Implicatiile Politicii Bugetar Fiscale Asupra Evolutiei Echilibrului Financiar Public

CUPRINS:

ABREVIERI

CUVINTE-CHEIE

ADNOTARE

INTRODUCERE

CAPITOLUL I. DIMENSIUNEA TEORETICĂ ȘI NORMATIVĂ A POLITICII FISCALE

Conceptul de politică fiscală

Particularitățile politicii fiscale

Aspecte evolutive ale politicii fiscale în Republica Moldova

CAPITOLUL II. ANALIZA DESCENTRALIZĂRII FISCALE ȘI AUTONOMIEI FINANCIARE ÎN REPUBLICA MOLDOVA

Descentralizarea fiscală condiție de consolidare a finanțelor publice locale în Republica Moldova

Sistemul relațiilor interbugetare – instrumente de nivelare a posibilităților financiare ale unităților administrativ-teritoriale

Modalități de finanțare a cheltuielilor publice locale

CAPITOLUL III. ROLUL POLITICII FISCALE ȘI DESCENTRALIZĂRII FISCALE ÎN REPUBLICA MOLDOVA

Rolul politicii fiscale în stabilizarea dezvoltării economice a țării

Implicațiile politicii bugetar-fiscale asupra evoluției echilibrului financiar public în Republica Moldova

Descentralizarea fiscală în Republica Moldova în contextul integrării europene

CONCLUZII ȘI RECOMANDĂRI

BIBLIOGRAFIE

ANEXE

ABREVIERI

PIB – Produsul intern brut.

FSFUAT – Fondul de Susținere Financiară a Unităților Administrativ-Teritoriale.

UAT – Unitate Administrativ–Teritorială.

APL – Administrație Publică Locală.

BS – Bugetul de Stat.

UE – Uniunea Europeană.

CUVINTE-CHEIE

Fiscalitate

Venituri fiscale

Venituri proprii

Descentralizare fiscală

Bază fiscală

Autonomie locală

Autofinanțare

Presiune fiscală

Relații interbugetare

Deficit bugetar

Echilibru bugetar

Elasticitatea veniturilor fiscale

PIB

Nivelarea posibilităților financiare

Cheltuieli publice locale

Administrație Publică Locală

Politică fiscală

Impozite locale

Taxe locale

ADNOTARE

În Republica Moldova de la obținerea independenței și până în prezent au fost întreprinse mai multe acțiuni de reformare a administrației publice. Însă caracterul lor controversat, absența continuității și incertitudinea obiectivelor aspirate nu au permis avansarea spre autonomia locală reală. Până în prezent, efectul legilor adoptate în vederea redistribuirii funcțiilor s-a axat preponderent pe transferul de sarcini și responsabilități, și mai puțin, pe alocarea corespunzătoare a resurselor necesare executării lor. În același timp, perspectiva europeană încurajează reforma administrației publice din Republica Moldova. Una din prioritățile ei ține de aria financiară, care poate fi realizată prin descentralizarea fiscală. Carta Europeană a Autonomiei Locale, ratificată de Parlamentul Republicii Moldova, subliniază că o veritabilă autonomie locală este esențială pentru democrație, iar autonomia locală adevărată este posibilă numai în condițiile independenței și autonomiei financiare.

Consolidarea autonomiei locale poate avea loc doar în cadrul unui proces de colaborare dintre autoritățile publice centrale și autoritățile publice locale, comunitățile locale, societatea civilă și sectorul privat, organizațiile naționale și internaționale.

Autonomia locală este forma modernă de exprimare a distribuirii împuternicirilor între Guvernul central și guvernele locale. Opțiunea generală pentru descentralizarea răspunderilor, pentru asigurarea serviciilor publice locale către autoritățile locale și pentru transferul competențelor decizionale privind realizarea resurselor necesare în acest scop are la bază serioase rațiuni de eficiență economică și de echitate socială.

În diverse țări descentralizarea fiscală este motivată de diferite raționamente și consecințele derivate din punctul de vedere al stabilității macroeconomice și creșterii economice. În cazul țărilor-membre ale OCDE, descentralizarea fiscală este susținută de argumentul că guvernele centrale nu sunt în măsură să răspundă adecvat la cererea crescândă pentru bunurile și serviciile publice.

Pentru proiectarea acțiunilor de descentralizare fiscală în primul rănd sunt estimate obiectivele situației din domeniu. Deci, sarcina constă în evaluarea justă a gradului autonomiei financiare locale.

ANNOTATION

In since ependeance until now have been taken several actions to reform the public administration. But their controversial nature, lack of continuity and uncertainty have assisted the objectives drawn to real local autonomy. So far, the effect of laws passed for redistribuition functions mainly focused on the transfer of tasks and responsibilities, and less on the proper allocation of resources to execute them. At the same time european perspective encourages publi administrartion reform in . One of its priorities into the financial area, which can be achieved by fiscal descentralization. European Charter of Local Self-Government, ratified by the Parliament, stresses that a genuine local autonomy is tial for democracy and local autonomy is possible only if the true independence and financial autonomy.

Strengthening local autonomy can only occur in a collaborative process between the central and local governments, local communities, civil society and sector, national and international organizations.

Local autonomy is the modern form of exoression distribution of powers between central government and their local governments. General option to decentralize responsabilities bad for providinglocal public services by local authorities and devolution of decision on implementation resources for this purpose is based on serious grounds of economic efficiency and social equity.

In various countries, fiscal descentralization is moti wool different reasons and the consequences derived in terms of macroeconomic stability and growth. In the case of OECD member countries, fiscal decentralization tion is supported by the argument that central governments are unable to respond adequately to the growing rerea for goods and services.

For the design of fiscal decentralization measures are estimated is primarily the situation in the field . So, the task of evaluating fair degree of local financial autonomy.

In since ependence until now have been taken several actions to reform the public administration. But their controversial nature, lack of continuity and un have assisted the objectives drawn to real local autonomy. So far , the effect of laws passed for redistribuition functions mainly focused on the transfer of tasks and responsibilities, andless on the proper allocation resources to execute them. European perspective while encouraging public administration reform in .

INTRODUCERE

Actualitatea temei. Principiile descentralizării și autonomiei locale, datorită importanței lor și ratificării în anul 1996 de către Republica Moldova a Cartei Europene a exercițiului autonom al puterii locale, au fost acceptate ca valoare universală a guvernării locale. În Republica Moldova de la obținerea independenței și până în prezent au fost întreprinse mai multe acțiuni de reformare a administrației publice. Însă caracterul lor controversat, absența continuității și incertitudinea obiectivelor aspirate nu au permis avansarea spre autonomia locală reală. Până în prezent, efectul legilor adoptate în vederea redistribuirii funcțiilor s-a axat preponderent pe transferul de sarcini și responsabilități, și mai puțin, pe alocarea corespunzătoare a resurselor necesare executării lor. În același timp, perspectiva europeană încurajează reforma administrației publice din Republica Moldova. Una din prioritățile ei ține de aria financiară, care poate fi realizată prin descentralizarea fiscală. Carta Europeană a Autonomiei Locale, ratificată de Parlamentul Republicii Moldova, subliniază că o veritabilă autonomie locală este esențială pentru democrație, iar autonomia locală adevărată este posibilă numai în condițiile independenței și autonomiei financiare.

Consolidarea autonomiei locale poate avea loc doar în cadrul unui proces de colaborare dintre autoritățile publice centrale și autoritățile publice locale, comunitățile locale, societatea civilă și sectorul privat, organizațiile naționale și internaționale.

Autonomia locală este forma modernă de exprimare a distribuirii împuternicirilor între Guvernul central și guvernele locale. Opțiunea generală pentru descentralizarea răspunderilor, pentru asigurarea serviciilor publice locale către autoritățile locale și pentru transferul competențelor decizionale privind realizarea resurselor necesare în acest scop are la bază serioase rațiuni de eficiență economică și de echitate socială.

Gradul de studiere a temei de cercetare. Tema de cercetare se referă la un vast spectru de probleme privind descentralizarea fiscală, veniturile bugetare locale, reformele economice și implicațiile politicii fiscale asupra dezvoltării economice în legătură cu integrarea în UE.

Scopul și sarcinile lucrării constă în cercetarea posibilităților de consolidarea autonomiei locale care poate avea loc doar în cadrul unui proces de colaborare dintre autoritățile publice centrale și autoritățile publice locale, comunitățile locale, societatea civilă și sectorul privat, organizațiile naționale și internaționale.

Structura și conținutul tezei. Teza a fost structurată în trei capitole, incluzând, cu titlul obligatoriu, și alte elemente structurale, cum ar fi: introducerea; concluziile și recomandările; bibliografia; anexele; adnotările; cuvintele-cheie; lista abrevierilor utilizate.

Capitolul I DIMENSIUNEA TEORETICĂ ȘI NORMATIVĂ A POLITICII FISCALE include conceptul de politică fiscală, particularitățile politicii fiscale, aspecte evolutive ale politicii fiscale în Republica Moldova.

Capitolul II ANALIZA DESCENTRALIZĂRII FISCALE ȘI AUTONOMIEI FINANCIARE ÎN REPUBLICA MOLDOVA include descentralizarea fiscală condiție de consolidare a finanțelor publice locale în Republica Moldova, sistemul relațiilor interbugetare – instrumente de nivelare a posibilităților financiare ale unităților administrativ-teritoriale, Modalități de finanțare a cheltuielilor publice locale.

Capitolul III ROLUL POLITICII FISCALE ȘI DESCENTRALIZĂRII FISCALE ÎN REPUBLICA MOLDOVA include rolul politicii fiscale în stabilizarea dezvoltării economice a țării, implicațiile politicii bugetar-fiscale asupra evoluției echilibrului financiar public în Republica Moldova, descentralizarea fiscală în Republica Moldova în contextul integrării europene.

Obiectul cercetării îl constituie descentralizarea fiscală condiție de consolidare a finanțelor publice locale în Republica Moldova.

Metodologia cercetării se bazează pe utilizarea metodelor, precum: analiza și sinteza, inducția și deducția, abstracția științifică, analogia, corelarea, etc..

Suportul teoretico-științific este constituit din concepțiile și lucrările științifice consacrate:

– aspectelor teoretice și practice ale sistemului relațiilor interbugetare – instrumente de nivelare a posibilităților financiare ale unităților administrativ-teritoriale;

– aspectelor teoretice și practice ale modalităților de finanțare a cheltuielilor publice locale.

Baza teoretico-metodologică a cercetării date este constituită din lucrările savanților și cercetătorilor cu renume mondial, cum sunt: A.Smith, A.B.Laffer, precum și din lucrările savanților și cercetătorilor din România și Republica , cum ar fi: Iu.Văcărel, T.Moșteanu, P.Brezeanu, (România), T.Manole, M.Ciubotaru, L.Cobzari, A.Secrieru (Republica ) ș.a.

Baza informațională este reprezentată de actele legislative ale Republicii ; materialele statistice furnizate de Biroul Național de Statistică al Republicii ; materialele furnizate de Ministerul Finanțelor al Republicii ; etc..

Statul, prin intermediul și cu ajutorul veniturilor publice, reprezintă instituția social-politică de bază care, prin organismele sale, asigură realizarea nevoilor și intereselor publice.

Se consideră că obiectul veniturilor publice cuprinde un sistem de reguli, de organe și proceduri cu ajutorul cărora colectivitățile publice pot să-și îndeplinească atribuțiile ce le au prin intermediul mijloacelor financiare. Din punct de vedere al motivelor, mijloacelor și efectelor, veniturile publice diferă de cele privlucrările savanților și cercetătorilor cu renume mondial, cum sunt: A.Smith, A.B.Laffer, precum și din lucrările savanților și cercetătorilor din România și Republica , cum ar fi: Iu.Văcărel, T.Moșteanu, P.Brezeanu, (România), T.Manole, M.Ciubotaru, L.Cobzari, A.Secrieru (Republica ) ș.a.

Baza informațională este reprezentată de actele legislative ale Republicii ; materialele statistice furnizate de Biroul Național de Statistică al Republicii ; materialele furnizate de Ministerul Finanțelor al Republicii ; etc..

Statul, prin intermediul și cu ajutorul veniturilor publice, reprezintă instituția social-politică de bază care, prin organismele sale, asigură realizarea nevoilor și intereselor publice.

Se consideră că obiectul veniturilor publice cuprinde un sistem de reguli, de organe și proceduri cu ajutorul cărora colectivitățile publice pot să-și îndeplinească atribuțiile ce le au prin intermediul mijloacelor financiare. Din punct de vedere al motivelor, mijloacelor și efectelor, veniturile publice diferă de cele private, în sensul că primele răspund nevoilor generale ale societății, pe când celelalte au ca scop realizarea de profit de către întreprinzătorii particulari.

Sfârșitul ultimului deceniu al secolului XX a fost martorul unor încercări, diferite după gradele de succes, de implementare a programelor de descentralizare fiscală și evoluție a puterii fiscale spre nivelele inferioare ale guvernării publice, atât în țările membre ale OCDE, cât și în alte țări.

În diverse țări descentralizarea fiscală este motivată de diferite raționamente și consecințele derivate din punctul de vedere al stabilității macroeconomice și creșterii economice. În cazul țărilor-membre ale OCDE, descentralizarea fiscală este susținută de argumentul că guvernele centrale nu sunt în măsură să răspundă adecvat la cererea crescândă pentru bunurile și serviciile publice. Argumentul este bazat pe principiul subsidiarității (teorema descentralizării a lui Oates: fiecare serviciu public trebuie furnizat de jurisdicția ce controlează aria geografică minimă care ar internaliza beneficiile și costurile unei astfel de furnizări), recunoscându-se că performanța sectorului public poate fi consolidată prin considerarea diferențelor locale în ceea ce privește cultura, mediul înconjurător, asigurarea cu resurse naturale, factorii economici și sociali. Adițional, preferințele și necesitățile locale sunt considerate a fi mai reușit satisfăcute de administrațiile publice locale decât cele centrale. Atât responsabilitatea, cât și eficiența alocativă pot fi îmbunătățite prin transferarea repartizării cheltuielilor mai aproape de sursele de venituri și, prin urmare, mai aproape de alegătorul median.

Pentru proiectarea acțiunilor de descentralizare fiscală în primul rănd sunt estimate obiectivele situației din domeniu. Deci, sarcina constă în evaluarea justă a gradului autonomiei financiare locale.

Realizarea unei autonomii financiare efective în plan local presupune reducerea rolului autorităților centrale în stabilirea cuantumului și categoriilor de venituri fiscale și nefiscale la nivel local, în utilizarea veniturilor locale, deci în stabilirea priorităților privind orientarea și efectuarea cheltuielilor și în ceea ce privește exercitarea coordonării administrative asupra aparatului fiscal pe plan local. Rolul statului, ca autoritate centrală, apare în cadrul determinării politicii generale de dezvoltare a autorităților și instituțiilor administrației publice locale, în generarea de experiență și sprijin pentru consolidarea instituțională a aparatului fiscal subordonat autorităților locale.

CAPITOLUL I. DIMENSIUNEA TEORETICĂ ȘI NORMATIVĂ A POLITICII FISCALE

1.1. Conceptul de politică fiscală

Încă din anul 1748 în lucrarea sa “Despre spiritul legilor” Montesquieu susținea că veniturile statului sunt o porțiune pe care fiecare cetățean o dă din venitul său pentru a avea siguranța celeilalte porțiuni sau pentru a se folosi de ea în mod plăcut. Pentru a stabili aceste venituri în chip potrivit, trebuie să se țină seama și de nevoile statului și de nevoile cetățeanului.

        Orientarea activității fiscale își găsește consacrarea în constituție care promovează principiul justei așezări a sarcinilor fiscale. Pentru a-și asigura acoperirea, măcar în parte, a cheltuielilor sale și a celor legate de satisfacerea nevoilor societății, statul prin intermediul structurilor sale, a reglementat veniturile bugetare sub formă de obligație juridică în rândul îndatoririlor fundamentale ale cetățeanului.

Întregul sistem fiscal modern se construiește pe principiile edictate în art. 13 din Declarația drepturilor omului și cetățeanului din 1789 potrivit căruia: ”pentru întreținerea forței publice și pentru administrație o contribuție comună este indispensabilă. Ea trebuie raportată egal între toți cetățenii în măsura posibilităților lor”.

         Una din principalele modalități de participare a persoanelor fizice și juridice la constituirea fondurilor generale ale societății, în vederea îndestulării nevoilor reclamate de existența și dezvoltarea statală o constituie impozitul. El poate fi definit ca o contribuție bănească obligatorie fără contraprestație și cu titlu nerambursabil datorată bugetului de stat de către persoanele fizice și juridice pentru veniturile pe care le obțin sau bunurile pe care le posedă, precum și o pârghie financiară prin care se conferă posibilitatea desfășurării activității economice și modelării comportamentului investițional.

         În literatura de specialitate există numeroase definiții date impozitului. Astfel, Alvin Hansen consideră că impozitele sunt prețuri stabilite prin constrângere pentru servicii guvernamentale. Economistul german F. K. Mann precizeză că cetățeanul capătă dreptul de a pretinde pentru suma totală a impozitelor plătite un bun cumulativ din partea societății care este format dintr-o complexitate extrem de variată de servicii publice. Dar cetățeanul care plătește impozite nu beneficiază în mod efectiv de toate serviciile pe care le prestează statul, ci este liber să beneficieze de cele care îi convin, în funcție de obiceiurile sale.

         Curtea Supremă în SUA a statuat: ”puterea de a impune, indispensabilă pentru existența oricărui guvern civilizat, se exercită în baza presupunerii unui echivalent restituit contribuabilului în ceea ce privește protecția persoanei și a proprietății sale, în crearea și menținerea unor avantaje publice de care el profită”.

Adam Smith a fost primul care s-a ocupat de principiile impunerii și considera că acestea ar fi: justețea impunerii (echitatea fiscală), certitudinea impunerii, comoditatea perceperii impozitului și randamentul acestora. Politica fiscală trebuie să urmeze câteva direcții esențiale pentru a se evita diminuarea veniturilor care rămân la dispoziția persoanelor fizice și juridice pentru consum personal și acumulare, ca urmare a fiscalității excesive și anume:

repartizarea sarcinilor fiscale să fie echitabilă, adică fiecare să fie determinat să-și plătească corect partea ce-i revine;

impozitele trebuie selecționate de așa manieră încât să minimalizeze influența asupra deciziilor economice luate pe alte piețe eficiente și folosite pentru a corecta insuficiența în sectorul privat;

structura impozitului trebuie să faciliteze folosirea politicii fiscale în legătură cu obiectivele stabilizării și creșterii economice;

sistemul fiscal trebuie să permită o administrare eficientă și nearbitrară e înțelesul contribuabilului;

costul administrației și al sistemului de constrângere să fie redus.

       Sarcina fiscală este cu atât mai greu de suportat cu cât este mai scăzut produsul intern brut ce revine în medie pe locuitor, iar impozitele excesive au o influență negativă asupra economiei pentru că subminează inițiativa și stimularea întreprinzătorilor împiedicând creșterea producției.

Pentru a aborda aspectele specifice politicii fiscale, este necesar să se prezinte definirea conceptului, delimitarea sferei, precum și stabilirea interdependențelor cu politici.

Prin politica fiscală se stabilesc volumul și proveniența resurselor de alimentare a fondurilor publice, metodele de prelevare care urmează a fi utilizate, obiectivele urmăririi, precum și mijloacele de realizare a acestora. Politica fiscală poate viza atingerea unor scopuri diferite, fie de natură pur fiscală, fie de natură publică, militară, socială, culturală etc. De aceea, ea reprezintă o parte componentă a acțiunilor economice generale ale statului. Între politica economică și cea fiscală sunt relații strânse, de interdependență, în sensul că politica fiscală se implică în rezolvarea cerințelor economiei prin acțiunea de intervenție a statului în procesele economice cu ajutorul instrumentelor de care dispune.

Politica fiscală se interferează puternic cu politicile sectoriale (industrie, agricultură, comerț etc), cu politicile financiare, monetare, sociale, precum și cu strategiile legislativ-instituționale. Întrucât prevederile de resurse bănești de la persoane fizice sau juridice la fondurile publice conduc la diminuarea patrimoniului plătitorilor, aceste sume trebuie stabilite de autoritățile publice competente, trebuind să capete o formă juridică adecvată – lege, decret etc. -opozabilă tuturor membrilor societății. Întocmirea, aprobarea și executarea bugetului, metodele și responsabilitățile în gestionarea banului public, precum și raporturile dintre unitățile publice și cele particulare se reglementează, de asemenea, cu ajutorul actelor juridice.

Prin intermediul politicii fiscale se poate acționa astfel încât să se protejeze sau încurajeze anumite ramuri economice; în acest fel intervenționismul fiscal vizează obiective diferite cum sunt: incitarea agenților economici la efectuarea de investiții în anumite domenii; creșterea calității și competitivității produselor: stimularea exportului; încurajarea micilor producători; protejarea mediului înconjurător; limitarea scoaterii de terenuri din circuitul agricol; stimularea agriculturii și a subramurilor acesteia etc.

Există totodată, raporturi de intercorelare între politica fiscală și domeniul politic. Partidele politice aflate la putere își pun amprenta orientărilor lor politice asupra politicii fiscale, prin includerea în programele lor de guvernare a coordonatelor cu caracter fiscal.

Legătura politicii fiscale cu cea socială derivă din faptul că unele dintre obiectivele cu caracier social se realizează prin măsuri de ordin fiscal, cum sunt: exonerări și reduceri de impozite și taxe, aplicarea unor deduceri la materia impozabilă; facilități fiscale acordate în funcție de starea civilă a contribuabilului, de numărul de copii sau de persoane aflate în întreținere etc. De asemenea, prin modul de impozare a veniturilor persoanelor fizice se urmărește realizarea echității verticale (pe seama progresivității impunerii), precum și a celei orizontale, care presupune ca la venituri egale să se perceapă impozite egale, desigur cu anumite corective vizând unele domenii de interes național.

Politica fiscală, ca parte integrantă a politicii financiare, nu poate fi abordată decât în strânsă legătură cu cea alocativă, privind cheltuielile publice. La rândul său, politica fiscal-bugetară trebuie corelată cu politica monetară și cu celelalte componente ale politicii economice și sociale, precum și cu cele de protecție a mediului, apărare națională etc.

Așa cum s-a afirmat, politica fiscală este strâns legată de cea bugetară (alocativă), ele fiind, de altfel, elaborate concomitent de către autoritățile publice: pe măsură ce crește nivelul și se diversifică structura cheltuielilor bugetare, este necesară găsirea de noi resurse de alimentare a fondurilor publice. Însăși realizarea funcțiilor bugetare – de stabilizare conjuncturală, de afectare a resurselor și de repartiție a veniturilor – presupune o abordare de ansamblu a veniturilor și cheltuielilor bugetare și deci o politică fiscal-bugetară unitară.

Veniturile și cheltuielile bugetare afectează cererea globală.

Politica fiscală poate acționa asupra consumului prin modificarea cererii solvabile a populației. Astfel, când se urmărește reducerea consumului, în general, se recurge fie la majorarea cotelor de impozit existente, fie la introducerea de impozite noi. Dacă se intenționează orientarea cererii de consum spre anumite produse, instrumentul îl reprezintă taxele de consumație prin selectarea produselor supuse impunerii și diferențierea cotelor de impunere.

Bugetul de stat influențează profund echilibrul economic: pe de o parte, prin mărimea sa raportată la produsul intern brut și, pe de altă parte, prin natura veniturilor și cheltuielilor bugetare. Cheltuielile publice afectează în mod direct consumul datorită cumpărărilor de bunuri și servicii și, în mod indirect, cererea particulară prin transferurile sociale și remunerația acordată funcționarilor publici. La rândul lor, veniturile fiscale reduc veniturile particularilor și agenților economici și în consecință consumul și investițiile.

Orice piață provenind din sectorul public sporește oferta de monedă în sectorul particular al economiei și orice plată a sectorului particular spre cel public reduce oferta de monedă în sectorul particular.

În general, bugetul statului influențează economia prin soldul său, care exprimă în caz de deficit un dezechilibru între venituri și cheltuieli. Interdependența cu politica monetară devine mai pregnantă în funcție de modalitățile la care se recurge pentru asigurarea finanțării deficitului bugetar.

Opțiunea pentru emisiune monetară – ca posibilitate de finanțare a deficitului bugetar – este deja de domeniul politicii monetare, cu efectul de a spori cererea globală fară contrapartidă respectivă asupra cererii particulare, cu condiția expresă ca presiunile inflaționiste să nu anuleze efectele stimulatoare ale creșterii cheltuielilor publice.

În cazul recurgerii, pentru finanțarea deficitului, la datoria publică prin creșterea datoriei interne a statului, se produce o creștere a cererii de credite, de natură să conducă la sporirea ratei dobânzii – din nou elemente de politică monetară – ceea ce determină scăderea investițiilor, mai ales cele private, consolidându-se și pe această cale sectorul de stat în detrimentul celui particular. Dacă finanțarea deficitelor bugetare se realizează în exclusivitate prin intermediul tranzacțiilor cu banca centrală sau instituții internaționale și excedentele bugetare urmează același circuit, atunci la nivelul depozitelor băncii centrale au loc, în mod corespunzător, scăderi sau creșteri ale disponibilităților bănești în conturi. Creșterile sau descreșterile cantităților de bani de rezervă ce însoțesc excedentul sau deficitul bugetar pot fi considerate componente ale unei politici fiscale expansioniste, respectiv restrictive (de austeritate).

Deci, în aceste condiții, decizia luată în domeniul fiscal-bugetar se realizează și repercutează în domeniul monetar, putând crea dezechilibre în economie prin accentuarea inflației, creșterea ratei dobânzii etc.

Pe de altă parte, utilizată pe termen scurt pentru a face față șocurilor, politica monetară are importante repercusiuni pe termen lung. Autoritățile monetare sunt adesea nevoite să evalueze și să rezolve problemele suplimentare create de perturbațiile financiare cu asigurarea că, dintr-o perspectivă pe termen mai lung, creșterea lichidităților nu perpetuează inflația. Politica monetară nu-și poate asuma singură acest rol; ea trebuie corelată cu politica fiscal-bugetară, tinzând spre reducerea deficitelor și diminuarea datoriilor publice.

Datorită dificultăților în ceea ce privește delimitarea strictă a măsurilor, elementelor și efectelor celor două politici, este necesară o gândire unitară atunci când se iau decizii, fie monetare, fie fiscal-bugetare. De mediul de întrepătrundere al celor două politici depinde gradul de stabilitate a fluxurilor care se formează, nivelul ratei dobânzii, situația balanței de plăți și evoluția ratei de schimb. Experiențele țărilor industrializate arată necesitatea echilibrării cu rigurozitate a ceea ce denumim "policy-mix". Exemplul SUA din perioada 1979-1985 este produsul unei combinații dezechilibrate între politica fiscal-bugetară și cea monetară. SUA a adoptat așa-numita "policy-mix" mai întâi cu o componentă ridicată de politică monetară restrictivă (în 1979-1982), apoi, cu dozaj ridicat de politică bugetară expansionistă (1982-1985). De fapt, politica fiscal-bugetară adoptată s-a limitat la reduceri de impozite realizate în 1983, care au antrenat un deficit bugetar ridicat, implicând apelul la importante împrumuturi publice. În fața insuficienței veniturilor la nivel național, a devenit necesară cererea de împrumuturi externe, beneficiind și de atractivitatea ratei dobânzii; intrările de capitaluri străine au fost însoțite de creșterea valorii dolarului american, dezvoltând un fenomen anormal: valorizarea monedei în prezența deficitului bugetar. Politica fiscal-bugetară a antrenat, deci, creșterea valorii dolarului și, indirect, a produs grave dezechilibre comerciale care s-au repercutat negativ asupra industriilor prelucrătoare și sectorului agricol.

1.2. Particularitățile politicii fiscale

Prin noțiunea de politică fiscală subînțelegem ansamblul măsurilor înițiate și implementate de guvern, prin intermediul bugetelor publice, în scopul realizării și menținerii echilibrului macroeconomic în economia reală.

În calitate de  trasături ale  politicii fiscale evidențiem:

reprezintă o formă de intervenție indirectă a statului în economie;

este apanajul guvernului (prin intermediul ministerului finantelor publice);

aplicabilă pe piața bunurilor și serviciilor (asupra economiei reale);

se referă cu precădere la ajustarea dezechilibrelor macroeconomice interne;

este relativ rigidă: modificarea ei este dificilă și lentă;

relativ eficace, aplicarea ei este asigurată prin forța legii;

efectul aplicării politicii fiscale este imediat, strict și total reglementatat juridic.

În clasa instrumentelor politicii fiscale identificam:

impozite;

taxe;

alte prelevari obligatorii;

cheltuieli guvernamentale.

  Impozitele reprezintă sume prelevate din venitul sau averea subiecților economici, la dispoziția statului, pentru acoperirea cheltuielilor publice ce se remarcă prin plata impozitului obligatoriu, definitiv, nerambursabil și nu implica contraprestație din partea statului.

Rolul impozitului se distinge prin prisma a trei dimensiuni:

financiară: mijlocul principal de procurare a resurselor fondurilor publice;

economic: realizează cointeresări ale subiecților economici (stimulari/inhibări);

social: realizează redistribuirea venitului în societate, în acord cu politica de  securitate socială a guvernului.

Drept elemente constitutive ale impozitului enunțăm:

subiectul impozitului ( subiectul de drept care achită impozitul);

destinatarul impozitului (subiectul de drept căruia i se diminuează venitul sau averea cu mărimea impozitului);

obiectul impozitului (materia economică (venit, avere) supusă impozitării);

sursa impozitului (materia economică din care se achită impozitul (venitul 
 curent, venitul adus de avere));

unitatea de impozitare (detalierea, din punct de vedere tehnic, a obiectului 
 impozitului (pe m2, pe suma));

cota impozitului ( marimea impozitului aferent unei unitati de impunere);

modul de stabilire a impozitului;

termenul de plată , data pâna la care trebuie achitat impozitul.

Conform Codului Fiscal relevăm urmatoare tipuri de impozite:

impozite directe: subiectul impozitului coincide cu  destinatarul impozitului (impozitul pe venitul , impozitul pe profit);

impozite indirecte: subiectul impozitului difera de destinatarul impozitului (TVA, taxele vamale, accizele).

      Taxele reprezintă prelevari obligatorii care implica o contraprestatie subechivalent din partea statului.

    Alte prelevari obligatorii constituie prelevari realizate din rezultatele financiare nete ale societatilor comerciale cu capital integral de stat (proprietatea privata a statului).

 Cheltuielile guvernamentale denotă sume monetare utilizate pentru satisfacerea nevoilor generale ale societatii, cu titlu gratuit (bunuri publice), acestea detin rolul de a satisface nevoilor curente ale functionarii societatii în ansamblu și inducerea de efecte de cointeresare în sensul realizarii, mentinerii sau restabilirii echilibrului macroeconomic în economia reala.

Cheltuielile guvernamentale i-au forma, achizitiilor, investițiilor, investițiilor guvernamentale și transferuri.

Bugetul public denotă un tablou comparativ, corelat și sintetic cu privire la veniturile si cheltuielile publice aferente unei perioade date, de regulă un an, avînd putere de lege deoarece este aprobat de Parlament, cuprinde ansamblul fluxurilor financiare care privesc veniturile și cheltuielile publice și constituie cadrul metodologic de exercitare a politicii  fiscale.

Structura bugetului public (bugetului general consolidat):

bugetul de stat cuprinde veniturile si cheltuielile aferente administratiei publice centrale;

bugetul asigurarilor sociale de stat cuprinde veniturile și cheltuielile publice aferente securitatii sociale;

bugetele locale cuprind veniturile si cheltuielile publice  unitatilor  administrativ-teritoriale care au  personalitate  juridică;

fondurile speciale cuprind venituri si cheltuieli publice cu destinatie prestabilita.

 Principiile care guverneaza procesul bugetar (elaborarea, aprobarea, executia si controlul) includ :

principiul universalitatii, veniturile si cheltuielile sunt trecute cu sumele lor totale si nu doar cu soldurile;

principiul unitatii, toate veniturile si cheltuielile publice sunt trecute într-un document unic;

principiul anualitatii,Parlamentul autorizeaza încasarea veniturilor si efectuarea cheltuielilor doar pentru un an  bugetar;

principiul neafectarii, veniturile nu sunt afectate unor anumite cheltuieli ci sunt depersonalizate;

principiul specializarii, diferentierea veniturilor pe surse si a cheltuielilor pe destinatii;

principiul echilibrului bugetar, veniturile si cheltuielile publice trebuie balansate (daca acest lucru nu este posibil, atunci balansarea se va face prin prevederea unui deficit bugetar – cheltuieli mai mari decât venituri – sau a unui excedent bugetar – venituri mai mari decât cheltuieli);

principiul publicitatii, aducerea la cunostinta opiniei publice a bugetului aprobat aceasta se realizeaza prin publicarea legii bugetului în Monitorul Oficial.

 Politica fiscala are drept obiectiv esential asigurarea si mentinerea echilibrului macroeconomic pe piata bunurilor si serviciilor. Conform ecuatiei de echilibru macroeconomic, oferta agregata pe piata bunurilor si serviciilor trebuie sa fie egala cu cererea agregata pe aceasta piata:

 cum yd = y – t(y),   unde t(y) este functia impozitul direct, avem:

 Sa diferentiem relatia anterioara, în raport de y si r. Obtinem:

 Sa constatam ca, într-adevar, dy / dr < 0 : dar, dy / dr este tocmai panta unei drepte y = y(r). Notam functia y = y(r) ca: IS (investment-saving) Asadar, functia IS indica egalitatea dintre economisire si investitii pe piata bunurilor si serviciilor: I = S

 Pentru reprezentarea grafica a curbei (dreptei) IS, vom extinde conditia de echilibru de la I = S la egalitatea dintre toate intrarile de moneda pe piata bunurilor si serviciilor si toate iesirile de moneda de pe piata bunurilor si serviciilor, adica:

                                         intrari : i(r) + g = s(y) + t(y)  : iesiri,   unde:

      – i(r) sunt investitiile sectorului privat

      – g sunt cheltuielile guvernamentale (autonome în raport cu r)

      – s(y) sunt economisirile sectorului privat

      – t(y) sunt impozitele directe

 Vom folosi o reprezentare grafica pe patru cadrane ale axelor de coordonate simultan, pentru a pune în evidenta relatiile de echilibru macroeconomic

– axa orizontala spre dreapta: venitul (productia): y

      – axa orizontala spre stânga: intrarile de moneda: i + g

      – axa verticala în sus: rata dobânzii: r

      – axa verticala în jos: iesirile de moneda: s + t

      – cadranul I: curba (dreapta) IS

      – cadranul II: functia intrarilor de moneda (i + g)

      – cadranul III: conditia de echilibru macroeconomic pe piata bunurilor si serviciilor: i + g = s + t

      – cadranul IV: functia iesirilor de moneda (s + t)

Curba IS poate fi derivata astfel:

Figura 1. Modelarea politicii fiscale cu ajutorul curbei IS

 Sa efectuăm cîteva analize calitative:

– sa explicăm functia IS:

dar 

iar

unde:   Ia este investitia autonoma iar im este investitia marginala (im = i'r)

atunci se poate scrie succesiv:

            sau:

 Sa-l scriem pe  în raport de  multiplicatorul investitiei autonome:

înlocuind în relatia anterioara, rezulta:

 putem sa tragem urmatoarele concluzii:

1.Panta curbei IS (b) depinde de trei factori: investitia marginala (im) , multiplicatorul investitiei autonome (m) si rata impozitarii directe (d), astfel:

            a) în raport de investitia marginala (im): direct proportional

b) în raport de multiplicatorul investitiei autonome (m): direct proportional

c) în raport de rata impozitarii directe (d): direct proportional

2.Termenul liber al curbei IS (A) depinde de trei factori: cererea autonoma (C), multiplicatorul investitiei autonome (m) si rata impozitarii directe (d), astfel:

 a) în raport de cererea autonoma (C): direct proportional

b) în raport de multiplicatorul investitiei autonome (m): direct proportional

c) în raport de rata impozitarii directe (d): direct proportional

Prin intermediul  Curbei Laffer se modeleaza dinamica veniturilor fiscale (Vf) ale bugetului de stat în functie de presiunea fiscala medie din economie (pf)

                                                       Vf = f(pf)

Prin presiune fiscala se întelege raportul dintre veniturile fiscale si PIB

                                     pf = Vf / PIB  , de unde: Vf = pf . PIB

Se poate, deci, scrie:

dar

pentru pf1 = pf2, rezulta

adica o curba de gradul 2, concava în pf

Din punct de vedere grafic, curba Laffer se poate reprezenta astfel:

Figura 2. Reprezentarea grafica a curbei Laffer

Pentru a-si minimiza interventia în economie prin politica fiscala, statul minimal proiecteaza asa-numitii stabilizatori fiscali automaticare reprezinta acele valori ale veniturilor si cheltuielilor publice care, în cadrul mecanismului bugetar, realizeaza echilibrarea dinamica a bugetului, fara interventia explicita a guvernului. Acestia sunt proiectati sa functioneze fie în conditii de ocupare deplina a factorilor de productie fie în conditii de subocupare dar la buget echilibrat. Modul în care functioneaza stabilizatorii fiscali automati este sintetizat în tabelul urmator (notam cu V0 veniturile publice initiale si cu C0 cheltuielile publice initiale):

Mecanismul stabilizatorilor fiscali automati în cazul utilizarii depline a fortei de munca

Macrostabilizarea prin intermediul politicii fiscale se subîntelege, restabilirea egalitatii dintre cererea agregata si oferta agregata, dupa aparitia unei perturbatii în acest sens sau prin obtinerea prin folosirea instrumentelor fiscale în scopul restabilirii egalitatii mentionate. Pot aparea doua perturbatii majore în economie:

– somajul: PIB efectiv este mai mic decât PIB potential;

 – inflatia: PIB efectiv este mai mare decât PIB potential

Pentru restabilirea echilibrului macroeconomic, pot fi folosite: variatia veniturilor bugetare (prin intermediul impozitarii) și variatia cheltuielilor bugetare.

Figura 4. Eliminarea ecartului recesionist prin politica fiscala

Figura 5. Eliminarea ecartului inflationist prin politica fiscala

1.3. Aspecte evolutive ale politicii fiscale in Republica Moldova

Politica fiscală în Moldova se află permanent în centrul atenției opiniei publice, fapt determinat de importanța acesteia ca parte componentă a politicii economice și de criticile la adresa ei din partea diferitelor organe ale puterii, organizații obștești și internaționale, mișcări politice, mijloace de informare în masă. Or, anume în politica bugetar-fiscală, ca în nici o altă politică, se reflectă în modul cel mai pregnant interesele diferitelor grupuri sociale.

Politica bugetar-fiscală a Moldovei este parte integrantă a securității economice și politicii financiare a statului. În 1991-1996 Moldova a trecut printr-o recesiune economică acută. În 1997 s-a produs o schimbare radicală în dezvoltarea economică a Moldovei care a adus o creștere economică modestă în producția industrială a țării și a marcat începutul unei perioade de redresare economică generală.

Criza financiară din Rusia din 1998 a afectat economia Moldovei în mod dramatic blocînd exporturile moldovenești de produse industriale și agricole. Acest fapt a avut un impact negativ asupra indicatorilor macroeconomici și bugetari ai Moldovei. Cu toate acestea, în 1998 a apărut o tendință pozitivă a unor rate de venituri mai înalte decît cele de cheltuieli. Deși datorită acestei tendințe pozitive deficitul bugetar a scăzut în mod semnificativ în 1998, datoria de stat și cea externă nu au fost reduse.

Din 1992 Moldova a contractat sume enorme de credite externe de la diverse organisme internaționale pentru a acoperi deficitul bugetar și a deservi datoria externă. Acumularea datoriilor a dus în 2001 la incapacitate de plată tehnică ceea ce a determinat guvernul de atunci să reeșaloneze datoria publică externă. Datoria internă publică a crescut și ea, administrarea ei fiind în prezent parte integrantă a politicii bugetar-fiscale a statului.

Așadar, politica bugetar-fiscală a statului a avut drept scop principal stabilirea unui regim fiscal care ar fi multiplicat profiturile, inclusiv cele publice, menținînd o presiune fiscală rezonabilă, minimalizat evaziunile fiscale prin combaterea activităților economiei subterane, optimizat structura cheltuielilor publice în vederea creării unor oportunități noi de profituri sociale și reducerea cheltuielilor bugetare neautorizate.

Prinn urmare , se poate afirma că Republica Moldova timp de 20 ani ai dezvoltării sale ca stat independent a parcurs toate fazele unui ciclu economic. Acțiunile întreprinse pe parcurs în domeniul colectării veniturilor și finanțării activităților statului dau dovadă de prezența unei politici bugetar-fiscale, nu întotdeauna echilibrate și bine determinate, ceea ce a creat ascensiuni și recesiuni în diferite perioade restrînse de timp, însă admisibile pentru perioada de tranziție la alt sistem economic.

Obiectivele generale ale politicii fiscale pe anii 2009–2011 rămîn ca și în anii precedenți: asigurarea echității, stabilității și transparenței fiscale; optimizarea presiunii fiscale; sistematizarea și simplificarea legislației fiscale; armonizarea principiilor puse la baza legislației fiscale naționale cu cele ale legislației comunitare. Pe termen mediu se preconizează o serie de măsuri de politică fiscală axate pe principalele tipuri de impozite, după urmează.

Impozitul pe venitul persoanelor fizice

Scopul măsurilor propuse la impozitul pe venitul persoanelor fizice este susținerea persoanelor cu venituri mici și transpunerea treptată a presiunii fiscale asupra populației cu venituri medii și mai sus de medii. Pentru aceasta în 2009 – 2011 se prevede menținerea în continuare a sistemului de impozitare progresivă a veniturilor persoanelor fizice.

Impozitele sociale

Pe termen mediu se prevede revederea contribuțiilor de asigurări sociale și medicale în sensul stabilirii unei presiuni fiscale rezonabile atît pentru angajator, cît și pentru salariat. Totodată, măsurile formulate au menirea de a consolida stabilitatea financiară a sistemului de asigurări sociale și de a extinde pachetul de servicii medicale oferite populației prin intermediul asigurărilor obligatorii de asistență medicală. Adițional, în perioada de referință va fi definitivat și pus în aplicare Titlul X „Contribuțiile sociale” al Codului fiscal, fapt care va permite simplificarea administrării fiscale și îmbunătățirea bazei fiscale a acestor contribuții.

Taxa pe valoarea adăugată

În 2011 se prevede: asigurarea compatibilității integrale a regulilor de determinare a locului prestării serviciilor (cuprinse în legislația fiscală națională) cu normele OMC; implementarea sistemului de restituire a TVA persoanelor fizice nerezidente.

Accizele

Cotele accizelor stabilite în sume fixe pentru bere, producția vinicolă, băuturile alcoolice tari, băuturile slab alcoolice, produsele din tutun, utilaj electronic, autoturisme vor fi ajustate la inflația prognozată pentru anii 2009 – 2011.

Taxa vamală

Pentru anii 2009 – 2010 se preconizează definitivarea și punerea în aplicare a Titlului XI „Taxa vamală” al Codului fiscal, ceea ce va permite de a sistematiza în Codul fiscal toate normele privind reglementarea taxei vamale.

Impozitul pe bunurile imobiliare

În anii 2009 – 2011 se prevede continuarea implementării următoarelor trei etape a noului sistem de impozitare a diferitelor categorii de bunuri imobiliare în funcție de valoarea de piață a acestora. Măsura de politică fiscală respectivă ține de optimizarea presiunii fiscale.

Etapele de implementare a noului sistem de impozitare a bunurilor imobiliare

în 2009 – 2011

Taxele locale

Pentru anul 2009 este modificată baza impozabilă la taxa pentru parcare, prin trecerea de la baza impozabilă stabilită în funcție de venitul din vînzări a serviciilor de parcare prestate la cea stabilită în funcție de suprafața de parcare.

Alte impozite și taxe

Pentru anul 2010 se prevede finalizarea sistematizării legislației fiscale, prin elaborarea și adoptarea Titlului XII al Codului fiscal „Alte impozite și taxe”, care va reglementa impozitul privat și patenta de întreprinzător

În concluzie putem afirma ca politica fiscala reprezinta ansamblul masurilor initiate si implementate de guvern, prin intermediul bugetelor publice, în scopul realizarii si mentinerii echilibrului macroeconomic în economia reala . Aceasta fiind exprimată prin impozite , taxe , alte prelevari obligatorii si cheltuielile guvernamentale, ce detin rolul de principale mijloace de procurare a resurselor , fondurilor publice dar si realizeaza redistribuirea veniturilor in societate. Denotabil este faptul ca prin intermediul politicii fiscale are loc si macrostabilizarea economica ce detine rolul de restabilire a egalitatii dintre cererea agregata si oferta agregata dupa aparitia unei perturbatii in acest sens .În definitiv un sistem fiscal este întotdeauna un compromis între necesitatea de intrare de venituri și grija pentru echitatea socială, pentru proporționalitatea plăților în funcție de capacitatea fiecărui contribuabil.

CAPITOLUL II. ANALIZA DESCENTRALIZĂRII FISCALE ȘI AUTONOMIEI FINANCIARE ÎN REPUBLICA MOLDOVA

2.1. Descentralizarea fiscală condiție de consolidare a finanțelor publice locale în Republica Moldova

Noțiunea descentralizării are o accepțiune largă și una restrânsă. În sens larg, prin descentralizare se înțelege orice transfer de atribuții din plan central în plan local. În sens restrâns, descentralizarea este legată de procedeul de realizare a acesteia, respectiv descentralizatea teritorială prin transferul de atribuții către unitățile administrativ-teritoriale, și descentralizarea pe servicii prin desprinderea unor servicii publice din competența centrală sau locală și oferindu-li-se o organizare autonomă.

Descentralizarea este menită să permită autorităților locale să se autoconducă, acestea fiind, totodată, controlate de organele centrale în limitele și conform procedeelor stipulate prin lege.

Principalele tipuri de descentralizare sunt:

descentralizare politică;

descentralizare administrativă;

descentralizare fiscală.

Descentralizarea politică implică conferirea către cetățeni a unei puteri mai mari în procesul de luare a deciziilor, în particular acest lucru întâmplându-se prin derularea de procese democratice. Succesul descentralizării politice depinde de o serie de componente cheie, cum ar fi: reforme constituționale sau statutare, existența pluralismului politic, întărirea corpurilor legiuitoare și a unităților politice locale. De obicei, descentralizare politică determină baza apariției și dezvoltării unor numeroase sarcini administrative la nivelul sectorului public.

Descentralizarea în administrația publică este un regim juridic în care rezolvarea problemelor locale nu se mai face de funcționari numiți de la centru ci de către cei aleși de corpul electoral. În acest regim administrativ, statul conferă unor autorități publice și dreptul de exercitare a puterii publice în unele probleme. Acest regim juridic se fundamentează în plan material pe un patrimoniu propriu al unităților administrativ-teritoriale, distinct de cel al statului, care asigură mijloacele necesare pentru satisfacerea intereselor locale.

Descentralizarea administrativă constă în recunoașterea personalității juridice unităților administrativ-teritoriale, existența autorităților publice care le reprezintă și care nu fac parte dintr-un sistem ierarhic subordonat centrului, precum și transferarea unor servicii publice din competența autorităților centrale către cele locale.

Descentralizarea administrativă reprezintă un proces continuu, progresiv, care evoluează odată cu extinderea capacității administrative a unităților administrativ-teritoriale, în vederea gestionării eficiente a serviciilor publice aflate în responsabilitatea acestora [12, art.9].

Gradul descentralizării administrative depinde de numărul serviciilor publice date în competența autorităților locale. Cu cât numărul acestora este mai mare cu atât va fi mai mare descentralizarea. Descentralizarea în administrația publică depinde și de modul cum sunt organizate autoritățile publice locale și raporturile lor cu cele centrale. Gradul descentralizării administrative depinde și de forma în care se exercită tutela administrativă (controlul special efectuat de autoritatea centrală).

Într-o descentralizare administrativă se pot rezolva în condiții mai bune interesele locale, serviciile publice locale putând fi conduse mai bine de către autoritățile locale într-un regim în care acestea nu au obligația să se conformeze ordinelor și instrucțiunilor de la centru. Măsurile și deciziile pot fi luate mai operativ de către autoritățile locale iar resursele materiale și financiare și chiar forța de muncă pot fi folosite cu mai mare eficiență și să răspundă unor nevoi prioritare pe care autoritățile locale le cunosc mai bine decât autoritățile centrale.

Evoluția guvernării pe plan european și mondial în ultima jumătate de secol a conturat o tendință certă – descentralizarea administrației publice și consolidarea autonomiei locale. Tradițiile de guvernare în țările dezvoltate au creat ideea potrivit căreia „Comunitățile puternice fac o națiune puternică și nu invers” iar experiența seculară a confirmat eficiența funcționării administrației publice locale în condițiile autonomiei. În prezent autonomia locală este văzută ca un factor de menținere a păcii și stabilității politice, element indispensabil în definitivarea viitoarei organizări politice și economice a continentului european [17, p. 9].

Descentralizarea teritorială – formă a descentralizării administrative. În cazul descentralizării teritoriale teritoriul statului este împărțit în circumscripții administrative, în care funcționează autorități administrative locale, care se bucură de o oarecare independență față de autoritatea centrală. Astfel, anumite servicii publice locale sunt scoase din competența autorităților centrale și date în competența autorităților locale descentralizate, care le girează în circumscripțiile în care au fost alese.

Dezvoltarea regională este un concept nou ce urmărește impulsionarea si diversificarea activitaților economice, stimularea investițiilor în sectorul privat, contribuția la reducerea șomajului și nu în cele din urmă să conducă la o îmbunătățire a nivelului de trai.

Politica de dezvoltare regională reprezintă un ansamblu de măsuri planificate și promovate de autoritățile administrației publice locale și centrale, în parteneriat cu diverși actori (privați, publici, voluntari), în scopul asigurării unei creșteri economice, dinamice și durabile, prin valorificarea eficientă a potențialului regional și local, în scopul îmbunătățirii condițiilor de viață.

Principalele domenii care pot fi vizate de politicile regionale sunt: dezvoltarea întreprinderilor, piața forței de muncă, atragerea investițiilor, transferul de tehnologie, calitatea mediului înconjurător, dezvoltare rurală, sănătate, educație, învățământ, cultură, etc.

Dezvoltarea rurala ocupa un loc distinct în cadrul politicilor regionale și se refera la urmatoarele aspecte:

înlăturarea/diminuarea sărăciei în zonele rurale;

echilibrarea oportunitatilor economice și a condițiilor sociale dintre mediul urban și cel rural;

stimularea inițiativelor locale;

păstrarea patrimoniului spiritual și cultural.

În tabelul 2.1 sunt prezentate regiunile de dezvoltare funcționale pe teritoriul Republicii .

Tabelul 2.1. Regiunile de dezvoltare [11, art.3]

Principiile de bază ale susținerii dezvoltării regionale sînt [11, art.2]:

eficiența – buna utilizare a resurselor naturale, umane, financiare și a celor de producție pe întreg teritoriul Republicii Moldova;

echitatea – drepturi egale de acces la valorile economice, sociale și culturale pentru toți cetățenii Republicii Moldova, indiferent de locul lor de trai;

durabilitatea – caracterul viabil  din punct de vedere  tehnic, financiar și instituțional al măsurilor, programelor și proiectelor, finanțate, de dezvoltare regională;  

planificarea – elaborarea și efectuarea, în concordanță cu Strategia națională de dezvoltare și strategia de dezvoltare regională, a măsurilor, programelor și proiectelor de dezvoltare regională, care au obiective, priorități și mecanisme clar definite;

coordonarea – concordarea,  atît la nivel național, cît și la nivel regional, a măsurilor și obiectivelor pentru susținerea dezvoltării regionale;  

parteneriatul – cooperarea autorităților publice centrale și locale, sectorului public și privat, societății civile în activitatea de planificare, elaborare și implementare a măsurilor privind susținerea dezvoltării regionale;

transparența – claritatea în procesele alocării, distribuirii și utilizării mijloacelor pentru realizarea strategiilor, programelor și proiectelor de dezvoltare regională.

Procesul de descentralizare constituie elementul principal al reformei administrației publice indiferent de modul de delimitare teritorială și de organizare administrativă a Republicii Moldova. În cadrul reformei teritorial-administrative din anul 1998, precum și antireformei din anul 2003 nu s-a reușit realizarea unui proces eficient de descentralizare a serviciilor bazat pe principiul subsidiarității și descentralizării fiscale și orientat spre oferirea serviciilor de calitate populației.

În majoritatea țărilor din Europa Centrală și de Est (ECE) transferul de putere și resurse reflectă tendința de descentralizare, inițiată în anii 70 ai secolului trecut care asigură independența administrativă și financiară a autorităților locale.

Descentralizarea fiscală reprezintă componenta de bază a fenomenului descentralizării. Descentralizarea fiscală conține mai multe elemente de guvernare, inclusiv distribuirea echitabilă a surselor de venituri și prestarea serviciilor publice în mod transparent, eficient și responsabil.

Elementele de bază ale descentralizării fiscale sunt:

transmiterea responsabilităților de prestare a serviciilor publice de la administrația centrală către autoritățile publice locale;

împuternicirea autorităților publice locale de a colecta veniturile din sursele proprii pentru finanțarea acestor servicii.

Principiile descentralizării și autonomiei locale, datorită importanței lor și ratificării în anul 1996 de către Republica Moldova a Cartei Europene a exercițiului autonom al puterii locale, au fost acceptate ca valoare universală a guvernării locale. În Republica Moldova de la obținerea independenței și până în prezent au fost întreprinse mai multe acțiuni de reformare a administrației publice. Însă caracterul lor controversat, absența continuității și incertitudinea obiectivelor aspirate nu au permis avansarea spre autonomia locală reală. Până în prezent, efectul legilor adoptate în vederea redistribuirii funcțiilor s-a axat preponderent pe transferul de sarcini și responsabilități, și mai puțin, pe alocarea corespunzătoare a resurselor necesare executării lor. În același timp, perspectiva europeană încurajează reforma administrației publice din Republica Moldova. Una din prioritățile ei ține de aria financiară, care poate fi realizată prin descentralizarea fiscală. Carta Europeană a Autonomiei Locale, ratificată de Parlamentul Republicii Moldova, subliniază că o veritabilă autonomie locală este esențială pentru democrație, iar autonomia locală adevărată este posibilă numai în condițiile independenței și autonomiei financiare.

Consolidarea autonomiei locale poate avea loc doar în cadrul unui proces de colaborare dintre autoritățile publice centrale și autoritățile publice locale, comunitățile locale, societatea civilă și sectorul privat, organizațiile naționale și internaționale [17, p.9].

Autonomia locală este forma modernă de exprimare a distribuirii împuternicirilor între Guvernul central și guvernele locale. Opțiunea generală pentru descentralizarea răspunderilor, pentru asigurarea serviciilor publice locale către autoritățile locale și pentru transferul competențelor decizionale privind realizarea resurselor necesare în acest scop are la bază serioase rațiuni de eficiență economică și de echitate socială.

Descentralizarea se bazează pe următoarele principii:

administrarea locală autonomă;

finanțe publice locale stabile;

un mecanism clar și echitabil al transferurilor;

competențe și atribuții;

asigurarea și certitudinea referitor la mărimea bugetului și a capacității financiare.

Aceste principii necesită existența unui cadru legislativ, pe care Moldova în prezent și-l creează. Astfel, Constituția Republicii Moldova, adoptată în stabilit autonomia administrativă locală ca pe un principiu de bază al guvernării [1, art. 109].

Dar tărăgănarea reformei administrative, a cadrului ei legislativ a împiedicat autoritățile locale să înainteze spre progres; s-a simțit o stagnare, o incapacitate de a rezolva problemele acute cu caracter economico-social la nivel local, dar de aici și la nivel republican. Această stare de stagnare, ba chiar și de regres în unele privințe, nu poate să nu trezească nemulțumire în rândurile populației.

Republica Moldova, ca și celelalte țări din Europa de Est și cea Centrală, vine dintr-un regim totalitar, de la un sistem hipercentralizat și superetatizat, croindu-și calea spre un sistem democratic de guvernare, de la centralizare la descentralizare [52, p.53].

În anii ´30 ai secolului al XX-lea majoritatea țărilor lumii erau adepte ale unei forme centralizate de guvernare, însă începînd cu perioada postbelică și pînă în prezent predomină tendința de descentralizare. Această tendință poate fi explicată prin schimbarea structurii economice a țărilor, pe de o parte, și prin schimbarea preferințelor politice ale cetățenilor ca rezultat al experiențelor din trecut și al noilor condiții, pe de altă parte [28, p.205].

Un sistem politic democratic se bazează pe conceptul de democrație locală. Condiția necesară și obligatorie a democrației este autoadministrarea (la nivelul satelor / comunelor / orașelor / municipiilor).

Necesitatea autoadministrării locale reiese din mai multe considerente și anume:

participarea populației la elaborarea deciziilor în cadrul unei administrații locale este o condiție esențială pentru democrație;

autoadministrarea teritorială este o adevărată școală pentru cetățeni, grație căreia ei învață să devină adevărați membri ai colectivității, în particular, și ai societății, în general;

controlul exercitat de locuitorii comunității asupra administrării treburilor publice este o garanție a creșterii economice a comunității; lipsa controlului conduce la deficituri bugetare, la cheltuirea averii publice și, în final, la distribuirea cadrului socio-economic [52, p.51].

Elementele de bază ale noțiunii de autoadministrare sunt:

autonomia locală;

extinderea corespunzătoare a administrării locale;

democrația locală [27, p.36].

Prin autonomie locală se înțelege dreptul și capacitatea efectivă ale autorităților administrației publice locale de a soluționa și de a gestiona, în cadrul legii, în nume propriu și în interesul populației locale, o parte importantă a treburilor publice [2, art.3].

Localizarea bugetului presupune existența unei anumite interdependențe financiare la nivelul entităților regionale, subnaționale. Această interdependență constituită sub forma autonomiei locale este o zonă care formează o comunitate separată, legal constituită, subordonată statului și învestită cu autoritatea de a decide total sau parțial asupra propriilor probleme de gestiune, prin intermediul propriilor organe de administrare.

Principiile de bază ale autonomiei locală sunt:

existența unor organe proprii de administrare, care reprezintă interesele cetățenilor;

statul poate percepe impozite pe comunitate numai în temeiul legii;

comunitatea poate întreprinde pe teritoriul său orice activitate considerată dezirabilă care nu este interzisă prin lege [54, p.291].

Principiile autonomiei locale menționate mai sus pot fi realizate numai în cazul existenței unei capacități de finanțare adecvată la nivel local, metodele de finanțare locală fiind sub influența decisivă a statului. În acest sens, delegarea, prin legislația fiscală, a dreptului de a stabili impozite către entitățile locale se realizează în limite determinate, asigurarea unui echilibru adecvat între activitățile pe care acestea le pot desfășura și facilitățile fiscale de care dispun pentru a le finanța, toate acestea constituind regula de aur a autonomiei locale.

Necesitatea autonomiei locale se impune din următoarele:

reprezintă un element important al unui context instituțional specific economici de piață;

diferențierea regională a nevoilor și dorințelor reclamă nonstandardizarca tratamentelor bugetare la nivel național, adică adecvarea bugetului la „condițiile" locale, șansele de satisfacere a nevoilor locale fimd mult mai mari dacă deciziile sunt luate la nivel local;

administrarea unui mare număr de proiecte poate fi realizată mai avantajos, mai eficien , dacă acestea se bazează pe un regim al autorității și administrației descentralizate (cunoașterea condițiilor locale, reducerea canalelor pe care elementele bugetare trebuie să le traverseze etc [54, p.291].

Extinderea corespunzătoare a administrării locale presupune existența anumitor limite referitoare la punctul până la care descentralizarea autorității poate fi realizată, chiar dacă aceste limite nu pot fi stabilite cu precizie. Din acest punct de vedere descentralizarea instrumentelor de politică bugetară poate fi efectuată până la punctul în care pentru fiecare variabilă există un instrument, în condițiile în care acest obiectiv nu este puternic influențat de alte instrumente [52, p.54].

Luînd în considerare sfera de activitate a comunităților locale, se pot deduce în mod necesar rațiuni care să reclame existența unui anumit grad de autonomie bugetară la nivelul comunității. În acest sens, pot fi zone pentru care să nu existe nici o rațiune valabilă pentru a aplica soluții standardizate la nivel național, existând însă rațiuni primordiale pentru a lua în considerare nevoile și interesele locale, utilizând cunoașterea condițiilor locale pentru a găsi cea mai bună soluție.

Economistul român G. Manolescu evidențiază patru sisteme de autonomie locală (cu grade de libertate diferite în determinarea activităților în diverse domenii):

a) Stipularea prin lege a obligației autorităților locale de a realiza sau menține anumite tipuri de activități în domenii diferite. În acest caz nu există libertate de alegere, la nivelul comunității, a realizării sau nerealizării, poate fi introdus un anumit grad de libertate în deciziile vizând modalitatea dc realizare a unor activități;

b) Stabilirea prin lege a unui număr minim de activități sau servicii într-un domeniu dat pentru comunitățile locale, acestea având libertatea suplimentării și diversificării activităților sau serviciilor oferite;

c) Neimpunerea prin lege a obligației comunității de a desfășura activități sau de a presta servicii în anumite domenii, însă garantarea de către stat a realizării acestora, decise liber de comunitate, în conformitate cu anumite norme stabilite prin lege;

d) Existența unor domenii în care comunitățile înseși au inițiativa să desfășoare diferite activități fără autorizarea vreunei legi și fără intervenția și susținerea statului [54, p. 293].

Sistemele de autonomie de la punctele “a, b, și c” pot să se refere la legislația cu privire la învățământ, transporturi, asigurări sociale. Sistem de autonomie “d” evidențiază independența cvasitotală a comunătii locale, fiind manifestată în domeniile cultură, sport, gospodărie edilitară. Aceste domenii se structurează sub forma unor organisme independente, având bugetul lor propriu. Cu părere de rău aceste sisteme există teoretic, în practică, însă, în forma lor pură ele nu există. În practică un sistem poate cuprinde elemente și din celelalte sisteme.

În țările occidentale sfera de activitate a comunităților locale s-a extins, pe termen lung, în condiții în care rata de creștere a cheltuielilor bugetare centrale este mai mare decât rata de creștere a cheltuielilor bugetare locale (primele incluzând însă și anumite transferuri).

În majoritatea țărilor cu economie de piață consolidată, funcțiile guvernamentale sunt repartizate între autoritatea centrală și autoritățile locale, ale căror puteri sunt fie protejate printr-un statut. În asemenea țări, autonomia locală are, de regulă, o semnificație politică, însăși dezvoltarea economică impunând cerința unei egalități de tratament bugetar pe zone geografice mai întinse (de exemplu, în servicii publice, precum educația).

Democrația locală. Autoritățile publice locale ca organe alese sunt instituții ale democrației reprezentative, în care autoadministrarea locală este înfăptuită, de obicei, prin intermediul unui organ corporativ. Autoadministrarea locală include și posibilitatea organizării unor consultări ale cetățenilor (referendumuri locale) [52, p.55].

În baza elementelor menționate mai sus se poate determina anume cine exercită autoadministrarea, cum și în ce mod.

Aceste elemente de bază ale conceptului de autoadministrare reprezintă valori recunoscute comune care pot fi găsite în constituțiile democrațiilor europene și în Carta Autoadministrării Locale, adoptată de Consiliul Europei în 1985. În același timp, ele nu există în mod independent și exclusiv. Astfel, autonomia locală este completată de impactul autorităților centrale, deoarece administrația locală există în cadrul statului. Descentralizarea este menită să permită autorităților locale să se autoconducă, fiind, totodată, controlate de organele centrale.

Autonomie locală în plan administrativ poate fi realizată numai prin aplicarea conceptului de autonomie financiară. Fundamentul autonomiei locale este autonomia financiară.

Elementele autonomiei financiare sunt:

Resursele financiare ale autorităților administrației publice locale trebuie să fie proporționale cu competențele prevăzute de constituție sau de lege.

Cel puțin o parte din resursele financiare ale autorităților administrației publice locale trebuie să provină din taxele și impozitele locale, al căror nivel acestea au competența să-1 stabilească în limitele legale.

Sistemele de prelevare pe care se bazează resursele de care dispun autoritățile administrației publice locale trebuie să fie de natură suficient de diversificată și evolutivă pentru a le permite să urmeze practic, pe cât posibil, evoluția reală a costurilor exercitării competențelor acestora.

Unitățile administrațiv-teritoriale cu o situație mai grea financiară necesită instituirea de proceduri de egalizare (nivelare) financiară sau dc măsuri echivalente, destinate să corecteze efectele repartiției inegale a resurselor potențiale de finanțare, precum și a sarcinilor fiscale care le suportă. Asemenea proceduri sau măsuri nu trebuie să restrângă libertatea de opțiune a autorităților administrației publice locale în sfera lor de competență.

Autoritățile administrației publice locale trebuie să fie consultate, de o manieră adecvată, asupra modalităților de repartizare a resurselor redistribuite care le revin.

Subvențiile alocate unităților administrativ-teritorialc trebuie, pe cât posibil, să nu fie destinate finanțării unor proiecte specifice. Alocarea de subvenții nu trebuie să aducă atingere libertății fundamentale a politicilor autorităților administrației publice locale în domeniul lor de competență.

În scopul finanțării cheltuielilor de investiții, autoritățile administrației publice locale trebuie să aibă acces, în conformitate cu legea, la piața națională a capitalului.

Autoritățile unităților administrativ-teritorialc, care își exercită funcțiile lor în limita resurselor financiare dc care dispun, urmează să-și stipuleze măsurile prioritare care urmează a fi finanțate de la bugetele unităților administrativ-teritoriale.

Concomitent, Guvernul Central va putea delega unele din funcțiile sau atribuțiile sale pentru a fi exercitate de către autoritățile locale care, urmează a fi recompensate pentru aceste activități prestate cu resurse financiare de la bugetul guvernului central.

În același timp, resursele financiare acumulate de către autoritățile locale nu sunt accesibile pentru Guvernul Central și insuficiența de resurse financiare pentru propriile necesități nu se compensează de la bugetul de Stat.

Autoritățile administrației publice ale unităților administrativ-teritoriale pot crea fonduri de rezerve și pot aproba regulamente privind utilizarea acestor fonduri. Fondurile de rezervă sunt destinate în special finanțării unor acțiuni sau măsuri inițial prevăzute la aprobarea bugetelor respective.

La baza bugetelor unităților administrativ-teritoriale este pus principiul echilibrului bugetar (balanța bugetară). Conform acestui principiu, autoritățile publice au dreptul de a aproba și efectua cheltuieli numai în limita resurselor financiare disponibile. Acolo și atunci unde și când autoritățile publice locale nu-și vor asigura colectarea impozitelor preconizate, vor fi obligate, în acest caz, să-și reducă devizul de cheltuieli.

Unitățile administrativ-teritoriale sunt obligate să mențină disciplina financiară în teritoriu [2, art.9].

Sfârșitul ultimului deceniu al secolului XX a fost martorul unor încercări, diferite după gradele de succes, de implementare a programelor de descentralizare fiscală și evoluție a puterii fiscale spre nivelele inferioare ale guvernării publice, atât în țările membre ale OCDE, cât și în alte țări.

În diverse țări descentralizarea fiscală este motivată de diferite raționamente și consecințele derivate din punctul de vedere al stabilității macroeconomice și creșterii economice. În cazul țărilor-membre ale OCDE, descentralizarea fiscală este susținută de argumentul că guvernele centrale nu sunt în măsură să răspundă adecvat la cererea crescândă pentru bunurile și serviciile publice. Argumentul este bazat pe principiul subsidiarității (teorema descentralizării a lui Oates: fiecare serviciu public trebuie furnizat de jurisdicția ce controlează aria geografică minimă care ar internaliza beneficiile și costurile unei astfel de furnizări), recunoscându-se că performanța sectorului public poate fi consolidată prin considerarea diferențelor locale în ceea ce privește cultura, mediul înconjurător, asigurarea cu resurse naturale, factorii economici și sociali. Adițional, preferințele și necesitățile locale sunt considerate a fi mai reușit satisfăcute de administrațiile publice locale decât cele centrale. Atât responsabilitatea, cât și eficiența alocativă pot fi îmbunătățite prin transferarea repartizării cheltuielilor mai aproape de sursele de venituri și, prin urmare, mai aproape de alegătorul median [17, p.18].

Pentru proiectarea acțiunilor de descentralizare fiscală în primul rănd sunt estimate obiectivele situației din domeniu. Deci, sarcina constă în evaluarea justă a gradului autonomiei financiare locale.

Realizarea unei autonomii financiare efective în plan local presupune reducerea rolului autorităților centrale în stabilirea cuantumului și categoriilor de venituri fiscale și nefiscale la nivel local, în utilizarea veniturilor locale, deci în stabilirea priorităților privind orientarea și efectuarea cheltuielilor și în ceea ce privește exercitarea coordonării administrative asupra aparatului fiscal pe plan local. Rolul statului, ca autoritate centrală, apare în cadrul determinării politicii generale de dezvoltare a autorităților și instituțiilor administrației publice locale, în generarea de experiență și sprijin pentru consolidarea instituțională a aparatului fiscal subordonat autorităților locale.

2.2. Sistemul relațiilor interbugetare – instrumente de nivelare a posibilităților financiare ale unităților administrativ-teritoriale

Relațiile interbugetare sunt stabilite în baza Legii privind finanțele publice locale. Potrivit acestei legi defalcările din veniturile generale de stat în bugetele unităților administrativ-teritoriale de nivelul al doilea se efectuiază în proporții nu mai mici decît cotele stabilite de această lege. Legea bugetului de stat prevede aprobarea de către Parlament a normativelor de defalcări din veniturile generale de stat și a sumelor de transferuri din bugetul de stat.

Defalcările de la veniturile generale de stat sunt o formă de finanțare a bugetelor unităților administrativ-teritoriale. Defalcările de la veniturile generale de stat se stabilesc în legea bugetară anuală. Odată cu adoptarea „Legii prind finanțele publice locale” se precizează că normativele procentuale se stabilesc prin legea bugetară anuală, de la veniturile în generale de stat în cote nu mai mici decît cele prevăzute „Legea prind finanțele publice locale”. Defalcările se fac de la veniturile generale de stat din bugetul de stat pentru bugetele unităților administrativ-teritoriale de nivelul al doilea, pentru bugetul municipal Bălți, pentru bugetul municipal Chișinău, pentru bugetul central al unității teritoriale autonome cu statut juridic special, apoi de la aceste bugete către bugetele UAT de nivelul întîi.

 Conform Legii privind finanțele publice locale defalcările către bugetele de nivelul doi se fac din următoarele tipuri de venituri generale de stat:

impozitul pe venitul persoanelor juridice din teritoriul unității administrativ-teritoriale respective – 100%;

taxa pentru folosirea drumurilor de către autovehiculele înmatriculate în Republica Moldova – 50%.

Defalcările către bugetele municipiului Chișinău și municipiului Bălți se fac din următoarele tipuri de venituri generale de stat:

impozitul pe venitul persoanelor juridice din teritoriul unității administrativ-teritoriale respective – 50%;

taxa pentru folosirea drumurilor de către autovehiculele înmatriculate în Republica Moldova – 50%.

Defalcările la bugetul central al unității teritoriale autonome cu statut juridic special se fac din următoarele tipuri de venituri generale de stat:

impozitul pe venitul persoanelor juridice din teritoriul unității teritoriale autonome cu statut juridic special – 100%;

taxa pe valoarea adăugată la mărfurile produse și la serviciile prestate pe teritoriul unității teritoriale autonome cu statut juridic special – integral;

taxa pentru folosirea drumurilor de către autovehiculele înmatriculate în Republica Moldova – 50%;

accizele la mărfurile (producția) supuse accizelor, fabricate pe teritoriul unității teritoriale autonome cu statut juridic special – integral.

Diferența ponderii defalcărilor este condiționată de baza economică diferită a unităților administrativ-teritoriale.

O altă formă de susținere a finanțelor publice locale sunt transferurile financiare. Transferurile sunt mijloace financiare alocate conform prevederilor legale cu titlu definitiv și în sumă absolută, de la bugetul de stat la bugetele unităților administrativ-teritoriale sau de la acestea la bugetele locale pentru nivelarea posibilităților financiare ale teritoriilor în scopul asigurărilor exercitării unor anumite funcții publice, finanțării domeniiilor de activitate ce sunt în componența autorităților publice locale sau în alte scopuri speciale [9, art.1].

Transferul provenit de la bugetul central este distribuit între colectivitățile locale prin două metode:

transferuri condiționale, acordate în funcție de realizarea de către colectivitățile locale a anumitor activități sau măsuri, acestea avînd adesea un caracter obligatoriu;

transferuri necondiționale, acordate în sumă brută care poate fi utilizată în mod liber de către colectivitatea locală [53, p.139].

Sprijinul unităților teritoriale mai slabe din punct de vedere financiar necesită punerea în funcțiune a procedurilor de repartizare financiară justă sau de măsuri echivalente, destinate să corecteze efectele repartizării inegale a resurselor potențiale de finanțare, precum și a sarcinilor care le revin [52, p.119].

Conform Legii finanțelor publice locale transferurile, precum și alte forme de susținere financiară a teritoriilor, nu trebuie să reducă libertatea financiară a autorităților locale în domeniul lor propriu de atribuții de care se bucură în conformitate cu principiile constituționale de descentralizare a autorităților locale. Transferurile acordate unităților administrativ-teritorile nu trebuie să fie destinate unor programe specifice, dar trebuie să servească drept sursă de nivelare (egalizare) financiară a bugetului fiecărei unități administrativ-teritoriale [53, p.140].

Transferurile acordate unităților administrativ-teritoriale servesc drept sursă de nivelare financiară a bugetelor fiecărei unități administrativ-teritoriale. Prin legea bugetară anuală se prevăd două categorii de transferuri:

transferuri din fondul de susținere financiară a UAT (FSFUAT), pentru asigurarea nivelării posibilităților financiare ale teritoriilor;

Fondul de susținere financiară a unităților administrativ-teritoriale se formează din:

a) alocațiile aprobate anual în bugetul de stat;

b) defalcările efectuate de către unitățile administrativ-teritoriale ale căror venituri bugetare depășesc cu 20% nivelul mediu de cheltuieli bugetare pentru un locuitor pe teritoriul respectiv.

transferuri cu destinație specială (TDS).

Transferurile cu destinație specială se prevăd în legea bugetară anuală și în alte acte normative și pot fi alocate bugetelor unităților administrativ-teritoriale în caz de:

delegare de către Guvern a unor funcții suplimentare autorităților administrației publice locale;

adoptare de acte legislative și alte acte normative a căror aplicare necesită mijloace bugetare suplimentare pentru compensarea unor venituri ratate ale bugetelor unităților administrativ-teritoriale, modificarea organizării administrativ-teritoriale etc.

Transferurile cu destinație specială utilizate contrar destinației se virează, pînă la sfîrșitul anului bugetar, în mărimea sumei respective în bugetul de la care au fost primite. În cazul în care suma corespunzătoare nu este virată de bugetul respectiv, Ministerul Finanțelor, în baza dării de seamă anuale, este în drept să restabilească forțat la bugetul de stat sumele transferurilor utilizate contrar destinației prin intermediul relațiilor interbugetare. Restabilirea sumelor transferurilor utilizate contrar destinației se efectuează de către direcția finanțe [9, art.11].

În funcție de ponderea transferurilor financiare primite de la alte niveluri bugetare, unitățile administrativ-teritoriale pot fi clasificate în trei categorii, prezentate în figura 2.1.

Pe parcursul perioadei 2004-2010 în unitățile administrativ-teritoriale veniturile proprii sunt insuficiente.

La formarea bazei de venituri ale bugetelor unităților administrativ-teritoriale un rol important îi revine și bugetului de stat. Combinarea acestor forme cu un anumit nivel de fiscalitate locală poate confirma, într-o anumită măsură, principiul autonomiei locale [52, p.121].

Din cele menționate mai sus, putem concluziona că transferurile sunt utilizate pentru nivelarea bugetară. Deci, la calcularea și determinarea cuantumului necesar de transferuri este oportună participarea fiecărui teritoriu.

Fiecare unitate administrativ-teritorială își calculează transferurile ce-i revin. Modalitatea de calculare a transferurilor de la fondul de susținere financiară a UAT la bugetele unităților administrativ-teritoriale este stabilită în conformitate cu Legea privind finanțele publice locale, și prevede calculul necesităților de cheltuieli la un locuitor, precum și estimarea posibilităților fiscale ale fiecărui teritoriu în medie pentru un locuitor.

Fig. 2.1. Repartizarea UAT în funcție de ponderea transferurilor în veniturile bugetare totale executate, 2010

Sursa: Elaborată în baza datelor Ministerului Finanțelor al Republicii Moldova

Pentru ca toate unitățile administrativ-teritoriale să fie puse în condiții echitabile privind posibilitățile fiscale, în calculul veniturilor ce revin la un locuitor nu se includ taxele locale, cotele cărora se stabilesc de sine stătător de către consiliile locale în baza legii. În acest mod toate autoritățile locale au posibilitatea să primească în bugetele lor transferuri, indiferent de suma taxelor locale, aceste taxe servesc drept surse fiscale pentru a finanța cheltuieli suplimentare față de cele medii ce revin pentru un locuitor. Sistemul de transferuri mai prevede un factor stimulatoriu pentru unitățile teritoriale în care posibilitățile fiscale ce revin la un locuitor depășesc cheltuielile medii la un locuitor. Această depășire este stipulată în Legea cu privire la finanțele publice locale ca fiind de pînă la 1,2 ori și urmînd să rămînă integral la dispoziția autorităților publice respective, suma ce depășește acest nivel virîndu-se în fondul de susținere financiară a UAT.

Modalitatea de calculare a transferurilor.

Mai întîi se calculează cheltuielile publice ce revin în medie la un locuitor pentru fiecare grupă de cheltuieli aparte (c), care în anul bugetar următor vor fi suportate de către unitățile administrativ-teritoriale;

Pentru UAT care, conform prevederilor legale, suportă unele cheltuieli specifice, se aplică coeficientul de corectare a cheltuielilor medii pentru un locuitor (f);

Baza fiscală a fiecărei unități administrativ-teritoriale include:

încasările integrale și directe ale acelor tipuri de impozite, taxe și alte venituri conform art. 4 al Legii privind finanțele publice locale;

defalcări de la veniturile generale de stat, prevăzute de aceeași lege.

Prognozarea bazei fiscale a fiecărei UAT se estimează cu excepția:

impozitelor și taxelor locale stabilite conform legislației de către consiliile raionale;

încasările de mijloace speciale de la prestarea serviciilor și executarea lucrărilor cu plată de către instituțiile publice;

transferurile de la alte bugete.

Reeșind din prognoza bazei fiscale se calculează cota veniturilor ce revin pentru un locuitor din fiecare teritoriu (v);

Diferența dintre suma cheltuielilor medii pentru un locuitor din fiecare UAT (∑c) și cota veniturilor pentru un locuitor din teritoriul respectiv va constitui suma transferurilor ce revine unui locuitor (t) și se calculează în felul următor:

∑cf – v = t

pentru un locuitor

t = ∑cf – v

Îmulțim suma transferurilor ce revine unui locuitor la numărul total de locuitori din teritoriul respectiv (n), se calculează volumul transferurilor pentru fiecare UAT (T):

T = t x n

UAT în care cota veniturilor ce revine unui locuitor, depășește suma cheltuielilor medii pentru un locuitor cu 20 la sută (v cu 20% > ∑cf) transferată în fondul de susținere financiară a UAT (FSFUAT) suma veniturilor fiscale ce depășește cu 20 la sută necesitățile minime de cheltuieli ale teritoriului respectiv.

Astfel, dacă: v cu 20% > ∑cf se transferă în FSFUAT

Sistemul de susținere financiară a UAT descris mai sus, se aplică și pentru stabilirea sumei transferurilor de la bugetul de nivelul doi între bugetele locale. După cum se cunoaște, Legea finanțelor publice locale proiect impune un nou mecanism de calculare a transferurilor, mecanism utilizat și în alte state, mecanism bazat pe principiul diferenței din asigurarea unui locuitor cu cheltuieli și venituri în teritoriul dat.

Nivelul asigurării cheltuielilor ce revin unui locuitor la toate celelalte unități administrativ-teritoriale este sub 100% (între 14,41% și 82,14% în anul 2007, între 10,9% și 71,5% în anul 2008, între 10,63% și 76,11% în anul 2009, între 7,72% și 92,74% în anul 2010).

Reeșind din analiza efectuată, putem menționa că această formulă de calcul a transferurilor duce:

la o distribuire mai echitabilă a veniturilor între raioane;

limitează asigurarea cheltuielilor cu venituri la nivel de raioane la 120% din cheltuielile normative, restul fiind redistribuite altor teritorii;

raioanele urmează să transfere o parte din venituri municipiilor, orașelor, comunelor și satelor.

Veniturile proprii, defalcările de la veniturile generale de stat și transferurile ocupă o pondere diferită în veniturile bugetelor unităților administrativ-teritoriale. Ponderea cea mai mare a veniturilor proprii în veniturile generale de stat este reflectată în bugetele unităților administrativ-teritoriale: mun. Chișinău – 60,01% în anul 2005, 48,28% în anul 2006, 50,40% în anul 2009 și 78,60% în anul 2010, mun. Bălți – 57,32% în anul 2007, 52,65% în anul 2008, 49,92% în anul 2009 și 36,38% în anul 2010.

Veniturile proprii în medie pe republică alcătuiesc 41,28% în anul 2007, 33,52% în anul 2008, 31,67% în anul 2009 și 36,38% în anul 2010.

Transferurile de la fondul de susținere financiară a UAT au tendința de creștere în mojoritatea teritoriilor.

2.3. Modalități de finanțare a cheltuielilor publice locale

Prin asigurarea unui nivel optim de cheltuieli publice și prin repartizarea lor rațională pe destinații și beneficiari statul promovează o politică economico-socială de care vor depinde pe viitor posibilitățile lui de colectare a resurselor financiare publice necesare.

Pentru aprecierea efectelor intervenției statului în viața socială și în economie este necesar cunoașterea, în primul rînd a volumului cheltuielilor publice, efectuate de către organul central și local de stat, din fondurile publice de resurse financiare. În fiecare stat, ponderea cheltuielilor publice în produsul intern brut (PIB) este indicatorul care caracterizează într-o anumită perioadă de timp nivelul cheltuielilor publice și al dinamicii acestora. Pe baza acestui indicator se poate de analizat volumul cheltuielilor publice în raport cu nivelul de dezvoltare economică și socială a fiecărui stat și a fiecărei etape aparte.

Calculul se efectuiază pe baza relației [18, p.159]:

Cp/PIB = Cpn / PIBn * 100 (2.1)

în care:

Cp/PIB – reprezintă ponderea cheltuielilor publice în produsul intern brut;

Cpn – reprezintă cheltuielile publice în expresie nominală (în prețuri curente);

PIBn – produsul intern brut în expresie nominală (în prețuri curente)

Un alt indicator important îl constituie cheltuielile publice medii pe cap de locuitor și se calculează pe baza relației [18, p.159]:

Cp/loc = Cpn , în $ / N = $ / loc (2.2)

în care:

Cp/loc – reprezintă cheltuielile publice medii pe un locuitor;

Cpn, în $ – reprezintă cheltuielile publice, exprimate în prețurile curente ale anului, recalculate în $, pe baza cursului de schimb (monedă națională ce revine la un dolar SUA);

N – este numărul de locuitori ai anului pentru care se efectuiază calcului;

Cpn, în $ = Cpn : numărul de unități monetare naționale / $.

Cheltuielile bugetare sunt o parte componentă foarte semnificativă a cheltuielilor publice și se referă numai la acele cheltuieli care se acoperă din sistemul bugetar.

În tabelul 2.2 vom analiza cheltuielile bugetare medii pe cap de locuitor pentru perioada 2005-2010 în Republica Moldova.

Tabelul 2.2. Estimarea cheltuielile bugetare medii pe cap de locuitor, pe perioada 2005-2010

Sursa: Elaborat în baza legii bugetului de stat a Republicii Moldova pentru perioada 2005-2010

În baza datelor din tabelul 2.1 putem concluziona că în Republica Moldova ponderea cheltuielilor bugetului de stat în PIB în anul 2005 a alcătuit 16,91%, în 2006 – 17,81%, în 2007 – 20,82%, în 2008 – 22,79%, în 2009 – 29,14%, în 2010 – 28,65%. În anul bugetar 2005 Republica Moldova avînd un PIB pe locuitor de 8897,78 lei, folosește 1504,44 lei pentru cheltuieli bugetare pe locuitor, sau 16,91% care revine cheltuielilor bugetului de stat în PIB. În anul bugetar 2010 Republica Moldova avînd un PIB pe locuitor de 17155,14 lei utilizează 4915,4 lei pentru cheltuieli bugetare pe locuitor, sau 28,65% care revine cheltuielilor bugetare în PIB.

Cheltuielile unităților administrativ-teritoriale reprezintă o parte componentă a volumului integral de cheltuieli publice. Cheltuielile autorităților publice locale poartă un conținut economic similar cu restul cheltuielilor publice suportate de stat, exprimînd relații economico-sociale în formă bănească care se manifestă, pe de-o parte, între autoritățile publice locale și persoanele fizice și juridice locale, pe de altă parte, în calitate de instrumente utilizate la repartizarea eficientă a resurselor financiare aflate la dispoziția acestor autorități publice locale [53, p.124].

În toate statele lumii există o tendință de creștere a cheltuielilor publice, avînd la bază următorii factori:

dezvoltarea demografică;

influența politicii;

schimbările tehnologice;

inflația;

factorii de ordin istoric;

factorii sociali, etc.

Cheltuielile generale ale bugetelor unităților administrativ-teritoriale se clasifică după următoarele funcții:

cheltuieli de ordin social (ocrotirea sănătății, cultură și sport, asistență socială, învățămînt);

cheltuieli de ordin economic (industrie și construcții, agricultură, transport și gospodăria drumurilor etc.);

cheltuieli de ordin tutelat (gospodăria comunală);

servicii cu destinație generală (întreținerea organelor administrației publice, întreținerea organelor de drept etc.) [18, p.152].

Cheltuielile publice locale se materializează în plăți efectuate de către autoritățile publice locale din volumul resurselor mobilizate pe diferite căi [53, p.125]:

din venituri proprii (impozite și taxe locale);

din defalcări de la veniturile generale de stat;

din transferurile de la bugetul de stat și alte bugete;

din împrumuturi de la alte bugete cît și de la sistemul bancar.

Cheltuielile curente sunt cea mai mare parte a cheltuielilor locale, utilizate în fond pentru obiective sociale și doar într-o măsură mică pentru obiective economice. În compartimentul cheltuielilor curente partea cea mai mare revine cheltuielilor social-culturale.

Cheltuielile totale locale sunt în strînsă legătură cu cheltuielile generale guvernamentale ceea ce ajută la structurarea cheltuielilor statului și la descentralizarea funcțiilor între nivelurile central și local. În Republica Moldova acest raport rezultă din ponderea cheltuielilor unităților administrativ-teritoriale și cheltuielile bugetului de stat în totalul cheltuielilor (cheltuielile unităților administrativ-teritoriale și cheltuielile bugetului de stat), care este prezentat în fig.2.2.

Fig.2.2. Evoluția cheltuielilor bugetului de stat și cheltuielilor bugetelor unităților administrativ-teritoriale în totalul cheltuielilor (cheltuielile unităților administrativ-teritoriale și cheltuielile bugetului de stat), în %

Sursa: Elaborată de autor în baza datelor Ministerului Finanțelor al Republicii Moldova

Din figura 2.2 petem menționa că în totalul cheltuielilor (cheltuielile unităților administrativ-teritoriale și cheltuielile bugetului de stat) cheltuielile bugetelor unităților administrativ-teritoriale sunt destul de însemnate, și se observă о tendință de scadere a lor.

Pentru realizarea autonomiei financiare a colectivităților locale este important cunoașterea resurselor de care dispune autoritățile locale responsabile și gestionarea cît mai eficientă a acestor resurse, care sunt necesare pentru acoperirea cheltuielilor pentru serviciile publice locale. Procesul de descentralizare și autonomie financiară pune în evidență delimitarea competențelor de acoperire a cheltuielilor publice între bugetul unităților administrativ-teritoriale și alte organe publice.

Prin Legea privind finanțele publice locale se face о delimitare concretă a competențelor de acoperire a cheltuielilor publice între bugetele unităților administrativ-teritoriale.

În bugetele unităților administrativ-teritoriale se prevăd alocații necesare asigurării funcționării instituțiilor publice și serviciilor publice din unitatea administrativ-teritorială respectivă.

De la bugetele satelor (comunelor), orașelor (municipiilor, cu excepția municipiilor Bălți și Chișinău) sînt finanțate cheltuielile ce țin de dezvoltarea social-economică a teritoriului; amenajarea teritoriului și urbanistică; construcția și întreținerea, în limitele localității, a drumurilor, străzilor, podurilor locale; construcția, întreținerea și exploatarea sistemelor de alimentare cu apă, de canalizare, de epurare a apei, salubrizarea localității, gestionarea deșeurilor de producție și menajere; acordarea de asistență socială populației, inclusiv protecția tinerei familii și familiilor cu mulți copii, a mamei și a drepturilor copilului, a persoanelor în etate și a solitarilor, în partea ce nu intră în competența altor autorități; întreținerea instituțiilor de învățămînt preșcolar, primar, gimnazial, mediu de cultură generală, liceal și complementar (extrașcolar), altor instituții de învățămînt care deservesc populația localității respective; întreținerea instituțiilor de cultură și desfășurarea activităților publice în domeniul culturii (căminelor și caselor de cultură, altor așezăminte de culturalizare) etc.

Cheltuielile pentru retribuirea muncii, contribuțiile de asigurări sociale de stat obligatorii la bugetul asigurărilor sociale de stat și primele de asigurare obligatorie de asistență medicală pentru angajații instituțiilor, cu excepția instituțiilor complementare (extrașcolare), muzeelor, se efectuează din contul transferurilor cu destinație specială către bugetele locale de la bugetul unității administrativ-teritoriale de nivelul al doilea.

De la bugetele raionale sunt finanțate cheltuielile ce țin de construcția și întreținerea drumurilor de interes raional; construcția obiectivelor publice de interes raional; întreținerea instituțiilor de învățămînt liceal, cu excepția celor de competența unităților administrativ-teritoriale de nivelul întîi, instituțiilor de învățămînt secundar profesional, școlilor-internat, gimnaziilor-internat cu regim special, activitatea metodică în domeniul învățămîntului, precum și de alte activități și instituții care deservesc populația unității administrativ-teritoriale respective; acordarea de asistență socială și întreținerea instituțiilor din domeniul asistenței sociale etc.

De la bugetul central al unității teritoriale autonome cu statut juridic special sînt finanțate cheltuielile ce țin de construcția și întreținerea drumurilor pentru unitatea teritorială autonomă cu statut juridic special; construcția obiectivelor publice pentru unitatea teritorială autonomă cu statut juridic special; întreținerea instituțiilor de învățămînt liceal, cu excepția celor de competența unităților administrativ-teritoriale de nivelul întîi, instituțiilor de învățămînt secundar profesional, școlilor- internat, gimnaziilor-internat cu regim special, activitatea metodică în domeniul învățămîntului, precum și de alte activități și instituții care deservesc populația unității administrativ-teritoriale respective; acordarea de asistență socială și întreținerea instituțiilor din domeniul asistenței sociale; coordonarea și desfășurarea activităților sportive și a altor activități pentru tineret; întreținerea teatrelor, televiziunii publice locale; asigurarea ordinii publice etc.

Cheltuielile pentru investiții capitale în bugetele locale nu au fost planificate. Din această cauză raionul Drochia, de exemplu, încearcă să găsească mijloace alternative de finanțare în scopul realizării unor microproiecte care au drept scop reconstrucția drumurilor și reparația școlilor.

CAPITOLUL III. ROLUL POLITICII FISCALE ȘI DESCENTRALIZĂRII FISCALE ÎN REPUBLICA MOLDOVA

3.1. Rolul politicii fiscale în stabilizarea dezvoltării economice a țării

În majoritatea statelor lumii, partea predominantă a resurselor care acoperă nevoile financiare publice este reprezentată de fondurile care provin din participarea statului la economia de piață, ca subiect de drept suveran, care își impune deciziile de a prelua, cu titlu obligatoriu, definitiv și fără contraprestație directă, o parte din veniturile obținute de persoanele fizice și juridice. Este vorba despre resursele financiare mobilizate la dispoziția întregii societăți sau a unor colectivități locale prin intermediul unor prelevări obligatorii sub formă de impozite, taxe, contribuții. Potențialul pozitiv al categoriei „impozitul nu constă doar în prelevarea prin constrângere a unei părți de resurse financiare în vistieria statului, ci și – în asigurarea unui echilibru relativ între interesele private, corporative și naționale. Impozitul exercită rolul de instrument de realizare a politicii fiscale.

Esența impozitelor și a fiscalității poate fi analizată prin prisma:

– funcțiilor fiscalității;

– principiilor, pe care se bazează un sistem fiscal optim;

– teoriilor economice, care fundamentează existența și necesitatea impozitelor;

– rolului și locului, care revin impozitelor în economie;

– incidenței impozitelor asupra proceselor social-economice.

Instrument privilegiat de finanțare a cheltuielilor publice, impozitul devine un instrument de politică economică și socială destinat satisfacerii obiectivelor de stabilizare macroeconomică și de redistribuire ale statului. Dezbaterile cu privire la fiscalitate sunt dominate de spectrul funcțiilor circumscrise sistemului de impunere în vederea asigurării, în același timp, a optimului economic și a celui social.

Începând cu anii 70, impozitul devine ținta atacurilor contra intervenționismului excesiv al statului și un element central al dezbaterii ce opune principiile liberalismului celor ale intervenționismului. Această opoziție transpare în analiza controverselor relative fiecăreia dintre funcțiile sistemului fiscal. Aceste funcții sunt stabilite ținându-se cont de obiectivele preconizate să fie realizate prin intermediul sistemelor fiscale. În literatura de specialitate, sunt analizate, în special, funcțiile de: finanțare a cheltuielilor statului; redistribuire; stabilizare. Funcția de finanțare a cheltuielilor statului contribuie la realizarea obiectivului de echilibrare bugetară. Nivelul prelevărilor obligatorii este corelat cu nivelul cheltuielilor publice. Funcția de redistribuire, care urmărește regulile de echitate, ultimele fiind distincte în consesuală (exprimă faptul că sarcina impozitului trebuie să fie repartizată în mod echitabil) și cea conflictuală (atribuie impozitului rolul de corecție a repartiției veniturilor primare în scopul de a face această repartiție cât mai echitabilă). Definiția acestei funcții depinde de opinia cu privire la caracterul just sau injust al repartiției ce decurge din mecanismul pieței și acela al drepturilor de proprietate. Criteriile de echitate sunt normative, de aici rezultând că progresivitatea poate fi considerată, de unii, drept impozitare justă, iar de alții – drept arbitrară. Totuși, statul exercită prin bugetul public funcția de distribuire, evidențiată prin clasificarea economică a cheltuielilor.

Funcția de corectare a dezechilibrelor sau funcția de stabilizare este exercitată de sistemul fiscal, grație faptului că impozitul este un instrument de politică economică ce poate juca un rol de incitare, de descurajare sau de stabilizare. Conform acestei funcții, impozitul este una din variabilele bugetare, pe care statul le manipulează în scopuri de stabilizare conjuncturală (politici de acțiune asupra cererii sau ofertei) sau structurală (politici fiscale destinate să favorizeze creșterea economică, adică încurajarea unor anumite comportamente sau activități). Capacitatea impozitului de a realiza acest obiectiv de eficacitate economică este foarte controversat. După cum se adoptă o poziție liberală sau intervenționistă, această funcție a impozitului este mai mult sau mai puțin privilegiată. Complexitatea sistemelor fiscale actuale își are cauza în funcțiile sporite ale fiscalității în plan economic și social. Studiile în domeniul fiscalității au acordat constant o atenție deosebită principiilor pe care trebuie să se bazeze o fiscalitate optimă. Principiile impunerii fiscale formează un sistem unitar ale cărui componente se interferează și se influențează reciproc, acestea fiind:

– principiile de echitate fiscală, care presupun necesitatea impunerii diferențiate a veniturilor și a averilor;

– principiile de politică financiară includ cerințele ce trebuie îndeplinite de orice impozit nou introdus în practică: un randament fiscal ridicat, o stabilitate și elasticitate acceptabile;

– principiile de politică economică, ce vizează folosirea de către stat a impozitelor nu numai ca mijloc de formare a bugetului public, dar și ca pârghii de influență asupra dezvoltării unor ramuri economice, pentru a stimula sporirea producției sau/și a consumului unor bunuri sau servicii, în vederea extinderii sau limitării relațiilor comerciale externe;

– principiile social-politice, prin intermediul cărora guvernele încearcă, cu ajutorul politicii fiscale, să mențină încrederea populației în politica pe care o promovează, ca și influența ce o au în rândul anumitor categorii sociale.

Esența impozitelor poate fi redusă la faptul că acestea reprezintă atribute de existență a statului, sacrificiul fiecăruia pentru binele tuturor. A.Smith scria că „impozitul pentru cel ce îl achită nu este un semn al sclaviei, ci al libertății”. Anume această abordare a impozitelor a generat principiile clasice ale impozitării – principiile echității, certitudinii, comodității, randamentului (conform maximelor lui A.Smith) – care, în cea mai mare parte, reflectă partea etică a impozitului, conținutul său filozofic. În sens practic, ele sunt puncte specifice de orientare către care trebuie să tindă orice sistem fiscal, totodată, fiecare țară își elaborează propriile modele ale impozitării. Una din problemele de bază ale finanțelor publice o reprezintă distribuirea, între contribuabili, a poverii finanțării costurilor bunurilor și serviciilor publice. Practic, nu există un mod de distribuire a acestor sarcini fiscale, care să-i satisfacă pe toți plătitorii. În plus, realizarea funcțiilor fiscalității este condiționată de existența unui sistem fiscal corespunzător unor criterii, precum: echitatea; eficiența; acceptabilitatea pentru contribuabili (simplitate, transparență, respect al sferei private, cost administrativ rezonabil, constanță și coerență în ansamblu); randament pentru fisc (gradul de încasare a taxelor și impozitelor, costul administrării fiscale); suplețe funcțională (flexibilitate și stabilitate pentru a satisface nevoile politicii economice pe termen scurt, mediu și lung); compatibilitate în plan internațional.

Criteriul echității și criteriul eficienței sunt, de departe, cele mai importante în elaborarea sau reforma unui impozit sau a întregului sistem fiscal. Între acestea, un loc important revine astăzi concilierii eficienței cu echitatea impozitelor, compatibilității atât cu tendințele de globalizare care se profilează pe plan mondial, cât și cu tradițiile și constrângerile fiecărei economii naționale.

Comportamentul agenților economici și al gospodăriilor, în domeniul alocării resurselor, este influențat de nivelul prelevărilor, pe care trebuie să le plătească și suporte; efectele sunt apreciate în funcție de criteriul eficienței. Modul în care dimensiunea obligațiilor fiscale afectează repartiția veniturilor și consecințele acesteia sunt evaluate în funcție de criteriul echității fiscale. Criteriul de echitate stipulează că distribuirea sarcinii fiscale trebuie să fie echitabilă. Simplitatea, însă, se oprește aici pentru că există o contradicție între cele două principii ce definesc echitatea și anume: echivalența; capacitatea contributivă. În primul rând, principiul echivalenței susține că fiecare contribuabil trebuie să plătească, sub forma impozitului, o valoare corespunzătoare prestațiilor publice de care dispune. Conform acestui principiu, ar trebui să existe o strânsă legătură între impozit și cheltuiala publică aferentă și un contract voluntar între cetățeni și stat. În al doilea rând, principiul capacității contributive stipulează ca sarcina fiscală să fie distribuită între subiecții economici în conformitate cu posibilitățile lor de contribuție la finanțarea prestațiilor publice, adică după capacitatea lor economică. Acest principiu distruge legătura prestații publice-impozite și stabilește ca, în materie de fiscalitate, deciziile să fie independente de cele în materie de cheltuieli publice. Aplicarea acestui principiu reclamă definirea unui etalon de măsură a capacității contributive și a unei norme de repartizare în funcție de capacitatea contributivă a sarcinii fiscale. Capacitatea contributivă este, în principiu, evaluată cu ajutorul unor indicatori ca: venitul, averea sau consumul. Normele de repartizare în funcție de capacitatea contributivă a sarcinii fiscale sunt mult mai greu de estimat. În plus, echitatea în materie fiscală este abordată din perspectiva echității orizontale și echității verticale. Conform principiului echității orizontale, contribuabilii cu aceeași capacitate contributivă trebuie tratați în mod identic, în timp ce principiul echității verticale stipulează că indivizii care nu au aceeași capacitate contributivă trebuie tratați în mod diferit, după un grad apropiat de inegalitate. Echitatea în sens orizontal constituie una din cele mai acceptate norme de distribuire a impozitelor între indivizi și presupune ca doi subiecți aflați în situații similare să fie tratați în mod similar. Astfel, sarcinile fiscale pentru doi contribuabili care obțin venituri egale, dar din surse diferite vor trebui să fie egale.

Încercarea de a menține echitatea orizontală poate fi un lucru deosebit de complex în practică, de vreme ce este greu de obținut un consens cu privire la noțiunea de echitate. Dacă pornim de la afirmația: "indivizii care obțin venituri de mărime egală trebuie impozitați cu aceeași sumă", rămâne de clarificat cum este echitabil să fie apreciate numeroasele aspecte practice, cum ar fi următoarele : – subiecții obțin venit în mod individual, dar îl cheltuiesc în gospodărie; – ar trebui, oare, ca familia să fie tratată în vederea impozitării ca un grup de indivizi pentru care venitul individual să se determine împărțind venitul total pe familie la numărul membrilor ei, sau să fie făcută impunerea individuală a fiecărui membru de familie după venitul realizat? – cum ar trebui tratate, sub aspect fiscal, cuplurile căsătorite sau familiile cu un număr diferit de persoane în întreținere? Ne întrebăm dacă modul în care o persoană are grijă de copiii săi este numai o problemă personală sau este și o problemă publică? Dacă este și o problemă publică, atunci cum este mai bine să fie răsplătită acea persoană: prin intermediul unor deduceri fiscale sau prin beneficii sociale? – cum trebuie să fie apreciată situația acelor persoane care cheltuiesc mult din cauza stării lor de sănătate? Aceste aspecte discutabile reprezintă elemente care atestă ideea că înfăptuirea în practică a cerințelor de echitate în domeniul fiscal nu reprezintă o sarcină ușoară. Echitatea fiscală în sens vertical presupune aplicarea tratamentului fiscal inegal pentru contribuabilii care obțin venituri inegale. Două persoane care obțin venituri de mărime inegală vor trebui să suporte o impunere diferențiată. Întrebarea care se impune este până la ce limite ar trebui acceptată diferențierea mărimii impozitelor între contribuabili? În plus, principiul echității se bazează pe principiul capacității contributive, care, la rândul său, poate fi determinată prin prisma veniturilor, averii, cheltuielilor. În cadrul veniturilor, o problemă o reprezintă decizia de a impozita veniturile din capital, câștigurile excepționale ș.a. Includerea acestora în obiectul impozitării, în cadrul impunerii globale, generează o abordare specifică. Capacitatea de plată a unei persoane, apreciată prin venituri, suferă influența unor factori externi (spre ex., numărul de persoane ce trebuie întreținute din venitul respectiv). Aprecierea capacității de plată pornind de la cheltuieli ridică problema modului de abordare a economiilor. Tratarea acestora ca o cheltuială, generează obligația de plată a unui impozit, ceea ce reduce cantitatea de bani ce poate fi economisită și apoi – impunerea veniturilor obținute ca urmare a economisirii. Această situație se prezintă, în același timp, ca un argument suplimentar pentru a susține o impozitare mai redusă a veniturilor din capital. Estimarea capacității de plată prin consum și, în consecință, o impozitare diferențiată a consumului conferă organelor fiscale rolul de a stabili materia impozabilă, de la caz la caz, ceea ce este inacceptabil datorită caracterului subiectiv.

Din considerente practice, este utilizată cuantificarea capacității de plată pornind de la venituri. Dimensiunea averii contribuabilului are și ea influență asupra capacității de plată utilizate în stabilirea impozitelor, deoarece doi indivizi care dispun de același venit, dar unul dintre ei posedă un obiect de preț, nu au aceeași capacitate de plată. Aceasta impune utilizarea unui impozit pe avere, care să fie stabilit pe baza ratei de fructificare a capitalului, pentru a rezulta un impozit corespunzător unui venit egal cu suma la care este estimat obiectul respectiv. Dar, privit prin prisma unei echități între generații, se înregistrează o dublă impozitare, deoarece elementul de avere respectiv a fost procurat dintr-un venit care a fost, inițial, supus și el unui proces de impozitare. Apare, astfel, mai echitabilă o impozitare diferențiată a averii și a venitului, iar în ce privește averea, un tratament distinct în funcție de modul în care a fost acumulată sau transferată. Structura unui sistem fiscal implică o judecată de valoare asupra modului în care trebuie tratați contribuabilii în funcție de sursele lor de bogăție, reflectând atât opinia asupra caracterului mai mult sau mai puțin legitim al unei activități, al unui venit sau al unei acumulări de bogăție, dar și tradiția și mentalitatea unei comunități. În practica fiscală, s-au impus trei categorii importante de impozite, care constituie prelevări asupra bogăției: – impozitul pe venit – având incidență asupra fluxului de bogăție produs de muncă sau de capital; – impozit asupra capitalului – cu incidență asupra unui stoc de bogăție acumulată sau achiziționată; – impozit pe cheltuieli – incidența se manifestă asupra unui flux de bogăție, în momentul în care părăsește patrimoniul contribuabilului, cu scopul de a fi cheltuit. Alegerea uneia dintre aceste forme de impozitare și proporția în care ele sunt utilizate au consecințe asupra repartizării obligației fiscale. Impozitarea cheltuielilor stimulează economisirea, care face apoi obiectul unui impozit pe capital. Dacă, în baza de impozitare a impozitului pe venit, se includ veniturile obținute din muncă și cele din economisire, atunci apare o dublă impunere a economisirii, atât asupra sursei sale – veniturile din muncă -, cât și a veniturilor rezultate din economisire. În general, venitul este considerat ca materia impozabilă care exprimă cel mai bine capacitatea contributivă.

Pe de altă parte, o caracteristică importantă a sistemelor fiscale este dată de greutatea impozitelor imputate direct în sarcina plătitorilor sau celor ce indirect afectează veniturile contribuabilului în total venituri fiscale acumulate. Impozitele indirecte, fiind așezate asupra consumului, sunt considerate de unii specialiști preferabile impozitelor pe venituri deoarece, prin excluderea economiilor din baza de impozitare, creează premise pentru stimularea economiilor și investițiilor. În anii '60, prevalența impozitelor indirecte (pe consum), față de cele pe venit și profituri, era privită, în general, ca o trăsătură specifică țărilor în curs de dezvoltare, care urma să se atenueze pe măsura industrializării acestora. Începând cu anii '80, literatura de specialitate a pus mai puțin accent pe regresivitatea impozitelor pe consum și s-a concentrat asupra aspectelor care recomandă acest tip de impozite: – rolul accizelor în corectarea externalităților; – costul relativ redus al administrării; – reconsiderarea părerii generale, conform căreia impozitarea uniformă a mărfurilor este, în principiu, mai bună și mai „modernă" decât diferențierea acesteia pe bunuri și servicii. Importanța acordată impozitelor indirecte, și pentru țările dezvoltate, a avut la bază, în special, două considerente: – progresele pe plan teoretic și de tehnică fiscală care au condus la perfecționarea acestor impozite; – accentuarea imaginii negative a impozitelor pe venit. Importanța impozitelor indirecte a crescut, în majoritatea țărilor, datorită efectelor în planul alocării și al redistribuirii. Acest fenomen a fost însoțit, în special, pentru țările în curs de dezvoltare, de adoptarea unei soluții unice, atotcuprinzătoare: introducerea TVA, fără a se acorda suficientă atenție unor probleme de fond vizând funcționarea, sub aspect administrativ, a sistemului fiscal, inechitatea orizontală, efectele substituirii impozitelor. Dar dezvoltarea economică a condus la creșterea (mai cu seamă, în cadrul economiilor dezvoltate) și menținerea importanței impozitelor directe în scopul acumulării resurselor financiare necesare statului. Cercetarea echității sistemului fiscal nu se reduce doar la definirea distribuirii echitabile a sarcinii fiscale între contribuabili (criteriul de echitate), ci implică și studiul efectelor impozitului.

Teoria economică a fiscalității situează în centrul preocupărilor studiul efectelor impozitului atât la nivel microeconomic, cât și la nivel macroeconomic. În acest sens, conceptul de bază este incidența fiscală. Ultima a cunoscut diverse abordări în teoria economică: abordarea tradițională; abordarea modernă care privește problemele repartiției individuale în cadrul modelului echilibrului parțial și al celui general, ultimul analizat prin prisma dimensiunii intertemporale și a celei teritoriale. Incidența fiscalității asupra distribuirii veniturilor este apreciată în termenii repercusiunii sarcinii fiscale a contribuabililor legali asupra contribuabililor efectivi. Deși, într-un regim democratic, orice sistem fiscal reflectă preferințele cetățenilor, impozitul este asociat întotdeauna cu o constrângere, pe care fiecare încearcă să o minimalizeze sau să o evite. Acest lucru este posibil prin: recuperarea sarcinii fiscale asupra altor agenți economici (translații sau repercusiune a impozitului); modificarea factorilor asietei fiscale (adaptarea comportamentului economic); evaziune sau fraudă fiscală.

Amplitudinea translației sau repercusiunii unui impozit depinde de o serie de factori: tipul impozitului, natura baremului de impozitare, elasticitatea ofertei și cererii în funcție de preț, structura pieței, durata perioadei de ajustare etc. Modificarea factorilor asietei fiscale (restructurarea planurilor de consum sau economii, reorganizarea metodelor de producție sau comercializare, reducerea intensități sau calității efortului personal etc.) și evaziunea fiscală provoacă distorsiuni în planul alocării resurselor și, implicit, al eficienței economice. La baza distorsiunilor, în planul alocării resurselor, stau o serie de efecte pe care prelevările fiscale le generează. A.C.Pigou atenționează asupra efectului de anunț (toată gama de reacții ale contribuabilului care, la anunțul că are de plătit un impozit, caută să-și reducă povara) și asupra efectului de venit (înglobează consecințele achitării unui impozit, adică efectul deflaționist al prelevării fiscale ce se repercutează, mai mult sau mai puțin, asupra cererii de bunuri și servicii). Perceperea impozitelor generează și efectul de substituție. După cum în planul echității se vorbește de un criteriu de echitate, în planul eficienței, criteriul de neutralitate stipulează că un bun sistem fiscal trebuie să fie neutru, adică să nu provoace distorsiuni, repercusiuni negative asupra alocării resurselor. Interacțiunea dintre fenomenele fiscale și cele economice este mult mai complexă, având consecințe cu un grad relativ redus de previzibilitate, atât la nivelul contribuabilului, cât și al economiei. Concluzia, care rezultă din numeroase analize, este că impozitul nu este neutru și că neutralitatea impozitului nu este întotdeauna o condiție a eficienței sale.

Eficiența impozitului poate fi privită sub aspect economic și administrativ.

Eficiența economică se referă la efectul pe care impozitele îl au, în sensul că influențează prețurile relative ale bunurilor de larg consum, capacitatea de consum și de economisire, precum și cea de împrumut.

Eficiența administrativă dezbate problemele legate de colectarea impozitelor și la funcționarea instituțiilor cu atribuții de control.

Pe lângă rolurile financiar, de redistribuire și de alocare, impozitele mai joacă și rolul de stabilizatori automați ai activității economice. Trebuie avut în vedere faptul că veniturile fiscale înregistrează aceeași evoluție ca și venitul național, sporesc odată cu creșterea acestuia și se restrâng odată cu scăderea sa.

În categoria instrumentelor de politică monetară discreționară se includ programele de lucrări publice și alte programe de investiții colective, cheltuielile publice de transfer și modificarea cotelor de impunere în sensul degrevărilor fiscale sau al sporirii sarcinilor fiscale. Modificarea cotelor de impozit este considerată ca având aproximativ același efect economic ca și cheltuielile publice, de stimulare a activității economice sau de temperare a economiei supraîncălzite. Impozitele influențează nivelul activității economice pe mai multe căi, și anume: prin afectarea stimulentului de a lucra și de a conduce activitatea economică în spirit gospodăresc; prin absorbirea puterii de cumpărare, care, altfel, ar fi fost cheltuită sau economisită; prin afectarea înclinației corelate de a cheltui și a economisi și prin afectarea investițiilor. Aceste efecte diferă, însă, în funcție de impozitul luat în considerare. Spre exemplu, impozitele pe capital reduc rata veniturilor capitalului fizic, diminuând astfel acumularea de capital, în timp ce impozitele pe salarii cresc costurile salariale și reduc ocuparea forței de muncă, crescând șomajul, mai ales dacă există piețe rigide ale forței de muncă și sisteme generoase de asistență socială. Un mediu cu fiscalitate moderată stimulează inițiativa privată. Analizând fiscalitatea ca factor important de influențare a proceselor economice, este de menționat că fiscalitatea poate fi împovărătoare nu numai datorită unui mare număr de impozite, ci și datorită acțiunii conjugate a fiscalității și inflației asupra veniturilor reale ale persoanelor fizice și juridice. Privită din perspectiva macroeconomică, cauza fundamentală a unei atare stări, de fapt, poate consta în dezvoltarea extensivă a economiei, cu structuri productive neinspirat orientate comercial, și care nu pot genera venituri suficiente susținerii infrastructurii sociale, precum sistemele de transport, sănătate, învățământ etc., iar pe de altă parte, existența unui număr prea mare de servicii sociale aflate în proprietatea statului, și inexistența unei alternative private a acestora. Este cazul să se afirme că nu cotele procentuale ale impozitelor sunt cheia împovărării fiscale, ci cota procentuală corelată cu inflația. Cetățenii remunerați după un sistem de salarizare flexibil, indexabil în timp real, sunt cei cu salariile denominate în dolari S.U.A; povara fiscală este suportată mai ușor de către aceștia datorită creșterii salariului nominal odată cu creșterea cursului de schimb al dolarului, chiar dacă indexarea după dolar se realizează trimestrial din motive contabile. Cei care sunt salarizați după un sistem fix resimt cel mai mult povara fiscală, deoarece salariile lor (este cazul bugetarilor și al unor companii private) se indexează anual, iar pe parcursul unui an aceste salarii nominale brute se reduc cu impozitul plătit, iar salariul net își reduce puterea de cumpărare odată cu rata inflației.

Analizând fiscalitatea ca factor important de influențare a proceselor economice, este de menționat că fiscalitatea poate fi împovărătoare nu numai datorită unui mare număr de impozite, ci și datorită acțiunii conjugate a fiscalității și inflației asupra veniturilor reale ale persoanelor fizice și juridice. Privită din perspectiva macroeconomică, cauza fundamentală a unei atare stări, de fapt, poate consta în dezvoltarea extensivă a economiei, cu structuri productive neinspirat orientate comercial, și care nu pot genera venituri suficiente susținerii infrastructurii sociale, precum sistemele de transport, sănătate, învățământ etc., iar pe de altă parte, existența unui număr prea mare de servicii sociale aflate în proprietatea statului, și inexistența unei alternative private a acestora. Este cazul să se afirme că nu cotele procentuale ale impozitelor sunt cheia împovărării fiscale, ci cota procentuală corelată cu inflația.

Criticile la adresa fiscalității vizează, în special, efectele economice ale impozitului, punând, în primul rând, în discuție administrarea impozitului, modalitățile de aplicare și procedurile de elaborare ale deciziilor politice. Intensitatea, cu care sunt prelevate veniturile de la persoane fizice sau juridice ori la nivelul întregii societăți, prin intermediul impozitării, reprezintă presiunea fiscală. Un alt termen care poate fi utilizat pentru exprimarea presiunii fiscale este gradul de fiscalitate. Presiunea fiscală are o mare relevanță economică, deoarece indică măsura în care veniturile nominale ale populației sunt ajustate prin intermediul impozitării și, în același timp, arată măsura sau gradul cu care bugetul de stat își procură veniturile pe calea prelevării de impozite. Presiunea fiscală poate fi analizată atât pentru impozitele directe (modalitatea cea mai utilizată), cât și pentru totalitatea prelevărilor la buget efectuate în societate prin intermediul impozitării. De asemenea, presiunea fiscală poate fi cercetată atât ca o mărime medie, cât și ca una marginală, atât ca o mărime absolută, cât și ca indice sau rată de creștere. Presiunea fiscală poate fi interpretată: 1) din perspectiva plătitorului de impozite; 2) din perspectiva statului încasator de impozite; 3) din perspectiva teoriei economice și a teoriei finanțelor publice . În ceea ce privește efectele presiunii fiscale, există două categorii de efecte ale presiunii fiscale: efecte economice și efecte sociale. Cele două categorii de efecte se intercondiționează în formarea și modificarea comportamentului agenților economici sub impactul presiunii fiscale.

Efectele economice apar la nivelul modificării cererii agregate la nivelul societății, precum și la nivel individual. La nivel agregat, creșterea presiunii fiscale conduce la reducerea cererii globale prin preluarea unei părți mai mari din venitul nominal la dispoziția statului. Scăderea cererii agregate pentru consumul privat este, într-o oarecare măsură, compensată prin creșterea cheltuielilor publice, adică prin creșterea consumului de bunuri publice. Dimpotrivă, scăderea presiunii fiscale are ca urmare creșterea părții venitului nominal lăsat la dispoziția agenților economici, ceea ce mărește cererea de bunuri private. De aceste efecte se tine cont la nivelul politicii fiscale astfel: pentru relansarea economică se va reduce presiunea fiscală, iar pentru stoparea fenomenelor inflaționiste se va intensifica presiunea fiscală. Creșterea presiunii fiscale peste acest prag nu are ca efect creșterea veniturilor bugetare, ci scăderea acestora, ca urmare a descurajării muncii și a afacerilor care sunt penalizate suplimentar prin valoarea mai mare a prelevărilor la buget a veniturilor obținute. Efectele economice se manifestă nu numai la nivel global, ci și la nivelul structurii cererii agregate. Astfel, în funcție de tipul de impozitare, veniturile mai mari sunt, de regulă, impozitate mai mult decât cele mai mici, în timp ce agenții economici cu venituri mici primesc mai mult din resursele bugetare decât cei cu venituri mari, ceea ce are ca efect modificarea comportamentelor de consum, de acumulare și de investiții la nivelul societății. Efectele sociale se manifestă sub forma reducerii capacității de cumpărare la nivelul venitului real (deci, prin scăderea venitului nominal, nu prin creșterea prețurilor). Totuși, acest efect este contradictoriu, întrucât cei cu venituri mici sunt compensați prin politica de protecție socială asigurată prin intermediul bugetului de stat. Presiunea fiscală exercită un efect direct și asupra muncii.

Asupra muncii se repercutează variația impozitului pe salariu, care este un impozit direct, deci plătitorul impozitului coincide cu cel ce suportă această sarcină financiară. Efectul imediat al creșterii impozitului asupra salariaților constă în reducerea venitului disponibil. În cazul în care impozitarea salariului este o impozitare proporțională omogenă (adică nu este defalcată pe tranșe de venit), creșterea impozitării va reduce venitul nominal al salariaților proporțional cu venitul lor brut. Acest lucru descurajează munca, deoarece, cu cât este mai mare venitul brut obținut, cu atât este mai mare impozitul plătit către stat. Este necesară o analiză mai aprofundată, pe baza ratei marginale de impozitare. Rata marginală de impozitare arată cu câte unități crește impozitul atunci când venitul crește cu o unitate. În mod corelativ, se poate determina o rată marginală a venitului disponibil. Comportamentul de muncă al agenților economici, în raport cu variația presiunii fiscale asupra salariilor, va fi următorul: atâta timp cât rata marginală a venitului disponibil este pozitivă, munca nu va fi descurajată de variația presiunii fiscale, această descurajare începând să acționeze din momentul în care rata marginală a venitului disponibil devine negativă. Se apreciază că, în cazul impozitării proporționale omogene, descurajarea comportamentului de extindere a muncii va apărea doar la impozitarea 100% a salariului. Totuși, în practică, salariații apreciază că doar o anumită valoare minimă a ratei marginale a venitului disponibil merită efortul de a mări cantitatea de muncă depusă în activitatea economică. Această valoare se poate numi prag de descurajare fiscală a muncii. Mărimea concretă a valorii pragului de descurajare fiscală a muncii depinde de mai mulți factori: costul de oportunitate al creșterii timpului alocat muncii, dobânda bancară care ar putea fi obținută prin depunerea surplusului de venit disponibil la bancă etc. Presiunea fiscală acționează și asupra puterii de cumpărare prin intermediul variației venitului disponibil al agenților economici: mărește acest venit atunci când scade și micșorează acest venit atunci când crește. Cum venitul disponibil este venitul care se manifestă pe piață sub forma cererii, rezultă că variația presiunii fiscale acționează asupra puterii de cumpărare a agenților economici. Puterea de cumpărare crește atunci când scade presiunea fiscală și crește venitul disponibil la persoanele fizice și firme. Este de menționat o latură importantă a impactului pozitiv, pe care îl poate genera un sistem fiscal relaxat: nivelul redus al fiscalității poate atrage investiții, permite crearea noilor locuri de muncă, ceea ce are un efect favorabil asupra creșterii economice. În concluzie, menționăm că sistemele fiscale sunt un factor-cheie pentru influențarea eficienței de ansamblu a economiei. Ele determină mărimea înclinației de a economisi, investi și munci, influențând creșterea producției și ocuparea forței de muncă, ceea ce reprezintă un element esențial al strategiei economice, făcând din reforma fiscală o componentă importantă a reformei economice.

3.2. Implicațiile politicii bugetar-fiscale asupra evoluției echilibrului financiar public în Republica Moldova

În cadrul principalelor politici economice ale țărilor în curs de tranziție, în vederea asigurării stabilizării și creșterii economice, o importanță primordială îi revine politicii bugetar-fiscale. Prin intermediul bugetului, se acumulează și se repartizează resursele financiare ale statului, iar instrumentele politicii bugetar-fiscale permit realizarea gestiunii macroeconomice

eficiente și asigurarea echilibrului economic și financiar. În promovarea strategiei de dezvoltare a țării noastre, trebuie să ținem cont că potențialul bugetar-fiscal este determinat de potențialul economic al ei. Însă, deseori, sistemului bugetar-fiscal i se atribuie rolul definitoriu în problema ameliorării substanțiale a situației economice, fiind neglijat faptul că combaterea crizei e un fenomen mult mai complex, care necesită o combinație de măsuri fiscale, monetare, politice, sociale, ecologice.

Redresarea situației economice, apelându-se cu prioritate la politica bugetar-fiscală, are anumite limite funcționale și urmărește dezvoltarea, în termene redușe, a agenților economici. Politicile implementate pentru realizarea unei strategii macroeconomice trebuie să se situeze într-o perspectivă de lungă durată, evitându-se modificările frecvente. Fluctuațiile brutale constituie șocuri pe ansamblul economiei, crescând incertitudinea, neîncrederea, încetinirea proceselor investiționale etc. De aceea, în utilizarea combinată a diferitelor modalități de intervenție, este esențială luarea în considerare a factorului timp. În prezent, politica de creștere economică se bazează pe asanarea bugetară pe termen mediu, precum și pe coordonarea permanentă între politica bugetară și politica monetară, în condițiile compatibilității tuturor politicilor economice. În acest context, rolul politicii bugetar-fiscale constă în acceptarea sau respingerea dezechilibrelor bugetare. Astfel, este necesară evaluarea și aprecierea resurselor financiare potențiale prin realizarea analizei veniturilor bugetare, a presiunii fiscale, determinarea factorilor de influență și a efectelor acestora.

În situația actuală a structurii sistemului bugetar al Republicii Moldova, ca parte integrantă a sistemului de finanțe publice, verigile de gestiune a resurselor financiare publice, la care se mobilizează veniturile, sunt: bugetul de stat, bugetele locale (ale unităților administrativteritoriale), bugetul asigurărilor sociale de stat, fondurile extrabugetare, fondul asigurărilor obligatorii de asistență medicală.

Acest sistem unitar și corelat de fonduri evidențiază fluxurile financiare publice de formare a veniturilor fiscale și nefiscale și de repartizare a acestora pe destinații, în conformitate cu nevoile sociale și cu obiectivele de politică financiară la nivel macroeconomic. Relațiile financiare de constituire a fondurilor bugetare menționate se desfășoară între stat, pe de o parte, și agenții economici, instituțiile publice și private, precum și populație, pe de altă parte. Rezultatul substanțial al acestor relații se materializează în formarea veniturilor bugetare, care se diferențiază între ele, în funcție de bugetul în favoarea căruia au fost instituite. Pornind de la aceste considerente, credem că analiza veniturilor bugetare are o importanță deosebită în evidențierea unor resurse financiare potențiale, definitivarea strategiei pe termen mediu și lung, precum și în trasarea principalelor direcții pe termen scurt.

Opțiunea pentru o anumită repartizare a veniturilor și cheltuielilor între verigile sistemului bugetar are o conotație politică. Ea reflectă modul de repartizare a atribuțiilor între autoritățile publice situate la diferite eșantioane, precum și raporturile de dependență sau independență existente între organele administrative centrale și locale în plan financiar. Descentralizarea activității bugetare și asigurarea unei autonomii locale rămân o problemă deschisă. În raporturile cu finanțele locale, se păstrează un grad înalt de centralizare atât în formarea veniturilor, cât și în

alocarea cheltuielilor. Astfel, ponderea resurselor publice formate la nivelul bugetelor locale a cunoscut o descreștere substanțială de la 33,7% în 2006 la 18,1% în 2007, urmată de o creștere cu cinci puncte procentuale și o evoluție stabilă timp de doi ani, consecutiv, la nivelul de 24% în

PIB, după care s-a produs o reducere până la 18,2% în 2010. Reducerea bazei financiare a organelor de administrație locală nu permite finanțarea corespunzătoare a cheltuielilor pentru realizarea programelor economice, sociale și administrative pe plan local.

În ceea ce privește veniturile altei verigi a sistemului bugetar, Bugetul Asigurărilor Sociale de Stat, acestea constituie, în medie, 20,9% în totalul veniturilor bugetare. Veniturile BASS sunt formate din cotele de asigurare socială obligatorie, constituind 80,8%, și anual sunt suplimentate cu transferuri de la buget, care, în ultimii 8 ani, au constituit circa 18,1%. Totodată, veniturile din activitatea antreprenorială, din dobânzi la depozite bancare și din plasarea mijloacelor bugetare în hârtii de valoare de stat constituie aproximativ 1% din totalul veniturilor acestui buget.

De asemenea, datele scot în evidență volumul tot mai crescut al fondurilor extrabugetare, ceea ce determină amploarea fenomenului de debugetizare a anumitor cheltuieli publice, ce vine în contradicție cu principiul unității bugetare și îngreunează controlul financiar. De la patru fonduri extrabugetare, care existau până în 2000 și care, în perioada 1997-1999, au fost incluse în resursele extrabugetare totale, s-a ajuns la 10 fonduri în 2003. În acest an, fondurile extrabugetare, împreună cu resursele extrabugetare ale instituțiilor finanțate de la bugetul de stat, au înregistrat cea mai înaltă pondere de 3,5% din PIB. Întrucât încasările și plățile din aceste fonduri sunt derulate prin conturile trezoreriei, s-a creat posibilitatea utilizării unei metode specifice de consolidare a bugetului de stat, deficitul de resurse fiind parțial acoperit de soldul favorabil al majorității fondurilor extrabugetare. În același timp, la nivelul central, s-a înregistrat creșterea ponderii veniturilor de la 44,2% la 59,3% în anul 2007, urmând o evoluție descrescătoare până la 47% în 2008 și stabilindu-se la 50% în 2010.

Consecințele economice și sociale, pe care le determină politica bugetar-fiscală, sunt dependente de amploarea procesului de distribuire-redistribuire a produsului intern brut. Deci, este necesară prezentarea imaginii pe care bugetul național o oferă asupra proporției de redistribuire a produsului intern brut. Astfel, în ultimul deceniu, veniturile totale ale sistemului bugetar au variat între 22,8% și 40,4% din produsul intern brut (ponderea veniturilor fiscale în PIB este, în medie, de 33,8%), partea covârșitoare a acestora fiind mobilizată prin metode fiscale, constituind, în medie, 80%. Un asemenea grad de redistribuire a PIB, prin intermediul bugetului public național, situează Republica Moldova la limita inferioară, comparativ cu țările dezvoltate, unde impozitele agregate au reprezentat între 40-50% din PIB.

Mărimea veniturilor bugetare depinde de gradul de dezvoltare al activităților economico-sociale generatoare de venituri, de nivelul presiunii fiscale individuale și globale, de volumul produsului intern brut și de structura acestuia (proporția dintre fondul creșterii brute de capital și fondul de consum), de nivelul cheltuielilor publice și de amploarea proceselor de repartiție primară și secundară a PIB prin intermediul bugetului de stat, de posibilitățile valorificării de către stat a unor bunuri ce-i aparțin. Totodată, creșterea reală a volumului veniturilor bugetare conduce la amplificarea cheltuielilor publice, iar evoluția corelativă a resurselor și utilizărilor bugetare este determinată de o multitudine de factori economici, politici, militari, sociali, demografici, monetari și de natură financiară.

Pornind de la structura sistemului bugetar al Republicii Moldova, este evident rolul și importanța bugetului consolidat al țării, care include bugetul de stat și bugetele locale și care, împreună, asigură partea covârșitoare a resurselor financiare (în medie, 74% din veniturile totale ale bugetului public național). În cadrul urmăririi evoluției veniturilor acestui buget, în vederea identificării tuturor factorilor de influență asupra mărimii, structurii și a implicațiilor lor, este necesară, în primul rând, analiza bazei legislative și a măsurilor întreprinse de către puterea executivă. Astfel, influența factorului legislativ asupra mărimii resurselor financiare publice poate fi divizată în câteva etape determinante.

Prima etapă este caracterizată de crearea cadrului legislativ pentru acumularea resurselor financiare necesare activității statului, asigurării realizării politicii sociale, stimulării activității de investire și curente a agenților economici, și începe, în anul 1991, prin instituirea unor noi impozite și taxe, dintre care mai importante sunt introducerea de la 01.01.1992 a TVA și accizelor la anumite produse. În 1992, reforma continuă cu liberalizarea prețurilor și a tarifelor, concomitent cu elaborarea principiilor de bază ale sistemului impozitării prin adoptarea Legii “Cu privire la bazele sistemului fiscal” (noiembrie, 1992) și definirea Conceptului cu privire la reforma fiscală, în care au fost determinate principiile de bază ale impozitării, lista impozitelor stabilite pe teritoriul Republicii Moldova, drepturile și responsabilitatea contribuabililor și ale organelor fiscale, înlesnirile și facilitățile fiscale. Pentru executarea Legii date, au fost adoptate un șir de legi: cu privire la impozitul pe beneficiul întreprinderilor, cu privire la taxa de stat, cu privire la impozitul pe veniturile persoanelor fizice și impozitul funciar. În anul 1993, fundamentarea bazei legislative continuă prin Decretul Președintelui fiind introduse următoarele impozite: impozitul asupra bunurilor imobiliare, pe venitul băncilor și din activitatea de asigurare, tarifele vamale, accizele la unele mărfuri. Prin politica bugetar-fiscală, din perioada 1991-1993, s-a urmărit mobilizarea resurselor în volumul prognozat, restructurarea compartimentelor bugetare, excluderea subvențiilor pentru anumite produse și limitarea sumelor alocațiilor pentru bugetele locale. Deși această perioadă se caracterizează prin gradul scăzut al echității, neutralității și eficienței, totuși, sistemul fiscal începe procesul complex de adaptare la cadrul economiei de piață.

Etapa a doua urmărește perfecționarea sistemului fiscal, astfel încât, în 1994, au fost adoptate 15 legi privind sistemul fiscal și 6 decrete ale Președintelui privind impozitele și taxele, orientate nu numai asupra intensificării funcțiilor fiscale, ci și asupra susținerii și stimulării producerii. Astfel, în scopul protecției întreprinderilor mici, a fost adoptată Legea cu privire la susținerea și protecția micului business, în conformitate cu care agenții micului business, care se ocupă de producția și prestarea serviciilor, sunt scutiți de plata impozitului pe beneficiu, de la începutul activității, pe un anumit termen. În vederea stimulării activității de producție, au fost scutite de TVA și impozitul pe bunurile imobiliare întreprinderile de panificație; de impozitul pe bunurile imobiliare, funciar și rutier – întreprinderile complexului energetic; în scopul reducerii stocurilor de producție finită, au fost micșorate cu 50% cotele accizelor. În plus, s-a recurs la anularea datoriilor întreprinderilor agricole, iar la 31 agenți economici ale Ministerului Industriei

și Ministerului Agriculturii li s-au acordat vacanțe fiscale. De asemenea, în anul 1995, se introduce cota unică a impozitului pe profit pentru agenții economici de 32%, precum și unele modificări în modul de calcul al impozitului funciar, se reglementează importurile și exporturile cu țările CSI, sunt adoptate Legea privind accizele și Legea cu privire la impozitarea beneficiului băncilor și a altor instituții de credit, iar implementarea procedurilor de restructurare creează condiții pentru onorarea plăților curente ale agenților economici. Printre principalele obiective-țintă ale politicii bugetar-fiscale, au fost stabilite reducerea deficitului bugetar și perfecționarea sistemului de impunere. Însă, absența unei corelații strategice între politicile economice adoptate, gestiunea ineficientă a resurselor bugetare, modificările repetate în legislația fiscală și dezechilibrele structurale au contribuit la destabilizarea stării economiei naționale.

A treia etapă este cea mai importantă, deoarece, acțiunile legislative sunt orientate spre consolidarea finanțelor publice, încurajarea activității economice și a sferei sociale și au drept obiective atingerea unui nivel de venituri suficient pentru asigurarea funcționării normale a statului, crearea condițiilor de activitate echitabile pentru toți agenții economici, încasarea stabilă

a veniturilor la buget, îmbunătățirea climatului de business, simplificarea sistemului de impozitare și gestionare a veniturilor. În acest sens, consolidarea sistemului și mecanismului bugetar-fiscal începe, în anul 1996, prin adoptarea Legii privind sistemul bugetar și procesul bugetar în Republica Moldova și a Clasificației bugetare, concomitent cu o serie de legi destinate

reformei structurale a economiei, urmate de adoptarea, în anul 1997, a titlurilor I-III ale Codului Fiscal, Standardelor Naționale de Contabilitate și a Hotărîrii Guvernului cu privire la sarcinile Trezoreriei de Stat. Evoluția imediat următoare a veniturilor bugetare a fost afectată de criza financiară regională din 1998, care a condiționat un nou declin al sectorului real. Deși se înregistrează scăderea ponderii veniturilor bugetare în PIB, implementarea consecutivă și fermă a politicii bugetar-fiscale, precum și efectuarea cheltuielilor publice în anumite limite, au condus chiar la diminuarea deficitului bugetar și atenuarea factorilor de influență negativă. Obiectivele politicii bugetar-fiscale, au fost orientate spre stimularea activității agenților economici, accelerarea reformelor structurale, susținerea micului business și asigurarea condițiilor favorabile în domeniul investițiilor.

În scopul realizării acestor obiective, precum și pentru îmbunătățirea administrării fiscale, au fost întreprinse următoarele măsuri:

• menținerea unui regim comercial liberalizat, cu aplicarea unor cote reduse la tariful vamal;

• reducerea cotelor fiscale pentru persoanele juridice în mărime de la 18 ;15% la 0% din venitul impozabil, iar pentru persoanele fizice – la 7 și 18%;

• stimularea producătorilor, care plasează veniturile obținute de la desfășurarea activității în dezvoltarea producției, reutilarea și renovarea tehnică, pentru crearea locurilor de muncă noi;

• crearea Direcției de Urmărire și Controlul Contribuabililor Mari în cadrul Inspectoratului Fiscal Principal de Stat; etc.

În dependență de baza legislativă, de funcțiile asumate de guvern și tendința socială a politicii promovate, de-a lungul ultimului deceniu, în structura resurselor financiare publice, s-au înregistrat numeroase modificări. Privite din punct de vedere al conținutului economic și în funcție de natura lor, se poate constata că ponderea covârșitoare în formarea bugetului de stat dețin veniturile fiscale. Pe parcursul celor 14 ani, veniturile fiscale au reprezentat, în medie, 76,6%, veniturile nefiscale -14,8% și alte venituri – 8,5%. În ceea ce privește structura veniturilor fiscale, în țara noastră, se pronunță tendința de scădere a ponderii impozitelor directe și de creștere a celor indirecte.

În perioada imediat următoare, după oscilațiile nesemnificative ale mărimii impozitelor directe și indirecte, la sfârșitul anului 2004, s-a înregistrat cel mai mare nivel al volumului impozitelor indirecte de 64,4%. Această tendință a formării veniturilor bugetare pe seama impozitelor indirecte este caracteristică tuturor țărilor aflate în tranziție, cât și a celor în curs de dezvoltare. Analizând structura impozitelor indirecte, se pot evidenția următoarele:

– TVA ocupă un loc important în formarea veniturilor bugetare, constituind circa 62,8% din totalul impozitelor indirecte sau 33,4% din totalul veniturilor bugetului consolidat; oscilațiile intervenite pe parcursul perioadei analizate se explică prin schimbările legislative, influența factorilor de conjunctură și prin ponderea înaltă a restanțelor la plata TVA;

– accizele dețin o pondere medie de 29% în totalul impozitelor indirecte sau 13,8% în volumul total al veniturilor bugetului consolidat, evoluție fluctuantă se datorează, în special, modificărilor legislative privind cotele (atât de la an la an, cât și în decursul fiecărui an). În ultimii ani, se constată un trend descrescător, ponderea acestor venituri în totalul impozitelor indirecte micșorându-se de la 29,4% în 2004 la 18,7% în anul 2010;

– încasările veniturilor din activitatea economică externă sunt influențate de politica economică externă promovată, de stabilitatea cursului de schimb și de situația existentă în comerțul exterior. Schimbările în această activitate determină oscilațiile colectărilor la buget ale taxelor vamale și ale celor consulare, care reprezintă circa 8,8% în totalul impozitelor indirecte.

Ponderea impozitului pe venitul persoanelor fizice în totalul impozitelor directe a urmat un trend pozitiv de la 20,3% în 2005 la 43,7% în 2010, înregistrând, în anumite perioade, niveluri mai scăzute, ca rezultat fie al modificărilor la modul de calcul, fie al influenței conjuncturii economice.

Dintre persoanele fizice, cea mai mare parte a poverii o suportă persoanele cu venituri medii obținute sub formă de salariu. Persoanele cu venituri mari au la dispoziție și mai multe metode de eschivare, inclusiv cele legale. În cazul acestui impozit, reducerea cotelor impunerii veniturilor a condus la creșteri nesemnificative ale volumului veniturilor bugetului de stat. Evoluția impozitului funciar prezintă o creștere constantă, începând cu 1995, când au fost adoptate unele modificări privind modul de calcul, până în anul 2000, când ponderea în totalul impozitelor directe a atins nivelul de 22%. Ponderea cea mai redusă în totalul impozitelor directe

revine impozitului pe bunurile imobiliare, baza impozabilă în cazul unor bunuri fiind de 100 de ori mai mică decât baza reală.

Tendința actuală de formare a veniturilor bugetare, pe seama impozitelor indirecte, nu poate fi pozitivă pentru țara noastră, întrucât afectează direct populația cea mai vulnerabilă. Fenomenul creșterii ponderii impozitelor indirecte ar trebui să reprezinte un semnal de alarmă pentru analiștii politicii fiscale, deoarece demonstrează incapacitatea economiei de a susține actualul sistem de impozitare directă, motiv pentru care statul apelează tot mai mult la impozitele indirecte, impactul cărora este dificil de identificat de către populație. Astfel, după părerea autorilor, sistemul fiscal al Republicii Moldova nu este neutru în raport cu contribuabilii care se află în situații economice egale. Opțiunea guvernului în favoarea acestor impozite se justifică prin faptul că contribuabilii consideră achitarea lor drept plată pentru produse, că este mai dificilă evaziunea fiscală, crește indicele colectării concomitent cu micșorarea cheltuielilor legate de administrarea acestor impozite, de lipsa efectelor stimulative.

Problemele din sfera finanțelor publice se acutizează din ce în ce mai mult: un anumit număr de întreprinderi suportă o povară tot mai mare și, în același timp, sistemul bugetar nu poate să asigure un volum minim necesar de resurse financiare. Or, povara fiscală suportată de către plătitorii disciplinați corespunde standardelor țărilor dezvoltate, însă sistemul fiscal al țării noastre presupune și un nivel înalt al intervenției fiscale. Întreprinderile obțin micșorarea nivelului efectiv al impunerii prin acumularea obligațiilor față de buget. Ca urmare, o mare parte dintre agenții economici plătește impozite mici sau deloc, fie datorită scutirilor importante, fie ținerii contabilității duble, fie a altor forme de evaziune.

Strategia realizării reformei fiscale a asigurat efectuarea stabilității macroeconomice, însă cu prețul apariției unor fenomene negative. Tendința reducerii veniturilor bugetare s-a materializat în adâncirea crizei bugetare, iar creșterea datoriei publice a determinat o dependență mai mare a economiei Republicii de conjunctura piețelor financiare mondiale și de preferințele creditorilor externi. Evoluția din ultimii ani, aparent constantă, a indicatorilor bugetari arată apropierea unei noi crize în sistemul bugetar, determinate, în principal, de lipsa reformelor de fond privind impunerea activității agenților economici și a persoanelor fizice, care va periclita o serie de dezechilibre structurale. În ceea ce privește politica din domeniul veniturilor fiscale, după părerea autorilor, creșterea gradului de neutralitate și egalitate al sistemului fiscal poate conduce la mărirea indicatorului eficienței bugetare, concomitent cu micșorarea presiunii fiscale asupra contribuabililor corecți. În acest sens, direcțiile propuse de către autori sunt axate pe micșorarea nivelului mediu al impunerii, creșterea concurenței întreprinderilor autohtone, simplificarea sistemului fiscal, micșorarea posibilităților de eschivare de la plată a impozitelor și taxelor. Însă, toate aceste măsuri vor fi benefice țării noastre doar în condițiile restructurării întregului sistem financiar public, concomitent cu dezvoltarea efectivă a sectorului productiv. În context național, armonizarea vieții economice și sociale, înlăturarea unor disfuncționalități ale pieței, presupun o serie de opțiuni publice care stau la baza unor decizii publice și care conferă statului rolul de cel mai important decident public. Pentru realizarea practică a deciziilor publice, statul utilizează resursele financiare mobilizate de la agenții economici și cetățenii lui, adică ocazionează anumite costuri financiare, cunoscute drept cheltuieli publice. Astfel, cheltuielile publice reflectă opțiunile politice ale statului și reprezintă costurile realizării politicilor publice. Conceptul de cheltuieli publice este legat indisolubil de conceptul de sector public, care poate fi privit ca sector ce reflectă tranziții bugetare, întreprinderi publice, reglementare publică etc. Toate aceste politici sunt semnificative în privința volumului de cheltuieli și sunt menite să acopere nevoi de interes general, precum educația, sănătatea, ordinea publică și apărarea națională etc.

Indiferent de natura lor, cheltuielile publice se caracterizează prin anumite particularități comune, care se referă la: îndeplinirea unor preferințe colective, în baza opțiunilor societății; direcționarea resurselor publice spre finanțarea producției de bunuri și servicii publice, cât și spre

redistribuirea veniturilor în societate prin transferuri; profitul sau beneficiul final al serviciilor realizate de către stat este greu de evaluat; beneficiarii bunurilor și serviciilor publice neputând efectua legătura directă dintre contribuția lor la aceste cheltuieli și beneficiile obținute etc. Mărimea cheltuielilor publice depinde de mai mulți factori, cei mai importanți fiind: potențialul economic al țării, înclinația populației spre consumul de bunuri și servicii publice, situația politică etc. La rândul său, mărimea cheltuielilor publice exercită o influență directă și indirectă asupra gradului general de dezvoltare al țării, asupra siguranței politice, economice și sociale, precum și asupra posibilităților de colectare a resurselor financiare publice necesare în viitor. Pentru a identifica rolul și modul concret în care se materializează cheltuielile bugetare, este necesară clasificarea acestora, ceea ce reflectă modul în care sunt orientate resursele bănești ale statului spre anumite obiective: economice, sociale, politice, militare etc. În literatura și practica financiară și statistică, se utilizează următoarele criterii de clasificare a cheltuielilor: administrativ, economic, financiar, în funcție de rolul cheltuielilor publice în viața economică, juridic, clasificarea ONU și clasificări mixte sau combinate.

În Republica Moldova, clasificația bugetară a cheltuielilor este implementată, începând cu anul 1997, în baza Hotărîrii Parlamentului nr.989-XIII78, și include:

– clasificația funcțională a cheltuielilor bugetare (pe funcții de bază ale statului);

– clasificația organizațională a cheltuielilor bugetare (pe tipuri de întreprinderi, instituții, organizații – beneficiari de mijloace bugetare);

– clasificația economică a cheltuielilor bugetare (după destinația economică: cheltuieli de capital și cheltuieli curente; cheltuieli ale serviciilor publice și cheltuieli de transfer).

Dacă ne referim la componența cheltuielilor bugetare, atunci gruparea acestora se efectuează pe principalele funcții prevăzute în art.10, alin. (2) al Legii privind sistemul bugetar și

procesul bugetar, nr. 847-XIII din 24 mai 1996. Fiecare grupă de cheltuieli publice prevăzută în buget are importanța ei, iar mărimea cheltuielilor alocate pentru o activitate sau alta depinde de o

serie de factori de ordin politic, economic și social. De asemenea, această mărime diferă de la un

an la altul, în funcție de politica promovată în domeniul cheltuielilor bugetare, de posibilitățile și

necesitățile economiei, de presiunile sociale și politice etc. În general, politica în domeniul cheltuielilor bugetare se referă la stabilirea volumului și structurii cheltuielilor, în scopul îndeplinirii funcțiilor și sarcinilor statului, la modalitățile și instrumentele de finanțare, la metodologiile de optimizare și formele concrete de efectuare a cheltuielilor respective, în funcție

de obiectivele urmărite în procesul utilizării resurselor financiare ale statului și în condițiile respectării echilibrului financiar.

Dimensionarea și structurarea cheltuielilor publice depind, în cazul țărilor cu economia în tranziție, de opțiunea politicii economice generale. Marja de manevră este însă limitată de o serie de factori specifici, care se referă la: lipsa relativă a capitalului circulant în economie, combinată cu supracapitalizarea în ceea ce privește capitalul fix; ineficiența pieței de capital cu efect direct asupra posibilităților de finanțare internă a deficitului bugetar; moștenirea unor sisteme sociale extensive și existența unor categorii sociale numeroase cu venituri mici; existența unor sectoare sau întreprinderi neadaptabile la condițiile pieței.

Pentru efectuarea unor judecăți de valoare obiective cu privire la politica în domeniul cheltuielilor bugetare promovată de guvern, inclusiv la impactul cheltuielilor bugetare asupra economiei și la eficiența lor, este necesară urmărirea evoluției acestor cheltuieli ca mărime, destinație și structură. Astfel, volumul cheltuielilor publice globale a cunoscut o evoluție descrescătoare ca pondere în PIB de la 50% în anul 1997 la 34,8% în 2004, care se datorează politicii promovate de reducere treptată a cheltuielilor în vederea asigurării echilibrului bugetar și a introducerii noii clasificații bugetare privind cheltuielile, care a permis delimitarea clară a acestora. Aceeași tendință au urmat toate cheltuielile sistemului bugetar, astfel încât, în ultimii 5, ani ponderea cheltuielilor bugetului de stat în PIB a constituit, în medie, 12,9%, ponderea cheltuielilor bugetelor locale – 9,5% și ponderea cheltuielilor bugetului asigurărilor de stat – 8%. Ponderea cheltuielilor extrabugetare a cunoscut o creștere constantă de la 1,1% în 2006 la 2,7% în 2010.

Compoziția cheltuielilor bugetare, mărimea fiecărei grupe sau subgrupe de cheltuieli prevăzute oferă informații despre asumarea de către stat a rolului ce îi revine, în momentul respectiv. În plus, analiza în dinamică a structurii și volumului cheltuielilor bugetare oferă posibilitatea elucidării cauzelor de utilizare ineficientă a resurselor financiare publice, influențelor negative pe care le determină insuficiența resurselor într-un sector sau altul, precum și a identificării unor noi metodologii de optimizare a cheltuielilor publice.

Evoluția cheltuielilor bugetului de stat și a bugetului asigurărilor sociale de stat este strâns legată de nivelul de dezvoltare al economiei și de politica promovată de către autoritățile de stat. Astfel, analiza acestor cheltuieli permite stabilirea efectelor repartizării lor ca volum și destinație asupra evoluției economiei naționale și invers. În acest interval de timp (1991-2004), cheltuielile bugetare ale celor două bugete, în expresie nominală, s-au multiplicat, în medie, de 735 de ori. O asemenea creștere a fost determinată de inflația înregistrată în anii 1992-1994 și 1998-1999. De altfel, respectivele cheltuieli, în lei, transformate în dolari SUA (la cursul de schimb al anului respectiv), au cunoscut o diminuare continuă, atingând abia în anul 2002 nivelul înregistrat în 1994, respectiv de 405,2 mln. USD.

Analiza volumului cheltuielilor bugetare, în funcție de nivelul de dezvoltare economico-socială al statului și al fiecărei etape în parte, se poate efectua prin raportarea acestora la produsul intern brut. Ponderea cheltuielilor bugetare în PIB a înregistrat valori cuprinse între 28,03% și 55,26%. Valoarea medie a acestui indicator de 38,6%, privită în comparație cu valorile medii înregistrate în țările dezvoltate, cuprinse între 50%-60%, poate fi considerată normală pentru o țară aflată în procesul continuu de transformări și restructurări. Însă, privită în comparație cu evoluția PIB față de anul 1991, se pot observa următoarele:

– în prima etapă, 1991-1993 se înregistrează scăderea ponderii cheltuielilor bugetare în PIB până la nivelul cel mai mic de 28,03%, concomitent cu declinul volumului PIB cu 30%;

– urmează o perioadă de creștere continuă a ponderii cheltuielilor bugetare până la nivelul cel mai ridicat de 55,26%, înregistrat în 1997, concomitent cu scăderea PIB, al cărui nivel a ajuns la 45,4%, față de 1991;

– anii 1997-2002 se caracterizează prin scăderea ponderii cheltuielilor bugetare de la 43,18% în 1998 la 29,94% în 2001, iar în perioada următoare, până în 2004, stabilindu-se la nivelul mediu de 30%, în timp ce PIB (după atingerea nivelului de 40,9% în 1999) începe o evoluție de creștere moderată.

În concluzie, deși s-a promovat o politică de largă angajare a statului în acoperirea cheltuielilor publice, datorită tendinței de degradare a potențialului economic (a PIB-lui de care a dispus), au fost alocate sume cu mult mai mici decât cele posibile. De asemenea, evoluția descrescătoare, din ultimii ani, a ponderii cheltuielilor publice în produsul intern brut demonstrează ineficiența sistemului financiar public și a mecanismului de redistribuire a resurselor financiare axate pe sisteme de susținere socială extensivă.

Caracterul social al politicii financiare în domeniul cheltuielilor bugetare în Republica Moldova a fost proclamat de fiecare guvern. Orientarea resurselor financiare ale statului spre principalele obiective se poate observa urmărind în dinamică structura principalelor categorii de cheltuieli ale bugetului de stat. Astfel, cheltuielile pentru acțiuni social-culturale dețin o pondere semnificativă pe întreaga durată analizată și constituie, în medie, 50,3%. Cheltuielile pentru acțiuni economice, după o scădere cu peste 30%, de la 39,3% în 2003 la 7,7% în 2006, s-au stabilit la nivelul de 8% din totalul cheltuielilor bugetului de stat. Cheltuielile pentru activitatea economică externă nu au înregistrat modificări semnificative decât în prima parte a perioadei analizate, majorându-se de la 0,2% în 2002 la 4,7% în 2005, după care ponderea lor urmează o evoluție de creștere lentă de la 1% la 1,8% în 2004. Ponderea cheltuielilor pentru asigurarea apărării țării, a ordinii publice și a securității naționale urmează o evoluție crescătoare, atingând, în ultimii ani, proporții semnificative – în 2007, a constituit 20,2% din totalul cheltuielilor bugetului de stat, comparativ cu perioada 1991-1995, când ponderea lor, în medie, a constituit 8%. Cheltuielile cu investiții capitale dețin o pondere nesemnificativă, variind, în 2000, de la 4,1% din totalul cheltuielilor bugetului de stat la 8% în 2004. În ceea ce privește ponderea altor cheltuieli, modificarea lor a fost determinată, în primul rând, de variațiile cheltuielilor privind deservirea datoriei de stat.

Mărimile maxime ale acestor cheltuieli au fost înregistrate în anii 1999-2001, deținând o pondere medie de 22,4% din totalul cheltuielilor. Astfel, cheltuielile destinate sistemului de învățământ dețin cea mai mare pondere pe întreaga durată analizată și constituie circa 45,4%. Ponderea cheltuielilor pentru ocrotirea sănătății înregistrează mărimi constante și variază în jurul nivelului de 27,7%. În ceea ce privește cheltuielile pentru asigurarea și susținerea socială, creșterea bruscă a ponderii acestora de la 3,8% în anul 1996 la 22,6% în anul 1997, se explică prin intrarea în vigoare a noii Clasificații bugetare și repartizarea (detalierea) cheltuielilor pe articole în conformitate cu aceasta.

Ponderea semnificativă a cheltuielilor pentru acțiuni social-culturale creează impresia că cel puțin învățământul, sănătatea și securitatea socială sunt susținute, în mare măsură, de către stat. În realitate, mutațiile produse în structura acestor cheltuieli ascund o serie de carențe. Deci învățământului i-au fost alocate, din fonduri publice, sume echivalente cu 4,5%-10,2% din PIB. În medie, au fost alocate 6,9% din PIB, ceea ce situează țara noastră pe primele locuri dintre țările aflate în tranziție. Însă, situația reală existentă în acest sector arată insuficiența resurselor financiare, exprimată în restanțele la plata salariilor, asigurarea cu materiale didactice, condițiile antisanitare, imposibilitatea efectuării reparațiilor capitale etc., în special, în învățământul preșcolar și mediu. Ocrotirea sănătății constituie un alt domeniu de interes major pentru societatea noastră, care a rămas fără acoperire în activitatea practică. Sumele cheltuite pentru sănătate, în perioada analizată, au reprezentat între 2,8% și 6,7% din PIB, însă transformând aceste sume ca medie pe un locuitor, avem: 2 lei/locuitor în 1993; 140 lei/locuitor în 1996 și 147 lei/locuitor în 2001 și aproximativ 240 lei/locuitor în 2004. În alte țări aflate în tranziție, sumele alocate se cifrează la câteva sute de dolari, iar în cele dezvoltate variază în jurul la 2000 de dolari pe un locuitor. Trebuie menționat că planificarea și repartizarea sumelor în aceste sfere au fost efectuate pornind de la datele anului precedent (deși era evidentă insuficiența și ineficiența lor), fără urmărirea unor reforme, programe de susținere sau de dezvoltare a lor. Elaborarea și realizarea Strategiei de consolidare a gestiunii finanțelor publice și introducerea, începând din 2002, a Cadrului de Cheltuieli pe Termen Mediu pentru anii 2003-2005, precum și instituirea prin Hotărîrea Guvernului nr.1711 din 27 decembrie 2002 „Cu privire la elaborarea Cadrului de

Cheltuieli pe Termen Mediu pentru anii 2004-2006” nu au condus la schimbări în structura, dinamica și eficiența acestor cheltuieli.

În practica Republicii Moldova, s-a definitivat o legitate și anume: în condițiile existenței permanente a unei incertitudini politice, guvernele nu au fost în măsură să efectueze reforma cheltuielilor publice (avându-se în vedere impactul social al acestora). În asemenea condiții, au fost utilizate cele mai ușoare modalități de acoperirea a necesarului de finanțare: impozitul inflaționist, împrumuturi interne și externe. În cazul unor economii aflate în recesiune, cu probleme structurale de fond (un dezechilibru net în raportul dintre capitalul circulant și capitalul fix din economie, existența unor ramuri sau întreprinderi aflate, în mod clar, în afara pieței), care trebuie să facă față unor aspecte aparent contradictorii, pe de o parte, insuficiența relativă a resurselor financiare din economie, iar pe de altă parte, mentalitatea socială axată pe existență unor sisteme de protecție extensivă, problematica dimensionării deficitelor bugetare și datoriei publice este foarte acută și se încadrează într-o arie de opțiuni bugetare deosebit de restrânsă.

Acumularea datoriei publice poate fi justificată în condițiile realizării reformelor structurale ale anumitor sfere finanțate din buget și substituie, doar pe termen scurt, amânarea reformei sistemului fiscal și a restructurării părții de cheltuieli publice. Revenind la concluziile autorilor din primul capitol, rezultă că politica în sfera cheltuielilor efectuate în țara noastră s-a axat pe stabilizarea sau echilibrarea bugetară pe termen scurt privind eliminarea fluctuațiilor ciclice. În Republica Moldova, majoritatea sumelor împrumutate din exterior nu au căpătat destinații specificate și controlabile și, în cele mai multe cazuri, au fost utilizate pentru acoperirea deficitului bugetar sau consumului curent. De aceea, eforturile privind stabilizarea macroeconomică și restructurarea economiei nu au creat premise pentru echilibrarea pe termen lung a finanțelor publice.

În structura cheltuielilor bugetului consolidat, un loc important îl ocupă cheltuielile privind deservirea datoriei de stat. Angajarea împrumuturilor interne și externe pentru acoperirea deficitului bugetar, precum și pentru rambursarea la scadență a împrumuturilor și efectuării altor finanțări din buget, destinate în special consumului, au condus la creșterea îndatorării guvernului. Povara datoriei publice, îmbrăcând forma dobânzilor, comisioanelor și a altor cheltuieli finanțate de la buget, a cunoscut o evoluție accelerată. Astfel, ponderea cheltuielilor cu deservirea acestor datorii în totalul cheltuielilor bugetului consolidat, crescând de la 3,8% în 1993 la 24,8% în 1999, atingând cel mai înalt nivel. Creșterea de la an la an a acestor cheltuieli se datorează, în primul rând, gradului de îndatorare internă și externă a statului. Nevoia imperioasă de resurse financiar-valutare, resimțită în condițiile prăbușirii industriei, construcțiilor, comerțului, agriculturii și ale scăderii drastice a produsului intern brut, a condus la apelarea, în mod frecvent, la contractarea împrumuturilor de stat. În întreaga perioadă analizată, datoria publică efectivă a provenit, în proporție covârșitoare, din împrumuturile externe și numai într-o mică măsură de la cele interne. În timp ce ponderea datoriei de stat interne în PIB oscilează între valorile 4,7% și 17,2%, înregistrând în ultimii trei ani o mărime constantă de 12,4%, ponderea datoriei de stat externe a constituit minimum 25% în PIB în 1994 și maximum 60,6% în 2000. Această structură este specifică țărilor în curs de dezvoltare, care nu dispun de o piață proprie de capital, capabilă să finanțeze atât nevoile sectorului privat, cât pe cele ale sectorului public. În general, pentru anul 2000, au fost specifice și alte circumstanțe extrem de grave, determinate de criza guvernamentală acută din noiembrie-decembrie 1999 și tensiunile sociale din primăvara anului 2000, iar refuzul Parlamentului de a adopta legile privind privatizarea întreprinderilor strategice de vinificație și tutungerie a condus la blocarea relațiilor cu Fondul Monetar Internațional, Banca Mondială și alte organisme financiare internaționale, cât și la pericolul default-ului.

Deci, rezultă concluzia principală – angajarea bugetelor viitoare în rambursarea dobânzilor și comisioanelor la datoria publică. O asemenea situație va avea implicații negative în viitor atât asupra structurii cheltuielilor bugetare, diminuându-se alocările bugetare pentru sfera economică și socială, cât și asupra poverii fiscale, în sensul creșterii acesteia. Principalele instrumente utilizate în contractarea împrumuturilor pe piața internă sunt hârtiile de valoare de stat și împrumuturile de la Banca Națională a Moldovei. La situația din 31 decembrie 2004, datoria de stat internă a constituit 3714,1 mln.lei, dintre care:

– împrumuturile acordate de Banca Națională a Moldovei (BNM) – 2338,0 mln.lei;

– hârtiile de valoare de stat (HVS) – 1376,1 mln. lei.

În cadrul Uniunii Europene, se consideră acceptabilă situația unui stat membru al cărui datorie publică nu depășește 60% în raport cu PIB. Or, în Moldova, acest plafon a fost depășit în 1999 și 2000, când ponderea datoriei publice în PIB a înregistrat valori de 72,6%, respectiv 73,2%. În măsura în care autoritățile publice tind, în continuare, spre contractarea unor noi împrumuturi externe pentru finanțarea consumului curent, fără existența unor programe viabile de investiții, situația va rămâne critică. Credem că, în perioada imediat următoare, politica statului privind datoria externă trebuie orientată spre micșorarea ponderii acesteia, deoarece costurile mari vor influența negative dezvoltarea economică viitoare, iar în cazul angajării unor noi capitaluri este necesară urmărirea, în primul rând, a eficienței economice atât în ce privește costul lor, cât mai ales valorificarea sau rentabilitatea activității în care sunt plasate. Totodată, comparând obligațiile de plată curente cu capacitatea economiei moldovenești de a genera venituri interne și de a obține rezerve valutare din exporturi, putem conchide că presiunea datoriei externe nu va mai putea fi suportată încă mult timp de un buget auster. Moldova, alături de Argentina, Gabon, Indonezia, Madagascar și Nauru, a fost calificată de către agențiile internaționale de evaluare financiară drept țară ce se află, deocamdată, în incapacitate tehnică de plată. Această situație a survenit, în mare parte, ca urmare a incapacității guvernului de a rambursa cele 75 mln. de dolari și a dobânzii aferente acesteia la euroobligațiunile ajunse în scadență în iunie 2002. Conform indicatorilor macroeconomici, pentru anul 2002, raportul datoriei externe globale la PIB a rămas la nivelul anului 2001 de aproximativ 82%, în timp ce datoria pe cap de locuitor s-a majorat cu 8,5%, față de anul precedent, constituind 369,0 USD. În practică, aceasta înseamnă micșorarea posibilităților pentru împrumuturi noi din străinătate și scumpirea lor considerabilă. Realitatea este că o asemenea situație nu va stimula nici contractarea împrumuturilor în condiții favorabile, nici investiții în economia republicii.

Efectele evoluției macroeconomice, în perioada ultimilor ani, s-au reflectat direct proporțional în structura cheltuielilor bugetului consolidat, astfel încât nivelul ponderat al cheltuielilor domeniului social-cultural în volumul total al cheltuielilor s-a diminuat de la 55,4%, în anul 1997 (1964,3 mln.lei) până la 42,5% (1460,6 mln.lei) în anul 1999, în timp ce serviciul datoriei de stat s-a majorat de la 10,4% în anul 1997 până la 24,8% în anul 1999. Povara crescândă a datoriei de stat a necesitat abordarea unei politici de constrângeri și controlul strict asupra cheltuielilor bugetare. Din anul 1997, asistăm la scăderea continuă a volumului veniturilor și cheltuielilor bugetului de stat. Structura irațională a cheltuielilor publice poate fi explicată nu numai prin refuzul guvernului de a efectua reforme fundamentale în sfera social-culturală, ci și prin blocarea anuală a cheltuielilor reale în raport cu cele planificate. Mărimea reală și destinația sumelor blocate sunt determinate de influențele politice ale diferitelor grupe de interese. Prin urmare, se ajunge la un echilibru al intereselor ce se caracterizează printr-o structură irațională a cheltuielilor și care conduce la micșorarea ponderii cheltuielilor social-culturale, confirmând absența proceselor reale ale restructurării economiei naționale. Totodată, Guvernul, urmărind reducerea deficitului bugetar prin micșorarea drastică a cheltuielilor, a omis alte posibilități care ar avea un impact benefic asupra echilibrării sistemului financiar public pe termen lung. În practica economică, constrângerile bugetare, existente în cadrul fiecărei economii în tranziție (limitarea deficitului bugetar ca parte a programelor de macrostabilizare), au condus la apariția unor fenomene derivate grave, determinate de menținerea opțiunii pentru consum și neaplicarea unor programe de fond, de ajustare structurală, verticală și orizontală, vizând eliminarea din organismul economic a componentelor producătoare de valoare adăugată negativă.

Pentru stabilizarea financiară a sistemului bugetar și a ieșirii din criză este necesară perfecționarea structurii atât în ceea ce privește veniturile bugetare, cât mai ales cheltuielile publice și creșterea eficienței lor. Definirea priorităților strategice, ca bază de plecare în structurarea cheltuielilor publice pe capitole și obiective, este foarte importantă prin prisma asumării caracterului limitat al resurselor disponibile în economie și, implicit, a veniturilor statului. În acest context, credem că structura cheltuielilor publice, care s-a format până în prezent, nu este capabilă să asigure nici condițiile necesare creșterii economice, nici menținerea stabilității social-politice. Pe lângă măsurile previzionate în Cadrul de Cheltuieli pe Termen Mediu și în Strategia de consolidare a gestiunii finanțelor publice, în condițiile menținerii unei structuri statale mult mai încărcate decât structura statului optimal, după părerea autorilor, este necesară realizarea următoarelor obiective:

a) stabilirea unui nivel minim obligatoriu al cheltuielilor curente, determinând mărimea abaterilor cu specificarea condițiilor de depășire a limitelor;

b) elaborarea etapelor reformei structurale a sistemului bugetar;

c) elaborarea unui plan național de echilibrare verticală a sistemului bugetar prin revizuirea mecanismului transferurilor sociale;

d) realizarea potențialului economico-productiv, racordat la o rețea de drumuri și alte facilități slab dezvoltate pe care numai statul le poate finanța;

e) efectuarea unor lucrări publice importante, începute și nefinalizate, cu repercusiuni benefice asupra viitorului țării (dezvoltarea infrastructurii, creșterea gradului de ocupare a forței de muncă) și finanțarea lor prin intermediul unor programe evaluate după criterii de eficiență;

f) crearea premiselor pentru un sector privat în structurare care necesită un mecanism de stimulare clar și stabil.

În continuare, pornind de la opțiunea fundamentală și restricțiile enunțate, autorii consideră ca imperios necesară realizarea unei noi construcții bugetare, inclusiv dimensiunea deficitului și a datoriei publice, în baza următoarelor principii:

1) avantajul pe care îl deține opțiunea privată, liber exprimată pentru investiții în cadrul demarării și susținerii unor procese de dezvoltare economică echilibrată. Chiar dacă, într-o primă

etapă, efectul direct al acestor măsuri va conduce la scăderea veniturilor statului, efectul indirect

și de perspectivă va avea un impact benefic asupra bugetului de stat;

2) dimensionarea cheltuielilor publice și structurarea acestora pe obiective în funcție de efectul economic multiplicator cu renunțarea implicită la toate acele categorii de cheltuieli, care conduc la transferul de resurse dinspre investiție spre consum;

3) dimensionarea cheltuielilor publice în funcție de prioritățile unei economii de piață funcționale și de potențialul economico-financiar.

După cum se observă, la baza acestor principii stau criteriile de eficiență și de optimizare, fapt ce va permite integrarea mai rapidă în politica de consolidare a sistemului finanțelor publice în vederea echilibrării financiare a acestuia. În acest sens, devine necesară evaluarea impactului principalelor componente ale sistemului bugetar asupra echilibrului financiar public în vederea delimitării și perfecționării sectorului public.

3.3. Descentralizarea fiscală în Republica Moldova în contextul integrării europene

Politicile publice din ultimul timp sunt îndreptate spre consolidarea autonomiei locale, inclusiv a autonomiei financiare. Automia financiară, fiind un principiu absolut necesar si indispensabil de autonomia administrativă, asigură sporul material al functionării acesteia din urmă și își găsește reflectarea în posibilitatea elaborării, aprobării si executării de către UTA a unor elemente independente cum sunt bugetele unităților administrativ-teritoriale. În condițiile actuale cînd sistemul bugetar se modifică, afectînd într-o anumită măsură bugetele unităților administrativ-teritoriale, analiza structurii acestora, precum și a relațiilor interbugetare apare ca o condiție ulterioară necesară. În acest context, se analizează cadrul juridic ce reglementeză sistemul bugetar și procesul bugetar, raportîndu-l la prevederile constituționale și la cele prevăzute de Carta Europeană a Autonomiei Locale, exprimînd în acest sens anumite sugestii și comentarii pe marginea raporturilor care apar în aspect juridic la formarea bugetelor administrativ-teritoriale de diferite nivele. În acest context, se impune analiza prevederilor Legii finanțelor publice locale, din care se constată necesitatea revizuirii unor norme care prevăd că bugetele raioanelor sunt constituite bugetul raional și bugetele locale (bugetele comunelor (satelor), orașelor (municipiilor) din componența raionului). La fel sunt reglementate și bugetul unității autonome cu statut juridic special și bugetele municipiilor Chișinău și Bălți.

Natura sistemului financiar din Republica Moldova face ca raioanele să apară în calitate de subiect principal și determinant al relațiilor interbugetare. Raioanelor le aparține dreptul de a forma bugetele orașelor și comunelor, anume de ele depinde obținerea la timp a mijloacelor financiare pentru exercitarea atribuțiilor prevăzute de legislație. Relațiile interbugetare dintre raioane, orașe și comune sunt destul de dificile în condițiile cînd atribuțiile nu sunt clar determinate în legislație, cînd veniturile proprii sunt insuficiente, lipsește planificarea cheltuielilor la nivel local pe termen mediu, unitățile de producție nu sunt amplasate uniform, persistă dezichilibrul în dezvoltarea economică a țării. Dreptul orașelor și comunelor este limitat atît la etapa planificării bugetare, cît și la etapa finanțării în procesul exercitării atribuțiilor. Dacă la nivel statal este efectuată planificarea și prognozarea cheltuielilor bugetare pe programe și rezultate, atunci la nivelul bugetelor orașelor și comunelor planificarea se efectuiază doar pentru un an, iar finanțarea depinde de consiliile raionale.

În acest context trebuie de menționat că autonomia locală exprimă valori recunoscute, care pot fi regăsite în constituțiile statelor europene și în carta europeană a Autonomiei Locale, adoptată de Consiliul Europei în anul 1985. Acest principiu este statuat atît în Constituție, cît și în actele legislative ale Republicii Moldova. În acelaș timp, autonomia locală nu există în mod independent și exclusiv, aceasta fiind influențată de impactul activităților autorităților administrației publice centrale, deoarece administrația publică locală activează în cadrul statului. Descentralizarea este menită să permită autorităților locale să se autoconducă, acestea fiind, totodată, controlate de organele centrale în limitele și conform procedeelor stipulate prin lege.

Descentralizarea administrativă reprezintă transferul de autoritate și responsabilitate pentru funcțiile publice de la nivelele centrale către autoritățile publice locale sau către sectorul privat.

În sistemele moderne de administrare, reprezentativitatea locală declanțează inevitabil descentralizarea administrativă și generează un statut de autonomie a colectivităților locale. O autoritate publică locală se consideră descentralizată dacă ea este eligibilă (primarul, consiliile locale). Deci, între descentralizarea administrativă și reprezetarea locală există o legătură directă și indisolubilă care pornește de la dreptul colectivităților locale de a beneficia de autorități reprezentative, drept consfințit prin statuările constituționale și legale.

Principiul argument care pledează în favoarea descentralizării rezidă în faptul că acest proces reprezintă o cale importantă de îmbunătățire a eficienței și performanței la nivelul administrației publice.

Focalizat asupra creșterii autonomiei decizionale, procesul descentralizării contribuie, de asemenea la transparența activităților și a rezultatelor.

Descentralizarea împuternicirilor presupune repartizarea funcțiilor și competențelor deținute de Guvern între diferite nivele ale administrației publice, care în prezent este una dintre principalele probleme cu care se confruntă sistemul administrației publice din Republica Moldova.

Pînă la adoptarea Constituției Republicii Moldova din 29.07.1994, în baza Legii nr. 635-XII din 10.07.1991 cu privire la bazele autoadministrării locale, a continuat să existe sistemul politicilor rigide întemeiat pe principiile de subordonare ierarhică a autorităților locale ca parte a autorităților de stat, de numire în funcții locale de către autoritățile superioare, de formare centralizată a bugetelor locale, de stabilire a impozitelor și taxelor locale de către autoritățile centrale.

Constituția Republicii Moldova, adoptată în anul stabilit autonomia administrativă locală ca pe un principiu de bază al guvernării. În temeiul prevederilor constituționale, principiile autonomiei locale urmează să fie dezvoltate și concretizate de un șir de legi (Legea nr. 310-XIII din 07.12.1994 privind administrația publică locală, Legea nr. 186-XIII din 19.12.1994 privind taxele locale și Legea nr. 308-XIII din 07.12.1994 cu privire la alegerile locale, prin care, însă, se mențineau unele elemente ale sistemului politicilor rigide cum ar fi: subordonarea pe verticală a consiliilor locale inclusiv din punct de vedere financiar, responsabilitatea primăriei și a comitetului executiv raional în fața Guvernului, exercitarea interimatului prin numire de către Guvern etc.).

Reforma în domeniul administrației publice locale, definită în Legea privind administrația publică locală nr. 186-XIV din 06.11.1998, a instituit sistemul de politici de descentralizare bazat pe principiile consolidării sistemului reprezentativ local, eligibilitatea la nivel local, descentralizarea serviciilor publice, autonomia locală, recunoașterea autonomiei financiare etc. Acest sistem și-a găsit reflectare în Legea nr. 491-XIV din 09.08.1999 privind finanțele publice locale, apoi în Legea nr. 523-XIV din 16.08.1999 cu privire la proprietatea publică a unităților administrativ-teritoriale.

Necesitatea consolidării politicilor de descentralizare și a libertăților decizionale (în limita legii) ale autorităților locale în ceea ce treburile publice locale, precum și conturarea unei autonomii reale la nivel local, au stat la baza adoptării Legii nr. 123-XV din 18.03.2003 privind administrația publică locală și a Legii nr. 397-XV din 16.10.2003 privind finanțele publice locale. În ansamblu, aceste legi determină funcțiile și împuternicirile autorităților centrale și locale în domeniul public și stabilesc bazele unui sistem democratic de guvernare, asigurînd evoluția de la centralizare la descentralizare.

Totuși, pînă în prezent persistă unele elemente care afectează autonomia locală cum ar fi: menținerea implicațiilor la formarea, administrarea și gestionarea finanțelor publice locale; dependența bugetelor locale de bugetul de stat; lipsa consultărilor APL la modificarea legislației ce ține de interesul lor.

Astfel, pînă a atinge unele rezultate reale ale descentralizării, cadrul legislativ al țării va fi supus modificării nu o singură dată, evoluînd concomitent cu dezvoltarea social-economică a țării, al cărei nivel, la etapa actuală, nu ar permite trecerea unităților administrativ-teritoriale la autofinanțarea deplină.

Următoarea etapă de dezvoltare a cadrului legislativ în domeniul autonomiei locale și a descentralizării fiscale este condiționată de prevederile Planului de acțiune Republica Moldova – Uniunea Europeană, prin care Republica Moldova și-a asumat angajamentul de a continua reforma administrativă și consolidarea autofinanțării locale în conformitate cu standardele europene. Aceasta presupune în special respectarea principiilor stipulate în Carta Europeană a Autonomiei Locale și acordarea unei atenții speciale expertizei și recomandărilor Congresului Puterilor Locale și Regionale din Europa, inclusiv în ceea ce privește managementul bugetelor locale de către administrațiile locale și atribuirea competențelor bugetare (resurse care să corespundă responsabilităților).

În aspect comparativ, determinarea unei configurații adecvate a raportului centralizare – descentralizare constituie însă o provocare pentru sistemul administrației publice din Republica Moldova. Descentralizarea nu reprezintă un scop în sine și în cosecință se impune analiza comparativă a avantajelor și dezavantajelor activității centralizate față de cele descentralizate. Există anumite situații în care principiul descentralizării maxime se dovedește mai productiv.

În cazul politicilor publice, prin care se urmărește optimizarea cadrului competitiv într-un anumit sector descentralizarea joacă un rol diferit. Forma structurală la care se apelează cel mai frecvent, așa cum se constată din experiența statelor contemporane, este „unitatea de proiect”, în care conducătorul are autoritatea și responsabilitatea deplină referitor la reușita proiectului, dar și un buget suficient pentru a susține activitățile din zona funcțională.

Situațiile complexe sunt cele în care existența unei legături verticale între centru și teritoriu este vitală, pentru a se evita paralizia sistemului public. În acest caz descentralizarea este necesară doar pe fondul unei reconsiderări a modului în care aceasta este definită: descentralizarea este nu atît procesul de coborîre a nivelului decizional, ci mai degrabă procesul de redistribuire a responsabilităților între diferitele niveluri de administrație publică.

Din acestă cauză putem vorbi nu numai despre descentralizarea propriu-zisă, dar și despre vizibilitatea strategică în administrația publică locală, deoarece pentru fiecare decizie majoră, autoritatea și responsabilitatea trebuie plasate la cel mai jos nivel la care toate problemele relevante pentru luarea unei decizii sunt mai vizibile și pot fi adecvat rezolvate.

La componenta autonomia financiar-fiscală în statele contemporane nu putem vorbi de o performanță atinsă, chiar și pentru statele cele mai industrializate cu o economie de piață adecvată. Totuși unele tendințe în sfera dată impun ideea unei autonomii reale pentru entitățile locale, în ceea ce privește administrarea financiar-fiscală la nivelul statelor, comunelor, orașelor, municipiilor etc.

În contextul celor menționate se impune necesitatea unei conexiuni permanente între centru și unitățile administrativ-teritoriale, conexiune cu implicații structurale fundamentale: cooperarea interfuncțională pentru implementarea politicii, configurarea capacității strategice, capabile să răspundă la provocările asociate procesului de implimentare a unei politici publice.

Unul din elementele ce trebuie avute în vedere este cadrul analizai referitoare la raportul centralizare-descetralizare, ce exprimă gradul în care guvernul este implicat în menținerea uniformității și a standardelor de calitate în cadrul prestării serviciilor publice. Asigurarea uniformității și a standardelor de calitate stabilite la nivel național, ce ar asigura un tratament egal al tuturor cetăținilor, necesită o autonomie managerială reală la nivel local. Prin urmare, transferul de atribuții către unitățile administrativ-teritoriale are sens doar dacă acestea sunt capabile să rezolve mai productiv problemele apărute decît în cazul implicării centrului în chestiunile de acest fel.

Existența unei stategii la nivelul UAT este un alt factor pozitiv ce influențează procesul de descentralizare. Conducătorii serviciilor descentalizate trebuie să fie capabili să-ți sdministreze resursele și să-ți atingă scopurile propuse. Pentru aceasta este nevoie ca ei să înțeleagă scopurile propuse și direcțiile prioritare de transformare a administrației publice la nivel local. Polititicile publice trebuie să fie corelate cu exigențele autonomiei locale, implicit ale autonomiei financiare a autorităților publice locale.

Realizarea efectivă a conceptului de autonomie locală în plan administrativ este imposibilă fără aplicarea conceptului de autonomie financiară, care constituie fundamentul autonomiei locale. Dacă autoritățile locale nu dispun de resursele materiale, de competențele legale și de autoritatea politică de care au nevoie pentru a-și asuma realmente responsabilitățile ce le revin prin aplicarea conceptului autonomiei locale, acesta nu poate fi realizat, rămînînd doar un concept declarat și nu unul realmente realizabil. De aceea a fost necesară sintetizarea în plan juridic a elementului material de autonomie financiară în Carta Europeană a Autonomiei Locale.

În situația în care fundamentul autonomiei locale este autonomia financiară, descentralizarea financiară înseamnă instituționalizarea unor mecanisme care ar permite accesul autorităților publice locale la veniturile necesare pentru exercitarea funcțiilor ce le revin, precum și asigurarea stabilității financiare a fiecărei UAT.

Aceasta presupune transmiterea de la autoritățile administrației publice centrale către cele locale, în primul rînd, a dreptului de decizie în privința determinării bazei impozabile și în al doilea rînd, a dreptului la decizii privind căile de utilizare a venitului, fără coordonarea excesivă cu centrul. Fiecare unitate administrativ-teritorială are dreptul, în cadrul politicilor economice naționale, la deținerea autonomă și liberă a unor resurse proprii suficiente, de care pot dispune în mod liber în exercitarea atribuțiilor lor.

Realizarea unei autonomii financiare efective în plan local presupune reducerea rolului autorităților centrale în stabilirea cuantumului și categoriilor de venituri fiscale și nefiscale la nivel local, în utilizarea veniturilor locale, deci în stabilirea priorităților privind orientarea și efectuarea cheltuielilor și în ceea ce privește exercitarea coordonării administrative asupra aparatului fiscal pe plan local. Rolul statului, ca autoritate centrală, apare în cadrul determinării politicii generale de dezvoltare a autorităților și instituțiilor administrației publice locale, în generarea de experiență și sprijin pentru consolidarea instituțională a aparatului fiscal subordonat autorităților locale.

Necesitatea descentralizării fiscale în Republica Moldova este dictată de Carta Europeană a Autonomiei Locale. Conform Legii privind administrarea publică locală, autonomia locală reprezintă dreptul și capacitatea colectivităților locale de a rezolva și a gestiona, în condițiile legii, sub proprie răspundere și în favoarea lor, o parte importantă din treburile publice. Conform Legii privind administrarea publică locală, autonomia locală reprezintă dreptul și capacitatea colectivităților locale de a rezolvz și de a gestiona, în condițiile legii, sub proprie răspundere și în favoarea lor, o parte importantă din treburile publice. Autonomia privește, deasemenea, organizarea și funcționarea administrației publice locale potrivit Legii privind administrația publică locală, nr. 123-XV din 18.03.2003. Art.3 din această lege (Principiile de bază ale administrării publice locale) prevede că autoritățile administrației publice locale beneficiază de autonomie financiară, au dreptul la inițiativă în tot ceiea ce privește administrarea treburlor publice locale, exercitîndu-și în condițiile legii autoritatea în limitele teritoriului administrat. Pentru asigurarea autonomiei locale, autoritățile administrației publice locale elaborează și aprobă bugetele unităților administrativ-teritoriale, avînd dreptul să pună în aplicare și să determine cuantumul impozitelor și taxelor locale, în condițiile legii.

Legea privind sistemul bugetar și procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996 prevede că bugetele UAT asigură cu resurse financiare efectuarea măsurilor pentru satisfacerea necesităților social-economice și culturale ale populației și pentru dezvoltarea teritoriului din subordine. Procesul elaborării și executării bugetelor UAT se reglementează prin Legea finanțelor publice locale. Legea finanțelor publice locale nr. 397-XV din 16.10.2003 constituie baza legală ce reglementează structura bugetelor și procesului bugetar al UAT.

Analizînd evoluția veniturilor bugetelor UAT de ambele nivele în perioada 2006-2010 (vezi Anexa 3) putem menționa că veniturile proprii se mențin la acelaș nivel. Ponderea veniturilor proprii de la 38,45% în anul 2006 descrește la 33,90% în anul 2010, fapt ce determină deficitul veniturilor fiscale reale la nivel local, ce pot fi acumulate în bugetele UAT. Ponderea transferurilor de la bugetul de stat în bugetele UAT de ambele nivele au crescut de la 28,33% în anul 2006 la 46,60% în anul 2010, iar defalcările de la veniturile generale de stat s-au micșorat de la 25,04% în anul 2006 la 14,69% în anul 2007. Deci, în majoritatea unităților administrațiv-teritoriale sistemul fiscal local stabilit de legislație nu feră posibilitatea unei autonomii financiare reale, astfel încât conducătorii APL să aibă posibilitatea unei inițiative reale de modernizare sau perfecționare a autoadministrii la nivel de sate și orașe.

Planificarea finanțelor publice reprezintă o parte componentă a politicii financiare a statului. La elaborarea bugetului al unității administrativ-teritoriale, politica financiară a acesteia este în funcție de prioritățile la nivel macro.

Numai municipiile, Chișinău și Bălți, dispun de surse financiare care asigură formarea bugetelor fără suportul financiar din partea statului. Starea financiară a celorlalte unități administrativ-teritoriale depinde totalmente de politica financiară a statului și raionului. Datorită amplasării unităților de producție și a sistemului de administrare a finanțelor la nivel statal (conform căruia raionului i s-au atribuit funcții de ordonator principal de mijloace financiare), dezvoltarea altor unități administrativ-teritoriale este, cu unele excepții, lentă și instabilă.

Baza fiscală a unităților administrativ-teritoriale (a orașelor și raioanelor) se caracterizează printr-o descreștere, fapt ce denotă lipsa, până în anul unor politici publice reale de dezvoltare a satului moldovenesc. Ponderea veniturilor globale (fără granturi, transferuri si mijloace speciale) de la 65,03% în anul 2003 descrește la 48,59% în anul 2010.

Cheltuielile de la bugetele UAT de nivelul întîi sunt acoperite preponderent din transferuri, în special în comunele, satele cu o bază fiscală slabă și cu-n număr al populației foarte mic. Aceste cheltuieli par a fi echilibrate, însă reeșind din analiza nivelului de acoperire a cheltuielilor cu venituri s-a determinat că doar 40% din numărul total de primării al unităților administrativ-teritoriale își acoperă numai a patra parte din cheltuielile planificate în anul 2010 cu venituri; restul 60% din numărul total de primării al unităților administrativ-teritoriale își acoperă 50% din cheltuielile planificate în anul 2010 cu venituri.

Analizînd veniturile locale menționăm că majoritatea APL de nivelul întâi nu dispun de sursele necesare de venituri pentru a-și acoperi cheltuielile planificate și sunt în mare măsură dependente de transferuri de la bugetul de stat. Această stare de lucruri relevă gradul scăzut de autonomie al APL, precum și competențele destul de reduse de care dispun, pentru a răspunde necesităților cetățenilor la nivel local.

Veniturile proprii ale bugetelor unităților administrativ-teritoriale de nivelul doi, depășesc cu mult transferurile de la bugetul de stat și veniturile generale de stat.

Veniturile încasate de la contribuabili în bugetele locale nu sunt totdeauna transparente pentru administrațiile publice locale. Administrațiile locale nu sunt informate despre sumele colectate în teritoriile lor, fapt care influențează negativ motivația organelor publice locale de a-și suplimenta veniturile proprii, fiind încurajate chiar să-și subestimeze veniturile colectate. Aceste împrejurări contribuie la subestimarea veniturilor proprii în localitățile gestionate prost și la suprimarea inițiativei în acele localități unde activitatea este mai eficientă și se formează o bază fiscală temeinică. Pentru înlăturarea acestui neajuns, este necesar ca mijloacele acumulate în teritoriul respectiv de la veniturile generale de stat să fie transparente pentru administrațiile publice locale. în asemenea situații, unele localități ar prefera să nu primească transferuri din fondul de susținere financiară a teritoriilor, ci să le rămână o parte considerabilă din veniturile colectate în teritoriu, care le-ar asigura un nivel mai înalt decât cel minim necesar de finanțare. Aceasta ar contribui la consolidarea descentralizării fiscale la nivelul teritoriilor. Stabilirea normativelor procentuale de defalcări de la veniturile generale de stat în bugetele locale pentru o perioadă de 3-5 ani ar contribui la stimularea creșterii bazei fiscale.

Legea reglementează transferurile din fondul de susținere financiară a teritoriului acordată unităților administrativ-tcritoriale pentru compensarea responsabilităților de cheltuieli în baza unui principiu unic -cheltuieli medii naționaleper capita (pe locuitor). Alocarea transferurilor în condițiile actuale creează situații inechitabile, condiționate de diferența dintre necesitățile unităților administrativ-teritoriale. Drept efect al situației date este tendința administrațiilor locale de a subestima veniturile proprii ale bugetelor locale. Formula existentă de alocare a transferurilor este de ordin general și nu oferă claritate în ceea ce privește coeficientul de corectare a cheltuielilor medii pentru un locuitor, adică nu indică ce cheltuieli pot fi calificate drept specifice și cât de discret este gradul lor de ajustare.

În baza analizei procesului de descentralizare financiară și fiscală, de repartizare a veniturilor între bugetele unităților administrativ-teritoriale și a delimitării competențelor în efectuarea cheltuielilor publice este necesar implementarea unor măsuri care ar contribui la consolidarea autonomiei financiare la nivelul unităților administrativ-teritoriale.

Reglementarea veniturilor trebuie să fie privită din punctul de vedere al eficienței acestora, deoarece practica deseori demonstrează că, deși în legislație sunt prevăzute diferite tipuri de impozite și taxe, acestea nu sunt aplicate în toate unitățile administartiv-teritoriale, prin urmare, veniturile la bugetele acestor unități sunt formate în principal din transferuri.

Unicul impozit ce poate asigura bugetului local surse rezonabile este impozitul pe bunurile imobiliare, care este un impozit local și reprezintă o plată obligatorie la buget de la valoarea bunurilor imobiliare. Totuși, acesta va putea fi eficient aplicat odată cu evaluarea cadastrală a bunurilor imobiliare, în care se va impozita valoarea imobilelor după prețul pieței, ceea ce va majora substanțial veniturile locale.

Începând cu 1 ianuarie 2006 agenții economici producători agricoli sunt scutiți pe o perioadă de 5 ani de plata impozitului pe venit, impozitului pe bunurile imobiliare (pentru clădiri și construcții), taxei pentru amenajarea teritoriului, pentru consumul de apă și pentru folosirea drumurilor. Aceste măsuri de stimulare a agenților economici producători agricoli sunt binevenite pentru subiecții asupra cărora se răsfrâng, însă vor avea ca efect micșorarea veniturilor bugetelor locale. Pentru unele localități unde predomină activitățile respective măsurile aplicate vor avea o influență considerabilă asupra bugetelor locale. În cazul în care pierderile vor fi compensate din fondul de susținere financiară a teritoriilor, pentru o perioadă de 5 ani se va observa o scădere a responsabilității de acumulare a veniturilor la bugetul local.

În contextul măsurilor menționate, considerăm că din punctul de vedere al normelor tehnicii legislative este necesară efectuarea unor modificări în Codul fiscal și alte acte legislative din domeniul dat, care vor stabili baza juridică pentru aplicarea în viitor a unor proceduri de impozitare simplificate, speciale, cum este, spre exemplu, impozitul unic în agricultură. De altfel, implementarea acestor proceduri de impozitare simplificată vine în contradicție cu prevederile Codului fiscal. Drept exemplu al reglementării în acest sens ar putea servi art. 18 din Codul fiscal al Federației Ruse, adoptat prin Legea nr. 146-03 din 31.07.98, care prevede norme generale privind procedura simplificată de impozitare pentru subiecții micului business, pentru producătorii agricoli (Capitolul 26.1 din același cod) ș.a.

Spre deosebire de Legea privind taxele locale nr. 186-XIII din 19.07.1997, Titlul VII al Codului Fiscal a optimizat taxele locale, însă acestea nu vor avea nici în perspectiva apropiată o eficacitate sporită. În contextul introducerii impozitului unic în agricultură autonomia financiară a localităților rurale va fi și mai limitată.

Astfel, pentru redresarea situației ar fi oportună examinarea posibilității de introducere a unei taxe locale pe vânzări, pentru a oferi posibilitatea formării autonomiei financiare locale reale, în care primarul să aibă și posibilități financiare proprii pentru a revigora Satul moldovenesc. Concomitent cu introducerea taxei locale pe vânzări, trebuie să fie anulate sau micșorate cotele altor taxe locale și a TVA, pentru a se evita riscurile dublei impozitări, a diminua povara fiscală și ridicarea prețurilor la mărfurile comercializate cu amănuntul. Aplicarea taxei locale pe vânzări are o însemnătate dublă, deoarece, pe de o parte, contribuie la majorarea veniturilor la bugetul local, iar pe de altă parte, trezește nemulțumiri din partea întreprinzătorilor și a consumatorilor. Totodată, această măsură ar putea fi aplicată în țara noastră doar la o anumită etapă a situației economice la nivel local. Această taxă se va aplica la ultima fază a ciclului economic, adică la consum, doar la comercializarea cu amănuntul și se va calcula din prețul produsului vândut.

Experiența acestui mecanism de impunere este cunoscută în SUA și în alte state, iar în Federația Rusia acest venit bugetar a ridicat numeroase discuții când a fost abrogat. Anularea acestui impozit pe vânzări – având o pondere apreciabilă în sistemul veniturilor subiecților Federației – a afectat considerabil proiectele sociale planificate în bugetele subiecților Federației din Federația Rusă. Ulterior aceste proiecte au fost acoperite prin transferuri de la bugetul federal.

La ora actuală, noi folosim doar TVA în acumularea surselor bănești prin vânzarea produselor cetățenilor aflați pe teritoriul Republicii Moldova, preluând 20% din suma consumată. Având în vedere că statul are o stabilitate fonnată din resursele financiare din străinătate, fiind percepute sume impozabile substanțiale prin impozitarea indirectă la bugetul statului, propunem – pentru a găsi surse suplimentare pentru implementarea proiectului de amenajare a satelor moldovenești- introducerea Taxei pe vânzări. Această taxă nu se va aplica unor produse de primă necesitate (pâine și produse de panificație, produse lactate, produse alimentare pentru copii etc).

Legislația conexă este un factor important în consolidarea autonomiei locale, prin urmare, aceasta trebuie să fie coroborată cu legislația de bază, astfel încât să asigure aplicarea uniformă a întregului spectru legal. în acest context, este necesar a se aduce o claritate în cadrul legislativ cc reglementează veniturile la bugetul local.

Astfel, la art. 8 din Legea privind finanțele publice locale la delimitarea competențelor în efectuarea cheltuielilor publice se prevede că de la bugetele satelor (comunelor), orașelor (municipiilor, cu excepția municipiilor Chișinău și Bălți) sunt finanțate cheltuielile ce țin de întreținerea instituțiilor de învățământ preșcolar, primar, gimnazial, mediu de cultură generală, liceal și complementar (extrașcolar), altor instituții de învățământ care deservesc populația localității respective. Insă, din analiza competenței autorităților publice locale în raport cu alte autorități se constată limitarea dreptului autorităților administrației publice locale în exercitarea competențelor sale în domeniul învățământului, acestea reducându-se de fapt la dreptul de a face propuneri privind înființarea, reorganizarea și lichidarea instituțiilor de învățământ, de numire și concediere a directorilor și personalului instituțiilor de învățământ. Reglementările Legii învățământului referitoare la competențele autorităților publice locale trebuie să fie expuse mai clar pentru a exclude posibilitatea unor interpretări diferite în raport cu prevederile Legii privind finanțele publice locale, având în vedere faptul că realizarea atribuțiilor autorităților publice locale de nivelul I impune necesitatea unor cheltuieli din bugetele locale.

Delimitarea competențelor proprii APL trebuie să fie însoțită de concretizări și în ceea ce privește determinarea obligativității acestora. Legislația sectorială urmează să fie revăzută și adusă în concordanță cu Legea privind finanțele publice locale și Legea privind administrația publică locală în vederea excluderii reglementărilor care permit înțelesuri și interpretări diferite, dar în unele cazuri duc la încălcarea principiului autonomiei financiare prin impunerea la efectuarea unor cheltuieli, a căror oportunitate ține de competența exclusivă a APL.

Realizarea competențelor proprii ale APL care impune cheltuieli de la bugetul local trebuie să fie determinată de autoritățile publice locale, iar legislația nu trebuie să impună condiții de obligativitate. Un exemplu în acest sens este Legea cu privire la biblioteci, care prevede că bugetul unității administrativ-teritoriale nu poate fi aprobat dacă în el nu sunt prevăzute mijloace necesare pentru dezvoltarea bibliotecilor. Un exemplu al interpretărilor diferite pot servi reglementările Legii privind meșteșugurile artistice populare, care prevede acordarea de facilități fiscale și de altă natură meșterilor populari, organizațiilor și întreprinderilor lor, în modul prevăzut de lege. Referințele la aceste facilități lipsesc însă în actele legislative care reglementează raporturile juridice respective.

Pentru asigurarea consolidării autonomiei locale, implicit a autonomiei financiare a unităților administrativ-teritoriale este necesar elaborarea unor politici publice care prin consolidarea descentralizării fiscale ar oferi posibilități reale pentru asigurarea dezvoltării economice a unităților administrativ-teritoriale. La promovarea politicii de descentralizare se vor lua în considerare următoarele priorități:

schimbarea rolului autorităților administrației publice locale în vederea eficientizării procesului de administrare, prestării serviciilor, reglementării și distribuirii echitabile a bunurilor create în procesul dezvoltării economice;

formarea unor mecanisme eficiente de administrare, care vor fi flexibile, transparente și accesibile pentru public;

armonizarea standardelor administrării publice locale cu cele ale UE în contextul abordării unice a elementelor reformei funcționale, structurale și organizatorice a administrației publice în general;

perfecționarea procesului de luare a deciziilor utilizând abordările strategice pentru comunitățile locale;

ameliorarea interacțiunii dintre autoritățile administrației publice locale și societatea civilă;

creșterea independenței financiar-cconomice a zutorităților administrației publice locale.

Promovarea unor politici manageriale pentru autoritățile publice locale, în vederea asigurării acestora cu personal calificat și competent în ceea ce privește administrația publică locală cu aplicarea unor măsuri cum ar fi:

elaborarea și promovarea politicilor și strategiilor in domeniul managementului resurselor umane pentru funcționarii publici din autoritățile publice locale;

consultarea și obținerea asistenței de la ministerul de profil privind implementarea noilor proceduri de personal;

crearea și implementarea unui sistem de perfecționare și reciclare continuă a cadrelor în baza programelor de instruire (conform necesităților de instruire) pentru funcționarii publici ai autorităților administrației publice locale;

organizarea cursurilor, seminarelor, conferințelor regionale la care participă funcționari din UAT de diferite nivele, îndeosebi pentru explicarea și propagarea aplicării uniforme a legislației;

perfecționarea sistemului de motivare, inclusiv a celui de salarizare a funcționarilor publici din administrația publică locală și minimizarea presiunii politice asupra activității lor.

Delimitarea competențelor autorităților publice de diferite nivele să fie asigurată în așa fel, încât acestea să se suplinească și să nu să se dubleze sau să se repete. Măsurile necesare realizării scopului propus includ:

■ delimitarea clară a funcțiilor și responsabilităților între autoritățile administrației publice centrale și cele locale de nivelul I și nivelul II, îndeosebi a celor ce vizează cadrul de cheltuieli;

delimitarea clară a competențelor atribuite orașelor ca unități administrativ-teritoriale de nivelul I și autorităților unităților administrativ-teritoriale de nivelul II;

delegarea rezonabilă către autoritățile administrației publice locale și sectorul privat a împuternicirilor și obligațiilor legate de activitatea de asigurare cu bunuri și servicii;

elaborarea unor mecanisme de orientare a autorităților administrației publice locale spre utilizarea eficientă și rațională a resurselor bugetare limitate și managementul resurselor prin concentrarea lor în domeniile prioritare;

optimizarea procedurilor de control asupra activităților financiar-bugetare la nivel local din partea autorităților administrației publice centrale.

Cadrul legislativ ce reglementează activitatea autorităților publice locale, precum și cadrul legislativ conex să fie coroborat astfel încât să asigure o implementare corectă și uniformă a legislației pe întreg teritoriul țării. Măsurile necesare realizării scopului propus țin de:

revizuirea cadrului legislativ din domeniul administrației publice locale, al finanțelor publice locale și fiscale și cadrului legislativ conex în vederea excluderii de dublări și paralelisme între normele concurente; adoptarea actelor normative necesare implementării legislației în vederea realizării unei executări reale a acesteia cu utilizarea unei terminologii constante și uniforme de largă circulație (elaborarea de strategii, concepții, programe), ținând cont totodată de riscul unei suprarcglementări;

determinarea competențelor de monitorizare a implementării reglementărilor legale atât de autoritățile administrației publice centrale, cât și de cele locale;

identificarea autorității responsabile de implementarea politicii statului, legislației în vigoare, a obiectivelor strategice în domeniul administrației publice locale, acesta fiind Ministerul Administrației Publice Locale.

CONCLUZII ȘI RECOMANDĂRI

Într-o descentralizare administrativă se pot rezolva în condiții mai bune interesele locale, serviciile publice locale putând fi conduse mai bine de către autoritățile locale într-un regim în care acestea nu au obligația să se conformeze ordinelor și instrucțiunilor de la centru. Măsurile și deciziile pot fi luate mai operativ de către autoritățile locale iar resursele materiale și financiare și chiar forța de muncă pot fi folosite cu mai mare eficiență și să răspundă unor nevoi prioritare pe care autoritățile locale le cunosc mai bine decât autoritățile centrale.

Evoluția guvernării pe plan european și mondial în ultima jumătate de secol a conturat o tendință certă – descentralizarea administrației publice și consolidarea autonomiei locale. Tradițiile de guvernare în țările dezvoltate au creat ideea potrivit căreia „Comunitățile puternice fac o națiune puternică și nu invers” iar experiența seculară a confirmat eficiența funcționării administrației publice locale în condițiile autonomiei. În prezent autonomia locală este văzută ca un factor de menținere a păcii și stabilității politice, element indispensabil în definitivarea viitoarei organizări politice și economice a continentului european.

Descentralizarea teritorială – formă a descentralizării administrative. În cazul descentralizării teritoriale teritoriul statului este împărțit în circumscripții administrative, în care funcționează autorități administrative locale, care se bucură de o oarecare independență față de autoritatea centrală. Astfel, anumite servicii publice locale sunt scoase din competența autorităților centrale și date în competența autorităților locale descentralizate, care le girează în circumscripțiile în care au fost alese.

Dezvoltarea regională este un concept nou ce urmărește impulsionarea si diversificarea activitaților economice, stimularea investițiilor în sectorul privat, contribuția la reducerea șomajului și nu în cele din urmă să conducă la o îmbunătățire a nivelului de trai.

Politica de dezvoltare regională reprezintă un ansamblu de măsuri planificate și promovate de autoritățile administrației publice locale și centrale, în parteneriat cu diverși actori (privați, publici, voluntari), în scopul asigurării unei creșteri economice, dinamice și durabile, prin valorificarea eficientă a potențialului regional și local, în scopul îmbunătățirii condițiilor de viață.

Principalele domenii care pot fi vizate de politicile regionale sunt: dezvoltarea întreprinderilor, piața forței de muncă, atragerea investițiilor, transferul de tehnologie, calitatea mediului înconjurător, dezvoltare rurală, sănătate, educație, învățământ, cultură, etc.

Dezvoltarea rurala ocupa un loc distinct în cadrul politicilor regionale și se refera la urmatoarele aspecte:

înlăturarea/diminuarea sărăciei în zonele rurale;

echilibrarea oportunitatilor economice și a condițiilor sociale dintre mediul urban și cel rural;

stimularea inițiativelor locale;

păstrarea patrimoniului spiritual și cultural.

Necesitatea consolidării politicilor de descentralizare și a libertăților decizionale (în limita legii) ale autorităților locale în ceea ce treburile publice locale, precum și conturarea unei autonomii reale la nivel local, au stat la baza adoptării Legii nr. 123-XV din 18.03.2003 privind administrația publică locală și a Legii nr. 397-XV din 16.10.2003 privind finanțele publice locale. În ansamblu, aceste legi determină funcțiile și împuternicirile autorităților centrale și locale în domeniul public și stabilesc bazele unui sistem democratic de guvernare, asigurînd evoluția de la centralizare la descentralizare.

Totuși, pînă în prezent persistă unele elemente care afectează autonomia locală cum ar fi: menținerea implicațiilor la formarea, administrarea și gestionarea finanțelor publice locale; dependența bugetelor locale de bugetul de stat; lipsa consultărilor APL la modificarea legislației ce ține de interesul lor.

Situațiile complexe sunt cele în care existența unei legături verticale între centru și teritoriu este vitală, pentru a se evita paralizia sistemului public. În acest caz descentralizarea este necesară doar pe fondul unei reconsiderări a modului în care aceasta este definită: descentralizarea este nu atît procesul de coborîre a nivelului decizional, ci mai degrabă procesul de redistribuire a responsabilităților între diferitele niveluri de administrație publică.

Din acestă cauză putem vorbi nu numai despre descentralizarea propriu-zisă, dar și despre vizibilitatea strategică în administrația publică locală, deoarece pentru fiecare decizie majoră, autoritatea și responsabilitatea trebuie plasate la cel mai jos nivel la care toate problemele relevante pentru luarea unei decizii sunt mai vizibile și pot fi adecvat rezolvate.

Existența unei stategii la nivelul UAT este un alt factor pozitiv ce influențează procesul de descentralizare. Conducătorii serviciilor descentalizate trebuie să fie capabili să-ți sdministreze resursele și să-ți atingă scopurile propuse. Pentru aceasta este nevoie ca ei să înțeleagă scopurile propuse și direcțiile prioritare de transformare a administrației publice la nivel local. Polititicile publice trebuie să fie corelate cu exigențele autonomiei locale, implicit ale autonomiei financiare a autorităților publice locale.

Realizarea efectivă a conceptului de autonomie locală în plan administrativ este imposibilă fără aplicarea conceptului de autonomie financiară, care constituie fundamentul autonomiei locale. Dacă autoritățile locale nu dispun de resursele materiale, de competențele legale și de autoritatea politică de care au nevoie pentru a-și asuma realmente responsabilitățile ce le revin prin aplicarea conceptului autonomiei locale, acesta nu poate fi realizat, rămînînd doar un concept declarat și nu unul realmente realizabil. De aceea a fost necesară sintetizarea în plan juridic a elementului material de autonomie financiară în Carta Europeană a Autonomiei Locale.

În situația în care fundamentul autonomiei locale este autonomia financiară, descentralizarea financiară înseamnă instituționalizarea unor mecanisme care ar permite accesul autorităților publice locale la veniturile necesare pentru exercitarea funcțiilor ce le revin, precum și asigurarea stabilității financiare a fiecărei UAT.

Realizarea unei autonomii financiare efective în plan local presupune reducerea rolului autorităților centrale în stabilirea cuantumului și categoriilor de venituri fiscale și nefiscale la nivel local, în utilizarea veniturilor locale, deci în stabilirea priorităților privind orientarea și efectuarea cheltuielilor și în ceea ce privește exercitarea coordonării administrative asupra aparatului fiscal pe plan local. Rolul statului, ca autoritate centrală, apare în cadrul determinării politicii generale de dezvoltare a autorităților și instituțiilor administrației publice locale, în generarea de experiență și sprijin pentru consolidarea instituțională a aparatului fiscal subordonat autorităților locale.

Necesitatea descentralizării fiscale în Republica Moldova este dictată de Carta Europeană a Autonomiei Locale. Conform Legii privind administrarea publică locală, autonomia locală reprezintă dreptul și capacitatea colectivităților locale de a rezolva și a gestiona, în condițiile legii, sub proprie răspundere și în favoarea lor, o parte importantă din treburile publice. Conform Legii privind administrarea publică locală, autonomia locală reprezintă dreptul și capacitatea colectivităților locale de a rezolvz și de a gestiona, în condițiile legii, sub proprie răspundere și în favoarea lor, o parte importantă din treburile publice. Autonomia privește, deasemenea, organizarea și funcționarea administrației publice locale potrivit Legii privind administrația publică locală, nr. 123-XV din 18.03.2003. Art.3 din această lege (Principiile de bază ale administrării publice locale) prevede că autoritățile administrației publice locale beneficiază de autonomie financiară, au dreptul la inițiativă în tot ceiea ce privește administrarea treburlor publice locale, exercitîndu-și în condițiile legii autoritatea în limitele teritoriului administrat. Pentru asigurarea autonomiei locale, autoritățile administrației publice locale elaborează și aprobă bugetele unităților administrativ-teritoriale, avînd dreptul să pună în aplicare și să determine cuantumul impozitelor și taxelor locale, în condițiile legii.

Cheltuielile de la bugetele UAT de nivelul întîi sunt acoperite preponderent din transferuri, în special în comunele, satele cu o bază fiscală slabă și cu-n număr al populației foarte mic. Aceste cheltuieli par a fi echilibrate, însă reeșind din analiza nivelului de acoperire a cheltuielilor cu venituri s-a determinat că doar 40% din numărul total de primării al unităților administrativ-teritoriale își acoperă numai a patra parte din cheltuielile planificate în anul 2010 cu venituri; restul 60% din numărul total de primării al unităților administrativ-teritoriale își acoperă 50% din cheltuielile planificate în anul 2010 cu venituri.

Analizînd veniturile locale menționăm că majoritatea APL de nivelul întâi nu dispun de sursele necesare de venituri pentru a-și acoperi cheltuielile planificate și sunt în mare măsură dependente de transferuri de la bugetul de stat. Această stare de lucruri relevă gradul scăzut de autonomie al APL, precum și competențele destul de reduse de care dispun, pentru a răspunde necesităților cetățenilor la nivel local.

Veniturile proprii ale bugetelor unităților administrativ-teritoriale de nivelul doi, depășesc cu mult transferurile de la bugetul de stat și veniturile generale de stat.

Veniturile încasate de la contribuabili în bugetele locale nu sunt totdeauna transparente pentru administrațiile publice locale. Administrațiile locale nu sunt informate despre sumele colectate în teritoriile lor, fapt care influențează negativ motivația organelor publice locale de a-și suplimenta veniturile proprii, fiind încurajate chiar să-și subestimeze veniturile colectate. Aceste împrejurări contribuie la subestimarea veniturilor proprii în localitățile gestionate prost și la suprimarea inițiativei în acele localități unde activitatea este mai eficientă și se formează o bază fiscală temeinică. Pentru înlăturarea acestui neajuns, este necesar ca mijloacele acumulate în teritoriul respectiv de la veniturile generale de stat să fie transparente pentru administrațiile publice locale. în asemenea situații, unele localități ar prefera să nu primească transferuri din fondul de susținere financiară a teritoriilor, ci să le rămână o parte considerabilă din veniturile colectate în teritoriu, care le-ar asigura un nivel mai înalt decât cel minim necesar de finanțare. Aceasta ar contribui la consolidarea descentralizării fiscale la nivelul teritoriilor. Stabilirea normativelor procentuale de defalcări de la veniturile generale de stat în bugetele locale pentru o perioadă de 3-5 ani ar contribui la stimularea creșterii bazei fiscale.

Delimitarea competențelor proprii APL trebuie să fie însoțită de concretizări și în ceea ce privește determinarea obligativității acestora. Legislația sectorială urmează să fie revăzută și adusă în concordanță cu Legea privind finanțele publice locale și Legea privind administrația publică locală în vederea excluderii reglementărilor care permit înțelesuri și interpretări diferite, dar în unele cazuri duc la încălcarea principiului autonomiei financiare prin impunerea la efectuarea unor cheltuieli, a căror oportunitate ține de competența exclusivă a APL.

Realizarea competențelor proprii ale APL care impune cheltuieli de la bugetul local trebuie să fie determinată de autoritățile publice locale, iar legislația nu trebuie să impună condiții de obligativitate. Un exemplu în acest sens este Legea cu privire la biblioteci, care prevede că bugetul unității administrativ-teritoriale nu poate fi aprobat dacă în el nu sunt prevăzute mijloace necesare pentru dezvoltarea bibliotecilor. Un exemplu al interpretărilor diferite pot servi reglementările Legii privind meșteșugurile artistice populare, care prevede acordarea de facilități fiscale și de altă natură meșterilor populari, organizațiilor și întreprinderilor lor, în modul prevăzut de lege. Referințele la aceste facilități lipsesc însă în actele legislative care reglementează raporturile juridice respective.

Pentru asigurarea consolidării autonomiei locale, implicit a autonomiei financiare a unităților administrativ-teritoriale este necesar elaborarea unor politici publice care prin consolidarea descentralizării fiscale ar oferi posibilități reale pentru asigurarea dezvoltării economice a unităților administrativ-teritoriale. La promovarea politicii de descentralizare se vor lua în considerare următoarele priorități:

schimbarea rolului autorităților administrației publice locale în vederea eficientizării procesului de administrare, prestării serviciilor, reglementării și distribuirii echitabile a bunurilor create în procesul dezvoltării economice;

formarea unor mecanisme eficiente de administrare, care vor fi flexibile, transparente și accesibile pentru public;

armonizarea standardelor administrării publice locale cu cele ale UE în contextul abordării unice a elementelor reformei funcționale, structurale și organizatorice a administrației publice în general;

perfecționarea procesului de luare a deciziilor utilizând abordările strategice pentru comunitățile locale;

ameliorarea interacțiunii dintre autoritățile administrației publice locale și societatea civilă;

creșterea independenței financiar-cconomice a zutorităților administrației publice locale.

Promovarea unor politici manageriale pentru autoritățile publice locale, în vederea asigurării acestora cu personal calificat și competent în ceea ce privește administrația publică locală cu aplicarea unor măsuri cum ar fi:

elaborarea și promovarea politicilor și strategiilor in domeniul managementului resurselor umane pentru funcționarii publici din autoritățile publice locale;

consultarea și obținerea asistenței de la ministerul de profil privind implementarea noilor proceduri de personal;

crearea și implementarea unui sistem de perfecționare și reciclare continuă a cadrelor în baza programelor de instruire (conform necesităților de instruire) pentru funcționarii publici ai autorităților administrației publice locale;

organizarea cursurilor, seminarelor, conferințelor regionale la care participă funcționari din UAT de diferite nivele, îndeosebi pentru explicarea și propagarea aplicării uniforme a legislației;

perfecționarea sistemului de motivare, inclusiv a celui de salarizare a funcționarilor publici din administrația publică locală și minimizarea presiunii politice asupra activității lor.

Delimitarea competențelor autorităților publice de diferite nivele să fie asigurată în așa fel, încât acestea să se suplinească și să nu să se dubleze sau să se repete. Măsurile necesare realizării scopului propus includ:

■ delimitarea clară a funcțiilor și responsabilităților între autoritățile administrației publice centrale și cele locale de nivelul I și nivelul II, îndeosebi a celor ce vizează cadrul de cheltuieli;

delimitarea clară a competențelor atribuite orașelor ca unități administrativ-teritoriale de nivelul I și autorităților unităților administrativ-teritoriale de nivelul II;

delegarea rezonabilă către autoritățile administrației publice locale și sectorul privat a împuternicirilor și obligațiilor legate de activitatea de asigurare cu bunuri și servicii;

elaborarea unor mecanisme de orientare a autorităților administrației publice locale spre utilizarea eficientă și rațională a resurselor bugetare limitate și managementul resurselor prin concentrarea lor în domeniile prioritare;

optimizarea procedurilor de control asupra activităților financiar-bugetare la nivel local din partea autorităților administrației publice centrale.

Cadrul legislativ ce reglementează activitatea autorităților publice locale, precum și cadrul legislativ conex să fie coroborat astfel încât să asigure o implementare corectă și uniformă a legislației pe întreg teritoriul țării. Măsurile necesare realizării scopului propus țin de:

revizuirea cadrului legislativ din domeniul administrației publice locale, al finanțelor publice locale și fiscale și cadrului legislativ conex în vederea excluderii de dublări și paralelisme între normele concurente; adoptarea actelor normative necesare implementării legislației în vederea realizării unei executări reale a acesteia cu utilizarea unei terminologii constante și uniforme de largă circulație (elaborarea de strategii, concepții, programe), ținând cont totodată de riscul unei suprareglementări;

determinarea competențelor de monitorizare a implementării reglementărilor legale atât de autoritățile administrației publice centrale, cât și de cele locale;

identificarea autorității responsabile de implementarea politicii statului, legislației în vigoare, a obiectivelor strategice în domeniul administrației publice locale, acesta fiind Ministerul Administrației Publice Locale.

BIBLIOGRAFIE

Constituția Republicii Moldova. Chișinău, 1994.

Carta Europeană a Autonomiei Locale, Strasbourg, 15 octombrie 1985, în vigoare pentru Republica Moldova de la 1 februarie 1998.

Legea Bugetului de stat al Republicii Moldova pe anul 2003 Nr. 1463 din 15.11.2002. Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 166 din 10.12.2002.

Legea Bugetului de stat al Republicii Moldova pe anul 2004 Nr. 474-XV din 27.11 2003. Monitorul Oficial al Republicii Moldova Nr. 243 din 11.12.2003.

Legea Bugetului de stat al Republicii Moldova pe anul 2005 Nr. 373 din 11.11.2004. Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 224 din 05.12.2004.

Legea Bugetului de stat al Republicii Moldova pe anul 2006 Nr. 291 din 16.11.2005. Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 164 din 09.12.2005.

Legea Bugetului de stat al Republicii Moldova pe anul 2007 Nr. 348 din 23.11.2006. Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 189 din 15.12.2006.

Legea Republicii Moldova privind administrația publică locală Nr.436 din 28.12.2006. Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.32-35 din 09.03.2007.

Legea Republicii privind finanțele publice locale Nr.397-XV din 16.10.2003. Monitorul Oficial al Republicii nr.248 din 19.12.2003.

Legea Republicii privind sistemul bugetar și procesul bugetar Nr.847-XIII din 24.05.96. Monitorul Oficial al Republicii nr.19-20/197 din 27.03.1997.

Legea Republicii privind dezvoltarea regională Nr.438 din  28.12.2006. Monitorul Oficial al Republicii nr.021 din 16.02.2007.

Legea Republicii privind descentralizarea administrativă Nr.435 din  28.12.2006. Monitorul Oficial al Republicii nr.029 din 02.03.2007.

Legea Republicii privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova Nr.764 din 27.12.2001. Monitorul Oficial al Republicii nr.16 din 29.01.2002.

Literatura de specialitate

Armeanic A. Fiscalitatea în statele contemporane: note de curs. Chișinău: C.E. U.S.M., 2003. 167 p.

Bălan E. Instituții de drept public. București: Editura All Beck, 2003. 143 p.

Boardman A. și alții. Analiza cost-beneficiu: concepte și practică. ed. a II-a. Chișinău: Arc, Tipografia Centrală, 680 p.

Botnari N. Finanțele întreprinderii. ASEM. Chișinău: Î.S. F.E. -P. Tipografia Centrală, 2006. 240 p.

Casian A., Petroia A. Tranziția: retrospective și perspective, politica bugetar-fiscală. Chișinău: GUNIVAS, 2002. 472 p.

Ciubotaru M. Monitorizarea și analiza situației socio-economice, elaborarea prognozelor și actualizarea conceptelor de dezvoltare a țării în domeniile economic, social științifico-tehnic: Raport statistic. Institutul Național de Economie și Informație. Chișinău: 2003. 103p.

Ciubotaru M. și alții. Corupția și evaziunea fiscal: dimensiuni economice. Chișinău: Transparency International – Moldova, 2003. 175 p.

Cobzari L., Manole T. Metodologia planificării bugetare; elaborare de buget. Chișinău: S.n., 2004 (CEP USM). 231 p.

Cobzari L. și alții. Gestionarea finanțelor publice în Republica Moldova. În: Știința, businessul, societatea: conferința internațională. Chișinău: 2004, p. 31-34.

Cojuhari A. Politica fiscală și specificul ei în Republica Moldova. Teoria economică. Chișinău: Editura U.T.M., 2004. p.174-193.

Chicu N. Impactul impozitelor directe asupra anumitor procese social – economice: Teza dr. ș. economice. Chișinău: 2003, 133 p.

Chicu N. Reglementarea fiscală – o funcție prioritară a impozitelor. În: Economica. Revistă științifico-didactică. 2002, nr.1, p. 69-72.

Finanțe, bănci, asigurări: revistă lunară, apare din 1998. Societatea Comercială „Tribuna economică. Colecția 2004-2006.

Filip Gh. Finanțe publice. : Junimea, 2002. 233 p.

Fuior E. Sistemul fiscal și utilizarea lui în reglarea cheltuielilor bugetare. În: Analele Academia de Transporturi, Informatică și Comunicații. Chișinău: 2003, vol. II (III), p. 189-199.

Fuior E. și alții. Direcții de optimizare a mecanismului fiscal și modelarea încasărilor fiscal în Republica Moldova. Chișinău: INEI, 2005.

Georghescu N. Teorii și modele în relații economice internaționale. Cluj: 2002. 166 p.

Grigorie-Lăcriță N. Finanțe publice și fiscalitate. București: Ed. Fundației România de Mâine, 2004.

Грязновой А., Маркиной В. Финансы. Москва: Издательство “Финансы и статистика”. 2007. 489 p.

Howlett M., Ramesh M. Studiul politicilor publice. Chișinău: Editura EPIGRAF, 2004. 272 p.

Hâncu R. Economia informațională: aspecte manageriale și investiționale. Chișinău: 2002. 268 p.

Hîncu R. Cheltuieli pentru învățământ în condițiile deficitului bugetar în Republica Moldova. Chișinău: CEP ASEM, 2004. 170 p.

Hîncu R. și alții. Metode și tehnici fiscal. Chișinău: Editura ASEM, 2005. 261 p.

Hîncu R. și alții. Finanțe publice. Chișinău: Editura ASEM, 2005. 188 p.

Hîncu R. și alții. Impactul impozitelor indirecte asupra proceselor social-economice. În: Analele ASEM. Chișinău: CEP ASEM, 2004, p. 273-280.

Ioniță, V. Analiza sistemului finanțelor publice locale în Republica . Chișinău: TISH, 2003.

Ioniță V. Dinamica finanțelor publice locale în în condițiile re-centralizării puterii de stat. Chișinău: TISH, 2004. 28 p.

Impozite și Taxe. ed. Tribuna Economică. Bucuresti: Colecția 2003-2006.

Informarea și documentarea formatorilor în domeniul administrației publice locale. Fundația Soros-Moldova. 12-14 mai 1999. Chișinău: 1999. p. 30-38.

Juraj Nemec-Glen Wright. Finanțe publice – teorie și practică în tranziția central-europeană. Editura ARS LONGA. 2000. p.300-336.

Ковалев В. Финансы. Москва: Издательство “Проспект”, 2007. 626 p.

Lane F. Problemele actuale de administrație publică. Chișinău: Editura EPIGRAF, 2006. 560 p.

Manolescu Gh. Buget – abordare economică și financiară. București: Economica, 1997. 368 p.

Manolescu G. Politici economice (concepte, instrumente, experiențe). București: Editura Economică, 1997. 678 p.

Manole T. Finanțe publice. Teorie și aplicații. Chișinău: S.n., 1998. 348 p.

Manole T. Principiile de impozitare și politica fiscală. În: Economie și sociologie. 2001, nr.3, p.32-38.

Manole T. Principiile impunerii și problemele presiunii fiscale în Republica Moldova. În: Administrarea publică. 2002, nr.1, p.29-40.

Manole T. Racordarea finanțelor publice ale Republicii Moldova la cerințele standardelor europene. În: Conferința tehnico-științifică jubiliară a colaboratorilor, doctoranzilor și studenților. Chișinău: UTM, 2004, p. 196-197.

Manole T. Finanțe publice locale: rolul lor în consolidarea autonomiei financiare la nivelul unităților administrativ-teritoriale. Chișinău: Epigraf, 2003. 240 p.

Manole T. Finanțe publice. Teorie și aplicații. Chișinău: Editura Cartier, 2000. p.19-186.

Manole T. și alții. Descentralizarea fiscală. Provocări pentru Republica Moldova. Chișinău: Epigraf, 2006. 320 p.

Matei G. Finanțe generale. : Editura MONDO – EC, 1994. 299 p.

Mihalcea L. Gestiunea finanțelor publice : modelul francez. București: Editura Economică, 2000.

Mihăilescu I., Chilarez D. Sisteme comparate de impozite. Pitești, 2002.- 329 p.

Mihăilescu I. Sisteme camparate de impozite și taxe. Ptești: Editura Independența Economică, 2002.

Moșteanu N. Impozite și taxe 2004-2005. București: Economica, 2004. 368 p.

Moșteanu T. Buget și Trezorerie publică. București: Editura Universitara 2003. 360 p.

Musgrave R. The Foundations of Taxation and Expenditure. Vol.3. . 2000. p. 81-103.

Musgrave R., Musgrave P. Pablic Finance in Theory and Practice. : McGraw-Hill, Book Co, 1984. 824 p.

Munteanu I., Popa V., Mocanu V. De la centralism spre descentralizare. Chișinău: Ed. Cartier, 1998.

ANEXE

Anexa nr. 1

Veniturile proprii ale bugetelor unităților administrativ-teritoriale, anul 2008

Sursa: Calculele în baza datelor Ministerului Finanțelor al Republicii Moldova

Anexa nr. 2

Veniturile proprii ale bugetelor unităților administrativ-teritoriale, anul 2009

Sursa: Calculele în baza datelor Ministerului Finanțelor al Republicii Moldova

Anexa nr. 3

Veniturile proprii ale bugetelor unităților administrativ-teritoriale, anul 2010

Sursa: Calculele în baza datelor Ministerului Finanțelor al Republicii Moldova

Anexa nr. 4

Normativele de delimitare a bugetelor locale pentru anul 2008, mii lei

Sursa: Elaborat în baza datelor Ministerului Finanțelor al Republicii Moldova

Anexa nr. 5

Normativele de delimitare a bugetelor locale pentru anul 2009, mii lei

Sursa: Elaborat în baza datelor Ministerului Finanțelor al Republicii Moldova

Anexa nr. 6

Normativele de delimitare a bugetelor locale pentru anul 2010, mii lei

Sursa: Elaborat în baza datelor Ministerului Finanțelor al Republicii Moldova

Anexa nr. 7

Evoluția veniturilor bugetelor UAT de ambele nivele în perioada 2006-2010

Sursa: Ministerul Finanțelor al Republicii Moldova

DECLARAȚIA PRIVIND ASUMAREA RĂSPUNDERII

Subsemnata, Elena Postoronca declar pe proprie răspundere că materialele prezentate în teza de masterat, se referă la propriile activități și realizări, în caz contrar urmând să suport consecințele, în conformitate cu legislația în vigoare.

Postoronca Elena

31.05.2013

BIBLIOGRAFIE

Constituția Republicii Moldova. Chișinău, 1994.

Carta Europeană a Autonomiei Locale, Strasbourg, 15 octombrie 1985, în vigoare pentru Republica Moldova de la 1 februarie 1998.

Legea Bugetului de stat al Republicii Moldova pe anul 2003 Nr. 1463 din 15.11.2002. Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 166 din 10.12.2002.

Legea Bugetului de stat al Republicii Moldova pe anul 2004 Nr. 474-XV din 27.11 2003. Monitorul Oficial al Republicii Moldova Nr. 243 din 11.12.2003.

Legea Bugetului de stat al Republicii Moldova pe anul 2005 Nr. 373 din 11.11.2004. Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 224 din 05.12.2004.

Legea Bugetului de stat al Republicii Moldova pe anul 2006 Nr. 291 din 16.11.2005. Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 164 din 09.12.2005.

Legea Bugetului de stat al Republicii Moldova pe anul 2007 Nr. 348 din 23.11.2006. Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 189 din 15.12.2006.

Legea Republicii Moldova privind administrația publică locală Nr.436 din 28.12.2006. Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.32-35 din 09.03.2007.

Legea Republicii privind finanțele publice locale Nr.397-XV din 16.10.2003. Monitorul Oficial al Republicii nr.248 din 19.12.2003.

Legea Republicii privind sistemul bugetar și procesul bugetar Nr.847-XIII din 24.05.96. Monitorul Oficial al Republicii nr.19-20/197 din 27.03.1997.

Legea Republicii privind dezvoltarea regională Nr.438 din  28.12.2006. Monitorul Oficial al Republicii nr.021 din 16.02.2007.

Legea Republicii privind descentralizarea administrativă Nr.435 din  28.12.2006. Monitorul Oficial al Republicii nr.029 din 02.03.2007.

Legea Republicii privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova Nr.764 din 27.12.2001. Monitorul Oficial al Republicii nr.16 din 29.01.2002.

Literatura de specialitate

Armeanic A. Fiscalitatea în statele contemporane: note de curs. Chișinău: C.E. U.S.M., 2003. 167 p.

Bălan E. Instituții de drept public. București: Editura All Beck, 2003. 143 p.

Boardman A. și alții. Analiza cost-beneficiu: concepte și practică. ed. a II-a. Chișinău: Arc, Tipografia Centrală, 680 p.

Botnari N. Finanțele întreprinderii. ASEM. Chișinău: Î.S. F.E. -P. Tipografia Centrală, 2006. 240 p.

Casian A., Petroia A. Tranziția: retrospective și perspective, politica bugetar-fiscală. Chișinău: GUNIVAS, 2002. 472 p.

Ciubotaru M. Monitorizarea și analiza situației socio-economice, elaborarea prognozelor și actualizarea conceptelor de dezvoltare a țării în domeniile economic, social științifico-tehnic: Raport statistic. Institutul Național de Economie și Informație. Chișinău: 2003. 103p.

Ciubotaru M. și alții. Corupția și evaziunea fiscal: dimensiuni economice. Chișinău: Transparency International – Moldova, 2003. 175 p.

Cobzari L., Manole T. Metodologia planificării bugetare; elaborare de buget. Chișinău: S.n., 2004 (CEP USM). 231 p.

Cobzari L. și alții. Gestionarea finanțelor publice în Republica Moldova. În: Știința, businessul, societatea: conferința internațională. Chișinău: 2004, p. 31-34.

Cojuhari A. Politica fiscală și specificul ei în Republica Moldova. Teoria economică. Chișinău: Editura U.T.M., 2004. p.174-193.

Chicu N. Impactul impozitelor directe asupra anumitor procese social – economice: Teza dr. ș. economice. Chișinău: 2003, 133 p.

Chicu N. Reglementarea fiscală – o funcție prioritară a impozitelor. În: Economica. Revistă științifico-didactică. 2002, nr.1, p. 69-72.

Finanțe, bănci, asigurări: revistă lunară, apare din 1998. Societatea Comercială „Tribuna economică. Colecția 2004-2006.

Filip Gh. Finanțe publice. : Junimea, 2002. 233 p.

Fuior E. Sistemul fiscal și utilizarea lui în reglarea cheltuielilor bugetare. În: Analele Academia de Transporturi, Informatică și Comunicații. Chișinău: 2003, vol. II (III), p. 189-199.

Fuior E. și alții. Direcții de optimizare a mecanismului fiscal și modelarea încasărilor fiscal în Republica Moldova. Chișinău: INEI, 2005.

Georghescu N. Teorii și modele în relații economice internaționale. Cluj: 2002. 166 p.

Grigorie-Lăcriță N. Finanțe publice și fiscalitate. București: Ed. Fundației România de Mâine, 2004.

Грязновой А., Маркиной В. Финансы. Москва: Издательство “Финансы и статистика”. 2007. 489 p.

Howlett M., Ramesh M. Studiul politicilor publice. Chișinău: Editura EPIGRAF, 2004. 272 p.

Hâncu R. Economia informațională: aspecte manageriale și investiționale. Chișinău: 2002. 268 p.

Hîncu R. Cheltuieli pentru învățământ în condițiile deficitului bugetar în Republica Moldova. Chișinău: CEP ASEM, 2004. 170 p.

Hîncu R. și alții. Metode și tehnici fiscal. Chișinău: Editura ASEM, 2005. 261 p.

Hîncu R. și alții. Finanțe publice. Chișinău: Editura ASEM, 2005. 188 p.

Hîncu R. și alții. Impactul impozitelor indirecte asupra proceselor social-economice. În: Analele ASEM. Chișinău: CEP ASEM, 2004, p. 273-280.

Ioniță, V. Analiza sistemului finanțelor publice locale în Republica . Chișinău: TISH, 2003.

Ioniță V. Dinamica finanțelor publice locale în în condițiile re-centralizării puterii de stat. Chișinău: TISH, 2004. 28 p.

Impozite și Taxe. ed. Tribuna Economică. Bucuresti: Colecția 2003-2006.

Informarea și documentarea formatorilor în domeniul administrației publice locale. Fundația Soros-Moldova. 12-14 mai 1999. Chișinău: 1999. p. 30-38.

Juraj Nemec-Glen Wright. Finanțe publice – teorie și practică în tranziția central-europeană. Editura ARS LONGA. 2000. p.300-336.

Ковалев В. Финансы. Москва: Издательство “Проспект”, 2007. 626 p.

Lane F. Problemele actuale de administrație publică. Chișinău: Editura EPIGRAF, 2006. 560 p.

Manolescu Gh. Buget – abordare economică și financiară. București: Economica, 1997. 368 p.

Manolescu G. Politici economice (concepte, instrumente, experiențe). București: Editura Economică, 1997. 678 p.

Manole T. Finanțe publice. Teorie și aplicații. Chișinău: S.n., 1998. 348 p.

Manole T. Principiile de impozitare și politica fiscală. În: Economie și sociologie. 2001, nr.3, p.32-38.

Manole T. Principiile impunerii și problemele presiunii fiscale în Republica Moldova. În: Administrarea publică. 2002, nr.1, p.29-40.

Manole T. Racordarea finanțelor publice ale Republicii Moldova la cerințele standardelor europene. În: Conferința tehnico-științifică jubiliară a colaboratorilor, doctoranzilor și studenților. Chișinău: UTM, 2004, p. 196-197.

Manole T. Finanțe publice locale: rolul lor în consolidarea autonomiei financiare la nivelul unităților administrativ-teritoriale. Chișinău: Epigraf, 2003. 240 p.

Manole T. Finanțe publice. Teorie și aplicații. Chișinău: Editura Cartier, 2000. p.19-186.

Manole T. și alții. Descentralizarea fiscală. Provocări pentru Republica Moldova. Chișinău: Epigraf, 2006. 320 p.

Matei G. Finanțe generale. : Editura MONDO – EC, 1994. 299 p.

Mihalcea L. Gestiunea finanțelor publice : modelul francez. București: Editura Economică, 2000.

Mihăilescu I., Chilarez D. Sisteme comparate de impozite. Pitești, 2002.- 329 p.

Mihăilescu I. Sisteme camparate de impozite și taxe. Ptești: Editura Independența Economică, 2002.

Moșteanu N. Impozite și taxe 2004-2005. București: Economica, 2004. 368 p.

Moșteanu T. Buget și Trezorerie publică. București: Editura Universitara 2003. 360 p.

Musgrave R. The Foundations of Taxation and Expenditure. Vol.3. . 2000. p. 81-103.

Musgrave R., Musgrave P. Pablic Finance in Theory and Practice. : McGraw-Hill, Book Co, 1984. 824 p.

Munteanu I., Popa V., Mocanu V. De la centralism spre descentralizare. Chișinău: Ed. Cartier, 1998.

ANEXE

Anexa nr. 1

Veniturile proprii ale bugetelor unităților administrativ-teritoriale, anul 2008

Sursa: Calculele în baza datelor Ministerului Finanțelor al Republicii Moldova

Anexa nr. 2

Veniturile proprii ale bugetelor unităților administrativ-teritoriale, anul 2009

Sursa: Calculele în baza datelor Ministerului Finanțelor al Republicii Moldova

Anexa nr. 3

Veniturile proprii ale bugetelor unităților administrativ-teritoriale, anul 2010

Sursa: Calculele în baza datelor Ministerului Finanțelor al Republicii Moldova

Anexa nr. 4

Normativele de delimitare a bugetelor locale pentru anul 2008, mii lei

Sursa: Elaborat în baza datelor Ministerului Finanțelor al Republicii Moldova

Anexa nr. 5

Normativele de delimitare a bugetelor locale pentru anul 2009, mii lei

Sursa: Elaborat în baza datelor Ministerului Finanțelor al Republicii Moldova

Anexa nr. 6

Normativele de delimitare a bugetelor locale pentru anul 2010, mii lei

Sursa: Elaborat în baza datelor Ministerului Finanțelor al Republicii Moldova

Anexa nr. 7

Evoluția veniturilor bugetelor UAT de ambele nivele în perioada 2006-2010

Sursa: Ministerul Finanțelor al Republicii Moldova