Imprumuturile de Stat (creditul Public)

Introducere

Notiunea de „credit” este folosita cu multiple sensuri in diferite domenii ale activitatii sociale si economice. Acceptiunea cea mai frecventa a creditului este cea de relatie prin care o persoana, numita creditor, acorda in prezent unei altei persoane, numita debitor, bani sau alte valori pentru a le restitui in valori echivalente sau in alte forme, la o data viitoare, determinata, numita scadenta. Necesitand restituirea in viitor, creditul implica, de regula, rambursarea unei valori mai mari decat cea imprumutata,  diferenta constituind-o dobanda.

Creditul sau imprumutul (intr-o acceptie mai larga), este o activitate de anticipare a resurselor viitoare, de mobilizare imediata a resurselor necesare, sume ce se vor recupera ulterior, pe parcursul unuia sau mai multor ani.

Asemanator monedei, creditul este o categorie economico-financiara creata pentru a servi la rezolvarea unor probleme sociale, economice sau legate de procesul de schimb. In general, acesta reprezinta schimbul unei valori monetare prezente contra unei valori monetare viitoare.

In orice tranzactie de schimb, fiecare dintre participantii la raportul juridic respectiv ofera celeilalte parti un contra echivalent.  Atunci cand una din parti convine sa primeasca imprumutul la o data ulterioara, se spune ca este vorba despre un schimb de creante. Drept urmare, creditul nu este altceva decat un schimb, cu particularitatea ca intre elementele lui se intercaleaza factorul timp.

In perioada contemporana, caracteristic pentru majoritatea statelor cu economie de piata este tendinta de crestere mai rapida a cheltuielilor publice comparativ cu veniturile ordinare, motiv pentru care apare necesitatea completarii fondurilor banesti de utilitate publica.

In cadrul relatiilor de credit public, statul apare ca debitor, creditorii sai fiind bancile si consortiile bancare, societatile de asigurare, casele de economii, subscriitorii la imprumuturi etc.

Pe masura evolutiei lor si sub constrangerea a numeroase necesitati economico- sociale, statele si-au asumat sarcini si atributii din ce in ce mai ample si complexe, care au generat o crestere apreciabila a volumului resurselor banesti necesare pentru acoperirea cheltuielilor publice impuse de realizarea acestor sarcini si atributii. In acest context, veniturile ordinare (obtinute de stat din impozite si taxe, precum si cele de la intreprinderile si proprietatile sale), au devenit insuficiente in raport cu necesitatile curente de resurse banesti. A aparut astfel, un deficit bugetar, pentru a carui acoperire statele au recurs tot mai frecvent la resurse complementare. Pe acest fond, in cadrul cuprinzator al creditului, s-a conturat creditul public, prin intermediul caruia statele si-au procurat, in mod exceptional, resursele complementare de care aveau nevoie. Acest fenomen a fost insotit de formularea a tot mai multor notiuni si concepte privind teoria si practica imprumutului public, acestea ajungand unul dintre obiectivele importante si distincte ale stiintei finantelor publice si o parte insemnata a legislatiei financiar-fiscale.

Notiunea de „imprumut public” este sinonima cu cea de „credit public”, iar pentru exprimarea proportiei cantitative a acestui tip de credit este utilizata si s-a raspandit preferential expresia „datorie publica”. De altfel, legislatia in domeniu a caracterizat aceasta notiune ca fiind „totalitatea obligatiilor interne si externe ale statului, la un moment dat, contractate de Guvern prin Ministerul Finantelor, in numele Romaniei”.

Aceasta problematica trebuie insa tratata cu multa prudenta intrucat, nu de putine ori, parlamentele sau guvernantii, preocupati exclusiv de popularitate sau de facilitatea aparenta a operatiunii, recurg in mod nejustificat, la imprumutul public. Drept urmare, creditul public este o forma de atragere a mijloacelor banesti de catre stat in vederea utilizarii lor la acoperirea unor goluri temporare de casa sau a cheltuielilor publice, cum sunt cele de aparare, sanatate, invatamant, ordine publica, administratie publica, achitarea unor dobanzi restante etc.

Uneori, creditul a fost comparat cu un „motor” al economiei, iar pentru eficientizarea acestui rol, cu luarea in consideratie atat a avantajelor, cat si a dezavantajelor, este necesara intrunirea mai multor conditii, de ordin obiectiv si subiectiv.

In primul rand, trebuie specificat ca imprumutul public are acelasi rol ca si procedeele financiare cunoscute sub denumirea de impozite si taxe, cu scopul declarat de a repartiza sarcinile financiare ale statului intre cetateni, insa in timp, cu repercursiuni asupra a doua sau mai multe generatii succesive.

In economiile liber-capitaliste, avantajele contractarii de imprumuturi publice sunt incontestabile, in sensul ca se consolideaza patrimoniul statului, deoarece cu sumele imprumutate se vor realiza valori viitoare, utile societatii, care de altfel suporta costurile imprumutului.

Imprumuturile sunt, in acelasi timp, mijloace de activare a capitalurilor disponibile, facilitand circulatia monetara si implicit, dezvoltarea economiei, cu conditia folosirii rationale si in scopuri benefice a respectivelor fonduri. In ciuda acestor reale beneficii, imprumutul public poate prezenta si numeroase dezavantaje. Astfel, generatiile viitoare sunt obligate sa suporte cheltuielile de rambursare a imprumuturilor contractate de cele precedente, fara a fi direct implicate in aceasta activitate.

Cu toate acestea, contrabalansand avantajele cu dezavantajele pe care le prezinta creditul public, se poate ajunge la concluzia ca este justificata recurgerea la acest mijloc sau procedeu financiar numai atunci cand nu mai exista alte posibilitati de redresare economico-financiara, si pe cat posibil nu in scopuri de consum, ci numai strict productive.

Pentru eficientizarea mecanismului economic de creditare, trebuie indeplinite mai multe conditii, cele mai importante fiind urmatoarele:

a) Conditii de ordin juridic. Acestea se refera la existenta unui cadru juridic, care sa reglementeze strict problema datoriei publice. In Romania, legea cadru este Legea datoriei publice nr. 81/1999, ale carei dispozitii pot fi coroborate cu alte reglementari, respectiv Legea finantelor publice nr. 500/2002, Legea privind incheierea si ratificarea tratatelor, Legea privind regimul investitiilor straine etc.

b) Conditii de ordin institutional, infrastructural. Constau in preexistenta unui sistem de institutii si organe solide, cu atributii clare in efectuarea operatiunilor de credite, dar si in exercitarea controlului asupra modului in care sunt respectate aceste conditii;

c) Conditii de ordin social-politic. Se refera, atat la existenta cadrului general de liniste si pace sociala si politica, de stabilitate, cat si la regimul politic existent si la atitudinea lui fata de economie. Este evident ca un climat social caracterizat prin dese convulsii sociale, un regim politic contestat, cu o politica oscilanta, vor afecta considerabil elementul esential al creditului, increderea, descurajand atat economisirea prin intermediul institutiilor specializate, cat si apelul la credite si acordarea lor;

d) Conditii de ordin economic. Acestea sunt legate de situatia de ansamblu a economiei nationale, de perspectivele ei, dar si de conditiile economice conjuncturale pe plan intern si international;

e) Conditii de ordin psihologic. Sunt hotaratoare nu numai prin prisma increderii, ca suport esential al creditului, cat si cu privire la comportamentul populatiei in ansamblul ei. Nu se poate face abstractie de inclinatiile diferitelor grupuri sociale spre economisire sau consum, spre investitii sau tezaurizare, educatie etc.

1. Definitia si trasaturile imprumutului de stat

Imprumutul de stat este un act juridic, o conventie incheiata intre o persoana fizica sau juridica, in calitate de creditor, si stat, in calitate de debitor, prin care primul accepta sa puna la dispozitia statului, cu titlu de imprumut, o suma de bani, iar cel de al doilea, se obliga sa o restituie in conditiile convenite, platind si o anumita suma pentru utilizarea imprumutului.

Trasaturile imprumuturilor de stat interne

au caracter contractual de drept public, exprimand in final acordul de vointa al partilor statul, ca autoritate publica, prin institutiile sale de specialitate, stabileste conditiile de emisiune si termenele de rambursare, marimea si formele veniturilor ce se ofera la imprumutul public, fara sa consulkte in prealabil pe eventualii subsciptori. Viitorii subscriptori pot accepta sau refuza conditiile stabilite in totalitatea lor, insa nu pot solicita un tratament preferential;

imprumuturile nu sunt prelevate de la aceleasi categorii sociale ca si impozitele, si nu se bazeaza pe constrangere. Din punctual de vedere al statului, recurgerea la imprumuturi este mai convenabila decat instituirea de impozite, in cazurile in care exista economii disponibile cre sa fie investite in imprumuturi publice;

Imprumutul de stat este un procedeu mai convenabil, mai comod si mai lejer decat impozitul, deoarece el nu priveaza definitive subscriitorul de sumele subscrise. Cand fiscalitatea a atins un prag si statul are nevoie de resurse, el recurge la imprumuturi publice, pe care la ramburseaza mai tarziu;

In mod obisnuit, spre deosebire de impozite, imprumuturile au un caracter facultative, ceea ce inseamna ca subscrierea la aceste imprumuturi este libera. In diferite tari, ca si in Romania cu multi ani in urma, s-au practicat si imprumturi fortate, obligatorii indifferent de vointa subscriitorilor.

Au caracter rambursabil, adica suma subscrisa se restituie la un termen fix stabilitsau se amortizeaza treptat prin tragerile la sorti periodice a obligatiunilor. Termenul si modul de restituire a imprumuturilor poate fi mai apropiat sau mai indepartat, in functie de evolutia previzibila a cuantumului veniturilor si cheltuielilor bugetare. Pot exista si imprumuturi perpetue, la emiterea carora nu se stabileste un termen de rambursare, dar la care statul plateste numai o anumita dobanda (renta) de o durata de timp nedeterminata. Dupa o perioada de timp, statul poate rascumpara obligatiunile imprumuturilor respective;

Pe langa faptul ca sunt rambursabile, imprumuturile sunt purtatoare de dobanzi, de castiguri sau ofera ambele forme de contraprestatii, la care se adauga adesea si alte avantaje materiale. Avantajele acordate de stat creditorilor pot si afectate in situatia in care moneda nationala se erodeaza in mare masura ca urmare a inflatiei galopante si, deci, cand statul ramburseaza imprumutul si plateste dobanda, castigurile in moneda devalorizata. Conversiunea consta in modificarea, de fapt in restrangerea, avantajelor acordate la lansare, si anume: modificrea duratei imprumutului, micsorarea dobanzii,a castigurilor, schimbarea sistemului de amortizare a imprumutului.

Imprumuturile de stat exercita o anumita influenta atat asupra generatiilor prezente, cat si asupra celor viitoare. Ganeratiile prezente isi redistribuie o parte din venituri prin subscrieri la imprumuturi, iar generatiile viitoare vor suporta rambursarea imprumuturilor, plata dobanzilor. Totul depinde insa de destinatiile date imprumuturilor, de eficienta cu care ele sunt folosite.

2. Destinația și rolul împrumuturilor de stat

Statul apelează la împrumuturi fie din necesități de trezorerie, fie din necesități de echilibru bugetar. În primul caz, veniturile bugetare ordinare prevăzute a se realiza în anul considerat acoperă integral cheltuielile bugetare. Deși pe întregul an bugetul de stat se prezintă echilibrat, totuși pe parcursul acestuia, și cu deosebire în primele luni ale anului, poate să nu existe o concordanță deplină între termenele la care se încasează veniturile și cele la care se efectuează cheltuielile. Ca urmare, în unele perioade plățile devansează încasările, ceea ce provoacă un gol de casă, adică o insuficiență temporară de resurse, în timp ce în altele se înregistrează un plus de resurse față de ritmul normal al plăților.

Organul însărcinat cu execuția de casă a bugetului trebuie să cunoască din timp perioadele în care se profilează goluri de casă pentru a putea procura resursele necesare acoperirii acestora din afara bugetului de stat. În cazul în care toate resursele publice încasate pe teritoriul țării se colectează la Trezoreria finanțelor publice, este posibil ca insuficiența de resurse înregistrată la bugetul de stat să fie acoperită pe seama sumei împrumutate de la o altă instituție de stat care înregistrează un prisos de resurse. În momentul încasării veniturilor bugetare prevăzute, suma respectivă se restituie instituției împrumutătoare.

În cazul în care disponibilitățile de resurse ale unor instituții publice nu acoperă golul de casă al bugetului, atunci se solicită împrumuturi pe termen scurt la alți deținători de resurse bănești de pe piață. În ultimă instanță se face apel la banca centrală a țării, sub forma unui avans în contul veniturilor bugetare viitoare, în limitele și în condițiile prevăzute de lege. Resursele bănești împrumutate de la diverși deținători publici sau privați nu măresc masa semnelor bănești în circulație, ci numai o redistribuie; în schimb, resursele împrumutate de la banca centrală reprezintă o emisiune de bani fără acoperire materială. Apelul la împrumuturi din necesități de trezorerie poate avea consecințe nefaste asupra circulației bănești ori de câte ori acesta vizează sume importante și nu se rambursează la termenele prevăzute.

În cazul în care veniturile fiscale și domeniale ordinare nu acoperă integral cheltuielile bugetare pe întregul an, pentru finanțarea deficitului rezultat statul se împrumută pe piața internă sau în străinătate. Întrucât uneori deficitul bugetar atinge dimensiuni mari, iar creditul public este totuși limitat, statul apelează și la resursele băncii centrale. Aceasta îi asigură împrumutul solicitat punând rotativa în funcțiune, adică emițând bani fără acoperire. În perioada postbelică deficitul bugetar a căpătat un caracter cronic, numeroase țări ale lumii confruntându-se cu problema deficitului financiar public.

Pentru împrumuturile contractate pe piața internă, inclusiv la banca centrală, pe termen scurt, se emit bonuri de tezaur. În unele țări emisiunea de bonuri de tezaur este plafonată prin lege, în timp ce în altele aceasta este nelimitată. În acest din urmă caz, emisiunea de bonuri de tezaur din instrument de trezorerie (de acoperire a golurilor temporare de casă) se transformă în mijloc de echilibrare a bugetului de stat (de acoperire a deficitului bugetar).

Sumele împrumutate de stat de la banca centrală au, cel puțin teoretic, caracter rambursabil. Ele urmează să se restituie fie din excedentul bugetar, atunci când acesta există, fie din împrumuturile contractate de stat la diverse persoane fizice sau juridice (altele decât banca centrală). Practic, însă, rambursarea acestor împrumuturi are adesea un caracter formal: statul stinge împrumuturile sale vechi, primite de la banca de emisiune, pe seama unor împrumuturi noi, contractate la aceeași instituție, ceea ce nu duce la diminuarea masei de bani în circulație.

În România, în cursul exercițiului financiar anual, pentru acoperirea decalajului temporar dintre încasările și plățile din contul curent general al Trezoreriei statului, Banca Națională a României poate acorda împrumuturi cu termen de rambursare de cel mult 180 de zile și în condiții de dobândă la nivelul pieței, pe bază de convenții încheiate cu Ministerul Finanțelor Publice. Suma totală a împrumuturilor acordate nu poate depăși în nici un exercițiu financiar anual echivalentul a 7% din veniturile bugetului de stat realizate în anul precedent, iar soldul permanent al împrumuturilor acordate și nerambursate nu poate depăși în nici un moment suma totală rezultată din dublarea capitalului și a fondului de rezervă al Băncii Naționale a României.

Împrumuturile de stat pentru acoperirea deficitelor bugetare se încheie, de regulă, pe termene mijlocii și lungi. Rambursarea ratelor scadente și achitarea dobânzilor aferente au drept consecință sporirea cheltuielilor bugetare, ceea ce atrage după sine majorarea impozitelor, iar în caz de insuficiență a acestora, contractarea de noi împrumuturi.

În condițiile în care veniturile bugetare ordinare nu acoperă integral cheltuielile bugetare aprobate pentru anul următor, guvernul țării are de ales între sporirea veniturilor fiscale (prin majorarea impozitelor existente sau introducerea de impozite noi) și contractarea de împrumuturi. De cele mai multe ori, guvernul optează pentru cea de-a doua soluție, din următoarele considerente:

a) majorarea impozitelor constituite o măsură nepopulară, deoarece afectează nivelul de trai al populației, iar partidul (partidele) de la putere evită să o aplice de teamă să nu-și piardă electoratul. În țările cu un nivel ridicat al fiscalității, o nouă sporire a acesteia se lovește de împotrivirea fermă a categoriilor sociale care ar urma să suporte sarcina suplimentară;

b) împrumuturile de stat oferă categoriilor sociale avute un plasament sigur și remunerator pentru disponibilitățile lor bănești;

c) împrumuturile de stat reprezintă un mijloc mai rapid de procurare a resurselor financiare decât impozitele directe. Perioada necesară pentru indentificarea și evaluarea materiei impozabile, stabilirea și perceperea impozitelor este mai îndelungată decât cea de subscriere la împrumut și efectuare a vărsămintelor în contul acestuia;

d) în condițiile în care împrumutul se solicită la banca centrală, termenul de obținere a resurselor bănești este și mai scurt decât în cazul în care acesta se plasează în rândurile populației ori al persoanelor juridice (altele decât banca centrală).

În problema rolului împrumuturilor de stat, economiștii contemporani au o poziție diferită de aceea a confraților lor din perioada capitalismului ascendent. În ce privește dilema „impozite sau împrumuturi" pentru finanțarea cheltuielilor bugetare, economiștii din perioada de ascensiune a capitalismului erau adepți ai soluției impozitelor și criticau aspru recurgerea la împrumuturi publice. Aceasta, deoarece:

a) după opinia lor, activitatea economică trebuie să se desfășoare în condiții de liberă concurență, pe baza inițiativei private, fără nici un amestec din partea statului; cheltuielile publice trebuie reduse la minimum, impozitele să fie modice spre a nu diminua interesul întreprinzătorilor pentru dezvoltarea activității lor economice, iar echilibrarea bugetului de stat să se asigure exclusiv pe seama veniturilor ordinare (fiscale și eventual domeniale);

b) împrumuturile antrenează cheltuili bugetare suplimentare sub formă de dobânzi, comisioane, prime de rambursare etc., care fac necesară, în final, majorarea impozitelor;

c) împrumuturile ușurează sarcina fiscală a generației prezente, dar împovărează generațiile viitoare cu cheltuilile reclamate de rambursarea ratelor scadente și plata dobânzilor;

d) împrumuturile publice afectează însăși capitalul națiunii, în timp ce impozitele diminuează numai veniturile acesteia.

În secolul xx și mai cu seamă după criza economică mondială din 1929-1933, numeroși economiști au renunțat la concepția neamestecului statului în viața economică a țării, susținând necesitatea influențării acesteia cu ajutorul diferitelor pârghii economico-financiare, între care impozitele, împrumuturile, cheltuielile publice, moneda, rata scontului, cursul valutar ș. a. nu ocupă ultimul loc. Ei recunosc faptul că împrumuturile de stat sunt generatoare de cheltuieli bugetare, dar preciază că acestea, folosite ca instrumente de intervenție a statului în economie, contribuie la corectarea ciclului economic, impulsionarea economiei stagnante, restabilirea echilibrului economic etc.

Unii economiști contemporani consideră nefondată teza potrivit căreia împrumuturile ar constitui un mijloc de transferare a sarcinilor financiare asupra generațiilor viitoare. După opinia lor, afirmația de mai sus este valabilă numai dacă privim lucrurile prin prisma împrumutătorului individual: acesta, în loc să plătească astăzi un impozit majorat, care să-i amputeze definitiv veniturile, împrumută statului o parte din disponibilitățile sale bănești, care îi va fi rambursată ulterior din impozitele majorate.

Judecând însă lucrurile la nivelul întregii societăți, optica se schimbă: cu suma împrumutată statului se diminuează partea din venitul național (produsul intern brut) destinată formării brute de capital ori consumului individual, după caz, în momentul lansării împrumutului, adică afectează resursele generației prezente. Cu alte cuvinte, fiecare generație suportă consecințele împrumuturilor contractate de stat în epoca sa și care se materializează în schimbarea destinației inițiale a părții din venitul național (produsul intern brut) încredințate statului: în loc să se creeze noi capacități de producție, și deci noi locuri de muncă, se vor achiziționa mai multe tunuri, se vor mări efectivele de militari ori se vor majora retribuțiile aparatului administrativ-polițienesc.

Cât privește generația viitoare, după opinia unor economiști contemporani, aceasta nu va avea o sarcină suplimentară de suportat, deoarece plusului de cheltuili ce vor avea de suportat plătitorii de impozite în legătură cu împrumuturile contractate în trecut, îi va corespunde un plus de venituri (dobânzi și restituiri de împrumuturi), ce va reveni creditorilor statului.

Afirmația potrivit căreia împrumuturile de stat afectează capitalul individual și pe cel al națiunii întregi este respinsă de unii economiști contemporani, pe considerent că nu împrumuturile distrug capitalul națiunii, ci lipsa de preocupare a unor agenți economici pentru buna întreținere, reparare și modernizare a echipamentelor industriale, a mijloacelor de transport și a instalațiilor energetice, pentru formarea profesională a forței de muncă, împrospătarea cunoștințelor cadrelor etc. În măsura în care împrumuturile sunt folosite pentru finanțarea reînnoirii și dezvoltării capitalului național, în loc să fie utilizate în scopuri de consum, împrumuturile îl conservă și multiplică.

Împrumuturile de stat utilizate în scopuri neproductive reprezintă, fără îndoială, impozite amânate. Apelul la împrumuturi pentru acoperirea deficitului bugetar nu scutește societatea de povara acestora, doar întârzie momentul transpunerii ei asupra contribuabililor.

Afirmația potrivit căreia împrumuturile de stat nu provoacă un transfer de sarcini de la o generație la alta – pe motiv că judecățile de valoare ar trebui făcute la nivelul întregii societăți, iar nu al membrilor acesteia luați în mod individual – trece cu vederea procesul de largă redistribuire a venitului național realizat prin intermediul împrumuturilor și al impozitelor între contribuabili, creditorii statului și beneficiarii cheltuielilor finanțate pe seama împrumuturilor. Este adevărat că împrumuturile de stat produc efecte asupra întregii societăți, dar acestea sunt diferite atât sub raport temporal (unele se produc în momentul plasării lor, iar altele în cel al rambursării acestora și plății dobânzii aferente), cât și ca sens (unele persoane fizice și juridice profită de pe urma lor, iar altele le suportă povara).

Despre o influență favorabilă a împrumuturilor de stat asupra capitalului nu se poate vorbi decât în cazul în care acestea sunt utilizate în scopuri productive. Or, experiența a numeroase țări arată că, în majoritatea cazurilor, împrumuturile de stat sunt utilizate pentru acoperirea unor cheltuieli neproductive și numai arareori pentru dezvoltarea economiei naționale, pentru obiective și acțiuni cu caracter productiv.

Revenind la rolul important al împrumuturilor de stat în redistribuirea produsul intern brut, menționăm că acesta se manifestă atât pe plan intern, cât și pe plan internațional. Pe plan intern, împrumuturile contribuie la redistribuirea produsului intern brut, inițial în momentul plasării acestora de către stat. Cu acest prilej, are loc o redistribuire între partea destinată formării brute de capital și cea afectată consumului, deoarece o parte din capitalul bănesc temporar liber, care cuprinde și capitalul industrial vremelnic disponibil, este plasată în înscrisuri ale împrumuturilor de stat și se folosește mai cu seamă în scopuri neproductive, în loc să servească la lărgirea producției și a circulației. Ulterior, redistribuirea produsului intern brut prin intermediul împrumuturilor are loc în momentul plății dobânzii aferente împrumu-turilor și care se suportă în principal din impozite. Subscriitorii la împrumuturile de stat încasează dobânzi și prime de rambursare, iar agenții economici realizează profit, în măsura în care livrează produse, execută lucrări ori prestează servicii pentru sectorul public, finanțate din resurse împrumutate de stat.

Împrumuturile de stat îndeplinesc un rol pozitiv în măsura în care sunt folosite pentru dezvoltarea industriei, modernizarea agriculturii, construirea de căi de comunicație, protecția mediului etc. În asemenea situații, împrumuturile contribuie la sporirea producției materiale, la creșterea produsului intern brut și, pe această bază, la asigurarea resurselor necesare rambursării lor.

Împrumuturile de stat contractate în străinătate contribuie la redistribuirea produsului intern brut între țările împrumutătoare și cele împrumutate. La acordarea de împrumuturi, fluxurile financiare pornesc de la țările împrumutătoare către țările împrumutate. Din momentul începerii restituirii împrumuturilor și al plății dobânzii aferente, direcția fluxurilor financiare se schimbă: de data aceasta, fluxurile pornesc de la țările beneficiare de împrumuturi către țările împrumutătoare. Dacă redistribuirea produsului intern brut al țării creditoare către țara debitoare are caracter temporar (împrumutul acordat fiind rambursabil), în schimb plățile efectuate de țara debitoare, cu titlu de dobânzi și comisioane, către țara creditoare, reflectă redistribuirea definitivă și nerambursabilă a produsului intern brut pe plan internațional. Adesea o parte din produsul intern brut al țărilor debitoare este transferată la dispoziția țărilor creditoare prin mecanismul prețurilor neechivalente și cel al cursurilor valutare care oscilează în limite largi fără justificare economică.

Întrucât țările dezvoltate constituie principalele țări exportatoare de capital, iar țările în curs de dezvoltare – principalele țări importatoare de capital, este lesne de înțeles că, prin intermediul împrumuturilor contractate în străinătate, are loc redistribuirea produsului intern brut pe plan internațional.

Asigurarea echilibrului bugetar sau acoperirea unor necesități curente de trezorerie, prin apelarea la împrumuturile publice, generează anumite procese de redistribuire a produsului intern brut, care se manifestă atât în interiorul fiecărei țări, cât și pe plan internațional. Pe plan intern, efectele redistribuirii produsului intern brut încep să apară odataă cu subscrierea la împrumuturile lansate de autoritățile publice. În acest moment are loc o redistribuire între partea destinată formării brute de capital (de acumulare) și cea destinată consumului, deoarece o parte din capitalul bănesc disponibil este plasată în înscrisuri ale împrumuturilor de stat și se utilizează și ulterior, prin plata dobânzilor și a eventualelor câștiguri promise de autorități, care se realizează în favoarea subscriitorilor la împrumuturi, din veniturile încasate din impizite. Împrumuturile publice contractate în străinătate contribuie la redistribuirea produsului intern brut între țările care acordă împrumuturi și cele care le solicită.

3. Tehnica împrumuturilor de stat

3.1. Elementele tehnice ale împrumuturilor de stat

La lansarea unui împrumut de stat este necesară stabilirea câtorva elemente tehnice care îl definesc din punct de vedere juridic. Pe baza acestora, subscriitorii potențiali fac judecăți de valoare cu privire la conveniența plasării disponibilităților lor bănești în înscrisuri ale acelui împrumut. Este vorba de: denumirea împrumutului care se contractează; valoarea menționată pe fiecare cupiură a înscrisului acelui împrumut; termenul de rambursare; dobânda; eventuale alte avantaje materiale acordate deținătorilor de înscrisuri, pentru a face împrumutul mai atractiv.

Pentru fiecare împrumut contractat pe piață, statul emite niște înscrisuri, denumite generic efecte publice, titluri, hârtii de valoare, obligațiuni etc.. Suma înscrisă pe titlul unui împrumut de stat, denumită valoare nominală,- exprimă mărimea creanței pe care deținătorul acesteia (creditorul) o are de încasat de la stat (sau, invers, datoria statului față de deținătorul înscrisului respectiv). Când împrumutul se rambursează la termenul pentru care a fost contractat, statul achită deținătorului înscrisului valoarea nominală a acestuia.

Pentru împrumuturile pe care le contractează, statul poate să emită diferite înscrisuri pe care le înmânează creditorilor săi sau fără să emită astfel de înscrisuri, înregistrează suma datorată în evidența datoriei publice ținută de Ministerul Finanțelor. Prima soluție – aceea a emiterii de titluri de stat materializate – se folosește, de obicei, atunci când statul se împrumută la un număr mare de creditori, iar cea de-a doua – aceea a titlurilor de stat dematerializate – atunci când este vorba de împrumuturi obținute de la un număr limitat de creditori.

Înscrisurile emise de stat poartă denumiri diferite, în funcție de termenul pentru care s-a contractat împrumutul și de caracteristicile înscrisurilor respective care, de asemenea, diferă de la o țară la alta, Astfel, pentru împrumuturile pe termen scurt se emit bonuri de tezaur, polițe de tezaur, certificate de trezorerie, certificate (bonuri) de impozite etc. Polițele de tezaur, spre deosebire de bonurile de tezaur și de celelalte înscrisuri pe termen scurt, sunt supuse dreptului cambial, care reglementează condițiile în care pot fi scontate la bănci, executate silit etc.. Deținătorii acestor înscrisuri le pot folosi pentru achitarea impozitelor datorate statului.

Pentru împrumuturile pe termen mijlociu și lung se emit înscrisuri cunoscute sub denumirea de obligațiuni sau titluri de rentă, iar pentru cele fără termen, titluri de rentă perpetuă.

Înscrisurile emise de stat se mai deosebesc și prin faptul că unele pot fi negociate (înscrisuri cu circulație liberă), în timp ce altele nu pot fi negociate și nici lombardate.

3.2. Operațiile prilejuite de împrumuturile de stat

Împrumuturile de stat prilejuiesc o seamă de operații legate de plasarea acestora pe piață, de rambursarea lor, precum și de eventuala modificare a ratei dobânzii și a termenelor de restituire inițial stabilite.

În practica financiară se întâlnesc următoarele modalități de plasare a împrumuturilor de stat:

a) prin subscripție publică;

b) prin intermediul unor consorții (sindicate) bancare;

c) prin vânzare la bursă.

Plasarea împrumutului prin subscripție publică se face prin grija Ministerului Finanțelor sau a altei instituții specializate, împuternicite de organul de decizie în acest sens.

În vederea asigurării plasării integrale a împrumutului, se organizează o largă publicitate privind scopul și condițiile lansării și rambursării acestuia. Subscripția publică și vărsarea sumelor subscrise se efectuează la ghișeele deschise la administrațiile financiare, percepții, casierii, case de economii, bănci etc. sau direct prin funcționari publici. Persoanele care participă la plasarea împrumutului sunt recompensate pe cale de remiză, iar cheltuielile legate de funcționarea ghișeelor de subscriere se acoperă pe seama unui comision.

Plasarea împrumuturilor prin consorții (sindicate) bancare se realizează prin grija unui grup de bănci, care se angajează să efectueze această operație la cererea organelor competente.

Consorțiul bancar fie preia în comision obligațiunile împrumutului, fie le cumpără electiv. În prima ipoteză, statul intră în posesia sumelor împrumutate pe măsura plasării înscrisurilor de către consorțiu, căruia îi plătește un anumit comision. Potrivit acestui procedeu, consorțiul nu răspunde pentru înscrisurile neplătite. În cea de-a doua ipoteză, consorțiul cumpără efectiv înscrisurile împrumutului de la stat, pe care se angajează să le plaseze pe piață. Pentru această operație, consorțiul încasează diferența între cursul la care vinde înscrisurile către populație și cursul la care le-a cumpărat de la stat. De data aceasta, înscrisurile care nu au putut fi plasate pe piață sunt reținute de băncile care alcătuiesc consorțiul și intră în portofoliile acestora.

Sub aspect financiar, plasarea împrumuturilor prin consorții bancare este mai costisitoare pentru stat decât cea prin subscripție publică, întrucât antrenează cheltuieli importante sub formă de comisioane sau de diferență de curs, în favoarea băncilor. În schimb, sub aspect tehnic, această modalitate de plasare a împrumuturilor este mai comodă pentru stat decât cea realizată prin subscripție publică, deoarece, efectuându-se prin instituții specializate, se poate realiza într-un termen scurt.

Prin vânzare la bursă sunt plasate înscrisurile unui împrumut nou, atunci când statul dorește ca acesta să treacă neobservat. Întrucât vânzarea se face prin intermediul agenților de schimb, cumpărătorii nu știu dacă înscrisurile care fac obiectul tranzacțiilor la bursă sunt ale unui împrumut vechi, vândute de deținătorii lor, sau ale unui împrumut nou, emis recent de stat. Această modalitate prezintă avantajul că este discretă, comodă și foarte puțin costisitoare. Ea nu poate fi aplicată însă pe scară largă, deoarece oferta mare de înscrisuri ar atrage după sine reducerea cursului acestora, ceea ce ar micșora randamentul financiar al împrumutului.

Înscrisurile împrumuturilor de stat se emit, de regulă,, la purtător", adică fără înscrierea numelui subscriitorului pe ele. Când statul are de-a face cu puțini creditori, el poate să emită înscrisuri „nominative" (pe care se înscrie numele creditorului). În asemenea cazuri, sumele împrumutate și dobânzile datorate creditorilor se înscriu în cartea (registrul) datoriei publice.

Modificarea nivelului dobânzii. Așa cum s-a arătat, nivelul dobânzii pe piață nu rămâne vreme îndelungată constant, ci suferă modificări în funcție de raportul dintre cererea și oferta de capital de împrumut. In perioadele în care rata dobânzii înregistrează o scădere apreciabilă, statul caută să profite de această situație pentru a-și ușura efortul financiar determinat de împrumuturile contractate în condiții mai puțin favorabile. În asemenea împrejurări, statul procedează la preschimbarea înscrisurilor unui împrumut vechi cu înscrisuri ale unui împrumut nou, emis cu o dobândă mai redusă, operație cunoscută sub denumirea de conversiune. Faza depresiunii și începutul fazei înviorării sunt momentele cele mai favorabile pentru înfăptuirea conversiunii, deoarece atunci dobânda atinge nivelul minim.

Prin conversiune statul obține un avantaj material, concretizat în reducerea cheltuielilor cu plata dobânzii, dar suferă un prejudiciu moral, constând în pierderea creditului pe piață. Cu prilejul lansării unui nou împrumut, în condiții de dobândă comparabile cu cele practicate de bănci, deținătorii de disponibilități bănești libere vor prefera să le încredințeze băncilor, iar nu statului.

Pe piața capitalului de împrumut au loc uneori scăderi apreciabile ale cursului obligațiunilor de stat. Dacă cursul acestora este sub cel de emisiune, atunci deținătorii înscrisurilor vândute la bursă nu-și recuperează nici măcar suma vărsată statului la subscriere. Astfel de fenomene au o înrâurire nefastă asupra creditului public, creând dificultăți statului la plasarea de noi împrumuturi. Pentru a evita astfel de situații și a conserva interesul publicului față de împrumutul al cărui curs a scăzut sensibil, statul poate proceda la majorarea ratei dobânzii. Această operațiune, denumită arozare, este inversul conversiunii.

Dacă statul dispune de resurse financiare și nu are intenția să contracteze noi împrumuturi în viitorul apropiat, el poate să profite de pe urma scăderii cursului și să cumpere la bursă, la un curs avantajos, înscrisurile respective. In acest caz, el nu va face o arozare, ci o răscumpărare a împrumutului înainte de termenul de rambursare.

Modificarea termenului de rambursare. Statele care recurg în mod frecvent la împrumuturi pe termen scurt pentru acoperirea deficitelor financiare temporare, ajung să acumuleze datorii importante care trebuie rambursate la intervale scurte de timp. În asemenea împrejurări, cheltuielile anuale cu rambursarea împrumuturilor ajunse la scadență pot depăși sensibil resursele financiare ale statului afectate acestui scop în anul considerat. Pentru ieșirea din impas, statul procedează atunci la consolidarea datoriei sale ajunse la scadență, adică la preschimbarea înscrisurilor împrumuturilor exigibile imediat sau pe termen scurt (bonuri de tezaur și altele) cu înscrisuri ale unor împrumuturi pe termen mediu sau lung (obligațiuni și titluri de rentă) sau fără termen (titluri de rentă perpetuă).

Consolidarea este avantajoasă pentru bănci, deoarece ele încasează importante comisioane pentru operația de preschimbare a înscrisurilor împrumutului pe termen scurt cu înscrisuri ale împrumutului consolidat. Când guvernul are interes să nu atragă atenția opiniei publice asupra dificultăților financiare ale statului, în locul unei consolidări fățișe acesta efectuează o consolidare deghizată, constând în achitarea împrumutului ajuns la scadență cu banii obținuți din contractarea unui împrumut nou, de valoare egală sau apropiată. O asemenea soluție este fezabilă atunci când împrumuturile pe termen scurt nu dețin o pondere prea mare în totalul datoriei publice, dezechilibrul bugetar pare să fie de scurtă durată, iar deținătorii de bonuri de tezaur și alte înscrisuri similare consimt să-și plaseze în continuare disponibilitățile lor bănești în astfel de înscrisuri.

Rambursarea împrumuturilor de stat. Prin rambursarea împrumuturilor de stat se înțelege răscumpărarea titlurilor de credit de la deținătorii lor, adică restituirea sumelor împrumutate. Rambursarea împrumuturilor poate avea caracter obligatoriu sau facultativ. În mod expres, statul își asumă obligația de a restitui numai împrumuturile cu termen. El poate însă să ramburseze și împrumuturile perpetue, fără însă să fie obligat la aceasta.

Din punctul de vedere al momentului rambursării, distingem împrumuturi care se restituie integral la o scadență unică și împrumuturi a căror rambursare este eșalonată pe o perioadă mai îndelungată. Împrumuturile cu scadență unică prezintă dezavantajul că obligă statul să efectueze plăți masive la termenul stabilit, ceea ce ridică probleme de natură financiară (asigurarea resurselor financiare necesare), monetară (punerea în circulație a unor mari sume de bani) și organizatorică (efectuarea de plăți, către un mare număr de persoane fizice și juridice, într-o singură zi). Pentru evitarea acestor neajunsuri, statul poate să procedeze fie la cumpărarea anticipată la bursă a înscrisurilor care se apropie de scadență, fie la stabilirea unei perioade de timp, suficient de lungi, în cursul căreia urmează să aibă loc rambursarea.

Alte căi de amortizare a datoriei publice. Împrumuturile contractate de stat se pot stinge (amortiza) nu numai pe calea rambursării acestora, dar și în urma incapacității sale de plată ,a deprecierii monetare și a repudierii obligațiilor financiare anterior asumate. Un stat poate să ajungă în stare de incapacitate de plată (insolvabilitate) din cauze politice sau economice. Astfel, participarea unui stat la un război, din care a ieșit învins sub raport militar și ruinat economic, poate să conducă la insolvabilitatea acestuia. Reparațiile de război, pe care este obligat să le plătească statului învingător și cheltuielile cu refacerea propriei sale economii pot să absoarbă cea mai mare parte a produsului intern brut, încât să nu-i mai rămână disponibilități pentru achitarea obligațiilor față de creditori. În aceste condiții, creditorii se mulțumesc cu promisiunea statului învins de a le achita, în decursul unei perioade de timp, o anumită parte din datoria restantă cu titlu de arierate financiare. Restul datoriei se anulează prin înțelegere tacită sau expresă cu creditorii.

Obligațiile unui stat, izvorând dintr-un împrumut exprimat într-o monedă supusă deprecierii, neprotejat prin indexare sau altă clauză, se pot stinge treptat, ca urmare a inflației. Aceasta, deoarece, potrivit legii, statul este obligat să ramburseze împrumutul la valoarea nominală a acestuia, indiferent de gradul de depreciere a monedei în perioada scursă de la emisiune și până la scadență. Dacă în acest interval de timp moneda națională a pierdut, să zicem, 99% din puterea sa de cumpărare, creditorii achitați în monedă depreciată nu vor putea formula pretenții față de stat pentru pierderea suferită ca urmare a inflației. Obligațiile statului se consideră de jure stinse, chiar dacă plata efectuată în monedă depreciată nu acoperă decât a suta parte din puterea inițială de cumpărare a împrumutului. De facto, 99% din obligațiile statului față de creditori, în acest caz, s-au stins ca efect al inflației. Așadar, deprecierea monedei în care este exprimat un împrumut ușurează efortul financiar al statului împrumutat, în timp ce aprecierea (consolidarea, întărirea) acesteia are efecte diametral opuse. Statul este avantajat nu numai atunci când împrumutul a fost exprimat în moneda națională care s-a depreciat, dar și în cazul în care acesta a fost libelat într-o monedă străină, care s-a depreciat în raport cu moneda națională.

Împotriva statelor care repudiază obligațiile asumate prin împrumuturi externe, statele creditoare exercită presiuni pe cale diplomatică pentru reluarea plăților; interzic băncilor lor să le mai acorde noi împrumuturi; le blochează disponbilitățile aflate în conturi deschise la băncile având sediul pe teritoriul lor interzic importul de mărfuri originare.

Din țările respective se instituie embargou asupra exporturilor unor mărfuri către acele țări; folosesc forța armată sau amenințarea cu forța etc. In cele din urmă, unele state debitoare acceptă să negocieze cu statele creditoare condițiile reluării plății în contul datoriei publice repudiate, consimțind să le achite o parte din obligațiile respective cu titlu de arierate financiare.

4. Competentele si responsabilitatile pentru emiterea imprumuturilor de stat

In baza plafonului de indatorare publica stabilit anual prin lege, Guvernului ii revine autorizarea de a contracta imprumuturile de stat interne si externe, prin Ministerul Finantelor publice.

Competenta de administrare a datoriei publice revine exclusiv Ministerului Finantelor Publice, organ care este singurul contractant al acesteia.

Potrivit Legii datoriei publice, rambursarea ratelor de capital, plata dobanzilor si a altor costuri aferente datoriei publice au prioritate fata de alte obligatii ale statului. Totodata, prin acelasi act normativ se stabilesc rolul si responsabilitatile Ministerului Finantelor Publice in situatia in care fondurile banesti sunt insuficiente pentru acoperirea integrala a platilor scadente la imprumuturile contractate sau garantate de stat.

In doctrina s-a retinut ca datoria publica (interna si externa) constituie o obligatie neconditionata si irevocabila a statului, respectiv rambursarea imprumuturilor contractate in lei si valuta, de pe piata interna sau externa, plata dobanzilor si a altor costuri aferente. Totodata, imprumuturile contractate de autoritatile administratiei publice locale, fac si ele parte din datoria publica a Romaniei, fara insa a reprezenta datorii sau raspunderi ale Guvernului, in conditiile in care plata serviciului aferent acestora se efectueaza exclusiv de autoritatile locale.

Imprumuturile de stat interne si garantiile de stat pentru imprumuturi interne.

Imprumuturile de stat interne se pot contracta prin intermediul unor categorii de instrumente financiare, dupa cum urmeaza:

a) Titlurile de stat in moneda nationala;

b) Imprumuturile de stat de la Banca Nationala a Romaniei;

c) Imprumuturile de stat de la bancile comerciale din Romania;

d) Preluarea prin trezorerie a unor disponibilitati banesti;

e) Emiterea si vanzarea de obligatiuni sau alte titluri valorice de imprumut.

Titlurile de stat sunt inscrisuri care atesta datoria publica, emise de catre Ministerul Finantelor Publice la valori nominale stabilite in functie de necesitatile banesti de echilibrare a executarii bugetului pe anul respectiv. Aceste titluri se pot prezenta, fie in forma materializata (ca inscrisuri imprimate ce cuprind mentiuni referitoare la emitent, valoare nominala, rata dobanzii, scadenta etc.), fie in forma dematerializata (pentru care emisiunea, probatiunea si transmisiunea dreptului, incorporate, se evidentiaza prin inscrierea in sistemul de inregistrare in cont).

Titlurile de stat pe termen scurt apar sub forma bonurilor de tezaur si a certificatelor de trezorerie, ele putand fi purtatoare de dobanda sau cu discount (care sunt vandute la o valoare mai mica decat valoarea lor nominala).

Titlurile de stat pe termen mediu sau lung sunt obligatiunile de stat cu o scadenta de peste un an si maxim 5 ani de la emisiune, fie cu dobanda, fie cu discount.

Titlurile de stat sunt instrumente negociabile, iar regimul lor juridic este stabilit prin regulamente emise de Ministerul Finantelor Publice.

Valoarea titlurilor de stat se ramburseaza la scadenta. Termenul lor de rascumparare este obligatoriu a fi precizat in „conditiile de emisiune”. Dupa rambursarea titlurilor de stat, se sting si obligatiile statului in legatura cu acestea.

Prin dispozitiile Legii nr. 81/1999 este reglementata interzicerea unor acorduri sau practici concertate ale participantilor la piata titlurilor de stat care au ca obiect sau ar putea avea ca efect, distorsiuni ale concurentei pe piata.

Un alt instrument al datoriei publice interne este reprezentat de imprumuturile interne de stat pe care Ministerul Finantelor Publice este autorizat sa le efectueze, in numele statului, de la Banca Nationala a Romaniei. Acest instrument financiar este reglementat pentru a fi utilizat in situatii exceptionale, atunci cand se impune acoperirea urgenta a unor cheltuieli publice. El este un imprumut fara dobanda, al carui cuantum nu poate depasi 7% din totalul bugetului aprobat si trebuie rambursat in cel mult 6 luni, pe seama veniturilor curente sau in urma unui alt imprumut de stat, efectuat in conditiile legii.

Ministerul Finantelor Publice este autorizat sa negocieze si sa contracteze imprumuturi de stat si de labanci comerciale sau de la alte institutii creditoare romanesti, in conditii rezultate in urma negocierilor.

Preluarea pentru trezorerie a unor disponibilitati banesti ale diferitelor institutii publice, reprezinta un procedeu financiar mai rar utilizat in practica imprumuturilor publice. Acest procedeu se realizeaza, de regula, prin preluarea unei parti din rezervele banesti de care dispun casele de economii sau societatile de asigurare, imprumutul fiind fara dobanda si trebuind sa se consume inauntrul anului financiar.

Obligatiunile pe termen lung sunt emise si vandute de stat, fiind o modalitate curenta a imprumutului de stat pe termen lung. Formele prin care se poate realiza acest tip de imprumut sunt vanzarea obligatiunilor catre diferiti bancheri si consortii bancare, vanzarea obligatiunilor prin subscriptie publica sau vanzarea respectivelor titluri de valoare prin intermediul burselor de valori.

Ministerul Finantelor Publice este autorizat, prin lege, sa emita garantii de stat pentru unele imprumuturi interne efectuate de catre o persoana juridica de la o institutie creditoare, pentru finantarea proiectelor sau a activitatilor de importanta prioritara pentru Romania sau pentru alte destinatii stabilite si aprobate de Guvern.

Garantia de stat pentru un astfel de imprumut intern constituie o obligatie indirecta a statului roman, care se executa in conditiile in care beneficiarul imprumutului nu are capacitatea sa achite, in intregime sau partial, imprumutul, dobanda sau alte costuri ale imprumutului garantat.

Intre Ministerul Finantelor Publice, in calitate de garant, si persoana juridica contractanta a unui imprumut cu garantia statului, in calitate de garantat, se incheie o conventie in care sunt stipulate drepturile si obligatiile partilor semnatare, inclusiv prevederi referitoare la plata comisionului de risc.

Pentru preintampinarea riscurilor financiare care decurg din garantarea de catre stat a unor astfel de imprumuturi, se constituie fondul de risc, care se gestioneaza de catre Ministerul Finantelor Publice in regim extrabugetar, prin contul general al Trezoreriei statului. Sursele de constituire a fondului de risc sunt sumele incasate sub forma de comisioane de la beneficiarii imprumuturilor garantate, dobanzile obtinute din plasamentele sumelor aflate in depozite, majorarile de intarziere aplicate pentru neplata in termen a comisioanelor sau alte surse legal constituite.

Daca beneficiarul imprumutului garantat nu-si indeplineste obligatia de plata conform contractului de imprumut, in conditiile in care institutia creditoare a epuizat toate masurile legale, aceasta din urma poate prezenta Ministerului Finantelor Publice o cerere de plata, urmand ca acesta sa plateasca, conform garantiei de stat pentru imprumutul intern.

In continuare, dupa efectuarea de catre Ministerul Finantelor Publice a platilor generate de executia garantiei de stat pentru imprumutul intern, beneficiarul imprumutului are obligatia sa restituie Ministerului Finantelor Publice echivalentul cheltuielilor efectuate de catre acesta, conform conventiei incheiate intre beneficiarul imprumutului si Ministerul Finantelor Publice. Aceasta conventie constituie titlu executoriu.

In ceea ce priveste recuperarea sumelor platite conform garantiilor de stat, Ministerul Finantelor Publice are prioritate asupra activelor si veniturilor beneficiarului intern, conform legislatiei in vigoare privind obligatiile datorate bugetului de stat.

Imprumuturile externe de stat si garantate de stat.

In conformitate cu dispozitiile Legii privind datoria publica, datoria publica externa se compune din imprumuturile externe, pe termen mediu sau lung, contractate direct de catre stat prin organele sale imputernicite, ori contractate cu garantia statului de catre autoritatile publice locale, regii autonome, intreprinderi, societati comerciale etc. Drept destinatie principala a acestor imprumuturi, sunt reglementate actiunile de interes public si cazurile de forta majora.

Legea datoriei publice prevede acordarea autorizarii bugetare permanente, respectiv autorizarea de a plati serviciul datoriei publice la scadenta, fara prevederi suplimentare in Legea bugetara anuala.

In concret, contractarea unor imprumuturi de stat externe este legata de finantarea deficitului bugetar, asigurarea balantei de plati, consolidarea rezervei valutare a statului, finantarea investitiilor in sectoarele private, crearea de noi locuri de munca si sustinerea societatilor comerciale cu capital de stat sau privat, pe baza prioritatilor economice si sociale stabilite de Guvern, finantarea proiectelor de investitii in infrastructura, inclusiv a celor pentru servicii sociale, finantarea unor achizitii publice etc.

Organismul competent sa examineze, sa avizeze si sa aprobe operatiunile de finantare si de asigurare a creditelor de export-import, in numele si in contul statului, care se efectueaza prin Banca de Export-Import a Romaniei (Eximbank), este Comitetul Interministerial de Garantii si Credite de Comert Exterior.

In cadrul datoriei publice externe a Romaniei sunt utilizate o serie de instrumente financiare, cele mai importante fiind urmatoarele:

a) titlurile de stat in valuta, emise pe pietele financiare externe;

b) imprumuturile de la guvernele straine, agentii guvernamentale straine, institutii financiare multilaterale sau alte organizatii internationale;

c) imprumuturile sindicalizate, pe termen scurt, mediu sau lung;  

d) imprumuturile de la banci sau companii straine;

e) alte imprumuturi, conform dispozitiilor legale.

Operatiunile de stabilire a necesarului de credite externe anuale au ca fundament concluziile cuprinse in analizele bancilor, cu aprobarea organelor de specialitate privind garantiile admise pentru creditele externe, evaluarile efectuate de Ministerul Finantelor Publice privind oportunitatea si riscurile financiare ale creditelor si garantiilor, cu luarea masurilor necesare pentru a nu fi afectata credibilitatea financiara a statului nostru pe plan international.

In conditiile in care datele prezentate de catre beneficiarii creditelor externe sunt determinante pentru evaluarea si angajarea acestora, furnizarea unor date eronate pentru contractarea si garantarea imprumuturilor externe, este calificata infractiune.

In general, creditele externe se contracteaza de catre beneficiarii lor. Cele necesare statului se contracteaza de catre Ministerul Finantelor Publice, impreuna cu reprezentantii altor organe centrale decise de Guvern, iar cele necesare autoritatilor publice locale, regiilor autonome, societatilor comerciale etc., se contracteaza de catre reprezentantii acestora, cu participarea Ministerului Finantelor Publice in calitate de garant al statului.

In perioada postbelica au luat fiinta mai multe organisme financiare internationale, avand ca obiect mobilizarea de resurse banesti si punerea la dispozitia tarilor interesate, pentru realizarea unor obiective social-economice. Unele dintre acestea au o vocatie universala, fiind deschise tuturor statelor, iar altele sunt constituite pe baza unor criterii, cum ar fi regimul politic, zona geografica sau nivelul de dezvoltare economica. Aceste organisme, cunoscute in doctrina si sub denumirea de „banci internationale” sau „banci globale”, sunt institutii bancare care au creditul central intr-o tara si sucursale in numeroase alte tari, desfasurand operatiuni de genul imprumuturilor acordate diverselor tari, imprumuturi acordate societatilor comerciale si altor institutii, servicii bancare pentru corporatiile transnationale, operatiuni valutare etc. Din categoria acestor banci internationale, institutiile financiare din sistemul Organizatiei Natiunilor Unite (Banca Internationala pentru Reconstructie si Dezvoltare sau Banca Mondiala si Fondul Monetar International) au un rol esential datorita extinderii lor geo-politice, precum si programelor lor de asistenta economica si financiara, cu perspective benefice, mai ales pentru statele a caror economie  se afla in plina dezvoltare sau tranzitie spre economia de piata.

Alaturi de F.M.I. si B.I.R.T., mai sunt cunoscute in acest sens Banca Africana de Dezvoltare, Banca Asiatica de Dezvoltare, Banca Inter-Americana de Dezvoltare, Banca Europeana de Investitii, Banca Internationala de Cooperare Economica etc.16

Aceste institutii bancare internationale (in special, BIRD si FMI) acorda credite statelor membre pe termen lung, de pana la 20 de ani, cu o dobanda in general mai mica decat cea curenta pe piata internationala, insa numai dupa investigarea situatiei monetare si economice a acestora de catre expertii proprii. Aceste investigatii au natura unor garantii pentru rambursarea imprumuturilor respective.

Intrucat, principalele obiective strategice ale acestor institutii financiar-bancare internationale sunt reprezentate de finantarea cresterii economice si stabilitatea financiara, ele nu acorda imprumuturi pentru obiective militare sau politice. Cu toate acestea, sfera politicului are o anumita influenta in acordarea imprumuturilor, cunoscut fiind faptul ca de acestea nu beneficiaza tarile insolvabile, starea de insolvabilitate fiind data, in opinia raportorilor bancilor, de instabilitatea politica, razboaie, erori si omisiuni sau lipsa de concizie17. In acest sens, F.M.I. aplica principiul cunoscut sub denumirea de „conditionalitate”, prin care se intelege obligatia unei tari care solicita acces la resursele Fondului de a pune in aplicare un program de politica economica menit sa redreseze balanta sa de plati intr-o perioada corespunzatoare.

Intreaga procedura de contractate a imprumuturilor de la aceste banci internationale se completeaza cu dispozitiile legii noastre privind datoria publica, in special in ce priveste organele si bancile noastre care participa la contractari si care sunt indrituite sa urmareasca utilizarea si rambursarea creditelor externe.

De credite externe mai pot beneficia si alte entitati interne, respectiv regii autonome, societati comerciale cu capital de stat sau privat etc.

Pentru riscurile financiare care decurg din garantarea de catre stat a imprumuturilor externe contractate de catre astfel de entitati, se constituie fondul de risc, care se gestioneaza in regim extrabugetar de catre Ministerul Finantelor Publice. Fondul de risc se constituie din sumele incasate sub forma de comisioane de la beneficiarii imprumuturilor garantate, din dobanzile obtinute din plasamentele sumelor aflate in depozite, din majorarile de intarziere aplicate pentru neplata la termen a comisioanelor, din fondurile bugetare alocate in acest scop, precum si din alte surse legal constituite.

Potrivit dispozitiilor legii privind datoria publica, dupa obtinerea imprumuturilor externe de stat si a celor garantate de stat, Ministerul Finantelor Publice are obligatia sa urmareasca atat intrebuintarea imprumuturilor in scopul pentru care au fost contractate, cat si formarea resurselor de rambursare a acestor imprumuturi. In acest sens, utilizarea fondurilor, in lei si in valuta, provenite din datoria publica externa in alte scopuri  decat cele pentru care s-a aprobat contractarea sau garantarea acestora, este calificata infractiune.

Evolutia datoriei de stat externe sau garantate de stat se urmareste in contextul elaborarii si executiei balantei de plati externe elaborata anual de Ministerul Finantelor Publice in colaborare cu Banca Nationala a Romaniei. Guvernul este informat semestrial despre executia curenta a acestei balante, iar acesta, la randul sau, o prezinta spre aprobare Parlamentului.