.

S-au avut în vedere instrumentele, metodele și tehnicile aplicabile în cadrul fiecărei faze sau etape în desfășurarea proiectului, prin care se asigură atingerea țintelor și rezultatelor, în termeni de relevanță, fezabilitate și sustenabilitate.

Ca și instrumente utilizate în cadrul managementului de proiect am prezentat:

Metoda arborelui problemelor cu avantajul că evidențiază impactul eventual al viitorului program sau proiect;

Metoda diagramei Fishbone bazată pe abordarea cauză-efect, prin aplicarea ei se analizează toate cauzele care au condus la apariția unei probleme și identificarea tuturor acțiunilor corective;

Analiza SWOT, instrument de analiză strategică prin care se realizează o radiografie a condițiilor curente, pozitive și negative;

S-au studiat tehnicile de planificare a proiectelor deoarece acestea prezintă utilitate în ceea ce privește economia costurilor financiare și de timp și permit evaluarea și controlul continuu al realizării activităților și atingerii obiectivelor.

Planificarea proiectelor a fost analizată din punctul de vedere al aspectelor tehnice, legate de elaborarea unor documentații specifice, respectiv proiecte tehnice și studii de fezabilitate. De asemenea, s-au luat în considerare aspectele financiare ale planificării proiectelor, estimarea costurilor și întocmirea bugetelor, în strânsă legătură cu planificarea achizițiilor și managementul riscurilor, deoarece acestea pot afecta derularea procedurilor de achiziții și pot genera suplimentarea costurilor în implementarea proiectelor.

Planificarea este un proces obligatoriu deoarece, în absența unui buget nu se poate realiza o estimare a costurilor și nu se poate lua decizia finanțării. Obținerea finanțării externe este condiționată de o planificare corectă și realistă, având ca rezultat un raport pozitiv beneficiu-cost.

Bugetul este necesar atât în etapa de implementare, când se compară costurile curente cu cele inițial estimate, iar în urma constatării diferențelor, se poate revizui, cât și în evaluarea finală a proiectului, când se stabilește în ce măsură prin planificarea și distribuirea resurselor financiare s-au atins obiectivele asumate în proiect.

În cazul proiectelor cu finanțare europeană, bugetul proiectului este detaliat pe categorii de cheltuieli, care derivă din activitățile eligibile, ceea ce implică estimarea costurilor și veniturilor și stabilirea utilității cheltuielilor pentru realizarea obiectivelor.

Managementul achizițiilor se referă la etapele care se parcurg pentru procurarea lucrărilor, bunurilor și serviciilor în cadrul proiectului.

Punctul de plecare îl constituie întocmirea planului de achiziții al proiectului, care se corelează cu bugetul proiectului.

Managementul riscurilor reprezintă un instrument prin care se identifică, se analizează, se măsoară, se evaluează potențialele riscuri, cauzele și efectele acestora, și de asemenea se identifică măsuri de prevenire și de diminuare a efectelor producerii riscurilor.

Scopul previzionării și gestionării riscurilor este dublu; pe de o parte, se urmărește maximizarea rezultatelor și beneficiile, iar pe de altă parte, minimizarea, pe cât posibil, a influențelor factorilor care ar putea perturba bunul mers al proiectelor.

Capitolul 3. Managementul proiectelor bazat pe eficientizarea mecanismului de absorbție al fondurilor europene

3.1. Planificarea ex-ante a procesului investițional

3.1.1. Planificarea strategică a investițiilor în administrația publică

Procesul investițional reprezintă forța motrice de bază a dezvoltării, generatorul de progres pe toate planurile având un rol important cu implicații profunde în realizarea și consolidarea stabilității economice și sociale. De asemenea, este un cumul de activități a cărui finalitate are un efect multiplicator, prin noile capacități productive și dezvoltarea celor existente. O planificare eficientă a potențialelor investiții publice, prin adoptarea unui portofoliu viabil de proiecte, presupune o analiză de tip ex-ante, bazată pe un set de criterii clare ce pot determina stabilirea celor mai bune decizii în privința fundamentării unei liste de proiecte, ce urmează a fi lansate în pregătire.

Investițiile constituie un factor catalizator pentru creșterea și dezvoltarea economică a comunităților, deoarece au un dublu rol, și anume acela de a stimula deopotrivă producția și consumul. Ele generează efecte multiplicatoare, care stimulează activitățile din cadrul unei comunități.

De exemplu, construirea și punerea în funcțiune a unei uzine de construcție mașini în vecinătatea unei zone urbane antrenează dezvoltarea industriilor colaterale, dezvoltarea potențialului de cercetare-dezvoltare, creșterea ocupării și îmbunătățirea calificării forței de muncă locale, creșterea puterii de cumpărare a populației, care este urmată de creșterea veniturilor agenților economici, ceea ce se reprezintă o premisă pentru atragerea de noi investiții majore în arealul respectiv.

Investițiile reprezintă un stimul pentru echilibrarea raportului între cerere și ofertă pe piața bunurilor și serviciilor, întrucât agenții economici investitori își diversifică și își dezvoltă capacitatea de producție, sporindu-și oferta, astfel antrenând o creștere a cererii pentru furnizarea și distribuția de echipamente, materiale, materii prime necesare implementării investițiilor. De asemenea, lucrările majore de interes public sau proiectele publice, ca parte a procesului investițional, au un rol integrator în planul dezvoltării teritoriale, deoarece transpun și concretizează strategiile de dezvoltare ale autorităților publice care administrează un teritoriu.

În literatura economică (Stoian M, 2002, p. 35-40) s-au realizat clasificări ale investițiilor în cadrul proiectelor.

a)După obiectivul proiectului, se deosebesc: investiții productive, obligatorii și strategice.

Investițiile productive au ca scop dezvoltarea, înnoirea, îmbunătățirea sau diversificarea capacităților de producție.

Investițiile obligatorii se fac pentru alinierea la anumite standarde tehnice de calitate sau pentru conformarea la anumite norme legale.

Investițiile strategice sunt cele care se leagă de activitatea de cercetare-dezvoltare.

b) După gradul de risc pe care îl comportă, se distinge între investiții cu risc scăzut (cele care au în vedere reutilarea) și investiții cu risc ridicat (cele care se referă la achiziția de noi capacități de producție).

c) Din punctul de vedere al funcționalității lor, investițiile sunt directe (prin care se ating obiectivele principale ale proiectului), colaterale (cele care privesc asigurarea infrastructurii de utilități pentru proiect) și investiții conexe (care au ca obiect realizarea de activități conexe proiectului).

Investițiile în fonduri fixe se referă la cheltuielile cu achizițiile, construcțiile și amenajările cu imobilele.

d) Din punctul de vedere al sectorului de activitate, investițiile finanțează proiecte cu destinație economică (de agricultură, de încurajare a antreprenorialului) sau administrativă, culturală, educațională.

În ceea ce privește sursele și modalitățile de finanțare a investițiilor, acestea provin din fonduri proprii (interne), fonduri externe (străine sau naționale), fonduri bugetare (alocări bugetare la nivel central sau local), fonduri de la instituții financiare (împrumuturi bancare sau finanțări nerambursabile comunitare).

Responsabilitatea aprobării și gestionării proiectelor de investiții publice se află în sarcina ordonatorilor principali de credite, care au obligația, conform art. 39 din Legea nr. 500/2002 a Finanțelor Publice, de a întocmi programe anuale de investiții și de a transmite către Ministerul Finanțelor Publice rapoarte, care vor cuprinde date referitoare la valoarea, graficul de implementare, concluziile analizelor cost-beneficiu pentru fiecare obiectiv de investiții, împreună cu strategiile investiționale prin care se vor realiza obiectivele asumate.

Programul de investiții este definit la art.2 pct. 46 din Legea nr. 273/2006 privind finanțele publice locale, ca fiind „acțiunea sau ansamblul coerent de acțiuni ce se referă la același ordonator principal de credite, proiectat pentru a realiza un obiectiv sau un set de obiective definite și pentru care sunt stabiliți indicatori de program care să evalueze rezultatele ce vor fi obținute, în limitele de finanțare aprobate”.

Art. 41 alin. 2 al aceluiași act normativ stipulează condiția obligatorie pentru includerea obiectivelor de investiții în programul de investiții publice, respectiv asigurarea finanțărilor prin proiectul de buget multianual.

Planificarea multianuală (pe termen mediu) a investițiilor la nivelul autorităților administrației publice locale prezintă avantaje, în sensul că dă o orientare mai clară pentru destinațiile alocărilor financiare, prin concentrarea resurselor pe zone de acțiune prioritare, asigură continuitate în formularea priorităților de finanțare, contribuie la dezvoltarea capacității administrațiilor publice de a elabora programe și strategii, în corelare cu programele și strategiile guvernamentale sectoriale sau programele de dezvoltare finanțate de instituțiile financiare internaționale, sporind șansele de accesare și absorbție a finanțărilor nerambursabile, generează stabilitate pentru perioade care acoperă cel puțin două cicluri de alegeri locale, diminuând influența factorilor politici.

Procesul de planificare a investițiilor publice reprezintă rezultatul formulării unor politici de investiții la nivel guvernamental, care au rolul de a stabili cadrul general al obiectivelor prioritare, de a coordona administrațiile locale în derularea programelor de investiții.

Din păcate, în România, o serie de factori de ordin politic și instituțional a generat întârzierea, până în prezent, a definirii unei politici reale de investiții, prin care să se coordoneze în mod unitar și integrat procesul investițional la nivel local și regional.

Concentrarea administrațiilor centrale și locale pe agenda politică, capacitatea instituțională și de planificare scăzută, lipsa unei viziuni asupra dezvoltării de ansamblu pe termen mediu și lung, au condus la rezultate economice slabe și la un grad alarmant de redus al absorbției fondurilor structurale.

După cum se arată într-un studiu realizat de Banca Mondială în luna aprilie 2013 (Romania Partnership Program Snapshot, 2013, p. 8-9), în ianuarie 2013 se înregistra în România cea mai scăzută rată de absorbție a asistenței structurale, respectiv 14,92% din totalul alocărilor, în raport cu celelalte noi state membre care au aderat la UE în 2004 și 2007.

Tabelul 3.1. Evoluții ale indicatorilor economici cheie în România

Sursa: Evoluții ale indicatorilor economici cheie în România, Banca Mondială, 2013

Pentru îmbunătățirea performanțelor în acest domeniu, se recomandă diminuarea taxelor și impozitelor și simplificarea formalităților de înregistrare pentru întreprinderi, reducerea măsurilor de intervenție a statului în sectorul transporturi, în domeniul energiei și comunicațiilor și o mai mare preocupare pentru finanțarea activităților de cercetare-dezvoltare-inovare.

Concluziile misiunilor de audit și ale evaluărilor intermediare ale programelor operaționale au vizat necesitatea luării de măsuri pentru consolidarea capacității administrative și instituționale a țării pentru creșterea absorbției.

Blocajele financiare, tehnice și instituționale pot fi prevenite și atenuate prin abordarea multianuală a planificării procesului investițional, care trebuie să înceapă cu identificarea obiectivelor prioritare sectoriale, locale și regionale, în termeni de costuri și timp, evaluarea și ierarhizarea lor după un set de criterii unic și reunirea lor sub un concept strategic integrat, asumat de către guvern printr-un cadru legislativ metodologic obligatoriu.

În cadrul programului actual de guvernare s-a remarcat că „lipsa totală a prioritizării investițiilor publice și a unei strategii la nivel național, care să conțină elemente și criterii bine definite de finanțare a acestora a accentuat decalajele existente între mediul rural și mediul urban, între județe cât și între regiuni” (Guvernul României, 2012, Programul de Guvernare 2013 – 2016, p.30).

În acest context, în program se asumă ca obiective elaborarea unui cadru de planificare unitar, prin a cărui implementare să se urmărească reducerea disparităților intraregionale și infraregionale, cu un regim de stabilire a proiectelor prioritare de investiții publice, selectate pe baza unui sistem de indicatori și alocări la nivel județean și regional (Guvernul României, 2012, Programul de Guvernare 2013 – 2016, p.32-33).

De aceea, este necesar ca activitatea instituțiilor cu rol în planificarea și implementarea strategiilor și programelor de dezvoltare să se concentreze și să se orienteze pe un proces real și eficient de consultare și conlucrare din care să rezulte o propunere de lege privind instituirea unui cadru metodologic care să coordoneze o viitoare politică de investiții la nivel național.

În România nu există încă o practică unitară cu privire la definirea documentelor strategice ce trebuie să fie realizate la nivel local, astfel încât decizia privind realizarea unor proiecte de investiții nu se bazează pe o analiză realistă a nevoilor de dezvoltare și nu reflectă în acest sens o imagine fidelă în ceea ce privește dezvoltarea echilibrată a unei comunități.

Este necesară introducerea unui cadru legislativ cu caracter obligatoriu care să ofere o metodologie de lucru, ce poate să servească atât ca instrument managerial aflat la dispoziția factorilor decidenți din administrația publică locală, cât și ca pârghie de control de tip managerial care să reflecte parcurgerea unor etape cu caracter strategic, necesare adoptării portofoliului de proiecte de investiții publice.

3.1.2. Evaluarea procesului de planificare strategică

Actualitatea problemelor economice, cu efecte de încetinire a ritmului de dezvoltare, a impus o concentrare a problematicilor identificate atât în sistemul de implementare al politicilor comunitare și al politicilor publice din statele membre UE, precum și în managementul programelor cofinanțate de Comisia Europeană.

Aceste constatări reprezintă puncte de plecare pentru conceperea unei noi abordări în planificarea strategică a dezvoltării locale, în acest context, se au în vedere crearea unui model de planificare investițională, bazat pe un proces de identificare, selectare și ierarhizare a proiectelor de dezvoltare pe parcursul etapei pregătitoare a unei viitoare perioade de programare.

Ca atribut al actului managerial, planificarea reprezintă un proces în sine, întinzându-se pe orizonturi de timp diferite; o relevanță deosebită prezintă planificarea strategică, desfășurată pe perioade mai lungi de trei ani.

În lucrarea de față, se pune accentul pe etapa de planificare, aceasta fiind cheia reușitei unui proiect, și, extrapolând, în planul managementului proiectelor cofinanțate din fonduri publice, premisa asigurării absorbției resurselor financiare.

În literatura de specialitate (Băcanu B, 2008, p. 110), se disting diferite tipologii și modele de planificare strategică, dintre care prezintă interes pentru lucrarea de față următoarele tipuri de planificare-cadru, fiecare dintre ele bazat pe un element organizațional:

• planificarea ca sistem central de control, pe considerente cantitative, orientată pe alocarea resurselor financiare;

• planificarea orientată pe diversificare și inovare;

• planificarea orientată pe schimbare organizațională.

Referitor la funcțiile managementului, se disting cinci elemente (Nicolescu O, Verboncu I, 1996, p 27 – 35), și anume:

• funcția de previziune;

• funcția de organizare;

• funcția de coordonare;

• funcția de antrenare;

• funcția de control-evaluare.

Dintre acestea, de importanță deosebită pentru lucrarea de față sunt funcția de previziune și funcția de control-evaluare, analizate în contextul procesului de planificare strategică a investițiilor publice, în plan sectorial și regional.

Funcția de previziune urmărește cuantificarea evoluției viitoare a unor aspecte socio-economice, ca fundament pentru adoptarea deciziilor de management.

Funcția de previziune se desfășoară pe mai multe etape:

determinarea direcției de acțiune, orientarea spre anumite investiții;

definirea obiectivelor;

stabilirea programelor, în mod corespunzător fiecărui sector de activitate;

identificarea resurselor materiale și financiare pentru atingerea obiectivelor, în această etapă fiind definite seturile de indicatori de monitorizare și evaluare;

evaluarea efectelor produse de deciziile aplicate.

În literatura de specialitate au fost consacrate mai multe definiții cu privire la conceptul de evaluare.

Distincția între monitorizare și evaluare este obligatorie, între ele existând o relație de la parte la întreg, evaluarea implicând un proces de monitorizare, iar în al doilea rând, caracterul sistematic al evaluării, aceasta presupunând o etapizare a procesului de colectare și procesare a datelor, precum și de formulare a concluziilor și aplicare a modificărilor, în funcție de stadiul implementării programului.

Evaluarea servește la îmbunătățirea managementului la nivel de politici publice, programe și proiecte. În contextul programelor cofinanțate de Uniunea Europeană, unii autori (Mike K, Șandor S, Gârboan R, Cobârzan R, Analiza politicilor publice și evaluarea programelor în administrația publică, 2011, p.13) pun accent pe politicile publice ca și cadru pentru conceperea și implementarea programelor de dezvoltare.

Instituțiile financiare internaționale, în mod pregnant Banca Mondială, au formulat diferite clasificări ale tipurilor de evaluare, în funcție de mai multe categorii de criterii; dintre acestea, cel mai des utilizată este clasificarea în funcție de stadiul implementării programului, deosebind trei tipuri de evaluare.

Evaluarea ex-ante se realizează în prima etapă de elaborare a programului, înainte de demararea efectivă a implementării, pe baza unor instrumente specifice de tipul analizei SWOT, scenarii, analiza nevoilor de dezvoltare a spațiului geografic în care se implementează programul.

În acest stadiu sunt definite criteriile generale și specifice de selecție a proiectelor care vor primi finanțare în programul respectiv.

Evaluarea interim are loc pe parcursul derulării programului, având ca obiectiv îmbunătățirea procesului de implementare.

În această etapă se urmărește gradul de atingere a obiectivelor programului, din punctul de vedere al bugetului, resurselor alocate, respectarea calendarului de implementare, utilizându-se datele obținute în procesul de monitorizare, comparate cu datele din momentul evaluării ex-ante.

Ca rezultat al evaluării interim, se poate modifica structura unui program, de exemplu, în sensul realocării resurselor.

Evaluarea ex-post începe în momentul în care implementarea programului s-a încheiat și se realizează prin compararea rezultatelor concrete, obținute în urma implementării, cu obiectivele asumate inițial.

În acest stadiu, este analizat impactul implementării programului pe termen mediu și lung, fiind măsurate rezultatele atinse, se evaluează performanța programului din punct de vedere cantitativ și calitativ, se formulează concluzii și recomandări pentru implementarea viitoarelor programe.

Din punctul de vedere al competențelor și prerogativelor instituționale privind realizarea evaluării, în statele membre ale Uniunii Europene, au fost aplicate două modele principale de evaluare, respectiv modelul centralizat și modelul descentralizat; fiecare prezintă deopotrivă avantaje și dezavantaje, în sensul că utilizarea modelului centralizat duce la rigiditate, în timp ce aplicarea modelului descentralizat conduce la confuzie și ineficiență.

De aceea, în mai multe state membre ale Uniunii Europene, printre care și România, se aplică modelul mixt, în sensul că evaluarea programelor operaționale aferente perioadei 2007-2013 se realizează de către autoritățile de management (descentralizat), sub coordonarea Unității Centrale de Evaluare din cadrul Autorității Naționale pentru Coordonarea Instrumentelor Structurale (centralizat).

Alte state membre, de exemplu Irlanda, au adoptat succesiv cele două modele, respectiv modelul descentralizat în intervalul 1994-1999, când autoritățile de management aveau responsabilitatea evaluării programelor, iar ulterior modelul centralizat, în intervalul 2000-2006, când evaluarea se realiza de către o unitate de evaluare din cadrul Ministerului de Finanțe, exterioară autorității de management.

Conform definiției United States Government Accountability Office, “elementele principale ale capacității de evaluare includ cultura evaluării, calitatea datelor, expertiza analitica și de colaborarea de tip partenerial” (USGAO, 2003 , p 9).

Guvernul României a identificat premisele reușitei procesului de reformă instituțională, printre care ”asigurarea managementului prin obiective”, ”consolidarea infrastructurii organizatorice pentru managementul strategic al proceselor din domeniul economic și social” și ”nevoia creșterii funcției de consultanță și monitorizare în administrație” (Strategia pentru accelerarea reformei în administrația publică, 2000, p. 7).

Cu toate acestea, evaluarea ex-post a programului PHARE în România, a scos în evidență faptul că inconsecvența generată de schimbările politice în administrație creează dificultăți în accelerarea reformei (MWH Consortium, 2006, pp. 21 -24).

În ceea ce privește metodele și tehnicile de realizare, în evaluarea la nivel de program se utilizează metode cantitative (descriptive, obiective) și metode calitative (subiective); practica elaborării studiilor este orientată spre aplicarea metodei mixte, astfel urmărindu-se toate aspectele care pot prezenta importanță pentru implementarea unui program, fiind colectate informații cu ajutorul următoarelor instrumente:

Observația oferă beneficii din punctul de vedere al acurateței informațiilor obținute, însă presupune costuri ridicate de timp și forță de muncă.

Ancheta sociologică se realizează având ca eșantion un grup de beneficiari la nivel de proiect/program, în plan teritorial – într-un spațiu geografic delimitat, sau în plan sectorial, la nivel de axă prioritară/domeniu de intervenție.

Analiza documentelor este cea mai eficace metodă de cercetare, din punctul de vedere al nivelului costurilor financiare, de timp și de muncă. Documentele studiate sunt variate, surselor acestora fiind beneficiarii, autoritățile de management, organismele intermediare. Volumul mare si diversitatea materialelor cercetate duc la definirea unei viziuni largi, atât din punct de vedere legal și administrativ, al actelor normative aplicate, al construcției instituționale, precum și din punctul de vedere al gradului de absorbție a resurselor financiare. Această metodă prezintă dezavantajul că documentele analizate nu conțin toate informațiile necesare; de aceea, se recomandă ca în procesul de evaluare să fie utilizate toate metodele de cercetare.

Pentru ca programele finanțate sau co-finanțate din bani publici să își îndeplinească scopul și obiectivele cu maximă eficiență este necesară evaluarea lor și măsurarea impactului economic si social pe care îl au asupra indivizilor, grupurilor și comunităților.

Etapele tipice ale evaluării impactului social se referă la stabilirea principalelor constrângeri și nevoi sociale dintr-o anumită zonă geografică sau un anumit segment de populație, definirea grupului-țintă (beneficiari, actori locali de dezvoltare ca și participanți), măsurarea impactului direct și indirect, alegerea strategiilor alternative și definirea planului de riscuri.

O importanță deosebită în evaluarea programelor cofinanțate din instrumentele structurale trebuie acordată indicatorilor economici, aceștia având rolul de a monitoriza toate aspectele de ordin economic și social acoperite de programe.

Extinderea treptată a Uniunii Europene a condus la adâncirea disparităților între statele membre, iar procesul de nivelare a disparităților interregionale este de lungă durată, ceea ce a dat o însemnătate deosebită Politicii de Coeziune.

Cadrul bugetar al Uniunii Europene este multianual, fiind stabilit pe o perioada de șapte ani, la fel și bugetul alocat instrumentelor structurale. Actuala perioadă de programare pentru UE acoperă intervalul 2007-2013 și este prima pentru Romania în calitate de stat membru.

Principalii indicatori macro-economici utilizați în stabilirea și alocarea bugetului comunitar sunt PIB pe cap de locuitor și rata șomajului.

Având în vedere că Politica de Coeziune funcționează pe baza unor programe multianuale care finanțează investiții masive în infrastructura de transport, de mediu, de afaceri, în capitalul uman, ea poate fi comparată cu o investiție față de care se preconizează rezultate, a căror evaluare se face pe baza unui set de indicatori.

Indicatorii utilizați în cadrul evaluării programelor cofinanțate din fonduri structurale contribuie la elaborarea rapoartelor instituțiilor europene: rapoartele anuale de coeziune, rapoartele de implementare intermediare și finale, rapoartele periodice de monitorizare.

Definirea și utilizarea unui set coerent și unitar de indicatori la nivel European a fost determinată de creșterea accesării instrumentelor structural.

Indicatorii utilizați în evaluarea programelor pot fi clasificați în funcție de mai multe criterii:

După stadiul de implementare a programului:

indicatori de resurse (resursele financiare, umane, material)

indicatori de realizări (reprezintă activitățile realizate)

indicatori de rezultate (avantajele imediate ale programului asupra beneficiarilor direcți si modificările survenite ca urmare a desfășurării activităților )

indicatori de impact (măsoară efectele directe ale programului asupra beneficiarilor)

În funcție de criteriile de evaluare utilizate:

indicatori de pertinență (obiectivele programului în raport cu nevoile care trebuie acoperite prin implementarea acestuia)

indicatori de eficacitate (compară rezultatele obținute cu rezultatele estimate)

indicatori de eficiență (compară rezultatele obținute cu resursele care au fost alocate)

indicatori de performanță (însumează eficacitatea și eficiența realizărilor, rezultatele și impactul).

Criteriile de evaluare propuse de Comisia Europeană vizează cinci aspecte: relevanța, eficacitatea, eficiența, impactul, sustenabilitatea.

Relevanța stabilește măsura în care programul acoperă nevoile de dezvoltare ale unei comunități.

Eficacitatea se referă la măsura în care programul își atinge obiectivele.

Eficiența vizează aspectele de ordin financiar, referindu-se la raportul cost-beneficiu.

Impactul se referă la efectele nete pe care le produce programul.

Sustenabilitatea are în vedere continuarea programului după încheierea finanțării.

Față de abordările deja existente în literatura de specialitate, în scopul eficientizării implementării asistenței nerambursabile, este necesară creșterea rolului evaluării ex-ante, în sensul redefinirii metodologice, precum și completării acestei etape cu noi elemente.

În acest context, abordarea de tip bottom-up în procesul de planificare este cea mai potrivită, deoarece planificarea pornește de la identificarea nevoilor de dezvoltare la nivel local, județean, regional.

Cadrul actual al programelor cofinanțate din fonduri publice este bazat pe planificarea de tip top-down care nu ține seama de specificul socio-economic al fiecărei regiuni și nu vine în întâmpinarea nevoilor de dezvoltare ale fiecărei comunități.

Strategiile programelor operaționale actuale nu sunt bazate pe analize și studii care sa conțină referențiale aplicate uniform.

Mai mult, strategiile locale și județene nu sunt fundamentate pe studii și analize efectuate în prealabil, de tip sectorial (master-planuri pentru infrastructura de transport, sănătate, educație, studii de evaluare a impactului de mediu pentru proiectele majore de investiții, studii de piață, studii demografice, sociologice.

Pe de altă parte, în legislația românească nu este reglementat un cadru metodologic obligatoriu care să conțină prevederi referitoare la elaborarea strategiilor de dezvoltare locale, județene și regionale.

Avantajele oferite de un cadru normativ obligatoriu la nivel național sunt multiple, acesta conferind unitate și coerență procesului de planificare, toate documentele strategice elaborate la nivel local, județean și regional fiind elaborate simetric, pe baza unor seturi clare și unitare de indicatori, cu obiective agreate într-un proces de consultare publică, astfel încât aceste documentele strategice să fie corelate și să conveargă spre atingerea unor ținte comune, de interes pentru toate autoritățile administrației publice locale dintr-o regiune.

În acest context, un sprijin real pentru autorități ar fi oferit de instituirea unui mecanism de tipul unui proiect național de asistență tehnică, implementat de o entitate care să aibă o dublă prerogativă:

facilitator/moderator al procesului de consultare publică desfășurată pe mai multe niveluri teritoriale (local, județean, regional);

coordonator al activității de adoptare și implementare a unui ghid strategic comun.

Proiectul de asistență tehnică se va desfășura prin activități care vor viza:

adoptarea unui model unitar pentru conținutul strategiilor de dezvoltare;

transpunerea modelului strategic într-un ghid adoptat prin lege, prin care să se stabilească pașii de urmat în elaborarea unei strategii; o deosebită utilitate o prezintă obligativitatea instituită prin ghid de a corela strategiile locale, județene și regionale.

3.2. Criterii de ierarhizare a proiectelor cu rol strategic în dezvoltarea locală și regională

3.2.1. Cadrul procedural actual aplicat în evaluarea, selecția, contractarea și monitorizarea implementării proiectelor cu finanțare structurală

Instituțiile cu atribuții în implementarea asistenței structurale își desfășoară activitatea pe baza unor seturi de proceduri aplicabile pentru întreg sistemul de implementare al unui program.

Manualele de proceduri conțin seturi de documente standard, cu caracter operațional, tipizate, prin intermediul cărora activitățile instituțiilor respective se consemnează, se ordonează ca flux de intrări-ieșiri, prin intermediul pistelor de audit, se centralizează și se raportează către autoritățile cu atribuții de gestiune și control la nivel de program.

Procedurile se elaborează și se aplică în conformitate cu normele legale în materia respectivă. Conținutul lor poate fi diferit în funcție specificul fiecărui program, însă etapele de evaluare și monitorizare a implementării proiectelor sunt similare, ceea imprimă o serie de elemente comune în alcătuirea procedurilor.

Procedurile de evaluare, selecție și contractare au scopul de a oferi o descriere detaliată a etapelor privind evaluarea și selecția cererilor de finanțare depuse în cadrul programului, precum și a etapelor de contractare a cererilor de finanțare selectate și de soluționare a contestațiilor. Personalul responsabil cu aplicarea acestor proceduri are atribuții în diferitele etape ale procesului de evaluare, în etapele precontractuale și în etapa de contractare.

Setul de proceduri de verificare a eligibilității cheltuielilor pe baza documentelor justificative oferă o descriere detaliată a activităților legate de verificarea cererilor de prefinanțare/ rambursare, transmise de către beneficiari și avizarea cheltuielilor.

Instrucțiunile de verificare a achizițiilor urmăresc modul în care se asigură de către beneficiari respectarea regulilor privind eligibilitatea cheltuielilor pentru bunuri, servicii și lucrări achiziționate în cadrul proiectelor finanțate din programele europene, conform manualului de implementare.

Listele de verificare pe teren reglementează modul de efectuare a vizitelor pe teren, pentru a verifica dacă produsele și serviciile au fost furnizate și dacă cheltuielile declarate de beneficiarii proiectelor au fost efectuate și sunt în conformitate cu regulamentele Comunității și cu legislația națională; verificările pe teren a proiectelor pot fi efectuate pe baza analizei de risc (eșantionare).

Verificările pe teren au ca scop:

să asigure că proiectul se realizează conform activităților descrise în cererea de finanțare;

să evalueze și să coreleze stadiul fizic de realizare a proiectului cu cererile de rambursare a cheltuielilor;

verificarea existenței unui sistem de înregistrare în contabilitate și folosirea de coduri analitice distincte pentru activitățile aferente proiectelor;

să asigure că toate cheltuielile declarate sunt eligibile și că toate facturile depuse spre decontare sunt aferente implementării proiectului, că aceste cheltuieli sunt relevante pentru proiect și sunt efectuate în conformitate cu prevederile comunitare și naționale;

să asigure că veniturile obținute din proiect au fost declarate.

Scopul procedurilor de avizare a cheltuielilor este de a asigura o utilizare eficientă a fondurilor comunitare și a co-finanțării de la bugetul de stat, în concordanță cu reglementările comunitare și legislației române în vigoare.

Secțiunea ce cuprinde procedurile de soluționare a contestațiilor reglementează modul în care organismul intermediar colaborează cu autoritatea de management în vederea soluționării contestațiilor depuse de beneficiarii de finanțări nerambursabile în etapă de verificare autorizare a cheltuielilor.

Procedurile de raportare a asistenței tehnice acordate beneficiarilor de fonduri, de birourile de informare din organismele intermediare, prezintă pașii care trebuie urmați pentru a realiză activitățile de informare și asistență acordată la aceste birouri publicului. Sunt oferite informații în diferite forme, documente programatice, ghiduri, alte materiale informative, asistentă tehnică pentru aplicanți și beneficiari.

Scopul procedurilor de control financiar preventiv propriu este de a identifica operațiunile care nu respectă condițiile de legalitate și regularitate și/sau, după caz, de încadrare în limitele contractelor de finanțare ale beneficiarilor și prin a căror efectuare s-ar prejudicia fondurile publice.

Procedurile de monitorizare a proiectelor au ca obiect verificarea progresului fizic în implementarea proiectelor, monitorizarea atingerii indicatorilor fizici asumați de beneficiari prin contractele de finanțare în cadrul programelor operaționale.

Un rol important in implementarea proiectelor cu finanțare europeană, îl reprezintă evitarea conflictului de interese și măsurile luate pentru prevenirea riscurilor.

Instrucțiunile de lucru privind evitarea conflictului de interese stabilesc măsurile pentru prevenirea, identificarea și gestionarea situațiilor de conflict de interese în care se pot află persoanele implicate în gestiunea proiectelor.

Procedurile de gestionare a riscurilor stabilesc metodologia și responsabilitățile personalului implicat în gestiunea proiectelor în vederea asigurării unui control al riscurilor, permițând menținerea unui nivel acceptabil al expunerii la risc, cu costuri minime.

Documentele care descriu procedurile de arhivare furnizează un ghid de arhivare și păstrare a documentelor, în conformitate cu prevederile legislației europene și românești aplicabile, în vederea asigurării disponibilității și a transparenței datelor legate de proiecte în timpul și după terminarea finanțării, pe o anumită perioadă de la data încheierii oficiale a programelor de finanțare.

Procedurile de recuperare în caz de dezastru a documentelor pe suport de hârtie cuprind metodele și procedeele utilizate pentru aplicarea planurilor de recuperare în caz de incident sau dezastru.

3.2.2. Etapele procesului de evaluare și selecție a proiectelor în cadrul programelor operaționale

În conformitate cu prevederile HG nr. 457/2008 privind privind cadrul instituțional de coordonare și de gestionare a instrumentelor structurale, ulterior aprobării unui program operațional de către Comisia Europeană, statul membru rezumă indicatorii de implementare și de performanță ai programului într-o sinteză numită document-cadru de implementare, pe căruia se elaborează ghidurile solicitantului pentru fiecare domeniu de intervenție al programului.

Ghidurile oferă informații privind obiectivele cantitative și calitative pe care proiectele trebuie să le îndeplinească pentru a se circumscrie obiectivelor de program, operațiunile și proiectele eligibile spre finanțare, informații privind plafoanele de finanțare și limitele perioadelor de implementare, criteriile de eligibilitate pentru solicitanți, activități și cheltuieli.

Evaluarea și selectarea proiectelor reprezintă un proces care traversează mai multe etape obligatorii și succesive, care pot conduce la eliminarea unor aplicații: verificarea conformității administrative, verificarea eligibilității, evaluarea tehnico-financiară.

Verificarea conformității administrative are caracter formal, în sensul că stabilește dacă sunt îndeplinite condițiile de formă privind întocmirea și prezentarea cererii de finanțare, existența și condițiile de valabilitate a documentelor-anexă, conform Grilei de verificare a conformității administrative prezentată în tabelul 3.2). Condițiile de conformitate administrativă sunt cumulative și obligatorii.

Tabelul 3.2. Grila de verificare a conformității administrative

Sursa: Ghidurile solicitantului, Programul Operațional Regional 2007 -2013, 2007

În cazul în care, în urma eventualelor clarificări, se stabilește că proiectul nu respectă toate condițiile de conformitate administrativă, acesta va fi respins.

Proiectele care întrunesc integral condițiile menționate mai sus vor parcurge etapa următoare, și anume cea de verificare a eligibilității, ceea ce presupune ca solicitantul să îndeplinească criteriile de eligibilitate prezentate în tabelul 3.3 Grila de verificare a eligibilității.

Tabelul 3.3. Grila de verificare a eligibilității

Sursa: Ghidurile solicitantului, Programul Operațional Regional 2007 -2013

Proiectele declarate eligibile vor face obiectul evaluării tehnico-financiare, realizată de echipe de experți independenți conform grilei de evaluare care este prezentata in tabelul 3.4; această etapă are rolul de a stabili relevanța proiectului față de obiectivele programului, fezabilitatea, capacitatea financiară și sustenabilitatea după încetarea finanțării.

Tabelul 3.4. Grila de evaluare tehnică și financiară a proiectelor care vizează reabilitarea și modernizarea drumurilor județene

Sursa: Ghidul solicitantului, – Domeniul major de intervenție 2.1 Reabilitarea si modernizarea rețelei de drumuri județene, străzi urbane – inclusiv construcția/reabilitarea șoselelor de centura (Programul Operațional Regional 2007 -2013)

În funcție de domeniul de intervenție, proiectele primesc anumite punctaje pentru fiecare dintre subcriteriile din grila de evaluare tehnico-financiară.

În cazul în care se constată neconcordanțe între activități și buget, dacă valoarea bugetului propus este mult prea scăzută sau prea ridicată în raport cu necesitățile proiectului, capacitatea operațională și de implementare este inadecvată pentru atingerea obiectivelor, punctajul este diminuat, iar bugetul proiectului este ajustat.

În situația acceptării de către solicitant a modificării bugetului în urma evaluării tehnico-financiare, proiectul va fi refăcut, iar operarea modificărilor va fi verificată cu ocazia vizitei pe teren, in etapa precontractuală.

Inițial, la nivelul Programului Operaționale Regional 2007 -2013, etapa de evaluare tehnico-financiară era urmată de etapa de evaluare strategică, reglementată prin Hotărârea Guvernului nr. 764/2007 pentru aprobarea constituirii comitetelor regionale de evaluare strategică și corelare și a Regulamentului-cadru de funcționare a acestora.

Proiectele care obțineau minim 3,5 puncte în etapa de evaluare tehnico-financiară, parcurgeau etapa de evaluare strategică. Aceasta viza ierarhizarea și corelarea proiectelor în funcție de contribuția lor la realizarea obiectivelor strategiilor de dezvoltare regională.

Comitetele de evaluare strategică și corelare erau constituite din reprezentanți ai instituțiilor cu rol în dezvoltarea regională, ai mediului de afaceri și ai organizațiilor sindicale, ai mediului educațional și cultural, precum și reprezentanți ai entităților cu activitate în domeniul social.

Aceste structuri fără personalitate juridică au fost organizate în fiecare regiune și aveau ca principale atribuții stabilirea proiectelor prioritare pentru regiune, recomandate spre a primi finanțare, precum și formularea de propuneri de realocări între domeniile de intervenție și axele prioritare ale programului.

În cazul proiectelor ce își propuneau desfășurarea unor lucrări de construcții, solicitanții puteau solicita obținerea avizelor tehnice de la Inspectoratul de Stat în Construcții numai în urma primirii notificării referitoare la rezultatul evaluării strategice.

Organizarea și desfășurarea acestei etape presupunea costuri de timp însemnate și a condus la întârzieri în procesul de contractare al proiectelor; în plus, criteriile de evaluare strategică aveau un caracter vag și relativ, deoarece nu erau susținute de un set clar, unitar de indicatori, iar stabilirea priorității de finanțare nu era rezultatul unei analize socio-economice.

Ulterior, ca urmare a adoptării Hotărârii de Guvern nr. 1383/2008 privind modificarea Hotărârii de Guvern nr. 764/2007, etapa de evaluare strategică a fost eliminată, iar Comitetul de Evaluare Strategică și Corelare a dobândit rol consultativ.

În prezent, anterior contractării, două etape eliminatorii urmează evaluării tehnico-financiare:

verificarea proiectelor tehnice, în cazul proiectelor de lucrări publice;

verificarea pe teren sau vizita precontractuală, în care se valabilitatea documentației prezentate în anexele cererii de finanțare.

3.2.3. Consideratii privind necesitatea instituirii unui cadru metodologic pentru selecția proiectelor prioritare la nivel regional

În prezent, în legislația românească, principalele reglementări privind metodologia de identificare a proiectelor prioritare aferente sectorului public sunt cuprinse în Ordinul Ministrului Finanțelor Publice nr.980 din iulie 2005, publicat în Monitorul Oficial 627 din 19 iulie 2005, aplicabil la Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice.

Importanța planificării multianuale, strategice, a investițiilor, a fost subliniată în ultimii ani în cadrul unor studii de specialitate (Ministerul Justiției, “Planificarea și bugetarea multianuală a investițiilor, 2005.

Studiul amintit face referire la aceste prevederi legale, pe baza cărora recomandă și schițează un model de fișă de proiect (Ministerul Justiției, 2005, p.25-31), care conține informații rezumate în tabelul de mai jos.

Tabelul 3.5. Model de fișă de proiect, pe baza prevederilor din ordinul 980/2005.

Sursa: Ministerul Justiției, 2005

Ca observație, conținutul modelului de fișă de proiect este lapidar, în sensul că nu are în vedere și un set de indicatori la care să se poată raporta obținerea rezultatelor și a impactului.

Din punct de vedere instituțional, in studiu se realizează și o schemă a fluxului de planificare (vezi figura 3.1), având ca puncte de plecare modificarea cadrului de organizare intern și racordarea la politica de investiții din domeniul în care are loc planificarea.

Figura. 3.1. Fluxul de planificare investițională

Sursa: Ministerul Justiției, Fluxul de planificare investițională, 2005

Față de această abordare, se pot face observații, în sensul că schimbările de ordin organizațional reprezintă un factor extern fluxului de planificare, iar stabilirea politicilor de buget se face la nivel guvernamental.

În prezent, în legislația românească, principalele reglementări privind metodologia de identificare a proiectelor prioritare aferente sectorului public sunt cuprinse în Ordinul Ministrului Finanțelor Publice nr.980 din iulie 2005, publicat în Monitorul Oficial 627 din 19 iulie 2005, aplicabil la Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice. În cadrul acestui act normativ sunt prevăzute metodologii standard de evaluare, analiza si selecție, aplicabile numai investițiilor publice aflate în curs de execuție si detaliate in cele trei anexe la actul normativ, respectiv:

evaluarea obiectivelor de investiții publice aflate în curs de execuție;

analiza și selecția proiectelor de investiții publice aflate în curs de execuție și a proiectelor/obiectivelor noi de investiții;

prioritizarea proiectelor de investiții.

In anexa 2 – punctul 5, există prevederi referitoare la criteriile de stabilire a priorităților pentru investițiile publice noi și/sau aflate in curs de execuție, acordându-se un punctaj de maxim 100 puncte criteriilor generale si de maxim 50 puncte criteriilor specifice.

În secțiunea A. CRITERII GENERALE sunt enumerate tipurile de investiții, care sunt si cotate, prin acordarea de punctaje fiecărui criteriu general.

Referitor la criteriile specifice, Ordinul lasă la latitudinea ordonatorului principal de credite stabilirea acestora, precizând doar punctajul total maxim aferent, de 50 puncte.

După aplicarea criteriilor generale și specifice, se prevede întocmirea unui tabel centralizator în cadrul căruia se face clasamentul proiectelor de investiții.

Analiza Ordinului Ministrului Finanțelor Publice nr.980 din iulie 2005 atestă faptul că este aplicabil pentru a stabili liste prioritare de proiecte de investiții publice in curs/noi, conform unor criterii generale, care sunt prevăzute expres, și unor criterii specifice care nu sunt menționate, fiind prevăzută in acest caz, obligativitatea fiecărui ordonator de credite de a defalca programele de investiții din sectorul de activitate de care răspunde.

Având in vedere caracterul incomplet al prevederilor legale in vigoare referitoare la metodologia de selecție a proiectelor unei instituții publice, considerăm că portofoliul de proiecte ar putea fi constituit prin utilizarea unor criterii generale, aplicabile tuturor tipurilor de proiecte si a unor criterii specifice pentru ierarhizarea proiectelor de același tip.

Criteriile generale de ierarhizare pot fi folosite pentru a realiza lista prioritară de proiecte la nivelul autorității publice locale, sunt aplicabile tuturor tipurilor de proiecte și pot fi cotate prin acordarea de punctaje, în funcție de importanța criteriului. Totalul punctajelor acordate criteriilor generale poate fi de 100 puncte, cât este prevăzut în Ordinul nr.980/2005.

Criteriile generale vor fi definite astfel încât să permită evaluarea unor informații/date de interes general relevante pentru strategia locală de dezvoltare, asumată de autoritatea publică locală, și vor cuprinde:

evaluarea necesității investiției și a oportunității acesteia -30 puncte;

impactul socio-economic al proiectului – rezultatul analizei cost-beneficiu;

Analiza cost-beneficiu reprezintă o metodă care poate fi folosită atât în cazul evaluărilor ex-ante, pentru selecta direcția de acțiune potrivită, cât și în cazul evaluării ex-post, ca modalitate de evaluare a performanțelor) – 25 puncte;

gradul de maturitate al proiectelor evaluat în funcție de stadiul proiectului -20 puncte;

disponibilitatea finanțării – acordă prioritate proiectelor pentru care finanțarea este disponibilă sau va fi disponibilă într-o perioadă scurtă și lasă pe un loc secund proiectele pentru care nu există perspective de finanțare -10 puncte;

tipul intervenției – apreciază și acordă o pondere diferită pentru tipuri diverse tipuri de lucrări de reabilitări/ lucrări noi/ modernizări/extinderi – 10 puncte;

complementaritatea/ conexiunea cu alte proiecte/investiții – apreciază cât de relevant este proiectul propus într-un anume context creat de finalizarea/existența unor proiecte similare sau complementare – 5 puncte.

Pentru ierarhizarea proiectelor de același tip, se impune constituirea de seturi de criterii specifice, pentru care să se acorde un punctaj total maxim de 50 puncte.

Fiecărui criteriu ii corespunde un număr maxim de puncte, iar prin însumarea punctelor acordate criteriilor specifice, se obține un total de maxim 50 puncte. Autoritatea publică va acorda puncte fiecărui criteriu, respectând punctajul maxim alocat criteriului specific.

De exemplu, în cazul proiectelor care vizează infrastructura educaționala, respectiv reabilitarea de școli/licee, instituții de învățământ superior, propunem ca evaluarea să se poată realiza folosind un set de șapte criterii specifice:

situația demografică a localității – 15 puncte;

numărul de elevi/studenți actual -10 puncte;

gradul de utilizare al unității de învățământ – 7 puncte;

strategii privind piața forței de muncă (naționale, sectoriale, regionale, județene, locale) -6 puncte;

concordanța cu Strategia în domeniul educațional-5 puncte;

concordanța cu Strategia ocupațională și piața forței de muncă -4 puncte;

necesitatea unor lucrări urgente care să asigure siguranța funcțională a clădirii și/sau obținerea/menținerea autorizațiilor de funcționare -3 puncte.

Până în prezent, nu a fost creat un mecanism pentru selectarea și ierarhizarea proiectelor publice, aplicabil în perioada anterioară lansării programelor cu finanțare europeană. Un astfel de mecanism ar reduce substanțial riscul de neaccesare al fondurilor europene, fiind in același timp un instrument de lucru care facilitează luarea unei decizii fundamentate privind selecția proiectelor de către autoritățile publice locale.

În acest context, propunem spre analiza abordarea de tip bottom-up în procesul de planificare care este cea mai potrivită, deoarece planificarea pornește de la identificarea nevoilor de dezvoltare la nivel local, județean, regional. (Figura 3.2).

Figura 3.2. Abordarea de tip bottom-up în procesul de planificare

Abordarea ex-ante privind procesul de pregătire a proiectelor de dezvoltare, prin utilizarea unui model unitar, constând în aplicarea unei metodologii-cadru de identificare a proiectelor prioritare, cu impact asupra dezvoltării echilibrate a regiunii, prezintă numeroase avantaje, respectiv:

promovarea investițiilor necesare comunității;

asigurarea unui grad crescut de absorbție a fondurilor europene;

scurtarea perioadei de atragere a fondurilor europene;

eficientizarea cheltuirii fondurilor publice;

adoptarea unui proces transparent în luarea unei decizii cu privire la constituirea portofoliului de teme prioritare;

creșterea stabilității în actul de guvernare locală;

abordarea unitară, bazată pe criterii clare și standarde de cost, cu privire la modalitatea de selecție a proiectelor;

simplificarea și reducerea birocrației în procesul de contractare a proiectelor;

constituirea unui portofoliu de proiecte majore, pe categorii de intervenții, cu impact asupra regiunii;

posibilitatea evaluării într-un proces continuu a stadiului investițiilor publice;

reducerea timpului necesar pentru rezolvarea problemelor de ordin patrimonial legate de regimul juridic al terenurilor (formă de proprietate, cadastru), datorită documentației voluminoase;

orientarea spre investiții ce pot soluționa probleme sociale.

Un beneficiu important al evaluării ex-ante a proiectelor îl constituie eliminarea posibilității de a se lua decizii arbitrare în procesul de selecție a proiectelor, prin parcurgerea unui proces transparent în ceea ce privește lansarea unor investiții publice.

Daca la nivel național și sectorial există strategii de dezvoltare, prin completarea legii administrației publice locale ar putea fi instituită obligativitatea si mecanismul întocmirii de către autoritatea publica a strategiei intr-un format standard, care sa permită analiza unor indicatori ce pot fi agregați la nivel de regiune de dezvoltare. Aceste strategii reprezintă consecința identificării unor nevoi de dezvoltare locala, iar prin ierarhizarea proiectelor prioritare se realizează a planificare riguroasă a resurselor materiale si financiare pentru fundamentarea planurilor de urbanism.

Prin elaborarea unor criterii generale de ierarhizare a proiectelor așa cum am propus, poate fi realizată lista prioritară de proiecte la nivelul unei autorități publice, iar prin intermediul unor seturi de criterii specifice pe categorii de proiecte, ar putea fi diferențiate proiectele din același domeniu (sănătate, educație, mediu).

În baza studiilor și a strategiilor de dezvoltare, autoritățile pot sa își stabilească ce pondere au categoriile de investiții (infrastructura de utilități, socială, de mediu, de afaceri) din totalul portofoliului de proiecte, conform structurii planului anual de investiții.

Cadrul legislativ existent, deși unitar din punctul de vedere al criteriilor tehnico-financiare stabilite pentru analiza și evaluarea proiectelor, este aplicat în mod inegal, pentru ca nu sunt utilizate standarde de cost aplicabile acelorași categorii de proiecte. Astfel, există diferențe de preț aferente unei investiții în construcția unui tronson de drum rutier, în aceleași condiții tehnice, prin comparație cu alte tronsoane ale aceluiași drum reabilitate în alte localități.

Totodată, în contextul aplicării secvențiale a legislației în vigoare persistă riscul neaccesării fondurilor alocate pentru diferite programe.

În acest sens, este necesar ca legislația actuală să fie completată, astfel încât să se asigure aplicarea actelor normative în mod uniform, de către toate autoritățile administrației publice locale si de alte instituții publice.

Se impune de asemenea adoptarea și aplicarea standardelor de cost în mod unitar, evaluarea proiectelor utilizând aceleași pârghii, precum si analiza și actualizarea permanentă a portofoliului de proiecte.

Prin adoptarea unui act normativ, autoritățile publice locale vor putea fi determinate sa elaboreze, conform unei metodologii și unui ghid de redactare strategiile de dezvoltare locala si implicit sa își constituie portofoliul de proiecte de investiții.

Amendarea Ordinului nr.980 din data de 8 iulie 2005, conform metodologiei propuse, va avea ca rezultat optimizarea portofoliului de proiecte, cu accent pe valoarea adăugată intervenției în plan economic și social.

Având in vedere experiența dobândită în cadrul exercițiului financiar european 2007-2013 este necesar să se acorde o mai mare atenție activității de programare in perioada 2014-2020, prin instituirea obligativității din partea autorităților locale de a elabora strategii de dezvoltare la nivel de oraș sau județ folosind un format cu caracter standardizat, de a evalua periodic conținutului strategiilor si de a constitui portofoliul de proiecte in baza unui mecanism ce include criterii de ierarhizare generale si specifice, aplicabile categoriilor de investiții publice.

O consecință directă a aplicării metodologiei propuse o reprezintă constituirea unui portofoliu de proiecte bine fundamentat și crearea unui mecanism stabil și uniform de planificare la nivel local, pentru a exista posibilitatea comparării situațiilor existente, a tendințelor de dezvoltare și pentru a se putea agrega aceleași categorii de date și informații legate de investițiile publice.

3.3. Studiu de caz privind aplicarea normelor metodologice în activitatea de planificare a investițiilor adresat autorităților administrațiilor publice locale

Pentru a identifica măsura în care organizațiile publice utilizează Norma metodologică nr.980/2005 în activitatea de planificare a investițiilor, în perioada 2011-2012 a fost aplicat un chestionar, adresat autorităților administrațiilor publice locale, cinci consilii județene și cinci primării ale municipiilor-reședință de județ din regiunea Sud-Vest Oltenia.

Chestionarul a avut ca scop :

stabilirea abordărilor comune în conceperea și construirea strategiilor de dezvoltare ;

identificarea tehnicilor utilizate în analizarea și selectarea proiectelor prioritare care ar putea avea impact strategic la nivelul unității administrativ-teritoriale;

stabilirea nivelului de raportare al strategiilor locale și județene la strategia de dezvoltare a regiunii Sud -Vest Oltenia;

identificarea elementelor de legătură, a obiectivelor comune ale strategiilor.

Raportat la obiectivele propuse, chestionarul a fost alcătuit dintr-un set de 14 întrebări, după cum urmează:

Care sunt domeniile prioritare de investiții la nivelul municipiului/județului ?

Mediu;

Transporturi;

Sănătate;

Educație;

Social;

Dezvoltare urbana;

Dezvoltare rurala;

Altele (menționați domeniul).

Definiți relevanta proiectelor:

In plan economic;

In plan social;

In plan urbanistic;

In plan cultural.

Se asigura concordanța cu politicile naționale/sectoriale în ceea ce privește dezvoltarea durabilă, respectând principiile:

Eficiența energetică;

Eliminare noxe;

Transportul public și intermodal;

Logistica urbană;

Infrastructura modernă de utilități și de afaceri.

Descrieți stadiul investiției:

Investiție nouă;

Investiție în curs/extindere;

Modernizare/reabilitare;

Investiție de urgență (clădiri avariate).

Care este sursa de finanțare pentru investițiile propuse:

Din surse proprii;

Din surse atrase.

Estimați impactul investițiilor.

Termen scurt;

Termen mediu;

Termen lung.

Care considerați ca este durata optimă pentru definirea pachetului de proiecte? (demararea, pregătirea studiilor de fezabilitate, documente de avizare a lucrărilor de construcții, proiecte tehnice)

1 an;

2 ani;

3 ani.

În ce măsură se ating obiectivele asumate prin strategia de dezvoltare a municipiului/județului prin portofoliul actual de proiecte?

40%;

50%;

75%;

100%.

Stabiliți rolul și gradul de implicare al instituției pe care o reprezentați în cadrul procesului de elaborare și aplicare a strategiei:

Planificare:

instituție cu rol strategic/dezvoltare;

formulare propuneri de proiecte;

organizare dezbateri;

efectuare analiza socio-economică;

rol catalizator.

Implementare:

solicitant;

instituție suport;

OI/AM;

instituție finanțatoare – bancă;

instituție academică;

facilitator de dialog între instituții.

Evaluare:

beneficiar;

instituție finanțatoare;

universitate;

partener;

instituție cu rol integrator;

alte categorii de instituții.

10. Considerați că proiectele din portofoliu sunt sinergice și proporțional selectate, răspunzând principiilor care guvernează dezvoltarea echilibrată teritorială?

a) Da.

b) Nu

Propuneri de îmbunătățire a mecanismelor și instrumentelor de planificare teritorială…………………………………………………………………………………..

11. Formulați propuneri cu privire la modalitățile de eficientizare a procesului de selecție al proiectelor:

Îmbunătățirea criteriilor;

Eliminarea/adăugarea de noi pași cu privire la îmbunătățirea întregului proces;

Alte propuneri…………………………………………………………………….

12. Apreciați că aplicarea metodologiei stabilite prin Norma nr. 980/2005 are rolul:

a) de a identifica investițiile prioritare sau este ajustată pe oferta programelor de finanțare?

b) de a servi ca instrument util de lucru, cu caracter obligatoriu?

c) de a contribui la eficientizarea luării deciziilor, la implementarea unui proces transparent de lucru?

Comentarii și propuneri…………………………………………………………………

13.Aplicarea criteriilor și punctajelor aferente tipului de investiție generează o lista de priorități; portofoliul municipiului/județului este stabilit în funcție de aceste priorități?

Comentarii și propuneri…………………………………………………………………

14. Estimați impactul aplicării metodologiei vis-a-vis de nevoile de dezvoltare ale unității:

Social;

Economic;

Mediu;

Cultural;

Definire identitate socio-economica.

După colectarea și centralizarea răspunsurilor furnizate, s-au obținut următoarele rezultate, pentru fiecare întrebare:

1.Primele trei domenii prioritare de acțiune vizează, în ordine: mediul, sănătatea, transporturile.

2.Relevanța proiectelor a fost definită mai întâi în plan economic, apoi în plan social.

3. Din punctul de vedere al concordanței cu politicile naționale/sectoriale în ceea ce privește dezvoltarea durabilă, respondenții au avut în vedere transportul public și intermodal și infrastructura modernă de utilități și de afaceri.

4.Din punctul de vedere al stadiului în care se află investițiile, cele mai multe sunt de modernizare/reabilitare, apoi investiții in curs/extindere, investiții noi.

5. Ca surse de finanțare a investițiilor, preponderente sunt cele atrase.

6. Impactul investițiilor este estimat pe termen lung, în majoritatea cazurilor.

7. Perioada optimă pentru definirea pachetului de proiecte este de trei ani.

8. Referitor la măsura în care se ating obiectivele asumate prin strategia de dezvoltare a municipiului/județului prin portofoliul actual de proiecte, respondenții au în vedere o proporție de 75%.

9. Din punctul de vedere al gradului de implicare și al rolului asumat în elaborarea și aplicarea strategiilor, respondenții consideră că acționează ca factori catalizatori, instituții cu rol strategic și de dezvoltare în etapa de planificare, ca solicitant în etapa de implementare și ca beneficiar în etapa de evaluare.

10. Respondenții consideră ca proiectele din portofoliu respectă principiile care guvernează dezvoltarea echilibrata teritoriala, însă nu au formulat propuneri care să aibă în vedere îmbunătățirea sistemului de planificare teritorială.

11.Din punctul de vedere al propunerilor de îmbunătățire a mecanismului de selecție pentru proiecte, respondenții au formulat răspunsuri legate mai mult de etapa de evaluare și selecție a cererilor de rambursare în cadrul programelor operaționale.

12.Respondenții nu utilizează Ordinul nr.980/2005 în planificarea investițiilor la nivelul unităților administrativ-teritoriale, iar propunerile vizează îmbunătățirea legislației achizițiilor publice.

13. Respondenții nu aplică criteriile prevăzute de Ordinul nr.980/2005 privind stabilirea listei prioritare de proiecte și nu precizează mecanismul prin care se stabilește prioritatea finanțării investițiilor.

14. Respondenții nu consideră relevantă aplicarea metodologiei prevăzute de Ordinul nr.980/2005 pentru identificarea nevoilor de dezvoltare ale comunității.

Pe baza rezultatelor obținute prin centralizarea răspunsurilor la chestionar, s-au desprins următoarele concluzii:

la nivelul autorităților administrațiilor publice locale, nu este definit un mecanism strategic de analiză și fundamentare a portofoliului de proiecte de investiții;

listele prioritare pentru proiectele de investiții nu se realizează pe baza unui sistem de referință unitar;

portofoliile de proiecte se constituie și se ajustează în funcție de disponibilitatea finanțărilor externe.

Recomandările formulate ca urmare prelucrării răspunsurilor furnizate de respondenți se referă la:

definirea, în cadrul strategiilor locale și județene a unor sisteme de referință – indicatori – pe baza cărora să se stabilească nevoile de dezvoltare;

actualizarea strategiilor de dezvoltare locală pe baza unor analize sectoriale, fundamentate pe indicatorii de referință;

reanalizarea portofoliului de proiecte asumat pentru intervalul 2007-2013;

reanalizarea impactului proiectelor de portofoliu;

corelarea obiectivelor de dezvoltare locală cu cele naționale, sectoriale.

Este firesc ca abordările în procesul de planificare strategică să fie diferite în funcție de specificul economic și de resursele fiecărei zone.

Cu toate acestea, se pot identifica trăsături comune în profilul socio-economic al tuturor județelor, de exemplu – infrastructura de afaceri, mediu sau transporturi, care să stea la baza definirii unor probleme și nevoi comune de dezvoltare.

Odată definite aceste probleme comune, pe baza unor analize fundamentate pe un set agreat de indicatori, se pot identifica priorități integrate de dezvoltare, concentrate pe acele zone care au cele mai mari nevoi de finanțare într-un domeniu dat.

Elaborarea și implementarea unui cadru strategic multianual, integrat și echililibrat conduce la o dezvoltare simetrică și echilibrată a unei regiuni, la întărirea coeziunii socio-economice în interiorul său și eliminarea disparităților.

De aceea, considerăm că este necesar ca autoritățile administrației publice locale și centrale, să înțeleagă necesitatea adoptării unui sistem standard de indicatori, transpus într-un model–cadru de strategie, unic pentru nivelele administrative comună-oraș-județ, care să permită selectarea și ierarhizarea proiectelor, astfel încât să se ofere soluții reale pentru dezvoltare.

3.4 Concluzii

Capitolul al treilea “Managementul proiectelor bazat pe eficientizarea mecanismului de absorbție al fondurilor europene”, subliniază rolul planificării strategice a investițiilor în administrația publică, deoarece investițiile sunt rezultatul concret al implementării unor politici guvernamentale, care dau direcție dezvoltării pe plan local și regional.

Investițiile constituie un impuls pentru dezvoltarea economică a comunităților, deoarece încurajează producția și consumul de bunuri și servicii și generează efecte multiplicatoare benefice și pentru sectoarele non-economice, cum ar fi educația și cultura.

Investițiile reprezintă un imbold pentru echilibrarea raportului între cerere și ofertă pe piața bunurilor și serviciilor, întrucât agenții economici investitori își diversifică și își dezvoltă capacitatea de producție, sporindu-și oferta, astfel antrenând o creștere a cererii pentru furnizarea și distribuția de echipamente, materiale, materii prime necesare implementării investițiilor.

De asemenea, lucrările majore de interes public sau proiectele publice, ca parte a procesului investițional, au un rol integrator în planul dezvoltării teritoriale, deoarece transpun și concretizează strategiile de dezvoltare ale autorităților publice care administrează un teritoriu.

Responsabilitatea aprobării și gestionării proiectelor de investiții publice se află în sarcina ordonatorilor principali de credite, care au obligația, conform art. 39 din Legea nr. 500/2002 a Finanțelor Publice, de a întocmi programe anuale de investiții și de a transmite către Ministerul Finanțelor Publice rapoarte, care vor cuprinde date referitoare la valoarea, graficul de implementare, concluziile analizelor cost-beneficiu pentru fiecare obiectiv de investiții, împreună cu strategiile investiționale prin care se vor realiza obiectivele asumate.

Dificultățile financiare întâmpinate de administrații se pot soluționa prin programe multianuale de investiții, care să aibă la bază obiective prioritare sectoriale, locale și regionale, evaluate în termeni de costuri și timp, ierarhizate după un set de criterii unic și reunite sub un concept strategic integrat, asumat de către guvern printr-un cadru legislativ metodologic obligatoriu.

Planificarea multianuală (pe termen mediu) a investițiilor la nivelul autorităților administrației publice locale prezintă avantaje, în sensul că dă o orientare mai clară pentru destinațiile alocărilor financiare, prin concentrarea resurselor pe zone de acțiune prioritare, asigură continuitate în formularea priorităților de finanțare, contribuie la dezvoltarea capacității administrațiilor publice de a elabora programe și strategii, în corelare cu programele și strategiile guvernamentale sectoriale sau programele de dezvoltare finanțate de instituțiile financiare internaționale, sporind șansele de accesare și absorbție a finanțărilor nerambursabile, generează stabilitate pentru perioade care acoperă cel puțin două cicluri de alegeri locale, diminuând influența factorilor politici.

Procesul de planificare a investițiilor publice reprezintă rezultatul formulării unor politici de investiții la nivel guvernamental, care au rolul de a stabili cadrul general al obiectivelor prioritare, de a coordona administrațiile locale în derularea programelor de investiții.

Din păcate, în România, o serie de factori de ordin politic și instituțional a întârziat până în prezent definirea unei politici reale de investiții, prin care să se coordoneze în mod unitar și integrat procesul investițional la nivel local și regional.

Concentrarea administrațiilor centrale și locale pe agenda politică, capacitatea instituțională și de planificare scăzută, lipsa unei viziuni asupra dezvoltării de ansamblu pe termen mediu și lung, au condus la rezultate economice slabe și la un grad alarmant de redus al absorbției fondurilor structurale.

Concluziile misiunilor de audit și ale evaluărilor intermediare ale programelor operaționale au vizat necesitatea luării de măsuri pentru consolidarea capacității administrative și instituționale a țării pentru creșterea absorbției.

Blocajele financiare, tehnice și instituționale pot fi prevenite și atenuate prin abordarea multianuală a planificării procesului investițional, care trebuie să înceapă cu identificarea obiectivelor prioritare sectoriale, locale și regionale, în termeni de costuri și timp, evaluarea și ierarhizarea lor după un set de criterii unic și reunirea lor sub un concept strategic integrat, asumat de către guvern printr-un cadru legislativ metodologic obligatoriu.

S-a subliniat că evaluarea procesului de planificare strategică va contribui la îmbunătățirea managementului la nivel de politici publice, programe și proiecte, precum și la creșterea absorbției instrumentelor structurale.

S-a arătat importanța și rolul evaluării ex-ante și s-a analizat oportunitatea de extindere a aplicării ei prin elaborarea unei metodologii care să constituie un mecanism autonom de planificare și selectare a priorităților de investiții.

Cadrul actual al programelor cofinanțate din fonduri publice este bazat pe planificarea de tip top-down care nu ține seama de specificul socio-economic al fiecărei regiuni și nu vine în întâmpinarea nevoilor de dezvoltare ale fiecărei comunități.

Strategiile programelor operaționale actuale nu sunt bazate pe analize și studii care sa conțină referențiale aplicate uniform.

Mai mult, strategiile locale și județene nu sunt fundamentate pe studii și analize efectuate în prealabil, de tip sectorial (master-planuri pentru infrastructura de transport, sănătate, educație, studii de evaluare a impactului de mediu pentru proiectele majore de investiții, studii de piață, studii demografice, sociologice.

Pe de altă parte, în legislația românească nu este reglementat un cadru metodologic obligatoriu care să conțină prevederi referitoare la elaborarea strategiilor de dezvoltare locale, județene și regionale.

Avantajele oferite de un cadru normativ obligatoriu la nivel național sunt multiple, acesta conferind unitate și coerență procesului de planificare, toate documentele strategice elaborate la nivel local, județean și regional fiind elaborate simetric, pe baza unor seturi clare și unitare de indicatori, cu obiective agreate într-un proces de consultare publică, astfel încât aceste documentele strategice să fie corelate și să conveargă spre atingerea unor ținte comune, de interes pentru toate autoritățile administrației publice locale dintr-o regiune.

S-a propus o abordare de tip bottom-up în procesul de planificare, deoarece aceasta prezintă avantajul că pornește de la identificarea nevoilor de dezvoltare la nivel local, județean, regional.

De asemenea, s-a propus completarea cadrului legislativ actual și adoptarea unui act normativ cu ajutorul căruia autoritățile publice locale vor elabora în mod unitar programele de investiții, corelate cu strategiile de dezvoltare, însoțite de portofolii de proiecte cu impact în dezvoltarea locală.

Metodologia de planificare este fundamentată pe aplicarea unor seturi de criterii generale, aplicabile tuturor tipurilor de proiecte și a unor criterii specifice, pentru ierarhizarea proiectelor de același tip.

În baza studiilor și a strategiilor de dezvoltare, autoritățile pot sa își stabilească ce pondere au categoriile de investiții (infrastructura de utilități, socială, de mediu, de afaceri) în totalul portofoliului de proiecte, conform structurii planului anual de investiții.

S-a arătat că stabilirea unor seturi de indicatori și a unui model strategic-cadru, care să fie utilizat de toate unitățile administrativ-teritoriale, va asigura selecția proiectelor de dezvoltare, astfel încât să ofere soluții reale pentru dezvoltare.

Pentru a identifica măsura în care organizațiile publice utilizează Norma metodologică nr.980/2005 în activitatea de planificare a investițiilor, în perioada 2011-2012, a fost aplicat un chestionar, adresat autorităților administrațiilor publice locale, cinci consilii județene și cinci primării ale municipiilor-reședință de județ din regiunea Sud-Vest Oltenia, care s-a concretizat într-un studiu de caz.

Capitolul 4. Orientări strategice în managementul proiectelor cu finanțare europeană în profil regional

4.1. Contextul european al dezvoltării teritoriale

Odată cu intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, în decembrie 2009, coeziunea teritorială a devenit, alături de coeziunea economică și socială, al treilea pilon al Politicii de Coeziune, rolul său fiind consacrat prin Strategia Europa 2020, care se concentrează pe creșterea economică inteligentă , durabilă și favorabilă incluziunii, orientată pe crearea coeziunii sociale și teritoriale.

Deși până în prezent, nu s-a dat o definiție oficială pentru acest concept, în accepțiunea europeană, coeziunea teritorială are ca obiectiv „reducerea disparităților dintre statele membre și regiuni și garantarea dezvoltării armonioase și durabile a zonelor geografice, fiecare prezentând caracteristici și specificități proprii, prin evaluarea modului în care politica de coeziune și celelalte politici sectoriale ale Uniunii Europene pot fi adaptate în cel mai bun mod la situația acestora” (Kolodziejski M, Parlamentul European – Fișele tehnice despre Uniunea Europeană, 2012).

Agenda Teritorială Europeană 2020, principalul document strategic european în domeniul dezvoltării teritoriale fixează setul de priorități în domeniu, cu orientare pe dezvoltarea integrată, de tip policentric a regiunilor europene, dezvoltarea integrată a zonelor transfrontaliere și promovarea dezvoltării economiilor locale.

4.2. Contextul național al dezvoltării spațiale

Cadrul de reglementare al politicii naționale în domeniul dezvoltării spațiale este stabilit prin Legea nr.350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul, publicată în Monitorul Oficial nr. 373 din 10 iulie 2001, cu modificările și completările ulterioare.

Legea definește conceptul de gestionare spațială a teritoriului prin prisma noțiunilor de urbanism și amenajarea teritoriului, activități care vizează creșterea echilibrată și coeziunea teritorială, în acord cu principiile dezvoltării durabile.

Planificarea spațială este un concept cu caracter complex și multidisciplinar, a cărui punere în practică generează dezvoltarea, prin desfășurarea de programe și proiecte definite prin strategii care au rolul de a armoniza elemente socio-economice specifice unui spațiu fizic dat.

În context european, pe baza planificării spațiale se concep și se aplică politicile regionale care urmăresc în primul rând, atenuarea disparităților și dezechilibrelor în dezvoltarea regiunilor.

Prin intermediul activității de amenajare a teritoriului sunt coordonate politicile sectoriale în strânsă legătură cu repartizarea și administrarea teritoriului pentru a se asigura dezvoltarea fiecărei zone, ținând seama de particularitățile acesteia, creșterea standardelor de viață ale populației prin protejarea mediului și conservarea resurselor naturale.

Activitatea de urbanism reprezintă elementul operațional al amenajării teritoriului și se referă la valorificarea potențialului localităților și elaborarea strategiilor de dezvoltare pe termen scurt, mediu și lung.

În prezent, activitatea de urbanism și amenajarea teritoriului este coordonată de Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice.

Principalele documente de amenajare a teritoriului sunt:

planul de amenajare a teritoriului național (PATN);

planul de amenajare a teritoriului zonal (PATZ);

planul de amenajare a teritoriului județean (PATJ).

Realizarea acestor documente are caracter ierarhic, în sensul că PATN are rol director față de PATZ și PATJ, iar prevederile sale sunt în mod obligatoriu transpuse în conținutul planurilor de nivel zonal sau județean, întocmite în acord cu orientările la nivel național și european.

Planul de amenajare a teritoriului național (PATN) este principalul document de amenajare a teritoriului, care asigură temeiul unei dezvoltări sustenabile pe termen mediu și lung și abordează dimensiunea teritorială a tuturor programelor operaționale, în acord cu orientările la nivel european. Se realizează pe secțiuni corespunzătoare politicilor sectoriale (transporturi, apă, rețeaua de localități, arii protejate, zone de risc, turism), care se aprobă prin lege.

Planurile de amenajare a teritoriului zonal se realizează pe diferite nivele teritoriale, și anume, regional, interjudețean, metropolitan, interorășenesc, intercomunal și abordează în mod integrat problematici comune mai multor unități administrativ teritoriale, care pot genera strategii pentru proiecte majore, de impact teritorial.

Planul de amenajare a teritoriului județean reflectă abordarea spațială a strategiilor de dezvoltare la nivel de județ, iar întocmirea și actualizarea sa pe termen mediu (5-10 ani) este o condiție obligatorie pentru elaborarea planurilor urbanistice generale ale unităților administrativ-teritoriale din componența județului.

Pentru o gestionare eficientă a unui teritoriu, sunt necesare colectarea și prelucrarea de date care să ofere informații amănunțite privind coordonatele sale fizice, socio-economice, de mediu, în acest scop utilizându-se baze de date construite pe tehnologii de poziționare și teledetecție, cum sunt GIS și GPS (Stoica M, 2010, p.115-123).

Sistemul Geografic Informatic – GIS (Geographical Information System) culege stochează, prelucrează date geografice variate prin intermediul sateliților sau navelor spațiale, având aplicabilitate în obținerea hărților digitale la scară.

Prin multitudinea de date colectate și prelucrate, GIS oferă informații legate de locația unui obiectiv, criteriile îndeplinite de acesta pentru efectuarea unei investiții și permite efectuarea de simulări în scopul de a stabili efectele posibile ale unei lucrări.

Sistemul Global de Pozitionare-GPS (Global Positioning System) permite localizarea precisă în spațiu a unui obiectiv.

Realizarea bazelor de date geospațiale se face prin intermediul tehnologiilor GIS/GPS, informațiile adunate de acestea fiind procesate prin programe cum ar fi ARC/INFO, ArcView, AutoCAD Map.

Informațiile cuprinse în aceste baze de date fundamentează procesele de planificare și implementare a investițiilor, deoarece oferă elementele necesare pentru elaborarea master-planurilor și a studiilor de impact, a studiilor de fezabilitate, a analizelor cost-beneficiu.

Totodată, aceste informații furnizează sprijin în luarea deciziilor privind administrarea unui teritoriu, a resurselor naturale, prevenirea riscurilor, regimul proprietăților, transporturi, utilități, telecomunicații, trafic.

De asemenea, buna planificare și implementare a asistenței structurale, cel puțin în ceea ce privește proiectele de mari dimensiuni, este condiționată de existența și funcționalitatea unor baze de date geospațiale, ca suport de date tehnice și economice pentru proiectele respective.

La nivel european, în conformitate cu Directiva Europeană 2007/2/CE INSPIRE (European Spatial Information Infrastructure), toate statele membre operează cu Infrastructuri de Date Spațiale la Nivel Național, reglementate prin Directiva Europeană 2007/2/CE INSPIRE (Jurnalul Oficial al Uniunii Europene L108/25.04.2007), al cărei scop îl reprezintă crearea unei Infrastructuri de Date Spațiale pentru întreg teritoriul UE.

În cadrul administrațiilor publice din România se utilizează diferite tipuri de aplicații geospațiale, care furnizează informații lapidare, secvențiale, disparate, pe baza cărora nu se poate contura și fundamenta o imagine clară asupra situației și perspectivelor de dezvoltare la nivel regional.

De aceea, este necesară o cooperare interinstituțională prin care să se asigure unificarea aplicațiilor existente în baze de date regionale uniforme, realizate prin colectarea datelor pe nivele ierarhice administrative, la care să se poată asigura accesul actorilor interesați.

Constituirea și actualizarea consecventă a unor baze de date comune la nivel regional, definite ca și conținut prin informații unitare, printr-un sistem unic de indicatori, reprezintă un fundament tehnic solid pentru analizele socio-economice prin care se definesc obiectivele de dezvoltare regionale.

Utilizarea unei tehnologii digitale de stocare a datelor cu privire la utilitățile publice existente, situația terenurilor și alte tipuri de infrastructuri, constituie un instrument util, modern și cu aplicații multiple în măsură să sprijine APL ca într-un timp record să acționeze în situații de avarii, să identifice și să monitorizeze aceste categorii de utilități.

4.3. Cadrul strategic de dezvoltare la nivel regional

Procesul de planificare a dezvoltării la nivel regional, concretizat în elaborarea planurilor și a strategiilor de dezvoltare regională, creează cadrul pentru finanțarea proiectelor regionale în cadrul programelor de dezvoltare guvernamentale sau cu finanțare externă.

Actul normativ care reglementează organizarea Comitetelor regionale pentru elaborarea planurilor de dezvoltare regională (CRP), structuri parteneriale consultative cu rol în elaborarea, implementarea și evaluarea planurilor și strategiilor de dezvoltare, îl reprezintă Hotărârea de Guvern nr.1115/2004 privind elaborarea în parteneriat a Planului Național de Dezvoltare.

În conformitate cu prevederile acestui act normativ, la nivelul fiecărei regiuni de dezvoltare se constituie un Comitet regional pentru elaborarea planului de dezvoltare regională, al cărui secretariat tehnic este asigurat de agențiile pentru dezvoltare regională, format din reprezentanți ai administrațiilor publice, ai prefecturilor și serviciilor publice descentralizate, ai mediului de afaceri și ai organizațiilor sindicale, reprezentanți ai instituțiilor culturale, de învățământ și de cercetare, precum și reprezentanți ai societății civile și ai direcțiilor regionale de statistică.

Planul de dezvoltare regională reprezintă un document de programare multianuală strategică a dezvoltării regionale, cu viziune pe termen mediu – șapte ani, cu caracter multisectorial, fundamentat pe o analiză socio-economică comprehensivă, care ține seama atât de profilul demografic, economic, social și cultural al întregii regiuni de dezvoltare, cât și de specificul fiecărui județ component, în ceea ce privește cadrul și resursele naturale, demografia și sistemul de așezări, infrastructura de transport, de mediu și de utilități, industria, agricultura, comerțul, turismul, educația și serviciile sociale.

Analiza este abordată comparativ, evoluțiile sectoriale fiind raportate la situația existentă în celelalte regiuni de dezvoltare, la nivel național și la nivelul altor regiuni NUTS II din UE.

Pe baza acestor ample analize, se realizează analiza SWOT în profil sectorial și în plan regional, se trasează tendințele pe termen mediu, se formulează strategia și prioritățile de dezvoltare ale regiunii, în corelare cu politicile și programele naționale și europene de dezvoltare, cu programele naționale de reformă și cu principalele documente de amenajare a teritoriului, cu scopul de a asigura o dezvoltare sustenabilă, durabilă și echilibrată a regiunii.

În prezent, la nivelul celor opt regiuni se desfășoară al patrulea exercițiu de planificare, care va avea ca rezultat planurile și strategiile de dezvoltare regionale, aferente exercițiului de programare 2014 – 2020 (Agenția pentru Dezvoltare Regională Sud-Vest Oltenia, www.adroltenia.ro).

Ca elemente de noutate, se au în vedere:

sporirea rolului zonelor cu potențial de poli de dezvoltare, finanțate deja prin Programul Operațional Regional 2007 -2013;

abordarea teritorială integrată, multisectorială, a investițiilor pentru dezvoltare, pentru care se pot utiliza alocări de tip multifond;

creșterea rolului comunităților în dezvoltarea locală, în mediul rural și în mediul urban, fondată pe experiența grupurilor locale de acțiune din cadrul fostelor inițiative comunitare LEADER și URBAN;

intensificarea cooperării în zonele transfrontaliere, prin valorificarea strategiei concepute la nivel european pentru macro-regiunea Dunărea.

Categoriile de indicatori din Anuarele Statistice al României, a căror evoluție se analizează în cadrul planurilor de dezvoltare regională prezintă o relevanță deosebită, deoarece pe baza lor se structurează prioritățile de dezvoltare, care reprezintă baza constituirii portofoliului regional de proiecte.

Este important de menționat că întreg procesul de planficare a dezvoltării pe plan regional trebuie să țină seama de obiectivele, principiile și indicatorii dezvoltării durabile asumați in Strategia Națională pentru Dezvoltare Durabilă a României-Orizonturi 2013-2020-2030, elaborată în acord cu cerințele la nivel european.

Obiectivele strategice pe termen scurt, mediu și lung:

Orizont 2013: Încorporarea principiilor și practicilor dezvoltării durabile în ansamblul programelor și politicilor publice ale României ca stat membru al UE.

Orizont 2020: Atingerea nivelului mediu actual al țărilor Uniunii Europene la principalii indicatori ai dezvoltării durabile.

Orizont 2030: Apropierea semnificativă a României de nivelul mediu din acel an al țărilor membre ale UE din punctul de vedere al indicatorilor dezvoltării durabile.

În completarea obiectivelor ce derivă din strategiile și programele naționale de dezvoltare, Strategia stabilește direcțiile principale de acțiune pentru aplicarea principiilor dezvoltării durabile:

Corelarea obiectivelor de dezvoltare si a programelor investiționale, în profil inter-sectorial și regional, cu potențialul și capacitatea de susținere a capitalului natural;

Modernizarea accelerată a sistemelor de educație, formare profesională și de sănătate publică, ținând seama de evoluțiile demografice nefavorabile și de impactul acestora asupra pieței muncii;

Folosirea celor mai bune tehnologii, din punct de vedere economic și ecologic, în deciziile investiționale din fonduri publice pe plan național, regional și local;

Anticiparea efectelor schimbărilor climatice și elaborarea unor soluții de adaptare pe termen lung și a unor planuri de măsuri;

Asigurarea securității și siguranței alimentare prin valorificarea avantajelor comparative ale României în privința dezvoltării producției agricole, inclusiv a produselor organice;

Necesitatea identificării unor surse suplimentare de finanțare, în condiții de sustenabilitate, pentru realizarea unor proiecte și programe de anvergură, în domeniile infrastructurii, energiei, protecției mediului, siguranței alimentare, educației, sănătății și serviciilor sociale;

Protecția și punerea în valoare a patrimoniului cultural și natural național (Guvernul României Ministerul Mediului și Dezvoltării Durabile, Strategia Națională pentru Dezvoltare Durabilă a României Orizonturi 2013-2020-2030, 2008, p. 4-5).

Industrializarea activităților economice, începând cu a doua jumătate a secolului trecut, au condus la probleme grave de poluare a mediului. Conștientizarea gravității acestor probleme s-a reflectat în preocuparea autorităților din diferite state față de elaborarea și aplicarea unor politici și programe care să țintească reformularea relațiilor dintre economie și mediu în direcția unei dezvoltări echilibrate.

Prima reuniune oficială cu această tematică a fost Conferința ONU asupra Mediului, organizată la Stockholm, in 1972, urmată de o serie de alte întruniri internaționale pe aceeași temă; aceste demersuri au condus la înființarea de către ONU, în 1983, a Comisiei Mondiale pentru Mediu și Dezvoltare. Comisia a elaborat un vast raport asupra stării mediului la nivel mondial, cunoscut sub denumirea de „Raportul Brundtland” (Report of the World Commission on Environment and Development: Our Common Future, 1987), care a identificat cauzele principale ale degradării mediului, respectiv sărăcia accentuată în statele lumii a treia, dublată de o puternică creștere demografică, fenomene climatice precum seceta și deșertificarea, iar în statele dezvoltate, creșterea economică prin dezvoltarea unor activități puternic poluante, care presupun un consum masiv de resurse naturale.

Raportul a propus o nouă abordare a interdependențelor dintre mediu și economie și a formulat un set de principii care să guverneze aplicarea noului concept în politicile economice ale statelor, dintre care cele mai importante se referă la:

eficiența ambientală (utilizarea rațională a resurselor naturale și reciclarea deșeurilor);

eficiența social-economică (beneficiile economice orientate spre creșterea calității vieții și protejarea mediului);

abordarea ecosistemică, avută în vedere în contextul planificării teritoriale a dezvoltării;

principiul gândire globală – acțiune locală, potrivit căruia tematica dezvoltării durabile trebuie abordată atât orizontal, pe plan local, cât și sectorial, în cadrul tuturor domeniilor de activitate economică.

Elaborarea unor politici de mediu pe baza conceptului de dezvoltare durabilă a făcut obiectul Conferinței ONU asupra Mediului și Dezvoltării de la Rio de Janeiro din 1992, la care au participat 172 de țări, în urma căreia a fost adoptată AGENDA 21, un plan de acțiune care prevede o serie de măsuri necesare unei dezvoltări durabile din punct de vedere socio-economic și al mediului înconjurător.

La nivel european, problematica dezvoltării durabile a fost cuprinsă în cadrul Tratatului de la Maastricht din 1992; în același an a fost înființată Agenția Europeană de Mediu, care are rolul de a susține statele membre în elaborarea politicilor naționale de mediu orientate spre dezvoltarea durabilă.

Conceptul tradițional al dezvoltării socio-economice a suferit adaptări la realitățile ultimelor două decenii, fiind centrat pe noi principii, care vizează promovarea economiei bazate pe cunoaștere, încurajarea activităților economice care utilizează tehnologii nepoluante și prin intermediul cărora se valorifică resursele regenerabile de energie.

O resursă importantă a dezvoltării durabile o constituie inovarea, un adevărat catalizator al dezvoltării. La nivelul Uniunii Europene, Eurostat a definit o serie de indicatori care măsoară potențialul de inovare la nivel național (procentul de cheltuieli de cercetare-dezvoltare din PIB, numărul de brevete înregistrate/ 1 milion de locuitori, numărul de absolvenți de studii superioare cu profil tehnic la o mie de locuitori).

Mai mult, inovarea a fost abordată ca temă centrală a Strategiei de la Lisabona și a Strategiei Europa 2020, care a prevăzut direcționarea unui procent de 3 % din PIB la nivel european către sectorul de cercetare-dezvoltare.

Indicatorii dezvoltării durabile sunt elemente cheie pentru fundamentarea deciziilor și elaborarea politicilor de dezvoltare, indiferent de nivel.

Pe lângă indicatorii economici consacrați, se utilizează indicatori sociali, de mediu și instituționali. Principalii indicatori sociali sunt echitatea socială, sănătatea, educația, locuința, securitatea și populația. Indicatorii mediului ambiant sunt atmosfera, teritoriul, oceanele, mările și zonele de coastă, apa proaspătă și biodiversitatea.

Indicatorii economici ai dezvoltării durabile, prezentați în tabelul 4.1, cuprind structura economică și modelele de consum și producție.

Indicatorii instituționali sunt cadrul instituțional și capacitatea instituțională.

Tabelul 4.1. Categorii principale de indicatori ai dezvoltării durabile, în funcție de domeniile de activitate

Sursa: Institutul Național de Statistică, 2013

La formularea priorităților Planului Național de Dezvoltare 2007-2013, ale Cadrului Strategic Național de Referință și ale Programelor Operaționale, s-a ținut seama de acest ansamblu de indicatori, preluat în integralitate în statistica autohtonă.

În scopul de asigura armonizarea și coerența cu programele și politicile naționale sectoriale și europene, tendințele de dezvoltare stabilite în strategiile și planurile de dezvoltare trebuie să reflecte analiza indicatorilor menționați, astfel încât prioritățile regionale de dezvoltare pe termen mediu să fie definite în acord cu principiile unei dezvoltări durabile echilibrate.

4.4. Dezvoltarea și evaluarea portofoliului regional de proiecte

Managementul portofoliului de proiecte (MPP) este un concept-cheie care joaca un rol important în gestionarea centralizata a proceselor, metodelor si tehnologiilor necesare pentru a conduce un grup integrat de proiecte.

Autoritatea publică locală (APL) selectează și inițiază proiectele care aduc cele mai mari beneficii pentru comunitate cu ajutorul managementului portofoliului de proiecte.

În vederea constituirii portofoliului de proiecte, o autoritate publică locală va trebui să răspundă la următoarele întrebări:

Ce proiecte vom face? Ce beneficii aduc proiectele propuse?

Cum alocăm bugetele, oamenii și resursele la proiectele propuse?

Când putem lansa proiectele noi?

Câte proiecte putem face simultan?

Ce proiecte lansăm, pe care le suspendăm și pe care le amânăm?

Ce dependențe și conexiuni există între proiecte?

Cum facem selecția și prioritizarea proiectelor pentru a utiliza judicios bugetele și resursele disponibile?

Prin managementul portofoliului de proiecte, APL realizează cea mai eficientă "traducere" a strategiei în proiecte concrete, care sunt în concordanță cu obiectivele de performanță, timp și cost, așa cum sunt acestea definite în literatura de specialitate (Stoian M, 2005, p.9).

Stabilirea listei de proiecte prioritare vizează următoarele aspecte:

stabilirea unor metode de ierarhizare a proiectelor, în funcție de criterii generale și specifice;

analiza și echilibrarea portofoliului de proiecte, care să cuprindă o arie cât mai largă și diversă de acțiuni;

analiza performanței portofoliului de proiecte, cu accent pe plus-valoarea intervenției în plan economic și social;

optimizarea portofoliului de proiecte, pe baza raportului între sumele atrase și cele cheltuite efectiv;

eficiența portofoliului (atingerea țintelor propuse, gradul de realizare a indicatorilor);

necesitatea definirii unui mecanism care să stabilească o metodologie de selecție și criterii de ierarhizare este impusă de următoarele considerente:

eficientizarea cheltuirii banilor publici, ceea ce se traduce printr-o rată ridicată de întoarcere a beneficiilor în plan economic și social;

selectarea proiectelor cu impact socio-economic major pentru comunitate (necesare, nu neapărat vizibile), având ca obiective:

diminuarea disparităților în dezvoltarea unor zone aparținând aceleași localități;

generarea unei dezvoltări economice echilibrate;

stimularea acțiunilor de sprijin social pentru categoriile dezavantajate;

definirea unei identități, a unui brand local.

asigurarea absorbției fondurilor disponibile, aceasta presupunând existența unui număr suficient de proiecte în raport cu fondurile disponibile;

tratarea într-o manieră unitară (la nivelul tuturor administrațiilor publice) a aspectelor care vizează decizia de a selecta o investiție sau alta (aplicarea aceluiași set de criterii în vederea identificării/selectării temelor);

adoptarea unei metode – instrument de planificare-suport pentru promotorii de proiecte;

folosirea în mod obligatoriu a standardelor de cost, referențiale, indicatori comuni, formule care susțin și pot justifica deciziile luate (utilizarea unor astfel de instrumente conduce la dimensionarea corectă din punct de vedere financiar a proiectelor, în acest mod eliminându-se diferențele de cost intre aceleași categorii de lucrări;

eliminarea subiectivismului și a posibilității de a lua o decizie eronată care nu este bazată pe analize riguroase, pertinente;

modalitate eficientă de lucru transparenta în care vor fi implicați în calitate de decidenți atât cetățenii cât și specialiștii în domeniu, și mai puțin factorul politic, care are rolul de a-și asuma finanțarea proiectelor folosind criterii de selecție și nu arbitrariul, sau proiecte “vizibile”, nu neapărat necesare;

abordarea de tip strategic, european, care asigură succesul oricărui demers privind proiectele de investiții (planificare, asumare, pregătire, implementare);

posibilitatea de a se asigura un management modern, de a se opera modificări/actualizări atunci când este necesar și de a se actualiza portofoliul proiectelor de investii;

actualizarea documentelor de urbanism și rezolvarea situațiilor patrimoniale privind domeniul public/privat al unităților administrativ teritoriale (județ, municipiu, oraș, comună);

dimensionarea corectă a bugetelor locale și a necesarului de resurse umane;

dezvoltarea echilibrată a unei zone;

utilizarea unei abordări teritoriale coerente, conducând la identificarea imediată a categoriilor de intervenții necesare.

cunoașterea acestor problematici asigură o intervenție promptă a fondurilor in dezvoltarea socio-economică.

Adoptarea mecanismului de selectare a investițiilor in etapa ex-ante a fundamentării strategiilor de dezvoltare are efecte benefice pe mai multe planuri:

actualizarea documentelor de urbanism si rezolvarea situațiilor patrimoniale privind domeniul public/privat al APL;

selectarea proiectelor cu impact socio-economic major pentru comunitate, utilizând un set de criterii adecvate domeniului respectiv;

folosirea unor standarde de cost pentru lucrări noi și reabilitarea unor obiective existente, referențiale, indicatori comuni pentru dimensionarea costurilor, respectând principiile economicității și eficienței proiectelor;

fundamentarea echilibrată a bugetelor publice și a necesarului de fonduri aferente investițiilor.

4.5. Etapele definirii portofoliului de proiecte

Pentru asigurarea creării mecanismului de absorbție aferent atragerii fondurilor europene și garantarea impactului socio-economic al proiectelor de investiții publice, lansate de către APL, este necesar să se inițieze o metodologie care să descrie etapele ce trebuie parcurse în planificarea strategică teritorială. Pentru îndeplinirea acestui deziderat, este necesară aplicarea unor seturi de criterii ce vizează selectarea proiectelor prioritare în funcție de strategiile de dezvoltare locală/județeana, subsumate strategiei regionale și a strategiei naționale (strategii sectoriale, master-planuri pe domenii, respectiv transport, sănătate, educație, mediu, energie, infrastructura de afaceri, dezvoltare teritorială, turism, investiții străine, cooperare transfrontalieră).

Pentru o analiză completă este necesară o dublă abordare, de tip bottom-up și top-down, care are rolul de a susține programul, strategia, lista de proiecte, proiectul propus. Cele două abordări trebuie să aibă un punct de convergență și să genereze cele mai viabile proiecte, în concordanță cu prioritățile naționale și locale de dezvoltare.

Constituirea portofoliului de proiecte parcurge etapele ex-ante, interim si ex-post ale procesului de programare.

În cadrul etapei ex-ante (privind demararea procesului de planificare strategică a investițiilor) considerăm că trebuie parcurși următorii pași succesivi:

a) definirea strategiei locale de dezvoltare (obiective strategice, indicatori de atins);

b) analiza cadrului legislativ si legislației în domeniu și corelarea propunerilor/temelor de proiect cu actele normative in vigoare; pentru proiectele propuse este necesară o analiză în detaliu a tuturor aspectelor legislative;

c) rezolvarea situației patrimoniale – verificarea documentelor de proprietate și/sau completarea acestora, respectiv actualizarea inventarului domeniului public, realizarea de documente cadastrale și includere în cartea funciara, etc.;

d) actualizarea Planului urbanistic global, a Planului urbanistic zonal prin intermediul regulamentelor de urbanism, după care se întocmește o prima liste de proiecte si este pregătita documentația tehnico-economica (studii de fezabilitate, proiecte tehnice, studii de piață);

e) realizarea unei dezbateri publice/consultări cu privire la prioritățile identificate si elaborarea versiunii inițiale a documentului strategic;

f) identificarea surselor de finanțare disponibile pentru fiecare tip de intervenție;

g) ierarhizarea proiectelor folosind seturi de criterii generale și specifice, adaptate fiecărui tip de investiție, rezultând lista finala a investițiilor si crearea portofoliului.

Se ierarhizează proiecte din același domeniu (ex: lista prioritara a proiectelor de reabilitare a drumurilor județene; lista proiectelor de reabilitare străzi urbane; lista proiectelor de reabilitare a infrastructurii de sănătate, școli, mediu, infrastructură de afaceri, agrement).

Va fi realizată lista prioritara a proiectelor la nivel APL care cuprinde toate proiectele propuse, ierarhizate pe baza criteriilor generale.

Ulterior, în etapa interim (intermediară, necesară definitivării documentațiilor de finanțare), este necesară respectarea următorilor pași:

pregătirea documentației pentru obținerea finanțării – întocmirea de studii de fezabilitate, studii geologice, studii de trafic, expertize tehnice, studii de piață, cereri de finanțare etc.;

adoptarea documentelor de aprobare la nivel local a investiției, hotărâri locale de aprobare a indicatorilor tehnico-economici ai proiectului, de aprobare a co-finanțării necesare implementării proiectului și a cheltuielilor neeligibile necesar a fi suportate din bugetul local;

pregătirea aplicației si accesarea finanțării;

implementarea investiției;

includerea investiției lansate, în curs sau finalizata în programul anual/multianual de investiții al APL.

In etapa ex-post (de confruntare a indicatorilor inițial stabiliți cu cei realizați la sfârșitul perioadei de programare) se urmăresc:

actualizarea strategiei de dezvoltare locală;

verificarea indicatorilor stabiliți in etapa ex-ante;

elaborarea setului de propuneri pentru atingerea si îmbunătățirea indicatorilor stabiliți;

consultarea cu toate părțile implicate;

definirea noului portofoliu propus.

Acest mecanism se aplică pentru o perioada cuprinsă între 5 si 9 ani, având un caracter ciclic; se aplică în spirală, prin suprapunerea etapei ex-post a ciclului I de programare cu etapa ex-ante a ciclului II de programare.

4.6. Parteneriatul public – privat, orientare strategică majoră în promovarea investițiilor prin proiecte cu finanțare europeană

4.6.1 PPP- cadru de sprijin pentru promovarea investițiilor

În contextul actual al desfășurării proceselor investiționale în România, o problemă esențială o constituie identificarea unor mecanisme și surse de finanțare pentru lucrările și serviciile publice sau de interes public. O soluție pentru finanțarea unor astfel de investiții o reprezintă parteneriatul public-privat (PPP), care oferă cadrul de realizare a unor investiții, dar și de externalizare a unor servicii necesare pentru comunitatea locală.

Beneficiile oferite de utilizarea acestui instrument managerial țin de faptul că PPP dă posibilitatea autorităților administrației publice să realizeze proiecte pe care nu le pot implementa cu fonduri proprii și simplifică procesul de gestionare a patrimoniului deținut de autoritățile respective.

Pornind de la legislația aplicabilă în România și de la experiența europeană în domeniul PPP, este necesară atât completarea legislației în vigoare, cât și aplicarea acesteia de către autoritățile locale, ca beneficiari ai unor astfel de proiecte, într-un cadru strategic de planificare uniform.

Această abordare este fundamentată pe analiza situației actuale, precum și pe studii de caz în domeniul reabilitării urbane și al turismului de agrement, care au ca rezultat propunerea privind includerea unor secțiuni speciale, dedicate proiectelor de tip PPP, într-un cadru strategic de planificare a dezvoltării comunităților la nivel local, județean și regional.

Așa cum este definit în literatura de specialitate, parteneriatul public-privat reprezintă o formă de cooperare între sectorul public și cel privat, care are ca obiect efectuarea de lucrări publice sau prestarea de servicii publice, (Rațiu M, Gherghina S, 2011, 28).

Parteneriatul între sectorul public si sectorul privat are la bază faptul ca partenerii au obiective comune și sunt interesați deopotrivă de realizarea consensului.

Indiferent de forma juridică pe care o îmbracă, instituțională sau contractuală (Rațiu M, Gherghina S, 2011, p 39), parteneriatul public privat reprezintă un instrument managerial cu o structură flexibilă, de mare utilitate și aplicabilitate pentru autoritățile administrației publice care pot realiza lucrări de interes public sau pot externaliza gestiunea serviciilor de utilități publice.

Pe de altă parte, PPP reprezintă un instrument de investiții, prin intermediul căruia entitățile private proiectează, finanțează, realizează, implementează și administrează bunuri sau servicii cu caracter public, în scopul obținerii de profit.

Contractele de tip PPP acoperă o plajă largă de activități specifice sectorului public, iar beneficiile oferite se referă în principal la îmbunătățirea semnificativă a calității serviciilor publice prin:

renovarea, reabilitarea utilității existente sau construirea alteia noi;

infuzia de capital privat în activități publice;

implementarea unor proiecte majore, rentabile din punct de vedere tehnic și financiar, pe termen lung.

Mai mult, beneficiile utilizării PPP se transpun în plan public, economic și social, astfel:

pentru autoritățile publice, acestea sunt directe: terenuri viabilizate, funcțiuni nou-create, taxe colectate care devin surse de venituri la bugetul local, venituri directe sub formă de redevențe, crearea de locuri de muncă;

pentru mediul de afaceri: un cadru investițional creat de APL, contribuind la dezvoltarea antreprenoriatului și atragerea de alte activități conexe (pentru sprijinirea afacerilor, crearea de noi locuri de muncă);

beneficii sociale: cetățeanul este beneficiarul indirect al investițiilor de tipul zonelor rezidențiale, de agrement, centre sociale.

În acest context, principalii factori care condiționează o bună implementare a proiectelor de tip PPP țin de adoptarea, cel puțin la nivel național a unor prevederi legislative cu un domeniu de aplicare larg, precum și de crearea unui cadru instituțional adecvat, ceea ce presupune o delimitare clară a responsabilităților, prerogativelor și riscurilor care vor reveni părților.

Un beneficiu important pentru întreaga comunitate îl reprezintă valorificarea oportunităților de dezvoltare, crearea unui număr important de noi locuri de muncă, extinderea paletei de servicii și utilizarea superioară a terenurilor și clădirilor prin investiții de tip brownfield și greenfield.

Utilizarea PPP reprezintă o provocare deopotrivă la nivel european și la nivel național, atât din punctul de vedere al cadrului instituțional, cât și al cadrului legal și financiar instituit pentru elaborarea și derularea proiectelor de investiții în acest regim.

Optimizarea și extinderea utilizării PPP au făcut obiectul unei preocupări constante din partea Comisiei Europene, de la publicarea, în anul 2003, a primelor orientări privind elaborarea proiectelor de tip PPP și până la constituirea unor instrumente de asistență tehnică la nivel comunitar (Petrescu M, 2010, p. 57), care sprijină dezvoltarea investițiilor urbane (JESSICA), a mediului de afaceri (JEREMIE), sau a unor proiecte de tip PPP, finanțate de instituțiile financiare europene, indiferent de stadiul acestora (JASPERS).

Aceste demersuri au fost justificate de necesitatea de a identifica alternative viabile la finanțările din surse publice, dar și de existența unor lacune în cadrul prevederilor comunitare referitoare la alocarea finanțărilor disponibile în cadrul Politicii de Coeziune, în sensul că o entitate de tip PPP, fie contractual sau instituțional, nu poate fi solicitant eligibil în cadrul unui program cofinanțat prin instrumentele structurale, ceea constituie un impediment pentru accesarea acestor finanțări pentru proiecte PPP.

Mai mult, ca efect al recesiunii economice, au fost înăsprite condițiile de creditare, ceea ce restrânge considerabil posibilitatea ca entitățile private să poată angaja, în parteneriat cu instituțiile publice, investiții PPP.

În România, în prezent, regimul juridic al PPP este reglementat printr-o serie de acte normative, dintre care amintim Legea nr. 178/2010 a parteneriatului public-privat, cu modificările și completările ulterioare, Hotărârea de Guvern nr. 1239/2010 cuprinzând normele metodologice de aplicare a Legii nr. 178/2010, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 337/2006, cu modificările și completările ulterioare.

Primul contract în regim de PPP a fost încheiat între consorțiul franco-elen Vinci-Aktor și statul român, pentru construcția tronsonului de autostradă Comarnic-Brașov, însă în cursul anului 2010, firma franco-elenă a renunțat la contract deoarece nu a obținut finanțare din partea băncilor pentru a realiza proiectul.

Cu toate acestea, Guvernul României a aprobat în anul 2011 o listă de proiecte prioritare pentru România care ar putea fi realizate prin intermediul contractelor de tip PPP (Guvernul României, 2011, Biroul de presă).

Proiectele de interes național care s-ar putea implementa în regim de PPP vizează următoarele domenii:

infrastructura de transport: autostrada Comarnic-Brașov, autostrada Sibiu – Pitești – 116 km, autostrada Ploiești – Buzău – Focșani – 133 km, centura de sud a Capitalei și centura de nord a Capitalei, ambele în regim de autostradă, autostrada Târgu-Mureș – Iași – Ungheni – 307 km;

energie: hidrocentrala Tarnița – Lăpuștești, finalizarea unităților nucleare 3 și 4 de la Cernavodă, termocentrala de la Doicești, proiectul internațional AGRI (Azerbaidjan – Georgia – România), respectiv interconectorul de gaze;

mediu și agricultură: amenajarea Canalului Siret-Bărăgan;

dezvoltare regională: proiectul Eco din cartierul Ghencea, București care vizează construcția a 10.000 de locuințe și alte utilități, proiectul Esplanada, finalizarea Canalului Dunăre – București, podul rutier peste Dunăre, între Brăila și Tulcea;

sănătate: construcția în parteneriat public – privat a șase spitale regionale de urgență în Timișoara, Cluj-Napoca, Târgu-Mureș, Iași, Craiova și București, centrul de sănătate "Ana Aslan", respectiv punerea sa în valoare.

Alte proiecte de interes la nivel local vizează realizarea autostrăzii urbane în București, construcția unui spital în Craiova împreună cu clinica AKH din Viena și proiecte de management integrat al deșeurilor în mediul urban.

Cu scopul de a impulsiona aplicarea PPP în procesul investițional, mai ales la nivel local și județean, considerăm că este necesară completarea prevederilor legale în vigoare, în speță Legea 178/2010 a parteneriatului public-privat, care ar servi substanțial la simplificarea procesului de elaborare, selecție și implementare a proiectelor de acest tip.

În prezent, articolul 23 al acestui act normativ prevede că:

„(1) Inițierea unui proiect de parteneriat public-privat aparține partenerului public.

(2) Pentru inițierea unui proiect de parteneriat public-privat, inițiatorul întocmește un studiu de fundamentare si prefezabilitate.

(3) Costurile generate de realizarea studiului de prefezabilitate sau de fundamentare cad în sarcina inițiatorului.”

Cu toate acestea, legea nu conține prevederi referitoare la pregătirea și adoptarea unui cadru strategic de planificare și selecție a proiectelor care pot face obiectul unor investiții de tip PPP, anterior etapei de pregătire a studiilor de prefezabilitate sau de fundamentare pentru fiecare proiect în parte.

Etapele principale ale elaborării și implementării strategiilor de dezvoltare la nivel județean și local pornesc de la analiza nevoilor de dezvoltare, continuă cu identificarea priorităților de finanțare și stabilirea acelor proiecte care alcătuiesc un portofoliu viabil pentru dezvoltarea în viitor a unei comunități.

Programarea multianuală a dezvoltării locale are loc pe baza strategiilor prin intermediul cărora se alocă pe termen mediu și lung resursele disponibile, stabilirea priorităților de investiții se face ținând seama de nevoile identificate în analizele socio-economice, de conexiunile existente în plan sectorial, pentru atingerea unor rezultate maxime cu folosirea optimă a resurselor alocate. De aceea, în scopul extinderii utilizării PPP, cadrul legal în vigoare poate fi îmbunătățit prin realizarea unei planificări a investițiilor în regim de PPP la nivel local și județean.

În acest sens, avem în vedere completarea art.23 din legea 178/2010 a parteneriatului public privat cu alin.4, care să instituie obligativitatea din partea inițiatorilor publici ai PPP privind includerea, în cadrul strategiilor de dezvoltare locale/județene a unei secțiuni distincte, care să cuprindă un portofoliu de proiecte finanțabile în regim PPP.

Astfel, în cadrul documentului strategic de dezvoltare elaborat la nivel local/județean, capitolul dedicat investițiilor PPP va cuprinde:

a) portofoliul de proiecte detaliat și documentația aferentă pentru sectoarele unde vor fi realizate proiecte în regim PPP sau concesiune;

b) descrierea mecanismului de selectare a proiectelor care pot fi implementate prin intermediul acestor tipuri de instrumente;

c) identificarea surselor de finanțare necesare implementării proiectelor;

d) stabilirea temelor prioritare și inițierea consultărilor cu mediul de afaceri privind colaborarea sub forma PPP.

De asemenea, publicarea unei norme metodologice care să stabilească un instrumentar PPP conținând proceduri standard aplicabile în procesul de atribuire și implementare a contractelor de parteneriat public – privat considerăm că va înlesni considerabil realizarea investițiilor.

În ceea ce privește contractele PPP, art. 15 din Hotărârea de Guvern nr. 1239/2010 cuprinzând normele metodologice de aplicare a Legii nr. 178/2010, distinge 5 tipuri de contracte, în funcție de nivelul de implicare al investitorului privat:

proiectare-construcție-operare-transfer (PCOT);

construcție-operare-dezvoltare-transfer (CODT);

construcție-operare-transfer (COT);

dezvoltare- întreținere-operare-transfer (DIOT);

reabilitare-operare-transfer (ROT).

De reținut este faptul că, până în prezent în legislația română nu există prevederi care să reglementeze separat regimul tipurilor de investiții (greenfield sau brownfield) finanțabile prin PPP, deși aliniatul e) al art. 15 din Norma metodologică se referă la un tip de contract care privește o lucrare de reabilitare, nu se face distincția între tipurile de investiții, respectiv greenfield și brownfield.

Acest aspect prezintă o relevanță deosebită din punctul de vedere al avantajelor diferite pe care le oferă investițiile mai sus menționate.

Pe de o parte, în cazul investiției brownfield, existența infrastructurii, a utilităților pentru terenuri și clădiri, a forței de muncă angajate sau disponibile (în situația preluării unei lucrări sau întreprinderi de la stat), reprezintă factori care ușurează, cel puțin inițial, executarea proiectului.

Pe de altă parte, o investiție greenfield are un caracter flexibil, dând o mai mare libertate dezvoltatorului privat în proiectarea și implementarea proiectului.

În acest sens, am considerat faptul că, o viitoare reglementare a categoriilor de contracte PPP în funcție de criteriul referitor la tipul de investiție (Tabelul 4.2), ar putea clarifica aspectele de ordin procedural legate de preluarea, dezvoltarea, operarea și împărțirea riscurilor între partenerii de proiect.

Tabelul 4.2. Contribuția partenerilor publici și privați în proiectele PPP în funcție de tipul investițiilor

4.6.2. Studii de caz privind realizarea de proiecte în sistemul PPP

Pentru determinarea și exemplificarea beneficiilor oferite de realizarea investițiilor de tip PPP, s-a utilizat metoda studiului de caz, de uz larg în elaborarea ghidurilor de management și orientărilor strategice în economie și administrație la nivel comunitar.

Conform literaturii de specialitate (Nicolescu O, 1994, p 7), studiul de caz se remarcă printr-o abordare strategică, fundamentată pe cercetarea empirică, având un caracter particular pronunțat, în funcție de tema de cercetare aleasă.

Avantajul utilizării acestei metode în cercetarea PPP decurge din concluziile concrete, practice și de mare aplicabilitate pentru definirea unor modele de bune practici în realizarea proiectelor.

Studiu de caz 1: Complexul de Agrement Oltenia

Conform datelor statistice disponibile în ultimii ani, investițiile în turism au înregistrat un trend ascendent, în sensul că s-a construit un număr semnificativ de structuri de primire și cazare. Cu toate acestea, componenta de agrement a segmentului turistic nu a constituit o prioritate a agenților economici, deși reprezintă un mijloc de diversificare a ofertei turistice, o sursă importantă de venituri și de creștere a eficienței activității în turism.

O propunere de proiect major de investiții în zona regiunii Oltenia ar putea fi materializată printr-un parteneriat între autoritățile publice și mediul privat, anume  «Complexul de Agrement OLTENIA».

Această oportunitate s-a ivit ca urmare a identificării de către Consiliul Județean Dolj a unei suprafețe de teren de cca. 200 ha în proximitatea Aeroportului Internațional Craiova, locație care se află în administrarea CJ Dolj și care ar fi potrivită pentru amplasarea unui astfel de complex de agrement.

Obiectivul poate fi transpus modular sub forma unui proiect integrat la nivelul întregii regiunii, sau la scară redusă, ținând cont de configurația solului, pe suprafețe mai mici de teren în celelalte județe ale regiunii, cu precădere în apropierea municipiilor reședința de județ sau a aglomerărilor urbane.

Această investiție nu numai că ar fi deosebit de atractivă pentru comunitatea locală, pentru turiștii interni și externi, dar ar putea atrage investitori și ar genera locuri de muncă, contribuind astfel la îmbunătățirea performanțelor economice ale regiunii.

Complexul de agrement ar putea fi proiectat astfel încât să îndeplinească condiții de  multifuncționalitate, atractivitate și eficiență. Va dispune de piscine moderne, tobogane cu apă și cascade, SPA, terenuri de sport polivalente, bowling, biliard, cluburi, săli de cinema 3D, scene de teatru mobile, locuri de joacă amenajate, spații pentru fitness în aer liber, platforme de escaladă, tiroliană, replica unui Oraș al Viitorului său a unui sat tradițional. Modulele proiectate vor fi  diversificate și  flexibile, pretabile la adaptări, în funcție de anotimp. 

La nivelul fiecărei componente, gama instalațiilor și echipamentelor de agrement destinate petrecerii agreabile a timpului liber va fi diversificată: de divertisment, sportiv, cultural-artistic, adaptată tuturor segmentelor  de vârstă. Astfel, complexul se va adresa celor 3 generații – copii, tineri, dar și adulți.

Un astfel de tip de obiectiv poate constitui o investiție de anvergură, în țară funcționând deja cu succes câteva complexe și parcuri de distracții la București, Brașov, Târgoviște, Ploiești sau Deva.

O posibilitate de materializare a acestui proiect poate fi parteneriatul public-privat. Acest instrument face apel la «know-how»-ul sectorului privat care implementează investiția pe terenul deținut de autoritatea publică, transferând responsabilitatea generală pentru realizarea obiectivului sau pentru furnizarea serviciului către compania privată, în timp ce autoritatea publică devine partener de afaceri.

PPP poate reprezenta o modalitate de finanțare a modulelor ce privesc zona de agrement, zona gastronomică, de cazare și cea comercială, în continuarea investițiilor publice pentru amenajarea terenului și asigurarea utilităților necesare obiectivului.

Studiu de caz 2: Inițiativa Agentiei pentru Dezvoltare Regională Sud Vest Oltenia in vederea identificării unei soluții pentru realizarea investițiilor in fiecare centru vechi al Regiunii

Agenția pentru Dezvoltare Regională Sud-Vest Oltenia, în calitate de instituție de utilitate publică ce acționează în domeniul specific al dezvoltării regionale, a lansat inițiativa de adoptare a unui plan comun de acțiune celor cinci primării municipii de județ din Oltenia, în vederea identificării unei soluții care să conducă la măsuri concrete de realizare a investițiilor în fiecare centru istoric.

Pornind de la o nevoie imperioasă cu privire la reabilitarea zonei istorice a fiecărui oraș, am inițiat realizarea unui plan de acțiune, care să conducă la realizarea acestui deziderat.

Acest demers este unul complex, având în vedere faptul că aceste clădiri din centrele istorice nu fac parte din patrimoniul public, dar pot deveni cartea de vizită și nucleul turistic de maximă atracție pentru fiecare municipiu, redând astfel strălucirea de altă dată a moștenirii arhitectonice și culturale.

ADR SV Oltenia a elaborat și a supus atenției Primăriilor municipiilor reședință de județ un model de plan de acțiune (Tabelul 4.3), inițiat în vederea identificării celor mai bune soluții privind reabilitarea și valorificarea clădirilor din centrele istorice ale orașelor respective. Fundamentul inițiativei îl reprezintă exemplele de bună practică pentru reabilitarea clădirilor din centrul istoric, atât în orașele din țara noastră (Sighișoara), cât și marile orașe europene care au promovat conceptul „downtown”.

Planul de acțiune identifică un set de 11 activități și reprezintă un document cadru care poate sta la baza unei analize mai ample în ceea ce privește măsurile ce trebuie întreprinse pentru atingerea acestui obiectiv.

Crearea unei reglementări unitare pentru preluarea fațadelor clădirilor aflate în centrul istoric sau pentru preluarea clădirilor în integralitate în vederea reparării, întreținerii, conservării, consolidării, restaurării și punerii în valoare, reprezintă o prioritate a planului de acțiune și are ca scop identificarea unor surse de finanțare pentru proiecte care să aibă în vedere reabilitarea acestor clădiri.

În acest context, ca urmare a intenției AMPOR de a face modificări asupra Documentului Cadru de Implementare și a Ghidului Solicitantului pentru Axa I POR în vederea susținerii dezvoltării economice a polilor de creștere, Agenția pentru Dezvoltare Regională SV Oltenia a transmis propuneri de revizuire a unor criterii de eligibilitate, astfel încât cheltuielile cu privire la activitățile de refacere fațade și consolidare a clădirilor aflate în centrul istoric (în prezent neeligibile) care nu sunt în proprietatea/ administrarea Unității Administrativ Teritoriale, să devină eligibile.

O alternativă la revizuirea Ghidului Solicitantului pentru Axa I POR o reprezintă identificarea și accesarea surselor de finanțare complementare POR, realizarea acestor cheltuieli având o relevanță deosebită pentru atingerea obiectivelor aferente proiectelor care fac parte din Planurile Integrate de Dezvoltare Urbană.

O soluție privind finanțarea acestor activități o constituie acordarea creditelor de tip revolving, prin intermediul fondurilor de dezvoltare urbană, cu ajutorul instrumentului financiar "Jessica", în prezent insuficient cunoscut la nivel național.

De asemenea, elaborarea unei scheme de ajutor de stat, în colaborare cu Consiliul Concurenței, prin care să se realizeze repararea, întreținerea, conservarea, consolidarea și punerea în valoare a clădirilor din centrele istorice ale municipiilor reședința de județ poate reprezenta sursa de finanțare pentru proiectele de acest tip.

Implicarea firmelor de construcții în proiectele de reabilitare a clădirilor va determina crearea și păstrarea de locuri de muncă în acest sector, contribuind la dezvoltarea socio-economică pe plan local.

Parteneriatul public-privat reprezintă deopotrivă un mecanism și o sursă de finanțare pentru lucrările și serviciile publice sau de interes public, având scopul de a valorifica oportunitatea de realizare a unor investiții, dar și de externalizare a unor servicii necesare pentru comunitatea locală.

Ca instrument managerial și de investiții, PPP dă posibilitatea autorităților administrației publice să concretizeze proiecte pentru a căror punere în practică nu dispun de resurse financiare suficiente, efortul și riscurile investiționale fiind împărțite cu operatorul privat.

Extinderea utilizării PPP, ca instrument de sprijin pentru dezvoltarea locală în contextul recesiunii economice reprezintă o alternativă la cheltuirea fondurilor publice; pentru viitor, se anticipează o creștere a preocupării factorilor instituționali pentru utilizarea acestui instrument financiar, având în vedere necesitatea de realizare a unor proiecte de infrastructură în domeniul mediului, transporturilor, energiei sau serviciilor sociale.

Cu toate că acest termen nu a primit o definiție autonomă în aquis-ul comunitar, proiectele PPP sunt comune pentru diverse activități economice și se remarcă printr-o serie de elemente comune, de la beneficiile reciproce obținute de parteneri și până la impactul pozitiv din punct de vedere economic și social pe care îl generează pe plan local și județean.

PPP poate constitui soluția pentru rezolvarea problemelor cotidiene ale unei comunități: îmbunătățirea infrastructurii de transport, dezvoltarea rețelelor de utilități, managementul deșeurilor, dezvoltarea infrastructurii de afaceri.

În acest sens, este binevenită completarea legislației în vigoare cu prevederi referitoare la instituirea unui cadru strategic unitar și uniform, obligatoriu pentru autoritățile publice la nivel local și județean, prin intermediul căruia în strategiile de dezvoltare să fie incluse secțiuni dedicate unor portofolii de proiecte care se pot dezvolta prin PPP.

În același timp, încredințarea investițiilor către mediul privat ar trebui să fie strict reglementată prin hotărâri ale autorităților publice, iar proiectele ce urmează a fi amplasate să fie clar definite și să respecte o structură prestabilită.

Pe plan local, este oportună lansarea unei inițiative ministeriale către consiliile județene și locale din regiunea Oltenia în vederea demarării acțiunilor de identificare a terenurilor, clarificarea situației lor, pregătirea documentelor de proprietate și introducerea acestor obiective atât în planurile urbanistice generale, cât și în strategiile județene de dezvoltare sau master planurile în domeniul turismului și amenajării teritoriului.

4.7. Crearea de clustere – poli de competitivitate, o opțiune strategică actuală

4.7.1. Conceptul de cluster

Creșterea și dezvoltarea economică în plan local și regional sunt influențate de identificarea și fructificarea potențialului de dezvoltare existent în anumite sectoare.

Dirijarea și concentrarea de resurse pe aceste sectoare au menirea de a impulsiona economiile locale și regionale și de a genera avantaj competitiv în raport cu alte zone.

Extinderea procesului de globalizare are ca efect relocarea intensivă, în regiuni cu potențial ridicat, a marilor corporații industriale, ceea ce atrage dezvoltarea în zonele respective a industriilor conexe, progres tehnologic și specializarea forței de muncă.

În acest context, a apărut un nou concept de dezvoltare pe plan local sau regional, denumit cluster, în care se reunesc structuri de sprijin pentru afaceri, întreprinderi, instituții academice și de cercetare, care activează în aceeași regiune, sub umbrela unei abordări strategice comune, în scopul de a obține avantaj competitiv.

După cum se precizează în Ghidul pentru implementarea în România a conceptului de cluster inovativ, există mai multe expresii consacrate pentru conceptul de cluster, respectiv „pol de competitivitate”, "district industrial", "aglomerare industrială" (Ministerul Economiei, 2009, p.6).

În legislația românească, definiția clusterului a fost inclusă în Programul de stimulare a cercetării, dezvoltării și inovării – IMPACT, conform căreia clusterele sunt „grupări între executanți, utilizatori și/sau beneficiari, pentru implementarea de bune practici de nivel european, în vederea creșterii competitivității economice a operatorilor economici” (Hotărârea nr. 918/2006 pentru aprobarea Programului de stimulare a cercetării, dezvoltării și inovării – IMPACT, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 631 din 21.07.2006).

În documentul de lucru al Comisiei Europene s-au identificat și s-au analizat trăsăturile principale ale clusterelor:

organizațiile membre ale entității de tip cluster sunt localizate și activează în același bazin geografic;

activitatea clusterului este specializată într-un anumit domeniu;

existența unui factor organizațional și social comun în relațiile dintre organizațiile membre, care determină în timp apariția unor practici și norme care consolidează identitatea clusterului;

transferul continuu de know-how și bune practici, care are ca rezultat crearea de noi produse, concepte sau servicii;

relațiile dintre membrii clusterului au caracter ambivalent, de cooperare (între entități cu activități diferite), dar și de competiție (între firmele cu aceleași activități, aflate în concurență).

Crearea și evoluția clusterelor este condiționată de dinamica relațiilor existente între mediul de afaceri, universități și instituții de cercetare, instituții financiare și autorități locale (Solvell, Lindqvist, Ketels 2003, p. 18) și este ilustrată în figura 4.1.

Figura 4.1. Actori în clusterele regionale

Sursa: Morschett D, Schramm-Klein H, Zentes J, 2010, p.119

Uniunea Europeană duce o politică activă de finanțare a formării și dezvoltării clusterelor, prin Programul-Cadru 7 și prin Programul-Cadru pentru Competitivitate și Inovație, în complementaritate cu acțiunile prevăzute în cadrul Politicii de Coeziune.

4.7.2. Finanțarea activității clusterelor în România

Prima prioritate a Planului Național de Dezvoltare (PND) 2007 – 2013 este reprezentată de “Creșterea competitivității economice și dezvoltarea economiei bazate pe cunoaștere” – transpusă în Cadrul Strategic Național de Referință (CSNR) prin prioritatea “Creșterea competitivității pe termen lung a economiei românești”, implementată prin Programul Operațional Sectorial Creșterea Competitivității Economice (POS CCE)”.

Programul propune, ca obiectiv general, creșterea productivității economiei românești până la un nivel de 55% față de productivitatea medie în Uniunea Europeană, până în 2015, cu o rată medie anuală de cca.5,5% a PIB per persoană ocupată.

Pentru atingerea acestui obiectiv, au fost prevăzute operațiuni care finanțează investiții în activitatea IMM-urilor și a întreprinderilor mari, investiții pentru dezvoltarea infrastructurilor de sprijinire a afacerilor și a infrastructurii de cercetare-dezvoltare, proiecte care încurajează parteneriatele între instituțiile de învățământ superior, institutele de cercetare-dezvoltare și întreprinderi pentru valorificarea rezultatelor cercetării și dezvoltarea de produse și servicii competitive.

De asemenea, sunt finanțate proiecte de investiții în extinderea utilizării tehnologiei informaționale în sectorul privat, în serviciile publice și în școli și proiecte de investiții pentru creșterea eficienței energetice în activitățile industriale și în transporturi.

Dezvoltarea de structuri de afaceri competitive pe piața internă reprezintă o pârghie pentru integrarea economiei autohtone în economia europeană.

De aceea, programul acordă sprijin pentru constituirea și dezvoltarea unor structuri parteneriale, cu sau fără personalitate juridică, al căror scop este definit prin strategii de dezvoltare proprii, denumite poli de competitivitate. Componența polilor de competitivitate reunește actori-cheie în dezvoltarea locală, respectiv instituții publice, universități, centre de cercetare și întreprinderi.

Activitatea polilor de competitivitate astfel constituiți va fi sprijinită prin finanțarea unor pachete integrate de proiecte care vizează atât investiții în construcția, reabilitarea, modernizarea și dotarea cu echipamente a infrastructurii propriu-zise, cât și investiții productive și de cercetare-dezvoltare, transfer de know-how și schimb de bune practici.

Studii de caz: Automotive – Sectorul construcțiilor de autoturisme

La nivelul regiunii Sud-Vest Oltenia, există bazele realizării unui cluster automotive, partenerii colaborării fiind Agentia pentru Dezvoltare Regionala Sud-Vest Oltenia, Primaria Craiova (UAT), Universitatea din Craiova (organism de învățământ și cercetare) și compania Ford Romania S.A. Acest cluster poate reprezenta începutul formării unui brand regional care să contribuie semnificativ atât la dezvoltarea, cât si la promovarea regiunii.

Constituirea unui pol de competitivitate în municipiul Craiova în accepțiunea conceptului de cluster, ca parteneriat între organizații catalizator, autorități publice, industrie și sectorul de cercetare este importantă pentru dezvoltarea întregii regiunii Sud Vest Oltenia.

Potențialul regiunii, funcționarea companiei FORD în Craiova, existența secției de Autovehicule rutiere din cadrul Facultății de Mecanică, creează cadrul și premisele constituirii unui pol de competitivitate în domeniul automotivelor.

Impactul înființării acestei structuri se va reflecta pe mai multe planuri:

creșterea valorii investițiilor în sectorul automotive în regiunea Sud-Vest Oltenia;

creșterea inovării și întărirea activităților de cercetare dezvoltare și accederea Universității din Craiova īn prima grupă valorică a Universităților din România;

creșterea numărului de angajați în sectorul automotive;

ceșterea cifrei de afaceri a sectorului automotive;

sprijinirea întreprinderilor mici și mijlocii īn obținerea de finanțări europene īn scopul diversificării activităților către sectoare cu valoare adăugată īnaltă, cum este domeniul automotive;

reducerea impactului autovehiculelor asupra mediului înconjurător prin electromobilitate;

creșterea gradului de ocupare a populației active īn domeniul automotive prin recalificare și adaptarea curriculei școlilor profesionale la cerințele tehnologice contemporane.

Crearea unui brand comun în domeniul industriei de automotive va avea ca rezultat dezvoltarea orașului Craiova și a întregii regiuni Sud Vest-Oltenia, din punct de vedere economic și al infrastructurii sociale.

Principalele etape în constituirea acestui pol de competitivitate sunt:

înființarea unei entități juridice constituită ca organizație neguvernamentală pe modelul propus al celor patru piloni, respectiv Agenția pentru Dezvoltare Regională Sud-Vest Oltenia, Primăria Craiova (UAT), Universitatea din Craiova (organism de învățământ și cercetare) și Compania Ford Romania S.A;

elaborarea unei strategii comune coerente de dezvoltare economică, în acord cu strategia de dezvoltare a regiunii, prin colaborarea strânsă în plan instituțional, orientarea spre tehnologii destinate piețelor cu potențial de creștere și crearea unei structuri cu vizibilitate internațională;

realizarea pachetului de proiecte integrate care trebuie să conțină cel puțin un proiect de investiții, un proiect de cercetare și două proiecte de tip soft, ce reprezintă proiecte individuale propuse de fiecare dintre parteneri.

Scopul acestei colaborări este armonizarea și reprezentarea intereselor întreprinderilor de profil din domeniul automotivelor, a universității din municipiul Craiova, creșterea competitivității prin participarea comună pe piețele de desfacere, perfecționarea profesională a managerilor și a angajaților, constituirea, administrarea unei baze de date de know-how, colaborarea cu instituțiile de profil, colaborarea cu alți poli de competitivitate din țară și străinătate.

În acest sens, partenerii dețin următoarele atribuții:

ADR Sud-Vest Oltenia va coordona constituirea ONG-ului, elaborarea strategiei de dezvoltare a polului de competitivitate în corelare cu strategia de dezvoltare regională, va asigura legătura cu autoritățile publice locale și cu administrația centrală cu atribuții de specialitate, va identifica și promova, în colaborare cu partenerii, structuri similare din țări ale UE, în vederea desfășurării unor proiecte pentru transfer de cunoștințe, bune practici și schimburi de experiență, va asigura informarea partenerilor despre sursele de finanțare existente pentru proiecte de interes comun. În cazul în care pachetul de proiecte va obține finanțare, monitorizarea proiectelor va fi realizată de către ADR Sud Vest Oltenia.

Implicarea Primăriei Municipiului Craiova este necesară deoarece proiectul de investiții în infrastructura de afaceri nu se poate concepe și realiza fără investiții în utilități sau infrastructura de acces, atribute ale APL. Pentru astfel de finanțări, APL, ca solicitant eligibil, ar putea obține o cofinanțare de 85%, fără ca aceasta să facă obiectul unui ajutor de stat.

Universitatea din Craiova, prin facultățile de profil, va coordona dezvoltarea unei platforme de transfer tehnologic, va promova activități de formare de parteneriate și elaborare de proiecte de cercetare – dezvoltare – inovare la nivel național și european. Prin acest proiect comun, Universității i se oferă posibilitatea extinderii, modernizării, amenajării și compartimentării infrastructurii existente de clădiri, în care se pot desfășura activități de cercetare concretizate în invenții și inovații.

Compania Ford Romania S.A. va pune la dispoziție o platformă tehnică și specialiști pentru programele de cercetare în domeniu, desfășurate de Universitatea din Craiova, va asigura desfășurarea, în unitățile de producție proprii, a stagiilor de practică pentru studenți, va participa la proiecte de pregătire, perfecționare a forței de muncă. În urma parteneriatului, Uzinele Ford pot pune in aplicare soluțiile și propunerile de îmbunătățire aduse de către studenții Universității și totodată pot colabora în vederea creării unei platforme de transfer tehnologic.

Rezultatul acestui proces ar putea fi deschiderea unor platforme de inovare, respectiv a unui centru deschis de inovare, care să permită accesul de noi membri după creare, respectiv de firme, autorități publice, unități de cercetare și dezvoltare, universități, atât pe parcursul proiectului, cât și după finalizarea acestuia.

Formarea de clustere de acest tip este de natură să stimuleze inovarea prin schimbul de informații și derularea de proiecte cu aplicabilitate imediată în producție. Constituirea și funcționarea clusterelor favorizează instruirea și dezvoltarea continuă a resurselor umane prin programe derulate în comun și este facilitată implementarea unei strategii de piață comună, care asigură consolidarea pieței existente și extinderea acesteia.

Prin dezvoltarea de parteneriate la nivel regional sau internațional sub forma de clustere sunt create structuri eligibile pentru finanțarea programelor de cercetare-dezvoltare, sunt protejate mărcile și drepturile de proprietate industrială, sunt create locuri de muncă, mai bine plătite.

Apartenența la o structură de cluster are multiple avantaje economice, constând în creșterea productivității, calității produselor și proceselor prin transfer de know- how, creșterea cotei de piață prin participarea la târguri și expoziții și utilizarea unei politici comerciale comune, dezvoltarea produselor prin accesarea programelor de finanțare naționale și europene.

Din punct de vedere social, clusterele contribuie la perfecționarea și calificarea personalului prin instruire continuă, personalul fiind informat permanent și având acces la inovațiile din domeniu.

Deoarece în acest moment conceptul de cluster nu este reglementat la nivel legislativ în România, este necesară adoptarea unei legislații care să pună bazele dezvoltării clusterelor, prin stabilirea de atribuții și caracteristici ce trebuiesc atinse in derularea procesului.

O etapă imediat următoare și în strânsă legătură cu cadrul legislativ, presupune realizarea unui program de promovare al clusterului, care să asigure in același timp și asistență celor direct implicați pentru o mai bună gestionare a proiectului.

Deși au mai existat demersuri în această direcție, este necesar să se formuleze un studiu complex, asemănător unui ghid, în care să fie prezentate situațiile cu care s-au confruntat clusterele ce s-au format în alte țării ale Uniunii Europene și să se ofere soluții pentru o derulare facilă, dar mai ales productivă a întregului proces.

Fiind vorba de un proces complex, ce presupune implicarea mai multor părți, administrația publică locală trebuie să aibă un rol activ și să determine domeniile de dezvoltare ce ar trebui avute în vedere atunci când se dorește punerea în practică a unei asemenea colaborări.

Acest instrument de dezvoltare, alături de proiectele ce pot fi promovate prin intermediul PPP și al portofoliului de proiecte publice, gestionate direct de către APL, completează paleta de intervenții ce pot conduce la dezvoltarea socială, economică, a activităților de cercetare-dezvoltare, a reducerii riscurilor cauzate de activități poluante, implicând mai activ mediul economic academic în activitățile economice, prin transferul de expertiză și prin implementarea rezultatelor cercetării avansate în procesele de producție.

O abordare strategică trebuie să țină cont de întreaga viață economică, socială, investițională și trendurile privind formarea profesională și cercetarea la nivelul fiecărei comunități locale, astfel încât aceste acțiuni să vizeze dezvoltarea în ansamblu a zonei.

4.8 Concluzii

În capitolul al patrulea „Orientări strategice în managementul proiectelor cu finanțare europeană în profil regional” s-au studiat particularitățile managementului proiectelor în profil regional.

S-a pornit de la coeziunea teritorială care alături de coeziunea economică și socială, reprezintă al treilea pilon al Politicii de Coeziune, rolul său fiind consacrat prin Strategia Europa 2020, care se concentrează pe creșterea economică inteligentă , durabilă și favorabilă incluziunii, orientată pe crearea coeziunii sociale și teritoriale.

În accepțiunea europeană, coeziunea teritorială are ca obiectiv „reducerea disparităților dintre statele membre și regiuni și garantarea dezvoltării armonioase și durabile a zonelor geografice, fiecare prezentând caracteristici și specificități proprii, prin evaluarea modului în care politica de coeziune și celelalte politici sectoriale ale Uniunii Europene pot fi adaptate în cel mai bun mod la situația acestora” (Kolodziejski M, Parlamentul European – Fișele tehnice despre Uniunea Europeană, 2012).

În strânsă legătură cu dezvoltarea portofoliilor de proiecte, s-a analizat conceptul de planificare spațială, pe a cărui bază se concep și se aplică politicile regionale care urmăresc în primul rând, atenuarea disparităților și dezechilibrelor în dezvoltarea regiunilor.

Gestionare spațială a teritoriului este văzută prin prisma noțiunilor de urbanism și amenajarea teritoriului, activități care vizează creșterea echilibrată și coeziunea teritorială, în acord cu principiile dezvoltării durabile.

S-a subliniat importanța planurilor de amenajare a teritoriului zonal, deoarece acestea abordează în mod integrat problematici comune mai multor unități administrative și pot genera strategii pentru proiecte de impact teritorial. În acest cadru, un fundament tehnic solid pentru analizele socio-economice prin care se definesc obiectivele de dezvoltare regionale îl reprezintă constituirea și actualizarea consecventă a unor baze de date comune la nivel regional, definite ca și conținut prin informații unitare, printr-un sistem unic de indicatori.

Prin intermediul activității de amenajare a teritoriului sunt coordonate politicile sectoriale în strânsă legătură cu repartizarea și administrarea teritoriului pentru a se asigura dezvoltarea fiecărei zone, ținând seama de particularitățile acesteia, creșterea standardelor de viață ale populației prin protejarea mediului și conservarea resurselor naturale.

S-a pornit de la descrierea procesului de planificare a dezvoltării la nivel regional, concretizat în elaborarea planurilor și a strategiilor de dezvoltare regională, documente care creează cadrul pentru finanțarea proiectelor regionale prin programele de dezvoltare guvernamentale sau cu finanțare externă.

S-au analizat obiectivele, principiile și indicatorii dezvoltării durabile de care trebuie să se țină seama în procesul de elaborare a documentelor de programare.

În prezent, la nivelul celor opt regiuni se desfășoară al patrulea exercițiu de planificare, care va avea ca rezultat planurile și strategiile de dezvoltare regionale, aferente exercițiului de programare 2014 – 2020.

Ca elemente de noutate, se au în vedere sporirea rolului zonelor cu potențial de poli de dezvoltare și abordarea teritorială integrată, multisectorială, a investițiilor pentru dezvoltare, pentru care se pot utiliza alocări de tip multifond. Va crește rolul comunităților în dezvoltarea locală, în mediul rural și în mediul urban, fondată pe experiența grupurilor locale de acțiune din cadrul fostelor inițiative comunitare LEADER și URBAN și se va intensifica cooperarea în zonele transfrontaliere, prin valorificarea strategiei concepute la nivel european pentru macro-regiunea Dunărea.

Conceptul tradițional al dezvoltării socio-economice a suferit adaptări la realitățile ultimelor două decenii, fiind centrat pe noi principii, care vizează promovarea economiei bazate pe cunoaștere, încurajarea activităților economice care utilizează tehnologii nepoluante și prin intermediul cărora se valorifică resursele regenerabile de energie.

Categoriile de indicatori din Anuarele Statistice al României, a căror evoluție se analizează în cadrul planurilor de dezvoltare regională prezintă o relevanță deosebită, deoarece pe baza lor se structurează prioritățile de dezvoltare, care reprezintă baza constituirii portofoliului regional de proiecte.

În acest context, s-au descris etapele definirii portofoliilor de proiecte și beneficiile oferite de instituirea unei metodologii care va reglementa setul de criterii de selecție a proiectelor prioritare în funcție de strategiile de dezvoltare locală/județeană, corelate cu strategiile regionale și național-sectoriale.

Ca alternativă la finanțarea din surse publice a proiectelor de dezvoltare, s-a pus în discuție parteneriatul public-privat (PPP), instrument investițional prin intermediul căruia entitățile private proiectează, finanțează și administrează bunuri sau servicii publice, în scopul obținerii de profit.

Beneficiile oferite de utilizarea acestui instrument managerial țin de faptul că PPP dă posibilitatea autorităților administrației publice să realizeze proiecte pe care nu le pot implementa cu fonduri proprii și simplifică procesul de gestionare a patrimoniului deținut de autoritățile respective.

În scopul de a impulsiona utilizarea parteneriatului public-privat, s-au identificat soluții de îmbunătățire a cadrului legal în vigoare prin instituirea unor prevederi referitoare la realizarea unei planificări a investițiilor în regim de PPP la nivel local și județean.

Această abordare a fost fundamentată pe analiza situației actuale, precum și pe studii de caz în domeniul reabilitării urbane și al turismului de agrement, care au avut ca rezultat propunerea privind includerea unor secțiuni speciale, dedicate proiectelor de tip PPP, într-un cadru strategic de planificare a dezvoltării comunităților la nivel local, județean și regional.

În complementaritate cu valorificarea portofoliilor de proiecte prin utilizarea instrumentelor de investiții publice sau private, s-a analizat posibilitatea de a dirija resursele financiare spre sectoarele cu potențial de dezvoltare, pentru impulsionarea economiilor locale și regionale și crearea avantajului competitiv în raport cu alte zone.

În acest scop, s-a studiat conceptul de cluster, care reunește structuri de sprijin pentru afaceri, întreprinderi, instituții academice și de cercetare, care activează în aceeași regiune, sub umbrela unei abordări strategice comune.

Dezvoltarea de structuri de afaceri competitive pe Piața Internă reprezintă o pârghie pentru integrarea economiei autohtone în economia europeană.

De aceea, este necesar sprijinul pentru constituirea și dezvoltarea unor structuri parteneriale, cu sau fără personalitate juridică, al căror scop este definit prin strategii de dezvoltare proprii, denumite poli de competitivitate.

Capitolul 5. Considerații privind îmbunătățirea managementului proiectelor cu finanțare europeană. Studiu de caz: Regiunea Sud-Vest Oltenia

Analizând profilul regiunii Sud-Vest Oltenia, criza economico-financiară instalată în ultimii ani care a afectat mai multe paliere, financiare, dar și administrativ-instituționale, precum și decalajele înregistrate în ceea ce privește slaba competitivitate a firmelor românești pe piața unică, infrastructura slab dezvoltată, capacitatea antreprenorială limitată, precum și lipsa interesului pentru a investi în dezvoltarea capitalului uman și în cercetare-dezvoltare considerăm că ar trebui realizată o listă de priorități și măsuri pentru dezvoltarea mediului de afaceri în perioada următoare de programare și, respectiv, de a colecta și prioritiza un portofoliu de proiecte mature pentru finanțarea dezvoltării mediului de afaceri în regiunea Sud-Vest Oltenia.

5.1. Integrarea portofoliilor de proiecte în strategiile de dezvoltare la nivel local și regional

Managementul portofoliului reprezintă o sumă de tehnici și proceduri prin intermediul cărora se asigură implementarea unui set de proiecte la nivelul unei organizații.

Elementul central al acestui concept îl constituie organizarea activităților și alocarea resurselor, astfel încât să fie atinse obiectivele strategice asumate de organizație.

În corelare cu obiectivele strategiei, se realizează analiza portofoliului existent, se planifică alocarea resurselor de cost și timp, repartizate pe baza unui raport cost –beneficiu.

Din punctul de vedere al autorităților administrației publice locale, prin managementul portofoliului de proiecte se asigură implementarea strategiilor de dezvoltare la nivel local sau județean, în concordanță cu strategiile regionale și național-sectoriale.

Legea 315/2004 privind dezvoltarea regională în România conține reglementări privind programarea strategică a dezvoltării economice și sociale a regiunii, în parteneriat cu actorii locali, prin elaborarea strategiilor și a planurilor multianuale de dezvoltare regională.

Portofoliile de proiecte ale autorităților locale se circumscriu acestor documente strategice de planificare.

Gestionarea programelor cu finanțare europeană este strâns legată de procesul de planificare a dezvoltării la nivel regional, județean și local.

Scopul principal al definirii unui portofoliu de proiecte este de a corela și de a pune în practică documentele strategice elaborate pe de o parte de administrațiile publice ca solicitanți de finanțări, iar pe de altă parte, documentele programatice elaborate de autoritățile de management pentru diferite programe. În tabelul 5.1 prezentăm sintetic structura orientativă a portofoliului de proiecte la nivel de administrație publică. Am realizat un model de portofoliu de proiecte ce cuprinde o modalitate de stabilire a unei ierarhii a proiectelor, model propus pentru diverse domenii de intervenție a investițiilor, astfel încât să reflecte nevoia de finanțare a intervențiilor planificate.

Tabelul 5.1. Portofoliul de proiecte

Proiectele vor fi grupate in funcție de domeniul de activitate (infrastructura de mediu, infrastructura socială, infrastructura de turism, insfrastructura pentru producerea de energii regenerabile, infrastructura de afaceri).

Pot fi avute în vedere atât proiectele eligibile pentru un program operațional, cât și cele eligibile prin alte tipuri de finanțări.

Factorul esențial pentru crearea portofoliului de proiecte îl reprezintă parteneriatul, care funcționează multiplu:

ca mod de asociere pentru conceperea și realizarea unui proiect;

în plan decizional/instituțional, desfășurat prin grupuri de lucru, comisii, dezbateri, colectarea propunerilor de proiecte;

în plan local, la nivelul solicitanților de finanțare, care pregătesc proiectele din punct de vedere tehnic și financiar.

Portofoliile de proiecte se caracterizează printr-o serie de trăsături, după cum urmează:

conținutul este definit prin proiecte care se află în etape diferite de maturitate și pregătire;

lista portofoliului este flexibilă și deschisă, neavând un caracter limitativ, în ea se pot adăuga noi proiecte;

portofoliul are un caracter dinamic, deoarece este îmbunătățit și actualizat periodic, prin informații colectate de la potențialii beneficiari de finanțări;

portofoliul este un document cuprinzător, care prevede toate categoriile și tipurile de proiecte ale unei adminsitrații;

colectarea informațiilor care stau la baza constituirii portofoliului se face prin intermediul unor fișe de proiect;

portofoliul cuprinde și proiecte care nu sunt eligibile în cadrul programelor operaționale; pentru acestea se pot identifica alte surse de finanțare, publice sau private, sau se pot adapta și modifica activitățile, astfel încât proiectul să devină eligibil pentru o finanțare la nivelul unui program operațional.

Pentru accesarea finanțării se parcurg mai mulți pași, iar punctul de plecare îl reprezintă programul de investiții publice al administrației, în care se include viitorul proiect.

Activitățile propuse în proiecte se compară cu cele descrise în diferite programe de finanțare, fiind ajustate sau completate, astfel încât să se încadreze în condițiile de eligibilitate prevăzute de programul respectiv.

În situația în care solicitantul potențial de finanțare se află în proprietatea infrastructurii sau imobilului care face obiectul proiectului, se procedează la încadrarea acestuia în documentația de amenajarea teritoriului și urbanism la nivelul unității administrativ-teritoriale.

Ulterior, se întocmesc studii de piață, de oportunitate, de prefezabilitate și fezabilitate, după care se obțin avizele și autorizațiile necesare pentru executarea lucrărilor.

După obținerea finanțării, se organizează procedurile de achiziții de lucrări, având loc implementarea propriu-zisă a lucrărilor.

Pe parcursul constituirii și dezvoltării portofoliilor se identifică o serie de probleme, legate în principal de fundamentarea și justificarea necesității de a finanța proiectele, de greșeli în estimarea costurilor, de calitatea scăzută a studiilor cu caracter tehnic.

În etapa de implementare, aceste deficiențe se repercutează asupra activităților, cauzând întârzieri și blocaje în realizarea rezultatelor.

De aceea, este necesar ca procesul de pregătire și gestionare a unui portofoliu de proiecte să urmeze o traiectorie planificată după un model strategic unitar și un sistem metodologic de referință, comun la nivel local, județean și regional, bazat pe criterii de selecție unitare.

Toate administrațiile locale și județene implicate în dezvoltarea regională trebuie să aplice un model de strategie unic, din care să rezulte portofolii de proiecte elaborate pe 4 paliere principale:

Local / comunal;

Orășenesc / municipal;

Județean;

Regional.

Aplicarea seturilor de criterii generale și specifice de ierarhizare ale proiectelor descrise în subcapitolul 3.2, de către toate administrațiile comunale, orășenești, județene, va avea ca rezultat constituirea portofoliilor de proiecte care vor corespunde unei viziuni unitare privind dezvoltarea pe termen mediu a întregii regiuni.

Prin portofoliile regionale de proiecte astfel create se vor identifica propunerile de investiții și proiectele strategice la nivel regional și local care se vor implementa în următoarea perioadă de programare, fundamentând planurile de dezvoltare regională, pe a căror bază se va construi Strategia Națională de Dezvoltare Regională 2014-2020, document cadru pentru planificarea regională post 2013.

În cadrul viitoarei etape de programare, se va impune ca pentru investițiile de tip creștere sustenabilă – proiecte majore de infrastructură, prevăzute în Strategia 2020, să existe o bună planificare, în sensul ca acestea să facă parte dintr-o strategie.

De aceea, este necesar ca fiecare unitate administrativ-teritorială care dorește să beneficieze de fonduri in perioada de programare 2014-2020 să aibă un plan multianual de investiții și o strategie proprie de dezvoltare pe termen mediu, susținută de un portofoliu adecvat de proiecte (tabelul 5.2).

Cercetarea, se realizează urmând anumite etape. Prin etape se delimitează diferitele momente ale unei cercetări științifice. Hansen identifica opt etape mari în cadrul unei cercetări (Sursă: Hansen, Anders , Cottle Simon, Negrine Ralph, Newbold Chris, Mass Communication Research Methods, 1998, Macmillan Press):

alegerea unui domeniu de cercetare și definirea problemei de cercetat ( Hansen, 1998, 9); stabilirea chestiunilor specifice cercetării, adică alegerea unei probleme specifice din cadrul unui domeniu de subiecte (Macqueen, 2006, 31); fixarea obiectivelor cercetării (Marginean, 2000,105);

cercetarea literaturii pre-existente despre temă de cercetare, aceasta include consultarea mass-media, a cărților și mai ales a revistelor de specialitate, precum și evaluarea pe baza acestora a cercetării până în acel moment;

decizia asupra celei mai potrivite metode de cercetare sau combinație de metode, pentru colectarea de date, informații;

revizuirea temei de cercetare, etapa de verificare a validității științifice a temei, dacă ipoteza aleasa în prima etapă poate fi susținută științific prin diferite metode de cercetare. (Hansen, 1998, 34);

identificarea și selectarea materialului de cercetare și a subiecților, ceea ce Mărginean numește “selectarea surselor de informare” , respectiv “specificarea unităților (populației) studiate”;

cercetarea pilot și definitivarea instrumentelor de cercetare, aceasta poate confirma demersul realizat, poate duce la reformularea temei, sau chiar la abandonarea demersului (Mărginean, 2000, 126);

colectarea și analiza datelor, fiecare metoda folosește proceduri diferite, care îi sunt specifice. Datele culese trebuie analizate în așa fel, încât să întărească tema cercetării;

redactarea raportului de cercetare.

Interviul reprezintă una dintre cele mai frecvent utilizate metode de cercetare aplicată atât in științele sociale, științele socioumane cât și în desfășurarea diverselor activități profesionale.

Prin metoda interviului, s-a solicitat unui număr de 15 instituții publice, respectiv cinci prefecturi, cinci consilii județene și cinci primării ale municipiilor-reședință de județ din județele regiunii Oltenia să transmită situația elaborării de studii, strategii și planuri de dezvoltare pentru perioada post 2013, elaborate sau în curs de elaborare, precum și un calendar de realizare a acestora.

Am elaborat un model privind structura unui plan de dezvoltare, conform tabelului 5.2, pentru a testa capacitatea de planificare a instituțiilor administrației locale.

S-a avut în vedere ca strategiile elaborate să aiba atașate portofolii de proiecte ce se vor propune spre finanțare.

În urma colectării și centralizării răspunsurilor furnizate la interviuri, s-a stabilit că, din numărul total de 15 instituții intervievate, 12 au elaborat planuri și strategii proprii de dezvoltare, dintre care 2 instituții, respectiv Primăria Târgu-Jiu și Primăria Râmnicu-Vâlcea au utilizat chiar modelul de mai jos, validând modelul pe care l-am generat.

Tabelul 5.2. Structura orientativă a unui plan de dezvoltare, inclusiv a unei strategii, la nivel de unitate administrativ-teritorială.

Analizându-se documentele furnizate la interviuri, s-a constatat că instituțiile intervievate, deși dețin atribuții și competențe similare, având același regim juridic, iar două categorii, respectiv consilii județene și consilii locale sunt solicitanți eligibili de finanțări în cadrul programelor operaționale, nu utilizează o metodologie comună, unitară pentru elaborarea strategiilor de dezvoltare și nu dețin portofolii strategice de proiecte pentru care să fie definite criterii uniforme de ierarhizare și selecție.

În acest context, se impune definirea unui cadru normativ care să reglementeze activitatea de planificare și gestionare a portofoliilor de proiecte locale, județene și regionale.

În elaborarea strategiilor integrate se poate pleca de la domeniile și categoriile

majore de investiții publice ale unității administrativ-teritoriale.

În acest sens am considerat oportună realizarea pe tipuri de infrastructură și categorii de investiții a domeniilor de interes pe plan local, astfel încât să se poată genera cu acuratețe o situație a tuturor categoriilor de proiecte.

Ca exemplu, se au în vedere investițiile în infrastructură, grupate în tabelul 5.3.

Tabelul 5.3.Categorii de investiții prioritare în infrastructură

5.2. Studiu de caz – Constituirea și gestionarea unui portofoliu tematic de proiecte de infrastructură de transport la nivelul regiunii Sud-Vest Oltenia

Cadrul de programare al Politicii de Coeziune 2014-2020 face în prezent obiectul unui proces de negociere între Comisia Europeană și Guvernul României.

În ceea ce privește finanțarea proiectelor de infrastructură de transport, Comisia a impus anumite condiții strategice, și anume:

conexiunea drumurilor regionale cu rețeaua trans-europeană de transport (TEN-T);

existența unor planuri de investiții pentru dezvoltarea transportului în mediul urban;

abordarea integrată, în sensul că dezvoltarea infrastructurii de transport va fi legată de impulsionarea sectoarelor care oferă potențial de dezvoltare.

În acord cu recomandările la nivel european, în cadrul grupurilor de lucru pentru elaborarea viitoarelor programe operaționale, s-a stabilit o serie de operațiuni indicative prin care se vor finanța proiectele de infrastructură:

modernizarea și reabilitarea rețelelor rutiere județene conectate la rețeaua trans-europeană de transport;

modernizarea rețelelor rutiere de interes local/comunal, conectate la rețeaua națională rutieră;

dezvoltarea infrastructurii de transport feroviar, aerian și naval;

dezvoltarea rețelelor de transport intermodal.

Particularitățile pe care le deține infrastructura de transport a regiunii SV Oltenia se referă în principal la faptul că regiunea este situată pe ruta a trei axe prioritare TEN-T, respectiv axa prioritară 7 rutieră (ramura sudică Lugoj – Drobeta Turnu Severin – Craiova – Calafat), axa prioritară 18 (fluviul Dunărea), axa prioritară 22 feroviară – ramura sudică Arad – Drobeta Turnu Severin – Craiova – Calafat.

Potrivit datelor furnizate de Anuarul Statistic al României, 2011, densitatea rețelei de drumuri publice este de 37 km/100 km2, depășind media națională de 34,6 km/100 km2, în anul 2010.

Aeroportul Internațional Craiova a fost reabilitat și modernizat și este funcțional, construcția podului Vidin-Calafat este în curs de finalizare, ceea ce va avea ca efect, dezvoltarea fluxurilor de transport și creșterea atractivității regiunii, ca locație pentru afaceri.

Cu toate acestea, în regiune nu există o autostradă sau un drum expres care să facă legătura cu autostrada Pitești – București, iar ruta Craiova-Slatina-Pitești traversează multe localități rurale, ceea ce îngreunează considerabil traficul și accesul în regiune.

Potențialul navigabil al Dunării este insuficient exploatat, iar infrastructura porturilor Drobeta Turnu-Severin, Bechet, Calafat și Corabia este slab dezvoltată, în aceste localități neexistând centre de transport intermodal.

Rețeaua de drumuri este slab dezvoltată în zona montană și în zona sudică a regiunii, de-a lungul Dunării, ceea ce împiedică valorificarea potențialului turistic și agricol.

Potrivit datelor furnizate de Agenția pentru Dezvoltare Regională Sud-Vest Oltenia, în cadrul Programului Operațional Regional 2007-2013, pentru îmbunătățirea infrastructurii de transport, în regiunea Oltenia s-a alocat un buget în valoare de 120,37 milioane euro.

Au fost depuse 49 proiecte in valoare solicitată de 336,04 milioane euro, dintre care 16 proiecte au fost respinse sau retrase de solicitant, iar 19 proiecte, cu o valoare solicitată de 153,36 milioane euro au fost contractate.

În plus, s-a solicitat asistență nerambursabilă pentru cele 14 proiecte rămase în valoare 109,81 milioane euro.

Tabelul 5.4. Repartizarea pe județe a numărului de proiecte contractate și a valorii solicitate

Sursa: Agenția pentru Dezvoltare Regională Sud-Vest Oltenia

Aproximativ 60% din numărul total de proiecte contractate vizează reabilitarea și modernizarea drumurilor județene.

În cazul axei prioritare 2, care vizează îmbunătățirea infrastructurii de transport – Programul Operațional Regional 2007-2013, în regiunea Sud-Vest Oltenia, valoarea alocării inițiale a fost suplimentată cu 32,99 milioane euro, iar rata de supracontractare este de 127,5%.

În ceea ce privește constituirea portofoliului de proiecte în domeniul infrastructurii de transport pentru perioada 2014-2020, potrivit datelor furnizate de consiliile județene din regiunea Sud-Vest Oltenia, până în prezent s-au colectat 104 propuneri, dintre care aproximativ 33% provin din județul Mehedinți, iar 27% din județul Olt (Figura 5.1).

Figura 5.1. Numărul proiectelor de infrastructură de transport din portofoliul regional, în județele regiunii Sud-Vest Oltenia

Sursa: Prelucrare proprie după date furnizate de Agenția pentru Dezvoltare Regională Sud-Vest Oltenia, 2013

Din punctul de vedere al maturității proiectelor, pentru aproximativ 40% dintre acestea s-au întocmit deja studii de fezabilitate.

Documentațiile tehnice se află în curs de elaborare pentru 18% dintre proiecte, iar 28% dintre propuneri se află în stadiul incipient de idee de proiect.

În ceea ce privește structura portofoliului în funcție de categoriile de proiecte, 43% vizează modernizarea și reabilitarea drumurilor județene, 28% au în vedere dezvoltarea drumurilor orășenești, iar 13% – reabilitarea drumurilor comunale.

La nivelul regiunii, există o singură propunere de proiect de transport intermodal, privind înființarea unui centru de transfer al mărfurilor între mijloacele rutiere și feroviare, în Băilești, județul Dolj.

În figura 5.2 sunt prezentate categoriile de proiecte din portofoliul regional, în funcție de numărul acestora.

Figura 5.2. Categorii de proiecte de infrastructură de transport din portofoliul regional, regiunea Sud-Vest Oltenia

Sursa: Prelucrare proprie după date furnizate de Agenția pentru Dezvoltare Regională Sud-Vest Oltenia, 2013

Din analiza propunerilor colectate, se observă lipsa unei viziuni integrate, care să vizeze impactul teritorial al viitoarelor proiecte.

Condiționalitatea ex-ante impusă de Comisia Europeană pentru viitorul cadru de programare are în vedere ca proiectele să se orienteze pe rezolvarea unor probleme de interes regional, nu numai județean sau local.

De aceea, un portofoliu fezabil trebuie creat pe baza unor propuneri care pornesc de la o abordare regională, integrată, prin care să se atingă obiectivele fixate în cadrul strategiilor regionale, armonizate cu prioritățile de dezvoltare stabilite la nivel național și european.

În calitatea lor dublă de actori – cheie în dezvoltarea regională, precum și de solicitanți eligibili de finanțare, administrațiile publice trebuie să elaboreze proiecte cu caracter strategic și dimensiune teritorială, care să susțină strategii de dezvoltare integrate.

5.3. Cadrul metodologic pentru stabilirea priorităților și aplicarea criteriilor de ierarhizare și selecție a proiectelor cu rol strategic în dezvoltarea economică

5.3.1. Abordarea cantitativă și calitativă a temei de cercetare

Pentru definirea cadrului metodologic care să stabilească și să ordoneze prioritățile de dezvoltare la nivel de comunitate locală, s-a aplicat un set de metode cantitative și calitative, prin care s-a testat un model de planificare investițională de tip ex-ante, bazat pe un proces de identificare, selectare și ierarhizare a proiectelor de dezvoltare pe parcursul etapei pregătitoare a unei viitoare perioade de programare.

Prin aplicarea metodei integrale, lucrarea de față aduce în discuție o varietate de tematici studiate pe baza unor surse primare și secundare de documentare.

Pentru utilizarea acestei metode de cercetare se aduc ca argumente:

cunoașterea resorturilor care antrenează fenomenele și procesele economice;

îmbinarea analizei cantitative cu analiza calitativă;

validarea ipotezelor și modelelor prin experimente sau punerea în practică.

Tema a fost abordată cantitativ, deoarece a permis ca cercetarea să aibă loc prin raportări la sisteme de indicatori, instrumente și structuri anterior folosite în practica programării asistenței structurale în statele membre ale Uniunii Europene.

De asemenea, a fost utilizată abordarea calitativă, care, datorită caracterului său flexibil, conduce la interpretări comprehensive; în lucrarea de față, această abordare s-a realizat prin colectarea, centralizarea și formularea de concluzii pe baza cercetării empirice (studii de caz, interviuri, observații, sondaje și chestionare), din a căror analiză se desprind lecții de învățat și concluzii referitoare la situația actuală și evoluțiile viitoare în domeniu.

Ca surse primare de date au fost utilizate studiile de caz, bazate pe interviuri, observații și chestionare, iar ca sursă secundară, documentarea, bazată pe:

literatura de specialitate din țară și din străinătate;

publicațiile, rapoartele și ghidurile de bune practici ale instituțiilor europene și ale instituțiilor financiare internaționale;

programele de dezvoltare elaborate și implementate în România și în alte state membre UE în cadrul ciclurilor anterioare de planificare;

legislația aflată în vigoare în prezent, în România, în domeniul achizițiilor publice, al planificării dezvoltării regionale și al parteneriatului public-privat.

Diversitatea surselor secundare permite o analiză amănunțită a practicilor în domeniul dezvoltării regionale și confruntarea tipurilor de abordări ale procesului de planificare. Pentru desfășurarea oricărei activități trebuie să existe un anumit bagaj de cunoștințe și informații ce are ca punct de pornire activitatea practică.

Metodologia are un rol important în cunoașterea științifică, deoarece prin utilizarea acesteia se obțin cunoștințe concrete. Metodologia este bazează pe două nivele, empiric și teoretic.

Nivelul empiric are în componență fapte și date concrete, precum indicatori de programe sau rata de absorbție a fondurilor.

Nivelul teoretic este alcătuit din totalitatea teoriilor științifice, din termenii teoretici, enunțuri teoretice și legi, teorii formulate din mai multe enunțuri.

În teoria științifică, enunțurile ce nu au fost verificate poartă numele de ipoteze, acestea oferind informații incerte în ceea ce privește valoarea lor de adevăr și abia după verificare sunt transformate în enunțuri teoretice. Procesul de verificare a unei ipoteze poate fi văzut ca o problemă științifică ce apare nu datorită lipsei de cunoaștere, ci a nivelului insuficient al acestora. Rezolvarea unei probleme științifice, deși este cel mai dificil moment al cercetării, este și cel mai important, deoarece generează informații corecte.

Cercetarea științifică reprezintă o activitate sistematică si creatoare, care are ca scop creșterea volumului de cunoștințe despre om, cultură si utilizarea acestor cunoștințe pentru noi aplicații.

Cercetarea științifică este de trei tipuri (Tobă E, 1999, p. 65 – 69):

cercetare științifică fundamentală evidențiază legile naturii, ale gândirii și ale societății, oferind deschideri noi și este orientată spre aplicațtii practice viitoare.

cercetare științifică de dezvoltare generează soluții de principiu prin folosirea rezultatelor obținute din cercetarea fundamentală. Acest tip de cercetare este folosit pentru rezolvarea problemelor nou aparute în diferite domenii economice. Cercetarea științifică de dezvoltare are două etape caracteristice: gândirea activității economice și realizarea propriu-zisă a activității.

cercetare științifică aplicativă reprezintă o continuare a primelor două tipuri în care cunoștințele sunt transformate în tehnici, tehnologii și produse noi, concrete.

Scopul cercetarii stiințifice vizează dorința de a spori cunoțtințele din domeniu și dorința de a gasi soluții pentru problemele concrete.

Orice eșantion presupune o extragere aleatorie a indivizilor din populația țintă, algoritmul oferind fiecărui individ o șansă calculabilă de a fi selectat.

Deși există trei tipuri distincte de cercetare, acestea sunt interdependente, fiecare fiind o piesă esențială îin procesul general de cercetare.

Activitatea de cercetare științifică trebuie corelată cu strategiile de dezvoltare economică pentru conturarea unei dezvoltări competitive și eficiente. În contextul actual, în care domeniul de cercetare este în continuă segmentare și apar limbaje specifice, comunicarea între diferite domenii devine din ce in ce mai complicată.

Astfel, in ultima perioadă, s-a dezvoltat o noua știință, sinergetică, care are drept scop autoorganizarea și autostructurarea sistemelor, indiferent de natura lor, prin intermediul conlucrării componentelor și a sistemelor constitutive.

Conținutul specific al activității de cercetare științifică economică este alcătuit din cunoașterea, explicarea și rezolvarea problemelor economice.

Procesul prin care o problemă economică se soluționează are două părți componente: partea creativ-constructoare în care se elaborează ipoteze și partea critic-valorizatoare unde ipotezele sunt testate în permanență.

Cel mai important instrument de soluționare a problemelor economice este reprezentat de ipoteza științifică, prin elaborarea și formularea ei.

Ipoteza științifică este o presupunere ce are rolul de a explica fenomenul economic empiric și care contribuie la progresul științific.

Ipoteza are mai multe caracteristici: necontradicția, mare capacitate explicativă, generarea unui număr cât mai mare de consecințe, în special testabile, conținut abundent de informații, previziuni de noi evenimente și fapte.

După ce se formulează ipotezele, următorul pas este verificarea acestora, proces complex împărțit în verificare empirică si verificare teoretică.

La rândul ei, verificarea empirică este compusă din observația naturală, observația științifică și experimentul științific.

În literatura economică (Răboacă G, Ciucur D, 1999, p. 57 – 59), s-a considerat că problemele economice reprezintă premisa dezvoltării cunoașterii științifice, fapt ilustrat în figura 5.4.

Figura 5.3. Geneza problemelor economice – factori determinanți

Sursa: Răboacă G, Ciucur D, 1999, p. 57

Astfel, se poate considera că beneficiile oferite de proiectele de dezvoltare reprezintă rezolvarea pentru diverse probleme economice; prin utilizarea unor metodologii specifice se verifică și se testează ex-ante fezabilitatea și viabilitatea proiectelor, astfel încât să se obțină beneficii maxime cu cheltuirea de resurse minime.

5.3.2. Contextul decizional al programelor de dezvoltare cu finanțare

Elaborarea și implementarea programelor de dezvoltare, indiferent de tipul și sursa de finanțare a acestora, este o prerogativă a autorităților publice, la nivel național și local.

Programele de dezvoltare concretizează politicile și strategiile și transpun decizii de finanțare a investițiilor pe fundamentul analizelor socio-economice.

Cadrul decizional de finanțare a dezvoltării la nivel european se stabilește prin regulamente ale Consiliului European privind Instrumentele Structurale, care se revizuiesc la începerea fiecărei perioade de programare.

Regulamentele reprezintă acte normative europene obligatorii pentru statele membre, atât din punctul de vedere al normelor instituite, cât și din punctul de vedere al desemnării instituțiilor responsabile cu aplicarea normelor și al atribuțiilor pe care le obiectiv au aceste instituții.

De asemenea, regulamentele stabilesc ariile de intervenție a fondurilor, condițiile de eligibilitate a regiunilor pentru obiectivele de intervenție a asistenței financiare, circuitele financiare și sistemele de implementare la nivelul programelor operaționale.

Strategiile europene pe termen mediu trasează liniile generale de dezvoltare conform cărora statele membre elaborează cadrele strategice naționale de referință și programele operaționale. Adoptarea acestor documente face obiectul negocierilor bilaterale între Comisie și fiecare stat membru în parte.

Rolul decizional este unul dublu, în sensul că, pe de o parte, statul membru poate elabora programe pe baza nevoilor proprii de dezvoltare, iar, pe de altă parte, Comisia formulează observații și recomandări privind îmbunătățirea programelor, a căror respectare este obligatorie pentru statul membru.

În conformitate cu regulamentele aplicabile, statul membru are obligația de a fixa un cadru instituțional și un sistem de proceduri de lucru care să asigure fluxul operațional în derularea programelor.

Din punct de vedere decizional, atribuțiile și competențele instituțiilor și organismelor sunt exercitate pe mai multe planuri, și anume:

planificarea și programarea strategică;

managementul operațional al programelor;

managementul financiar al programelor;

monitorizarea și controlul operațiunilor.

Ierarhia decizională are în vedere raporturi de delegare sau subordonare care pot prezenta particularități de la un program la altul, dar au caracteristici predominant comune.

Autoritatea de Certificare și Plată, constituită în cadrul Ministerul Finanțelor Publice are responsabilitatea asigurării circuitului financiar derulat între Comisia Europeană și statul membru.

Atribuțiile sale țin pe de o parte de certificarea declarațiilor de cheltuieli efectuate în cadrul programelor operaționale și, ulterior, de transmiterea cererilor de plată către Comisie, iar pe de altă parte, de primirea alocărilor din partea Comisiei (prefinanțări, plăți intermediare și plăți finale) și efectuarea plăților către beneficiari.

De asemenea, prin intermediul Autorității de Certificare și Plată se rambursează către Comisie sumele aferente corecțiilor financiare și se verifică implementarea procedurilor de control la nivelul autorităților de management și organismelor intermediare.

Autoritatea de Audit, constituită în cadrul Curții de Conturi, este organismul de audit public extern, independent, care are responsabilitatea de a evalua sistemul de management și control al fiecărui program operațional și de a întocmi rapoarte privind capacitatea structurilor cu atribuții în gestiunea asistenței structurale de a asigura derularea programelor conform normelor europene.

Din punctul de vedere al planificării și programării, al managementului financiar și operațional, rolul decizional revine autorităților de management, constituite în cadrul ministerelor de linie, pentru fiecare program.

Atribuțiile principale ale autorităților de management se referă la elaborarea și negocierea programelor cu Comisia, la întocmirea și transmiterea către Comisia Europeană a rapoartelor anuale, intermediare și finale asupra programelor.

Autoritățile de management pot încheia acorduri de delegare de atribuții privind implementarea programelor către organismele intermediare regionale și sectoriale, care dețin responsabilități legate de lansarea cererilor de proiecte cu asigurarea măsurilor de informare și publicitate la nivel de program, de evaluarea, selecția și contractarea proiectelor, de monitorizarea tehnică a implementării și verificarea administrativă a eligibilității cheltuielilor efectuate de beneficiari.

Deliberativul fiecărei Autorități de Management este reprezentat de un Comitet de Monitorizare, structură partenerială națională, lipsită de personalitate juridică, din a cărei componență fac parte reprezentanți ai celorlalte autorități de management, ai Autorității de Audit, ai Autorității de Certificare și Plată, ai consiliilor și agențiilor pentru dezvoltare regională, ai Autorității pentru Coordonarea Instrumentelor Structurale și a partenerilor economici și sociali.

Rolul decizional și strategic al comitetului de monitorizare ține în principal de aprobarea criteriilor de selecție a proiectelor și a modificărilor de alocări între axele prioritare și domeniile de intervenție ale programului.

Beneficiarii proiectelor cofinanțate din asistența structurală sunt în principal autorități ale administrației publice locale sau structuri asociative – asociații de dezvoltare intercomunitară, compuse din două sau mai multe administrații care fac parte din aceeași regiune de dezvoltare.

Beneficiarii au responsabilitatea implementării proiectelor conform condițiilor stabilite în contractele de finanțare încheiate cu organismele intermediare/autoritățile de management, sub rezerva corecțiilor financiare aplicabile în cazul constatării neregulilor în urma verificărilor efectuate de organismul intermediar/autoritatea de management.

După semnarea contractelor de finanțare, beneficiarii vor transmite către organismul intermediar/autoritatea de management un grafic estimativ al depunerii cererilor de rambursare, împreună cu previziunile de cash-flow și vor depune cererile de prefinanțare, în termen de 45 de zile, însoțite de contracte de achiziții încheiate în cadrul proiectelor.

Pe măsura realizării activităților, beneficiarii transmit către organismul intermediar/autoritatea de management cereri de rambursare trimestriale și rapoarte tehnice de progres, care fac obiectul verificărilor pe teren, la locațiile desfășurării proiectelor, cât și al verificărilor formale, din punctul de vedere al documentelor justificative tehnice și financiare.

După verificarea și certificarea cheltuielilor pe trei niveluri, de către organismul intermediar, autoritatea de management și autoritatea de certificare și plată, unitățile de plăți din cadrul autorităților de management vor transfera fondurile către beneficiari.

5.3.3. Metode de fundamentare a deciziilor în procesul investițional

Dezvoltarea și implementarea de către autoritățile administrației publice a unui portofoliu de proiecte care generează dezvoltarea unei comunități, reprezintă rezultatul utilizării unor metode și tehnici de planificare și evaluare care trebuie să țină seama atât de caracterul multisectorial al strategiilor și portofoliului, cât și de nevoile prioritare de finanțare diferite de la o zonă la alta, în limitele resurselor financiare existente într-un cadru bugetar multianual.

Luarea unor decizii de finanțare corecte și fezabile privind domeniile prioritare de dezvoltare reprezintă o provocare, deoarece se leagă de colectarea, sintetizarea și ierarhizarea de informații și date cantitative și calitative, diferite din punct de vedere al valorilor și unităților de măsură, care nu pot fi comparate prin utilizarea acelorași criterii.

În literatura economică, au fost studiate mai multe metode de evaluare a proiectelor în funcție de criterii care nu au caracter unitar, și anume: metoda portofoliului, compararea avantajelor și dezavantajelor oferite de alternativele stabilite în etapa de identificare a proiectelor, metoda portofoliului, analiza utilității și analiza cost-eficiență. (Mocanu M, Schuster C, 2004, p. 171 – 182).

Compararea avantajelor și dezavantajelor pe care le prezintă implementarea proiectelor este o metodă simplă, cu un caracter relativ crescut, bazată pe aprecieri subiective și nu este recomandată pentru fundamentarea selecției proiectelor de dezvoltare.

Metoda portofoliului utilizează două tipuri de indicatori, reprezentați pe două axe. Ca indicatori relevanți pentru selectarea unor proiecte de infrastructură de transport, se pot alege numărul de km reabilitați – indicator cantitativ și creșterea traficului pe drumurile reabilitate (exprimată în valoare procentuală) – indicator calitativ, aspecte prezentate în tabelul 5.5, unde am evidențiat o legătură reciprocă între cei doi indicatori.

Tabelul 5.5.Proiecte de infrastructură – indicatori cantitativi și calitativi

Aplicarea metodei portofoliului în ierarhizarea proiectelor prioritare este ilustrată în figura 5.4. Se observă că proiectele 5, 2 și 1 sunt prioritare față de proiectele 3 și 4.

Figura 5.4. Ierarhizarea proiectelor după metoda portofoliului

Analiza utilității este recomandată în cazul proiectelor de mari dimensiuni și urmărește măsurarea gradului de atingere a obiectivelor asumate în proiect, în funcție de alternativele de implementare.

Punctul de pornire în efectuarea acestei analize îl reprezintă evaluarea situației existente anterior demarării proiectului, pe baza căreia se stabilesc obiectivele.

Fiecare obiectiv primește o pondere în funcție de importanța sa, precum și un punctaj, în raport cu gradul de atingere.

Ponderea și punctajul acordate pentru fiecare obiectiv se înmulțesc, apoi se însumează rezultatele obținute pentru toate obiectivele proiectului, în cazul aplicării fiecărei alternative.

Astfel, se obțin și se compară punctajele aferente alternativelor, urmând să fie selectate proiectele la care se estimează un grad de atingere a obiectivelor ridicat.

Spre deosebire de analiza utilității, prin care se însumează gradele de atingere a unor tipuri diferite de obiective, analiza cost-eficiență are în vedere măsurarea utilității costurilor.

Costurile se stabilesc și se repartizează pe unități de timp și pe categorii (costuri de personal, de echipamente sau materiale).

Ca urmare a efectuării analizei cost-eficiență, se vor selecta proiectele care prezintă cea mai bună planificare în termeni de costuri.

Analiza cost-beneficiu (ACB) reprezintă o metodă de evaluare a proiectelor de investiții, consacrată în practica instituțiilor financiare internaționale și a programelor cofinanțate de Comisia Europeană. ACB conține elemente de analiză economică și analiză financiară și are o structură obligatorie bine definită, în cadrul căreia se precizează:

obiectivul sau obiectivele proiectului;

constrângerile interne și externe proiectului;

alternativele identificate pentru proiect;

compararea alternativelor de proiect, care implică determinarea perioadei de implementare, alocarea resurselor, estimarea rezultatelor directe și indirecte, stabilirea efectului pe care îl va avea implementarea activităților asupra producerii rezultatelor;

selectarea celei mai potrivite variante, ca raport între costurile cheltuite și beneficiile rezultate.

Instrumentele-cheie cu care se lucrează în elaborarea analizei cost-beneficiu sunt previziunea fluxului de numerar, costurile de operare/implementare, precum și o serie de indicatori financiari, respectiv rata internă de rentabilitate, venitul net actualizat, cursul de schimb actualizat.

Elementele specifice ale analizei cost-beneficiu sunt reprezentate de compararea valorilor economice prin tehnica actualizării și analiza condițiilor de risc și incertitudine (Stoian M, 2010, p 56 -57).

Decizia de finanțare se ia în cazul în care, concluziile analizei cost-beneficiu vizează îndeplinirea cumulativă a mai multor condiții, și anume existența unui raport beneficiu-cost supraunitar, valoarea economică netă actualizată pozitivă, rata internă a rentabilității economice depășește 5,5% din valoarea investiției.

Utilizarea ACB este obligatorie în evaluarea proiectelor cu valoare mai mare de 50 mil. Euro (Regulamentul Consiliului European nr. 1083/2006, articolele 39 și 40) și are rolul de a stabili relevanța unui proiect față de obiectivele Politicii de Coeziune, dacă proiectul va produce beneficii economice și dacă pentru implementarea sa este necesară cofinanțarea europeană.

În perioada curentă de programare, 2007-2013, analiza cost-beneficiu reprezintă un document obligatoriu care însoțește cererile de finanțare depuse în cadrul Programului Operațional Regional (POR) și Programului Operațional Sectorial Creșterea Competitivității Economice (POS CCE).

Aplicarea ACB a fost extinsă și pentru proiectele cu o valoare mai mică de 50 mil. Euro, care nu sunt generatoare de venit.

În studiul „Analiza cost-beneficiu și alte metode de evaluare a proiectelor finanțate din FEDR și FC” (Ministerul Fondurilor Europene, 2012), se remarcă faptul că analiza economică reprezintă un criteriu de acceptare sau eliminare a proiectelor, aplicat în etapa de evaluare tehnico – financiară, că nu este verificată sustenabilitatea proiectelor, precum și absența unei metodologii prin care să fie identificate și estimate costurile și beneficiile externe ale implementării proiectelor, ceea ce lasă solicitanților posibilitatea de a estima indicatorii astfel încât să se încadreze în condițiile prevăzute de Ghidul solicitantului.

Lucrarea subliniază importanța utilizării unor date clare privind costurile și beneficiile proiectelor cu o cu valoare mai mică de 50 mil. Euro și necesitatea de a adopta o metodologie unitară de elaborare și verificare a ACB, susținută de un set unitar de indicatori de tip macroeconomic și de o evidență comună tuturor programelor operaționale, în care să fie detaliate tipurile de costuri și beneficii specifice diferitelor proiecte, în funcție de domeniul acestora.

De asemenea, se propune ca, în cazul proiectelor în care beneficiile economice sunt dificil de estimat (de exemplu, cele care vizează reabilitarea monumentelor de cult, protecția mediului, proiecte sociale sau de cercetare), ACB să fie înlocuită cu alte metode de evaluare, respectiv comisiile de experți și analiza multicriterială.

Utilizarea metodei de evaluare și selectare cu ajutorul comisiilor de experți independenți se recomandă cu precădere la nivel de program sau strategie.

Comisiile sunt alcătuite din experți independenți cu activitate recunoscută în domeniul de referință al programului sau strategiei, care examinează întreaga documentație referitoare la tematică, programarea financiară, temele orizontale și efectuează verificări pe teren.

Toți membrii comisiei realizează analize proprii asupra documentelor, iar fiecare dintre ei poate consulta analizele efectuate de ceilalți experți; ulterior, se realizează acordul cu privire la concluziile evaluării și se fac recomandări privind decizia de finanțare.

Metoda Delphy este similară celei prezentate anterior, în sensul că se implementează prin intermediul grupurilor de experți pentru care se păstrează anonimatul în raport cu ceilalți experți și care completează chestionare de evaluare, ale căror rezultate sunt prelucrate statistic și le sunt aduse la cunoștintă; pe baza rezultatelor obținute, urmează noi etape de evaluare, în urma cărora se ajunge la o concluzie comună. Această metodă se folosește în analiză și prognoză, în situațiile în care utilizarea metodelor și modelelor statistice nu este suficientă pentru a acoperi toate aspectele legate de relevanța unui proiect.

Analiza multicriterială este o metodă care compară opțiunile de proiecte și presupune aplicarea concomitentă a mai multor criterii de evaluare, astfel încât să conducă la o soluție integrată, optimă, în selectarea proiectelor.

Spre deosebire de analiza cost-beneficiu, care se realizează pe baza unor unități de valoare monetare, analiza multicriterială are în vedere valori non-monetare.

În cazul proiectelor de investiții sunt definite obiective multiple, din punctul de vedere al importanței (generale, specifice, operaționale) și al domeniului vizat (transport durabil, egalitate de gen, calitatea mediului).

În literatura de specialitate, s-au definit cinci etape succesive în elaborarea analizei multicriteriale: stabilirea proiectelor care vor fi supuse evaluării și selecției, determinarea criteriilor de evaluare, analiza impactului proiectelor, punctarea și ponderarea criteriilor și selectarea proiectelor (Beria P, Maltese I, Marriotti I, 2011, pp. 2-3, 2011).

În ceea ce privește criteriile de evaluare, ele pot fi cantitative și calitative și trebuie să îndeplinească o sumă de condiții cumulative, în sensul că trebuie să fie aibă caracter operațional, să fie limitate ca număr, să acopere toate obiectivele și să asigure distincția între opțiuni (Ministerul Fondurilor Europene, 2012, p 9).

Reprezentarea analizei multicriteriale se face de regulă numeric, pe baza unui tabel denumit matrice decizională sau de performanță, în care sunt cuprinse alternativele sau opțiunile și criteriile de evaluare, precum și scorul obținut de fiecare opțiune prin aplicarea fiecărui criteriu.

Rezultatele estimate se punctează numeric după o scală, punctajele cele mai ridicate fiind acordate rezultatelor considerate cele mai viabile.

Fiecare criteriu de evaluare primește o pondere distinctă în funcție de importanța sa; în practică (Ministerul Fondurilor Europene, 2012, p. 18 -27) se utilizează mai multe metode de ponderare, dintre care cele mai cunoscute sunt metoda Delphy, Procesul Ierarhiei Analitice (PIA) și metodele de surclasare – familia ELECTRE.

Metoda analizei multicriteriale poate fi utilizată în etapa de elaborare a programelor operaționale, în etapa de pregătire a portofoliilor de proiecte, în evaluarea ex-ante a investițiilor și prezintă avantajul că realizează o ierarhizare clară a priorităților de finanțare pentru proiecte aferente aceluiași domeniu de intervenție sau unor domenii de intervenție diferite.

5.3.4. Metode utilizate pentru stabilirea criteriilor de ierarhizare și selecție a proiectelor

Metodologia descrisă în lucrarea de față reprezintă un model de aplicare a analizei multicriteriale, prin intermediul căruia am pus în evidență o modelare a unui mecanism de prioritizare a proiectelor de investiții prin aplicarea unor coeficienți de ponderare între categoriile de intervenții conform tabelelor 5.6 și 5.7, model care poate fi utilizat de instituțiile cu rol în dezvoltarea regională din România în stabilirea obiectivelor și priorităților de finanțare a proiectelor de dezvoltare.

Conceptul de dezvoltare regională se sprijină pe trei componente: dezvoltarea economică echilibrată, socială și de mediu. Proiectele elaborate la nivelul mediului de afaceri sau al administrației publice locale sau regionale vor avea obiective care se vor regăsi în totalitate sau în parte în una, două sau trei componente, care fac obiectul analizei și devin criterii fundamentale de evaluare a proiectelor de finanțare.

Prin strategia de dezvoltare regională pe termen mediu și lung, autoritățile stabilesc care sunt principalele componente de acțiune pentru o dezvoltare armonioasă și sustenabilă viitoare. Aceste “j” componente de evaluare se vor încadra pe cele trei elemente fundamentale ale dezvoltării regionale, și anume cea economică, socială și de mediu.

Astfel, în evaluarea proiectelor de dezvoltare regională se vor utiliza j=3 componente de evaluare.

Între regiunile unei țări există disparități, adică nivele de dezvoltare diferite, ceea ce face ca în politica de dezvoltare regională prioritățile regiunilor să difere, uneori substanțial. Fiecare regiune, în funcție de stadiul actual de dezvoltare, condițiile specifice cu care se confruntă, locația geografică, perspectivele viitoare, va avea anumite priorități, ceea ce va determina ponderi diferite pentru cele trei componente, de la o regiune la alta. De exemplu, într-o regiune în care există probleme economice grave, prioritățile se vor axa pe componenta economică, iar într-o regiune cu probleme sociale, pe componenta socială. Întrucât cele trei componente sunt legate una de cealaltă, un proiect orientat pe o anumită componentă produce efecte pozitive sau negative pe o altă componentă, iar dezvoltarea armonioasă presupune un echilibru și o sustenabilitate a criteriilor, iar valorile coeficienților de ponderare pj care se vor stabili pentru cele trei componente trebuie să fie astfel stabiliți încât să îndeplinească două condiții importante: să nu difere substanțial și să satisfacă relația:

(5.1.)

Valorile vor fi stabilite de experți în evaluare și vor fi cuprinși într-o notă de fundamentare care va fi supusă spre aprobare unui organ deliberativ pentru a fi oficializați în procesul de evaluare.

Pentru o regiune în care componenta economică este prioritară, iar cea de mediu este secundară, coeficienții de ponderare pj vor fi:

Tabelul 5.6. Coeficienți de ponderare pe tipuri de medii

În cadrul fiecărei componente se stabilește un număr i de criterii de evaluare. Fiecărui criteriu îi corespunde un anumit coeficient de importanță ki care se va utiliza ca un coeficient de ponderare pe componenta evaluată, după cum urmează:

Tabelul 5.7. Coeficienți de ponderare pe componenta evaluată

Pentru fiecare criteriu de evaluare sunt stabilite câte 5 trepte de evaluare furnizând calificativele Pi, în scara 1-5 puncte.

Intervalul de măsurare reprezintă ecartul dintre o situație maximală (5 puncte) a îndeplinirii criteriului evaluat și una de îndeplinire minimală (1 punct) a aceluiași criteriu. Pentru justificarea acordării punctajului și încadrarea pe una dintre cele 5 trepte, se face încadrarea în grila de evaluare prestabilită pentru fiecare criteriu evaluat.

Astfel, pentru fiecare criteriu se va elabora o grilă de evaluare cu prezentarea calificativului (punctajului acordat) și descrierea treptei de evaluare, în corespondență. În principiu, sistemul de criterii trebuie considerat ca având un caracter deschis. În situația în se care consideră necesar, se poate completa cu alte criterii considerate relevante sau se poate renunța la criterii considerate nerelevante pentru specificul proiectelor supuse evaluării (Sursă: Managementul investițiilor, Ion Ioniță, Sebastian S. Munteanu, 2011).

Pe baza celor nj criterii, a punctajelor Pi și a coeficienților de importanță ki, se calculează punctajul agreat pentru componenta evaluată, ca o medie ponderată, cu relația:

(5.2.)

=

în care Pi este punctajul criteriului i din cadrul componentei evaluate CEj, respective ki coeficientul de importanță al criteriului respective, iar nj numărul total de criterii analizate din cadrul acestei componente.

Pe baza celor trei punctaje obținute pentru fiecare dintre componentele evaluate, se calculează punctajul total al proiectului evaluat ca o medie ponderată cu relația:

(5.3.)

în care pj reprezintă coeficienții de ponderare ai CEj, adoptați astfel încât să fie satisfăcută relația:

(5.4.)

Prin intermediul coeficienților de ponderare, prezentați în tabelul 5.8, am identificat cinci calificative ce facilitează aprecierea impactului dat de numarul de persoane angajate în cadrul fiecărui proiect.

De exemplu, în cazul grilei de evaluare pentru criteriul “număr de angajări prin proiect”, care face parte din componenta socială și este considerat de importanță maximă, se va acorda coeficientul ki=5.

Tabelul 5.8. Coeficienți de ponderare pe componenta evaluată

Pentru aplicarea criteriilor descrise mai sus, se pornește de la identificarea domeniilor de intervenție pe care trebuie să le cuprindă strategiile de dezvoltare elaborate pe baza unui cadru unitar, comun pentru toate nivelurile administrative: comunal-orășenesc-județean.

Ca exemplu, se pot da categoriile majore de investiții de infrastructură, care compun un portofoliu regional, sintetizate în tabelul 5.9. Am pornit de la considerentul că o stabilire a ponderii în ceea ce privește tipurile de infrastructură, corelate cu sursele de finanțare, contribuie la echilibrarea portofoliului de proiecte, asigurând o acoperire integrală a categoriilor de lucrări.

Tabelul 5.9.Investiții de portofoliu în infrastructura publică

Unitatea administrativ-teritorială va elabora un plan și un buget estimativ multianual, aferent perioadei de programare 2014-2020.

Conținutul bugetului reflectă nevoia de dezvoltare locală, care se traduce în lista de proiecte identificate pe baza analizei socio-economice, a indicatorilor (țintelor) de dezvoltare, aplicând criteriile de ierarhizare prezentate în capitolul 3.2.

Astfel, în funcție de domeniul de acțiune, se va stabili ponderea aferentă fiecărui tip de investiție și ulterior – portofoliul de dezvoltare locală.

Se va continua cu determinarea setului de indicatori/ținte de dezvoltare locală, pentru a căror realizare trebuie să fie definit un trend de dezvoltare.

Pasul următor îl reprezintă aplicarea criteriilor generale și specifice de selecție, având ca rezultat ierarhizarea proiectelor prioritare în ordinea importanței/urgenței pentru fiecare domeniu/subdomeniu.

De exemplu, în cazul domeniului prioritar infrastructură – subdomeniul infrastructură de mediu, se vor identifica liste distincte de proiecte care să susțină extinderea sau modernizarea rețelei de canalizare și a rețelei de alimentare cu apă.

Se vor utiliza studiile sectoriale, ce dau o orientare asupra dezvoltării unui domeniu, astfel încât am definit etapele de planificare strategică a portofoliului de proiecte (figura 5.5)

În comparație cu abordarea curentă, aleatorie, prin care portofoliul de proiecte se constituie și se ajustează în funcție de sursele de finanțare disponibile, modelul de planificare propus se realizează după următoarea schemă:

Figura: 5.5. Planificarea portofoliului de proiecte

Defalcarea bugetului în funcție de categoriile și subcategoriile de investiții se propune a se realiza după schema prezentată în continuare, conform figurii 5.6

Figura 5.6. Planificarea financiară a proiectelor de infrastructură

Plecând de la această defalcare, se vor aloca sumele necesare pentru implementarea proiectelor individuale, de exemplu proiectul XI1a) “Reabilitare Strada Caracal”, a cărui valoare este estimată la 5 mil. Euro.

Dacă se are în vedere valoarea de 60% din buget alocată pentru reabilitarea și modernizarea infrastructurii, 25% se repartizează pentru proiectele de mediu, astfel: 15% investiții în rețeaua de canalizare, 25% în rețeaua de alimentare cu apă etc.

Astfel, în cazul Primăriei Craiova, se poate realiza un program multianual de investiții, pentru care se alocă 100 mil. Euro anual, pe o durată de șapte ani, cu valoarea totală de 700 mil. Euro, din care:

-420 mil. Euro reprezintă 60% din valoarea totală a bugetului, destinată proiectelor de infrastructură;

-70 mil. Euro (10% din buget) se alocă pentru proiectele sociale;

-210 mil. Euro (30%) vor finanța proiecte în regim de parteneriat public-privat.

Proiectele se vor selecta în ordinea ierarhizării lor, până la limita sumei estimate, cu o marjă de 20%; pentru o imagine clară asupra portofoliului, se va pondera importanța fiecărui tip de proiect.

Se utilizează în mod succesiv coeficienți de importanță pentru același domeniu, respectiv infrastructura, coeficienți de ponderare de rang 1 și 2, între domenii diferite, iar apoi, coeficienți de corecție finală; această operație are ca rezultat definirea unui calificativ global pentru proiectele noi sau cele deja existente.

Ulterior, după aplicarea seturilor de criterii generale de impact și criteriilor specifice fiecărui domeniu (număr de km de canal existenți, gradul de uzură al rețelei de canalizare, ritmicitatea intervențiilor), va rezulta lista de proiecte care vizează reabilitarea, modernizarea sau extinderea tronsoanelor care fac parte din rețeaua de canalizare.

5.4. Concluzii

Capitolul al cincilea „Considerații privind îmbunătățirea managementului proiectelor cu finanțare europeană. Studiu de caz: Regiunea Sud-Vest Oltenia” a tratat tematica definirii strategiilor de dezvoltare și a portofoliilor de proiecte din punctul de vedere al aplicării metodelor calitative de cercetare.

Scopul principal al definirii unui portofoliu de proiecte este de a corela și de a pune în practică documentele strategice elaborate pe de o parte de administrațiile publice ca solicitanți de finanțări, iar pe de altă parte, documentele programatice elaborate de autoritățile de management pentru diferite programe.

Activitățile propuse în proiecte se compară cu cele descrise în diferite programe de finanțare, fiind ajustate sau completate, astfel încât să se încadreze în condițiile de eligibilitate prevăzute de programul respectiv.

Pe parcursul constituirii și dezvoltării portofoliilor se identifică o serie de probleme, legate în principal de fundamentarea și justificarea necesității de a finanța proiectele, de greșeli în estimarea costurilor, de calitatea scăzută a studiilor cu caracter tehnic.

În etapa de implementare, aceste deficiențe se repercutează asupra activităților, cauzând întârzieri și blocaje în realizarea rezultatelor.

De aceea, este necesar ca procesul de pregătire și gestionare a unui portofoliu de proiecte să urmeze o traiectorie planificată după un model strategic unitar și un sistem metodologic de referință, comun la nivel local, județean și regional, bazat pe criterii de selecție unitare.

Prin metoda interviului, s-a solicitat unui număr de 15 instituții publice, respectiv cinci prefecturi, cinci consilii județene și cinci primării ale municipiilor-reședință de județ din județele regiunii Oltenia să transmită situația elaborării de studii, strategii și planuri de dezvoltare pentru perioada post 2013, elaborate sau în curs de elaborare, precum și un calendar de realizare a acestora.

În urma colectării și prelucrării rezultatelor, s-a stabilit gradul de pregătire a portofoliilor de proiecte pentru viitoarea etapă de programare, 2014 – 2020, precum și modalitățile prin care instituțiile intervievate au selectat proiectele de portofoliu. S-a constatat că instituțiile intervievate, deși dețin atribuții și competențe similare, având același regim juridic, iar două categorii, respectiv consilii județene și consilii locale sunt solicitanți eligibili de finanțări în cadrul programelor operaționale, nu utilizează o metodologie comună, unitară pentru elaborarea strategiilor de dezvoltare și nu dețin portofolii strategice de proiecte pentru care să fie definite criterii uniforme de ierarhizare și selecție. De asemenea, s-a realizat un studiu de caz pentru regiunea Sud-Vest Oltenia, privind constituirea portofoliului de proiecte de infrastructură de transport și abordarea strategică pentru armonizarea acestuia cu cerințele la nivel comunitar privind eligibilitatea pentru cofinanțarea din Fondul European de Dezvoltare Regională.

Din analiza propunerilor colectate, se observă lipsa unei viziuni integrate, care să vizeze impactul teritorial al viitoarelor proiecte.

Condiționalitatea ex-ante impusă de Comisia Europeană pentru viitorul cadru de programare are în vedere ca proiectele să se orienteze pe rezolvarea unor probleme de interes regional, nu numai județean sau local. De aceea, un portofoliu fezabil trebuie creat pe baza unor propuneri care pornesc de la o abordare regională, integrată, prin care să se atingă obiectivele fixate în cadrul strategiilor regionale, armonizate cu prioritățile de dezvoltare stabilite la nivel național și european.

În scopul de a defini un viitor cadru metodologic prin care să fie stabilite prioritățile de dezvoltare și prin care să se realizeze aplicarea criteriilor de ierarhizare și selecție a proiectelor cu rol strategic în dezvoltarea economică, s-au prezentat atât metodele cantitative, cât si metodele calitative utilizate în cercetare, pentru a verifica și a testa ex-ante fezabilitatea și viabilitatea proiectelor, astfel încât să se obțină beneficii maxime cu cheltuirea de resurse minime.

Cercetarea a avut în vedere fluxurile decizionale și circuitele financiare care se derulează între Comisia Europeană, guvernele statelor membre și autoritățile locale ca beneficiari principali de finanțare.

Luarea unor decizii de finanțare corecte și fezabile privind domeniile prioritare de dezvoltare reprezintă o provocare, deoarece se leagă de colectarea, sintetizarea și ierarhizarea de informații și date cantitative și calitative, diferite din punct de vedere al valorilor și unităților de măsură, care nu pot fi comparate prin utilizarea acelorași criterii. De aceea, s-au analizat și s-au comparat metodele de definire a deciziilor de investiții în scopul de a selecta cea mai adecvată metodă pentru aplicarea criteriilor de selecție și ierarhizare a proiectelor în cadrul unui portofoliu de investiții locale, finanțabile din surse publice sau private.

S-a studiat perspectiva dezvoltării regionale post 2013; s-au avut în vedere principalele tipuri de politici regionale și măsurile macroeconomice și microeconomice prin care acestea se aplică, iar în continuare se vor analiza impactul Politicii de Coeziune și aspectele fundamentale ale etapei de programare 2014 -2014, de care România trebuie să țină seama în elaborarea și implementarea viitoarelor strategii și programe de dezvoltare.

Concluzii, propuneri și dezvoltări ulterioare

Prezenta teză de doctorat propune un model de planificare investițională de tip ex-ante, bazat pe un proces de identificare, selectare și ierarhizare a proiectelor de dezvoltare pe parcursul etapei pregătitoare a unei viitoare perioade de programare.

Tema a fost abordată cantitativ, deoarece a permis ca cercetarea să aibă loc prin raportări la literatura de specialitate existentă, sistemele de indicatori, instrumentele managementului de proiect anterior folosite în practica programării asistenței structurale în statele membre ale Uniunii Europene.

De asemenea, a fost utilizată abordarea calitativă, care, datorită caracterului său flexibil, conduce la interpretări comprehensive. În lucrarea de față, această abordare s-a realizat prin colectarea, centralizarea și formularea de concluzii pe baza cercetării empirice (studii de caz, interviuri, observații, sondaje și chestionare), din a căror analiză se desprind lecții de învățat și concluzii referitoare la situația actuală și evoluțiile viitoare în domeniu.

Ca surse primare de date au fost utilizate studiile de caz, interviuri, chestionare, iar ca sursă secundară, documentarea, bazată pe literatura de specialitate din țară și din străinătate, publicațiile, rapoartele și ghidurile de bune practici ale instituțiilor europene și ale instituțiilor financiare internaționale. De asemenea, au fost studiate programele de dezvoltare elaborate și implementate în România și în alte state membre UE în cadrul ciclurilor anterioare de planificare și legislația aflată în vigoare în prezent, în România, în domeniul achizițiilor publice, al planificării dezvoltării regionale și al parteneriatului public-privat.

În primul capitol, denumit „Contextul actual al dezvoltării regionale în Uniunea Europeană și în România”, s-a analizat cadrul instituțional și legal existent în Uniunea Europeană și în România, care reglementează implementarea Politicii de coeziune.

S-a urmărit evoluția politicilor de dezvoltare regională și a programelor finanțate din instrumentele de solidaritate, înființate prin tratatele europene, în paralel cu procesul de constituire și extindere a Uniunii Europene. De asemenea, s-a urmărit modul în care ciclurile succesive de redefinire a obiectivelor de intervenție ale fondurilor structurale au influențat întărirea coeziunii în interiorul Comunităților Europene și ulterior, al Uniunii Europene.

Cadrul legal și instituțional pentru implementarea politicii de dezvoltare regională în România a fost abordat pornind de la istoricul relațiilor între România și Uniunea Europeană, condițiile negocierilor pentru aderare, precum și procesul de construcție și atribuțiile instituțiilor care formează structura instituțională și administrativă cu rol în gestionarea fondurilor comunitare. S-a continuat cu prezentarea principalelor componente ale programelor de dezvoltare la care România a avut acces ca țară candidată la aderare și cu analiza rezultatelor obținute în implementarea asistenței nerambursabile provenite din instrumentele de preaderare, respectiv PHARE, ISPA, SAPARD.

S-au subliniat rezultatele pozitive înregistrate de țara noastră în implementarea fondurilor de preaderare, dar și deficiențele semnalate în activitatea desfășurată de instituțiile cu atribuții în gestionarea programelor.

Ulterior, s-a realizat descrierea sistemului prin care se implementează fondurile accesate de România ca stat membru al UE, începând cu anul 2007 și prezentarea programelor operaționale care funcționează în prezent în cadrul celor două obiective de intervenție ale Instrumentelor Structurale, pentru care sunt eligibile regiunile de dezvoltare.

S-au analizat stadiul implementării programelor și progresele în absorbția fondurilor în contextul crizei economice, precum și perspectivele perioadei de programare 2014-2020.

În contextul dezbaterilor actuale privind regionalizarea și reorganizarea administrativă a teritoriului României și în strânsă legătură cu obiectivele de intervenție ale instrumentelor structurale, au fost analizate formele de organizare statală existente în Uniunea Europeană, respectiv statul unitar, statul regional și statul federal. De asemenea, s-a analizat oportunitatea reorganizării teritoriale a României și s-a subliniat că acest proces trebuie să înceapă prin identificarea formei optime de organizare administrativă, adecvată nevoilor reale de dezvoltare ale țării și prin construirea unui mecanism instituțional viabil.

Deoarece regionalizarea presupune costuri financiare și de timp foarte ridicate, s-a realizat o analiză a riscurilor, a avantajelor și dezavantajelor pe care le implică desfășurarea procesului de reorganizare, cu atât mai mult cu cât, în prezent, România negociază cu Comisia Europeană cadrul financiar al asistenței structurale pentru perioada 2014-2020.

Este important să se țină seama de faptul că elaborarea Acordului de parteneriat cu Comisia Europeană, a strategiilor, a programelor operaționale și a proiectelor strategice este deja întârziată, iar amânarea unei decizii privind elaborarea programelor operaționale și funcționalizarea structurilor de gestionare va compromite procesul de negociere si ulterior de absorbție.

Existenta regiunilor administrative nu este o condiție impusa de Comisia Europeana pentru alocarea asistenței structurale, iar din experiența procesului de planificare pentru perioada 2007 -2013, este cunoscut faptul ca negocierea cu UE pentru alocarea fondurilor este foarte dura.

În procesul de negociere se ține seama de credibilitatea, legitimitatea și capacitatea instituțională a instituțiilor care vor gestiona fondurile.

Aceasta capacitate instituțională se construiește in timp, demonstrat fiind faptul ca, in actuala perioada, organizațiile care nu au avut experiențe anterioare in gestionarea de fonduri, au in prezent probleme in implementarea programelor.

Cadrul instituțional trebuie definit si implementat astfel încât regiunile să poată gestiona fondurile și să își creeze structuri acreditate de Comisia Europeana pentru efectuarea plaților din instrumentele structurale și asigurarea unui grad ridicat de absorbție a acestora.

În capitolul al doilea, “Abordări metodologice privind managementul proiectelor”, s-au studiat aspecte principale legate de managementul de proiect, parte a activității de management, din punctul de vedere al programelor cu finanțare europeană.

Procesul de tehnologizare masivă în economie a determinat o largă diversificare a activităților tehnice și financiare, ceea ce a condus la necesitatea de a planifica și implementa cu maximă eficiență procesele de fabricație în industrie, lucrările de construcții și alte activități economice. Treptat, desfășurarea activităților prin proiecte s-a extins atât în organizațiile publice, cât și în cele private. În prezent, entitățile publice sau private și organizațiile non-guvernamentale gestionează proiecte naționale și transnaționale, în diverse domenii de activitate.

Metodologia managementului de proiect este aplicată în prezent în toate domeniile și sectoarele economice, de la marile proiecte de investiții, până la mici proiecte de susținere a unor activități sociale sau culturale sau de protecția mediului. De aceea, s-a realizat o analiză a caracteristicilor proiectelor, relațiile de tip întreg – parte existente între politicile publice, programele de dezvoltare și proiecte, modul în care proiectele asigură atingerea obiectivelor fixate la nivelul programelor.

Diversitatea și varietatea proiectelor determină clasificarea acestora după diferite criterii. Determinarea tipurilor de proiecte este necesară atât pentru stabilirea surselor de finanțare, cât și pentru identificarea tehnicilor și metodelor optime pentru atingerea obiectivelor.

S-a accentuat importanța proiectelor de investiții de interes public, deoarece acestea asigură punerea în practică a strategiilor de dezvoltare ale administrațiilor publice, beneficiare de asistență nerambursabilă.

Pentru a finanța dezvoltarea infrastructurii de transporturi, de mediu sau de afaceri, administrațiile centrale dispun de mai multe alternative, respectiv credite bancare sau bugetare, utilizarea resurselor provenite din economii și realocări de cheltuieli publice, finanțările nerambursabile din fonduri comunitare.

Administrația publică trebuie să aibă în vedere îmbunătățirea modului de planificare, evaluare si implementare a proiectelor de investiții, dar și încurajarea investițiilor private.

În acest context, s-au studiat fazele și procesele derulate în proiecte pentru a se identifica mecanisme de îmbunătățire a modului de planificare, evaluare si implementare a proiectelor de investiții, dar și de încurajare a investițiilor private.

S-au avut în vedere instrumentele, metodele și tehnicile aplicabile în cadrul fiecărei faze sau etape în desfășurarea proiectului, prin care se asigură atingerea țintelor și rezultatelor, în termeni de relevanță, fezabilitate și sustenabilitate.

S-au studiat tehnicile de planificare a proiectelor deoarece acestea prezintă utilitate în ceea ce privește economia costurilor financiare și de timp și permit evaluarea și controlul continuu al realizării activităților și atingerii obiectivelor.

Planificarea proiectelor a fost analizată din punctul de vedere al aspectelor tehnice, legate de elaborarea unor documentații specifice, respectiv proiecte tehnice și studii de fezabilitate. De asemenea, s-au luat în considerare aspectele financiare ale planificării proiectelor, estimarea costurilor și întocmirea bugetelor, în strânsă legătură cu planificarea achizițiilor și managementul riscurilor, deoarece acestea pot afecta derularea procedurilor de achiziții și pot genera suplimentarea costurilor în implementarea proiectelor.

Planificarea este un proces obligatoriu deoarece, în absența unui buget nu se poate realiza o estimare a costurilor și nu se poate lua decizia finanțării. Obținerea finanțării externe este condiționată de o planificare corectă și realistă, având ca rezultat un raport pozitiv beneficiu-cost.

Bugetul este necesar atât în etapa de implementare, când se compară costurile curente cu cele inițial estimate, iar în urma constatării diferențelor, se poate revizui, cât și în evaluarea finală a proiectului, când se stabilește în ce măsură prin planificarea și distribuirea resurselor financiare s-au atins obiectivele asumate în proiect.

În cazul proiectelor cu finanțare europeană, bugetul proiectului este detaliat pe categorii de cheltuieli, care derivă din activitățile eligibile, ceea ce implică estimarea costurilor și veniturilor și stabilirea utilității cheltuielilor pentru realizarea obiectivelor.

Managementul achizițiilor se referă la etapele care se parcurg pentru procurarea lucrărilor, bunurilor și serviciilor în cadrul proiectului.

Punctul de plecare îl constituie întocmirea planului de achiziții al proiectului, care se corelează cu bugetul proiectului.

Managementul riscurilor reprezintă un instrument prin care se identifică, se analizează, se măsoară, se evaluează potențialele riscuri, cauzele și efectele acestora, și de asemenea se identifică măsuri de prevenire și de diminuare a efectelor producerii riscurilor.

Scopul previzionării și gestionării riscurilor este dublu; pe de o parte, se urmărește maximizarea rezultatelor și beneficiile, iar pe de altă parte, minimizarea, pe cât posibil, a influențelor factorilor care ar putea perturba bunul mers al proiectelor.

Capitolul al treilea “Managementul proiectelor bazat pe eficientizarea mecanismului de absorbție al fondurilor europene”, subliniază rolul planificării strategice a investițiilor în administrația publică, deoarece investițiile sunt rezultatul concret al implementării unor politici guvernamentale, care dau direcție dezvoltării pe plan local și regional.

Investițiile constituie un impuls pentru dezvoltarea economică a comunităților, deoarece încurajează producția și consumul de bunuri și servicii și generează efecte multiplicatoare benefice și pentru sectoarele non-economice, cum ar fi educația și cultura.

De asemenea, lucrările majore de interes public sau proiectele publice, ca parte a procesului investițional, au un rol integrator în planul dezvoltării teritoriale, deoarece transpun și concretizează strategiile de dezvoltare ale autorităților publice care administrează un teritoriu.

Dificultățile financiare întâmpinate de administrații se pot soluționa prin programe multianuale de investiții, care să aibă la bază obiective prioritare sectoriale, locale și regionale, evaluate în termeni de costuri și timp, ierarhizate după un set de criterii unic și reunite sub un concept strategic integrat, asumat de către guvern printr-un cadru legislativ metodologic obligatoriu.

Planificarea multianuală (pe termen mediu) a investițiilor la nivelul autorităților administrației publice locale prezintă avantaje, în sensul că dă o orientare mai clară pentru destinațiile alocărilor financiare, prin concentrarea resurselor pe zone de acțiune prioritare, asigură continuitate în formularea priorităților de finanțare, contribuie la dezvoltarea capacității administrațiilor publice de a elabora programe și strategii, în corelare cu programele și strategiile guvernamentale sectoriale sau programele de dezvoltare finanțate de instituțiile financiare internaționale, sporind șansele de accesare și absorbție a finanțărilor nerambursabile, generează stabilitate pentru perioade care acoperă cel puțin două cicluri de alegeri locale, diminuând influența factorilor politici.

Procesul de planificare a investițiilor publice reprezintă rezultatul formulării unor politici de investiții la nivel guvernamental, care au rolul de a stabili cadrul general al obiectivelor prioritare, de a coordona administrațiile locale în derularea programelor de investiții.

Din păcate, în România, o serie de factori de ordin politic și instituțional a întârziat până în prezent definirea unei politici reale de investiții, prin care să se coordoneze în mod unitar și integrat procesul investițional la nivel local și regional.

Concentrarea administrațiilor centrale și locale pe agenda politică, capacitatea instituțională și de planificare scăzută, lipsa unei viziuni asupra dezvoltării de ansamblu pe termen mediu și lung, au condus la rezultate economice slabe și la un grad alarmant de redus al absorbției fondurilor structurale.

Concluziile misiunilor de audit și ale evaluărilor intermediare ale programelor operaționale au vizat necesitatea luării de măsuri pentru consolidarea capacității administrative și instituționale a țării pentru creșterea absorbției.

Blocajele financiare, tehnice și instituționale pot fi prevenite și atenuate prin abordarea multianuală a planificării procesului investițional, care trebuie să înceapă cu identificarea obiectivelor prioritare sectoriale, locale și regionale, în termeni de costuri și timp, evaluarea și ierarhizarea lor după un set de criterii unic și reunirea lor sub un concept strategic integrat, asumat de către guvern printr-un cadru legislativ metodologic obligatoriu.

S-a subliniat că evaluarea procesului de planificare strategică va contribui la îmbunătățirea managementului la nivel de politici publice, programe și proiecte, precum și la creșterea absorbției instrumentelor structurale.

S-a arătat importanța și rolul evaluării ex-ante și s-a analizat oportunitatea de extindere a aplicării ei prin elaborarea unei metodologii care să constituie un mecanism autonom de planificare și selectare a priorităților de investiții.

S-a propus o abordare de tip bottom-up în procesul de planificare, deoarece aceasta prezintă avantajul că pornește de la identificarea nevoilor de dezvoltare la nivel local, județean, regional.

De asemenea, s-a propus completarea cadrului legislativ actual și adoptarea unui act normativ cu ajutorul căruia autoritatile publice locale vor elabora în mod unitar programele de investiții, corelate cu strategiile de dezvoltare, însoțite de portofolii de proiecte cu impact în dezvoltarea locală.

Metodologia de planificare este fundamentată pe aplicarea unor seturi de criterii generale, aplicabile tuturor tipurilor de proiecte și a unor criterii specifice, pentru ierarhizarea proiectelor de același tip.

În baza studiilor și a strategiilor de dezvoltare, autoritățile pot sa isi stabilească ce pondere au categoriile de investiții (infrastructura de utilități, socială, de mediu, de afaceri) în totalul portofoliului de proiecte, conform structurii planului anual de investitii.

S-a arătat că stabilirea unor seturi de indicatori și a unui model strategic-cadru, care să fie utilizat de toate unitățile administrativ-teritoriale, va asigura selecția proiectelor de dezvoltare, astfel încât să ofere soluții reale pentru dezvoltare.

În capitolul al patrulea „Orientări strategice în managementul proiectelor cu finanțare europeană” s-au studiat particularitățile managementului proiectelor în profil regional.

S-a pornit de la descrierea procesului de planificare a dezvoltării la nivel regional, concretizat în elaborarea planurilor și a strategiilor de dezvoltare regională, documente care creează cadrul pentru finanțarea proiectelor regionale prin programele de dezvoltare guvernamentale sau cu finanțare externă.

S-au analizat obiectivele, principiile și indicatorii dezvoltării durabile de care trebuie să se țină seama în procesul de elaborare a documentelor de programare.

În prezent, la nivelul celor opt regiuni se desfășoară al patrulea exercițiu de planificare, care va avea ca rezultat planurile și strategiile de dezvoltare regionale, aferente exercițiului de programare 2014 – 2020.

Ca elemente de noutate, se au în vedere sporirea rolului zonelor cu potențial de poli de dezvoltare și abordarea teritorială integrată, multisectorială, a investițiilor pentru dezvoltare, pentru care se pot utiliza alocări de tip multifond. Va crește rolul comunităților în dezvoltarea locală, în mediul rural și în mediul urban, fondată pe experiența grupurilor locale de acțiune din cadrul fostelor inițiative comunitare LEADER și URBAN și se va intensifica cooperarea în zonele transfrontaliere, prin valorificarea strategiei concepute la nivel european pentru macro-regiunea Dunărea.

Conceptul tradițional al dezvoltării socio-economice a suferit adaptări la realitățile ultimelor două decenii, fiind centrat pe noi principii, care vizează promovarea economiei bazate pe cunoaștere, încurajarea activităților economice care utilizează tehnologii nepoluante și prin intermediul cărora se valorifică resursele regenerabile de energie.

Categoriile de indicatori din Anuarele Statistice al României, a căror evoluție se analizează în cadrul planurilor de dezvoltare regională prezintă o relevanță deosebită, deoarece pe baza lor se structurează prioritățile de dezvoltare, care reprezintă baza constituirii portofoliului regional de proiecte.

În acest context, s-au descris etapele definirii portofoliilor de proiecte și beneficiile oferite de instituirea unei metodologii care va reglementa setul de criterii de selecție a proiectelor prioritare în funcție de strategiile de dezvoltare locală/județeană, corelate cu strategiile regionale și național-sectoriale.

În strânsă legătură cu dezvoltarea portofoliilor de proiecte, s-a analizat conceptul de planificare spațială, pe a cărui bază se concep și se aplică politicile regionale care urmăresc în primul rând, atenuarea disparităților și dezechilibrelor în dezvoltarea regiunilor.

S-a subliniat importanța planurilor de amenajare a teritoriului zonal, deoarece acestea abordează în mod integrat problematici comune mai multor unități administrative și pot genera strategii pentru proiecte de impact teritorial. În acest cadru, un fundament tehnic solid pentru analizele socio-economice prin care se definesc obiectivele de dezvoltare regionale îl reprezintă constituirea și actualizarea consecventă a unor baze de date comune la nivel regional, definite ca și conținut prin informații unitare, printr-un sistem unic de indicatori.

Ca alternativă la finanțarea din surse publice a proiectelor de dezvoltare, s-a pus în discuție parteneriatul public-privat (PPP), instrument investițional prin intermediul căruia entitățile private proiectează, finanțează și administrează bunuri sau servicii publice, în scopul obținerii de profit.

Beneficiile oferite de utlizarea acestui instrument managerial țin de faptul că PPP dă posibilitatea autorităților adminitrației publice să realizeze proiecte pe care nu le pot implementa cu fonduri proprii și simplifică procesul de gestionare a patrimoniului deținut de autoritatile respective.

În scopul de a impulsiona utilizarea parteneriatului public-privat, s-au identificat soluții de îmbunătățire a cadrului legal în vigoare prin instituirea unor prevederi referitoare la realizarea unei planificări a investițiilor în regim de PPP la nivel local și județean.

Această abordare a fost fundamentată pe analiza situației actuale, precum și pe studii de caz în domeniul reabilitării urbane și al turismului de agrement, care au avut ca rezultat propunerea privind includerea unor secțiuni speciale, dedicate proiectelor de tip PPP, într-un cadru strategic de planificare a dezvoltării comunităților la nivel local, județean și regional.

În complementaritate cu valorificarea portofoliilor de proiecte prin utilizarea instrumentelor de investiții publice sau private, s-a analizat posibilitatea de a dirija resursele financiare spre sectoarele cu potențial de dezvoltare, pentru impulsionarea economiilor locale și regionale și crearea avantajului competitiv în raport cu alte zone.

În acest scop, s-a studiat conceptul de cluster, care reunește structuri de sprijin pentru afaceri, întreprinderi, instituții academice și de cercetare, care activează în aceeași regiune, sub umbrela unei abordări strategice comune.

Dezvoltarea de structuri de afaceri competitive pe Piața Internă reprezintă o pârghie pentru integrarea economiei autohtone în economia europeană.

De aceea, este necesar sprijinul pentru constituirea și dezvoltarea unor structuri parteneriale, cu sau fără personalitate juridică, al căror scop este definit prin strategii de dezvoltare proprii, denumite poli de competitivitate.

Capitolul al cincilea „Considerații privind îmbunătățirea managementului proiectelor cu finanțare europeană. Studiu de caz: Regiunea Sud-Vest Oltenia” a tratat tematica definirii strategiilor de dezvoltare și a portofoliilor de proiecte din punctul de vedere al aplicării metodelor calitative de cercetare.

Scopul principal al definirii unui portofoliu de proiecte este de a corela și de a pune în practică documentele strategice elaborate pe de o parte de administrațiile publice ca solicitanți de finanțări, iar pe de altă parte, documentele programatice elaborate de autoritățile de management pentru diferite programe.

Activitățile propuse în proiecte se compară cu cele descrise în diferite programe de finanțare, fiind ajustate sau completate, astfel încât să se încadreze în condițiile de eligibilitate prevăzute de programul respectiv.

Pe parcursul constituirii și dezvoltării portofoliilor se identifică o serie de probleme, legate în principal de fundamentarea și justificarea necesității de a finanța proiectele, de greșeli în estimarea costurilor, de calitatea scăzută a studiilor cu caracter tehnic.

În etapa de implementare, aceste deficiențe se repercutează asupra activităților, cauzând întârzieri și blocaje în realizarea rezultatelor.

De aceea, este necesar ca procesul de pregătire și gestionare a unui portofoliu de proiecte să urmeze o traiectorie planificată după un model strategic unitar și un sistem metodologic de referință, comun la nivel local, județean și regional, bazat pe criterii de selecție unitare.

Prin metoda interviului, s-a solicitat unui număr de 15 instituții publice, respectiv cinci prefecturi, cinci consilii județene și cinci primării ale municipiilor-reședință de județ din județele regiunii Oltenia să transmită situația elaborării de studii, strategii și planuri de dezvoltare pentru perioada post 2013, elaborate sau în curs de elaborare, precum și un calendar de realizare a acestora.

În urma colectării și prelucrării rezultatelor, s-a stabilit gradul de pregătire a portofoliilor de proiecte pentru viitoarea etapă de programare, 2014 – 2020, precum și modalitățile prin care instituțiile intervievate au selectat proiectele de portofoliu. S-a constatat că instituțiile intervievate, deși dețin atribuții și competențe similare, având același regim juridic, iar două categorii, respectiv consilii județene și consilii locale sunt solicitanți eligibili de finanțări în cadrul programelor operaționale, nu utilizează o metodologie comună, unitară pentru elaborarea strategiilor de dezvoltare și nu dețin portofolii strategice de proiecte pentru care să fie definite criterii uniforme de ierarhizare și selecție. De asemenea, s-a realizat un studiu de caz pentru regiunea Sud-Vest Oltenia, privind constituirea portofoliului de proiecte de infrastructură de transport și abordarea strategică pentru armonizarea acestuia cu cerințele la nivel comunitar privind eligibilitatea pentru cofinanțarea din Fondul European de Dezvoltare Regională.

Din analiza propunerilor colectate, se observă lipsa unei viziuni integrate, care să vizeze impactul teritorial al viitoarelor proiecte.

Condiționalitatea ex-ante impusă de Comisia Europeană pentru viitorul cadru de programare are în vedere ca proiectele să se orienteze pe rezolvarea unor probleme de interes regional, nu numai județean sau local. De aceea, un portofoliu fezabil trebuie creat pe baza unor propuneri care pornesc de la o abordare regională, integrată, prin care să se atingă obiectivele fixate în cadrul strategiilor regionale, armonizate cu prioritățile de dezvoltare stabilite la nivel național și european.

În scopul de a defini un viitor cadru metodologic prin care să fie stabilite prioritățile de dezvoltare și prin care să se realizeze aplicarea criteriilor de ierarhizare și selecție a proiectelor cu rol strategic în dezvoltarea economică, s-au prezentat atât metodele cantitative, cât si metodele calitative utilizate în cercetare, pentru a verifica și a testa ex-ante fezabilitatea și viabilitatea proiectelor, astfel încât să se obțină beneficii maxime cu cheltuirea de resurse minime.

Cercetarea a avut în vedere fluxurile decizionale și circuitele financiare care se derulează între Comisia Europeană, guvernele statelor membre și autoritățile locale ca beneficiari principali de finanțare.

Luarea unor decizii de finanțare corecte și fezabile privind domeniile prioritare de dezvoltare reprezintă o provocare, deoarece se leagă de colectarea, sintetizarea și ierarhizarea de informații și date cantitative și calitative, diferite din punct de vedere al valorilor și unităților de măsură, care nu pot fi comparate prin utilizarea acelorași criterii. De aceea, s-au analizat și s-au comparat metodele de definire a deciziilor de investiții în scopul de a selecta cea mai adecvată metodă pentru aplicarea criteriilor de selecție și ierarhizare a proiectelor în cadrul unui portofoliu de investiții locale, finanțabile din surse publice sau private.

S-a studiat perspectiva dezvoltării regionale post 2013; s-au avut în vedere principalele tipuri de politici regionale și măsurile macroeconomice și microeconomice prin care acestea se aplică, iar în continuare se vor analiza impactul Politicii de Coeziune și aspectele fundamentale ale etapei de programare 2014 -2014, de care România trebuie să țină seama în elaborarea și implementarea viitoarelor strategii și programe de dezvoltare.

În cadrul lucrării au fost puse în discuție elemente de noutate în domeniul managementului proiectelor cu finanțare europeană.

S-a analizat oportunitatea și utilitatea reorganizării administrative a teritoriului României, impactul său asupra procesului de programare a intervențiilor structurale și asupra absorbției fondurilor.

Până în prezent, nu s-a realizat o estimare a costurilor suplimentare generate de noile structuri administrative și nu au fost elaborate și publicate analize care să se justifice necesitatea si oportunitatea acestor costuri.

S-au identificat riscurile legate de accentuarea disparităților și dezechilibrelor, ca urmare a perioadei insuficiente pentru crearea unor institutii funcționale, deoarece performanța instituțiilor nou create este condiționată de factorul timp, care joacă un rol foarte important în dezvoltarea economică.

Rata scăzută a absorbției instrumentelor structurale înregistrată în România, deficiențele identificate atât în sistemul de implementare și în managementul programelor cofinanțate de Comisia Europeană, reprezintă puncte de plecare pentru conceperea unei noi abordări în planificarea strategică a dezvoltării locale.

Se au în vedere arieratele în dezvoltarea activităților economice, față de nevoile sociale aflate în creștere, decalajul existent între progresul tehnic și științific și profitul mic generat de activitățile economice, nevoia de relansare economică și de identificare a soluțiilor pentru ieșirea din criză.

Ca soluție la aceste probleme, în lucrare s-a pus în discuție o abordare de tip bottom-up în procesul de planificare deoarece aceasta pornește de la identificarea nevoilor de dezvoltare la nivel local, județean, regional.

Baza legală pentru noul tip de planificare a dezvoltării o constituie propunerea de legiferare a unui cadru metodologic prin care strategiile de dezvoltare locale, județene, regionale sau naționale să se elaboreze într-un format standard, care să permită definirea unor priorități de dezvoltare integrate, sinergice.

Elaborarea acestor strategii reprezintă consecința identificării unor nevoi de dezvoltare locală, iar prin ierarhizarea proiectelor prioritare se realizează a planificare riguroasă a alocării resurselor materiale si financiare.

Deoarece suportul strategiilor de dezvoltare este reprezentat de portofoliile de proiecte de investiții, lucrarea analizează crearea unui mecanism de constituire și dezvoltare a portofoliilor care să fie susținut de o metodologie ex-ante de ierarhizare și selecție, fundamentată pe seturi unitare de criterii generale și specifice de evaluare a proiectelor.

Caracterul limitat al resurselor financiare publice pentru investiții impune identificarea unor surse alternative de finanțare a proiectelor.

Parteneriatul public-privat reprezintă o opțiune strategică importantă în investiții care prezintă beneficii majore legate de infuzia de capital privat în activități publice și de implementarea unor proiecte majore, rentabile din punct de vedere tehnic și financiar, pe termen lung.

Pentru crearea unui cadru favorabil utilizării parteneriatului public-privat în procesul investițional, se propune completarea legislației în vigoare prin includerea, în cadrul strategiilor de dezvoltare locale/județene a unei secțiuni distincte, care să cuprindă un portofoliu de proiecte finanțabile în regim de parteneriat public-privat.

Se are în vedere că elaborarea și publicarea unei norme metodologice care să stabilească un instrumentar conținând proceduri standard aplicabile în procesul de atribuire și implementare a contractelor de parteneriat public – privat, va înlesni considerabil realizarea investițiilor.

O viitoare reglementare a categoriilor de contracte de parteneriat public-privat în funcție de criteriul referitor la tipul de investiție, va clarifica aspectele de ordin procedural legate de preluarea, dezvoltarea, operarea și împărțirea riscurilor între partenerii de proiect.

Concentrarea resurse sectoarele cu potențial de dezvoltare pe plan local au menirea de a impulsiona economiile locale și regionale și de a genera avantaj competitiv în raport cu alte zone.

De aceea, în cadrul noului model strategic discutat în lucrare, se are în vedere că, în complementaritate cu elaborarea unor portofolii de proiecte fezabile printr-un mecanism de evaluare și selecție ex-ante, autoritățile locale, actori-cheie în dezvoltarea locală, pot iniția crearea unor structuri largi de sprijinire a afacerilor, de tipul clusterelor.

Deoarece în acest moment conceptul de cluster nu este reglementat la nivel legislativ în România, se recomandă adoptarea unei legislații care să pună bazele dezvoltării clusterelor, prin stabilirea de atribuții și caracteristici ce trebuiesc atinse in derularea procesului.

Implementarea de către autoritățile administrației publice a unor portofolii de proiecte care generează dezvoltarea unei comunități, reprezintă rezultatul utilizării unor metode și tehnici de planificare și evaluare care trebuie să țină seama atât de caracterul multisectorial al strategiilor și portofoliului, cât și de nevoile prioritare de finanțare diferite de la o zonă la alta, în limitele resurselor financiare existente într-un cadru bugetar multianual.

În lucrare au fost studiate mai multe metode de evaluare a proiectelor în funcție de criterii care nu au caracter unitar, dintre care cea mai adecvată pentru constituirea portofoliului de proiecte de investiții este considerată metoda analizei multicriteriale.

Se propune utilizarea acestei metode în etapa de elaborare a programelor operaționale, în etapa de pregătire a portofoliilor de proiecte, în evaluarea ex-ante a investițiilor, deoarece prezintă avantajul că realizează o ierarhizare clară a priorităților de finanțare pentru proiecte aferente aceluiași domeniu de intervenție sau unor domenii de intervenție diferite.

Se descrie un model de aplicare a analizei multicriteriale care poate fi utilizat de instituțiile cu rol în dezvoltarea regională din România în stabilirea obiectivelor și priorităților de finanțare a proiectelor de dezvoltare.

În lucrarea „Managementul proiectelor cu finanțare europeană în contextul dezvoltării regionale”, cercetarea a fost orientată pe identificarea unei soluții pentru eficientizarea procesului de dezvoltare socio—economică pe plan local și regional.

Abordarea s-a realizat din punctul de vedere al necesității de a redefini cadrul și metodologia de programare a intervențiilor structurale, ca fundament pentru asigurarea unei rate de absorbție ridicate.

Mecanismul metodologic analizat simplifică substanțial procesul de planificare strategică, deoarece este aplicabil pentru toate nivelurile administrative, este fundamentat pe un set unic de criterii generale și specifice de evaluare și selecție a proiectelor prioritare și are în vedere alternative la finanțarea proiectelor din resurse publice.

El poate face obiectul unor dezvoltări ulterioare, în sensul de a deveni nucleul unui act normativ care va avea rolul de a da o orientare clară și o viziune strategică, integrată pentru programarea viitoare a instrumentelor structurale.

Cu toate acestea, funcționarea unui astfel de mecanism nu va fi posibilă în absența unui cadru normativ de programare multianuală a investițiilor, obligatoriu pentru autoritățile locale, care să includă și obligativitatea identificării și atragerii de surse private pentru investiții, în completarea resurselor financiare publice alocate de la bugetul de stat.

În acest scop, se impune o viitoare actualizare a legislației aplicabile în domeniul finanțelor publice si al funcționării administrațiilor publice locale.

Aceste demersuri pot fi de durată, însă se pot concretiza printr-un efort comun de voință și un proces de cooperare transparentă între instituțiile care dețin prerogative în gestionarea resurselor publice.

BIBLIOGRAFIE

Cărți:

Studii și articole:

Reglementări juridice:

Rapoarte statistice:

BIBLIOGRAFIE

Cărți:

Studii și articole:

Reglementări juridice:

Rapoarte statistice: