Leadership Ul In Organizatii

În viața de zi cu zi, ca sinonime, deseori utilizăm noțiuni precum, leadership, conducere, gestiune și management. Atunci când este vorba despre o organizație de afaceri, este necesar ca aceste noțiuni să se clarifice având ca scop un management mai eficient și/sau o recrutare și o selecție mai calitativă a resurselor umane.

La sfârșitul anilor '30 ai secolului XX, când s-a început cercetarea științifică a leadership-ului, cercetările au fost, în primul rând, orientate spre aspectele funcționale ale leadership-ului în afaceri. Obiectivul a fost o gestionare eficientă a capitalului și a resurselor materiale, iar leadership-ul a fost interpretat ca o activitate statică și stererotipică. Astfel, conform abordării funcționale, leadership-ul a reprezentat o relație între angajatori și salariați în ceea ce privește realizarea planului de afaceri al companiei, iar managerul a fost doar un mijloc pentru atingerea acestui obiectiv.

Odată cu noua abordare behavioristă, accentul este pus pe comportamentul oamenilor în mediul de lucru. Leadership-ul este observat ca o formă de management al comportamentului oamenilor care sunt considerați drept cea mai importantă resursă pentru obținerea avantajului competitiv. De aceea, leadership-ul este un proces în cadrul căruia, o singură persoană îi influențează pe ceilalți membrii ai echipei, având ca scop atingerea obiectivelor organizației, iar managerul devine un lider – persoana care creează misiunea organizației și stategiile pentru aplicarea ei. Prin urmare, leadership-ul în această nouă formă subînțelege respectul, încrederea și munca în echipă. 

Ca parte a procesului de management, leadership-ul include și câteva activități esențiale pentru realizarea strategiei organizației. Aceste activități sunt:

 interpretarea – se referă la capabilitatea managerului de a interpreta corect realitatea. Pentru ca acest lucru să fie posibil, este necesar ca managerul să dispună de anumite informații relevante și trebuie să-și analizeze cu obiectivitate atât propria personalitate, cât și pe cea a altor persoane.

 formarea – crarea unei viziuni și a unei strategii. Capabilitatea de adaptare a planurilor și a acțiunilor în funcție de schimbările din mediul înconjurător.

 mobilizarea – orientarea membrilor organizației spre obiectiv. Mobilizarea angajaților subînțelege motivarea, încrederea, stimularea ideilor, includerea în luarea deciziilor și delegarea responsabilității.

 inspirația – crearea unui atmosfere plăcute în organizație și menținerea unor relații reciproce bune. Managerul face acest lucru prin stimularea dezvoltării colaboratorilor, prin susținerea noilor idei și prin inspirarea altor angajați să devină ei înșiși niște lideri de succes.

Stilul de leadership se poate defini ca modul în care se stabilește o anumită relație între manager și membrii organizației, respectiv modul în care managerul direcționează comportamentul salariaților și mijloacele pe care le utilizează cu această ocazie. Există diferite teorii despre stilul de leadership, însă noi vă vom prezenta teoria clasică, bazată pe studiile realizate de Hawthorne și Ayowa și care propune următoarea clasificare:

Stilul AUTOCRATIC – managerul ia singur toate deciziile, folosește constrângerea ca mijloc de formare a comportamentului, iar influența o obține folosind autoritatea formală. Capacitățile de adaptare sunt limitate, ceea ce face ca acest stil să fie foarte inflexibil. Se aplică în întreprinderile mici, unde fondatorul este în același timp și proprietarul care creează strategia, structura și codurile de conduită. Acest stil poate fi eficient și în unele organizații mai mari, în cazul unor situații de criză.

Stilul DEMOCRATIC – decizia este participativă și descentralizată. Aceasta înseamnă că există o anumită încredere în angajați și că ei sunt în mare măsură incluși în soluționarea problemelor, în crearea unor noi soluții și în luarea deciziilor. De asemenea, managerul general renunță la o o parte din influența sa în favoarea managerilor care lucrează pe poziții mai inferioare și în favoarea specialiștilor în anumite probleme. Un astfel de stil de leadership asigură o flexibilitate sistemului și este caracteristic pentru unele companii mari și medii.

Stilul LIBERAL  (laissez-faire) – includere, încredere și libertate totală în luarea deciziilor a tuturor angajaților. Se aplică în întreprinderile mici și mari care sunt structurate pe echipe, unde membrii echipelor sunt persoane foarte bine pregătite și cu cunoștințe sofisticate. Aici, liderul este doar primul printre cei egali.

UNIUNEA EUROPEANĂ

Fondul Social European

GUVERNUL ROMÂNIEI

Ministerul Administrației și

Internelor

Inovație în Administrație

Programul Operațional

„Dezvoltarea Capacității

Administrative”

MANAGEMENT ȘI LEADERSHIP ÎN ORGANIZAȚII PUBLICE

SUPORT DE CURS

Conf. Univ. Dr. Călin Emilian Hințea

Lect. Univ. Dr. Cristina Hințea (Mora)

Drd. Tudor Cristian Țiclău

Prof. Univ. Dr. Jenei Gyorgy

Prof. Univ. Dr. José Luis Vázquez-Burguete

Prof. Univ. Dr. Pablo Gutiérrez Rodriguez

ROMÂNIA

MINISTERUL EDUCAȚIEI, CERCETĂRII ȘI TINERETULUI

UNIVERSITATEA BABEȘ-BOLYAI CLUJ-NAPOCA

Str. Mihail Kogâlniceanu, nr. 1, 400084 Cluj-Napoca

Tel. (00) 40-264-40.53.00*; 40.53.01; 40.53.02 ; 40.53.22

Fax (00) 40-264-59.19.06

E-mail: [anonimizat]

CUPRINS

I. ORGANIZAȚIA PUBLICĂ …………………………………………………………………………………………………….. 3

Mediul organizației publice ………………………………………………………………………………………………………… 8

De ce avem nevoie de organizații publice? ………………………………………………………………………………….. 12

Organizații publice și organizații private …………………………………………………………………………………….. 16

II. DIAGNOZA ORGANIZAȚIONALĂ ……………………………………………………………………………………. 25

Abordarea sistemică în diagnoza organizațională …………………………………………………………………………. 26

III. CONCEPTE ESENȚIALE ÎN MANAGEMENTUL PUBLIC ………………………………………………. 30

Sisteme de măsurare a performanțelor (SMP). Ce semnifică succesul în organizația publică? …………… 31

IV. PLANIFICARE ȘI MANAGEMENT STRATEGIC ÎN ORGANIZAȚIILE PUBLICE …………. 39

Abordarea strategică în organizațiile publice ………………………………………………………………………………. 44

Planificare și management strategic …………………………………………………………………………………………… 48

Elemente sensibile în aplicarea managementului strategic …………………………………………………………….. 52

V. LEADERSHIP ÎN SECTORUL PUBLIC ………………………………………………………………………………. 54

Importanța temei în contextul administrației publice ……………………………………………………………………. 54

Definirea termenului de leadership …………………………………………………………………………………………….. 54

Diferența lider formal – lider informal ……………………………………………………………………………………….. 57

Procesul de influențare……………………………………………………………………………………………………………… 58

Surse de putere ale leadership-ului …………………………………………………………………………………………….. 60

Delimitarea conceptului de leadership de cel de management ……………………………………………………….. 61

VI. ABORDĂRI TEORETICE ÎN STUDIUL LEADERSHIP-ULUI …………………………………………… 66

Leadership-ul transformațional ………………………………………………………………………………………………….. 71

VII. ROLUL LIDERILOR ÎN CADRUL ORGANIZAȚIILOR PUBLICE …………………………………. 73

Performanța în leadership …………………………………………………………………………………………………………. 76

BIBLIOGRAFIA GENERALĂ A CURSULUI …………………………………………………………………………… 80

PROGRAM POSTUNIVERSITAR ÎN MANAGEMENTUL ADMINISTRAȚIEI PUBLICE

Syllabus pentru disciplină

MANAGEMENT ȘI LEADERSHIP ÎN SECTORUL PUBLIC

I. INFORMAȚII GENERALE DESPRE CURS:

Titlul disciplinei: Management și Leadership în Sectorul Public

Semestrul: II

Locul de desfășurare: Facultatea de Științe Politice Administrative și ale Comunicării, str. Gen. T.

Moșoiu, nr. 71, Cluj-Napoca

II. INFORMAȚII DESPRE TITULARUL DE CURS, SEMINAR, LUCRARE PRACTICĂ SAU

LABORATOR:

Nume, titlul științific: Conf. Univ. Dr. Călin Emilian Hințea

Informații de contact: [anonimizat]

Ore de audiență: vineri, 15.00-16.00, sala I/7

Nume, titlul științific: Lector Univ. Dr. Cristina Maria Mora (Hințea)

Informații de contact: [anonimizat]

Ore de audiență: luni, 14.00-150.00, sala I/7

III. DESCRIEREA DISCIPLINEI:

Scopul acestui curs este familiarizarea studențiilor cu specificul și caracteristicile organizațiilor

publice, mediul organizațiilor publice și provocările pe care trebuie să le rezolve un manager public în

activitatea sa. În același timp vor fi abordate temele majore privind studiul leadership-ului și importanța

liderilor în cadrul organizațiilor publice. Nu în ultimul rând cursul va urmări aplicarea cunoștințelor

teoretice dobîndite în rezolvarea unor studii de caz și analize situaționale.

Obiective:

 Înțelegerea conceptelor din domeniul managementului public printre care: design organizațional,

implementare de politici publice, relația cu sfera politică, procesul decizional, evaluarea

performanțelor, eficiență, eficacitate;

 Înțelegerea structurii și mecanismelor de funcționare a organizațiilor publice;

 Înțelegerea relației dintre organizațiile publice și mediu extern;

 Capacitatea de a utiliza metode manageriale specifice;

 Dezvoltarea unor abilități de scris concise și clare;

 Dezvoltarea capacității de muncă în echipă;

 Utilizarea noțiunilor teoretice în studiul și analiza unor cazuri practice (Proiect final).

Competențe dobândite:

 Abilitatea de a înțelege și de a aplica conceptele generale privind managementul și procesul de

leadership în cadrul organizațiilor publice;

 Capacitatea de analiză și rezolvare a unor probleme de management specifice sectorului public;

 Capacitatea de a identifica calitățiile necesare unui lider de succes în sectorul public.

Metode de predare: expunerea, descrierea, problematizarea, studii de caz

IV. BIBLIOGRAFIE:

1. Hințea, C.E., Management Public, Ed. Accent, 2007.

2. Pollitt, C., The Essential Public Manager, Open University Press, 2003.

3. Lynn, L.E, Public management: old and new, Routledge, 2006.

4. Bozeman, B., (ed), Public Management. The State of the Art, Jossey Bass, San Fransisco, 1993.

5. Bovaird, T. și Loffler, E., (ed.), Public Management and Governance, Routledge, 2003.

V. MATERIALE FOLOSITE: studii de caz printate, articole de specialitate, prezentări powerpoint.

VI. PLANIFICAREA/CALENDARUL ÎNTÂLNIRILOR ȘI AL VERIFICĂRILOR SAU

EXAMINĂRILOR INTERMEDIARE:

1. Noțiuni introductive privind organizațiile publice

 Data planificată: săptămâna 1

 Organizarea întâlnirii: 1 h curs, 2 h seminar

 Concepte: organizație, organizație ca sistem, mediul extern organizației

 Bibliografie recomandată:

Greve C., Contracting for Public Services, Routledge, pp. 4-23, 2008.

Osborne, S., The new public governance? Public Management Review 8(3), pp. 377-387, 2006.

Bouckaert G., Peters G., Verhoest K., The Coordination of Public Sector Organizations, Palgrave

Macmillan, 2010.

2. Organizații publice și organizații private

 Data planificată: săptămâna 2

 Organizarea întâlnirii: 2 h curs, 1 h seminar

 Concepte: clasificarea tipurilor de organizații, nevoia de existență a organizațiilor publice, eșecuri

ale pieței, dilema prizonierului, tragedia comunitățiilor, diferențele între public și privat

 Bibliografie recomandată:

Hințea, C.E., Management Public, Ed. Accent, 2007.

Pollitt, C., The Essential Public Manager, Open University Press, 2003.

3. Diagnoza organizațională

 Data planificată: săptămâna 3

 Organizarea întâlnirii: 2 h curs, 1 h seminar

 Concepte: analiza diagnostic, indicatori de performanță

Bibliografie recomandată:

Pugh, D.S., Hickson, D.J., Managementul organizatiilor, Codecs, 2008.

United Nations, Enhancing Capabilities for Administrative Reform in Developing Countries,

ST/ESA/SER.E/31, New York, 1983.

4. Concepte esențiale în managementul public

 Data planificată: săptămâna 4

 Organizarea întâlnirii: 2 h curs, 1 h seminar

 Concepte: economia resurselor, eficiență, eficacitate, valuare pentru bani, strategie,

responsabilitate managerială

 Bibliografie recomandată:

Poister, T.H., Measuring Performance in Public and Nonprofit Organizations (Essential Texts for

Nonprofit and Public Leadership and Management), Jossey-Bass; 1st edition, 2003.

Goodsell, C.T., The Case for Bureaucracy. A Public Administration Polemic, 4th edition, CQ Press, 2003.

5. Abordarea strategică în managementul public

 Data planificată: săptămâna 5

 Organizarea întâlnirii: 2 h curs, 1 h seminar

 Concepte: strategie, plnificare strategică, nivel strategic, nivel tactic, nivel operațional, analiza

SWOT

 Bibliografie recomandată:

Heath, R.L., Palenchar M. J., (ed) Strategic Issues Management: Organizations and Public Policy

Challenges, Sage Publications, Inc; 2nd ed., 2008.

Thompson, A.A., Strickland, Strategic Management: Concepts and Cases, Irwin/McGraw-Hill; 13th

edition, 2003.

6. Leadership în sectorul public. Rolul liderilor și ideea de performanță

 Data planificată: săptămâna 6

 Organizarea întâlnirii: 1 h curs, 2 h seminar

 Concepte: leadership, tipologia liderilor, teorii ale leadership-ului, funcțiile leadership-ului, surse

de putere ale liderului

 Bibliografie recomandată:

Rossotti, C.O., “Challenges for Effective Leadership”, in The American Review of Public Administration,

2006, 36.

Dudau, A., “Leadership in the Public Sector Partnerships: A Case Study of Local Safeguarding Children

Boards”, Public Policy and Administration, 2009; 24.

VII. POLITICILE CURSULUI:

1. Participarea la curs

Participarea la curs presupune parcurgerea materialelor indicate de către instructor și implicarea

activă și capacitatea de a dezbate pe marginea acestora. De asemenea, temele care se dau pe parcursul

semestrului trebuie realizate la termenul stabilit. Cele care nu vor fi predate la termen nu vor fi luate în

considerare.

2. Evaluare

Nota finală de la acest curs va reprezenta media ponderată dintre:

Nota pentru activitatea din cursul semestrului 40%

Nota pentru proiectul final 60%

Lucrările realizate vor respecta următoarele reguli:

– Se vor folosi caractere de 12 și distanța dintre rânduri este de 1.5; font Times New Roman;

– Se vor respecta toate cerințele unei lucrări științifice׃ citarea surselor (modelul Harvard);

– Bibliografia poate să cuprindă titluri de cărți, articole sau surse internet, împreună cu toate datele de

identificare (nume și prenume, editură, anul, orașul și țara în care au apărut sau orice date necesare

pentru a putea identifica sursele de pe internet). Toată bibliografia prezentată trebuie să fie folosită în

cadrul lucrării.

– Structura:

 Introducere

 Prezentare teoretică

 Partea de analiză

 Concluzii

VIII. INTEGRITATE ACADEMICĂ:

Respectarea standardelor de onestitate academică este una dintre cele mai importante norme de

conduită pe care o împărtășesc membrii Facultății de Științe Politice, Administrative și ale Comunicării.

Orice preluare a unor idei sau cuvinte ale altor autori fără a preciza acest lucru reprezintă furt intelectual

sau plagiat.

Constituie plagiat:

– Reproducerea exactă – în cazul textelor de altă limbă decît cea română chiar și în traducere proprie – a

cuvintelor unui alt autor dacă se omit ghilimelele și referința precisă;

– Redarea cu alte cuvinte, altfel spus reformularea în cuvinte proprii, a textului altuia fără a adăuga

referința precisă;

– Reformularea și/sau rezumarea ideilor altuia fără a adăuga referința precisă1;

– Plagiatul conduce la excluderea de la examen.

1 Earl Barbbie, Survey Research Methods, 2nd edition, Belmont CA: Wadsworth Publishing Company, p. 331, 1990.

I. ORGANIZAȚIA PUBLICĂ

Studiul managementului public se referă în mod esențial la conducerea organizațiilor

publice. De aceea, înainte de a iniția orice demers de analiză a dimensiunilor manageriale în

sectorul public trebuie să înțelegem ce înseamnă organizația în general și organizația publică în

special. Există reguli generale de funcționare a organizației? De ce avem nevoie de organizații

publice? Există diferențe între organizațiile publice și private? Care sunt sursele de nesiguranță în

organizații? Este organizația publică o entitate separată, independentă, sau face parte dintr-un

ansamblu societal mai larg? Este adevărat că întotdeauna organizațiile private funcționează mai

bine decât cele publice? Este posibil să tratăm organizația publică la fel ca pe cea privată? Acestea

sunt doar câteva din întrebările la care vom încerca să răspundem în continuare.

Punctul de plecare al analizei noastre este constatarea că organizațiile reprezintă entități

extrem de complexe și greu de definit. Ele reprezintă puncte de intersecție a structurilor,

tehnologiilor, resursei umane, grupurilor, politicii etc. Înțelegerea rațiunilor care stau în spatele

funcționării organizațiilor poate da mari bătăi de cap oricărei persoane raționale.

Cauza și efectul par de multe ori să nu aibă nicio legătură în organizații (Cyert,

March,1963); dacă apăsăm un întrerupător într-o cameră vom avea ca efect probabil aprinderea

luminii. Dacă mărim salariile în primăria X, vom avea automat o creștere majoră în rentabilitatea

resursei umane? O acțiune simplă și aparent rațională într-o organizație poate să aibă consecințe

total opuse celor vizate, să ducă la efecte negative pe termen lung (deși cele pe termen scurt sunt

pozitive) sau să aibă efecte secundare extrem de puternice (este ca și cum s-ar inventa un

medicament pentru încetinirea căderii părului care funcționează perfect, având ca efect „secundar”

orbirea pacientului). Exemplele sunt frecvente în cazul administrației publice de pretutindeni,

incluzând România și se referă la domenii diverse – de la cel economico-financiar la cel politic.

Aceste elemente duc la o constatare îngrijorătoare: datorită complexității este dificil să

înțelegem ceea ce se întâmplă cu adevărat în organizații. De ce este acest lucru îngrijorător?

Pentru că este imposibil să conduci eficace o entitate pe care nu o înțelegi și ale cărei principii de

funcționare rămân un mister pentru tine ca lider al organizației. Tratarea simplistă a organizației

ca o structură liniară, rațională și ușor de controlat reprezintă o strategie riscantă pentru managerul

public.

Sursele care stau la baza ambiguității în organizații se pot referi la (adaptat după

McCaskey, 1982):

– Definirea problemei centrale a organizației este deficitară; Care este principala activitate

a organizației în cauză? Cu ce se ocupă organizația? E vorba de servirea comunității?

Obținerea de profit? Îmbogățirea rapidă a unor persoane? Servirea intereselor politice

specifice? Acesta reprezintă unul din punctele care sunt capabile să afecteze întreaga

funcționare ulterioară a organizației și să explice comportamentul ei;

– Nimeni nu știe ce se întâmplă cu adevărat în organizație, datorită lipsei de informație și

de comunicare. De aici, interpretări diferite a informației și confuzie instituțională. Deseori

se pot auzi în organizații expresii de genul „eu nu știu niciodată nimic”, „mie nu îmi spune

nimeni nimic”, „nu am fost informați” etc;

– Nu se știe care sunt scopurile organizației. Ele sunt fie neclare fie conflictuale (spre

exemplu la nivelul definirii scopurilor organizației se folosește o terminologie ambiguă de

genul: „ameliorarea susținută a proceselor calitative raportate la funcționarea optimă a

organizației”; sau situații în care scopurile anunțate se contrazic flagrant);

– Lipsa resurselor necesare. Resursele necesare unei organizații pot fi diverse: materiale,

financiare, umane sau de timp. Dacă ele sunt insuficiente, cele mai bune intenții rămân

doar la acest stadiu;

– Nu se știe ce trebuie să facă fiecare. Definirea rolurilor și atribuțiilor este neclară, fiecare

înțelege altceva și de aceea nivelul conflictelor este ridicat;

– Probleme legate de capacitatea de implementare. Chiar dacă scopurile organizației sunt

bine definite nu se știe cum vor fi puse acestea în practică;

– Evaluarea rezultatelor. Criteriile de evaluare a succesului nu sunt clare sau se judecă pe

principiul „regulii duble” (nu există același standard de evaluare pentru toată lumea).

Toate aceste elemente reprezintă surse majore de deficiențe și sunt capabile să facă viața

managerului organizației extrem de grea. Ca atare, acesta trebuie să înțeleagă regulile de bază ale

funcționării entității pe care o conduce. Literatura în domeniul organizațiilor este imensă și

conține analize și interpretări variate ale acestora. Vom încerca să identificăm aici câteva elemente

structurale. Care ar fi, în primul rând, principiile de bază ale oricărei organizații, fie ea publică sau

privată? Putem aminti aici câteva dintre aceste principii (Bolman, Deal, 1997; Rainey, 1997):

– Organizațiile există pentru a atinge scopuri și obiective prestabilite;

– Organizațiile funcționează cel mai bine atunci când raționalitatea prevalează față de

preferințele personale și presiunile externe;

– Structurile trebuie construite în concordanță cu circumstanțele organizaționale (mediu,

tehnologie, scopuri);

– Organizațiile își îmbunătățesc eficiența și performanțele prin promovarea specializării și a

diviziunii muncii;

– Formele de coordonare și control sunt esențiale pentru asigurarea cooperării indivizilor și

unităților structurale în ideea atingerii obiectivelor comune ale organizațiilor;

– Problemele apărute datorită deficiențelor structurale pot fi remediate prin intermediul

restructurării organizației.

În această scurtă descriere putem întâlni câteva dintre cele mai importante teme legate de

managementul organizațiilor: necesitatea unei perspective strategice (scopuri și obiective

determinate), raționalitatea, importanța mediului organizației, specializarea și diviziunea muncii,

coordonarea și controlul, design-ul organizațional. Fiecare dintre aceste elemente este esențial

pentru înțelegerea organizației. În mod evident integrarea diferitelor tendințe, probleme cheie și

acțiuni într-un efort coerent și unitar reprezintă atributul principal al managerului.

În structurarea managementului organizațional există două abordări majore: cea bazată pe

verticalitate și cea bazată pe orizontalitate. Prima înțelege organizația ca fiind structurată

piramidal și bazată în mod esențial pe elemente de autoritate formală. O persoană este investită

oficial cu rolul de conducător al organizației și acest lucru îi oferă automat competențele necesare

pentru a lua toate deciziile importante, care nu fac subiect de discuție, ci trebuie executate fără

întârziere.

Factorul decizional este clar separat de cel al execuției iar nivelele inferioare nu fac decât

să aplice ordinele primite și să transmită în sens ascendent informația necesară pentru luarea

deciziilor. Organizația se bazează pe obiective, reguli și reglementări clare care precizează rolul și

poziția fiecăruia, furnizează cadrul de acțiune și asigură o funcționare uniformă a structurilor.

Funcționarului simplu nu i se solicită creativitate ci doar aplicarea ordinelor; de fapt creativitatea

poate deveni chiar periculoasă pentru acesta.

Abordarea orizontală a organizației presupune depășirea nivelului exclusiv formal și

includerea în ecuație a nevoii de comunicare și cooperare laterală în organizație. Pentru acest

punct de vedere organizarea piramidală este depășită și incapabilă să răspundă cerințelor societății

moderne. Structurile formale sunt întotdeauna dublate de structuri informale foarte puternice, a

căror neglijare poate duce la funcționarea defectuoasă a organizației. De aceea este important ca

organizația să promoveze instrumente de coordonare orizontală, bazate pe rețele interne,

promovarea inițiativei personale și comunicare.

Cercetările legate de dezvoltarea organizațională au arătat faptul că organizațiile tind să

dezvolte structuri bazate pe autoritate formală/coordonare verticală în cazul mediilor stabile și să

încurajeze structuri flexibile, bazate pe coordonarea orizontală și creativitate în cazul mediilor în

schimbare. În mod evident fiecare dintre aceste două abordări are avantaje și dezavantaje și de

cele mai multe ori organizația modernă reprezintă o combinație de elemente din cele două zone.

Ele nu se exclud ci mai degrabă se completează, în sensul că este alegerea managerului să

stabilească care este cea mai bună combinație de factori pentru o organizație și o situație dată. Un

alt factor interesant în ceea ce privește evoluția structurală a organizației se referă la relația

dimensiune – vechime (Bolman, Deal, 1997; Greiner, 1972): organizațiile mici se bazează în

general pe structuri simple și informale. Odată ce ele se dezvoltă și devin tot mai mari, presiunile

legate de asigurarea coerenței și disciplinei organizaționale duc la formalizarea și complicarea

structurilor. Acest lucru a fost ilustrat până la extrem de către numeroase birocrații care tind să

„crească până la limita maximă a incompetenței”. În mod evident, creșterea dimensiunilor

organizației nu este întotdeauna direct proporțională cu creșterea rezultatelor acestei organizații;

ele pot foarte ușor, de fapt, să fie invers proporționale.

O altă problemă care permite înțelegerea funcționării organizației se referă la informație și

tehnologia informației. Galbraith (1973) a definit nesiguranța organizațională ca fiind diferența

dintre informația deținută de organizație și informația necesară organizației la acel moment.

Problema relației organizației moderne cu informația este foarte importantă. Cantitatea de

informație pe care o primește aceasta este imensă în condițiile dezvoltării tehnologiilor moderne și

duce la probleme serioase legate de procesarea informației și selectarea datelor cu adevărat

importante pentru funcționarea corespunzătoare.

O altă problemă legată de structurarea organizației se referă la capacitatea de relaționare

față de resursele existente. Înțelegerea importanței fiecărei resurse este esențială pentru

organizație. Necesitatea folosirii judicioase a resurselor financiare datorită presiunilor

economice/politice sau modificarea profilului forței de muncă solicită un răspuns structural

inteligent din partea managerului. Tratarea forței de muncă actuale (tot mai bine pregătită

profesional și cu așteptări tot mai mari) pe baza modelului administrativ tradițional bazat pe

autoritate formală și rigiditate reprezintă o opțiune riscantă. De multe ori funcționarul modern este

mult mai bine pregătit într-un domeniu specific decât șeful ierarhic, fapt ce îi oferă o sursă de

influență și putere și îl face să adopte o atitudine mult mai critică față de capacitățile și autoritatea

acestuia. În aceste condiții motivarea resursei umane și mobilizarea acesteia devine mult mai

delicată.

Mediul organizației publice

Așa cum am precizat anterior organizațiile reprezintă entități complexe, dificil de înțeles și

interpretat. Acest lucru se datorează nu doar proceselor și structurilor interne ci și influenței

mediului organizației. Nicio organizație, publică sau privată, nu poate fi înțeleasă în afara analizei

influențelor pe care le exercită mediul asupra funcționării ei. Aceste influențe tind să fie și mai

puternice în cazul organizației publice (datorită caracteristicilor proprii) care nu poate fi niciodată

înțeleasă în lipsa analizei mediului propriu.

Mediul organizației publice este axat pe următoarele coordonate principale:

1. Condiții tehnologice: nivelul de cunoștințe și capacități științifice, de la comunicații și

transporturi la agricultură și medicină. Este evident că nivelul de dezvoltare tehnologică afectează

direct și puternic funcționarea organizațiilor publice. O administrație care are la dispoziție

tehnologii moderne poate funcționa mult mai bine (este mai bine, spre exemplu, să ai o arhivă

accesibilă electronic decât să cauți în sacii de la subsolul instituției; este totodată preferabil să

deții rețele de calculatoare care să îți permită o circulație rapidă a informației). Trebuie însă

precizat aici că acest lucru nu este suficient și că existența tehnologiei în lipsa resursei umane

capabile să o înțeleagă și utilizeze la capacitatea necesară este la fel de importantă.

2. Condiții legale: legi, reglementări, caracteristici ale instituțiilor de specialitate, valori

etc. Importanța calității cadrului legal este imensă pentru administrația publică, care este nevoită

să își structureze obiectivele și activitatea în funcție de reglementările legale existente. Instanțele

judecătorești pot analiza deciziile administrative și suspenda pe cele pe care le consideră a fi în

afara legii.

Justiția are posibilitatea de a limita abuzurile administrației (sau abuzurile împotriva

administrației) și de a stabili standarde și precedente în ceea ce privește funcționarea corectă a

instituțiilor. Spre deosebire de influențele politice, justiția are calitatea de a lua (cel puțin teoretic)

deciziile referitoare la acțiunea administrativă pe baze raționale (Gelhorn și Levin, 1990, p. 73).

Efectele pe care funcționarea justiției le are asupra administrației publice sunt mari:

funcționarea defectuoasă a aparatului propriu duce la perpetuarea abuzurilor administrației,

corupției, favoritismului și lipsei de responsabilitate a funcționarului față de deciziile proprii care

afectează grav drepturile unor persoane (Jreisat, 1997, p. 58). Pe de altă parte putem observa

efecte interesante la cealaltă extremă: restricționarea puternică a activității administrației din

partea justiției duce la fenomene de birocratizare excesivă și lipsă de inițiativă.

Un exemplu interesant ar fi cel al crizei vaccinurilor antigripale din Statele Unite în iarna

2004-2005. Datorită faptului că producătorul cu care Statele Unite avea contract de producere a

vaccinurilor a comis o eroare tehnică de fabricație acestea au trebuit retrase de pe piață și s-a ajuns

la o criză majoră, în care accesul la vaccinuri antigripale a fost dificil, dacă nu imposibil pentru

multe persoane. Producătorul în cauză era o fabrică din Anglia deoarece nicio companie

americană nu a fost interesată de producerea vaccinului în cauză. Motivul principal era teama de a

fi dați în judecată de clienții nemulțumiți de calitatea vaccinului.

3. Condiții politice: caracteristici ale proceselor politice, ale instituțiilor politice, gradul de

stabilitate politică. Importanța mediului politic asupra administrației publice este evidentă – nu ne

putem imagina că un aparat administrativ poate funcționa eficace într-o țară cu un sistem politic

deficitar, bazat pe instabilitate, corupție, violență, lipsa instituțiilor democratice sau o funcționare

defectuoasă a acestora.

Relația politicii cu administrația a făcut obiectul multor cărți și articole de specialitate; de

la cunoscutul eseu al lui W. Wilson (care a pus problema separării politicii de administrație și

selectarea funcționarilor pe criterii de merit și nu pe criterii politice) și până la lucrările cele mai

recente în domeniul științei administrative aceasta reprezintă o temă de actualitate. Relația politică

– administrație este percepută, în general, pe două planuri.

Primul ar fi cel al unei percepții pozitive. Politicienii sunt cei care definesc obiectivele

strategice ale administrației, politicile publice care trebuie implementate. Ei sunt îndreptățiți să

facă acest lucru pentru că sunt reprezentanții poporului, aleși în funcții publice. Totodată politica

poate exercita o presiune necesară asupra birocrației, gata oricând să se extindă mai mult decât o

cer necesitățile practice. Politicienii sunt cei care ar trebui să reamintească administrației rațiunea

ei de a exista – servirea intereselor cetățeanului și să încurajeze promovarea valorilor comunității.

Întotdeauna reforma administrației este direct și inevitabil legată de voința politică; în lipsa

acesteia orice demers de îmbunătățire a funcționării instituțiilor publice este doar un exercițiu de

retorică. Pe de altă parte, cel mai cunoscut plan în relația administrație – politică este cel ce deține

conotații negative: influența politicii este dezastruoasă și duce la efecte de genul „politizării”,

ocupării posturilor publice după fiecare proces electoral pe criterii de apartenență politică (spoil

system) și nu competență (merit system), corupție, nepotism, favoritism, promovarea intereselor

unor grupuri obscure în detrimentul cetățeanului etc.

W. Wilson atrăgea atenția în 1887 în „The study of public administration” că „problemele

administrative nu sunt probleme politice”. Aici apare inevitabil în discuție necesitatea protejării

funcționarului în fața presiunilor politice, prin promovarea unor reglementări și instituții specifice.

Acest lucru se realizează, la modul general, prin (Chevallier, 1994) încercări de promovare a unui

statut al funcționarului public (care să stabilească drepturi, obligații, condiții de recrutare și

angajare, sancțiuni etc), selecția personalului pe criterii de competență, profesionalizarea corpului

funcționarilor (funcția publică este o meserie care presupune o cunoaștere specializată și care se

exercită de persoane cu anumite abilități și cunoștințe), dezvoltarea asociațiilor profesionale ale

funcționarilor pentru apărarea împotriva abuzurilor etc.

În mod evident însă existența acestor bariere formale nu este suficientă dacă mentalitatea

politică dintr-un sistem dat nu este capabilă să depășească faza „spoil system-ului” în care fiecare

proces electoral este urmat de schimbări masive și iraționale ale funcționarilor publici la toate

nivelurile. Din nefericire acest aspect „popular” al influenței politice este cel mai vizibil.

Aici trebuie să facem însă două observații: prima se referă la faptul că administrația nu se

află în poziția de simplu executant mecanic al ordinelor venite din partea politicului. Ea are

posibilitatea de a influența nu numai acțiunile operaționale ci și conceperea politicilor publice și a

strategiilor la nivel politic. Administrația publică deține o putere specifică, exprimată prin accesul

ei la informație specializată, expertiză și rolul ei inevitabil în implementarea politicilor.

Politicianul trebuie să țină seama de aceste lucruri, altminteri mașinăria birocratică îi va

bloca cele mai nobile intenții (nu odată am auzit cu toții argumentul unor politicieni care susțineau

că au avut intenții bune, dar au fost „înfrânți” de birocrație – evident că acest tip de scuză nu face

decât să sublinieze lipsa capacităților manageriale ale persoanei în cauză). Fiecare organizație

publică își va dezvolta propriul set de interese instituționale pe care va încerca să le promoveze și

să le apere în mediul politic (Jreisat, 1997, p. 49).

Relația cu mediul politic este sensibilă – lucru dovedit de existența la nivelul guvernelor a

unui minister pentru relația cu parlamentul sau de importanța consiliului local în guvernarea unei

administrații locale. Lupta este foarte grea pentru că resursele sunt limitate, iar deciziile politice

de alocare a acestora nu se iau întotdeauna pe criterii raționale; ca atare nicio organizație publică

nu își poate permite să rămână inactivă în acest domeniu, investind resurse materiale și puternice

activități de lobby. Cea de a doua observație vizează natura interacțiunii între administrație și

politician. Aceasta este bazată pe condiționare reciprocă și pe necesitatea de colaborare. Relația

politicianului cu funcționarul public poate fi văzută la 4 niveluri diferite (Pollitt, 2003, p. 73):

– ca dependență (are nevoie de el ca să pună în aplicare politicile definite la nivel politic și

să îl ajute în dezvoltarea carierei politice prin furnizarea de „muniție”- adică rezultate la

nivelul administrației)

– ca o sursă de frustrare (atunci când nu reușește să schimbe nimic)

– ca un subiect de atacat pentru câștiguri politice

– ca o scuză pentru propria incapacitate de a realiza ceva („țapul ispășitor”).

Atacarea birocrației a fost și rămâne un subiect minunat pentru orice politician care

dorește capital politic; percepția cetățeanului despre administrație nu este dintre cele mai roz (în

majoritatea țărilor); prea puțini cetățeni cred că administrația este formată din indivizi bine

pregătiți, gata să se supună dezinteresat în slujba intereselor comunității. Acest lucru este cunoscut

și de mulți politicieni care, în lipsă de subiecte mai bune sau de inspirație, dețin întotdeauna o

ultimă cale de scăpare: critica birocrației.

Mulți politicieni au ajuns la putere candidând practic „împotriva birocrației” (Moskow,

1987, p. 6). Acest lucru are și efecte pozitive precum limitarea abuzurilor și extinderii excesive a

aparatului birocratic. Dar, în același timp trebuie să înțelegem faptul că atitudinea politicului față

de administrație afectează percepția publicului pe termen lung.

Atacarea continuă (justificată sau nu) a administrației publice poate duce, în timp, la

dezvoltarea unei mentalități negative în ceea ce privește instituțiile publice, la demoralizarea și

demotivarea funcționarului, la probleme mari în atragerea unor persoane de valoare în sectorul

public și la imposibilitatea reformării eficace a sectorului public.

Concluzia generală în ceea ce privește mediul politic este că administrația publică este

profund influențată de acesta și relația între cele două părți este complexă și dificil de analizat;

viziunea politică (sau lipsa acesteia) poate influența major funcționarea pe termen lung a

sectorului public, iar deciziile strategice pot fi luate de multe ori în afara sferei de influență a

managerului public (chemat apoi să le aplice).

Figura următoare (Nutkey, Osborne, 1994, p. 36) ilustrează combinațiile posibile existente

din prisma interpretării „naturii politice” a administrației:

Tabelul 1:

Dimensiunea economică Dimensiunea socială_______

Piața ca furnizor Statul că furnizor

Piața ca finanțator Libertarianism Piața socială

Statul ca finanțator Pluralism Statul Bunăstării Generale

4. Condiții economice: Activitatea administrației este condiționată de gradul de dezvoltare

economică a societății (prosperitatea, nivelul inflației, taxele, capitalul existent etc). În mod

evident organizațiile publice plasate într-o țară dezvoltată din punct de vedere economic vor avea

acces la resurse semnificative.

Totodată, o economie competitivă va influența profund atât modul de cheltuire a banilor

publici cât și percepția cetățeanului față __________de ceea ce semnifică un serviciu de calitate; acesta tinde

să compare serviciilor publice cu cele private și să aibă așteptări mult mai mari în ceea ce privește

calitatea. Pe de altă parte să nu uităm că administrația publică este un angajator major și un

furnizor de comenzi și fonduri semnificative nu numai pentru organizațiile publice ci și pentru

cele private.

5. Condiții demografice: Acestea se referă în principal la caracteristici ale populației

precum vârsta, sexul, rasa, religia, etnia etc. Toate aceste caracteristici pot să aibă un impact major

asupra modului de funcționare și asupra structurării aparatului administrativ. Să luăm doar două

exemple din România: existența minorității maghiare a făcut ca administrația publică să asimileze

structuri și modalități de lucru specifice pentru a răspunde așteptărilor acestui grup; pe de altă

parte existența unui număr mare de pensionari a dus la dezvoltarea puternică a instituțiilor

administrative specializate și solicită (nu neapărat cu un răspuns pe măsură din partea

administrației) modalități și abordări noi de servire a acestui segment de populație.

6. Condiții ecologice: caracteristici ale mediului, incluzând clima, caracteristicile

geografice, poluarea, resursele naturale etc. Aceste elemente influențează structurarea aparatului

administrativ și au o importanță majoră în funcționarea acestuia. Este suficient să amintim aici

importanța pe care administrațiile moderne o acordă problemei protecției mediului.

7. Condițiile culturale: se referă la valori predominante, atitudini, convingeri, cutume,

procese de socializare privitoare la elemente precum structura familiei, practici politice, practici

religioase etc. Toate aceste elemente sunt asimilate în discursul politic la nivelul „mentalităților”

și sunt extrem de importante în funcționarea administrației (Jreisat, 1997, p. 58). Modul în care un

cetățean român sau suedez se raportează la administrație poate să fie total diferit; modul în care

funcționarul public român sau suedez se raportează din start la cetățean poate să fie total diferit.

Tradițiile istorice influențează, uneori mai mult decât ne dăm seama, funcționarea

administrației moderne. Diferitele studii comparative realizate de-a lungul timpului au arătat

diferențe interesante în domenii precum percepția administrației, încrederea în autorități, natura

puterii, rolul individului etc (Almond și Verba, 1996). Hofstede (1993, p. 89) consideră cultura

națională ca fiind „programarea mentală colectivă a minții care distinge un grup sau o categorie

față de altul/alta”. Ea conține indici de analiză precum:

– nivelul de inegalitate între persoane considerat normal de populație

– colectivism versus individualism – valorizarea acțiunii individuale sau de grup

– masculinitate versus feminitate – măsura în care valorile asociate cu bărbații (performanță,

competiție, succes) primează în fața celor asociate cu femeile (calitatea vieții, relații

personale calde, preocupare pentru cei neajutorați, solidaritate)

– nivelul în care oamenii preferă situații structurate sau nestructurate.

În mod natural una din problemele majore care se pot pune în acesta discuție se referă la

direcția preponderentă a influenței – societatea influențează organizația sau organizația este cea

care influențează societatea? În ce măsură cultura națională influențează și structurează mentalul

individului? Cât de mult din funcționarea actuala a administrației poate fi explicata prin raportarea

la „mentalități”?

Relaționarea tuturor acestor factori de influeță activi în mediul organizației publice pune în

evidență o situație complexă în care organizația publică este condiționată în funcționarea sa de

caracteristici aflate, de multe ori, în afara capacității ei de control sau influențare. Este adevărat că

relația organizației cu mediul său nu este unilaterală: ea poate să facă anumite alegeri și să încerce

să influențeze anumiți factori – deși efortul nu este unul facil. Ca atare organizația publică este

imposibil de înțeles, analizat sau condus în lipsa ințelegerii importanței și influenței mediului în

care se plasează.

De ce avem nevoie de organizații publice?

Atunci când vorbim de organizații publice ne referim la administrația publică (centrală sau

locală) și la instituții economice aflate sub controlul statului. Anumiți autori (Nutley și Osborne,

1994) sugerează că organizațiile publice sunt organizații non profit responsabile în fața

Parlamentului (de unde le derivă, în ultimă instanță, puterea). Organizațiile non guvernamentale

(ONG) nu se încadrează în mod direct în această descriere, dar dețin calitatea de organizații non

profit, fapt ce le plasează în mare măsură în sfera managementului public.

Înainte de a începe o discuție referitoare la caracteristicile organizațiilor publice ar trebui

să ne punem întrebarea simplă: de ce avem nevoie de organizații publice? De ce nu lăsăm

organizațiile private să rezolve toate problemele existente, pe baza mecanismelor pieței?

Există multe voci care susțin că piața poate rezolva mult mai bine decât statul majoritatea

covârșitoare a problemelor cu care ne confruntăm, că statul este un administrator groaznic, că

implicarea lui în furnizarea de servicii nu face decât să complice lucrurile și să risipească

resursele, că privatizarea ar rezolva majoritatea problemelor – aici este util să urmărim disputele

existente de-a lungul timpului în ceea ce privește privatizarea unor sectoare strategice (transport

feroviar, industrie grea etc).

Privatizarea, ca și contractarea unor servicii publice este văzută ca o formă de dezvoltare a

administrației publice moderne; argumentul principal se referă la capacitatea crescută a pieței, pe

baza concurenței, de a furniza ofertele cele mai bune, calitate crescută, prețuri scăzute etc și de a

influența pozitiv stilul managerial al sectorului public. Răspunsul partizanilor organizațiilor

publice se structurează pe mai multe nivele distincte. În primul rând există un discurs al

„sarcinilor și bunurilor colective” (Ranson, Steward, 1994); sectorul public trebuie să asume

sarcini pe care indivizii sau grupurile nu le pot realiza singuri ci doar ca parte a unei comunități.

Conceptul de „bunuri colective/publice” semnifică faptul că serviciile publice sunt

furnizate ca urmare a unor alegeri publice și sunt finanțate prin fonduri colective. Odată ce sunt

oferite unei persoane, ele sunt automat oferite tuturor (apărare națională, infrastructura, iluminat

public etc). Toți cetățenii vor beneficia de ele și nu doar cei interesați să plătească taxe.

Pe de altă parte, excluderea unor cetățeni de la folosirea serviciului public în cauză nu se

justifică odată ce folosirea lor de către mai multe persoane nu modifică neapărat costurile

(costurile iluminatului public nu se raportează la numărul de cetățeni care trec pe strada în cauză).

Apoi există rațiuni ce țin de stabilirea unei eficiențe colective: urmărirea exclusivă a interesului

personal poate fi, în anumite cazuri, dezastruoasă pentru comunitate. Acțiunile colective pot pune

indivizii în fața unor alegeri greu de realizat (Parfit, 1984), iar reacția acestora nu este întotdeauna

rațională. Cele mai cunoscute exemple în domeniu sunt:

– „Tragedia comunităților” (the tragedy of the commons): un sat este plasat pe malul unui

râu; fiecare sătean are în proprietate o fâșie de pământ ce conține atât pământ arabil cât și

pădure; odată cu creșterea numărului membrilor familiilor din sat, tot mai mulți copaci

sunt tăiați în ideea obținerii unui spațiu arabil crescut. Copacii însă aveau și rolul de

limitare a eroziunii, iar îndepărtarea lor duce la distrugerea graduală a tuturor loturilor

arabile. Astfel, acțiunea individuală de obținere a unor suprafețe sporite de teren arabil

(care este rațională în termeni de asigurare a bunăstării individuale) va conduce la scăderea

în fapt a acestora. Acțiunile ce par raționale fiecărei familii în parte sunt de fapt iraționale

pentru grup; doar dacă familiile ar acționa împreună ar fi capabile să ia decizii care să fie

pozitive atât pentru individ cât și pentru comunitate.

– „Dilema prizonierului”. Doi prizonieri sunt arestați pentru un delict pe care l-au comis

împreună dar pentru dovedirea căruia procurorii nu dețin suficiente probe. Cunoscându-se

faptul că prizonierii sunt vinovați și de comiterea unui delict minor vor fi separați și

chemați să își recunoască fapta. Dilema apare în acest moment, pentru că ei trebuie să

realizeze un calcul dificil. Dacă amândoi recunosc fapta comisă ei pot să se învinovățească

reciproc și să primească o condamnare grea. Dacă nici unul nu spune nimic ei vor fi

judecați doar pentru delictul minor și vor primi o pedeapsă ușoară. Dacă doar unul dintre

ei recunoaște fapta comisă atunci, pe baza cooperării cu poliția el va fi liber iar celălalt

făptaș primește o pedeapsă foarte grea. Dată fiind situația amândoi aleg să recunoască

fapta; dacă ar fi fost capabili să coopereze între ei ar fi avut șansa de a face o alegere mai

bună.

– „Dilema contributorilor”. Este vorba de cazul în care eu voi continua să îmi plătesc

cotizația față de asociația mea profesională sau față de sindicat, știind că doar o mică parte

a beneficiilor rezultate se vor întoarce la mine; aș putea să îmi asum o poziție de acțiune

individuală și să nu îmi plătesc contribuția, continuând însă să mă bucur de rezultatele

acțiunilor asociației/sindicatului. Dacă însă toată lumea va proceda astfel, rezultatele vor fi

negative pentru întreaga comunitate profesională.

Toate aceste exemple dovedesc un adevăr simplu: nu întotdeauna rezultatele unei acțiuni

raționale la nivel individual se dovedesc a fi pozitive la nivelul comunității iar individul nu este

capabil să ia întotdeauna decizia care servește cel mai bine interesul lui și al grupului.

O altă activitate majoră a sectorului public se referă la stabilirea regulilor și obiectivelor

colective (Ranson, Steward, 1994) și anume:

– Identificarea valorilor colective – în spațiul public avem de-a face cu o multitudine de

valori. Este imposibil să definim obiective unice, acceptate de toată lumea; diferite grupuri

își promovează propriile interese iar deciziile de stabilire a unor obiective specifice nu sunt

neapărat luate pe o bază rațională, ci în funcție de puterea grupului care le promovează.

Evident că ne putem pune aici întrebarea: cine stabilește că aceste obiective sunt mai

importante decât altele pentru comunitate? De ce construcția unui stadion este mai

importantă decât amenajarea unui parc? De ce o municipalitate investește în locuințe

sociale și nu în iluminat sau transport local? Teoretic politicienii aleși de către comunitate

trebuie să identifice alegerile colective și să facă alegerile potrivite dincolo de interese

particulare, pe baza necesităților comunității;

– Echilibrarea intereselor colective – în managementul public interesele diferiților

consumatori trebuie echilibrate cu cele ale altor persoane interesate și cu cele ale

comunității ca întreg. Furnizarea unui serviciu public exclusiv în ideea satisfacerii cererilor

celor direct vizați poate reprezenta o alegere simplistă (în cazul educației spre exemplu

atât părerea părinților cât și cea a elevilor este importantă, dar nu reprezintă singurul factor

relevant în alegerea curriculei). Decizia de a furniza servicii publice ține de alegerile

colective și exprimă interese, valori, preocupări, comportamente, reprezentări, plasate

dincolo de clientul individual;

– Alegeri exprimând criterii multiple – domeniul public nu dispune de criterii clare și bine

definite în ceea ce privește alegerile disponibile. Evaluarea unui serviciu exclusiv pe baza

unei valori (satisfacția consumatorului spre exemplu) nu este suficientă; ea trebuie făcută

pe baza unor criterii multiple. Dacă, spre exemplu salarizarea și evaluarea profesională a

unui profesor s-ar face numai pe baza evaluării venite din partea studenților, ar fi aceasta

obiectivă? Este posibil ca în acest caz comportamentul profesorului să devină mult mai

axat pe populism și mai puțin interesat de exigența profesională;

– Alegerile colective se bazează pe consimțământul publicului – cu cât alegerile colective se

bucură de un sprijin mai larg al publicului cu atât ele acumulează o autoritate crescută.

Suportul public se câștigă prin alegeri și este întotdeauna limitat. Alegerile publice nu

trebuie să fie doar raționale ci și populare pentru a câștiga suportul comunității; cei doi

termeni nu se exclud dar nici nu se condiționează.

O altă temă preferată de susținătorii organizațiilor publice se referă la imperfecțiunile

pieței și imposibilitatea ei de a răspunde unor probleme specifice (Lindblom, 1977; Downs, 1967,

Nutley, Osborne, 1994):

– piața nu este interesată să ofere acele produse care nu furnizează profit sau sunt foarte

riscante pentru firmele private. Ce s-ar întâmpla dacă firmele ar considera că nu este

profitabil să repare o stradă anume sau să instaleze iluminat public într-o zonă a unui oraș

anume? Anumite domenii sunt prea sensibile pentru a fi lăsate exclusiv la latitudinea pieței

și firmelor private (sănătatea, protecția socială etc);

– o altă imperfecțiune a pieței se referă la posibilitatea apariției monopolurilor. În cazul în

care aceste monopoluri apar și se dezvoltă, statul poate interveni și încerca să le limiteze

sau înlăture. Ce poate face un cetățean în cazul în care firma lui de cablu deține monopol

absolut în zona lui și funcționează foarte prost? Alternativa de a apela la alte servicii este

doar teoretică și cetățeanul este lipsit de apărare: acceptă ce i se oferă sau pierde tot.

– nu toți cetățenii intră pe piață cu resurse egale și ca atare statul trebuie să încerce să

atenueze efectele negative; spre exemplu, care sunt resursele pensionarului român pe piață

față de un salariat? Acest lucru se poate regla de stat prin sisteme de taxare diferite,

stabilirea nivelului minim al pensiei etc;

– în anumite situații cetățenii nu dețin competențele necesare pentru a face cele mai bune

alegeri pe piață, astfel că este nevoie de stabilirea unor reglementări guvernamentale în

domeniu. Aici exemplele sunt numeroase: avertismente referitoare la efectele secundare

ale unor medicamente, afișarea nivelului real al creditelor bancare, afișarea consumului

electric la aparatura electrocasnică etc;

– anumite costuri trebuie asumate de indivizi sau firme care nu iau parte direct la activitatea

comercială în cauză. Dacă în urma unor contracte economice nivelul poluării într-un oraș

devine ridicat, toată lumea va fi afectată (și va plăti pentru reducerea efectelor poluării), nu

doar cei care au produs acest efect. De aceea reglementările guvernamentale referitoare la

poluare și responsabilități sunt necesare.

Aceste argumente nu înseamnă că toate serviciile publice trebuie să fie furnizate tot de

către organizațiile publice. Ele semnifică faptul că organizațiile publice trebuie să reglementeze și

să finanțeze aceste servicii, chiar dacă ele sunt contractate unor firme private.

O altă problemă care se leagă direct de rațiunea de a fi a organizațiilor publice se referă la

aspecte etice; care sunt valorile etice care stau la baza sectorului public? Este valoarea etică mult

mai importantă în sectorul public decât în cel privat? Cine stabilește regulile etice și cum? În

general așteptările „etice” ale publicului față de sectorul public par a fi mai mari decât în cazul

celui privat, datorită dimensiunii colective a sarcinilor, reprezentativității și ideii de urmărire a

interesului public. Flynn (1990) a prezentat o listă de posibile principii de bază în ceea ce privește

valorile sectorului public:

– construirea unei relații corecte cu cetățeanul, care nu trebuie să se simtă ca fiind o entitate

nesemnificativă, lipsită de drepturi;

– respect dovedit de organizație pentru proprii membri;

– identificarea clară a așteptărilor publicului/cetățeanului;

– responsabilitatea față de cetățean și pentru acțiunile inițiate;

– stabilirea unor limite clare de demarcație între politică și administrație;

– transferul puterii către cetățean; deși această precizare poate părea a fi lipsită de conținut

ea se referă la o problemă reală: de mult prea multe ori individul constată că este complet

lipsit de puterea sau de capacitatea de a influența acțiunile administrației publice care,

teoretic, nu are altă rațiune de a exista decât servirea interesului cetățeanului și

comunității;

– dreptul la alegeri individuale; servirea comunității nu presupune ignorarea problemelor și

trăsăturilor specifice ale fiecărui cetățean. Uneori administrația are tendința de a trata

cetățeanul ca un „caz”, un număr sau un dosar și nu ca o ființă cu așteptări și probleme

specifice;

– tratarea egală a cetățenilor; indiferent de statutul social sau economic al individului,

problema acestuia trebuie tratată similar de către administrația publică.

Discuția referitoare la rațiunea de a exista și rolul organizațiilor publice este departe de a

se fi încheiat. Confruntarea dintre partizanii pieței și cei ai intervențiilor statului este prezentă și

joacă un rol important în toate tentativele de reformă a administrației. Noile concepte legate de

reinventarea guvernământului sau noul management public pun un accent deosebit pe privatizarea

sau contractarea unor servicii publice.

Organizații publice și organizații private

De ce reprezintă discuția referitoare la diferențe/asemănări între organizațiile publice și

private un subiect important? Pentru că existența/inexistența unor caracteristici specifice ale

organizațiilor publice influențează semnificativ tipul de management necesar în cadrul acestora.

Unul din miturile cele mai populare în discuția administrativă se referă la supremația calitativă a

organizațiilor private asupra celor publice: firma privată este mult mai eficientă, flexibilă și

eficace decât instituțiile publice. Această percepție se datorează atât calităților și performanțelor

firmelor private cât și viziunii eminamente negative pe care publicul larg o are față de birocrație.

În ce măsură acest lucru este adevărat? În analiza diferențelor organizații publice/private

există două abordări majore: una descriptivă (care încearcă doar să prezinte caracteristicile) și una

normativă (care încearcă să stabilească care dintre ele funcționează mai bine). În acest capitol

vom promova o abordare descriptivă care să pună în evidență argumentele pro și contra în ceea ce

privește „specificitatea” organizațiilor publice.

Vom începe cu constatarea că granița dintre sectorul public și cel privat nu prezintă

continuitate și stabilitate în timp și spațiu. Ceea ce obișnuia să fie un domeniu exclusiv de acțiune

publică acum 25 de ani poate să reprezinte un spațiu al acțiunii private astăzi. Pe de altă parte,

probleme care nu intrau în sfera de interes a administrației acum 25 de ani sunt astăzi incluse în

obiectivele sale și reprezintă obiectul muncii pentru întregi instituții publice.

Așa cum remarca D. Waldo (1980) „public și privat nu semnifică categorii naturale; este

vorba de categorii construite de istorie, cultură și lege”. Astfel, ceea ce ne poate părea în România

un domeniu în care sectorul public trebuie să se implice preponderent poate fi complet diferit în

viziunea americană sau franceză.

Reprezintă sistemul de pensii un domeniu de acțiune publică? Un domeniu de acțiune

privată? O combinație? Răspunsurile nu sunt identice în spații și în intervale temporale diferite.

Evoluția rapidă a societății moderne și dinamismul mediului administrației publice determină ca

generalizările în acest domeniu să fie periculoase iar analiza deosebit de dificilă.

Apartenența la spațiul public sau la cel privat poate fi structurată în funcție de doi factori

majori (Wamsley și Zald, 1973): proprietate și finanțare. Combinarea acestor doi factori duce la

apariția a 4 tipuri de organizații:

– organizații deținute și finanțate de stat (majoritatea instituțiilor guvernamentale);

– organizații aflate în proprietatea statului dar finanțate din surse private (poșta);

– organizații private dar finanțate de către stat (firme ce „trăiesc” în mod esențial pe baza

contractelor încheiate cu statul);

– organizații deținute și finanțate de către sectorul privat (rețele de magazine etc).

În realizarea unei comparații corecte între organizațiile publice și private trebuie să inițiem

o analiză atentă și rezervată; distincția între acestea nu este întotdeauna atât de clară și simplă cum

ar putea părea la o primă vedere. Este adevărat că marile teorii manageriale (referitoare la

motivarea personalului, stabilirea obiectivelor strategice, cultură organizațională etc) se aplică

într-o măsură mai mare sau mai mică și în organizațiile publice. Există însă modalități în care cele

două tipuri de organizații interacționează (Rainey, 1997; McKelvey, 1982; Bozeman, 1987;

Pollitt, 2003):

– Forme mixte, intermediare și hibride. Un număr semnificativ de organizații publice sunt

construite de o manieră asemănătoare cu firmele private – deși aparținând autorităților publice ele

operează într-o manieră tipică afacerilor private, încercând să obțină câștiguri și un loc confortabil

pe piață (serviciile poștale, autorități portuare etc). Pe de altă parte, există o multitudine de

organizații non-profit (ONG) ce își asumă funcții asemănătoare celor ale autorităților publice

(multe dintre ele nu dețin indicatori de profit și urmăresc scopuri ce țin de domeniul serviciului

public – precum protecția socială, dezvoltarea comunitară etc);

– Analogii funcționale. O multitudine de persoane ce activează în sectorul privat sau în cel

public realizează în general același tip de activități. Dacă considerăm în analiza noastră rolul unor

manageri, directori economici, secretare, informaticieni, femei de serviciu etc. dintr-o organizație

publică, fiecare se va plasa mai mult sau mai puțin aproape de „perechea” din organizația privată.

Un alt factor interesant aici se leagă de mobilitatea mare a persoanelor din cele două domenii; nu

este neobișnuit ca persoane din instituții publice să se mute în domeniul privat și invers;

– Interacțiuni complexe. Serviciile publice, firmele private și organizațiile non-profit

interacționează într-o multitudine de modalități de la contracte și subvenții, la livrarea serviciilor

către public și proiecte comune. Anumite companii private sunt atât de strâns legate de contractele

guvernamentale încât este cu adevărat dificil să spunem unde se sfârșește compania privată și

unde începe statul. Pe de altă parte, unul dintre discursurile cele mai de succes ale administrației

publice moderne se leagă de „parteneriatul public privat” care presupune o cooperare strânsă

între cele două părți și o diminuare a laturii coercitive a sectorului public.

De foarte multe ori distincția clară între cele două tipuri de organizații este asumată din

start, ceea ce influențează calitatea analizei; fiecare parte își definește propriile stereotipuri față de

ceilalți (managerul public este dezorganizat, inflexibil, rău intenționat, neinteresat de problemele

cetățeanului etc; managerul privat este obsedat numai de obținerea profitului, nu are scrupule, este

dezumanizat etc) iar discuția devine mai degrabă sentimentală decât rațională.

Vom prezenta în continuare ca și cadru al discuției privind caracteristicile organizațiilor

publice una dintre cele mai bune analize referitoare la diferențele public-privat (Rainey, Backoff

și Levine, 1976; Rainey, 1989) care furnizează o listă de enunțuri fundamentale în domeniu:

Tabelul 2: Caracteristici ale organizațiilor publice

1. FACTORI DE MEDIU

1.1. Absența pieței ca output

1.1.a. O dependență redusă față de legile pieței în organizațiile publice se traduce prin constrângeri mai

puțin semnificative pentru reducerea costurilor, creșterea eficienței operațiilor și ameliorarea performanței

organizației;

1.1.b. O dependență redusă față de legile pieței în organizațiile publice se traduce printr-o alocare mai puțin

eficientă a resurselor (preferințele clientului nu reprezintă decât unul din factorii luați în considerare în

determinarea a ceea ce se va „produce” iar echilibrul între ofertă și cerere este stabilit arbitrar de către stat

în funcție de un proces esențial politic);

1.1.c. O dependență redusă față de legile pieței în organizațiile publice semnifică un acces redus la

indicatori de performanță cuantificabili (preț, profit etc).

1.2. Constrângerile legale și formale

1.2.a. Un plus de constrângeri formale și legale se traduce printr-un număr crescut de proceduri ce

încadrează operațiile și printr-o mai scăzută autonomie a managerilor în luarea deciziei;

1.2.b. Un plus de constrângeri formale și legale se traduce prin proliferarea controalelor formale;

1.2.c. Un plus de constrângeri formale și legale se traduce printr-o intensitate crescută a

controalelor externe în ceea ce privește luarea deciziilor;

1.3. Influențele politice

1.3.a. Prezența semnificativă a influențelor politice se traduce printr-o intensitate și diversitate crescută a

influențelor informale externe asupra luării deciziilor (opinia publică, reacții ale grupurilor de interese);

1.3.b. Prezența semnificativă a influențelor politice se traduce printr-o nevoie mult mai

accentuată de concentrare în direcția electorilor, grupurilor de interes, autorităților formale etc.

2. RELAȚIILE ÎNTRE ORGANIZAȚIE ȘI MEDIUL SĂU

2.1 Caracterul coercitiv al anumitor activități guvernamentale

2.1.a. Participarea la consumul și finanțarea serviciilor publice este cel mai adesea obligatorie (guvernul

poate decreta sancțiuni și exercita puteri coercitive unice);

2.2. Amploarea impactului deciziilor

2.2.a. Deciziile guvernamentale au un impact mult mai larg asupra societății (preocupări legate

de interesul public);

2.3. Controlul public

2.3.a. Membrii organizațiilor publice fac obiectul unui control public mult mai accentuat a

actelor lor.

2.4. Așteptările publicului

2.4.a. Exigențele publicului referitoare la conduita aleșilor și membrilor organizațiilor publice

sunt mult mai mari: se așteaptă de la aceștia să fie mai responsabili, mai onești și mai cinstiți.

3. ROLURI ORGANIZAȚIONALE, STRUCTURI ȘI PROCESE INTERNE

3.1. Ambiguitatea obiectivelor, complexitate, conflict

3.1.a. În organizațiile publice există o diversitate și o ambiguitate crescută a obiectivelor și criteriilor de

evaluare a performanțelor; multe obiective sunt discutabile și greu de definit precis;

3.1.b. O multitudine de obiective și criterii (eficiență, responsabilitatea publică, transparență,

corectitudine, echitate socială, corectitudine morală);

3.1.c. O tendință mai largă de existență a unor conflicte între obiective, tendință ce conduce

adesea la compromis.

3.2. Caracteristici distinctive ale managementului general

3.2.a. Studii recente au arătat că rolurile generale ale managerilor publici presupun multe din

funcțiile specifice managerilor din orice tip de organizație dar conținând, totodată, unele

caracteristici distinctive: un rol politic mai pronunțat, expunere crescută, intervenție majoră a

grupurilor de interes din exterior și a autorităților politice.

3.3 Autoritatea administrativă și practicile de leadership

3.3.a. Managerul public deține o autonomie și flexibilitate mai redusă în procesul de luare a deciziei;

3.3.b. Managerul public are mai puțină autoritate față de subordonați și această autoritate este

mai difuză;

3.3.c. În organizațiile publice se poate distinge prezența unui număr mare de paliere ierarhice, a

unei utilizări crecute a regulilor formale și o tendință de delegare scăzută;

3.3.d. Schimbarea mai frecventă a managerilor, datorată proceselor electorale și numirilor

politice, duce la dificultăți în ceea ce privește implementarea planurilor și inovațiilor;

3.3.e. Studii recente descriu comportamentul antreprenorial și excelența managerială în cazul

managerilor publici.

3.4. Structura organizațională

3.4.a Percepția general întâlnită este că organizațiile publice sunt subiectul dezvoltării unor structuri

birocratice mult mai elaborate;

3.4.b Studiile empirice au furnizat rezultate mixte, unele susținând presupunerea referitoare la excesele

birocratice iar altele infirmând această presupunere; numeroase studii au identificat distincții structurale în

cazul formelor publice de organizare, deși nu neapărat referitoare la o structurare birocratică mai

accentuată.

3.5. Procese de luare a deciziilor strategice

3.5.a Procesele de luare a deciziei pot fi similare, în general, cu cele din alte tipuri de organizații dar sunt

mult mai dispuse la intervenții, întreruperi și implicare a autorităților externe și a grupurilor de interes.

3.6. Motivarea

3.6.a. În organizațiile publice este mai dificilă introducerea măsurilor susceptibile a ameliora performanțele

angajaților;

3.6.b Studii recente au arătat că managerii publici și funcționarii percep o relație mult mai slabă între

performanță și recompense extrinseci precum salarii, promovări și securitatea locului de muncă.

3.7. Caracteristici individuale, atitudini legate de muncă și comportamente

3.7.a Diverse studii au arătat valori specifice legate de muncă ale managerilor publici și funcționarilor,

precum o valorizare mai scăzută a stimulentelor monetare și un nivel mai crescut de motivare bazat pe

apartenența la serviciul public;

3.7.b. Nivelul satisfacției și implicării față de organizație este mai scăzut în cazul organizațiilor

publice/comparativ cu cel întâlnit în firmele private.

3.8. Performanța organizațională

3.8.a. Există numeroase percepții conform cărora în organizațiile publice există tendința de a fi mai

prudenți, mai puțini flexibili și mai puțin dispuși a favoriza inovația; rezultatele studiilor sunt mixte în ceea

ce privește acest aspect;

3.8.b. Numeroase studii indică faptul că organizațiile publice tind să fie mai puțin eficiente decât

concurenții lor privați; totuși numeroși autori apără eficiența și performanțele organizațiilor publice.

Sursă: H.G., Rainey, R. W. Backoff și C. H. Levine, “Comparing Public and Private

Organizations”, Public Administration Review, 36, martie- aprilie 1976, p. 236-237; H.G. Rainey,

Understanding and Managing Public Organizations, 1997.

Această analiză reușește să pună în evidență existența unei liste de caracteristici ale

organizației publice la trei niveluri majore :

– Condițiile specifice de acțiune (absența pieței ca output, constrângeri legale, politice);

– Relațiile organizației cu mediul (caracterul coercitiv al anumitor activități guvernamentale,

impactul deciziilor publice etc.);

– Structuri și procese interne (probleme în definirea obiectivelor, motivarea personalului,

măsurarea performanței organizaționale etc.).

În continuare vom încerca să prezentăm și comentăm câteva din elementele cele mai des

întâlnite în teoriile referitoare la caracteristicile specifice ale organizației publice în comparație cu

cea privată (Pollitt, 2003, 1990; Rainey, 1997; Santo, Verrier, 1993; Swiss, 1991; Gortner,

Mahler, Nicholson, 1997; Chase, 1978).

Responsabilitatea față de cetățean și față de reprezentanții aleși. Managerul public are o

responsabilitate directă față de cetățean și față de politicieni; în cadrul firmelor private nu există o

relație asemănătoare (chiar dacă anumiți autori aduc aici argumentul consiliilor de administrație

sau al acționarilor). Ca atare, așa cum am mai subliniat și la discuția referitoare la mediul politic al

administrației publice, tipul de relație între managerul privat și reprezentantul politic poate

reprezenta un indice al succesului.

Urmărirea unor finalități externe. Organizațiile publice se confruntă cu restricții legale

mult mai puternice în activitatea lor (inclusiv în ceea ce privește stabilirea misiunilor și

obiectivelor). Firma privată își poate defini obiectivele strategice, tactice și operaționale în funcție

de propriile preferințe. Organizația publică are obiectivele și misiunile stabilite de acte normative

(legi, reglementări) care îi restrâng din start spațiul de acțiune și flexibilitatea.

Ea poate să se ocupe de ceea ce a fost îndreptățită prin lege să facă – un minister nu poate

să se „reprofileze” brusc pe un alt domeniu pentru că acesta este mai interesant la un moment dat.

Firma privată poate să treacă de la producția de pantofi la cea de înghețată dacă acest lucru pare

atractiv financiar la un moment dat. Totuși, organizațiile publice pot să „forțeze” reglementările și

să dea dovada de inventivitate uneori.

Putem să amintim aici cazul universităților de stat din România care au reușit să se plaseze

între prevederea constituțională referitoare la gratuitatea învățământului și necesitatea unor

fonduri suplimentare pe lângă cele total insuficiente venite din partea statului prin oferirea de

locuri bugetate și nebugetate pentru studenți. Înainte de a intra însă într-o stare de compasiune

exagerată pentru organizația publică trebuie să precizăm că sursa puterii sale vine din același

domeniu legal; aceleași acte normative fac ca ea să dețină o poziție puternică pe piață, să fie ferită

de „faliment” și să aibă atribute coercitive față de cetățean.

Organizațiile publice tind să aibă un număr mare de obiective, uneori aflate într-o relație

conflictuală. În continuarea punctului anterior trebuie să observăm că stabilirea obiectivelor

organizației publice nu reprezintă întotdeauna un efort rațional și structurat. Spre deosebire de

obiectivul principal al firmei private (obținerea de profit) organizația publică se raportează la

obiective mult mai complexe. Pe de-o parte ele pot fi raportate la responsabilități față de public,

clientela politică sau grupuri de interes.

Acest lucru are cel puțin două consecințe: obiectivele nu sunt neapărat definite foarte

rațional și obiectivele pot fi extrem de generale și vagi (Wildavsky, 1979). Politicienii preferă

acest tip de obiective generale pentru că sunt atractive ca produs politic ce trebuie vândut și pentru

că fiecare înțelege ce vrea din ele.

De aceea se vehiculează o mulțime de expresii frumoase („eradicarea” corupției,

„ameliorarea” prosperității fiecărui cetățean, „optimizarea” sistemului de pensii etc) care sunt însă

imposibil de evaluat în termeni de măsurare a performanțelor (ce înseamnă „ameliorarea”

reprezintă o problemă de interpretare) și care sunt lipsite de conținut real. Pe de altă parte însă,

este mult mai ușor să vorbești despre „creșterea eficienței economice” decât despre „închiderea

fabricilor cu pierderi din localitățile X,Y,Z” pentru creșterea aceleiași eficiențe economice. Ca

atare, de multe ori obiectivele enunțate pentru sectorul public au „calitatea” de a se contrazice la o

analiză mai atentă.

Organizația publică operează în condiții de inexistență sau existență limitată a

concurenței. Acest aspect semnifică faptul că, în multe cazuri, organizația publică nu este presată

de concurență sau chiar atunci când aceasta există ea nu este una reală. Foarte puține sunt cazurile

în care datorită concurenței acerbe instituții publice au dat faliment. În timp ce firma concurentă

din domeniul privat trebuie să fie competitivă pentru a nu dispărea, organizația publică poate trata

situația mult mai degajat, lucru care nu este benefic din punctul de vedere al efortului de

promovare a unui management eficace.

Piață, rentabilitate financiară, profit. Acțiunile administrației nu se subsumează în mod

necesar conceptului de rentabilitate financiară. Construcția unei noi hale de producție pentru o

firmă privată semnifică o investiție care va fi amortizată financiar în timp; construcția unei noi

clădiri administrative pentru primăria X nu este neapărat privită din acest punct de vedere

(termenul de „alocație bugetară” este mult mai permisiv).

Organizația publică nu dispune de un instrument excelent de evaluare a activității proprii:

profitul. Pentru firma privată acesta reprezintă un indice al pieței care arată foarte clar

managerului dacă activitatea sa este sau nu eficientă și eficace. Nimeni nu își permite să nu ia în

considerare acest indice fără a dispărea de pe piața. Managerul public nu se plasează în aceeași

relație cu piața și nu beneficiază de același instrument de evaluare a activității.

Cum realizează un manager public dacă activitatea sa este sau nu corespunzătoare

reprezintă o întrebare dificilă. Furnizarea serviciilor și produselor de către administrație către

cetățean se fundamentează mai mult pe dorința de legitimare decât pe rațiuni economice.

O altă problemă interesantă aici este reprezentată de relația între furnizarea

serviciilor/produselor și venit. Pentru o firmă cu cât nivelul produselor/serviciilor este mai mare

cu atât nivelul veniturilor este așteptat să crească. Pentru organizația publică situația e mai

complicată: nu este obligatoriu ca dezvoltarea activității sau creșterea numărului serviciilor

furnizate să semnifice și o creștere a veniturilor (uneori, dimpotrivă, e vorba de scăderea acestor

venituri).

Implicațiile acestei stări de fapt sunt serioase la nivelul culturii organizaționale și a

mentalităților – lipsa inițiativei, lipsa de interes în specularea oportunităților apărute, în

dezvoltarea organizațională. Toate acestea sunt înlocuite de eforturi de obținere a suportului

politic necesar pentru păstrarea influenței și resurselor deținute.

Organizațiile publice sunt rareori conduse de manageri profesioniști. Spre deosebire de

firmele private, organizația publică este de multe ori condusă de persoane lipsite de calități și

pregătire în domeniul managerial, fapt ce îi poate influența esențial rezultatele. Acest lucru se

datorează atât procesului de recrutare deficitar în multe sisteme administrative cât și datorită lipsei

stimulenților financiari necesari. De multe ori procesul de recrutare în domeniul public pare a fi

axat pe un mecanism vicios: mulți din cei care nu au reușit în alte domenii își găsesc un loc de

retragere în administrație. Acest lucru este periculos și în interiorul sistemului pentru că

demoralizează atât persoanele de valoare din sistem cât și pe cei ce doresc să devină parte a

acestuia.

Managerii publici operează în contextul unor structuri de autoritate fragmentate. În

sectorul privat, un manager se raportează în general la o structură de conducere clară. În sectorul

public managerii pot intra în contact cu o multitudine de „șefi”, fie ei superiori direcți, lideri ai

grupurilor de interes, ai unor comitete, comisii etc. În aceste condiții un manager public poate fi

pus în situația de a lucra cu un ansamblu de persoane cu influență și putere (formală sau

informală) care îi poate afecta semnificativ autoritatea.

Managerul public se confruntă cu limitări serioase în ceea ce privește managementul

resurselor umane; în cazul firmei private motivarea sau sancționarea angajaților este situată larg

sub controlul managerului. În cazul organizației publice acesta nu deține aceleași puteri. Pe de o

parte, statutul funcționarului public și alte reglementări legale în domeniu limitează posibilitățile

sale de a angaja, concedia, sancționa sau recompensa.

Spre exemplu, limitele în care el se poate plasa pentru recompensele financiare acordate

angajaților sunt definite la nivel național, iar concedierea unui funcționar fără motive extrem de

serioase poate duce la procese costisitoare. Apoi, în cadrul sectorului public, pot apărea profiluri

specifice de angajat care nu sunt atât de ușor de plasat sub autoritatea formală a managerului

(medici, profesori universitari etc).

Datorită unor considerente specifice legate de experiență, pregătire profesională și

cunoaștere, aceștia pot să se bucure de libertăți față de nivelul managerial pe care angajatul

companiei private poate numai să și le imagineze. Ca atare, mobilizarea resursei umane poate

deveni un efort semnificativ pentru managerul public, efort care trebuie să depășească simpla

exercitare a autorității formale.

Astfel, exemplul furnizat de țări precum Marea Britanie (Pollitt, 2003, 1997) în reformarea

sistemului public pe criteriile noului management public a dovedit că simpla introducere a plății

diferențiate în funcție de merit, a indicatorilor de performanță și a responsabilizării bugetare nu

înseamnă automat creșterea eficacității și eficienței resursei umane; date fiind condițiile specifice

ale sectorului public acestea pot duce chiar la efecte de demoralizare a personalului.

Relația organizației publice cu cetățeanul. Domeniul privat se raportează la cetățean prin

prisma înțelegerii și stimulării nevoilor acestuia; cercetarea grupurilor țintă îi permite să își

structureze produsele și serviciile în funcție de preferințele consumatorului. Acest fapt duce la

concentrarea pe eficiență, eficacitate și calitate și necesită luarea în considerare la modul cel mai

serios a dorințelor și așteptărilor publicului.

De asemenea cetățeanul are un profil mult mai complex decât consumatorul de

servicii/produse private. Este greu să definim sectorul public ca fiind preponderent orientat spre

producerea de servicii la prețuri competitive și niveluri calitative crescute. Administrația publică

nu este atât de legată de acest tip de abordare – pentru ea conceptele cele mai importante sunt

reprezentativitatea, oportunitățile egale, egalitatea etc și nu eficiența managerială.

Datorită monopolului deținut de organizația publică într-un domeniu anume, cetățeanul

este de multe ori lipsit de alternativele oferite de sectorul privat. Cu cât ești mai sărac sau mai

departe de mediul urban, alegerile pe care le ai sunt tot mai restrânse – aici nu se aplica maxima:

„dacă nu îți place du-te în altă parte” ci ea devine o observație cinică (folosită uneori de către

funcționari publici) în fața unui cetățean lipsit de alternative (un public „captiv”).

Răspunsul organizației publice la cerere este diferit de cel al organizației private: una este

să fii pe lista de așteptare pentru cel mai nou model de mașină și alta e să fii pe lista de așteptare

pentru repartizarea unei locuințe sociale. În primul caz este posibil ca firma să își mobilizeze

eforturile pentru a furniza produsul cât mai rapid și în condițiile cele mai bune; în cel de al doilea

abordarea organizației poate să fie mai „relaxată”. De multe ori cetățeanul se poate simți

neajutorat în fața imobilității sau nepăsării instituției publice.

Organizația publică este supusă unor presiuni politice puternice așa cum am mai arătat

administrația publică experimentează inevitabil o relație strânsă cu mediul politic, fapt ce are

consecințe pozitive și negative. Întreaga activitatea a organizației – de la definirea obiectivelor

strategice la implementarea acestora la nivel operațional este influențată de presiunea

politicienilor, grupurilor de interes, mass-mediei. Cheltuirea banilor publici reprezintă un subiect

mult mai interesant decât suma investită de o firmă în producerea unui nou model de pantofi.

La orice moment obiectivele sau activitatea organizației pot deveni subiect de dezbatere

publică. Obiectivele fixate la nivel politic pot să nu aibă nicio legătură cu realitatea, iar managerul

public poate fi chemat să aplice politici publice cu care nu este de acord și vis-a-vis de care nu a

fost consultat. La toate acestea se adaugă presiunile de plasare a unor „clienți” politici în funcții

administrative sau în relații de afaceri privilegiate pentru obținerea de finanțări publice.

Dificultatea măsurării performanțelor organizaționale. Organizația publică se referă în

principal la furnizarea de servicii și nu de produse. De aici o anumita dificultate în a defini și

măsura succesul și insuccesul organizațional. În sectorul privat, în bună măsură, managerul de

succes este cel capabil să obțină cel mai mare profit; în cel public nu se aplică aceeași unitate de

măsură.

Organizația publică implică folosirea coerciției față de cetățean/consumator. Aceasta

reprezintă una din diferențele esențiale față de organizația privată. Dacă decizia mea este să nu

cumpăr o mașină, firma în cauză nu poate să mă amendeze pentru acest act; dacă decid însă că nu

vreau să îmi plătesc taxele atunci instituția publică aflată în serviciul meu mă va amenda și mă va

obliga să mă conformez. Este o trăsătură oarecum paradoxala a organizației publice care, pe de o

parte, nu are altă rațiune de a exista decât servirea intereselor cetățeanului și care, pentru a face

acest lucru, își exercită puterea și capacitatea de a sancționa asupra acestuia.

Toate aceste observații sunt de natură a prezenta principalele elemente ce tind să dea un

profil specific organizației publice. Ele sunt importante pentru că pot modifica tipul de

management aplicabil organizației; întrebarea de la care se pornește în analiza organizațiilor

publice și private este: în ce măsură putem aplica tehnicile manageriale ale sectorului public

organizațiilor publice? Este vorba de aceeași situație? Există diferențe majore? Această dezbatere

a fost și este importantă, având partizani în ambele extreme. Din punctul nostru de vedere am dori

să facem câteva observații generale:

– organizațiile publice prezintă anumite elemente specifice care cu greu pot fi negate și care

afectează în mod direct tipul de management aplicat lor (managementul public);

– acceptarea existenței unor diferențe între organizațiile publice și cele private nu semnifică

absolut deloc că primele se afla în afara oricăror obligații de funcționare eficientă și

eficace sau că abordarea manageriala în sectorul public nu este viabilă. Dimpotrivă,

existenta acestor limitări și probleme structurale duc la situația în care managerul public

trebuie, de multe ori, să fie mult mai inventiv și creativ decât managerul privat pentru a

răspunde problemelor cu care se confruntă.

– Deși organizația privată are tendința clară de a funcționa mai eficient și eficace în raport

cu scopurile definite (datorită relației cu piața și a presiunii concurenței) mitul totalei

superiorități a organizației private față de cea publică nu se susține întotdeauna. Acest

lucru a fost dovedit de cazuri internaționale celebre (cum a fost cazul corporației Enron) în

care corupția, ineficiența, scăderea calității (datorită dorinței de maximizare a profitului),

nerespectarea obligațiilor contractuale au penetrat puternic structura și mentalitățile

organizației. Privatizarea unor servicii publice (Fisk, Kiesling, Muller, 1978, pp. 7-8;

Jreisat, 1997, p. 124) nu a fost în toate cazurile urmată de creșterea automată a calității

serviciilor furnizate, scăderea costurilor și creșterea numărului opțiunilor oferite

cetățeanului (vezi exemplu privatizării căilor ferate în țări precum Marea Britanie sau

exemple precum SNTR în România). Evident că această observație nu presupune sub nicio

formă superioritatea calitativă a organizației publice ci atrage atenția asupra pericolului

generalizărilor și promovării unor stereotipuri;

– Atunci când comparăm organizațiile publice și private trebuie să ne ferim de generalizări;

este important să luăm în considerare elementele specifice: mărimea organizației, tipul

organizației, mediul organizației, nivelul managerial analizat etc (este impropriu să

comparăm primarul comunei X din România cu președintele Microsoft; deși ambii conduc

o organizație, accesul la resurse, influența precum și tipul de activități sunt diferite).

Exercițiu:

Pornind de la sinteza Caracteristici ale organizațiilor publice – realizați o comparație,

reliefând atât diferențele cât și asemănările, între o organizație publică de la nivel local și o

organizație privată, ținând cont de următoarele elemente:

– mediul extern (condiții tehnologice, condiții politice, condiții ecologice, condiții

demografice, condiții economice, condiții culturale, condiții legale);

– factorii de mediu;

– relațiile între organizație și mediul său ;

– roluri organizaționale, structuri și procese interne.

Bibliografie suplimentară

1. Greve, C., Contracting for Public Services, Routledge, 2008.

2. Osborne, S., „The new public governance?”, 2006, Public Management Review, no. 8(3),

pp. 377–387.

3. Bouckaert, G., Peters, G., Verhoest K., The Coordination of Public Sector Organizations,

Palgrave Macmillan, 2010.

II. DIAGNOZA ORGANIZAȚIONALĂ

Organizațiile publice reprezintă, așa cum am putut constata în capitolul anterioare, spații

complexe. Ele nu sunt, așa cum s-ar putea crede la o primă vedere, entități previzibile iar gradul

de iraționalitate și imprevizibilitate este crescut. Acest lucru semnifică faptul că munca

managerului public nu este ușoară, pentru că nu poți conduce eficient și eficace o organizație pe

care nu o înțelegi.

De multe ori „diagnoza organizațională” este caracterizează prin abordări simpliste și

superficiale (Bolman și Deal, 1997):

– analiza bazată pe blamarea individului (țapul ispășitor). Ea explică totul în termeni de

caracteristici și greșeli individuale. Problemele sunt cauzate de atitudini negative,

personalități deviate, incompetență, rea intenție etc. De fapt, de cele mai multe ori

disfuncționalitățile organizației se datorează managementului deficitar și nu erorilor

individuale.

– analiza bazată pe blamarea birocrației. Atunci când este dificil să găsești țapul ispășitor, o

altă variantă aflată la îndemână este cea reprezentată de atacul la birocrație. Organizația

este birocratică și anulează cu bună știință toate bunele intenții ale managerului.

– cea de-a treia abordare se referă la analiza organizației ca fiind o „junglă” în care numai

cei puternici supraviețuiesc. Ca atare treaba nu merge bine pentru că, în mod normal,

fiecare este interesat nu atât de obiectivele organizației ci de satisfacerea setei de putere –

și atunci ce poate face un biet manager public decât să încerce să supraviețuiască?

Chiar dacă fiecare din cele trei explicații poate să conțină elemente adevărate, ele sunt

departe de ceea ce se poate numi o diagnoză organizațională corectă. Ele sunt în cel mai bun caz

încercări rudimentare de înțelegere a organizației și în cel mai rău caz tentative de justificare a

propriei incompetențe manageriale. Ele pot provoca o senzație periculoasa de claritate și

înțelegere completă a organizației, cu consecințe grave la nivelul rezultatelor.

În realitate, nivelurile de analiză trebuie foarte clar înțelese și delimitate. Astfel,

organizația poate fi analizată din puncte de vedere diferite, la fel de importante (Jreisat, 1997),

bazate pe:

– folosirea managerului public ca factor de analiză

– folosirea organizației formale ca factor de analiză

– folosirea sistemului administrativ național sau local ca factor de analiză.

Fiecare dintre aceste abordări presupune un accent diferit; în mod evident ele nu se exclud

ci se completează. Realizarea unei diagnoze organizaționale presupune o analiză extrem de

serioasă, la niveluri diferite, a organizației – de la analiza mediului la analiza structurii sau culturii

organizaționale și reprezintă un efort major, întins pe o perioadă de timp semnificativă.

Ea trebuie să se concentreze atât pe probleme și provocări organizaționale cât și pe

punctele tari ale organizației. Participarea personalului din cadrul instituției vizate este foarte

importantă (fără acest factor chestionarele aplicate și interviurile nu vor reflecta adevăratele

probleme existente); acestora trebuie să le fie clar că obiectivele diagnozei nu se referă la găsirea

de vinovați, măsuri disciplinare sau concedieri, ci la ameliorarea performanțelor organizației. Ca

exemplu, prezentăm câteva din elementele ce trebuie luate în considerare în realizarea diagnozei:

– resurse (financiare, umane, informație, tehnologice etc);

– servicii oferite de către organizație pentru cetățeni;

– analiza mediului (nivel tehnologic, educațional, elemente demografice, presiuni externe,

sistem legal etc);

– scopuri și obiective organizaționale (atât cele enunțate cât și cele care se găsesc în realitate

în buget);

– comportament organizațional (conflicte, nivel de cooperare, relații între management și

staff, leadership, sisteme de colectare a informației, sisteme de feedback etc);

– cultură organizațională (mentalități, rezistență la schimbare, valori, stiluri de muncă,

înțelegerea specificității serviciului public și a relației cu cetățeanul etc);

– structura (fișa posturilor, organigrama, autoritate formală, relația între

structuri/compartimente, ședințe, măsurarea performanțelor, distribuirea puterii informale,

coaliții etc).

Abordarea sistemică în diagnoza organizațională

În încercarea de evitare a înțelegerii parțiale, incomplete, a complexității organizației a fost

structurat un model de analiză bazat pe înțelegerea organizației ca sistem. Această abordare

semnifică faptul că organizația este văzută ca un spațiu în care interacționează o multitudine de

idei, structuri, probleme, grupuri și trebuie tratată ca un „întreg organizat sau complex; o

combinație de părți ce formează un tot unitar” (Johnson, Kast, Rosenzweig, 1963, p. 4; Jreisat,

1997; Nutley și Osborne, 1994).

Răspunsul la o problemă anume în organizație nu este simplu de găsit (spre exemplu o

problemă de funcționare nesatisfăcătoare a biroului de relații cu publicul în primăria X poate fi

rezolvată prin modificări de structură? prin modificări la nivelul motivării financiare? printr-un

efort mai bun de definire a obiectivelor serviciului în cauză? prin sancțiuni? prin construcția unor

sisteme de măsurare a performanțelor?

Dacă nu sunt identificate corect cauzele problemei, este aproape sigur că decizia luată

pentru remedierea problemei va fi greșită. Ca atare, organizația este înțeleasă ca un sistem în care

interacționează diverse elemente: input-uri (resurse), procese, output-uri (rezultate), outcome-uri

(impact) și feedback (reacția la o acțiune dată).

Abordarea sistemică poate fi reprezentată după cum urmează:

Input-urile (resursele) (Swiss, 1991) reprezintă tot ceea ce organizația folosește pentru a-și

atinge scopurile, incluzând oameni, bani și echipament. Spre exemplu, în cazul unei universități,

input-ul va include studenți, profesori, clădiri, birouri, cărți, personal administrativ etc.

Procesele conțin diferitele activități pe care organizația le realizează cu ajutorul resurselor

avute la dispoziție. În cazul amintit este vorba în principal de activități de predare și cercetare, dar

și activități de susținere a acestora: contabilitate, administrarea bibliotecii, cantinei, curățenie etc.

Output-urile (rezultate/produse) organizaționale reprezintă tot ceea ce este produs de către

o organizație. Pentru o firmă care produce înghețată definirea acestora este mult mai simplă – se

referă la înghețată. Pentru universitatea în discuție problema este mai dificilă. Output-ul poate fi

văzut că fiind cantitativ (numărul de absolvenți sau de cercetări publicate) sau calitativ (spre

exemplu gradul de plasare a absolvenților pe piață după absolvire, cercetări premiate sau cu

impact etc).

Obiective

Input-uri

Resurse

– Materiale

– Umane

– Financiare

Activități

Output-uri

Produse

intermediar

e (rezultate)

Produse finale

(impact)

Nevoi

Probleme socio-economice

Sursă: C. Pollitt, G. Bouckaert, 2000.

Eficiență

Eficacitate

În mod ideal organizația ar trebui să aibă o combinație a celor două tipuri de output-uri.

Accentuarea unui singur tip este periculoasă: să luam exemplul unui birou de relații cu publicul

dintr-o primărie. Să presupunem că acesta a primit într-o lună 100 de scrisori de la cetățeni,

conținând diferite cereri și solicitări. Dacă se merge numai pe realizarea output-ului cantitativ, se

va raporta că în trei zile s-a răspuns tuturor celor 100 de scrisori, ceea ce este un lucru lăudabil –

eficacitate 100% (dar răspunsurile au fost scrisori tip în care se comunică tuturor cetățenilor că

problema nu se poate rezolva).

Dacă se merge numai pe cele cantitative se poate raporta că 3 cereri s-au rezolvat

exemplar (dar celelalte 97 mai au mult de așteptat). În mod evident este mult mai ușor să măsori

rezultatele cantitative decât cele calitative. Cele mai multe organizații au mai mult decât un

output, iar acestea sunt uneori relaționate (un rezultat pozitiv duce la producerea unui alt rezultat

pozitiv). Spre exemplu activitatea unui spital poate să ducă la scăderea ratei îmbolnăvirilor într-o

anumită zonă (ouput inițial), iar acest lucru va duce la o majorare a bugetului local, datorită

creșterii numărului persoanelor capabile să muncească și să plătească taxe.

Această combinație de output-uri poate conduce la un impact (outcome) semnificativ. Spre

exemplu creșterea numărului de absolvenți de învățământ superior bine pregătiți (populație

educată) într-o comunitate sau societate poate să producă un nivel de dezvoltare economică și

prosperitate crescut.

Feedback-ul se referă la reacția pe care o au grupurile afectate (clienți/cetățeni, beneficiari,

finanțatori etc) la rezultatele și impactul obținute de către organizație. Modelul sistemic presupune

că pe baza acestor reacții organizația va lua măsuri de îmbunătățire a activității proprii acolo unde

s-au observat deficiențe. Astfel, dacă o unitate de învățământ superior observă că o majoritate

covârșitoare a absolvenților săi nu își găsește un loc de muncă pe piață va trebui să reanalizeze

toate fazele procesului organizațional pentru a vedea unde apar erorile ce duc la această situație.

Trebuie precizat însă că aplicarea acestui model de analiză a organizației are la bază câteva

presupuneri simple dar esențiale (House, 1980):

– persoanele și organizațiile acționează de o manieră capabilă să maximizeze obținerea unor

rezultate sau unui set de rezultate identificabile;

– există un consens referitor la stabilirea unor rezultate vizate;

– exista o definire clară a resurselor disponibile pentru serviciile în cauză;

– serviciile publice prezintă asemănări cu firmele private în ceea ce privește asimilarea

proceselor cu o „funcție de producție”.

Analizarea organizației pe baza analizei sistemice poate oferi un model structurat și relativ

simplu de înțelegere a organizației (în mod evident analiza se poate face mai profund sau mai

superficial). În cadrul descrierii acestui model de diagnoză organizațională am optat pentru

păstrarea terminologiei în limba engleză datorită folosirii deja a unora dintre acești termeni în

domeniul administrativ din România. Sperăm că acest lucru va facilita înțelegerea modelului în

complexitatea sa.

În lipsa unei diagnoze organizaționale serioase managerul public se poate confrunta cu

probleme grave legate de funcționarea organizației. Este interesant că acestea se pot plasa în

extreme diferite, ceea ce pune încă o dată în evidență nevoia unui manager creativ în sectorul

public. Iată câteva posibile dileme structurale (Bolman și Deal, 1997; Gortner, Mahler, Nicholson,

1997):

– Diferențiere sau Integrare; alocarea sarcinilor trebuie să fie clară în organizație, pe baza

principiului specializării și diviziunii muncii; pe de altă parte accentuarea exclusivă a

diferențierii duce la lipsa coerenței organizaționale (munca persoanei X nu completează ci

anulează munca persoanei Y din biroul alăturat). De aici nevoia integrării eforturilor

individuale într-un tot coerent, prin coordonare la nivel managerial. Cu cât organizația este

mai mare cu atât strategiile de coordonare devin mai costisitoare;

– Goluri sau suprapuneri; atunci când responsabilitățile nu sunt clar definite realizarea

obiectivelor stă sub semnul întrebării; pe de altă parte atunci când rolurile și activitățile se

suprapun apar conflicte; iar resursele sunt folosite ineficient;

– Sub-utilizare sau supra-utilizare; atunci când funcționarii au prea puțin de lucru se

plictisesc și încurcă pe toată lumea; atunci când sunt încărcați excesiv cu volum de muncă

ei devin ineficienți;

– Lipsa clarității sau lipsa creativității; atunci când funcționarii sunt confuzi în ceea ce

privește ceea ce trebuie să facă, preferințele personale vor înlocui obiectivele organizației;

atunci când responsabilitățile sunt definite excesiv de strict, funcționarii vor avea tendința

de a se conforma mecanic rolurilor prescrise, se vor demotiva, nu își vor folosi

creativitatea – toate acestea cu efecte grave asupra calității serviciului furnizat;

– Autonomie excesivă sau interdependență excesivă; atunci când indivizii sau grupurile

acționează pe baza unei autonomii extreme se dezvoltă fenomene de izolare și respingere;

atunci când structurile și rolurile sunt prea strâns legate, se va pierde timp prețios în

eforturi inutile de coordonare;

– Relaxare excesivă sau rigiditate excesivă; atunci când structura este neclară oamenii pot

pierde sensul direcției de urmat și au doar o senzație vagă a ceea ce realizează ceilalți

membri ai organizației; structurile prea rigide distrug flexibilitatea și complică viața

funcționarilor în interiorul propriului sistem;

– Autoritate difuză sau centralizare excesivă; în anumite situații nimeni nu pare să știe cine,

ce autoritate deține iar confuzia creată duce la conflicte și limitări ale inițiativelor

individuale; în cealaltă extremă centralizarea duce decizia atât de departe de problemă

încât procesul decizional devine ineficient;

– Lipsa obiectivelor sau excesul de obiective; în lipsa definirii obiectivelor organizaționale

nimeni nu știe la ce să se raporteze în munca sa – nimeni nu vrea să fie un fel de Sisif,

prestând o muncă fără nici o finalitate. Pe de altă parte existența unui exces de obiective

duce la confuzie și imposibilitatea de a le realiza.

– Formalism sau favoritism; aderarea rigidă la proceduri duce la tratarea lipsită de nuanțe a

tuturor problemelor, acest lucru perpetuând imaginea birocratului limitat și insensibil;

tratarea prea personală a cazurilor poate duce însă la acuzații de favoritism.

În mod evident organizația nu trebuie să se plaseze la un capăt sau altul în ceea ce privește

aceste dileme; rolul managerului este să înțeleagă mediul organizației, funcționarea ei internă,

mecanismele formale și informale și să găsească soluții care să permită organizației evitarea

problemelor de genul celor amintite mai sus. Acest lucru nu se poate realiza fără realizarea unor

diagnoze organizaționale serioase.

Bibliografie suplimentară:

1. Pugh, D. S., Hickson D. J., Managementul organizatiilor, București: Codecs, 2008.

2. United Nations, Enhancing Capabilities for Administrative Reform in Developing

Countries, New York: United Nations, 1983.

III. CONCEPTE ESENȚIALE ÎN MANAGEMENTUL PUBLIC

Discuțiile referitoare la managementul public conțin în mod invariabil folosirea unor

termeni și concepte specifice; dorința noastră este de a clarifica câțiva dintre acești termeni de

bază, pentru a facilita înțelegerea comună a terminologiei folosite.

Eficacitatea (Swiss, 1990) presupune atingerea obiectivelor organizației. Spre exemplu

dacă o unitate de pompieri este chemată să stingă un incendiu, eficacitatea semnifică faptul că

aceștia vor reuși să facă acest lucru (se ating obiectivele fixate).

Eficiență presupune atingerea obiectivelor pe baza folosirii raționale a resurselor avute la

dispoziție. În același exemplu, dacă pentru stingerea unui incendiu minor s-au folosit 200 de

pompieri, 30 de mașini și 3 elicoptere (deși era suficientă o găleată de apă) eficacitatea nu a fost

însoțită de eficiență. Pe de altă parte, dacă în efortul de stingere a incendiului toate resursele au

fost folosite rațional dar rezultatul final este că incendiul distruge imobilul în cauză, vorbim de

eficiență fără eficacitate. După cum se poate observa existența unuia dintre termeni nu presupune

automat și existența celuilalt.

Economia resurselor presupune achiziționarea resurselor (input-urilor) la un nivel calitativ

definit și la costuri cât mai scăzute. Angajarea excesivă de personal reprezintă un exemplu de

neglijare a acestui principiu.

Valoare pentru bani (Value for money). Acest concept a fost introdus în cadrul

administrației de teoreticienii managementului public pentru a stabili un principiu clar: în

schimbul resurselor puse la dispoziție organizațiile publice sunt obligate să obțină rezultate în

termeni de economie, eficacitate și eficiență. Ele nu pot să mai adopte atitudinea clasică în care

bugetul nu este în niciun fel relaționat cu performanța organizațională și reprezintă doar bani ce

trebuie cheltuiți conform prevederilor legale.

Subsidiaritatea reprezintă un concept foarte important în managementul modern și

semnifică luarea deciziilor la primul nivel de competență existent în organizație. Mitul „șefului

omniprezent” care se ocupă de toate detaliile vieții organizaționale (de la achiziționarea

consumabilelor și utilizarea xerox-ului, la decizii strategice) este depășit și ineficient în

administrația modernă. Încercarea managerului de a acoperi toate activitățile de detaliu în

instituție semnifică consumarea resursei de timp în alte activități decât cele presupuse de statutul

managerial (pentru care este angajat și plătit).

Sintetizând, putem considera că un manager inteligent își selectează subordonați

competenți, definește clar obiectivele acestora, furnizează resursele necesare și se dă la o parte,

concentrându-se pe „imaginea de ansamblu” (alegeri și decizii strategice).

Responsabilitate managerială. Unul din conceptele întâlnite cel mai des în discuțiile

referitoare la managementul public este responsabilitatea. În primul rând ce înseamnă

responsabilitatea? Ea semnifică (Pollitt, 2003, p. 88) necesitatea ca persoana vizată să recunoască

o obligație de a explica și justifica acțiunile sale către cineva; acest lucru presupune existența unei

relații de subordonare/supraordonare și ideea de sancțiune în cazul nerespectării obligațiilor

asumate.

Acel „cineva” este reprezentat de către cetățean și comunitate în cazul administratorului

public. Managerul public trebuie să înțeleagă că deciziile sale au calitatea de a afecta un număr

mare de oameni și că rolul său este de a servi comunitatea – ca atare el trebuie să fie responsabil

pentru acțiunile sale. Este adevărat că aceste responsabilități nu se raportează numai la cetățean ci

și la politicieni, lege, șefi ierarhici etc. Există ca atare mai multe tipuri de responsabilități

(importanța uneia sau alteia este direct legată de tipul de funcție deținută și nivelul managerial)

(Behn, 2001; Pollitt, 2003):

– Responsabilitatea politică se exercită față de reprezentanți aleși în funcții publice. Aici

putem să ne referim la responsabilitatea unui ministru sau funcționar superior care trebuie

să se prezinte în fața unor comitete parlamentare etc;

– Responsabilitatea legală: se exercită față de lege și instanțe (fie ele

specializate/administrative sau de altă natură);

– Responsabilitatea birocratică se exercită față de coduri și norme interne sistemului. (spre

exemplu coduri etice de funcționare a instituțiilor publice);

– Responsabilitatea profesională se exercită față de standarde stabilite de propriul corp

profesional (aici un bun exemplu ar fi reprezentat de Colegiul Medicilor).

O altă clasificare (Kester, Painter, Barnes, 1997) consideră că responsabilizarea

managerului poate fi gândită la următoarele niveluri:

– financiar (acesta presupune aspecte diferite – de la cele mai simple ce presupun furnizarea

de date financiare care demonstrează acuratețea și legalitatea operațiunilor financiare la

cele legate de atingerea obiectivelor financiare – cu toate limitările sectorului public);

– bugetar (menținerea organizației în cadrul bugetului ei anual reprezintă o măsură

tradițională de măsurare a performanțelor; numeroase critici au fost formulate față de

incapacitatea acestei abordări de a adresa problema calității serviciilor furnizate);

– managerial (responsabilitatea managerilor publici în ceea ce privește realizarea

obiectivelor pe baza unor criterii stabilite și acceptate (Day și Klein, 1987));

– politic (acest concept este cel mai complex și greu de definit în ceea ce privește

performanța organizațională; justificarea deciziilor este în acest caz direct legată de

valorile definite la un moment dat ca fiind necesare „bunăstării și interesului

cetățeanului”).

În discuția referitoare la responsabilitate în managementul public apar întrebări complexe

de tipul: care sunt criteriile de judecată ale respectării obligațiilor asumate? Cine le stabilește?

Accentuarea exagerată a acestui concept poate conduce la teama funcționarului de a-și asuma

orice risc și la tendința de a deveni exagerat de birocratic pentru a fi „acoperit” tot timpul? Este

acest proces unul serios sau întotdeauna este pedepsit cel mai mic/vulnerabil membru al lanțului

ierarhic?

Sisteme de măsurare a performanțelor (SMP). Ce semnifică succesul în organizația

publică?

Una din criticile constante aduse organizației publice se referă la greutatea/imposibilitatea

măsurării riguroase a performanțelor proprii. În timp ce organizația privată are modalități clare de

a măsura productivitatea (legate în principal de factorul profit) instituția publică are dificultăți în

definirea și măsurarea a ceea ce înseamnă succesul; problema nu este doar cum să se măsoare

„productivitatea” ci și ce să se măsoare pentru a o stabili (Kanter și Summers, 1987; Steward și

Walsh, 1994).

În cazul în care vrem să definim dacă primăria X a avut rezultate pozitive, discuția va fi

mult mai complicată decât dacă dorim să facem același lucru în cazul unei fabrici de ciocolată.

Procesul politic face ca criteriile de performanță și succes să nu fie aceleași de la o etapa la alta,

ceea ce duce la probleme manageriale majore. Este adevărat și faptul că, în mod tradițional,

organizația publică nu s-a arătat întotdeauna foarte interesată de procese clare de măsurare a

performanțelor. Ea tinde să prefere o abordare mai relaxată în domeniu și să înțeleagă succesul

organizațional în funcție de interesele de moment.

Organizația publică modernă nu poate însă să se plaseze în afara acestor sisteme de

evaluare a activităților și de măsurare a performanțelor (în bună măsură tocmai datorită problemei

responsabilității). Performanța reprezintă un concept relativ, ce necesită raportarea la o anumita

bază; ca atare performanța organizației poate fi măsurată prin: (OECD, 1994, Butt și Palmer,

1985):

– raportare la ceea ce organizația a realizat în trecut (care sunt rezultatele de astăzi raportate

la rezultatele anterioare?);

– compararea rezultatelor organizației cu cele ale unei organizații similare;

– raportare la obiectivele desemnate;

– raportare la potențialul organizației (ce ar fi capabilă să facă organizația și ce face în

termeni reali organizația).

Una din întrebările cheie se referă la corectitudinea și viabilitatea metodologică a

criteriilor de evaluare; în cazul în care acestea sunt percepute ca fiind subiective sau aplicate

selectiv, pot duce la demotivarea personalului. O altă problemă se leagă de utilizarea rezultatelor

evaluărilor – sunt ele utilizate intern sau extern (rapoarte publice). Unde se oprește dreptul

cetățeanului de a cunoaște adevărul în ceea ce privește funcționarea instituțiilor publice? Cât de

mult argumentele de tipul „secretului de serviciu” sau „rațiunii de stat” pot limita transparența

sectorului public?

Folosirea Sistemelor de Măsurare a Performanțelor (SMP) vizează în principal 4 elemente

manageriale (OECD, 1994):

– îmbunătățirea funcționării organizației din punctul de vedere al eficienței, eficacității,

calității serviciilor și economiei resurselor;

– îmbunătățirea mecanismelor de control managerial (managerul deține informații reale

referitoare la funcționarea organizației care îi permit să intervină în zonele deficitare);

– îmbunătățirea procesului bugetar (prin legarea utilizării resurselor existente de obținerea

de performanțe);

– motivarea personalului în direcția îmbunătățirii performanțelor.

Aplicarea SMP în sectorul public se poate lovi de obstacole serioase; între care cele mai

importante se referă la (OECD, 1994):

– Competențe inadecvate. Construcția unui sistem performant de măsurare a performanțelor

necesită competențe specifice pe care organizația publică nu le deține întotdeauna.

Soluțiile la această problemă pot fi pe termen scurt (angajarea de consultanți) sau pe

termen lung (pregătirea propriului personal sau politici de atragere a unor specialiști);

– Fixarea nesatisfăcătoare a obiectivelor. De multe ori legislativul nu formulează

obiectivele organizațiilor publice în termeni cuantificabili (mulți politicieni argumentează

că acest lucru este practic imposibil);

– Atitudini negative. Mulți manageri și funcționari privesc din start măsurarea

performanțelor că fiind imposibilă în organizațiile publice. Deși trebuie să acceptăm că în

multe cazuri ea este greu de realizat există posibilități de aplicare cu succes a SMP și în

administrația publică (respectarea termenelor limită, sume atrase din surse extrabugetare

etc);

– Lipsa informațiilor despre costuri. Stabilirea costurilor unor proiecte publice este greu de

realizat în termeni financiari clari;

– Măsurarea rezultatelor. De multe ori în cazul organizației publice rezultatele sunt vizibile

doar după perioade lungi de timp (vezi exemplul educației); presiunea politică este

orientată înspre obținerea unor rezultate vizibile în mod rapid, pe perioade scurte de timp;

– Probleme de personal. Dacă sistemele de măsurare a performanțelor nu sunt bine gândite

pot apărea conflicte majore în interiorul resursei umane datorită recompensării diferențiate

și a criteriilor folosite pentru aceasta;

– Rigiditate structurală. SMP nu poate fi realizat dacă managementul instituției nu este gata

să opereze anumite schimbări de structură și atitudine.

Organizațiile publice prezintă, așa cum am precizat anterior, anumite caracteristici care au

o influență directă asupra tipului de management aplicabil lor. Unele voci susțin că managementul

public reprezintă pur și simplu aplicarea managementului privat la o organizație publică. Reforme

administrative majore (precum cele inițiate de R. Reagan în State Unite sau M. Thacher în Marea

Britanie) s-au bazat pe presupunerea că ceea ce funcționează în sectorul privat funcționează și în

cel public.

Organizațiile publice (Beetham, 1987) reprezintă un spațiu complex, o combinație

interesantă de drept (aplicarea prevederilor legale) și management (livrarea produsului). Cele două

componente nu se află întotdeauna într-o armonie perfectă și de aici una din problemele legate de

managementul public. Raționalitatea juridică și cea managerială în abordarea administrației

publice se bazează pe evoluții istorice legate de dezvoltarea sistemelor administrative.

Abordarea europeană „continentală” (în principal franceză și germană) a văzut tradițional

administrația ca fiind esențial un instrument de acțiune a statului, însărcinat cu asigurarea

legalității și ordinii. Abordarea anglo-saxonă (Statele Unite și Marea Britanie) a fost preocupată

mai mult de eficacitatea domeniului administrativ și, ca atare, s-a concentrat pe probleme de

organizare optimă a sectorului public prin transferul tehnicilor manageriale de succes din

domeniul privat în cel public („ce este bun pentru General Motors este bun și pentru America”).

Abordarea juridică (Chevallier, 1994) se bazează pe înțelegerea și optimizarea funcționării

administrației prin referirea la texte legale. Răspunsul la problemele administrative stă în legi și

reglementări iar administrația reprezintă un domeniu privilegiat al dreptului administrativ, care

este principalul instrument de raționalizare și structurare a acțiunii administrative. Metodele sunt

deductive, pornind de la regulă și urmărind ulterior condițiile de aplicare. Uneori juriștii privesc

cu ostilitate abordările manageriale, reproșându-le o prea puțină considerație acordată importanței

reglementărilor juridice.

Abordarea managerială are o perspectivă diferită și vizează în principal ameliorarea

funcționării organizației publice printr-o organizare superioară. Metodele sunt diferite de cele ale

abordării juridice, pornind de la o situație specifică, „de teren”, și încercând să formuleze cele mai

bune soluții. De asemenea, ea acordă o atenție crescută față de faza de implementare a politicilor

și strategiilor și încearcă să aplice principiile manageriale la spațiul public pentru a obține

rezultate mai bune. Abordarea managerială se concentrează în principal asupra rezultatelor și nu

asupra proceselor.

O sinteză interesantă a caracteristicilor raționalității juridice/manageriale în cadrul

sectorului public a fost furnizată de Chevallier și Loschak (1982):

Tabel 3: Raționalitate juridică și raționalitate managerială în administrația publică

Raționalitate juridică Raționalitate managerială

Legitimitate Fondată pe regularitatea procedurilor

aplicate

Eficacitatea acțiunilor întreprinse

Întâietate Mijloacele Scopurile

Priorități Stabilitatea structurilor formale ale

organizației

Adaptarea la schimbări, la

inovație

Mod de raționare Analitic, linear, deductiv (logica

juridică)

Sintetic, sistematic (logica

eficacității acțiunii)

Conceperea organizației Fermă, funcționând după o logică

proprie

Deschisă înspre mediul propriu și

adaptarea constantă

Autoritate Cuplul ierarhie-supunere

Ordine unilaterale emise de sus în

jos

Delegare pe scară largă

Stimulare și negociere

Control Bazat pe respectul față de reguli

Faza ultimă a unui proces linear

Bazat pe rezultatele obținute

Mijloc al unui feedback ce

permite ajustarea acțiunii la

scopuri

După Chevallier și Loschak în La Revue Francaise d’ Administration Publique, nr. 24,

Oct- Dec, 1982.

Existența celor două tipuri de raționalități semnifică, pe lângă furnizarea unui subiect de

dezbateri continue între diverse grupuri profesionale, necesitatea unei cooperări pentru

funcționarea optimă a organizației publice.

Există în literatura de specialitate foarte multe definiții ale managementului. Noi vom

încerca aici să dăm o definiție simplă, dublată de analizarea celor mai importante funcții și

caracteristici. Astfel, managementul poate fi privit ca fiind efortul de stabilire și atingere a

obiectivelor organizației pe baza economiei resurselor, eficacității și eficienței.

Managementul prezintă o serie de funcții specifice, aplicabile fiecărei organizații; una

dintre cele mai cuprinzătoare descrieri ale funcțiilor manageriale este cea a lui Allison (1980), pe

care o prezentăm în cele ce urmează:

Funcțiile managementului general

Strategie

1. Stabilirea priorităților și obiectivelor pentru organizație;

2. Producerea planurilor operaționale pentru realizarea acestor obiective.

Managementul Componentelor Interne

3. Organizare: stabilirea structurilor (unități și poziții cu autorități și responsabilități

desemnate) și procedurilor (pentru coordonarea activității și inițierea acțiunilor);

4. Conducerea personalului și sistemului de management al personalului: capacitatea

organizației este direct afectată de calitățile și cunoștințele membrilor săi; sistemul de

management al personalului recrutează, selecționează, socializează, pregătește,

recompensează, sancționează capitalul uman, capital ce reprezintă capacitatea organizației

de a acționa pentru atingerea scopurilor sale;

5. Controlul performanțelor/evaluarea. Diferite sisteme manageriale de informație –

incluzând bugete, rapoarte, sisteme statistice, evaluare de performanțe, asistă

managementul în luarea deciziilor și măsurarea progreselor în efortul de realizare a

obiectivelor. Alegerile și acțiunile viitoare depind de capacitatea managementului de a

monitoriza și evalua calitatea acțiunilor anterioare (furnizarea serviciilor promise, nivelul

de atingere al standardelor, satisfacția cetățeanului față de serviciile/produsele oferite etc).

Managementul Componentelor Externe

6. Cooperarea cu unitățile „externe” ale organizației, care sunt subiect al aceleiași autorități

comune: cei mai mulți manageri trebuie să lucreze și să coopereze cu manageri ai altor

unități din cadrul marilor organizații (fie că ei sunt situați la un nivel superior, inferior sau

„lateral”) pentru a realiza propriile obiective;

7. Cooperarea cu organizații independente: instituții din alte branșe guvernamentale, grupuri

de interes, firme private ce pot afecta în mod semnificativ capacitățile organizației de a–și

atinge obiectivele;

8. Cooperarea cu presa și publicul, a căror aprobare și bunăvoință este importantă.

Analiza acestei descrieri a principalelor activități manageriale ne aduce în atenție câteva

elemente importante care trebuie luate în considerare de fiecare manager public:

– managementul se structurează pe două niveluri importante: cel strategic (care se referă în

principal la efortul de stabilire a obiectivelor organizației) și cel operațional (care se referă

la activitățile cotidiene puse în aplicare pentru atingerea obiectivelor definite)

– resursa umana reprezintă un factor esențial în organizație; neglijarea importanței acesteia

poate duce la rezultate negative

– relația cu publicul/cetățeanul și mass-media este esențială pentru organizația publică,

datorită caracteristicilor sale.

Managementul are ambiția de a se construi ca o știință distinctă, lucru ce presupune

definirea unor reguli precise și impersonale pe baza cărora organizațiile își pot atinge obiectivele

stabilite. El a cunoscut, de-a lungul timpului, o evoluție amplă pe parcursul căreia și-au adus

aportul diferiți autori – de la fondatorii managementului științific (Taylor, Fayol) la școala

relațiilor umane (Mayo), abordarea sistemică (Simon), teoria contingenței, simbolica

organizațională (March și Olsen), reinventarea guvernământului/noul management public

(Osborne și Gaebler).

Evoluția teoriilor manageriale a cunoscut salturi interesante: în cazul managementului

științific accentul este pus pe reguli și principii clare de funcționare, pe care individul trebuie să le

respecte, pe baza unui mecanism clar de recompense și sancțiuni („stick and carrot”).

Școala relațiilor umane a adus în discuție importanța considerării resursei umane în

organizație, existența relațiilor formale și informale; ea a pus în evidență faptul că individul nu

este un robot care poate funcționa total rațional și previzibil; pe lângă relațiile și structurile

formale apar în organizație, inevitabil, și relații informale care sunt la fel de importante și a căror

neglijare duce la imposibilitatea conducerii performante a organizației.

Teoria contingenței a pus în evidență faptul că deciziile manageriale nu pot fi definite întrun

mod abstract, general; fiecare decizie este luată în funcție de o situație dată într-un mediu

organizațional specific. Teoriile legate de cultura organizațională au adus în discuție importanța

simbolisticii în organizații iar cele referitoare la noul management public au încercat să definească

o abordare mai dinamică a administrației (bazată pe descentralizare, măsurarea performanțelor,

calitatea serviciilor etc). Toate aceste evoluții au dus înspre dezvoltarea semnificativă a

domeniului managerial și a influenței deținute de acesta în cadrul analizei organizației publice.

În mod tradițional administrația a fost structurată în Europa pe câteva principii simple

(Auby, 1996):

– o puternică supunere față de drept; dreptul public s-a dezvoltat considerabil de-a lungul

secolului XX, încadrând strict acțiunea publică. Această situație corespunde, din punct de

vedere istoric, unei exigențe de a asigura faptul că deciziile responsabililor publici sunt

conforme cu ceea ce doresc cei care i-au mandatat (respectarea unui principiu democratic);

– o puternică centralizare a puterilor și responsabilităților în interiorul aparatului

administrativ (acest lucru a fost accentuat de o manieră semnificativă de evoluțiile istorice

din România după cel de al Doilea Război Mondial); de aici o distincție clară între cei ce

concep/decid și cei ce execută o decizie; pe baza principiilor birocratice decizia se ia la

nivelurile superioare iar funcționarul nu are altă obligație decât să le aplice, fără să pună în

discuție calitatea sau aplicabilitatea acestora;

– un personal recrutat și coordonat pe baza unui sistem de tip carieră, în cadrul căruia

funcționarul public își dezvoltă întreaga viață profesională în administrația publică și în

care avansarea se face în principal pe criterii de vechime. Funcționarii publici sunt

recrutați de o manieră specifică, remunerați pe o bază particulară și protejați de

apartenența lor la funcția publică;

– o diluare a responsabilităților manageriale prin aplicarea principiului de separare a

ordonatorului și a contabilului. Regularitatea primează în fața eficienței. Este mai puțin

important ca banii publici să fie folosiți de o manieră optimă decât ca aceștia să fie utilizați

în conformitate cu reglementările oficiale;

– o absență aproape totală a conceptului de rentabilitate ce se resimte în mod egal și în

cazul remunerării funcționarilor; conform teoriei clasice a funcției publice aceștia sunt

plătiți în funcție de responsabilitățile lor sociale și nu în funcție de „producția” lor sau de

productivitate;

– o lipsă de inițiativă din partea funcționarului și un respect strict al procedurilor; nu numai

că funcționarul nu este încurajat să aibă inițiative, dar este chiar periculos să devină creativ

sau să „aibă idei noi”;

– o separare extrem de puternică atât pe verticală (între niveluri ierarhice) cât și pe

orizontală (între birouri și servicii). Cooperarea și comunicarea în organizație este redusă.

Administrația publică a cunoscut însă schimbări mari odată cu trecerea timpului; pe baza

unor presiuni diverse ea a fost obligată să aducă schimbări diverse propriului mod de funcționare.

Aceste presiuni s-au referit în principal la:

– extinderea și diversificarea rolului administrației publice care trebuie să se ocupe de

probleme pe care nici nu le lua în considerare în urma cu câțiva ani (protecția mediului,

drepturile consumatorului etc);

– presiuni bugetare, legate de reducerea alocațiilor bugetare și necesitatea căutării de resurse

suplimentare;

– presiuni venite din partea cetățeanului; acesta este în mod natural tentat să compare

serviciile oferite de instituția publică cu cele ale firmelor private; odată ce el plătește

(direct sau indirect) pentru ambele servicii nu va înțelege de ce are parte de tratament

diferit. Mass-media și politicienii sunt de asemenea interesați uneori să sprijine aceste

presiuni;

– presiuni tehnologice; astfel impactul dezvoltării tehnologiei informației asupra funcționării

instituțiilor publice este direct și puternic;

– presiuni legate de factorul globalizării, în care standardele internaționale de funcționare au

tendința de a fi tot mai influente.

Înșiruirea (parțială) a acestor presiuni poate să ne facă să înțelegem că administrația

modernă nu mai poate funcționa pe baza principiilor birocratice tradiționale axate pe abordarea

exclusiv juridică a fenomenului administrativ. Modificarea rolului administrației și schimbarea

profilului cetățeanului (mult mai educat și mai conștient de drepturile sale) au condus la

necesitatea unor schimbări rapide și profunde, asumate în grade diferite de toate țările democratice

și bazate pe eficacitate, eficiență, responsabilitate, descentralizare, transparență, abordări

strategice, calitate etc.

Managerul public se află într-o situație delicată. El trebuie să promoveze tehnici de succes

în sectorul privat, dar să fie în același timp atent la caracteristicile organizației publice; în

activitatea sa el se va întâlni cu limitări unice, necunoscute managerului firmei private. Pe de altă

parte însă, el deține atribute pe care managerul privat nu le va avea niciodată precum situații de

monopol sau puterea de aplicare a coerciției față de clienți.

Una din marile întrebări pe care orice manager public și le va pune se referă la evaluarea

propriei activități. Va fi el evaluat în funcție de rezultatele sale manageriale sau în funcție de

criterii de alta natura? Relația specifică a administrației cu politica face ca multe decizii și judecăți

să se bazeze pe judecăți de valoare și nu pe factori raționali.

Raționalitatea politică nu este aceeași cu cea managerială; ea se orientează în principal

înspre obținerea și menținerea puterii și înspre compromis. De aceea nu întotdeauna managerul

public de succes este cel care are rezultate și performanțe deosebite din punct de vedere rațional.

Modul în care este plasat politic, capacitatea sa de a-și construi o imagine publică bună (prin

relația cu presa), capacitatea de a relaționa cu cetățeanul contează de multe ori la fel de mult (sau

chiar mai mult).

Una dintre teoriile (Rhodes, 1988) care ne ilustrează complexitatea activității manageriale

în contextul relației administrație/politică este cea care presupune că stilul de management al

organizației și rezultatele sale sunt definite de confruntarea grupurilor interesate și poate fi

analizat prin înțelegerea următoarelor niveluri:

– participanți (funcționari, politicieni, mass-media, grupuri economice etc);

– motivare și scopuri (fiecare participant are scopuri și interese specifice);

– schimburi și tranzacții: diferiții participanți interacționează și încearcă să tranzacționeze;

– conflict și putere. Fiecare participant deține resurse diferite și inegale și de aici conflicte

pentru asimilarea resurselor necesare pentru impunerea propriilor interese.

Procesul managerial este dificil și complex; sugerăm ca punct de pornire în studierea

managementului public câteva observații de bază:

– problemele organizației se pot rezolva prin construcția unui sistem managerial funcțional

și rațional și nu prin apariția miraculoasa a unor lideri „geniali” și providențiali;

– managementul nu reprezintă o carte de bucate; este practic imposibil să definim „the best

way”, adică abordarea managerială perfectă, potrivită oricăror circumstanțe. Rolul

managerului este să aplice cele mai bune strategii în funcție de contextul existent, propria

personalitate, obiective etc;

– obiectivul oricărui manager se referă la realizarea obiectivelor organizației în condiții de

eficiență și eficacitate (apartenența la serviciul public nu reprezintă o scuză pentru

practicarea unui tip de conducere ineficient). Managementul nu este o modă ci o știință.

Spre deosebire de tipul de funcționare tradițional al administrației publice, preocuparea

principală nu se referă exclusiv la respectarea procedurilor, ci vizează realizarea

performanței organizaționale;

– raționalitatea managerială nu este sinonimă cu cea politică; de multe ori alegeri ce par

iraționale în termeni de management sunt explicabile pe baza raționamentelor politice;

procesul de luare a deciziilor în domeniul public nu este întotdeauna atât de rațional pe cât

am dori iar acest lucru trebuie luat în considerare de către manager;

– managerul public trebuie să dea dovadă de o combinație largă de calități și să fie creativ

dacă dorește să fie un manager de succes (este adevărat că în sectorul public această

cerință poate fi uneori facultativă, date fiind șansele reduse de dispariție a organizației

publice, chiar în cazul unei funcționări deficiente).

Bibliografie suplimentară:

1. Poister, T. H., Measuring Performance in Public and Nonprofit Organizations (Essential

Texts for Nonprofit and Public Leadership and Management); 1 edition, Jossey-Bass,

2003.

2. Goodsell, C.T., The Case for Bureaucracy. A Public Administration Polemic, 4th edition,

CQ Press, 2003.

IV. PLANIFICARE ȘI MANAGEMENT STRATEGIC ÎN ORGANIZAȚIILE

PUBLICE

Abordarea strategică nu reprezintă o problemă specifică societăților moderne; din cele mai

vechi timpuri oamenii și-au pus problema de a gândi și acționa strategic în diferite domenii.

Termenul de strategie provine din cuvântul grec strategos (general). Aplicațiile sale au apărut de-a

lungul timpului în domeniul militar, politic sau economic.

Problema strategiei a fost prezentă în domeniul militar din cele mai vechi timpuri; lucrările

unor teoreticieni precum Sun Tzu sau Karl von Clausewitz au pus în evidență necesitatea utilizării

planificării și strategiilor specifice, precum și a utilizării raționale a resurselor unei armate pentru

atingerea scopurilor (victoria militară) față de un competitor definit (armata adversă).

Mai mult decât atât, von Clausewitz (1997) a atras atenția că strategiile și campaniile

militare sunt doar o modalitate de a atinge obiective politice mai largi. Pe baza acestui argument

am putea considera că politica reprezintă principalul domeniu în care abordarea strategică si-a

făcut simțită prezența. Ulterior, domeniul economic a preluat și accentuat problema

managementului strategic, încercând să raționalizeze și ordoneze teoriile în domeniu.

Încă de la început trebuie să stabilim diferența între nivelurile strategic, tactic și

operațional (Bozeman și Straussman, 1990):

– Nivelul strategic se referă la determinarea obiectivelor, misiunilor și viziunii organizației.

– Nivelul tactic se referă la alegerea (dintr-un pachet de alternative) unei modalități de

atingere a obiectivelor definite la nivel strategic

– Nivelul operațional se referă la activitățile cotidiene realizate de organizație pentru

punerea în aplicare a tacticilor definite.

Planificarea a fost prezentă în primele definiri ale funcțiilor managerului general; spre

exemplu în 1937 Gulick (p. 13) a inclus planificarea în binecunoscutul său model POSDCORB

(planning, organizing, staffing, directing, coordinating, reporting, budgeting). Mediul academic

din domeniul științelor economice a fost interesat în ultimii 50 de ani de evoluția teoretică a

managementul strategic; teoreticieni precum Ansoff (1965) sau Chandler au marcat etape majore

în acest proces. Chandler (1989) definește strategia că reprezentând „determinarea scopurilor și

obiectivelor organizației pe termen lung, adoptarea politicilor determinate și alocarea resurselor

pentru atingerea acestor scopuri”. Această definiție indică, practic, problemele majore la care

trebuie să răspundă procesul strategic:

– încotro se dorește să se avanseze?

– prin ce parametri se pot traduce scopurile organizației?

– ce politici particulare vor implica aceste scopuri?

– ce mijloace umane și financiare vor trebui angajate?

În domeniul privat managementul strategic este definit ca (David, 1993, p. 6) „arta și

știința formulării, implementării și evaluării… deciziilor care permit unei organizații atingerea

propriilor obiective managementul strategic se concentrează pe integrarea managementului,

marketingului, finanțelor, operațiilor, cercetării, dezvoltării și informației pentru atingerea

succesului organizațional”. David (1993, p. 9) sugerează că există trei etape principale în

managementul strategic:

Formularea strategiilor: Dezvoltarea misiunilor, identificarea oportunităților,

amenințărilor, determinarea punctelor slabe și puternice ale organizației, stabilirea obiectivelor pe

termen lung, selectarea unor strategii specifice de atingere a acestora.

Implementarea strategiilor: Stabilirea obiectivelor anuale, definirea politicilor, motivarea

personalului, alocarea resurselor necesare, dezvoltarea unei culturi organizaționale care să susțină

realizarea obiectivelor, crearea unei structuri organizaționale potrivite, pregătirea bugetului,

dezvoltarea sistemelor de management informațional.

Evaluarea strategiilor: Revizuirea factorilor interni și externi care stau la baza strategiilor

existente; măsurarea performanțelor programului; luarea măsurilor necesare pentru ameliorarea

activității și corectarea erorilor.

Allan Steiss (2003) consideră că există 6 elemente ale deciziei strategice în fiecare

organizație:

1. Misiuni de bază;

2. Grupurile țintă (membri, clienți, alte organizații ale administrației publice etc);

3. Scopuri și obiective;

4. Programe și servicii oferite de către organizație pentru atingerea scopurilor și obiectivelor;

5. Aria geografică de influență: identificarea ariei geografice în care programele organizației

au impact: local, regional, național, internațional;

6. Avantaj comparativ: cum reușește organizația să aibă un avantaj semnificativ față de actori

similari pe piață.

O altă definiție interesantă este cea dată de Tabatoni (1975): strategia reprezintă „o alegere

de criterii de decizie numite strategice pentru că ele vizează să orienteze de o manieră

determinantă și pe termen lung activitățile și structurile organizației”.

Thompson și Strickland (1996, p. 6) considera că cele 5 sarcini ale managementului

strategic sunt:

1. Formularea unei viziuni strategice în ceea ce privește viitorul organizației – direcție pe

termen lung, misiuni;

2. Convertirea viziunii strategice în obiective măsurabile și rezultate în termeni de

performanță;

3. Dezvoltarea și testarea strategiilor dezvoltate pentru realizarea rezultatelor dorite;

4. Implementarea și executarea strategiilor determinate eficient și efectiv;

5. Evaluarea performanței, realizarea unor ajustări în ceea ce privește obiectivele, direcția,

implementarea pe baza experienței noilor dezvoltări, schimbările apărute etc.

Am menționat toate aceste definiții pentru că ele ne permit să facem câteva observații

preliminare referitoare la managementul strategic în general:

– managementul strategic se referă în principal la eficacitate și nu la eficiență. Așa cum

spunea Drucker: „întrebarea pertinentă este nu cum să facem optim lucrurile ci cum să

găsim lucrurile optime care trebuie făcute și să concentrăm resursele și eforturile asupra

lor”. Literatura anglo-saxonă are o expresie potrivită pentru această perspectivă: „doing

the right things not doing the things right”;

– planificarea și managementul strategic se leagă de o dilemă perpetuă a organizației publice

legată de existența unor diferențe semnificative între rezultatele așteptate/dorite și

performanțele reale, obținute;

– strategia presupune luarea în considerare a unei perspective pe termen mediu și lung;

activitățile organizației nu mai sunt gândite numai „de la o zi la alta”, în termeni exclusiv

operaționali, ci „în perspectivă”. Ca atare activitățile strategice sunt cele care afectează

funcționarea organizației pe o perioadă semnificativă de timp;

– o decizie strategică afectează organizația de o manieră determinantă; acest lucru semnifică

faptul că decizia în cauză va afecta nu doar pe termen lung dar și puternic organizația la

diferite niveluri: structura, obiective, cultură organizațională etc;

– managementul strategic include stabilirea obiectivelor, scopurilor, misiunilor și viziunii

organizației;

– managementul strategic nu înseamnă numai procesul de planificare strategică; el conține și

activități legate de managementul resurselor, implementare, control și evaluarea

programelor;

– definirea managementului organizației este direct legată de analiza mediului organizației.

În general în discutarea managementului strategic se folosește un grup de concepte și

termeni comuni, care trebuie clarificați:

Viziune: o proiecție mentală despre cum ar trebui să arate organizația în viitor. Bryson

(1995) consideră că aceasta trebuie să includă valorile fundamentale ale organizației și filosofia

sa; ea trebuie să fie „scurtă și inspirațională” (p. 18).

Misiune: de ce există organizația și ce urmărește ea?

Scopuri: rezultate generale; în ceea ce privește scopurile organizației problema este mult

mai complicată decât am putea crede la o primă vedere. Westerlund și Sjostrand (1979) au

identificat o varietate de scopuri în organizații:

– scopuri onorifice – scopuri teoretice ce oferă o imagine pozitivă organizației;

– scopuri tabu – scopuri existente dar imposibil de exprimat;

– scopuri stereotipe – scopuri pe care orice organizație „serioasă” trebuie să le aibă;

– scopuri existente – scopuri „reale”, urmărite în mod direct, chiar dacă sunt incompatibile

cu valorile declarate ale organizației.

În relație cu procesul de construcție a strategiilor, Steiss (2003) consideră că scopurile pot

fi clasificate ca fiind:

– scopuri de dezvoltare societală (rezultatele organizației contribuie la dezvoltarea propriului

mediu și societății);

– scopuri legate de membri sau clientelă (rezultatele afectează dezvoltarea grupurilor țintă);

– scopuri de dezvoltare organizațională (resursele sunt folosite pentru dezvoltarea

organizației ca entitate capabilă să acționeze eficace și eficient).

Obiective: rezultate specifice (această diferență între scopuri și obiective este subtilă și nu

întotdeauna ușor de realizat). Este de precizat aici că nu toate obiectivele se plasează la același

nivel de importanță și ca atare putem vorbi aici de o ierarhie a obiectivelor și de priorități

strategice.

Avantaj competitiv: analiza competitorului, evaluarea resurselor acestuia, construcția unei

poziții avantajoase față de acesta pe piață.

Firmele private (Rabin, Miller, Hildreth, 2000) văd dezvoltarea managementului strategic

ca fiind direct legată de două elemente principale:

– concurența cu competitorii de pe piață; dezvoltarea unei perspective strategice este

esențială pentru rezistența la atacurile competiției și pentru dominarea acesteia.

Analiza competitivă analizează forțele majore prezente într-un sector industrial particular –

forța cumpărătorilor și furnizorilor, produsele substituibile, concurența – în ideea câștigării unui

avantaj semnificativ prin intermediul unor strategii precum diferențierea față de concurență sau

selectarea segmentelor industriale în care există șanse mari de control. În mediul industrial

principalele pericole la adresa firmei (Porter, 1995) se referă la:

1. Rivalitatea între firmele existente deja pe piață;

2. Amenințarea noilor veniți pe piață;

3. Puterea de negociere a clienților;

4. Puterea de negociere a furnizorilor;

5. Amenințarea noilor produse (care le pot înlocui pe cele vechi, tradiționale).

Exercițiu: un producător european de automobile este confruntat cu probleme majore în

contextul creșterii concurenței pe piață venite din partea producătorilor europeni, americani și

japonezi. Ce alternative strategice poate defini acesta pentru ameliorarea situației?

– exploatarea oportunităților apărute pentru dezvoltarea organizației. În lipsa unei

perspective strategice managerul privat poate pierde oportunități favorabile, posibil de

prevăzut; acest lucru poate avea consecințe dezastruoase pentru firma în cauză,

incluzând chiar falimentul.

Exercițiu: Dați un exemplu în care datorită lipsei de perspectiva strategică o firmă privată

a pierdut oportunități semnificative și a experimentat probleme majore.

Ca atare managementul strategic a fost preluat de către sectorul privat ca o modalitate de a

răspunde la un mediu dinamic, caracterizat de existența unei concurențe acerbe. Definirea

activității organizației pe termen mediu și lung nu reprezintă un lux ci o condiție necesară

supraviețuirii. Această viziune utilitaristă definește abordarea strategică în sectorul privat.

Ca și modalitate de analiză și interpretare managementul strategic poate fi abordat din

diferite puncte de vedere (Morgan, 1980, Zanetti și Cunningham, 2000, p. 546):

1. perspectiva ecologică care vede managementul strategic ca o interacțiune între organizație

și mediul acesteia; cel mai important lucru se referă aici la analiza mediului pentru

identificarea constrângerilor sau oportunităților;

2. perspectiva axată pe luarea deciziilor, care analizează procesul de luare a deciziilor

strategice în organizație;

3. perspectiva axată pe leadership care analizează managementul strategic din punctul de

vedere al liderului; cel mai important aspect este cine ia deciziile strategice și care este

profilul acestei persoane (sau grup).

Diferențele între cele trei abordări sunt semnificative și orientează analiza procesului

strategic în direcții diferite. Fiecare dintre ele are argumente care pot dovedi importanța propriului

punct de vedere: nu poți înțelege strategia organizației în lipsa analizei mediului; nu poți înțelege

strategia organizației în lipsa analizei modului în care se iau deciziile strategice; nu poți înțelege

strategiile organizației fără să știi cine le ia și care sunt trăsăturile acestei persoane sau grup. Acest

lucru nu semnifică însă faptul că ele nu pot fi combinate într-un proces mai complex de înțelegere

a managementului strategic.

O altă problemă importantă în discuția referitoare la managementul strategic se referă la

modul în care este înțeles demersul strategic în organizații (Rabin, Miller, Hildreth, 2000). Pe de o

parte avem abordarea rațională (sau sinoptică) care vede elaborarea strategiilor ca fiind un proces

logic și liniar. Organizația definește secvențial obiectivele, analizează mediul, identifică

amenințări și oportunități, elaborează strategii, selectează cea mai bună alegere în termeni

raționali și o implementează.

Este vorba practic de un efort de maximizare a câștigurilor organizației printr-o abordare

rațională clasică. Pe de altă parte alți teoreticieni (Lindblom, 1959, 1979) au formulat obiecții la

adresa acestei interpretări și au propus abordarea incrementală în managementul strategic. Pe

baza principiului „raționalității limitate” ei susțin că organizația nu este nici pe departe atât de

rațională și obiectivă pe cât presupune teoria sinoptică.

Managerii tind să ia decizii bazate în principal pe realități presante cu care se confruntă la

un moment dat și nu pe planuri vagi de viitor. De câte ori sunt confruntați cu o criză tendința va fi

să ia măsuri de remediere rapidă a situației chiar dacă acest lucru înseamnă distrugerea strategiei

pe termen lung; puțini dintre ei sunt capabili să depășească această condiționare.

Procesul strategic este prea complex și neclar pentru a putea fi abordat atât de rațional.

Olsen și Eadie (1982) au sintetizat cele mai importante categorii de rezerve la adresa aplicării

managementului strategic în organizații:

– procesul formal de planificare este prezentat a fi mult mai rațional și analitic decât este cu

adevărat; designul acestuia este prea abstract pentru a putea lua în calcul dinamica sociopolitică

specifică oricărei organizații;

– procesul formal de planificare strategică este prea rigid și încet pentru a răspunde în mod

adecvat unui mediu în schimbare;

– procesul formal de planificare acționează împotriva creativității și inovației.

Ca atare, abordarea strategică trebuie să fie mult mai mult bazată pe adaptare la

schimbările mediului, pe învățare („organizațiile trebuie să învețe pentru a supraviețui”, Ketl,

1994, p. 22) și pe negociere cu diferiții actori interesați din domeniu. Conform ideii „step by step

and by small degree” (“„pas cu pas și în grade mici”, Lindblom, 1959, p. 81) procesul strategic

reprezintă un proces în desfășurare în care organizația învață din interacțiunea cu mediul și ceilalți

participanți.

Trebuie să ne fie clar însă că abordarea incrementală nu semnifică în nici un fel eliminarea

raționalității din cadrul procesului strategic; ea propune mai degrabă o combinație de raționalitate

și intuiție, de raționalitate și asimilare de cunoștințe noi. De altfel aceasta confruntare între cele

două teorii sugerează cel mai bine esența managementului strategic în organizații, plasat continuu

între rațiune și instinct.

Managerul public trebuie să își plaseze acțiunea între alegeri ce țin de o atitudine reactivă

(ce reacționează la schimbările apărute în mediu) sau proactivă (ce încearcă să anticipeze

schimbările din mediu și să le speculeze în folosul organizației)

O altă dilemă a organizațiilor se referă la modalitatea de stabilire a strategiilor care poate fi

(Zanetti, Cunningham, 2000):

– un demers ierarhic, autoritar. Conducerea organizației stabilește obiectivele și strategiile

iar nivelurile medii și inferioare nu fac decât să o aplice fără comentarii

– un proces participativ în care managementul superior definește doar viziunea generală a

organizației și implică nivelurile inferioare în definirea obiectivelor și strategiilor.

Pe de altă parte ne putem întreba ce este cel mai important într-o organizație: să existe o

mentalitate și o gândire strategică, capabilă să orienteze continuu activitatea organizației în funcție

de obiective pe terme mediu și lung? să existe un proces formal și rațional de planificare care să

stabilească pas cu pas misiuni, obiective, strategii, alternative, implementare, evaluare etc? să

existe documente strategice cât mai vaste, care „să dea bine”? să fie capabilă să aplice strategii

definite la nivel politic? Fiecare dintre aceste întrebări ne pune în fața unei abordări diferite,

capabile să modifice fundamental acțiunea la nivel strategic a organizației.

Dacă considerăm că cel mai important lucru este legat de existența unor documente,

întreaga capacitate a organizației se va concentra pe realizarea acestora chiar dacă ele nu au nici o

legătură cu realitatea. Dacă accentul va cădea pe dezvoltarea gândirii strategice la nivelul

instituției procesul este mult mai complicat și presupune activități de restructurare a structurii

organizației, motivare, training etc.

Conceptul general de management strategic poate presupune că atare o abordare diferită în

ceea ce privește sectorul principal de interes. În efortul de înțelegere sau formulare a strategiilor

manageriale (Bryson, 1995) se pot accentua aspecte diferite precum:

– sistemele de planificare strategică; accentul cade aici pe procesul de planificare strategică

ca un demers rațional și organizat;

– analiza participanților/actorilor; accentul cade aici pe analiza persoanelor și grupurilor

interesate, puterea și influența lor, capacitatea de negociere etc. Strategia particulară

adoptată reprezintă rezultatul unui proces de confruntare între grupuri interesate;

– managementul problemelor strategice; accentul cade aici pe identificarea problemelor

fundamentale cu care organizația se confruntă și pe rezolvarea lor;

– negocieri strategice; dezvoltarea strategiilor este văzută ca un proces puternic politizat, în

care activitatea cea mai importantă se referă la negocieri și compromisuri continue.

O altă problemă se leagă de logica construcției procesului strategic:

– unele abordări consideră că obiectivele sunt stabilite din start de către instanțe externe sau

interne iar procesul de planificare strategică se va raporta la aceste obiective deja existente

și va stabili numai strategiile de atingere a acestora;

– alte abordări văd stabilirea scopurilor și obiectivelor organizației ca fiind parte a

procesului de planificare strategică și nu o realitate pre-existentă.

Așa cum putem observa, structurarea procesului strategic presupune modalități diferite de

abordare și metodologii diverse. Prezentarea tuturor acestor dileme urmărește nu doar trecerea în

revistă a dezbaterilor teoretice referitoare la managementul strategic ci și punerea în evidență a

complexității domeniului, tratat de multe ori simplist de către politicieni, manageri funcționari sau

cetățeni.

Abordarea strategică în organizațiile publice

Odată ce ne-am familiarizat cu problemele legate de managementul strategic general va

trebui să vedem în ce măsură acesta este aplicabil organizațiilor publice. Așa cum s-a mai

discutat, acestea dețin o serie de caracteristici specifice care afectează tipul de management

aplicabil lor; în mod evident latura strategică a managementului nu se poate sustrage acestei

realități. Care ar fi principalele elemente care influențează aplicarea demersului strategic în

instituțiile publice?

– misiunile și scopurile organizației publice sunt deseori definite în reglementări legale;

acest lucru afectează una din componentele esențiale ale managementului strategic:

flexibilitatea și posibilitatea realizării unor schimbări strategice la nivelul organizației;

chiar dacă managerul public vrea să reorienteze organizația în ceea ce privește redefinirea

scopurilor sau misiunilor, acest lucru va fi uneori imposibil din punct de vedere legal;

– lipsa concurenței; așa cum am observat, unul dintre elementele care au stat la baza

dezvoltării managementului strategic în sectorul privat a fost avantajul competitiv,

necesitatea de a specula oportunitățile pieței mai bine decât competiția. În cazul sectorului

privat inexistența competitorului sau competiția inegală înseamnă lipsa unui stimulent

esențial pentru dezvoltarea abordărilor strategice. Managerul public nu va înțelege la fel de

bine ca și cel privat importanța planificării și managementului strategic;

– existența unor obiective vagi și generale; de multe ori definirea obiectivelor în sectorul

public este un proces vag și neclar. Decidenții politici preferă obiectivele generale pentru

că ele sunt mult mai ușor de „vândut” politic și permit identificarea unor grupuri mari de

alegători cu acestea. Același limbaj neclar tinde să caracterizeze de multe ori definirea

politicilor publice sau a strategiilor specifice;

– perioadele de timp incluse în documentele strategice sunt de multe ori prea reduse;

politicienii nu au răbdare pentru a vedea rezultate pe termen lung. Ei doresc rezultate

imediate și vizibile, pe care să le poată prezenta publicului. Ca atare strategiile pe termen

scurt sunt preferate celor pe termen lung;

– chiar dacă se reușește stabilirea unor strategii pe termen lung perioadele electorale sunt

capabile să ducă la distrugerea acestora. Noua putere poate să aibă o viziune total diferită

într-un domeniu sau altul și să modifice sau anuleze ceea ce guvernanții precedenți au

considerat a fi opțiuni strategice;

– coalițiile politice pot fi instabile; ca atare, la scurt timp după stabilirea unei strategii,

dispariția sprijinului politic o poate face inaplicabilă;

– stabilirea obiectivelor în sectorul public reprezintă un proces mult mai larg decât în cel

privat; influența combinată a actorilor politici și administrativi, a mass-media, grupurilor

de interes, cetățeanului etc duc la un proces complicat de structurare a scopurilor și

obiectivelor organizației publice;

– lipsa informației necesare sau lipsa capacității de analiză a informației poate duce la

formularea defectuoasă a strategiilor. Același lucru se va întâmpla dacă resursa umană

existentă nu are pregătirea necesară în domeniu (Hughes, 1998);

– greutatea stabilirii unor rezultate măsurabile în sectorul public;

– asumarea riscurilor nu reprezintă un tip de comportament încurajat de sectorul public.

Elaborarea unor strategii presupune luarea de decizii riscante.

Toate aceste elemente ne arată principalele probleme cu care demersul de planificare

strategică se va confrunta în domeniul public. Ele nu semnifică în nici un fel lipsa posibilităților

de aplicare a planificării și managementului strategic în organizațiile publice ci atenționează

managerul asupra punctelor sensibile.

Tendințele moderne referitoare la o perspectiva managerială în sectorul public și la

promovarea abordărilor specifice domeniului privat („next steps initiative” în Marea Britanie sau

„reinventig government” în Statele Unite) au semnificat creșterea accentului pus pe abordările

strategice.

Societățile democratice moderne folosesc abordarea strategică atât la nivel central cât și la

nivel local. Exemplele la nivel central sunt numeroase și se întind de la programul de guvernare

prezentat de fiecare guvern la învestitura în parlament, până la strategii sectoriale definite de

ministere sau agenții guvernamentale. Problemele principale la acest nivel se leagă de jocul

politic.

De multe ori obiectivele stabilite nu sunt cele mai bune în termeni raționali ci cele mai

bune în termeni politici (capabile să construiască compromisul politic); alteori ele sunt vagi și

imposibil de implementat. Trebuie să precizăm însă că definirea unui proces strategic, chiar

imperfect, reprezintă un pas înainte în promovarea unui nou tip de guvernare bazată pe ideea

performanței și a eficacității.

La nivel local situația este și mai interesantă. Administrațiile publice locale se confruntă cu

situații complexe caracterizate de creșterea responsabilităților, diminuarea resurselor venite de la

bugetul central, concurența crescută din partea altor administrații locale (pentru atragerea de

fonduri sau investiții), așteptări tot mai mari din partea cetățenilor și comunității.

Pentru a funcționa acceptabil în acest mediu dificil ele trebuie să asimileze o viziune

strategică clară, capabilă să îi ducă „un pas înaintea celorlalți”. Probabil administrațiile locale se

situează la acest moment cel mai aproape de situația firmei private presată de competitori să

speculeze oportunitățile strategice într-un joc cu suma zero (ceea ce câștig eu pierd ceilalți). În

structurarea abordării strategice ele au și atuuri importante care țin de creșterea libertății de

acțiune (pe baza descentralizării și autonomiei locale) și apariția unor funcționari publici mai bine

pregătiți din punct de vedere profesional.

Managerii publici locali nu au nici o scuză în cazul în care nu profită de avantajele oferite

de aplicarea managementului și planificării strategice. Definirea unor strategii de dezvoltare

comunitară, economică, urbană etc reprezintă o necesitate și nu un lux. Aceste strategii pot fi mai

mult sau mai puțin complexe; uneori cele mai simple idei pot duce la efecte majore pe termen

lung.

Este interesant exemplul unui primar american al unui oraș mic, care nu prezenta nimic

deosebit: nu deținea industrii semnificative, nu avea populație mare, obiective turistice majore,

sau alte atuuri „tradiționale”; evident că această realitate avea consecințe directe (și negative) la

nivelul bugetului local. Ca atare el a înțeles că trebuie făcută o alegere strategică de dezvoltare a

orașului, bazată pe resursele scăzute existente.

Ea a vizat construcția unei imagini noi: „orașul florilor”; întregul oraș a fost împodobit cu

flori și s-a trecut la un marketing agresiv în domeniu. În scurt timp orășelul în cauza a devenit

vestit, atrăgând zeci de mii de vizitatori anual și construind o întreagă industrie turistică ce

furnizează resurse financiare majore la bugetul local. Costurile implicate au fost mici și s-au

referit nu atât la resurse financiare ci la creativitate și tehnici de marketing public.

Acest exemplu reprezintă însă doar un caz minor, ce pune în evidență importanța

alegerilor strategice. La niveluri mai complexe se situează definirea strategiilor de dezvoltare

comunitară (Steiss, 2003). O astfel de strategie presupune reunirea unui corp comun format din

reprezentanții administrației locale și ai comunității (oameni de afaceri, organizații nonguvernamentale,

asociații cetățenești etc) care să definească strategia de dezvoltare economică

locală pe 5 sau 10 ani.

În acest caz parteneriatul public privat se referă la structurarea procesului strategic și

implementarea lui. În acest caz vizunea reprezintă imaginea comună a administrației și

comunității referitoare la cum se vrea să arate orașul în viitor. Misiunea este definită de

reglementări legale și de acte interne. Scopul poate fi reprezentat de dezvoltarea economică și

creșterea prosperității cetățeanului. Obiectivele se pot referi la creșterea atractivității economice a

orașului. Strategiile pot viza: dezvoltarea infrastructurii, diversificarea activităților economice,

atragerea de investitori etc. Acțiunile operaționale (programele) pot viza acțiuni de marketing,

scăderea taxelor, construcția unor noi spații comerciale etc. Implicarea comunității este esențială

pentru că numai astfel strategiile definite vor avea sprijinul necesar pentru a fi aplicate.

Dacă managerul public nu înțelege importanța inițierii unui asemenea proces nu înseamnă

că nici comunitatea nu o va face. Dacă reprezentanții comunității sunt cei care vor pune la punct

planul strategic atunci administrația locală va fi într-o postură foarte proastă: va trebui să adopte o

poziție defensivă, se va raporta la un plan strategic pe care nu l-a gândit ea și poate nu se află în

concordanță cu propriile obiective, va fi atacată datorită lipsei de preocupare referitoare la viitorul

comunității.

În directă legătură cu aceste concluzii trebuie să precizăm că o interpretare interesantă a

managementului strategic (Johnson, Scholes, 2000, p. 165) se axează pe ideea că strategiile din

organizațiile publice se bazează nu atât pe abordări raționale cât pe interacțiunea dintre actorii

interesați de activitatea organizației în cauză (persoane și grupuri de interes).

În momentul în care organizația dorește să construiască o strategie într-un domeniu anume

ea va trebui, în primul rând, să identifice actorii interesați și puterea de care aceștia dispun. În

funcție de analiza în cauză, ea va trata cu cei mai puternici și influenți actori interesați și va fi

capabilă să aplice cu succes politicile dorite datorită sprijinului acestora. Matricea de analiză se

structurează după cum urmează, pe două variabile: putere și interes:

Tabelul 4: Matricea de analiză a actorilor interesați și a puterii acestora în

elaborarea unei strategii

Nivel de interes

Scăzut Ridicat

Scăzut A. Efort minimal B. De informat

Putere

Ridicat C. De menținut satisfacția D. Actor cheie

Această analiză se poate face vis-a-vis de orice strategie particulară promovată de o

instituție publică. Ea poate viza o situație existentă sau o situație dorită; diferențele între cei doi

termeni vor arăta unde trebuie acționat pentru a avea succes în promovarea strategiei în cauză.

Sursele de putere pot fi reprezentate de:

a) În interiorul organizației:

– puterea formală (ierarhică);

– puterea informală (carismă);

– controlul resurselor strategice;

– deținerea de cunoștințe specializate;

– controlul mediului (capacități de negociere);

– implicare la nivel de implementare (capacitate discreționară).

b) În exteriorul organizației

– controlul resurselor strategice (resurse financiare, umane, sprijin politic etc);

– implicare la nivel de implementare;

– deținerea de cunoștințe specializate (contractori);

– putere informală (relații și rețele);

Organizațiile publice pot promova abordări diferite în definirea strategiilor. Wechleser și

Backoff (1986) au identificat patru tipuri de strategii promovate de instituții publice:

– o strategie de dezvoltare – în cazul instituțiilor publice ce dețin obiective și surse

independente de finanțare. Managerii au o independență semnificativă în structurarea

capacităților, resurselor și performanței organizației și se folosesc de acest lucru pentru a o

dezvolta;

– o strategie de transformare – În acest caz instituțiile publice sunt obligate, datorită

presiunilor diverse (politice, sociale, economice etc) să își modifice tipul de funcționare de

la simpla „gestionare” tradițională la promovarea unui management performant subsumat

clienților și comunității;

– o strategie de protecție – în cazul instituțiilor care au de înfruntat un criticism puternic din

partea mass-media și legislativului precum așteptări crescute din partea publicului și

posibile scăderi ale alocațiilor bugetare. Aceste instituții vor întări controlul intern, vor

încerca să reducă „profilul public” al organizației, să întărească relația cu legislativul și să

își protejeze nivelurile de finanțare;

– o strategie politică – în cazul instituțiilor care încearcă, în funcție de modificarea

structurilor de putere, ce pot influența decisiv organizația, să ia decizii favorabile grupului

politic câștigător.

De asemenea, pot exista (Miles și Snow, 1978) mai multe tipuri de reacție a instituțiilor

publice din punctul de vedere al deciziilor strategice:

– apărătorii – apar în medii stabile și încearcă să își protejeze poziția deținută, accentuând

centralizarea;

– analiticii – corespund unor contexte de schimbare moderată și permit o dezvoltare

controlată a proceselor inovatoare;

– prospectorii – sunt de găsit în medii de dinamism și creștere – ei caută oportunități și își

asumă riscuri, promovând un management descentralizat și organic;

– reactivii – pot fi identificați în orice context, operând fără un scop clar, răspunzând

provocărilor existente pe măsură ce acestea apar.

Planificare și management strategic

În acest subcapitol vom încerca să explicăm diferența existentă între planificarea și

managementul strategic și să oferim un model de planificare strategică pentru organizațiile

publice.

Managementul strategic a evoluat de-a lungul timpului în ceea ce privește complexitatea

abordărilor (Gluck, Kaufman, Waleck, 1982); cele 4 faze principale de evoluție sunt:

1. planificarea bugetară care se referă la compararea rezultatelor cu obiectivele bugetare;

2. planificarea bazată pe realizarea unor analize/previziuni care încearcă să prevadă evoluția

organizației pe perioade mai lungi;

3. planificare structurată pe relația cu mediul (planificarea strategică) în care se încearcă

realizarea unei conectări cu piața și competitorii;

4. managementul strategic care semnifică înglobarea abordării strategice la nivelul

organizației și relaționarea planificării cu sistemele de control, motivare, cultură

organizațională etc.

Deși de multe ori planificarea și managementul strategic sunt considerate a fi același lucru,

ele reprezintă concepte diferite. Planificarea reprezintă procese și tehnici specifice pentru

construcția unei abordări strategice în organizație. Ea vizează un efort rațional, secvențial, de

structurare pas cu pas a unei strategii organizaționale.

Planificarea strategică are meritul de a fi adus pentru prima dată în discuție doi termeni

foarte importanți: misiunea organizației și analiza mediului (Hax și Majluf, 1984; Hughes, 1998).

Analiza mediului semnifică o analiză obiectivă a oportunităților și amenințărilor apărute în mediul

organizației, care trebuie puse în legătură cu misiunea organizației și capacitățile ei interne.

Planificarea strategică poate fi văzută ca „un efort disciplinat de a produce decizii

fundamentale ce modelează natura și direcția activităților guvernamentale, în cadrul prevederilor

constituționale” (Olsen și Eadie, 1982). Bryson (1987, p. 11) definește planificarea ca fiind „un

efort disciplinat de a produce decizii și acțiuni fundamentale care definesc și ghidează ce este

organizația, ce face și de ce o face. Pentru a furniza cele mai bune rezultate planificarea necesită

un proces larg dar efectiv de colectare a informației, dezvoltare și explorare a alternativelor

strategice și un accent pe impactul viitor al deciziilor prezente”.

O analiză detaliată a planificării strategice furnizează următoarele componente:

– misiuni și scopuri generale formulate de managerii situați la nivelurile superioare și

furnizând cadrul în care sunt dezvoltate strategiile;

– analiza mediului ce constă în identificarea și analiza factorilor ce trebuie luați în

considerare în momentul formulării strategiilor organizaționale;

– evaluarea structurii interne și a resurselor, evaluare ce identifică punctele slabe/puternice

ale organizației în ideea includerii unei varietăți de factori în considerațiile de ordin

strategic;

– formularea, evaluarea și selectarea strategiilor;

– implementarea și controlul planurilor strategice;

– evaluarea rezultatelor și evoluțiilor.

Osborne și Gaebler (1993) consideră că planificarea strategică reprezintă procesul de

examinare a situației actuale și traiectoriei viitoare a unei organizații sau comunități, stabilind

scopuri, dezvoltând o strategie de atingere a acestora și măsurând rezultatele; acest efort

presupune un număr de pași distincți:

– analiza internă și externă a situației;

– diagnoza sau identificarea problemelor cheie cu care se confruntă organizația;

– definirea misiunilor fundamentale ale organizației;

– articularea scopurilor principale ale organizației;

– dezvoltarea unei viziuni: cum arată succesul organizațional;

– dezvoltarea unei strategii de realizare a viziunii și scopurilor;

– dezvoltarea unei programări în timp a strategiei;

– măsurarea și evaluarea rezultatelor.

Teoreticienii au dezvoltat o serie de definiții și de modele legate de planificarea strategică;

pe lângă definițiile amintite mai sus vom încerca să oferim aici un model de planificare strategică

bazat pe teoriile lui Bryson (1995) și Nutt și Backoff (1992). Principalii pași ai structurării unui

model de planificare strategică sunt:

– inițierea procesului de planificare strategică; acest lucru semnifică reunirea unui „grup de

management strategic” (5-10 persoane), format atât din manageri superiori cât și din

funcționari plasați la nivel operațional. Acest grup va fi principala entitate de construcție a

planificării strategice

– realizarea unei analize a istoriei organizației și a situației sale actuale Analiza modului în

care a evoluat organizația de-a lungul timpului va da informații semnificative atât în ceea

ce privește structura, cât și mentalitățile existente

– clarificarea misiunilor și valorilor organizației. De ce există organizația și ce urmărește

ea? Care sunt valorile care stau la baza funcționării sale? Acest proces este mult mai dificil

decât se crede la o primă vedere pentru că misiunile organizației nu sunt întotdeauna

definite clar iar valorile prezentate oficial nu sunt neapărat și cele ce ghidează în mod real

activitatea instituției. Misiunile organizației pot fi conținute atât în reglementări legale cât

și în documente interne ale organizației.

– aplicarea analizei SWOT. Analiza SWOT (numită uneori și analiză situațională) se referă

la două planuri:

a) analiza mediului organizației pentru identificarea oportunităților și amenințărilor.

Administrația publică tradițională a promovat un model „insular” criticat, obsedat de funcționarea

internă a aparatului și interesat prea puțin de mediul extern. Organizațiile publice trăiesc însă întrun

mediu complex ce prezintă amenințări și oportunități, iar dezvoltarea unei perspective

strategice presupune realizarea unei imagini clare a poziției instituției publice într-un peisaj

complex. Instituțiile publice tind a fi mai mult reactive decât pro-active în relația cu mediul, iar

acest lucru are consecințe majore în definirea procesului strategic;

b) diagnoza internă a organizației pentru a identifica punctele slabe (slăbiciuni) și punctele

tari (atuuri) în ceea ce privește funcționarea internă a organizației. Deficiențele majore existente

în funcționarea internă pot aduce organizația într-o poziție vulnerabilă. De aceea ea trebuie să aibă

o imagine clară a situației în care se află din punctul de vedere al capacităților interne de

funcționare (resurse umane, financiare, tehnice, de timp, analizate atât în termeni cantitativi cât și

calitativi). Lipsa capacităților de analiză internă conduce la imposibilitatea de definire a unei

perspective strategice ce va fi aplicată cu adevărat.

Cei 4 termeni principali sunt:

– Weaknesses/Slăbiciuni. Ce nu funcționează bine în organizație? Care sunt sursele

de funcționare ineficientă și ineficace?

– Strenghts/Atuuri. Ce funcționează bine în organizație? Care sunt punctele ei forte?

Ce face organizația pentru a înregistra rezultate pozitive?

– Opportunities/Oportunități. Care sunt evenimentele din mediul organizației care

pot acționa în interesul acesteia? Care sunt posibilele schimbări externe care pot fi

speculate?

– Threats/Amenințări. Care sunt schimbările din jurul organizației care pot afecta

negativ existența și funcționarea ei? Care sunt amenințările la adresa ei? (ele pot

veni din surse multiple: concurența, schimbări politice, schimbări economice,

schimbări tehnologice etc.).

Granița dintre acești termeni poate fi însă foarte sensibilă. Atuurile de astăzi pot deveni

slăbiciunile de mâine. În același timp, pericolele din mediul organizației pot deveni oportunități.

De aceea este importantă inteligența și capacitatea managerului de a reacționa la un mediu în

schimbare și de a încerca să gândească în perspectivă.

1. Identificarea problemelor strategice cu care se confruntă organizația. Pe baza etapelor

anterioare se pot identifica problemele strategice ale organizației – adică problemele care

sunt atât de importante încât vor influența funcționarea ei pe termen lung și de o manieră

determinantă. Ele trebuie tratate cu foarte multă atenție, separat de problemele

operaționale, rutiniere și vor sta la baza tuturor strategiilor organizației.

2. Formularea unor strategii care să rezolve problemele strategice identificate. Strategiile

trebuie să fie construite în funcție de resursele existente și nu pe baza imaginației.

3. Analiza alternativelor/strategiilor existente. Acest lucru se face în general și acolo unde

este posibil pe baza analizei cost–beneficii (ACB). ACB presupune că o alternativă anume

este preferată pentru că beneficiile obținute în cadrul ei sunt mai mari decât costurile

implicate. Acest lucru presupune în general ideea că atât beneficiile cât și costurile pot fi

exprimate în termeni financiari. În mod evident realizarea unei cuantificări precise nu este

facilă în domeniul public (cum putem cuantifica valoarea vieții unei persoane X și limita

de costuri pe care un spital poate în mod „rațional” să o aloce pentru salvarea ei?). Cu

toate acestea ACB poate fi foarte utilă pentru managerul sectorului public atunci când el

trebuie să aleagă între diferite opțiuni. OECD (1997) a definit un set de criterii referitoare

la ACB:

– analizele cost-beneficiu sunt folositoare pentru compararea efectelor favorabile și

nefavorabile ale politicilor publice;

– decidenții publici nu trebuie să excludă costurile și beneficiile diferitelor politici;

pentru stabilirea priorităților ei trebuie să utilizeze analizele economice;

– ACB ar trebui solicitată pentru toate deciziile majore (pentru a explica în mod rațional

de ce se fac anumite alegeri și nu altele; în lipsa acestei analize se vor întâlni cazuri

frecvente în care beneficiile așteptate sunt mai mici decât costurile). Cu toate acestea

instituțiile publice nu trebuie limitate în analizele lor numai la nivelul abordărilor costbeneficii;

– atunci când este posibil costurile și beneficiile trebuie cuantificate;

– chiar dacă analizele se raportează în principal la raportul cost-beneficii, nu trebuie

uitată analiza consecințelor unei acțiuni inițiate.

Analiza opțiunilor existente trebuie făcută în termeni de fezabilitate; unele strategii sunt

construite în lipsa analizei serioase a posibilităților de acțiune existente pentru organizație (în

termeni de posibilitate de acțiune legală, resurse deținute, sprijin politic etc.).

4. Implementarea strategiilor selectate Cele mai frumoase strategii nu înseamnă nimic dacă

nu sunt puse în aplicare. Transferul lor la nivel operațional reprezintă un proces dificil și

complex. În acest punct resursa umană este foarte importantă: ea poate să blocheze sau să

ajute. În cazul în care definirea strategiilor s-a făcut „la niveluri înalte”, fără consultarea

personalului, aceștia pot fi dezinteresați, confuzi sau ostili. De foarte multe ori neglijarea

acestui aspect a dus la anularea unor strategii bine definite. Succesul implementării

strategiilor este direct legat de capacitatea managerului de a construi coaliții puternice

(cetățeni, politicieni, mass media, grupuri de interes etc.) care să susțină demersul

strategic.

5. Evaluarea rezultatelor în lipsa unui proces de evaluare a rezultatelor organizația se va

confrunta cu diferențe mari între rezultatele dorite și cele obținute în mod real. Ea nu va ști

niciodată în ce măsură obiectivele au fost atinse, ce a funcționat bine și ce nu a funcționat,

ce trebuie remediat etc.

Acest model definește un posibil proces de planificare strategică aplicabil în organizația

publică. El furnizează doar structura generală, fiind necesare activități diversificate pentru punerea

în aplicare a fiecărui pas amintit. Managerul public trebuie să înțeleagă faptul că aplicarea

planificării strategice reprezintă un proces complicat, care necesită resurse, creativitate și muncă

susținută.

Ca atare putem considera planificarea ca fiind un proces rațional și structurat de

construcție a unei strategii organizaționale pe baza unei relații cu următorii factori:

Mediu – Planificare strategică – Capacități interne – Implementare – Evaluare

Managementul strategic (Ansoff, 1988, Toft, 1989, Hax și Majluf, 1984) este considerat a

fi o formă evoluată a abordării strategice, ce conține planificarea strategică dar merge mai departe

decât aceasta. De ce reprezintă managementul strategic un concept mai larg? Pentru că el pune

conectează organizația cu procesul de planificare strategică la toate nivelurile sale.

Pentru a avea succes, planificarea trebuie relaționată cu organizația în toate aspectele

importante: cultura organizațională, motivarea personalului, sistemele de măsurare a

performantelor, structura și designul organizațional etc. Rolul managementului strategic este să

integreze viziunea strategică la toate nivelurile organizației și să utilizeze toate resursele existente

pentru atingerea obiectivelor definite în condiții de eficiență, economie a resurselor și calitate.

Managementul strategic (Steiss, 1985, p.9) este preocupat așadar cu luarea din timp a

deciziei asupra a ceea ce va trebui să facă organizația în viitor (planificare), determinând cine o va

face, cum o va face (managementul resurselor) și monitorizând activitățile aflate în derulare

(control și evaluare).

Planificarea nu trebuie văzută ca un efort separat, izolat de organizație, care vizează

stabilirea unor strategii teoretice pe care nu le va lua nimeni în considerare. Planificarea și

managementul strategic sunt capabile nu doar să definească scopurile și obiectivele organizației ci

și să formuleze strategii cu un impact real. Ele se referă la structurarea capacităților interne ale

organizației pentru specularea oportunităților și amenințărilor din mediu, stabilirea unei direcții

generale de dezvoltare și alocarea resurselor pentru atingerea ei în cele mai bune condiții.

Elemente sensibile în aplicarea managementului strategic

Asimilarea unei abordări strategice este obligatorie pentru organizația publică modernă.

Managerul public se va confrunta însă în promovarea acestui demers cu o varietate de obstacole

de a căror existență trebuie să fie conștient. Tratarea simplistă a procesului strategic conduce la

lipsa oricărui impact pozitiv asupra activității organizației. Vom aminti în ceea ce urmează câteva

din elementele „sensibile” ale managementului strategic:

– managementul strategic este un mod de a îmbunătăți activitatea managerului public; mulți

manageri tind să înțeleagă abordarea strategică ca fiind un fel de modă, o etichetă necesară

pentru „a arăta bine”. Așa cum remarca Bryson (1988, p.56) „orice proces de planificare

strategică este justificabil numai în cazul în care ajută factorii de decizie să gândească și

să acționeze strategic. Planificarea strategică nu este un scop în sine ci mai degrabă un set

de concepte ce îi ajută pe leaderi să ia decizii importante și să inițieze acțiuni importante”;

– managementul strategic trebuie tratat la justa valoare, fără a-i neglija importanța dar și

fără a-l considera o soluție miracol. Mulți manageri au tendința de a se situa la una dintre

cele două extreme, cu efecte negative asupra funcționării organizației;

– planificarea strategică nu reprezintă o activitate separată, izolată de funcționarea

organizației. Anumiți manageri consideră că planificarea reprezintă un efort pur teoretic

realizat într-un birou de persoane lipsite de orice contact cu realitatea. De fapt, planificarea

trebuie să fie legată în mod direct de structurile și funcționarea organizației;

– demersul strategic nu este exclusiv atributul managementului superior. Organizația trebuie

să integreze gândirea și acțiunea strategică la toate nivelurile;

– managementul și planificarea strategică nu înseamnă numai elaborarea unor documente.

De foarte multe ori managerii tind să minimizeze importanța demersului strategic și ca

atare singurul rezultat este reprezentat de documente voluminoase, fără nici un impact real

și pozitiv la nivelul performanțelor instituționale;

– în elaborarea strategiilor publice este recomandată implicarea comunității și cetățeanului

de câte ori acest lucru este posibil; în lipsa implicării în procesul strategic a grupurilor

afectate de strategia în cauză există o șansă semnificativă ca acestea să se opună

implementării ei;

– Implementarea reprezintă un concept esențial în managementul strategic. De multe ori

cele mai frumoase strategii nu au avut nici un efect datorită problemelor la nivel de

implementare. Strategiile nu se autoimplementează (Bozeman, Straussman, 1990) iar

responsabilitatea pentru punerea lor în aplicare revine managerului. Mulți manageri

inițiază procese largi de planificare strategică fără să se gândească dacă există sau nu

condițiile necesare pentru a le pune în practică. Aceste condiții sunt (adaptat după Steiss,

2003, p. 61):

1. Liderii organizației sunt implicați în proces și îl susțin în mod real;

2. Crizele majore care pot afecta grav procesul de planificare sunt identificate și

rezolvate înaintea demarării lui;

3. Managementul trebuie să înțeleagă care este finalitatea planificării strategice și să

definească clar și realist așteptările;

4. Trebuie înțeles că procesul strategic presupune afectarea unor resurse importante;

fără acestea nu există șanse de succes;

5. Pentru reușita planificării strategice este necesară realizarea unor coaliții

suficient de puternice pentru a susține promovarea și aplicarea strategiilor

selectate.

Înainte de a începe activitatea de planificare managerul public trebuie să își pună câteva

întrebări simple legate de posibilele piedici ce pot apărea, structurarea suportului pentru strategii

(din partea cetățenilor, mass-media, politicienilor etc), existența resurselor necesare, capacitatea și

interesul birocrației de a o aplica.

Să nu uităm că implementarea unei strategii este imposibilă fără participarea structurilor

administrative; dacă acestea sunt neinteresate sau ostile față de strategiile definite implementarea

va fi imposibilă; pe de altă parte există posibilitatea ca birocrația să fie pur și simplu incapabilă să

le realizeze (datorită capacităților scăzute, incompetenței etc).

Managerul trebuie să analizeze această problemă din timp și să ia măsurile necesare, dacă

dorește cu adevărat să promoveze o abordare strategică. Justificările ulterioare legate de

„sabotajul birocratic” nu îi minimizează responsabilitatea pentru eșec.

– managementul strategic reprezintă un proces continuu, raportat la un mediu în schimbare. El

nu trebuie gândit static, în funcție de obiective rigide, ci trebuie să se adapteze la noile realități

și cerințe.

Exercițiu:

Pornind de la aspectele teoretice incluse în capitolul 4 – Planificare și management

strategic în organizațiile publice, și de la pașii unei planificări strategice descriși de Bryson

(1995) și Nutt și Backoff (1992), realizați un plan strategic al unei organizații publice (preferabil

cea în care sunteți angajat) pentru o perioada de 3-5 ani care să atingă următoarele 3 aspecte

majore:

– analiza organizațională –analiză SWOT, analiză PEST

– clarificarea viziunii, misiunii și a scopurilor și obiectivelor organizației

– identificarea probelemelor organizației

– identificarea stakeholderilor –actoriilor coinderesați de acțiunea de planificare

– dezvoltarea unui plan strategic –analiza alternativelor

– plan de implementare și evaluare a strategiei

Bibliografie suplimentară:

1. Heath R. L., Palenchar M. J., (ed) Strategic Issues Management: Organizations and Public

Policy Challenges, Sage Publications, Inc; 2nd ed., 2008.

2. Thompson A. A., Strickland, Strategic Management: Concepts and Cases, Irwin/McGraw-

Hill; 13th edition, 2003.

V. LEADERSHIP ÎN SECTORUL PUBLIC

Importanța temei în contextul administrației publice

Leadership-ul este considerat a fi unul dintre cele mai importante elemente care contribuie

la succesul sau la insuccesul organizațiilor și deci la dezvoltarea organizațională. Atunci când

organizațiile (din sectorul public sau privat) suferă un dezastru, din punct de vedere economic,

politic sau administrativ, cea mai frecventă explicație invocată se referă la lipsa leadership-ului. În

domeniul public, un astfel de dezastru se materializează în servicii de proastă calitate pentru

cetățeni.

Multe dintre activitățile organizațiilor și instituțiilor care operează în domeniul public se

referă la realizarea unor programe sau la îndeplinirea unor obiective. Aceste activități strategice

sunt în responsabilitatea conducerii acestor organizații: Astfel, se poate spune că, de multe ori,

leadership-ul este cel mai important factor atunci când se analizează succesul sau insuccesul unui

program (atingerea sau ne-atingerea unui obiectiv) (Grover Starling). În fond, cine altcineva, să-și

asume responsabilitatea în caz de eșec dacă nu conducerea organizației?

Leadership-ul este, de asemenea, foarte important atunci când vorbim de relațiile existente

între membrii organizației și de motivarea personalului în cadrul organizațiilor și instituțiilor

publice. Având în vedere faptul că angajații (funcționarii publici) unei organizații/instituții publice

sunt, în general, stimulați mai slab, din punct de vedere material; cadrele de conducere (liderii

formali) trebuie să compenseze această lipsă și să stimuleze angajații pentru atingerea obiectivelor

organizaționale.

Studiul comportamentului managerial (sau studierea stilurilor de conducere), manifestă

importanță pentru sectorul public (dar și pentru cel privat) și din următoarele considerente (Zlate

Mielu):

– Practicarea unui anumit tip de comportament managerial (sau unui anumit stil de

conducere) are efecte asupra climatului psihologic, socioafectiv, relațional din cadrul

organizațiilor, cât și asupra productivității muncii;

– Prin stilul de leadership practicat, conducătorul influențează modul în care gândesc

subordonații.

– Stilul de leadership practicat influențează modul în care conducătorul este perceput de

către subordonați. Dupa părerea lui Traian Herseni există conducători care deși sunt

valoroși (din punct de vedere profesional) ei ajung să fie respinși de subordonați pentru că

au un stil de conducere greșit (sau ineficace).

Astfel, stilul de conducere practicat este un element important a oricărei strategii eficiente

de conducere (Zlate Mielu).

Definirea termenului de leadership

Una din problemele cel mai des invocate în ceea ce privește succesele sau insuccesele

sectorului public și privat se referă la leadership; probabil că una dintre cele mai des invocate

explicații pentru dezastrul economic, politic sau administrativ se referă la lipsa leadership-ului;

pentru un politician ofensa supremă poate fi reprezentată de constatarea lipsurilor sale în acest

domeniu. În ceea ce privește statutul liderilor în cadrul organizațiilor publice avem de-a face cu un

set consistent de mituri: actul decizional este rațional, liderii controlează toate aspectele vieții

organizaționale, elaborează strategii coerente, se ocupă de toate problemele apărute, beneficiază

de sisteme de informație computerizată complexe și eficiente și de consilieri competenți etc. În

realitate, problema conducerii organizațiilor publice nu se situează în acest context ordonat și

previzibil; caracteristicile leadership-ului în administrația publică sunt mult mai prozaice: deciziile

sunt de multe ori reactive, bazate pe intuiție și experiență, sarcinile de amănunt aglomerează pînă

la refuz agenda și trec pe planul secund luarea deciziilor strategice iar munca managerului tinde a

fi mult mai puțin legată de elemente de raționalitate, predictibilitate și control deplin. Pe de altă

parte este dificil să limităm extinderea leadership-ului doar la anumite nivele – această funcție este

larg răspîndită la nivelul oricărei societăți.

Multe tentative de definire a leadership-ului au fost realizate în cadrul științelor sociale;

diferitele abordări și puncte de vedere întîlnite aici au demonstrat interesul extrem pe care acest

subiect l-a exercitat. Prin leadership (Rainey, 1997) majoritatea oamenilor înțeleg capacitatea unei

persoane de a mobiliza și direcționa capacițățile membrilor unei organizații pentru atingerea

scopurilor definite. Această definiție generală implică în mod aproape automat dirijarea atenției

asupra unor termeni precum putere, influență sau autoritate (văzută ca exercitarea legitimă a

puterii); de asemenea se pot pune întrebări legate de relația leaderhip – management; avem de a

face cu categorii subordonate, corespondente, redundante?

Deținerea poziției de lider presupune ocuparea unui loc distinct în arhitectura

organizațională și oferă accesul la un tip de comportamente și abordări diferite de cele ale

majorității membrilor (evident, atît timp cît sunt justificate de dorința conducătorului de a

satisface interese comune); această poziție presupune responsabilități și oferă oportunități și

beneficii; de aici sensibilitatea crescută a acestei arii și presiunile permanente exercitate în cadrul

ei. În orice instituții ale sistemului adminitsrativ vom întîlni o varietate de lideri formali care se

bucură de autoritate în virtutea tradiției birocratice definite de Weber; teoretic ei își ocupă pozițiile

datorită competențelor demonstrate, promovează un proces de decizie rațional și respectă cadrul

legal de acțiune. Dincolo de aceste poziții formale (care nu se încadrează atît de strîns în regulile

teoretice) există o multitudine de lideri informali care exercită o influență variabilă dar inevitabilă;

multe instituții administrative au constatat din experiența proprie că, paradoxal, un efort de control

total al activităților organizației prin intermediul rețelelor formale și neglijarea aspectelor ce se

plasau în afara acestora conduce în mod automat la dezvoltarea unor rețele informale extrem de

puternice (nu putem exclude de aici posibilitatea contopirii celor două nivele prin apariția unor

lideri formali dotați cu carismă sau abilități de comunicare informală deosebite). Conștientizarea

acestor realități și folosirea relațiilor informale de către nivelul managerial poate evita ajungerea

la situația cea mai nefericită reprezentată de existența a două rețele – formală și informală ce

urmăresc obiective diferite și care poate afecta în mod determinant activitatea organizației.

Existența însăși a poziției de lider se bazează pe o interacțiune în interiorul grupului; accesul la

această poziție se bazează pe încrederea comunității că individul în cauză este capabil, mai mult

decît alții, să realizeze interesele acesteia; pe de altă parte liderul reprezintă o persoană capabilă să

identifice existența unor nevoi nesatisfăcute în interiorul grupului și să se erijeze în poziția de

apărător al acestora, poziție ce poate fi păstrată atît timp cît efortul său este încununat cu succes.

Termenul de leadership este unul destul de permisiv, în sensul că acestuia i se pot atribui

mai multe înțelesuri. Dacă ne uităm în dicționarul explicativ al limbii române o să observăm un

prim sens al leadership-ului, și anume cel de conducere sau de funcție de conducere. Deși această

definiție este destul de clară (dacă vorbim de leaderdership, vorbim de conducere), dată fiind

complexitatea si implicațiile sociale majore ale termenului este necesară o definire mai

cuprinzătoare a termenului care să includă un scop al acestuia. În acest sens, mai mulți autori au

încercat să definească termenul de leadership.

Unele definiții pun accentul pe conducere ca proces. De exemplu Elliot Jaques și Stephen

Clement definesc leadership-ul ca fiind: „procesul prin care o persoană stabilește un scop sau o

direcție pentru una sau mai multe persoane și-i determină să acționeze împreună cu

competență și deplină dedicare în vederea realizării lor”.

Alte definiții ale leadership-ului pun accentul pe capacitatea liderului de a-i determina pe

oameni să facă ceva (ce nu ar fi făcut de bună voie) pentru îndeplinirea unor obiective sau a unui

scop comun. O a treia abordare în definirea leadership-ului pune accent pe relațiile interumane

care se stabilesc în cadrul acestuia. Astfel, Robert Tannenbaum, Irving Wescheler și Fred

Massarik definesc leadership-ul ca fiind „o influență inter-personală, exercitată într-o anumită

situație și direcționată, printr-un proces de comunicare, către atingerea unui țel sau a unor

țeluri specifice”.

În cele din urmă, trebuie precizat că există definiții care fac referire și la perspectiva

situațională sau la contextul în care se desfășoară actul conducerii. În acest sens, prin leadership se

înțelege procesul prin care o persoană (liderul) influențează un grup pentru ca acesta să-și

îndrepte eforturile spre atingerea unor obiective într-o situație dată (Grover Starling –

„Managing the Public Sector”).

Leadership-ul se învârte în jurul viziunii, ideilor, direcției, și are de-a face cu inspirarea

oamenilor, oferirea sensului, direcției activității lor decât cu activitățile rutiniere de zi cu zi. Un

lider trebuie să fie capabil să utilizeze mai mult decât propriile capacități. Un lider trebuie să fie

capabil să inspire grupul să realizeze anumite activități fără să facă uz de mijloace formale de

control (Bennis, 1989, p. 139).

Una dintre cele mai simple, dar utile definiții ale acestui fenomen este următoarea:

Leadership-ul este un proces prin care un individ influențează un grup de oameni în mod

intenționat pentru a atinge anumite obiective (Northouse, 2004).

Dacă luăm doar definițiile prezentate mai sus, putem observa că nu există o părere comună

în ceea ce privește definirea conceptului de leadership. Harold F. Gortner spune că doar două

elemente sunt prezente în majoritatea definițiilor date leadership-ului. Acestea sunt: „fenomenul

de grup și procesul de influențare”. Primul element (fenomenul de grup) definește conducerea ca

fiind un act ce implică cel puțin două persoane, iar al doilea element (procesul de influențare)

presupune intenția liderului de a influența o persoană sau un grup de persoane. (Harold F. Gortner,

Julianne Mahler, Jeanne Bell Nicholson – „Organization Theory, A Public Perspective).

Astfel, putem afirma că leadership-ul, ca și concept, este caracterizat de următoarele

trăsături:

– Este un proces de influență intenționată

– Este un fenomen de grup – pentru a vorbi despre leadership e nevoie de un grup de

„adepți” ai liderului

– Este un fenomen orientat spre obiective – mai precis, activitatea liderului are în spate un

set de obiective care trebuie atinse de „adepți”

– Leadership-ul este un proces mai degrabă inspirațional, non-material –punând accent pe

latura informală a relațiilor interpersonale

Pe lângă acestea, conceputul de leadership mai implică termeni precum: puterea și

autoritatea (văzută ca exercitarea legitimă a puterii); și elemente cheie ca: lider, subordonat,

relația lider-subordonat și aspecte situaționale.

Aceaste constatări preliminare presupun din start acordarea unei atenții deosebite

caracteristicilor resursei umane și contextului organizațiilor publice; așa cum s-a mai discutat

anterior, organizațiile publice sunt profund influențate de mediul lor, cea mai vizibilă și puternică

formă de influență fiind cea politică. Liderii administrativi nu pot să ignore această realitate ce

semnifică modificări semnificative de valori și obiective, priorități și strategii în funcție de

ciclurile electorale. Influența exercitată de liderii administrativi nu se referă doar la aspectele

interne ale organizațiilor ci și la dezvoltările exterioare acestora. Perceperea administrației publice

ca un simplu aparat ce aplică în mod mecanic reglementări și politici definite la nivel politic și

răspunde automat cererii sociale este mult prea simplistă; administrația acționează ca un actor

distinct (alături de cei sociali și politici) în alcătuirea agendei administrative și exercită un efect

socializator deloc neglijabil.

Evoluțiile spațiului politic și social pot influența major sistemele administrative; valorile și

interesele grupurilor politice și de interes se pot modifica rapid; lupta între aceste grupuri poate

furniza liderului administrativ oportunități pe care nu le poate neglija. De aici importanța

înțelegerii realităților și a adaptării stilului de leadership la situația dată în ideea protejării

intereselor propriei organizații. Chiar dacă pentru mulți birocrați separarea completă de realitățile

și evoluțiile politice sau sociale pare a fi un motiv de mîndrie și de promovare a unei imagini de

promotori de tradiții și valori obiective, inflexibilitatea în acest domeniu nu reprezintă nici pe

departe o caracteristică dorită pentru un lider eficient. Putem identifica cel puțin trei domenii în

care preocuparea liderului administrativ pentru exercitarea de influență în exterior este justificată:

– resursele care stau la dispoziția organizațiilor publice sunt limitate și fac subiectul, de

multe ori, competiției cu alte organizații publice sau private, interne sau internaționale;

– modificarea percepțiilor politice odată cu schimbarea puterii poate conține ca și

componentă importantă un curent antibirocratic la care administrația trebuie să răspundă și

care se poate materializa foarte clar prin măsuri dure de reducere a aparatului administrativ

și a resurselor financiare;

– mobilizarea sprijinului extern pentru realizarea diferitelor inițiative administrative poate

fi esențial; putem apela aici la o multitudine de exemple de inițiative guvernamentale care,

chiar raționale fiind, s-au lovit de lipsa susținerii publice sau de o acerbă rezistență din

partea opiniei publice. Modelele de inițiativă în ceea ce privește demararea de activități

bazate pe bani publici nu mai reprezintă de demult un monopol administrativ intern, iar

tratarea acestei realități cu superficialitate poate conduce la surprize neplăcute pentru

decidenții administrativi.

Diferența lider formal – lider informal

Pentru că lucrarea de față studiază fenomenul denumit leadership în contextul

organizațiilor publice, sunt necesare unele precizări cu privire la tipologia organizațiilor publice.

În acest sub-capitol mă voi referi doar la structura organizațiilor publice, urmând ca într-un capitol

viitor să dezbat toate caracteristicile organizațiilor publice care au implicații asupra actului de

conducere. Astfel, majoritatea organizațiilor publice au o structură ierarhică piramidală. Acest

lucru înseamnă că funcțiile sunt dispuse sub forma unei piramide, cu precizarea că nivelul ierarhic

al funcțiilor din cadrul structurii piramidale crește de la baza spre vârf.

Prin urmare, atunci când vorbim de conducere în cadrul organizațiilor publice (sau private)

am putea identifica două tipuri de leadership:

– Leadership-ul formal – se referă la persoanele care ocupă o funcție de conducere în

organizații și la dreptul legitim al acestora de a influența persoanele din subordine în

virtutea poziției ocupate în cadrul structurii ierarhice a organizației;

– Leadership-ul informal – spre deosebire de cel formal, nu se referă la dreptul de a-i

influența pe alții oferit de locul ocupat în structura formală, ci la calitățile intrinseci ale

liderului de a exercita influență în cadrul unui grup informal.

În continuare vom expune considerentele teoretice cu privire la influența ca proces

intenționat de motivare și dirijare a unui grup de oameni către un obiectiv comun.

Procesul de influențare

După cum am mai menționat anterior, procesul de influențare este realizat în mod

conștient și intenționat de către un lider. În acest sens, influența poate fi definită ca fiind

„capacitatea unei personae de a afecta comportamentul altora intr-o maniera favorizata de actor.

Folosirea cu succes a influenței poate produce modificări ale opiniilor, atitudinilor și

convingerilor, precum și ale comportamentelor evidente.

Deseori, aici, apare o problemă de percepție datorită faptului că influența este asociată cu

relațiile de putere și deci cu metodele coercitive. Astfel, am identificat două păreri diferite în ceea

ce privește metodele folosite de lideri în procesul de influențare:

-Prima: conform conceptului de leadership, procesul de influențare conform este străin de

mijloacele coercitive (Viorel Cornescu) (folosirea puterii, amenințărilor, a șantajului, și a

altor elemente motivaționale negative);

-A doua: în demersul lor de influențare a unei persoane sau a unui grup de persoane,

liderii pot apela atât la puterea lor de a convinge pe ceilalți (putere de persuasiune) cât si

la mijloace coercitive. (Harold F. Gortner, p. 319).

Astfel, problema care se pune este: trebuie liderii să folosească în cadrul procesului de

influențare doar puterea lor de persuasiune și mijloacele de manipulare sau pot folosi și

mijloacele coercitive?

Cel puțin din punct de vedere etic, este greu de dat un răspuns la această întrebare. În

practica organizațională, liderii pot folosi o abordare de tip coercitiv fără a fi blamați pentru asta

(funcția pe care ei o ocupă în cadrul organizațiilor permițându-le o astfel de abordare). Totuși,

există o diferență destul de mare între cele două tipuri de abordări (cea coercitivă, și cea noncoercitivă)

în ceea ce privește procesul de influențare și efectele acestora. În principiu, se

presupune că un lider folosește metode de influențare coercitive atunci când metodele de

persuasiune au eșuat, sau atunci când nu cunoaște astfel de metode.

În continuare voi prezenta tipurile, sau tehnicile de influență identificate la nivelul

leadership-ului. Astfel, D. Kipnis, S. Schmidt, C.S. Smith și I. Wilkinson sunt de părere că pot fi

identificate 7 tipuri de strategii de influențare a oamenilor:

1. Rațiunea – ca metodă de persuasiune ce implică folosirea tuturor informațiilor,

situațiilor, evenimentelor, sau a altor mijloace de evidențiere pentru formularea unor

argumente logice care să sprijine liderul în procesul de influențare;

2. Prietenia – pentru a influența o persoană să facă ceva liderul apelează la sprijinul și

bunăvoința persoanei respective; sau folosește măgulirea;

3. Coalizarea – este o tactică prin care liderul mobilizează celelalte persoane din cadrul

organizației pentru a convinge o persoană să facă ceva;

4. Căderea la învoială – se referă la negocierea pe baza folosirii recompenselor materiale

sau pe baza unui schimb de favoruri;

5. Agresivitatea – folosirea abordării directe și în forță pentru a determina o persoană să

facă ceva;

6. Autoritatea superioară – această tactică se referă la câștigarea sprijinului autorității(lor)

superioare din punct de vedere ierarhic pentru legitimarea cererilor;

7. Sancționarea – prevederea unor sancțiuni (scăderea salariului), pentru persoanele care

nu-și fac treaba așa cum li s-a spus.

Pe lângă cele două tipuri de influență menționate mai sus, Yukl (1994) mai identifică alte

două tipuri de influențare, și anume:

– Inspirația – conducătorul folosește o solicitare sau o propunere care trezește

entuziasmul unei persoane prin apel la valorile acesteia sau prin creșterea încrederii în

sine a persoanei respective;

– Consultarea – liderul cere participarea unei persoane la procesul de planificare a unei

activități, eveniment sau strategii pentru care suportul și asistența acesteia sunt

necesare; sau în a doua formă: conducătorul este de acord cu o schimbare ținând cont

de părerea și dorința unei persoane.

Același autor oferă încă o perspectivă privind tipurile de influență exercitate de lider

pornind de la premisa că exercitarea influenței se referă în principal la obținerea cooperării

membrilor organizației (fie pe baza considerării pozitive a obiectivelor fie pe baza atracției

exercitate de lider personal). Yukl (1994):

– Persuasiunea rațională: Agentul folosește argumente logice și evidența factuală

pentru a convinge o persoană că o propunere sau o solicitare este viabilă și capabilă să

realizeze obiectivele desemnate;

– Inspirația: Agentul face o solicitare sau propunere care trezește entuziasmul unei

persoane prin apelul la valorile, idealurile și aspirațiile, sau prin creșterea încrederii în

sine ale acesteia;

– Consultarea: Agentul stimulează participarea unei persoane în planificarea unei

strategii, activități sau schimbări pentru care suportul și asistența acesteia sunt

necesare; sau agentul este gata să modifice o propunere pentru a ține cont de

preocupările sau sugestiile unei persoane;

– Apropierea: Agentul uzează de rugăminți, flatare, comportament prietenesc etc pentru

a construi o stare de spirit favorabilă a unei persoane înainte de a-i solicita acesteia

ceva;

– Atribute personale: Agentul apelează la sentimentele de loialitate sau prietenie ale

unei persoane înainte de a-i solicita acesteia ceva;

– Schimb: Agentul oferă un shimb de favoruri, indică realizarea unei reciprocități

ulterioare sau promite o împărțire a beneficiilor dacă persoana vizată realizează ceea

ce i se cere;

– Tactici de coaliție: Agentul caută ajutorul altora pentru a convinge o persoană să facă

ceva; sau agentul folosește suportul altora ca un motiv pentru ca persoana vizată să se

declare, de asemenea, de acord;

– Tactici de legitimare: Agentul caută să stabilească legitimitatea unei solicitări prin

clamarea autorității sau dreptului de a o face, sau prin verificarea consistenței acesteia

cu politicile, regulile, practicile și tradițiile organizaționale;

– Presiunea: Agentul folosește solicitări, amenințări, verificări frecvente sau repetări

persistente pentru a influența persoana vizată să facă ceea ce se dorește.

Se poate observa, deci, că există o multitudine de modalități prin care conducătorul poate

influența o persoană sau un grup de persoane în a face ori a nu face ceva. De asemenea, se poate

afirma că unele tipuri de influență se bazează mai mult pe abilitățile liderului (cum sunt: rațiunea,

inspirația sau consultarea), sau altfel spus, pe puterea de persuasiune a acestuia. Acest lucru nu

înseamnă că pentru a influența un grup, chiar și folosind aceste tehnici, un lider nu are nevoie de

puterea care să-l pună în poziția de a fi ascultat. Altfel spus, cu cât spectrul tehnicilor de

influențare cunoscute și aplicate de către un conducător, este mai larg, cu atât șansele acestuia de a

influența alte persoane cresc considerabil.

În cele din urmă: există și părerea conform căreia o persoană poate influența o altă

persoană sau un grup de persoane fără a avea această intenție, adică în mod involuntar (Gortner).

Întrebarea care se pune, este: Mai vorbim în acest caz de leadership? Răspunsul este negativ dată

fiind precizarea pe care unele definiții ale leadership-ului o dau, și anume: „influențare

intenționată”.

Surse de putere ale leadership-ului

Observăm din informațiile prezentate până acum că fenomenul denumit leadership nu este

deloc simplu, ci implică mai multe elemente. Până acum am analizat elemente ce țin de: structura

organizațiilor și tipurile de lideri ce pot fi întâlniți în cadrul organizațiilor; procesul de influențare

și tehnicile de influențare pe care liderii le pot folosi în demersul lor de a convinge și motiva alte

persoane să urmeze o anumită direcție sau scop. În continuare urmează să acordăm atenție

surselor de putere care stau la baza leadership-ului.

Capacitatea persoanelor care dețin funcții de conducere în cadrul organizațiilor publice de

a-i influența pe subordonați este mai mare dacă are la bază una sau mai multe surse de putere.

Aceste surse de putere derivă, pe de o parte, din atribuțiile și specificul postului ocupat în

cadrul structurii organizației iar, pe de altă parte, din abilitățile personale ale liderului. Această

separare a surselor de putere este importantă pentru a analiza comportamentul conducătorilor în

relația cu subordonații.

Dar să trecem mai întâi la definirea și specificarea principalelor surse de putere pe care le

putem întâlni în cadrul organizațiilor. Așadar, John French și Bertram Raven (1959) au definit și

grupat sursele de putere după cum urmează (Jreisat, p. 167):

– Recompensa – bazată pe convingerea că o persoană are abilitatea de a recompensa

(pozitiv) altă persoană în schimbul loialității și obedienței de care aceasta va face dovadă.

Pentru că vorbim de organizații, recompensa se poate materializa sub forma unei creșteri

salariale, a promovării, sau sub o altă formă de recunoaștere;

– Puterea coercitivă – bazată pe convingerea că o persoană are abilitatea de a pedepsi altă

persoană pentru a o convinge pe aceasta să respecte un ordin. Această sursă de putere se

manifestă sub forma unei obligări forțate;

– Legitimitatea – se referă la recunoașterea dreptului legal în baza căruia, persoana care

deține acest drept, poate să prescrie un anumit tip de comportament pentru persoanele din

subordine. Puterea se limitează la prevederile legale existente în acest sens (sau la

prevederile regulamentelor interne ale organizației);

– Puterea – sursă de putere rezultată din respectul și admirația avută pentru stilul de

leadership, valorile profesionale și alte caracteristici pozitive pe care o persoană le are.

– Expertiza – are la bază anumite cunoștințe și/sau abilități, deținute de o persoană și

recunoscute de către celelalte persoane din cadrul organizației.

O altă sursă de putere care își face din ce în ce mai simțită prezența în zilele noastre este

informația. Informația ca sursă de putere este bazată pe impactul acesteia asupra procesului de

luare a deciziei și pe imposibilitatea nivelelor manageriale superioare de a colecta și analiza toată

informația necesară. Există și părerea conform căreia datorită dezvoltării tehnologiei

informaționale această problemă a cadrelor de conducere ar fi rezolvată. Pe de altă parte, alți

autori sunt de părere că dezvoltarea tehnologiei informaționale a înrăutățit și mai mult situația,

prin bombardarea cu informații ce nu pot fi sortate și analizate din lipsă de timp (Brian Clegg,

Paul Birch).

Procesul de influențare în cadrul organizațiilor este deseori confundat cu utilizarea

formelor de coerciție (amenințări, sancțiuni). Dar, leadership-ul nu se referă doar la folosirea

forței, ci la capacitatea liderilor de a-i face pe oameni să dorească cu adevărat să atingă obiectivele

propuse de aceștia. Simpla utilizare, de către o persoană, a autorității conferite de postul ocupat,

nu face din acea persoană un lider ci doar un ocupant al unui post de conducere (Donald Clark).

Pe de altă parte, puterea se exprimă numai ca act posibil, potențial. Nu este necesar ca

puterea să se constituie ca practică curentă pentru a o menține (Viorel Cornescu). Astfel, dacă o

persoană deține puterea, ea nu trebuie neapărat să o utilizeze repetat pentru a o păstra, ci aceasta

se păstrează sub formă latentă.

Delimitarea conceptului de leadership de cel de management

Dată fiind complexitatea și ambiguitatea conceptului de leadership, acesta dă naștere unei

confuzii. Astfel, pentru mulți oameni conceptul de leadership se suprapune cu cel de management.

În realitate, nu este deloc așa, iar precizarea acestei diferențe este foarte importantă în descrierea

elementelor ce definesc actul de conducere (Brian Clegg, p. 9).

Cele două procese sunt diferite unul față de celălalt, începând chiar cu scopul lor final. În

management este vorba mai mult de eficiență și stabilitate, pe când în leadership aceste deziderate

sunt secundare, importanța majoră fiind acordată motivării și conducerii oamenilor către atingerea

obiectivelor (eficacitate). Prezența liderilor este considerată ca fiind foarte importantă în momente

de criză. Astfel, dat fiind faptul că trăim într-o lume extrem de dinamică, necesitatea unor lideri

veritabili este evidentă.

În literatura de specialitate referitoare la domeniul public întâlnim deseori același înțeles

pentru cele două concepte care sunt luate ca sinonime. Totuși, atunci când se face această

distincție, ea este făcută pentru a enunța un caz nefericit; cel al numărului mic de lideri aflați în

poziții de conducere în cadrul organizațiilor publice, în contrast cu numărul mare de manageri

(Jamil E. Jreisat, p. 164).

Prin urmare, uneori apare ideea conform căreia, pentru o organizație sunt mai valoroși

liderii decât managerii. Mergând mai departe pe această idee, Brian Clegg și Paul Birch (p. 11) au

afirmat că: „Managerii îndeplinesc lucruri care s-ar fi putut face oricum, iar conducătorii/liderii

realizează lucruri care nu s-ar fi putut face fără ei”.

Considerăm că afirmația prezentată în paragraful anterior este puțin exagerată, ambele

concepte prezentând aspecte importante în cadrul unei organizații. Conceptul de management se

referă la asumarea responsabilității pentru realizarea unui obiectiv și la alocarea eficientă a

resurselor (materiale și umane) în acest scop. Pe de altă parte, conceptul de leadership se referă

la procesul de influențare și direcționare a membrilor organizației către atingerea obiectivului.

Warren Benis și Bart Namus au reușit să rezume diferența dintre leadership și management la o

singură frază: „Managerii sunt oameni care fac lucrurile așa cum trebuie, iar liderii sunt

oameni care fac lucrurile potrivite” (Bennis, Nanus, p. 34).

Considerăm că într-o organizație publică (sau de alt tip) avem nevoie și de lideri și de

manageri; sau mai bine zis, de oameni care să îndeplinească ambele funcții. Este nevoie și de o

viziune strategică și de realizarea activităților curente. Astfel, deși leadership-ul și managementul

sunt activități total diferite, ele nu se exclud ci se completează. De altfel, la începutul acestui

subcapitol am precizat că această diferențiere are ca scop surprinderea elementelor ce stau la baza

conceptului de leadership, și nici într-un caz evidențierea aspectelor ce „dau câștig de cauză”

unuia din cele două domenii de activitate.

Exercitarea influenței la nivelul organizației nu reprezintă o simplă aplicare a funcțiilor

formale; dincolo de acestea trebuie realizată o adevărată combinație de elemente capabile să ofere

cele mai bune rezultate, în funcție de caracteristicile indivizilor, grupului sau ale mediului extern.

Simpla aplicare a factorilor de coerciție nu demonstrează abilități manageriale; cel mult

poate proba o abordare autoritară sau incapacitatea (imposibilitatea) de aplicare a celorlalte forme

de influență.

Deși puterea în organizații tinde a fi în mod automat legată de responsabilitățile formale și

de coerciție, sursele ei pot fi diferite (Chevallier, 1986; French și Raven, 1959); în afara coerciției

(legată de percepția conform căreia o persoană are abilitatea de a provoca disconfort psihic sau

fizic asupra unei alte persoane care nu s-a dovedit obedientă sau loială) mai există elemente

semnificative precum: execuția (bazată pe libertatea de aplicare la nivel operațional a unor decizii

generale); expertiza (bazată pe deținerea unor cunoștințe sau abilități recunoscute); informația

(bazată pe impactul acesteia asupra procesului de luare a deciziei și pe imposibilitatea nivelelor

manageriale superioare de a colecta și analiza toată informația necesară); legitimitatea (bazată pe

ideea că o anumită persoană are dreptul legal de a prescrie un tip de comportament pentru o altă

persoană într-o situație anume); recompensa (bazată pe ideea că o persoană are abilitatea de a

furniza unei alte persoane compensații legate de obediența și loialitatea dovedită).

Așa cum se poate observa, liderul organizației publice deține o varietate de mijloace de

influențare a subordonaților în direcția atingerii obiectivelor instituției; găsirea combinației

necesare reprezintă însă un element ce ține de calitățile individuale și personalitatea

conducătorului; modul în care el va fi capabil să găsească cele mai bune soluții în funcție de

evoluțiile mediului și de caracteristicile organizației definește de fapt diferența, linia de

demarcație între succes și insucces. Toate aceste elemente pot semnifica, din perspectiva unui

lider inteligent, posibilități de extindere a puterii și influenței formale la dimensiuni superioare.

Caracteristica definitorie a managerului o constituie puterea sa asupra celorlalți. Puterea

presupune atât dreptul cât și abilitatea de a influența comportamentul celorlalți. Când ne referim la

dreptul de a impune altor persoane o anumită conduită, luăm în calcul autoritatea, adică latura

formală a puterii. Abilitatea de a determina comportamentul celorlalți, respectiv latura informală

a puterii, constituie capacitatea sa de influență. Din compararea laturii formale și a celei

informale a puterii rezultă că acestea sunt independente; dacă ambele aspecte (autoritatea și

capacitatea de infuență) se regăsesc în aceeași persoană, acesta este un lider autentic.

Motivațiile liderului sunt legate de realizarea unor proiecte care să ducă la dezvoltarea

organizațiilor și la promovarea colaboratorilor pe trepte mai înalte de competență, în comparație

cu individul care are motive strict personale pentru a domina.

Abraham Zaleznik considera că o cultură managerială pune accent pe raționalitate și pe

control. Indiferent dacă energiile sale sunt îndreptate spre realizarea obiectivelor, spre resurse,

spre structurile organizației sau spre oameni, managerul este de fapt cel care rezolvă problemele

cât mai eficient posibil (Abraham Zaleznik, 1998, p. 63). Un manager nu trebuie să fie genial, el

trebuie să dovedească tenacitate, consecvență, tărie de caracter, inteligență, abilități analitice,

toleranță și bunăvoință (ibid,. p. 64). Deși Abraham Zaleznik percepe liderul și managerul ca

entități complementare; ei se diferențiază prin motivație, mod de gândire și mod de acțiune.

Iată câteva diferențe:

Atitudinile față de obiective

Managerii tind să adopte atitudini impersonale, chiar pasive față de obiectivele propuse.

Managerul vede atingerea obicetivelor o necesitate mai mult decât o dorință. În schimb, liderul

este dinamic, și adoptă o atitudine deschisă, activă față de obiective, el determinând direcția în

care se îndreaptă organizația. Rezultatul net al acestui mod de raportare constă în modificarea

modului în care oamenii percep desirabilul, posibilul și necesarul.

Viziunea procesului de muncă.

În cazul managerilor, instinctul de conservare este cel care dictează activitățiile, de cele

mai multe ori ei aleg pragmatismul, rutina și siguranța în fața noului, situațiilor de risc sau care

presupun schimbări majore. Pentru a fi eficienți, liderii trezesc interesul oamenilor pentru

obiectivele și implicit activitățiile organizației. Liderii adoptă poziții care presupun un grad de risc

mai ridicat; de cele mai multe ori, aceștia sunt temperamental dispuși să caute riscul sau pericolul,

în special atunci când șansa oportunității și a recompensei pare promițătoare.

Relațiile cu membrii organizației

Atitudinea managerilor față de relațiile umane poate avea aspecte diferite – dorință de

inter-relaționare, dar și preferința pentru un grad scăzut de implicare emoțională în acele relații.

Deși cele două perspective pot părea paradoxale, coexistența lor secondează activitatea

managerială, subsumează căutarea compromisurilor și stabilirea unei balanțe de putere. Liderii,

care se preocupă în special de idei, interacționează într-o formă mult mai intuitivă și empatică.

Distincția se stabilește între atenția managerului față de modul în care se derulează evenimentele

și atenția liderului față de semnificația evenimentelor pentru participanți.Un aspect interesant este

felul în care subordonații își caracterizează managerii, respectiv liderii. În viziunea lor, managerul

este implacabil, detașat și manipulator. În contrast, liderii sunt descriși prin adjective cu un bogat

conținut emoțional.

Warren Bennis, in lucrarea On Becoming a Leader, enumeră 12 diferențe între manager și

lider:

1. Managerul administrează. Liderul inovează

2. Managerul e o copie. Liderul e un original

3. Managerul menține. Liderul dezvoltă

4. Managerul pune accentul pe sisteme și structură. Liderul pune accentul pe oameni.

5. Managerul se bazează pe control. Liderul se bazează pe încredere.

6. Managerul are o vedere cu precădere pe termen scurt. Liderul are o vedere pe termen lung.

7. Managerul raspunde la întrebări precum: unde? cum? Liderul rasăunde la : ce anume? și

de ce?

8. Managerul se orienteză permanent în funcție de rezultatele imediate. Liderul se orientează

după rezultatele pe termen mediu și lung (impact)

9. Managerul imită. Liderul crează.

10. Managerul acceptă status-quo-ul. Liderul îl contestă.

11. Managerul face lucrurile cum trebuie. Liderul face lucrurile care trebuie1

Desigur, aceste caracterizări sunt în unele cazuri exagerate – spre exemplu și managerii au

vederi pe termen mediu și lung (management strategic, planificare strategică) – cu toate acestea

ele sunt edificatoare pentru a sublinia esența diferențelor dintre cele două ipostaze – unul este

înmtruchiparea organiației formale (managerul) în timp ce celălalt reprezintă latura informal a

organizației.

1 The manager does things right. The leader does the right thing.

Studiu de caz – Manager sau lider

Directia Județeană de Sănătate Publică din Cluj (DJSP) este un seviciu public

deconcentrat, reprezentant al Ministerului Sănătății în teritoriu. În ultimii cinci ani DJSP s-a aflat

sub conducerea lui Mihai care a fost un director mai degrabă conservator urmărind în principal să

păstreze echilibrul fără a-și asuma sarcini sau responsabilități noi și să mențină organizația pe linia

de plutire. În acest an Mihai se pensionează iar postul de director al instituției rămâne vacant.

Alegerile petrecute cu câteva luni înainte au adus partidul dumneavoastră la guvernare și

momentan ocupați funcția de Ministru al Sănătății, având în subordine și Direcțiile Județene de

Sănătate Publică. Partidul din care faceți parte a câștigat în mare măsură alegerile printr-un

program de guvernare care include reforme majore la nivelul sistemului de sănătate.

În privința Direcțiilor Județene de Sănătate Publică vă propuneți reconstruirea imaginii

acestora și oferirea unor servicii mai diverse și adaptate la nevoile cetățenilor.

– campanii publice de creștere a nivelului de informații privind riscurile la care se expun tinericare consumă tutun

– campanii în licee privind utilizarea metodelor contraceptive

– o abordare managerială nouă care pune accentul pe munca în echipă și asumarea

responsabilității

– un parteneriat mai strâns cu ONG-urile locale care activează în domeniul sănătății publice

Astfel, aveți nevoie de o persoana care să fie capabilă să strunească organizația – DJSP –

pe noua direcție și să aibă suficientă ambiție încât să implementeze o strategie pe termen lung și

să mobilizeze membrii organizație privind beneficiile noii strategii.

În ultimele 3 luni ați reușit să realizați o evaluare a situației prezente și a resurselor umane

disponibile. În urma unui proces de selecție au rămas doi candidați pentru postul de director al

DJSP Cluj:

Andrei, 35 de ani – lucrează în Ministerul Sănătății de 10 ani și a urcat încet dar sigur în

ierarhia ministerului ocupând acum funcția de Șef al Departamentului Juridic. Mihai e un tip

foarte organizat, care își planifică permanent activitatea și urmărește în special ca lucrurile să

funcționeze cît mai lin. Evident, respectul față de lege și urmărirea aplicării legii este valoarea

după care se ghidează. Preferă să muncească singur deoarece așa își poate planifica mult mai ușor

activitățiile; în plus, chiar dacă nu recunoaște, nu-i place să fie luat la rost, de aceea încearcă

permanent să realizeze activitățiile precum i se cere –nimic mai mult nimic mai puțin. Când are

vreaun dubiu întotdeauna verifică cadrul legal existent și regulamentul de ordine interiară pentru a

afla răspunsul.Dacă ar fi să îl caracterizăm pe Mihai printr-un cuvânt acesta ar fi RIGUROS –

mereu este atent la fiecare detaliu, un perfecționist întruchipat.

Vlad, 29 de ani, tocmai a terminat un program de masterat în managementul resurselor

umane și s-a angajat la Ministerul Sănătății acum 2 ani. E un tip sociabil care preferă munca în

echipă și apreciază interacțiunea cu ceilalți colegi mai mult decât orice. Nu e cel mai organizat de

la resurse umane dar e întodeauna dispus să facă ceva nou și nu-i este frică să greșească.

Odată cu venirea lui s-a creat o legătură puternică între toți membrii Departamentului de Resurse

Umane, la inițiativa lui Vlad evenimente precum Joia Verde – ieșirea la o tură cu bicicleta pentru

a practica activ sănătatea publică după cum afirmă chiar Vlad – sau Luni cea mai frumoasă zi – o

modalitate ingenioasă de-a lui Vlad de a ridica moralul colegilor prin care în fiecare săptămână

un membru al departamentului povestește ce anume îl dermină să vină luni dimineața la lucru și

de ce munca sa e importantă pentru comunitate. Dacă ar fi să îl caracterizăm pe Vlad într-un

cuvânt acesta ar fii NOU – întotdeauna aduce ceva nou în muncă.

Primul-Ministru v-a transmis că are nevoie de un nou director capabil să implementeze

politica de reformă și să direcționeze DJSP în direcția propusă de programul de guvernare.

Trebuie să alegeți pe unul dintre cei doi. Argumentați alegerea facută ținând cont de

următoarele întrebări:

– Ce anume va presupune implementarea unei noi politici privind misiunea, obiectivele,

structura și relațiile între angajații organizației?

– Ce calități ar trebui să aibă persoana care ar fi însărcinată cu implementarea unui astfel

de program?

– Ținând cont de diferențele dintre manager și lider amintite mai sus, care credeți că este

rolul potrivit pentru această slujbă – un manager sau un lider? Argumentați de ce.

– Vă puteți gîndi la o situație din cadrul organizației dumneavoastră când a fost nevoie

de o persoană cu calități de lider? Povestiți situația colegilor și încercați să identificați

elemente definitorii pentru lider care îl diferențiază de restul membrilor organizației.

Bibliografie suplimentară:

1. Rossotti C. O., “Challenges for Effective Leadership”, in The American Review of Public

Administration 2006, 36, p. 386.

2. Dudau A., “Leadership in the Public Sector Partnerships: A Case Study of Local

Safeguarding Children Boards”, Public Policy and Administration 2009; 24; 399.

VI. ABORDĂRI TEORETICE ÎN STUDIUL LEADERSHIP-ULUI

Există păreri contradictorii în ceea ce privește însemnătatea leadershipului. Studiul actului

de conducere s-a întins pe o perioadă lungă de timp și a avut ca rezultate peste 350 de definiții ale

capacității de a conduce și mii de investigații empirice ale liderilor. Totuși, nici până acum nu a

fost găsită o teorie (acceptată de toată lumea) care să clarifice ce anume separă liderii veritabili

sau eficienți de celelalte persoane (Bennis, p. 7). Astfel, de-a lungul timpului au existat diferite

abordări/teorii ale actului de conducere. Cunoașterea acestor abordări/teorii este foarte importantă

atunci când se dorește studierea leadership-ului în ansamblul său.

În continuare vom prezenta cele patru tipuri de abordări/teorii ale leadership-ului,

respectând ordinea cronologică a acestora și prezentând ideile ce au stat la baza fiecărei abordări

în parte. Conform lui Carl E. Latrin și lui Allen K Settle, cele patru tipuri de abordări ce tratează

leadership-ul au evoluat după cum urmează (Jreisat, p. 153):

Așa numita „abordare a trăsăturilor” – Bazată pe ipoteza conform căreia, anumite

trăsături disting liderii de celelalte persoane (sau liderii de succes de ceilalți lideri). Această

abordare a fost caracteristică anilor 1940-1950, când s-a dezvoltat o întreagă teorie în privința

trăsăturilor native ce ar trebui să caracterizeze un lider. Pentru că cercetătorii au dat „greș” în

demersul de identificare a caracteristicilor comune ce definesc liderii de succes ai momentului

(respectiv), s-a trecut la o altă abordare;

Abordarea comportamentală a leadership-ului. Această abordare se bazează pe studiul

comportamentului liderilor și implicațiile acestuia asupra performanței grupului condus (ca și

măsură în care sunt atinse obiectivele). Astfel, între anii 1950-1970 au fost realizate numeroase

studii ce priveau comportamentul liderilor și efectul acestuia asupra grupului condus. În urma

acestor studii s-a constatat că nu există un tip comportamental eficient pentru toate situațiile

întâlnite și s-a dezvoltat o a treia abordare a actului de conducere;

Abordarea situațională a leadership-ului. Față de abordarea precedentă, această abordare

consideră că liderul trebuie să își aleagă comportamentul în funcție de aspectele situaționale

existente la momentul respectiv.

Leadership-ul transformațional. Această ultimă abordare (care este și cea mai recentă)

vine în sprijinul schimbărilor existente în societate și propune măsurarea eficienței liderilor în

funcție de gradul (scăzut sau ridicat) în care aceștia reușesc să satisfacă nevoile și așteptările

persoanelor ce fac parte din grupul condus (subordonaților).

După cum se poate observa din scurta prezentare anterioară, apariția unor abordări

ulterioare se datorează lipsurilor identificate la cele precedente. Acest lucru nu înseamnă că s-a

renunțat la primele abordări. Astfel, chiar și în zilele noastre se merge pe ideea că liderul trebuie

să aibă anumită trăsături native.

În general, teoriile prin care s-a încercat explicarea modului în care ia naștere leadership-ul

se împart în două categorii:

– cele care susțin că succesul liderilor se bazează pe calitățile lor native;

– și cele care susțin că succesul liderilor se bazează pe deprinderi ce pot fi învățate.

Bass (1989 & 1990) a încercat să explice modul de apariție a liderilor prin intermediul a

trei teorii (Clark, p 9):

Teoria trăsăturilor native – anumite persoane sunt născute pentru a fi lideri, iar persoanele

ce nu au aceste calități native nu pot deveni lideri;

Teoria marelui eveniment (great event theory) – O criză, sau un alt eveniment ieșit din

comun scoate la iveală calitățile de lider ale unei persoane, calități ce nu au fost cunoscute sau

identificate până atunci;

Teoria leadership-ului transformațional – Această teorie susține că oamenii pot să devină

lideri dacă doresc. Altfel spus, calitățile și abilitățile specifice liderilor de succes pot fi învățate.

De-a lungul timpului s-a încercat definirea acelor trăsături ce definesc un lider performant;

aceste caracteristici s-au plasat la nivele diferite: trăsături fizice, intelectuale (cum ar fi indicele de

inteligență) sau de personalitate (precum perseverența). Chiar dacă în cazul unora se pot realiza

relaționări cu eficiența managerială, este practic imposibil să identificăm setul „tip” de

caracteristici ce construiesc liderul ideal.

Totodată, efortul de identificare nu s-a limitat doar la caracteristicile generale ci a vizat și

evaluări situaționale precum și stabilirea relațiilor între acestea; chiar dacă în literatura

managerială teoriile referitoare la „lideri născuți” nu se mai bucură de un succes deosebit, există

unele trăsături ce pot furniza șanse crescute de succes la nivelul leadership-ului. Ele pot fi

sintetizate după cum urmează (Bass, 1981):

– Capacitate: inteligență, agilitate, capacități verbale, originalitate, judecată;

– Acumulări: nivel de pregătire, cunoștințe, abilități, progrese fizice;

– Responsabilitate: inițiativă, agresivitate, perseverență, încredere în sine, dorința de a

excela;

– Participare: activitatea, sociabilitate, cooperare, adaptabilitate, umor;

– Status: poziție socio-economică, popularitate;

– Situație: nivel mental, abilități, necesități și interese ale subordonaților, obiective de

atins etc.

Încercările de identificare ale caracteristicilor specifice unui lider de succes au fost dublate

de căutarea valorilor și motivațiilor specifice ce îl definesc; între numeroasele valori identificate a

fi relevante putem aminti (Gordon, 1976; Gortner, Mahler, Nicholson, 1998):

– Conformitatea: respectarea reglementărilor; realizarea a ceea ce este acceptat,

corespunzător, corect din punct de vedere social;

– Suport: primirea de încurajări din partea altor persoane, tratarea cu considerație și

înțelegere;

– recunoaștere: atragerea atenției în sens pozitiv; a fi admirat și considerat important;

– independență: libertatea de a lua propriile decizii sau de a face lucrurile așa cum se

crede de cuviință; libertatea de acțiune;

– benevolență: generozitate; ajutor pentru cei mai puțin norocoși;

– leadership: deținerea de autoritate asupra oamenilor; plasarea într-o poziție de

influență și putere.

Alături de valori un loc extrem de important îl joacă elementele ce țin de motivarea

managerială; care sunt motivele care îi fac pe anumiți oameni să devină lideri de succes în

organizațiile publice?

Unul dintre aceste motive se referă la nevoia de putere, factor întâlnit deseori în toate

domeniile de aplicare a leadership-ului; din perspectiva noastră, analiza acestui factor se referă la

latura sa motivațională pozitivă în cazul căreia această dorință este dublată/moderată de

preocupări legate de îmbunătățirea condiției comunității și persoanelor aflate în subordine; aceste

preocupări nu vor modifica doar înțelegerea finalităților ci și caracteristicile interne și tipul de

leadership promovat (mai deschis, mai apropiat).

În lipsa acestor elemente de moderare setea de putere poate deveni foarte ușor un stimulent

a unui tip de leadership ce nu ia în considerare deloc dorințele și interesele comunității, bazat pe

dominare și coerciție și furnizor de beneficii exclusiv pentru cel ce îl exercită și cei apropiați lui

(din nefericire istoria, chiar și cea recentă ne-a furnizat numeroase exemple din această categorie).

Alte motive ce pot sta la baza apariției liderilor de succes se referă la nevoia de realizare de sine

(pentru un conducător al organizațiilor publice o trăsătură importantă o constituie încrederea în

sine), la nevoia de acumulare a unor succese, precum și la nevoia de afiliere (interacțiunea socială,

loialitatea, angajamentul se manifestă atât din partea liderului cât și din cea a grupului).

Așa numitele Ohio State Leadership Studies au analizat mai profund aspectele de

comportament legate de conducerea organizațiilor; ele au plasat liderii în două categorii distincte:

una legată de considerare și o alta legată de inițierea structurilor.

Considerarea se referă la preocuparea liderului pentru relațiile sale cu subordonații (el

trebuie să aprecieze munca depusă, să fie preocupat de moralul grupului, să mențină și să

întărească încrederea de sine a subordonaților, să fie ușor de abordat, să fie comunicativ, să ia în

considerare sugestiile subordonaților, să înțeleagă importanța satisfacției legate de locul de

muncă, într-un cuvânt să fie deschis în relația cu aceștia).

Inițierea structurilor se referă la interesul liderului de a stabili standarde, de a accentua

performanța și productivitatea, de a respecta angajamentele, de a defini clar rolurile existente în

cadrul organizației. Dincolo de discuțiile referitoare la lipsurile acestor studii putem face două

observații semnificative la acest capitol: ele au atras atenția asupra necesității unei viziuni

nuanțate referitoare la caracteristicile leadership-ului; acestea nu pot fi văzute ca un set universal

valabil ci pe categorii relevante.

Pe de altă parte, este important de reținut că succesul organizațional este legat de

combinarea celor două seturi amintite (lucru mai dificil în cazul sectorului public, ce

„beneficiază” de restricții manageriale importante); folosirea exclusivă a unui set poate duce la

disfuncționalități majore. De aici importanța definirii unor modele integrate referitoare la

îmbunătățirea abilităților manageriale, precum grila lui Blake and Mouton (1985); această grilă se

bazează pe două dimensiuni asemănătoare cu cele definite de studiile de le Ohio State University:

preocuparea pentru oameni și preocuparea pentru obiective.

Grila Blake Mouton consideră doar cinci din cele 81 de unități componente teoretic:

1,1: Managerul care acordă o atenție scăzută atât obiectivelor cât și oamenilor și care este

mult mai preocupat de respectarea procedurilor sau reglementărilor;

1,9. Managerul prietenos, care este foarte preocupat de oameni dar acordă puțină atenție

obiectivelor;

9,1: Managerul dur, autoritar;

5,5. Managerul orientat spre compromis care încearcă să balanseze interesul pentru cele

două componente;

9,9. Managerul ideal care integrează cele două dimensiuni într-o activitate extrem de

eficientă și eficace.

Figura 5: Grila Blake Mouton

Preocupare pentru personal

1,9

Management

indulgent

9,9

Management

integrator

5,5

Management

de compromis

1,1

Management

minimal

9,1

Management

autoritar

Preocupare pentru obiective

Această grilă s-a dovedit a fi extrem de populară atât în organizațiile private cât și în cele

publice și a furnizat un model de analiză interesant; totuși, anumite critici au considerat că ea

realizează o înțelegere simplificată a leadership-ului odată ce include doar două dimensiuni: cea

legată obiective și cea legată de resursa umană; presupunerea că simpla integrare a celor două

componente va conduce la realizarea unui management efectiv este prea puțin realistă și nu ia în

considerare elemente extrem de influente precum designul organizațional, cultura organizațională

sau mediul organizațiilor publice (sau private).

Atenția acordată situațiilor specifice și modalităților particulare de reacție au dus la

inițierea unor teorii ale contingenței diversificate. Fiedler (1967) a folosit ca modalitatea de

selectare a diferitelor tipuri de leadership indicele „celui mai puțin agreat coleg de serviciu” (LPC

– last preffered co-worker).

Această scală solicită liderului să identifice persoana cu care și-ar dori cel mai puțin să

colaboreze și să evalueze această persoană la nivelul unei multitudini de caracteristici personale

(plăcut/neplăcut, plictisitor sau interesant, relaxat sau stresat etc). Concluziile studiilor au arătat

existența a două tipuri de lideri: cei cu un scor LPC mare ce ofereau evaluări pozitive și cei cu

LPC mic ce plasau persoana evaluată într-o perspectivă mai puțin favorabilă.

În timp ce aceștia din urmă reprezintă lideri axați pe obiective (și nu acceptă colegii de

muncă să pună în pericol atingerea acestora) primii sunt mai axați pe relația cu partenerii. Fiecare

dintre aceste abordări poate fi de succes în funcție de situația practică cu care se confruntă liderul

în cauză; principalele trei elemente situaționale sunt:

– relația lider-membru al organizației; aceasta este caracterizată de preocuparea liderului

pentru problemele subordonaților ca și de loialitatea, încrederea, susținerea, cooperarea și

de disponibilitatea de a se supune ordinelor venite din partea acestora;

– poziția de putere a liderului; în cazul în care liderul deține suficient de multă putere

formală el va fi capabil să reacționeze (pozitiv sau negativ) față de performanțele

subordonaților; dacă el nu deține însă această putere va trebui să identifice soluții

complementare de control;

– structura obiectivelor; în cazul în care obiectivele sunt clar definite, serviciile sau

produsele sunt clar identificate, procedurile sunt puse la punct și cerințele legate de calitate

sunt vizibile atunci controlul și coordonarea subordonaților este simplu de obținut; în cazul

în care organizația se caracterizează printr-o ambiguitate crescută a scopurilor și

obiectivelor, liderul va beneficia de un control mult mai scăzut.

În mod evident liderii se pot confrunta, din punctul de vedere al criteriilor definite mai sus,

cu diferite situații și combinații; cea mai fericită situație este cea în care toate cele trei criterii sunt

respectate. Ceea ce a observat Fiedler se referă la faptul că în situațiile în care scorurile bazate pe

criteriile amintite sunt fie foarte mari, fie foarte mici, tipul de lider cu punctaj LPC scăzut va fi cel

mai eficace (în aceste cazuri – de succes total sau de dezastru total – nivelul relațiilor personale

este mai puțin important), pe când în cazul situațiilor intermediare liderul cu punctaj LPC crescut

este cel mai potrivit (în acest context relațiile personale pot compensa alte arii mai puțin

funcționale). Teoria în cauză a pus în evidență faptul că comportamentul de succes al liderului

trebuie definit în funcție de situația specifică la care se referă.

O altă abordare se referă la relaționarea proceselor și obiectivelor și este legată de ideea că

liderul de succes este capabil să motiveze oamenii din subordine prin definirea clară a

obiectivelor, a căilor/proceselor de atingere a acestora și a mijloacelor de realizare efectivă. Din

acest punct de vedere au fost identificate tipuri diferite de lideri (House și Mitchell, 1974; Rainey,

1997):

– liderul directiv, care definește direcții și așteptări clare; acest tip de leadership este necesar

atunci când obiectivele sunt neclare, dar poate deveni periculos atunci când acestea sunt

clare și când acest tip de abordare conduce înspre rigiditate, centralism și redundanțe;

– liderul suportiv, care promovează relații amicale, de susținere față de subordonați; acest tip

de leadership este necesar atunci când obiectivele și atmosfera de lucru sunt caracterizate

de frustrare și stres;

– liderul orientat spre rezultate, care stabilește obiective și așteptări complexe în ceea ce

privește performanțele și responsabilitatea subordonaților;

– liderul participativ, care încurajează subordonații să își exprime opinii și sugestii; acest tip

de leadership este benefic mai ales atunci când obiectivele sunt ambigue iar participarea

furnizează un mod de găsire a soluțiilor și de influențare a procesului de luare a deciziilor;

în cazul existenței unor obiective clare, promovarea eficientă a managementului

participativ este condiționată de valorizarea de către subordonați a independenței și autocontrolului.

Este bine să nu uităm aici că practici precum delegarea sau subsidiaritatea se

lovesc în cadrul administrației nu doar de obstacole tradiționale legate de centralizare, ci și

de incapacitatea de asumare a independenței și responsabilităților specifice de către

anumiți funcționari.

În același context putem aminti o altă perspectivă orientată spre contingență și preocupată

de nivelul de dezvoltare al grupului în cauză; această teorie situațională (Hersey și Blanchard,

1977) consideră că stilurile de leadership trebuie adaptate în funcție de „maturitatea” grupului în

cauză (atât în termeni de atitudini – cât de dispuși sunt aceștia să se implice în muncă – cât și în

termeni de abilități – cât de capabili sunt să realizeze activitățile desemnate).

Construirea modelului se bazează pe aceleași dimensiuni comportamentale ca și grila

managerială a lui Blake și Mouton – obiective (gradul în care liderul se implică în definirea

responsabilităților individuale sau de grup) și resursă umană (gradul în care liderul se implică în

comunicarea cu indivizii sau grupul). Pe această grilă a maturității grupurile se pot dovedi mai

mult sau mai puțin capabile să accepte asumarea de responsabilități, iar comportamentul liderului

trebuie să țină seama de acest lucru.

În cazul grupurilor mature stilul managerial trebuie să se bazeze pe delegare, pentru că ele

sunt pregătite, apte să își atingă obiectivele și să dezvolte modele funcționale de comunicare în

interiorul lor. În cazul grupurilor ce dețin o maturitate moderată, liderul se bazează pe participare,

accentuând componenta legată de relații interpersonale și comunicare și promovând o atitudine

mai relaxată în ceea ce privește definirea obiectivelor.

În cazul grupurilor care, deși dezvoltă anumite elemente de maturitate, nu dețin o atitudine

generală capabilă să asume responsabilități, strategia managerială se bazează pe accentuarea

ambelor dimensiuni – obiective și oameni. În cazul cel mai puțin fericit, în care grupul este

incapabil și neinteresat în ceea ce privește acceptarea responsabilităților, liderul va promova o

strategie paternalistă ce se bazează în principal pe definirea obiectivelor și direcțiilor de acțiune (și

mai puțin pe relații interumane/comunicare). O sinteză a acestor nivele poate fi reprezentată astfel:

– nivelul 1 (minim) – liderul trebuie să furnizeze direcție unor subordonați incapabili să își

asume responsabilități și neinteresați de acest lucru;

– nivelul 2 – liderul trebuie să explice deciziile luate unor subordonați incapabili să își asume

responsabilități, dar interesați și motivați în această direcție;

– nivelul 3 – liderul trebuie să promoveze participarea la luarea deciziilor prin dezbateri și

schimb de idei față de subordonați capabili să își asume responsabilități dar nesiguri și

neinteresați în domeniu;

– nivelul 4 (maxim) – liderul trebuie doar să delege activități unor subordonați capabili,

interesați și motivați în ceea ce privește asumarea responsabilităților.

Leadership-ul transformațional

Una din cele mai recente teorii asupra leadershipului este cea a leadershipului

transformațional. Această teorie consideră că persoanele pot alege să devină lideri, iar aptitudinile

ce caracterizează un lider de succes pot fi învățate (Clark, p 10). Prin această teorie se trece, încă

odată, de la ideea conform căreia caracteristicile native ale liderilor îi fac pe aceștia speciali, la

ideea că oamenii pot să dobândească, prin voință și prin învățare, aptitudini de lider.

Pentru a scoate în evidență caracteristicile leadership-ului transformațional, James Burns

(1978) face următoarea distincție între două categorii de lideri: liderii tranzacționali, care

recompensează pe cei care le furnizează suport și pe cei care realizează obiectivele de performanță

definite; și cealaltă categorie, liderii transformaționali, care încearcă să stimuleze indivizii sau

grupurile din subordine să își definească și să atingă obiective superioare.

Astfel, în cadrul unui leadership de tip transformațional cei conduși sunt stimulați să

acționeze în conformitate cu trebuințele superioare ale omului (stimă, autodepășire), să acționeze

pentru interesul comun și nu a celui personal. Acest tip de abordare a leadership-ului se

concentrează mai mult pe aspectele strategice ale organizației, constituindu-se într-o viziune

privind perspectiva acesteia. Pentru succesul acestei abordări sunt necesare două elemente

specifice acesteia (Jreisat, p. 160):

În primul rând, este nevoie de o cultură organizațională foarte puternică ce trebuie să fie

cunoscută de toți membrii organizației; prin cultură organizațională puternică înțelegând faptul că

există un consens în ceea ce privește percepția obiectivelor și a modului de îndeplinire a acestora

între membrii organizației;

În al doilea rând, este nevoie de implicarea membrilor organizației/instituției în procesul

de luare a deciziilor importante.

Dacă cele două elemente sunt prezente la nivelul organizației/instituției există premisele

pentru succesul unui leadership de tip transformațional. Astfel, se poate spune că acest tip de

leadership se formează în timp prin folosirea aceluiași stil de conducere până în momentul în care

membrii organizației/instituției își formează o viziune comună și un sistem de valori comun.

Înainte de a încheia acest capitol vom prezenta două dintre teoriile moderne ale leadershipului.

Prima este teoria lui Gardner care spune că, conceptul de leadership nu ar trebui să se refere

la o singură persoană (liderul) care are o viziune și stabilește direcțiile pentru ceilalți oameni care

o urmează. Astfel, după părerea lui Gardner leadership-ul ar trebui să fie unul de tip colectiv,

format din mai mulți indivizi a căror cunoștințe și aptitudini sunt complementare (Melissa

Homer). A doua teorie, este cea formulată de Manz și Sims, care vine să înlocuiască modelul

tradițional (conform căruia liderul îi influențează pe ceilalți oameni să facă ceva) cu un alt model,

pe care l-au denumit „SuperLeadership”, conform căruia „liderul este persoana care îi învață pe

ceilalți cum să se conducă singuri”

Exercițiu

Pornind de la informațiile prezentate în acest capitol privind diversele teorii în studiul

leadership-ului realizați un un portret al liderului din sectorul public cu titlul „Un lider adevărat”

în care să includeți următoarele:

– principalele calități sau trăsături pe care ar trebui să le dețină un lider în sectorul public și

de ce (minim 5 calități/trăsături. Țineți cont de teoria trăsăturilor)

– stilul de comportament potrivit unui lider modern în sectorul public

– care este contextul în care își desfășoară activitatea liderii din sectorul public: țineți cont

de presiuni politice, legale, economice, demografice, culturale

– în ce măsură un lider din sectorul public trebuie să fie un catalizator al schimbării și un

factor de echilibru în același timp (realizați o paralelă cu leadership-ul transformațional).

Bibliografie suplimentară

1. Greasley S., John P., “Does Stronger Political Leadership Have a Performance Payoff?

Citizen Satisfaction in the Reform of Subcentral Governments in England”, Journal of

Public Administration Research and Theory Advance Access, May, 2010.

2. Dull M., ”Results-Model Reform Leadership: Questions of Credible Commitment”,

Journal of Public Administration Research and Theory, vol. 19, pp. 255-284.

VII. ROLUL LIDERILOR ÎN CADRUL ORGANIZAȚIILOR PUBLICE

Pentru că lucrarea de față se referă la leadership în cadrul organizațiilor publice, mai exact

în cadrul instituțiilor (sau organizațiilor) din domeniul public, trebuie să precizăm organizațiile la

care ne referim. În primul rând, trebuie să definim ce înțelegem prin domeniu public. Astfel, prin

domeniul public înțelegem bunurile sau drepturile care nu aparțin unei singure persoane (fizice

sau juridice), ci aparțin tuturor cetățenilor (Wikipedia). Instituțiile publice sunt cele care

gestionează acest domeniu. Așadar, lucrarea de față tratează leadership-ul în cadrul organizațiilor

(instituțiilor) administrației publice locale.

Vorbind la modul general, liderul deține o poziție unică în cadrul grupului (organizației).

Pentru că vorbim de leadership, această poziție trebuie să fie acceptată de ceilalți membrii ai

grupului (de subalterni). Astfel, liderul se bucură de o anumită putere în cadrul grupului ce îi

conferă autoritate în ceea ce privește luarea deciziilor importante. Contribuția acestuia la

îndeplinirea obiectivelor organizației (grupului) este considerată a fi foarte importantă sau chiar

indispensabilă.

Pe de altă parte, așteptările subordonaților în ceea ce privește activitatea și prestația

liderilor sunt foarte mari, liderul fiind persoana responsabilă în caz de eșec. Harold F. Gortner

consideră că liderii simbolizează obiectivul comun al grupului, nu numai pentru membrii grupului

ci și pentru cei exteriori lui; tot el spune că liderii nu ar fi necesari dacă grupurile sau organizațiile

din care fac parte nu ar avea nevoi și obiective comune (Gortner, Mahler, Nicholson, p. 318).

Rolul liderilor formali (adică acei lideri care dețin o funcție de conducere în cadrul

organizațiilor), este dat practic de specificul funcțiilor ocupate. În acest sens, rolul este „un set de

comportamente și sarcini pe care ne așteptăm să le realizeze un conducător în baza poziției pe

care acesta o ocupă în cadrul organizației” (Radu, p. 12).

Numărul de roluri atribuite liderilor și complexitatea acestora diferă în funcție de poziția

pe care aceștia o ocupă în cadrul organizației. Totuși, Philip Selznick a identificat 4 funcții

universale ale leadership-ului (Selznick, p. 62):

Definirea rolului și a misiunii organizației (instituției) – aceasta este o sarcină pur creativă

care presupune asumarea responsabilității liderului în ceea ce privește definirea direcției în care

eforturile membrilor organizației trebuie îndreptate pentru satisfacerea cererii externe;

Reprezentarea instituțională a scopurilor – o altă funcție creativă, care presupune formarea

unei structuri sociale în cadrul organizației cu scopul creșterii capacității interne de creare și

implementare a politicilor;

Apărarea integrității instituției (organizației) – această funcție se referă la rolul

semnificativ pe care îl are liderul în menținerea valorilor și a identității organizației (instituției)

din care face parte. Această funcție este foarte importantă, pentru că de realizarea ei depinde

practic supraviețuirea organizației;

Controlul conflictelor interne – la baza acestei funcții stă faptul că în mai toate

organizațiile (dar mai ales în cele foarte mari) apar anumite subgrupuri de interes care intră în

conflict pe diverse teme. Liderul trebuie astfel să dețină controlul asupra acestor conflicte pentru

ca organizația să funcționeze ca un întreg (în aceeași direcție).

S-ar putea spune că, cel puțin primele două funcții (considerate de către Philip Selznick ca

fiind universale), corespund pozițiilor de vârf din cadrul ierarhiilor instituțiilor și organizațiilor de

orice tip. Credem însă, că și liderii care ocupă poziții de conducere de nivel ierarhic inferior (cu

un număr mic de subordonați) și mediu, pot manifesta influențe în ceea ce privește definirea

rolurilor și a misiunii organizațiilor (instituțiilor) și pot reprezenta scopurile instituțiilor în raport

cu subordonații. Ca și argument, considerăm că fiecare lider are propria personalitate și propriul

mod de a defini rolul și scopul organizației în cadrul căreia își desfășoară activitatea, fapt care

influențează calitatea muncii în cadrul organizației. De asemenea, performanțele organizaționale

depind de modul în care fiecare conducător reușește să le transmită subordonaților să atingă

scopul organizației și să îi implice pe aceștia în procesele decizionale.

Pentru a înțelege mai bine care este rolul și care sunt funcțiile liderilor în cadrul

organizațiilor, putem reveni la diferența dintre leadership și management, tratată anterior. După

cum am convenit, în concluzia subcapitolului amintit, leadership-ul și managementul sunt

activități complementare care nu se exclud una pe cealaltă. Contrar acestei idei, la începutul

studiului leadership-ului, s-a încercat stabilirea unor funcții specifice doar acestui fenomen

(leadership). Activități precum: stabilirea direcțiilor de dezvoltare, formarea și menținerea unui

spirit de echipă, promovarea orientării spre rezultate, apărarea integrității instituției; erau

considerate ca fiind activități specifice doar leadership-ului, nu și managementului. Conform unor

păreri mai recente, la care ne raliem, această diferențiere nu are trebui să fie atât de rigidă, ci mai

flexibilă (Jreisat, p. 164). Pentru a susține această idee putem face referire la realitate. Așadar, în

realitate, organizațiile nu prezintă în cadrul structurii lor funcții de conducere care să implice doar

activități strategice și motivaționale (specifice leadership-ului), ci implică și activități specifice

managementului, cum ar fi: organizarea și controlul.

Mintzberg (1973) a realizat o tipologie interesantă referitoare la acțiunile și rolurile

aferente pe care liderul organizației le asumă cu adevărat în viața de zi cu zi. Managerii includ în

munca lor o varietate de activități, trecând rapid de la o problemă la alta (aceste probleme având

încărcături, importanță și semnificație diferite); mai mult, activitatea lor poate cu greu fi definită

ca fiind liniară, date fiind mulțimea fragmentărilor ce intervin în cadrul activității (întreruperi ce

semnifică și o limitare a timpului dedicat fiecărei operațiuni).

Ocuparea unei poziții manageriale presupune totodată confruntarea cu un volum imens de

muncă și cu un ritm susținut; managerii tind deseori să devină persoane „dependente de muncă”

pe baza a două explicații: deseori la acest nivel unul din factorii principali de motivare și furnizare

de satisfacții se referă chiar la exercitarea eficientă a activităților; integrarea într-un tip de

activitate ce presupune folosirea capacităților de analiză și sinteză la grade înalte face dificilă

„deconectarea” de la ritmul specific odată cu terminarea orelor de program.

Managerii tind să se orienteze mai puțin înspre discutarea unor concepte abstracte sau

construcția unor planuri elaborate de viitor și mai mult înspre ceea ce pare a fi mai „activ” în

munca lor; acest lucru presupune concentrarea pe specific și pe actual și mai puțin pe abstract și

trecut, pe acțiune și nu pe reflecție. Managerii sunt profund implicați în activități de comunicare

internă și externă pe baza unor metode distincte: mesaje scrise, întâlniri planificate și ad-hoc și

mesaje telefonice (la care putem adăuga la acest moment și comunicarea electronică); ei tind să

privilegieze comunicarea orală, bazată în special pe întâlniri ad-hoc și convorbiri telefonice.

– reprezentare; deținerea unor poziții formale în cadrul organizației semnifică pentru

manageri exercitarea unor obligații în ceea ce privește participarea la ceremonii și

manifestări diverse (semnare de documente, participare la dineuri, întîlniri cu diverși

vizitatori etc). Chiar dacă acest rol nu are o importanță operațională directă, el promovează

un mesaj psihologic necesar organizației;

– leadership; acest rol se referă în principal la crearea de condiții (specifice în funcție de

mediul și organizația existente, precum și de personalitatea managerului – fiecare manager

își va dezvolta un stil propriu care constă într-un set specific de răspunsuri și valori față de

provocările curente, rutiniere cu care se confruntă organizația) propice pentru atingerea

obiectivelor în condiții de eficiență și eficacitate; în formarea acestui stil managerial

liderul evaluează mediul existent (forțe interne și externe care influențează organizația),

caracteristicile organizației (resurse, obiective, procese, ect) și efectele pozitive și negative

ale unui anumit tip de comportament;

– relaționare; orice organizație se bazează în mod extins pe un efort de comunicare și

coordonare cu unități din interiorul și exteriorul structurilor proprii; managerii sunt

implicați în stabilirea unor rețele de contact cu diferiți indivizi și grupuri plasați în poziții

relevante; aceste poziții relevante se referă la capacitatea lor de a influența dezvoltarea

instituției în cauză, lucru care suscită un interes pentru liderul acesteia; relaționarea se

referă atât la elemente formale cât și informale și pare a fi extrem de importantă într-un

mediu caracterizat de schimbări și provocări continue; realizarea și menținerea unor

contacte reprezintă deci nu doar o parte naturală a activității rutiniere a managerului ci și

un mijloc de creștere a șanselor organizației de funcționare optimă;

– monitorizare; managerul organizațiilor moderne se confruntă cu o cantitate de informație

semnificativă; circulația acesteia nu este atât de automată și impersonală cum ar putea

considera schema rațională; o mare parte a informației va fi procesată și analizată pentru a

oferi managerului o imagine asupra problemelor și oportunităților existente, precum și

posibilitatea de a interveni și corecta elementele disfuncționale observate; monitorizarea

permite păstrarea unei imagini clare și actualizate a funcționării organizației și semnifică

asumarea unu rol de reacție rapidă la nivelul managerial;

– diseminare; o mare cantitate de informație la care are acces în mod principal managerul

trebuie asimilată, interpretată și transmisă mai departe în zonele în care este nevoie de ea;

informația în cauză nu este transmisă „nealterată” sau doar pe căile oficiale; ea poate suferi

modificări de diferite dimensiuni și poate fi folosită atât la nivel tehnic și operațional cât și

în ceea ce privește formarea și consolidarea culturii organizaționale;

– purtător de cuvânt; prezentarea unei poziții comune, omogene a organizației este extrem

de importantă în relația cu mediul extern bazat pe competiție și presiuni crescute;

capacitatea de asimilare a acestui rol de purtător de cuvânt este extrem de importantă

pentru manager din prisma dezvoltării unei poziții favorabile în ceea ce privește relația cu

superiorii ierarhici, grupurile și instituțiile diverse interesate;

– antreprenor; deși, la o privire superficială putem considera că acest rol nu este

caracteristic organizațiilor publice, abordarea antreprenorială nu este doar posibilă ci și

necesară pentru managerul public; existența unui mediu în continuă schimbare, existența

unor conflicte ce privesc definirea ariilor de influență sau monopol în interiorul aparatului

administrativ, presiunea venită din partea instituțiilor finanțatoare sau a cetățeanului

reprezintă doar câteva elemente care susțin o abordare ofensivă, dinamică; liderul

organizației publice trebuie nu doar să încerce o păstrare a poziției existente la un moment

dat ci și să identifice și să speculeze oportunitățile apărute la un moment dat și să inițieze

schimbări necesare unui interval specific;

– managementul crizelor; diferitele crize care apar curent în activitatea rutinieră a

managerului (și care pot să îmbrace forme diferite – conflicte interne, pierderi la nivelul

resurselor etc) reprezintă o componentă majoră a activității manageriale; apariția constantă

a acestor probleme pune managerul în situații delicate referitoare la definirea priorităților

(rareori lucrurile cele mai importante sunt plasate la un nivel înalt pe lista de activități

operaționale), și managementul timpului (lucrurile esențiale ocupă puțin timp în timp ce

activitățile colaterale, de detaliu, din perspectiva raționalității manageriale, consumă mult

timp și energie); din acest punct de vedere este bine de realizat o distincție între doi

termeni care sunt deseori echivalați: urgențe și importanță (nu neapărat ce este urgent este

și important);

– alocare de resurse; rolul tradițional de alocare a resurselor semnifică mai mult decât o

simplă distribuire; deși modelul tradițional administrativ se concentrează nu atât pe

eficiență (folosirea optimă a resurselor) cât pe respectarea procedurilor și cadrului legal în

utilizarea resurselor, managerul modern vede în acest rol o modalitate de control și

integrare organizațională; distribuirea resurselor semnifică definirea de responsabilități și

priorități strategice precum și deținerea controlului asupra funcționării organizației;

– negociere; deși serviciile publice pot părea a fi situate în afara unei logici a negocierii (în

special în ceea ce privește funcționarea internă) managerul public este direct implicat în

acest proces dinamic; el trebuie să dețină calități semnificative în acest domeniu pentru a

obține beneficii pentru organizația sa; nivelul managerial deține atribuțiile necesare pentru

implicare cu succes într-o negociere (calități ce se referă la puterea deținută și încredere);

deși tipurile de negociere și obiectivele acesteia pot fi diferite, managerii organizației

publice trebuie să își asume acest rol ca parte integrantă a activității proprii.

Rolurile definite mai sus se pot integra în diverse combinații ce țin de contextul existent și

abordarea specifică a liderului instituției; ele ne pot oferi însă o perspectiva complexă asupra

multitudinii de provocări/oportunități cu care se confruntă liderul organizației publice.

Până nu demult, majoritatea cărților de specialitate și a studiilor care au abordat

leardership-ul, în cadrul teoriilor organizaționale, au tratat această temă cu referire la sectorul

privat. Deși unele forme ale comportamentului uman și unele modele de interacțiune umană

rămân neschimbate indiferent de tipul organizației despre care discutăm, pentru a fi cât se poate

de obiectivi și pentru a realiza un studiu aprofundat al leadership-ului în cadrul organizațiilor

publice, trebuie să ținem cont de specificul acestora (Gortner, p. 17).

Astfel, unul din factorii importanți, care trebuie avuți în vedere atunci când studiem

leadership-ul și implicațiile acestuia în cadrul administrației publice locale sau centrale, se referă

la specificul sectorului public. Mai exact, la caracteristicile acestui sector care-l diferențiază față

de sectorul privat, sau de cel non-guvernamental. În continuare vom analiza caracteristicile

specifice sectorului public care au influențe asupra leadership-ului.

De cele mai multe ori când vorbim despre sectorul public avem în vedere structura

administrației publice ca întreg, fie că e vorba de administrația publică centrală, fie cea locală.

Chiar dacă în prezent organizațiile publice au o structură extrem de complexă și variază

substanțial de la stat la stat, există o serie de caracteristici pe care le regăsim în fiecare sistem

administrativ și care le diferențiază față de organizațiile private.

Performanța în leadership

Considerăm că înainte de a încerca să definim performanța (leadership), trebuie să

reamintim unele aspecte care au fost deja analizate în cadrul acestei lucrări. Prin urmare atunci când vorbim de lideri performanți trebuie să ținem cont de următoarele aspecte:

Leadership-ul și managementul sunt domenii complementare. Un lider performant este și

un bun manager (gestionează în mod eficient resursele materiale și umane);

Deși au fost realizate numeroase studii pe această temă, nu s-au identificat caracteristicile

native care definesc un lider de succes (au fost identificate doar caracteristici care favorizează

dezvoltarea unui leadership performant);

De asemenea, studiile realizate pe baza teoriilor comportamentale nu au reușit să

definească un tip de comportament specific liderilor performanți. Conform teoriilor situaționale

comportamentul managerial potrivit poate fi identificat doar prin raportarea la un anumit context

specific (de exemplu liderul trebuie să țină cont de specificul organizației în care își desfășoară

activitatea);

J. Hall a realizat un studiu complex, prin care a încercat să găsească o legătură între

comportamentul managerial, aspectele situaționale și realizările (performanțele) managerilor.

Studiul a fost realizat pe un eșantion de 11.000 de manageri din organizații diferite, situați pe

nivele ierarhice diferite și confruntați cu situații diferite (Cornescu). În urma analizării rezultatelor

obținute au fost trase următoarele concluzii în ceea ce privește comportamentul managerilor

performanți (în comparație cu cei care au avut performanțe scăzute):

– Managerii performanți obișnuiesc să implice subordonații în procesul de luare a deciziilor;

spre deosebire de managerii cu rezultate scăzute, ce obișnuiesc să decidă singuri;

– Managerii performanți sunt percepuți de subordonați ca fiind deschiși la nou; persoane cu care

se poate comunica liber; spre deosebire de managerii ce au obținut rezultate slabe, ce sunt

percepuți de subordonați ca fiind persoane închise, din punctul de vedere al relațiilor interpersonale;

– Managerii performanți folosesc ca tehnici de motivarea a subordonaților crearea de noi

provocări pentru aceștia și creșterea responsabilităților acestora; spre deosebire de managerii

care au obținut rezultate slabe, ce încearcă să motiveze subordonații prin satisfacerea

aspectelor legate de securitatea acestor (nevoia de hrană etc.);

– Managerii performanți sunt cotați de subordonați ca fiind persoane preocupate atât de sarcini

cât și de personalul din subordine; spre deosebire de managerii care au obținut rezultate slabe,

ce sunt percepuți de subordonați ca fiind orientați doar pe una din cele două dimensiuni.

Deși acest studiu a luat în considerare aspectele situaționale diferite în încercarea de a

identifica un comportament managerial specific liderilor performanți, concluziile acestuia nu pot

fi generalizate pentru toate situațiile care pot apărea în exercitarea actului de conducere.

Observăm că, nici până în momentul de față, nu există o definiție exactă a ceea ce se

numește leadership „performant”. Considerăm că acest fapt se datorează în mare parte situațiilor

extrem de variate pe care un conducător le poate întâlni în practică. Astfel, este foarte greu de

prescris un anumit tip de comportament „performant”.

În finalul părții teoretice, dorim să prezentăm ceea ce Warren Bennis și Bart Nanus

definesc ca fiind „mituri distruse ale leadership-ului” (Bennis, Nanus, p. 219):

Mitul 1 – „Capacitatea de a conduce este un talent rar” – Împotriva acestui mit, Bennis și

Namus consideră că abilitățile de conducător sunt accesibile majorității oamenilor;

Mitul 2 – „Liderii se nasc, nu se fac” – Bennis și Nanus consideră că oamenii pot învăța

cum să conducă; pot să-și însușească competențe care să le confere capacitatea de a conduce;

Mitul 3 – „Liderii sunt carismatici” – Bennis și Nanus consideră nu toți liderii sunt

carismatici și că această trăsătură nu este indispensabilă pentru a conduce;

Mitul 4 – „Capacitatea de a conduce există numai la vârf” – Bennis și Nanus

argumentează falsitatea acestui mit prin faptul că există persoane competente și capabile la toate

nivelurile ierarhice ale unei organizații;

Mitul 5 – „Liderul controlează, direcționează, îndeamnă și manipulează” – Este în opinia

lui Bennis și a lui Namus ca fiind fals, pe motiv că a conduce nu înseamnă a folosi puterea asupra

celorlalți; ci și ai împuternici pe ceilalți.

Exercițiu

Bolman și Deal au identificat patru puncte de vedere sau cadre ce pot fi utilizate în

studierea oamenilor și organizațiilor: structura, resursa umană, sfera politică și sfera simbolică.

Cadrul structural, având baza în domeniul sociologiei, pune accentul pe structura unei organizații,

se concentrează asupra normelor, procedurilor, rolurilor, relațiitor, politicilor și ierarhiei. Prin

contrast, cadrul resurselor umane are la bază psihologia organizațională și se concentrează asupra

compatibilității dintre individ și organizație. Obiectivele, nevoile și sentimentele indivizilor și

modul de a îndeplini aceste aspecte sunt primordiale. Cadrul politic, elaborat de oameni de știință

din domeniul politic, descrie organizația precum o junglă zomotoasă în care indivizi și grupuri

luptă pentru resurse limitate și putere. Activitățile cheie ale acestui cadru includ negocierea,

consfătuirea și compromisul. În final, cadrul simbolic utilizează antropologia socială și culturală

pentru a examina organizațiile, punând deoparte toate ipotezele de liniaritate și raționalitate –

sensul a ceea ce s-a întamplat, mai degrabă decât ceea ce este important. Acest cadru vede

organizațiile ca și triburi, teatre sau carnavale. Organizațiile sunt „culturi” populate cu eroi și

propulsate cu mituri, povestiri, basme, ritualuri și ceremonii.

În timp ce acțiunile politice conduc o mare parte din ce se întâmplă la nivele superioare în

agențiile publice, cadrul simbolic oferă oportunități managerilor publici pentru a realiza

schimbarea. Acest cadru este adecvat pentru setarea obiectivelor conflictuale sau neclare,

circumscripții multiple, incertitudine sau apeluri pentru reformă. Bolman și Deal susțin că acest

cadrul simbolic poate fi utilizat astfel.

Organizația este teatru: diferiți actori joacă dramatic în interiorul organizației, în timp ce

audienții externi își formează impresiile în funcție de ceea ce văd că se întâmplă pe scenă.

Problemele apar atunci când actorii nu joacă bine partea lor, când simbolurile își pierd

semnificația, când ritualurile și ceremoniile își pierd potențialul. Îmbunătățiri în reconstruirea

părții expresive sau spirituale ale organizațiilor se realizează prin utilizarea simbolului, mitului și

magiei.

Acest studiu de caz despre reformarea sistemului penitenciar oferă oportunitatea de a

vedea o agenție publică cu ajutorul cadrului simbolic și de a dezvolta un curs de acțiune adecvat.

Studiu de caz

Sistemul penitenciar, din regiunea noastră, a fost ținta comentariilor publice acerbe.

Instanțele continuă să trimită criminalii în închisori, încărcând tot mai mult un sistem care este

deja supraaglomerat, în timp ce solicită reformă și atenție cu privire la drepturile prizonierilor.

Legiuitorul confruntat cu scăderea veniturilor, a redus bugetul total, votând fonduri pentru o nouă

facilitate. În plus, mulți legiuitori sunt presați de alegători cu privire la reforma justiției penale și

penitenciare; în consecință, comisia legislativă a revizuit toate procedurile sistemului penitenciar

și penal. Media a scos la lumină „incorectitudinea” sistemul penitenciar prin realizarea unor

reportaje despre crimele comise de foști deținuți. Sistemul a fost atacat de Asociația Drepturolor

Deținuților (ADD) pentru violarea drepturilor prizonierilor, fiind acuzat de dublarea populației

prizonierilor fără creșterea capacității închisorii. Directorul închisorii s-a adresat recent publicului

și a criticat sistemul penitenciar de stat pentru risipa și abuzul de fonduri, reducerea de personal și

instruirea necorespunzătoare a gărzii și a angajaților închisorii. Garda și angajații au format

sindicate și amenință că vor intra în grevă în cazul în care cererile lor pentru un program mai

scurt, majorarea salariilor, creșterea securității închisorii și alte schimbări nu vor fi

respectate/îndeplinite. Deținuții neliniștiți prezic violență, iar lideri lor solicită gardieni mai

respectuoși, echitabili, îngrijire medicală mai bună (adecvată), izolare de deținuții infectați cu

HIV-pozitiv și drepturi de vizită în plus pentru membrii de familie.

Căteva chestiuni în această parte a anului au alimentat în continuare dezbaterea pentru

schimbare. În primul rând, unii deținuți și membrii familiilor lor au susținut că membrii din

conducere care se află în Comisia pentru Eliberare Condiționată acceptă mită pentru eliberarea

deținuților înainte de vreme. În al doilea rând, sistenul penitenciar federal a trimis străini

condamnați pentru fraudă de imigrare și alte crime în închisori de stat deși acest lucru nu e

prevăzut de lege. În al treilea rând, un prizonier eliberat în urma unei erori administrative a comis

o serie de violuri și apoi a violat și a ucis un copil de nouă ani. Un post de televiziune în urma

unei investigații a descoperit 35 de astfel de erori în 12 luni și jumătate din deținuții eliberați deja

au comis noi crime. În al patrulea rând, epidemia izbucnită în urmă cu două luni a demonstrat

calitatea inferioară a asistenței medicale în sistem.

Instrucțiuni și întrebări

Ai trăit în această regiune de peste 20 de ani și ești rugat să preiei pentru o perioadă de

doi– trei ani funcția de Director al Penitenciarelor pentru a iniția reforme penitenciare. Ești

cunoscut ca fiind un administrator dur dar corect cu un cod puternic al eticii profesionale. Ai

legături politice bune. Vei beneficia de suficientă susținere pentru a face schimbări. După o

întânlire cu guvernatorul accepți funcția.

Sarcina ta este să restabilești încrederea în sistem căt mai repede posibil. Pentru a îndeplini

această sarcină vei avea nevoie să acționezi în funcție de cele patru cadre. Guvernatorul te roagă

să dezvolți un plan scris utilizând cadrul simbolic. Ea identifică majoritatea elementelor actoriilor

interesați (stakeholders) ca fiind

– media ( televiziune, radio, media scrisă);

– legiuitorul și legislația;

– două ong-uri care militează pentru drepturile deținuților;

– un grup de reformă conservator;

– uniunea gardienilor din închisoare;

– contribuabilii în general;

– grupul reprezentanților victimelor deținuților;

– conducerea penitenciarului (ceilați membri din comisii în afara ta)

Dezvoltă un plan de acțiune utilizând cele 4 cadre: structură, sfera politică, resursa umană

și sfera simbolică. Această sarcină trebuie îndeplinită în 30 de zile.

28

Management and Leadership in the Public

Sector. A Comparative Analysis of the Concepts

Abstract

Public administration in Romania has come

a long way compared to the beginning of the 90’s

and important reforms have significantly changed

the administrative system. Although at formal level

concepts like management and leadership have

been taken into account in the reform process

they still have problems in being implemented as

functioning elements of everyday administrative

life. The current paper is focused on these two

major concepts used both in theory and in practice

in the field of public administration: management

and leadership. Both of them are analyzed, but

with a focus on leadership, especially on what

differentiates leadership from management and

respectively leaders from managers. The aim is

to create a clear picture regarding the relation

between the two, with common elements and

specific differences that will help understanding

their importance for a modern administrative

system.

Key words: leadership, management, administrative

reform, leader vs. public manager

MANAGEMENT ȘI LEADERSHIP

ÎN SECTORUL PUBLIC.

O ANALIZĂ COMPARATIVĂ

A CONCEPTELOR

Călin HINȚEA

Tudor ȚICLĂU

JENEI Gyorgy

Călin HINȚEA

Conf. univ. dr., Departamentul de Administrație Publică,

Facultatea de Științe Politice, Administrative și ale Comunicării,

Universitatea Babeș-Bolyai, Cluj-Napoca, România

Tel.: 0040-264-431.361

E-mail: [anonimizat]

Tudor ȚICLĂU

Cercetător, Departamentul de Administrație Publică,

Facultatea de Științe Politice, Administrative și ale Comunicării,

Universitatea Babeș-Bolyai, Cluj-Napoca, România

Tel.: 0040-264-431.361

E-mail: [anonimizat]

JENEI Gyorgy

Prof. univ. dr., Departamentul de Politici Publice și

Management, Facultatea de Economie, Universitatea Corvinus,

Budapesta, Ungaria

Tel: 0036-1-482-5093

E-mail: [anonimizat]

Revista Transilvană

de Științe Administrative

2 (26)/2010, pp. 28-39

29

1. Importanța temei în contextul administrației publice

Leadership-ul este considerat a fi unul dintre cele mai importante elemente

care contribuie la succesul sau la insuccesul organizațiilor și deci la dezvoltarea

organizațională. Atunci când organizațiile (din sectorul public sau privat) suferă un

dezastru, din punct de vedere economic, politic sau administrativ, cea mai frecventă

explicație invocată se referă la lipsa leadership-ului. În domeniul public, acest lucru

se materializează în servicii de proastă calitate pentru cetățeni.

Multe dintre activitățile organizațiilor și instituțiilor care operează în domeniul

public se referă la realizarea unor programe sau la îndeplinirea unor obiective. Aceste

activități strategice sunt în responsabilitatea conducerii acestor organizații. Astfel,

se poate spune că, de multe ori, leadership-ul este cel mai important factor atunci

când se analizează un program (atingerea sau ne-atingerea unui obiectiv) (Starling,

2010). În fond, cine altcineva, să-și asume responsabilitatea în caz de eșec dacă nu

conducerea organizației?

Leadership-ul este, de asemenea, foarte important atunci când vorbim de relațiile

existente între membrii organizației și de motivarea personalului în cadrul organizațiilor

publice. Având în vedere faptul că angajații (funcționarii publici) unei organizații

publice sunt, în general, stimulați mai slab, din punct de vedere material conducerea

trebuie să compenseze această lipsă materială și să stimuleze angajații prin mijloace

non-materiale pentru atingerea obiectivelor organizaționale.

2. Definirea termenului de leadership

În ceea ce privește statutul liderilor în cadrul organizațiilor publice avem de-a

face cu un set consistent de mituri: actul decizional este rațional, liderii controlează

toate aspectele vieții organizaționale, elaborează strategii coerente, se ocupă de toate

problemele apărute, beneficiază de sisteme de informație computerizată complexe și

eficiente și de consilieri competenți etc. În realitate, problema conducerii organizațiilor

publice nu se situează în acest context ordonat și previzibil; caracteristicile leadershipului

în administrația publică sunt mult mai prozaice: deciziile sunt de multe ori reactive,

bazate pe intuiție și experiență, sarcinile de amănunt aglomerează până la refuz agenda

și trec pe planul secund luarea deciziilor strategice, iar munca managerului tinde a fi

mult mai puțin legată de elemente de raționalitate, predictibilitate și control deplin.

Pe de altă parte, este dificil să limităm extinderea leadership-ului doar la anumite

nivele – această funcție este larg răspândită la nivelul oricărei societăți.

Deținerea poziției de lider presupune ocuparea unui loc distinct în arhitectura

organizațională și oferă accesul la un tip de comportamente și abordări diferite de cele ale

majorității membrilor (evident, atât timp cât sunt justificate de dorința conducătorului

de a satisface interese comune); această poziție presupune responsabilități și oferă

oportunități și beneficii; de aici sensibilitatea crescută a acestei arii și presiunile

permanente exercitate în cadrul ei. În orice instituții ale sistemului administrativ vom

întâlni o varietate de lideri formali care se bucură de autoritate în virtutea tradiției

birocratice definite de Weber; teoretic, ei își ocupă pozițiile datorită competențelor

30

demonstrate, promovează un proces de decizie rațional și respectă cadrul legal de

acțiune. Dincolo de aceste poziții formale (care nu se încadrează atât de strâns în regulile

teoretice) există o multitudine de lideri informali care exercită o influență variabilă

dar inevitabilă; multe instituții administrative au constatat din experiența proprie

că, paradoxal, un efort de control total al activităților organizației prin intermediul

rețelelor formale și neglijarea aspectelor ce se plasau în afara acestora conduce în mod

automat la dezvoltarea unor rețele informale extrem de puternice (nu putem exclude

de aici posibilitatea contopirii celor două nivele prin apariția unor lideri formali

dotați cu carismă sau abilități de comunicare informală deosebite). Conștientizarea

acestor realități și folosirea relațiilor informale de către nivelul managerial poate evita

ajungerea la situația cea mai nefericită reprezentată de existența a două rețele – formală

și informală ce urmăresc obiective diferite și care poate afecta în mod determinant

activitatea organizației. Existența însăși a poziției de lider se bazează pe o interacțiune

în interiorul grupului; accesul la această poziție se bazează pe încrederea comunității

că individul în cauză este capabil, mai mult decât alții, să realizeze interesele acesteia;

pe de altă parte liderul reprezintă o persoană capabilă să identifice existența unor

nevoi nesatisfăcute în interiorul grupului și să se erijeze în poziția de apărător al

acestora, poziție ce poate fi păstrată atât timp cât efortul său este încununat cu succes.

Observațiile generale de mai sus subliniază caracterul multifațetat al conceptului

de leadership, astfel nu putem identifica o definiție universală a acestui concept, ci

o multitudine de definiții care accentuează unul sau mai multe dintre elementele

menționate anterior.

Prin leadership (Rainey, 1997) majoritatea oamenilor înțeleg capacitatea unei

persoane de a mobiliza și direcționa capacițățile membrilor unei organizații pentru

atingerea scopurilor definite. Această definiție generală implică în mod aproape automat

dirijarea atenției asupra unor termeni precum putere, influență sau autoritate (văzută

ca exercitarea legitimă a puterii); de asemenea se pot pune întrebări legate de relația

leaderhip – management; avem de a face cu categorii subordonate, corespondente,

redundante?

Dicționarul explicativ al limbii române definiște leadership-ul ca activitate sau

funcție de conducere. Deși această definiție este destul de clară (dacă vorbim de

leadership, vorbim de conducere), nu este suficientă pentru a înțelege în întregime

conceptul.

Unele definiții pun accentul pe conducere ca proces. De exemplu Jaques și Clement

(1994) definesc leadership-ul ca un proces prin care o persoană stabilește un scop sau

o direcție pentru una sau mai multe persoane și-i determină să acționeze împreună

cu competență și deplină dedicare în vederea realizării lor.

Alte definiții ale leadership-ului pun accentul pe capacitatea liderului de a-i

determina pe oameni să facă ceva (ce nu ar fi făcut de bună voie) pentru îndeplinirea

unor obiective sau a unui scop comun. O a treia abordare în definirea leadershipului

pune accent pe relațiile interumane care se stabilesc în cadrul acestuia. Astfel,

Tannenbaum, Wescheler și Massarik (1961) definesc leadership-ul ca fiind o influență

31

inter-personală, exercitată într-o anumită situație și direcționată, printr-un proces de

comunicare, către atingerea unui țel sau a unor țeluri specifice.

În cele din urmă, trebuie precizat că există definiții care fac referire și la perspectiva

situațională sau la contextul în care se desfășoară actul conducerii. În acest sens, prin

leadership se înțelege procesul prin care o persoană (liderul) influențează un grup

pentru ca acesta să-și îndrepte eforturile spre atingerea unor obiective într-o situație

dată (Starling, 2010).

„Leadership-ul se învârte în jurul viziunii, ideilor, direcției, și are de-a face cu

inspirarea oamenilor, oferirea sensului, direcției activității lor decât cu activitățile

rutiniere de zi cu zi. Un lider trebuie să fie capabil să utilizeze mai mult decât propriile

capacități. Un lider trebuie să fie capabil să inspire grupul să realizeze anumite activități

fără să facă uz de mijloace formale de control” (Bennis, 1989, p. 139).

Una dintre cele mai simple, dar utile definiții ale acestui fenomen este următoarea:

leadership-ul este un proces prin care un individ influențează un grup de oameni în

mod intenționat pentru a atinge anumite obiective (Northouse, 2004).

Dacă luăm doar definițiile prezentate mai sus, putem observa că nu există o părere

comună în ceea ce privește definirea conceptului de leadership. Harold F. Gortner

spune că două elemente sunt prezente în majoritatea definițiilor date leadershipului.

Acestea sunt: „fenomenul de grup și procesul de influențare”. Primul element

(fenomenul de grup) definește conducerea ca fiind un act ce implică cel puțin două

persoane, iar al doilea element (procesul de influențare) presupune intenția liderului de

a influența o persoană sau un grup de persoane (Gortner, Mahler și Nicholson, 1997).

Astfel, putem afirma că leadership-ul, ca și concept, este caracterizat de următoarele

trăsături:

• Este un proces de influență intenționată.

• Este un fenomen de grup – pentru a vorbi despre leadership e nevoie de un grup

de „adepți” ai liderului.

• Este un fenomen orientat spre obiective – mai precis, activitatea liderului are în

spate un set de obiective care trebuie atinse de „adepți”.

• Este un proces mai degrabă inspirațional, non-material – punând accent pe

latura informală a relațiilor interpersonale.

Aceste constatări preliminare presupun din start acordarea unei atenții deosebite

caracteristicilor resursei umane și contextului organizațiilor publice; organizațiile

publice sunt profund influențate de mediul lor, cea mai vizibilă și puternică formă de

influență fiind cea politică. Liderii administrativi nu pot să ignore această realitate ce

semnifică modificări substanțiale de valori și obiective, priorități și strategii în funcție

de ciclurile electorale. Influența exercitată de liderii administrativi nu se referă doar la

aspectele interne ale organizațiilor ci și la dezvoltările exterioare acestora. Perceperea

administrației publice ca un simplu aparat ce aplică în mod mecanic reglementări

și politici definite la nivel politic și răspunde automat cererii sociale este mult prea

simplistă; administrația acționează ca un actor distinct (alături de cei sociali și politici)

în alcătuirea agendei administrative și exercită un efect socializator deloc neglijabil.

32

Evoluțiile spațiului politic și social pot influența major sistemele administrative;

valorile și interesele grupurilor politice și de interes se pot modifica rapid; lupta între

aceste grupuri poate furniza liderului administrativ oportunități pe care nu le poate

neglija. De aici importanța înțelegerii realităților și a adaptării stilului de leadership

la situația dată în ideea protejării intereselor propriei organizații. Chiar dacă pentru

mulți birocrați separarea completă de realitățile și evoluțiile politice sau sociale pare

a fi un motiv de mândrie și de promovare a unei imagini de promotori de tradiții

și valori obiective, inflexibilitatea în acest domeniu nu reprezintă nici pe departe o

caracteristică dorită pentru un lider eficient. Putem identifica cel puțin trei domenii

în care preocuparea liderului administrativ pentru exercitarea de influență în exterior

este justificată:

1. Resursele care stau la dispoziția organizațiilor publice sunt limitate și fac subiectul,

de multe ori, competiției cu alte organizații publice sau private, interne sau

internaționale.

2. Modificarea percepțiilor politice o dată cu schimbarea puterii poate conține ca

și componentă importantă un curent antibirocratic la care administrația trebuie

să răspundă și care se poate materializa foarte clar prin măsuri dure de reducere

a aparatului administrativ și a resurselor financiare.

3. Mobilizarea sprijinului extern pentru realizarea diferitelor inițiative administrative

poate fi esențial; putem apela aici la o multitudine de exemple de

inițiative guvernamentale care, chiar raționale fiind, s-au lovit de lipsa susținerii

publice sau de o acerbă rezistență din partea opiniei publice. Modelele de

inițiativă în ceea ce privește demararea de activități bazate pe bani publici

nu mai reprezintă de demult un monopol administrativ intern, iar tratarea

acestei realități cu superficialitate poate conduce la surprize neplăcute pentru

decidenții administrativi.

3. Procesul de influențare

Așa cum reiese din definițiile de mai sus, procesul de influențare este realizat

conștient și intenționat de către un lider. În acest sens, influența poate fi văzută ca o

calitate sau capacitate a liderului de a afecta comportamentul celor din jur (adepților)

într-o manieră specifică. Folosirea cu succes a influenței poate produce modificări

ale opiniilor, atitudinilor și convingerilor, precum și ale comportamentelor evidente.

Deseori, aici, apare o problemă de percepție datorită faptului că influența este

asociată cu relațiile de putere și deci cu metodele coercitive. Astfel, am identificat

două păreri diferite în ceea ce privește metodele folosite de lideri în procesul de

influențare: cea dintâi conform conceptului de leadership, procesul de influențare

este străin de mijloacele coercitive (Cornescu, 2004); a doua consideră că în demersul

lor de influențare a unei persoane sau a unui grup de persoane, liderii pot apela atât

la puterea lor de a convinge pe ceilalți (putere de persuasiune) cât și la mijloace

coercitive (Gortner et all., 1997).

Cel puțin din punct de vedere etic, este greu de sugerat care este opinia corectă. În

practica organizațională, liderii pot folosi o abordare de tip coercitiv fără a fi blamați

33

pentru aceasta, funcția pe care ei o ocupă în cadrul organizațiilor permițându-le o

astfel de abordare. Totuși, există o diferență destul de mare între cele două tipuri

de abordări (cea coercitivă, și cea non-coercitivă) în ceea ce privește procesul de

influențare și efectele acestora. În principiu, se presupune că un lider folosește metode

de influențare coercitive atunci când metodele de persuasiune au eșuat, sau atunci

când nu cunoaște astfel de metode.

Kipins, Schmitd, Swaffin-Smith și Wilkinson (1984) sunt de părere că pot fi

identificate 7 tipuri de strategii de influențare a oamenilor:

1. Rațiunea – ca metodă de persuasiune ce implică folosirea tuturor informațiilor,

situațiilor, evenimentelor sau a altor mijloace de evidențiere pentru formularea

unor argumente logice care să sprijine liderul în procesul de influențare;

2. Prietenia – pentru a influența o persoană, liderul apelează la sprijinul și bunăvoința

persoanei respective sau folosește măgulirea;

3. Coalizarea – este o tactică prin care liderul mobilizează celelalte persoane din

cadrul organizației pentru a convinge o persoană să facă ceva;

4. Căderea la învoială – se referă la negocierea pe baza folosirii recompenselor

materiale sau pe baza unui schimb de favoruri;

5. Agresivitatea – folosirea abordării directe și în forță pentru a determina o

persoană să facă ceva;

6. Autoritatea superioară – această tactică se referă la câștigarea sprijinului autorității(

lor) superioare din punct de vedere ierarhic pentru legitimarea cererilor;

7. Sancționarea – prevederea unor sancțiuni (scăderea salariului), pentru persoanele

care nu-și fac treaba așa cum li s-a spus.

Un alt teoretician (Yukl, 1994) oferă o perspectivă similară privind tipurile de

influență exercitate de lider pornind de la premisa că exercitarea influenței se referă

în principal la obținerea cooperării membrilor organizației (fie pe baza considerării

pozitive a obiectivelor, fie pe baza atracției exercitate de lider personal).

1. Persuasiunea rațională – Agentul folosește argumente logice și evidența factuală

pentru a convinge o persoană că o propunere sau o solicitare este viabilă și

capabilă să realizeze obiectivele desemnate.

2. Inspirația – Agentul face o solicitare sau propunere care trezește entuziasmul

unei persoane prin apelul la valorile, idealurile și aspirațiile, sau prin creșterea

încrederii în sine ale acesteia.

3. Consultarea – Agentul stimulează participarea unei persoane în planificarea

unei strategii, activități sau schimbări pentru care suportul și asistența acesteia

sunt necesare; sau agentul este gata să modifice o propunere pentru a ține cont

de preocupările sau sugestiile unei persoane.

4. Apropierea – Agentul uzează de rugăminți, flatare, comportament prietenesc

etc pentru a construi o stare de spirit favorabilă a unei persoane înainte de a-i

solicita acesteia ceva.

5. Atribute personale – Agentul apelează la sentimentele de loialitate sau prietenie

ale unei persoane înainte de a-i solicita acesteia ceva.

34

6. Schimb – Agentul oferă un schimb de favoruri, indică realizarea unei reciprocități

ulterioare sau promite o împărțire a beneficiilor dacă persoana vizată realizează

ceea ce i se cere.

7. Tactici de coaliție – Agentul caută ajutorul altora pentru a convinge o persoană

să facă ceva; sau agentul folosește suportul altora ca un motiv pentru ca persoana

vizată să se declare, de asemenea, de acord.

8. Tactici de legitimare – Agentul caută să stabilească legitimitatea unei solicitări

prin clamarea autorității sau dreptului de a o face, sau prin verificarea consistenței

acesteia cu politicile, regulile, practicile și tradițiile organizaționale.

9. Presiunea – Agentul folosește solicitări, amenințări, verificări frecvente sau

repetări persistente pentru a influența persoana vizată să facă ceea ce se dorește.

Se poate observa, deci, că există nenumărate modalități prin care liderul poate

influența o persoană sau un grup de persoane în a face ori a nu face ceva. De asemenea,

se poate afirma că unele tipuri de influență se bazează mai mult pe abilitățile

liderului (cum sunt: rațiunea, inspirația sau consultarea), sau altfel spus, pe puterea

de persuasiune a acestuia. Acest lucru nu înseamnă că pentru a influența un grup,

chiar și folosind aceste tehnici, un lider nu are nevoie de puterea care să-l pună în

poziția de a fi ascultat. Altfel spus, cu cât spectrul tehnicilor de influențare cunoscute

și aplicate de către un conducător, este mai larg, cu atât șansele acestuia de a influența

alte persoane cresc considerabil.

4. Surse de putere ale leadership-ului

Observăm din informațiile prezentate până acum că fenomenul denumit leadership

nu este deloc simplu, ci implică mai multe elemente. Până acum am analizat elemente

ce țin de: structura organizațiilor și tipurile de lideri ce pot fi întâlniți în cadrul

organizațiilor; procesul de influențare și tehnicile de influențare pe care liderii le

pot folosi în demersul lor de a convinge și motiva alte persoane să urmeze o anumită

direcție sau scop. Un alt element important în analiza leadership-ului este puterea,

sau mai precis, sursele puterii unui lider.

Capacitatea persoanelor care dețin funcții de conducere în cadrul organizațiilor

publice de a-i influența pe subordonați este mai mare dacă are la bază una sau mai

multe surse de putere.

Aceste surse de putere derivă, pe de o parte, din atribuțiile și specificul postului

ocupat în cadrul structurii organizației iar, pe de altă parte, din abilitățile personale

ale liderului. Această separare a surselor de putere este importantă pentru a analiza

comportamentul conducătorilor în relația cu subordonații.

French și Raven (1959) au definit și grupat sursele de putere după cum urmează:

1. Recompensa – bazată pe convingerea că o persoană are abilitatea de a recompensa

(pozitiv) altă persoană în schimbul loialității și obedienței de care aceasta

va face dovadă.

2. Puterea coercitivă – bazată pe convingerea că o persoană are abilitatea de a

pedepsi altă persoană pentru a o convinge pe aceasta să respecte un ordin;

35

3. Legitimitatea – se referă la recunoașterea dreptului legal în baza căruia, persoana

care deține acest drept, poate să prescrie un anumit tip de comportament pentru

persoanele din subordine.

4. Carismă – sursă de putere rezultată din respectul și admirația avută pentru

stilul de leadership, valorile profesionale și alte caracteristici pozitive pe care o

persoană le are.

5. Expertiza – are la bază anumite cunoștințe și/sau abilități, deținute de o persoană

și recunoscute de către celelalte persoane din cadrul organizației.

O altă sursă de putere care își face din ce în ce mai simțită prezența în zilele noastre

este informația. Informația ca sursă de putere este bazată pe impactul acesteia asupra

procesului decizional și pe imposibilitatea nivelelor manageriale superioare de a

colecta și analiza toată informația necesară. Există și părerea conform căreia datorită

dezvoltării tehnologiei informaționale această problemă a cadrelor de conducere ar

fi rezolvată. Pe de altă parte, alți autori sunt de părere că dezvoltarea tehnologiei

informaționale a înrăutățit și mai mult situația, prin bombardarea cu informații ce

nu pot fi sortate și analizate din lipsă de timp (Clegg și Birch, 2002).

5. Delimitarea conceptului de leadership de cel de management

Dată fiind complexitatea și ambiguitatea conceptului de leadership, acesta dă

naștere unei confuzii. Astfel, pentru mulți conceptul de leadership se suprapune cu

cel de management. În realitate, cele două, chiar dacă prezintă elemente comune, sunt

concepte diferite, iar precizarea acestei diferențe este foarte importantă în descrierea

elementelor ce definesc actul de conducere (Clegg și Birch, 2002, p. 9).

Cele două procese sunt diferite unul de celălalt, începând chiar cu scopul lor final.

În management este vorba mai mult de eficiență și stabilitate, pe când în leadership

aceste deziderate sunt secundare, importanța majoră fiind acordată motivării și

conducerii oamenilor către atingerea obiectivelor (eficacitate). Prezența liderilor este

considerată ca fiind foarte importantă în momente de criză. Astfel, dat fiind faptul că

trăim într-o lume extrem de dinamică, necesitatea unor lideri veritabili este evidentă.

În literatura de specialitate referitoare la domeniul public întâlnim deseori același

înțeles pentru cele două concepte care sunt luate ca sinonime. Totuși, atunci când se

face această distincție, ea este făcută pentru a enunța un caz nefericit; cel al numărului

mic de lideri aflați în poziții de conducere în cadrul organizațiilor publice, în contrast

cu numărul mare de manageri (Jreisat, 1997, p. 164).

Prin urmare, uneori apare ideea conform căreia, pentru o organizație sunt mai

valoroși liderii decât managerii. Mergând mai departe pe această idee, Clegg și Birch

(p. 11) au afirmat că „managerii îndeplinesc lucruri care s-ar fi putut face oricum, iar

conducătorii/liderii realizează lucruri care nu s-ar fi putut face fără ei”.

Considerăm că afirmația prezentată în paragraful anterior este puțin exagerată,

ambele concepte prezentând aspecte importante în cadrul unei organizații. Conceptul

de management se referă la asumarea responsabilității pentru realizarea unui obiectiv

și la alocarea eficientă a resurselor (materiale și umane) în acest scop. Pe de altă parte,

36

conceptul de leadership se referă la procesul de influențare și direcționare a membrilor

organizației către atingerea obiectivului. Benis și Namus au reușit să rezume diferența

dintre leadership și management la o singură frază: „Managerii sunt oameni care fac

lucrurile așa cum trebuie, iar liderii sunt oameni care fac lucrurile potrivite” (Bennis

și Nanus, 1985, p. 34).

Considerăm că într-o organizație publică avem nevoie și de lideri și de manageri;

sau mai bine zis, de oameni care să îndeplinească ambele funcții. Este nevoie și de

o viziune strategică și de realizarea activităților curente. Astfel, deși leadership-ul și

managementul sunt activități total diferite, ele nu se exclud ci se completează. De

altfel, la începutul acestui subcapitol am precizat că această diferențiere are ca scop

surprinderea elementelor ce stau la baza conceptului de leadership, și nici într-un

caz evidențierea aspectelor ce „dau câștig de cauză” unuia din cele două domenii de

activitate.

Exercitarea influenței la nivelul organizației nu reprezintă o simplă aplicare a

funcțiilor formale; dincolo de acestea trebuie realizată o adevărată combinație de

elemente capabile să ofere cele mai bune rezultate, în funcție de caracteristicile

indivizilor, grupului sau ale mediului extern.

Simpla aplicare a factorilor de coerciție nu demonstrează abilități manageriale; cel

mult poate proba o abordare autoritară sau incapacitatea (imposibilitatea) de aplicare

a celorlalte forme de influență.

Deși puterea în organizații tinde a fi în mod automat legată de responsabilitățile

formale și de coerciție, sursele ei pot fi diferite (French și Raven, 1959); în afara

coerciției, mai există elemente semnificative precum: execuția (bazată pe libertatea de

aplicare la nivel operațional a unor decizii generale); expertiza (bazată pe deținerea unor

cunoștințe sau abilități recunoscute); informația (bazată pe impactul acesteia asupra

procesului de luare a deciziei și pe imposibilitatea nivelelor manageriale superioare

de a colecta și analiza toată informația necesară); legitimitatea (bazată pe ideea că o

anumită persoană are dreptul legal de a prescrie un tip de comportament pentru o

altă persoană într-o situație anume); recompensa (bazată pe ideea că o persoană are

abilitatea de a furniza unei alte persoane compensații legate de obediența și loialitatea

dovedită).

Așa cum se poate observa, liderul organizației publice deține o varietate de mijloace

de influențare a subordonaților în direcția atingerii obiectivelor instituției; găsirea

combinației necesare reprezintă însă un element ce ține de calitățile individuale și

personalitatea conducătorului; modul în care el va fi capabil să găsească cele mai bune

soluții în funcție de evoluțiile mediului și de caracteristicile organizației definește de

fapt diferența, linia de demarcație între succes și insucces. Toate aceste elemente pot

semnifica, din perspectiva unui lider inteligent, posibilități de extindere a puterii și

influenței formale la dimensiuni superioare.

Caracteristica definitorie a managerului o constituie puterea sa asupra celorlalți.

Puterea presupune atât dreptul cât și abilitatea de a influența comportamentul

celorlalți. Când ne referim la dreptul de a impune altor persoane o anumită conduită,

37

luăm în calcul autoritatea, adică latura formală a puterii. Abilitatea de a determina

comportamentul celorlalți, respectiv latura informală a puterii, constituie capacitatea

sa de influență. Din compararea laturii formale și a celei informale a puterii rezultă că

acestea sunt independente; dacă ambele aspecte (autoritatea și capacitatea de infuență)

se regăsesc în aceeași persoană, acesta este un lider autentic. Motivațiile liderului

sunt legate de realizarea unor proiecte care să ducă la dezvoltarea organizațiilor și

la promovarea colaboratorilor pe trepte mai înalte de competență, în comparație cu

individul care are motive strict personale pentru a domina.

Zaleznik considera că o cultură managerială pune accent pe raționalitate și pe

control. Indiferent dacă energiile sale sunt îndreptate spre realizarea obiectivelor,

spre resurse, spre structurile organizației sau spre oameni, managerul este de fapt cel

care rezolvă problemele cât mai eficient posibil (Zaleznik, 1977, p. 63). Un manager

nu trebuie să fie genial, el trebuie să dovedească tenacitate, consecvență, tărie de

caracter, inteligență, abilități analitice, toleranță și bunăvoință (Zaleznik, p. 64). Deși

Zaleznik percepe liderul și managerul ca entități complementare; ei se diferențiază

prin motivație, mod de gândire și mod de acțiune.

Iată câteva diferențe semnificative între manager și lider:

1. Atitudinile față de obiective – managerii tind să adopte atitudini impersonale,

chiar pasive față de obiectivele propuse. Managerul vede atingerea obiectivelor

o necesitate mai mult decât o dorință. În schimb, liderul este dinamic, și adoptă

o atitudine deschisă, activă față de obiective, el determinând direcția în care

se îndreaptă organizația. Rezultatul net al acestui mod de raportare constă în

modificarea modului în care oamenii percep desirabilul, posibilul și necesarul.

2. Viziunea procesului de muncă – în cazul managerilor, instinctul de conservare

este cel care dictează activitățile, de cele mai multe ori ei aleg pragmatismul,

rutina și siguranța în fața noului, situațiilor de risc sau care presupun schimbări

majore. Pentru a fi eficienți, liderii trezesc interesul oamenilor pentru obiectivele

și implicit activitățile organizației. Liderii adoptă poziții care presupun un grad

de risc mai ridicat; de cele mai multe ori, aceștia sunt temperamental dispuși

să caute riscul sau pericolul, în special atunci când șansa oportunității și a

recompensei pare promițătoare.

3. Relațiile cu membrii organizației – atitudinea managerilor față de relațiile

umane poate avea aspecte diferite – dorință de inter-relaționare, dar și preferința

pentru un grad scăzut de implicare emoțională în acele relații. Deși cele două

perspective pot părea paradoxale, coexistența lor secondează activitatea managerială,

subsumează căutarea compromisurilor și stabilirea unei balanțe de

putere. Liderii, care se preocupă în special de idei, interacționează într-o formă

mult mai intuitivă și empatică. Distincția se stabilește între atenția managerului

față de modul în care se derulează evenimentele și atenția liderului față de

semnificația evenimentelor pentru participanți. Un aspect interesant este felul

în care subordonații își caracterizează managerii, respectiv liderii. În viziunea

lor, managerul este implacabil, detașat și manipulator. În contrast, liderii sunt

descriși prin adjective cu un bogat conținut emoțional.

38

Bennis (1989), în lucrarea On Becoming a Leader, enumeră 12 diferențe între

manager și lider:

1. Managerul administrează. Liderul inovează.

2. Managerul e o copie. Liderul e un original.

3. Managerul menține. Liderul dezvoltă.

4. Managerul pune accentul pe sisteme și structură. Liderul pune accentul pe

oameni.

5. Managerul se bazează pe control. Liderul se bazează pe încredere.

6. Managerul are o vedere cu precădere pe termen scurt. Liderul are o vedere pe

termen lung.

7. Managerul raspunde la întrebări precum: unde? cum? Liderul răspunde la: ce

anume? și de ce?.

8. Managerul se orienteză permanent în funcție de rezultatele imediate. Liderul se

orientează după rezultatele pe termen mediu și lung (impact).

9. Managerul imită. Liderul creează.

10. Managerul acceptă status-quo-ul. Liderul îl contestă.

11. Managerul face lucrurile cum trebuie. Liderul face lucrurile care trebuie (The

manager does things right. The leader does the right thing.).

Desigur, aceste caracterizări sunt în unele cazuri exagerate – spre exemplu și

managerii au vederi pe termen mediu și lung (management strategic, planificare

strategică) – cu toate acestea ele sunt edificatoare pentru a sublinia esența diferențelor

dintre cele două ipostaze – unul este întruchiparea organizației formale (managerul)

în timp ce celălalt reprezintă latura informală a organizației.

6. Concluzii

Management și leadership sunt două concepte fundamentale pentru știința

administrației. Ele au o importanță deosebită în special pentru administrația din

România care se află într-un proces de reformă, încercând să treacă de la un sistem

administrativ pre-birocratic, la unul post-birocratic. În acest sens, cele două concepte

joacă un rol esențial, dacă ținem cont de rolul liderilor în stabilirea viziunii, a direcției

și de rolul managementului în utilizarea eficientă a resurselor avute la dispoziție. Așa

cum am arătat cele două concepte se completează mai degrabă decât se exclud. Chiar

dacă sistemul administrativ românesc a suferit numeroase schimbări în ultimii 20 de

ani este relativ greu de identificat în practică manifestarea celor două concepte așa

cum au fost ele definite și analizate în această lucrare. Primul pas spre o aplicare reală

este conștientizarea importanței lor și mai apoi înțelegerea implicațiilor fiecăruia la

nivel teoretic. Scopul lucrării de față este de a clarifica noțiuni teoretice fundamentale

legate de cele două astfel încât ele să poate fi utilizate în practica administrativă

îmtr-un mod cât mai aproape de cel deziderat. Orice efort de reformă trebuie să aibă

în vedere implementarea pe de-o parte a unui sistem managerial modern, eficient,

care să fie pe de-o parte responsabil pentru acțiunile sale și în același timp să fie

receptiv la nevoile cetățenilor. Cealaltă latură a reformei trebuie să se concentreze

39

asupra promovării unor lideri autentici în fruntea organizațiilor publice care să ofere

viziunea necesară și să ghideze întregul proces. Fără cele două componente, șansele

unei reforme comprehensive ale administrației sunt relativ reduse.

Bibliografie:

1. Bennis, W. și Nanus, B., Leaders: the Strategies for Taking Charge, New York:

Harper & Row, 1985.

2. Bennis, W., On Becoming a Leader, Cambridge, MA: Perseus Books, 1989.

3. Clegg, B. și Birch, P., Crash Course in Managing People, London: Kogan Page, 2002.

4. Cornescu, V., Managementul Organizației. Ghid Practic, București: All Beck, 2004.

5. French, J.R.P. și Raven, B., „Bases of Social Power”, în Cartwright, D. (editor),

Studies in Social Power, Ann Arbor, MI: University of Michigan Press, 1959.

6. Gortner, H.F., Mahler, J. și Nicholson, J.B., Organization Theory. A Public Perspective,

ediția a 2-a, Fort Worth, TX: Harcourt Brace College, 1997.

7. Jaques, E. și Clement, S.D., Executive Leadership. A Practical Guide to Managing

Complexity, Malden MA: Blackwell, 1994.

8. Jreisat, J.E., Public Organization Management. The Development of Theory and

Process, Wesport, CT: Praeger, 1997.

9. Kipins, D., Schmitd, S., Swaffin-Smith, C. și Wilkinson, J., „Patterns of Managerial

Influence: Shotgun Managers, Tacticians and Bystanders’, 1984, Organizational

Dynamics, vol. 12, nr. 3, pp. 58-67.

10. Massarik, F., Tannenbaum, R., Weschler, I.R., Leadership and Organization: A

Behavioural Science Approach, New York: McGraw Hill, 1961.

11. Northouse, P.G., Leadership: Theory and Practice, ediția a 3-a, London: Sage

Publications, 2004.

12. Rainey, H.G., Understanding and Managing Public Organizations, San Francisco,

CA: Jossey Bass Publishers, 1997.

13. Starling, G., Managing the Public Sector, ediția a 9-a, Boston, MA: Wadsworth, 2010.

14. Yukl, G., Leadership in Organizations, ediția a 3-a, Englewood Cliffs, NJ: Prentice

Hall, 1994.

15. Zaleznik, A., „Managers and Leaders: Are They Different?”, 1977, Harvard

Business Review, vol. 55, nr. 3, pp. 67-76.

Management

Intercultural

Volumul XIV Numărul 2 (26) 2012

Management

Intercultural

COLEGIUL EDITORIAL

Președinte și Editor fondator

Dumitru Zaiț, Universitatea Alexandru Ioan Cuza din Iași, România

Colegiul editorial

Eduardo de Sousa Ferreira, Technical University of Lisbon, Portugalia

Claude Martin, Université Pierre Mendès France de Grenoble, Franța

Tawfiq Rkibi, ISLA Campus Lisboa, Portugalia

Stanka Tonkova, University of National and World Economy, Bulgaria

Dumitru Zaiț, Universitatea Alexandru Ioan Cuza din Iași, România

Manager jurnal

Dan Serghie

Editor șef

Andreea Băhnăreanu

Editori asistenți

Florin Burtă

Irina Elena Gentimir

Carmen Nistor

Claudiu Peptine

Redacția

Departamentul Editorial al Fundației Române pentru Inteligența Afacerii

România, Iași, 700506

Blvd. Carol I, nr. 3, et. 3

T: +4 0232 469 524

F: +4 0318 179 488

W: http://mi.bxb.ro

E: [anonimizat]

Management

Intercultural

CUPRINS

(Pagini 4-49)

1. Loredana ORHEI, Joop VINKE

The Social Entrepreneur – The New Player on the Social Stage

(Paginile 4-10)

2. Daniela HAȘ

Considerații asupra modelelor de management intercultural al echipelor de muncă în

contextul globalizării

(Paginile 11-18)

3. Mihai Ovidiu CERCEL

Analiza comparativă a modelelor Human Synergistics și Denison de evaluare a culturii

organizaționale

(Paginile 19-25)

4. Maria Irina TROFIN

Antreprenoriatul românesc în context european: origini și perspective

(Paginile 26-33)

5. Ariana-Lavinia MOȘ, Ana PĂDUREAN

Leadership-ul în administrația publică din România comparativ cu leadership-ul

administrației publice din alte țări

(Paginile 34-40)

6. Adriana-Emilia ROBU

Interactivitatea și designul site-urilor web în comportamentul consumatorului online

(Paginile 41-49)

Management Intercultural

Volumul XIV, Nr. 2 (26), 2012

34

LEADERSHIP-UL ÎN ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ DIN ROMÂNIA

COMPARATIV CU LEADERSHIP-UL ADMINISTRAȚIEI PUBLICE

DIN ALTE ȚĂRI

Ariana-Lavinia MOȘ

Ana PĂDUREAN

Universitatea de Vest din Timișoara

Facultatea de Economie și de Administrare a Afacerilor

[anonimizat]

[anonimizat]

Abstract

This paper aims at analyzing the

emergence and development of leadership in

public administration in Romania, compared

to leadership within the public

administration in other countries: UK, USA,

Norway, New Zealand, etc.

It is known that between public

administration and government of Romania

in other countries there are many differences,

related to the way it is perceived by the

public sector and the concept of leadership

is not entirely new in the public sector. But

over time, more attention was paid to it in the

private sector.Thus, in Romania, in the

public sector leadership development has

been addressed only rarely and briefly.

Currently, Romania is unable to mobilize a

large number of leaders because has started

gradual reform so the image or reputation of

the organization, organizational culture must

be assessed and controlled, should be

directed towards achieving goals. And all

this, because leadership is based on

knowledge and skills essential to help public

institutions, providing premises for an

efficient administration, which significantly

contribute to community welfare. On the

other hand, countries such as Australia,

Germany, Iceland, New Zealand. Norway,

Britain and the U.S. have devoted

considerable attention to this subject in

recent years, broad context that triggered the

renewal of strategic planning processes for

civil service leadership, new institutions were

established to identify future leaders within

the administrative sector and for their

professional development, have started

programs to supplement current development

and management development programs in

public leadership.

In Romania, the future government

leaders must first be identified, so public

institutions should consider the leadership

skills and recruit future leaders from among

university graduates in the field.

Cuvinte cheie: Leadership, Public

administration, Public institutions, Leader.

Codificare JEL: D73, H1

În ciuda faptului că importanța unui

leadership eficient este recunoscută la nivel

global, trebuie să conștientizăm faptul că

noțiunea de leadership la nivelul instituțiilor

publice are semnificații diferite în țări

diferite. Deși în România s-a pus și problema

accentuării leadership-ului în procesul

reformei, nu s-a făcut aproape nimic pentru a

cultiva leadership-ul în acest sens.

Apariția și dezvoltarea leadership-ului în

cadrul administrației publice din România nu

reprezintă un concept nou sau unic, la fel

cum nu reprezintă ceva de noutate pentru alte

țări de pe glob. Cu toate acestea, a ajuns în

prezent un subiect de mare actualitate.

Sigur că între administrația publică din

România și cea din alte țări există foarte mari

diferențe, care țin de modul în care este

perceput sectorul public în prezent și cum ar

trebui să fie văzut interesul național în

prezent sau în viitor. Tocmai din acest motiv,

o soluție la toate problemele actuale pe care

le înfruntă sectorul public din România ar

putea fi dezvoltarea unui anumit tip de

leadership care să ofere soluții și să se

muleze foarte bine pe structurile

administrative publice ale țării noastre. După

cum numeroase studii demonstrează,

Management Intercultural

Volumul XIV, Nr. 2 (26), 2012

35

leadership-ul reprezintă componenta de bază

a unei bune guvernări publice[1].

În ciuda faptului că acest concept de

leadership nu este nou în cadrul sectorului

public, mai multă atenție i-a fost acordat în

sectorul privat, fiind un subiect dezvoltat

frecvent în literatura privind managementul

corporațiilor. Iată explicația pentru care, în

România, această necesitate de dezvoltare a

leadership-ului nu a fost abordată decât

arareori și în mod succint. Desigur că, țările

dezvoltate, între care amintim Australia,

Germania, Islanda, Noua Zeelandă,

Norvegia, Marea Britanie și desigur S.U.A.

au acordat o importanță deosebită acestui

subiect pe parcursul ultimilor ani, având chiar

și centre de statistică care măsoară percepția

și eficiența leadership-ului în administrațiile

lor publice.

Schimbările în organizații sunt mai multe

și mai frecvente. Ele apar la dezvoltările în

ritm mai rapid și din acest motiv angajații

sunt de așteptat să fie chiar mai adaptabili.

Sigur că, în acest context, liderii joacă un rol

important în stabilirea unui exemplu pentru

toate aceste valori, comportamente și

considerații care sunt așteptate de la angajați.

Liderii trebuie să conștientizeze că

schimbările într-o organizație sunt acceptate

și implementate într-un mod care rezultă nu

numai în performanță dar, de asemenea, în

înțelegerea generală și satisfacția tuturor[2].

Pe măsură ce a fost stabilit faptul că liderii

au un rol important ca agenți ai schimbării, sa

observat că primordialitatea leadership-ului

ține de starea societății, de structura

instituțiilor publice precum și de forma de

reformă inițiată.

Dezvoltarea liderilor este mai importantă

într-o societate diversificată decât într-una

omogenă, întrucât liderii trebuie să transmită

noi valori, să instrumenteze pozitiv

conflictele și să formeze coaliții în scopul

susținerii reformei. Totodată, liderii joacă un

rol mult mai mare într-o structură

administrativ-teritorială descentralizată și

ramificată, ceea ce este firesc, decât într-una

centralizată și policentrică.

România, fiind o țară care a demarat

reforma etapizată, se află în imposibilitatea

de a mobiliza un număr mare de lideri

momentan.

Cu toate acestea, pe măsură ce reforma

produce rezultate pozitive și pe măsură ce se

inițiază și se dezvoltă în toate structurile

administrativ-teritoriale, leadership-ul devine

la rândul său necesar și extrem de căutat.

În prezent, în toate țările din lume,

inclusiv în România, apar din ce în ce mai

multe motive în scopul dezvoltării și aplicării

științei leadership-ului, aceasta și pentru că

de liderul organizațiilor publice depinde

formularea unor viziuni privind modul de

activitate al acestora în viitor. Liderul, care

este îndrăzneț, plin de discernământ, deschis

la idei noi și intuiții, este esențial pentru un

progres constant și realizări superioare[3],

conform unui raport UNDP (United Nations

Development Programme).

Obținerea performanței instituției publice

reclamă o preocupare accentuată pentru

inovație, creativitate, schimbare. Liderii de

succes în instituția viitorului vor avea

responsabilitatea de a crea o cultură

instituțională, angajații fiind încurajați să

caute idei noi, să construiască relații de

încredere reciprocă, să creeze un climat în

care să învețe unii de la alții. Eficiența unui

lider nu depinde numai de propriile

capacități, ci și de implicarea, sprijinul și

participarea întregului grup. Tocmai din acest

considerent, liderul trebuie să se afle într-un

dialog permanent cu oamenii, să le comunice

propria viziune, pentru ca ei să sesizeze

oportunitățile și să-și formeze o imagine

despre viitor. Această nouă perspectivă

asupra comportamentului uman accentuează

importanța necesităților sociale, a atitudinilor

și semnificațiilor care orientează acțiunile

oamenilor, cu atât mai mult în cadrul

instituțiilor publice.

Astfel, în Marea Britanie, reforma din

administrația publică poziționează

leadership-ul pe treapta a șasea ca și

importanță. Conform unor studii recente,

rolul liderului în cadrul serviciului public din

Marea Britanie este de a maximiza valoarea

publică creată în domeniul său de

competență. Moore susține că, în modelarea

propunerilor pentru dezvoltarea unui serviciu

public, liderul trebuie să ia în considerare[4]:

– dacă rezultatul propus este valoros,

important pentru cetățenii clienți ai

instituției publice;

– dacă va fi susținut din punct de vedere

politic și,

– dacă este fezabil administrativ și

operațional.

În administrația publică din Marea

Britanie, leadership-ul este o modalitate de

Management Intercultural

Volumul XIV, Nr. 2 (26), 2012

36

mobilizare a celor care lucrează în instituții

publice să fie mai receptivi către public, deci

către cetățeni, și mai intens implicați în

proiectarea și furnizarea de servicii

publicului. Prin urmare, în concepția

englezească, leadership-ul reprezintă un

mijloc de revigorare a serviciilor publice.

Aceasta subliniază, de asemenea, importanța

viziunii clare și a valorilor explicite, care sunt

esențiale pentru o forță de muncă motivată.

Prin urmare, liderului i se cere să se

concentreze asupra implicațiilor de

organizare, asupra potențialului său de a

motiva întreaga forță de muncă, toți

angajații[5]. Astfel, rolul liderului în

formarea culturii organizaționale este major,

el fiind cel care promovează valorile în

colectiv, și nu la nivel individual.

Totodată, în Noua Zeelandă, se pune un

accent deosebit pe responsabilizare și

cooperare în interiorul administrației publice,

motiv pentru care și leadership-ului i se

acordă o importanță deosebită, întocmai

pentru a se reuși atingerea tuturor

obiectivelor în cadrul sectorului public.

Imaginea leadership-ului se bazează pe

cerințele istorice și pe caracteristicile

societății și a guvernelor care le servesc.

Societatea din România, totuși, devine mai

diversă și instituțiile publice devin astfel mai

flexibile. Noile situații apărute cer noi tipuri

de lideri.

Pentru a înlătura numeroasele dificultăți

de gestionare în administrația publică, se

impune un efort de a înțelege problemele

subiacente actuale ale instituțiilor publice. În

principiu, putem considera că acestea sunt:

1) Viziunea și valorile nu sunt împărtășite

de toți: instituția fie că nu-și declară

scopurile, fie că nu există o înțelegere

profundă și loialitate față de acestea la toate

nivelurile ei;

2) Nu există o cale strategică demnă de

urmat: strategia fie că nu este bine dezvoltată,

fie că nu exprimă corect declarația scopurilor

și nu reușește să facă față dorințelor, nevoilor

și realităților tendinței generale a

managementului public;

3) Slaba aliniere: alinierea defectuoasă

între structură și valorile împărtășite, între

viziune și sisteme; structura și sistemele

instituției asigură și dezvoltă în măsură

neesențială căile strategice;

4) Stilul greșit: filosofia conducerii ori

este neconformă cu viziunea și valorile

împărtășite, ori stilul nu întruchipează în mod

consecvent viziunea și valorile din declarația

scopurilor;

5) Slabe abilități: stilul nu se potrivește cu

abilitățile, sau managerilor le lipsesc

abilitățile necesare pentru formarea unei

viziuni adecvate;

6) Lipsa de încredere: personalul nu are

încredere în conducere, controlul afectiv este

epuizat, iar acest fapt are ca rezultat blocarea

comunicării, puține soluții la probleme,

cooperare slabă, diminuarea lucrului în

echipă;

7) Inconsecvență: valorile nu corespund

obiceiurilor; nu există o corelație între

lucrurile pe care funcționarii publici le

prețuiesc și în care cred, și ceea ce fac.

Aceste șapte probleme cronice pot fi

soluționate, ele fiind caracteristice tuturor

instituțiilor.

Sunt convinsă că liderii pot trata aceste

probleme și pot crea instituții publice mai

bune. Dar pentru a reuși, ei trebuie să

schimbe starea de spirit, să consolideze

încrederea, să revizuiască structura și

sistemele. Majoritatea liderilor încearcă să

creeze instituții de calitate, cooperante,

productive, cu multe abilități, informate,

profitabile. Și ei încep să aprecieze oamenii,

adică aspectul cel mai înalt, tot atât de mult

ca și profiturile, adică aspectul de bază.

Astfel, o importanță din ce în ce mai mare

pentru instituțiile publice o are capitalul

uman. În noua economie, capitalul uman

înlocuiește capitalul financiar ca resursă

strategică, resursele umane devenind sursa

principală de asigurare a competitivității

firmei, fiind singurele resurse capabile să

producă și să reproducă toate celelalte resurse

aflate la dispoziția unei instituții[6].

comună[7 Leadership-ul joacă un rol deosebit în

implementarea reformei în administrația

publică din România întocmai pentru că pune

accentul pe două din cele mai importante

aspecte ale reformei: schimbarea și oamenii

(capitalul intelectual). Leadership-ul se

manifestă prin urmare, pe două planuri: în

relațiile dintre oameni și în schimbare

comportamentală și instituțională. Liderii

eficienți inspiră oamenii. În România se

impune schimbarea instituțiilor publice, ceea

ce se traduce de fapt prin schimbarea

mentalității și a comportamentului

angajaților, ceea ce dovedește, încă o dată, că

Management Intercultural

Volumul XIV, Nr. 2 (26), 2012

37

instituțiile românești care trec prin reformă

au nevoie de lideri.

Liderii, în cadrul instituțiilor publice, pot

ajuta la răspândirea, promovarea și

menținerea noilor valori ce sunt necesare

pentru o reformă a sectorului public de

succes.

În timp ce leadership-ul public include în

mod clar conducătorii administrației centrale,

ca și lideri politici, viziunea leadership-ul în

viitor tinde să devină mai largă. Acesta

include liderii ca agenți de schimbare

răspândiți în cadrul organizațiilor publice

pentru a continua procesul reformei. Liderii

se dovedesc a fi eficienți prin abilitatea lor de

a convinge, de a motiva angajații publici și de

a le orienta eforturile pentru o cauză

].

Conform actualului proces de reformă a

administrației publice, România nu are

dezvoltată o strategie sistematică pentru

sistematizarea și încurajarea leadership-ului

în cadrul instituțiilor publice. Sigur că, spre

deosebire de administrația publică din

România, administrațiile publice ale țărilor

dezvoltate au început deja să elaboreze astfel

de strategii, în timp ce țările cele mai

dezvoltate au deja astfel de strategii. De

exemplu, Marea Britanie a stabilit recent un

model de dezvoltare a leadership-ului în

sectorul public. Leadership-ul și educația în

acest sens reprezintă o afacere mare, cu

aproximativ 50 miliarde dolari, cheltuiți

anual numai pentru dezvoltarea leadershipului[

8].

Într-un studiu mai cuprinzător referitor la

dezvoltarea leadership-ului în Europa, s-a

constat că a existat o creștere pronunțată în

activitățile de dezvoltare a leadership-ului în

toate țările din 1990, crescând de la o medie

de 5,4 zile pe lider pe an la 9,3 zile și, în

ciuda unei investiții mai mici decât media în

educația de lider, instituțiile din Marea

Britanie au cheltuit în medie £ 1056 pe lider

pe an[9] (tabel 1).

Tabel 1. Tendințe cheie în Marea Britanie

și SUA în dezvoltarea programelor de

leadership[10]

Tendințe cheie în Marea Britanie și SUA

privind programele de dezvoltare a leadershipului

– Analiza nevoilor în general considerată ca

un element important dar rareori inclusă în

practică.

– Promovarea de modele pentru pus în

practică în scopul dezvoltării leadershipului,

legate de o serie de schimbări

planificate.

– Utilizarea standardelor leadership-ului și

cadrelor de competență.

– Gamă mai largă de organisme de finanțare.

– Creșterea accentului pus pe importanța

învățării și aprofundării tacticilor și

strategiilor de leadership.

– Utilizarea sporită a mentoring-ului și

coaching-ului.

– Utilizarea pe scară largă de învățare activă,

inclusiv de învățare experiențială și

reflecție.

– Utilizarea sporită a studiilor de caz, și a

problemelor pentru consolidarea legăturilor

dintre cercetare, teorie și practică.

– Creșterea în colaborarea învățării despre

leadership.

– Utilizarea de comunități online pentru a

facilita comunicarea și e-learning-ul.

– Creșterea clarității și accentului pus pe

valorile, credințele și scopurile leadershipului.

Totodată, Guvernul Norvegiei desfășoară

în prezent un amplu proces de reînnoire a

planurilor sale strategice pentru leadership în

serviciile civile, pentru a reflecta interesul

crescut al sectorului public pentru schimbare.

În alte țări, între care Suedia și SUA, au

fost înființate noi instituții ce au ca obiective

identificarea viitorilor lideri în cadrul

sectorului administrativ și în scopul

dezvoltării profesionale a acestora. În Suedia,

Consiliul Național pentru Calitate și

Dezvoltare a fost creat recent, având ca

principală sarcină identificarea potențialilor

lideri.

Totodată, există țări care doresc să

dezvolte și să suplimenteze programele lor

actuale de management public cu programe

de dezvoltare a leadership-ului. Spre

exemplu, în Finlanda, un astfel de program

de dezvoltare a leadership-ului include

crearea a noi programe de dezvoltare a

managementului, după evaluarea celor

anterioare. În Olanda, Serviciul Public

Superior a fost lărgit pentru a include toți

conducătorii de la nivelurile înalte din

administrația publică pentru a se descurca cu

nevoia crescută de lideri la nivelul superior al

administrației publice[11].

Expansiunea celor care vor urma ca lideri

în administrația publică din România are un

Management Intercultural

Volumul XIV, Nr. 2 (26), 2012

38

accentuat caracter practic și va trebui să fie

analizată detaliat. Astfel, stipulăm pașii

principali care trebuiesc urmați:

– Un prim pas este acela de identificare

a potențialilor lideri. În acest context,

instituțiile publice trebuie să analizeze

și să stipuleze competențele

leadership-ului, respectiv a tuturor

celor care sunt prinși în personal.

Alegerea viitorilor lideri din rândul

absolvenților universităților de profil,

din țară și nu numai, este un alt mod

de recrutare.

– În contextul în care au fost alese

persoanele potrivite pentru

dezvoltarea leadership-ului, un al

doilea pas va cuprinde următoarele

stimulente: sprijinirea, argumentarea

și instruirea. Desigur, că la toate

acestea, se va adăuga un sistem ce va

cuprinde monitorizarea și instruirea

liderilor, care la rândul lor vor avea

responsabilități directe pentru

dezvoltarea generațiilor ce vor urma

de lideri. Și nu în ultimul rând, se va

avea în vedere importanța instruirii

continue a viitorilor lideri.

– Șefii instituțiilor publice vor trebui să

prevadă un timp mai îndelungat

pentru instruirea liderilor din

subordinea lor, acest lucru fiind

esențial pentru programul de

expansiune a leadership-ului.

Analizele au stipulat că, unul dintre

cele mai bune procedee în afacerile

private de succes este acela în care

managerii din conducerea companiei

trebuie să aloce cel puțin o pătrime

din timpul lor pentru instruirea

viitorilor lideri.

– Crearea unui raport, ce va cuprinde

rezultatul cel mai bun, respectiv

recompensă pe măsură, pentru un

leadership mai eficient. Toate acestea,

vor încuraja pe cei din administrația

publică în îndeplinirea sarcinilor și

atribuțiilor cu o mai mare tenacitate,

ajungând în timp la atingerea

potențialului lor maxim, contribuind

astfel, la eforturile durabile ale

instituției de a instrui viitorii lideri.

În ceea ce privește dezvoltarea liderilor

proprii din administrația publică, țările

puternic industrializate au creat anumite

instituții specializate pentru dezvoltarea

leadership-ului. În același context, unele țări

au pus accent pe instruirea viitorilor lideri

prin cursuri intensive. Astfel, amintim țări ca:

Japonia, Korea, Austria, Belgia, Finlanda,

Polonia, Olanda și Portugalia, care dau

cursuri de instruire pentru conducătorii

administrației publice centrale și locale.

Procedee de pregătire și consiliere au fost

adoptate în Olanda[12], Islanda atât pentru

liderii prezenți cât și pentru cei viitori, toate

acestea în colaborare cu profesioniștii din

sectorul privat. Prin respectiva metodă, întrun

timp limitat, un lider va aborda punctele

sale slabe cu profesorul desemnat și va primi

sfaturi de la acesta cum să își îmbunătățească

capacitatea de lider în viitor.

Guvernul din Islanda îi susține pe lideri în

ceea ce privește organizarea și dezvoltarea

căilor de cooperare, fără participarea directă a

instituțiilor din care fac parte. Astfel, această

strategie s-a dovedit necesară în ceea ce

privește transmiterea valorilor și intereselor

generale ale liderilor, precum și în ceea ce

privește însușirea cunoștințelor unul de la

celălalt.

Polonia a pus în practică un plan de

activitate strategic de management pentru toți

șefii administrației publice. Cu toate acestea,

au apărut dificultăți în aplicare, respectiv în

cultura politică și cea organizațională.

Conducătorii sectorului public din Polonia

sunt ei înșiși reticenți în a pune în aplicare

respectivele metode moderne de resurse

umane din managementul public, astfel

îngreunând obținerea performanței la nivelul

structurii personalului și a beneficierii de noi

structuri instituționale.

Cu toate că în România au fost constatate

îmbunătățiri la nivelul ultimilor ani, se

vorbește destul de puțin despre femeile lideri

din administrația publică. Per a contrario, în

alte țări, vedem cazul Norvegiei, respectiva

implicare este susținută și prin înființarea

unui plan de 4 ani pentru creșterea numărului

de femei ce ocupă posturi și funcții publice

pe diferite niveluri superioare și nu numai,

ale administrației de la 22% în 1997 la 40%

în 2002[13].

Reiterând cele afirmate, se constată faptul

că, femeile lideri din administrația publică

românească au de suferit pe planul

problematicii leadership-ului, prin

neexploatarea domeniului de referință.

Sectorul public este unul dinamic ce este

supus unor numeroase presiuni pentru

Management Intercultural

Volumul XIV, Nr. 2 (26), 2012

schimbare. Liderii din cadrul să

preocupați, cel puțin declarativ, de

importanța cunoștințelor în evolu

organizațiilor în care activează

succesul sau eșecul cu capacitatea creativ

personalului, cu potențialul inovativ pe care îl

are organizația[14].

Utilizarea cunoștințelor nu este un lucru

simplu, așa cum se întâmplă

resurselor intangibile. Imaginea sau reputa

organizației, cultura organizațional

câteva exemple de domenii în care liderii

întâmpină dificultăți substan

gestionarea elementelor dematerializate.

Cum se pot ele măsura? Cum pot fi

evaluate și controlate? Cum pot fi dirijate mai

bine spre realizarea obiectivelor propuse?

Sunt întrebări cu care liderii din institu

moderne se confruntă în permanen

încearcă să le găsească răspunsuri, împreun

cu cei pe care îi reprezintă.

Leadership-ul bazat pe cunoa

contribuie la dezvoltarea competen

esențiale pentru instituțiile publice, oferind

premisele necesare pentru o administra

performantă care să corespund

cetățenilor, pentru a contribui semnificativ la

creșterea calității vieții în zona lor de

influență, respectiv la bun

comunității. Prin dezvoltarea ș

lor se realizează și se livreaz

așteptată de către stakeholderii organiza

Învățarea este considerată

modalitățile importante prin care se poate

construi organizația bazată pe cunoa

pentru care liderii sectorului public au o

responsabilitate foarte mare, având în vedere

reducerea decalajului față

dezvoltate.

Figura 1 reprezintă ciclul cunoa

reflectând faptul că învăț

acumularea cunoștințelor care vor fi utilizate

ulterior, iar utilizarea acestor cuno

rândul său duce la nevoia pentru noi î

și pentru acumulare noilor cunoș

l său sunt tot mai

țin ș țelor evoluția

iilor activează. Ei asociază

ecul creativă a

țialul țelor a cu majoritatea

reputația

iei, organizațională sunt doar

ăți substanțiale în

ăsura? i ri instituțiile

ă permanență și cărora

ă ăspunsuri, împreună

cunoaștere

competențelor

țiile administrație

ă corespundă cerințelor

enilor, ții , bunăstarea

. și valorificarea

livrează valoarea

tre organizației.

area una dintre

ile ă cunoaștere și

erea de țările

ă cunoașterii,

ă învățarea ajută la

țelor cunoștințe la

u învățări

i cunoștințe.

Fig. 1 Ciclul de viață

Referințe bibliografice

[1] Paquet, G., Organization Design as

Governance`s Achilles`Heel,

www.governancia.com, 1 (3), 2007, p.1

[2] Pagon, Milan, Emanuel Banutai, Uroš Bizjak,

Leadership competencies for successful

change management, University of Maribor,

Slovenia, EUPAN, June 2008, pp. 1

[3] UNDP, Public Administration Reform, New

York: UNDP/RBEC

http://www.pogar.org/publications/other/un/un

pubadminreform-practicenote

[4] Moore, MH, 1995, Creating Public Value:

Strategic Management in Government,

Cambridge, MA:, Harvard University Press.

[5] Mager, Caroline, Public value and leadership,

Published by the Centre for Excellence in

Leadership (CEL), February 2007, p. 7.

[6] Manolescu, Aurel, Managementul resurselor

umane, Ediția a patra, Editura Economic

București, 2003, pp. 17-

[7] Băluță, Oana, Dezvoltarea leadership

administrația publică din România în viitor,

Administrație și management public, nr.

1/2003, p. 95.

[8] Raelin, J. (2004), Don’t bother putting

leadership into people, Academy of

Management Executive, (18), 131

[9] Mabey, C. and Ramirez, M. (2004)

Developing Managers: A European

Perspective. London: Chartered Management

Institute.

[10] Weindling, D. (2003), Leadership

Development in Practice: Trends and

innovations, National College for School

Leadership. Available online at:

[www.ncsl.org.uk/media/F7B/96/ randd

leaddev1.pdf]

[11] Băluță, Oana, Op. Cit., p. 96.

[12] http://www.public-leadership.nl/

[13] Rosenthal, C. S., 1998, When Women Lead:

Integrative Leadership in State Legislatures,

New York: Oxford University Press.

39

al cunoașterii[15]

e ] 1-11

1-2.

undp/

practicenote-04e.pdf

adership ia Economică,

-20.

, leadership-ului în

ă 131-135.

: 0] randd-

3]

Management Intercultural

Volumul XIV, Nr. 2 (26), 2012

40

[14] Năstase, Marian, Liderii bazați pe cunoaștere

în administrația publică: mit sau realitate?,

Editura ASE, București, 2007, p. 3.

[15] http://www.processrenewal.com (adaptarea

figurii)

Management Intercultural

Jurnal bianual de cultură managerială coordonat de

Fundația Română pentru Inteligența Afacerii (FRIA)

http://www.bxb.ro/

http://mi.bxb.ro/