Elaborarea Si Aprobarea Bugetului DE Stat
ELABORAREA ȘI APROBAREA
BUGETULUI DE STAT
CUPRINS
INTRODUCERE
CAPITOLUL I
BUGETUL PUBLIC
SECȚIUNEA 1
GENERALITĂȚI ȘI ORGANIZARE
SECȚIUNEA 2
BUGETUL STATULUI ROMÂN – ISTORIC
SECȚIUNEA 3
LOCUL ȘI IMPORTANȚA BUGETULUI ÎN CADRUL FINANȚELOR
PUBLICE
SECȚIUNEA 4
FUNCȚIILE BUGETULUI PUBLIC NAȚIONAL
SECȚIUNEA 5
STRUCTURA BUGETULUI PUBLIC NAȚIONAL
SECȚIUNEA 6
PROCEDURA BUGETARĂ
CAPITOLUL II
ELABORAREA BUGETULUI DE STAT
SECȚIUNEA 1
DEFINIȚIA ȘI CARACTERISTICILE PROCESULUI BUGETAR
SECȚIUNEA 2
REGULA INIȚIATIVEI ȘI METODE DE EVALUARE
SECȚIUNEA 4
CALENDARUL ELABORĂRII PROIECTULUI BUGETUL PUBLIC
NAȚIONAL
CONCLUZII
BIBLIOGRAFIE
INTRODUCERE
Bugetul de stat reprezintă cea mai importantă și cea mai complexă instituție a dreptului financiar.
Legea instituie conceptul de buget general consolidat, în locul celui de buget de stat, care nu mai corespunde noilor condiții social-economice. Ca instrument de corelare a veniturilor cu cheltuielile publice, bugetul de stat ocupă un loc important în procesul de constituire și mobilizare a resurselor financiare la fondul bănesc al statului și repartizarea acestora către diverși beneficiari, persoane fizice sau juridice.
Ca expresie a acestor relații, bugetul de stat este o categorie economică, care se încadrează în sfera mai cuprinzătoare a categoriei economice a finanțelor. Deci, raportul dintre buget și finanțe este ca de la o parte la întreg. Astfel, bugetul de stat se referă doar la relațiile ce se manifestă în procesul de constituire, repartizare și utilizare a fondurilor bănești ale statului, în timp ce finanțele au o sferă mult mai largă, reflectând toate relațiile bănești de transfer de valoare fără echivalent, generate de procesele formării, repartizării și utilizării fondurilor atât centralizate cât și descentralizate ale statului.
Totodată bugetul de stat face parte numai din sfera finanțelor publice, în care statul este unul din subiecți, în timp ce finanțele ca întreg își extind sfera de acțiune și asupra agenților economici.
Cu toate acestea, bugetul de stat se regăsește în conținutul finanțelor și se caracterizează prin două laturi:
– latura relațiilor economice ce iau naștere în procesul formării principalelor fonduri bănești ale statului, atât la nivel central cât și local și care se materializează în formarea veniturilor bugetare;
– latura relațiilor economice generate de procesul repartizării fondurilor bănești și care se materializează în cheltuielile bugetare;
CAPITOLUL I
BUGETUL PUBLIC
SECȚIUNEA 1
GENERALITĂȚI ȘI ORGANIZARE
1.1.Concept
O dată cu statul, apărut la începutul orânduirii sclavagiste, s-a născut și un aparat de constrângere al acestuia, care a determinat scoaterea unui număr de indivizi din procesul de producție; aceștia consumau o parte din produsul creat de indivizii care desfășurau activitate de producție.
Așa s-a născut nevoia de resurse ale statului; dacă în perioada sclavagistă și feudală, când producția de mărfuri era slab dezvoltată, cheltuielile statului erau acoperită în cea mai mare parte în natură, și mai puțin în bani, în orânduirea capitalistă și socialistă, aceste cheltuieli erau acoperite numai din resurse bănești.
În toate orânduirile social-economice, finanțele s-au manifestat ca relații sociale de natură economică, care apar cu prilejul repartiției produsului social și a venitului național, în strânsă legătură cu îndeplinirea funcțiilor și sarcinilor statului.
Din evoluția finanțelor publice este remarcabilă apariția bugetului statului în ansamblul mijloacelor și procedeelor financiare ale statului. Această apariție a fost determinată de necesitatea existenței unui mijloc sau procedeu de corelare a veniturilor cu cheltuielile publice ale statului.
1.2.Etimologia termenului
Termenul buget provine din vechea limbă franceză, unde cuvinte ca bouge sau
bougette desemnau o pungă de bani sau numai pungă din piele.
Primul document istoric în care se întâlnește cuvântul buget în Franța, ca termen oficial, este Circulara din 9 Thermidor anul X (28 iulie 1802) în legătură cu executarea de l’arrete din 4 Thermidor. În legislația Franceză însă, noțiunea este utilizată numai în anul 1806 în Legea privitoare la finanțe și, ulterior, în decretul francez din 1862 referitor la contabilitatea publică ale cărui dispoziții au statuat că „bugetul este actul prin care sunt prevăzute și autorizate cheltuielile și veniturile statului pentru o perioadă determinată”.
Noțiunea de bouge sau bougette, în sensul de pungă de bani sau pungă din piele a fost preluată de Anglia și, mai apoi, de restul țărilor Europei.
În Anglia, ministrul de finanțe prezenta Parlamentului un document în care erau înscrise cheltuielile coroanei regale și posibilitățile de acoperire a acestora. Acest document se găsea într-o pungă de piele, pe care ministrul (cancelarul tezaurului) o deschidea când făcea expunerea. Documentul din pungă reprezenta, în mod simbolic, punga tezaurului coroanei, iar scoaterea documentului din pungă se numea deschiderea pungii de bani a bugetului.
Expresiile oficiale prin care s-a consacrat termenul de buget în restul statelor diferă de la o țară la alta. În Italia, de pildă, terminologia oficială este progetto di bilancio; în Spania presupuestos sau presupuestos generale del Estado; în Germania, inițial s-a folosit termenul de staatshaushalt, iar mai recent se utilizează cuvântul budget.
1.3. Apariția termenului de buget în România
În România, cuvântul buget apare pentru prima dată menționat în Regulamentele Organice din Muntenia (1831) și Moldova (1832). Astfel, în capitolul 3 al Regulamentului Organic al Moldovei, care se ocupa de finanțe publice, întâlnim cuvântul biudje, dar și expresia închipuirea cheltuielilor anului viitor (articolul 117 al Regulamentului Organic).
1.4.Evoluția termenului
Bugetul de stat a apărut la începutul perioadei istorice contemporane ca un procedeu de corelare a veniturilor și cheltuielilor bugetare.
Conceptul de buget de stat a evoluat de la considerarea lui ca un act pur financiar, în care erau cuprinse veniturile și cheltuielile publice autorizate de Parlament pe o perioadă de timp determinată, până la a-i acorda o semnificație mult mai largă, de document mult mai cuprinzător în care să se reflecte întreaga activitate economică dintr-un stat, stabilind nivelul cheltuielilor și veniturilor publice în strânsă legătură cu ansamblul proceselor desfășurate în economia națională.
1.5.Definiții ale termenului de buget
1.5.1.Opinii de specialitate
P.Leroz Beaulieu definește bugetul ca fiind un „stat de prevedere a veniturilor și cheltuielilor pe o perioadă determinată, un tablou evolutiv și comparativ al veniturilor de împlinit și a cheltuielilor de efectuat”; M.Duverger și M.Robine împărtășesc o opinie asemănătoare, în sensul că „bugetul de stat este un act prin care sunt prevăzute și autorizate veniturile și cheltuielile statului și alte servicii pe care legile le supun acelorași reguli”.
1.5.2.Definiții ale termenului – din punct de vedere juridic
În literatura juridică actuală românească, conceptul de buget de stat este definit astfel:
– „ca act de autorizare parlamentară a veniturilor și cheltuielilor anuale ale statului și prin aceasta ca act de conducere statală a economiei financiare sau a gestiunii financiare de stat”;
– „ca un plan financiar al statului, prin care sunt prevăzute veniturile și cheltuielile pentru o perioadă determinată de timp”;
– „bugetul este un plan al veniturilor și cheltuielilor pentru o perioadă viitoare”;
– „bugetul de stat este un act în care se înscriu veniturile și cheltuielile probabile ale statului, pe o perioadă determinată de timp, de obicei un an”;
-„bugetul de stat constituie veriga centrală a sistemului financiar al oricărei țări, fiind expresia unui tip specific de relații financiare, relațiile bugetare, care se manifestă în procesele formării, repartizării și utilizării fondurilor bugetare necesare organelor statale de la nivelul național și de la nivelul unităților sale administrativ-teritoriale”.
În concluzie, putem defini, sub aspect juridic, bugetul de stat ca fiind un act în care se înscriu veniturile de încasat și cheltuielile de efectuat ale statului pe o perioadă determinată (de obicei un an) și care se adoptă de către autoritățile publice printr-o lege bugetară.
1.5.3.Definiții ale termenului – din punct de vedere economic
În teoria și practica economică, bugetul de stat este privit, pe de o parte, ca o componentă obiectivă, de bază a sistemului financiar, iar pe de altă parte, ca principală balanță financiară cu caracter operativ și obligatoriu a statului.
a) Ca verigă centrală a sistemului financiar, bugetul de stat reprezintă expresia sintetizată a relațiilor economice ce se manifestă în procesele formării și utilizării principalului fond centralizat de mijloace bănești ale statului și ale fondurilor unităților administrativ teritoriale, în vederea finanțării activităților destinate creșterii calității vieții (învățământ, sănătate, cultură, artă, sport, cercetare) a unor activități privind dezvoltarea economică a țării, constituirea rezervelor de stat, apărarea națională, a ordinii publice și de drept.
b) Ca principală balanță financiară, bugetul de stat este un document de bază, cu putere de lege, care stabilește pe de o parte mărimea veniturilor ce se constituie la dispoziția statului, iar pe de altă parte felul și volumul alocațiilor bugetare ce vor fi distribuite de stat pentru finanțarea diverselor activități din cursul unui an bugetar.
Deci, sub aspect economic, bugetul de stat exprimă relațiile economice sub formă bănească care iau naștere în procesul de distribuire a produsului intern brut, pentru realizarea nevoilor generale ale societății.
1.6. Buget al economiei naționale (buget economic)
În diverse țări ale lumii, pe lângă buget, în forma sa clasică se întocmește și un buget al economiei naționale sau un buget economic.
Bugetul economic reflectă toate resursele societății (națiunii) și destinația lor, cuprinzând toate informații previzionale în legătură cu producția, repartiția, consumul produsului intern brut, precum și cu privire la formarea și utilizarea resurselor bugetului de stat.
Bugetul economiei naționale este conceput ca un ansamblu de conturi ale națiunii care devin pentru anul în curs și pentru anul următor previziunile asupra tuturor agenților economici din țara respectivă.
Forma de întocmire a bugetului economiei naționale diferă de la o țară la alta, astfel în Marea Britanie se întocmește sub forma așa numitelor cărți albe care se dau publicității de către Guvern. Acestea cuprind veniturile și cheltuielile la nivel național pe anul expirat și prevederile respective pentru anul următor, referitoare la producție, repartiție și consum. Bugetul economic se publică o dată cu bugetul de stat.
În Statele Unite ale Americii, bugetul economic îmbracă forma unui document în care sunt cuprinse cifric veniturile și cheltuielile și soldul dintre acestea pe principalele sectoare ale economiei naționale.
În Franța, bugetul economic apare sub forma unor conturi previzionale pe anul în curs, care împreună cu conturile națiunii însoțesc proiectul legii bugetare.
SECȚIUNEA 2
BUGETUL STATULUI ROMÂN – ISTORIC
Istoria bugetului statului, în sensul apropiat celui actual, este de dată recentă și începe o dată cu instituirea Regulamentului Organic în Muntenia (1831) și Moldova (1832).
Din punct de vedere bugetar, aceste acte constituționale au însemnat trecerea de la sistemul financiar și fiscal bizantino-feudal format în decursul secolelor precedente, la sistemul de bugete regulate, bazate pe venituri strânse și administrate după anumite reguli, bugete supuse controlului politic și juridic al organelor constituționale ale statului.
Dar, legat de apariția și evoluția bugetului statului, trebuie amintite condicele de venituri și cheltuieli, care datează încă din secoluISTORIC
Istoria bugetului statului, în sensul apropiat celui actual, este de dată recentă și începe o dată cu instituirea Regulamentului Organic în Muntenia (1831) și Moldova (1832).
Din punct de vedere bugetar, aceste acte constituționale au însemnat trecerea de la sistemul financiar și fiscal bizantino-feudal format în decursul secolelor precedente, la sistemul de bugete regulate, bazate pe venituri strânse și administrate după anumite reguli, bugete supuse controlului politic și juridic al organelor constituționale ale statului.
Dar, legat de apariția și evoluția bugetului statului, trebuie amintite condicele de venituri și cheltuieli, care datează încă din secolul al XVII-lea, ca rezultat al formelor fiscale din aceeași perioadă.
Cea mai importantă reformă fiscală din secolul al XVII-lea este reforma talerului, din vremea lui Matei Basarab, care avea ca bază de impunere pentru toate dările de repartiție un anumit număr de cote convenționale, reprezentând puterea de contribuție a fiecărei unități fiscale, de la cea mai mică – gospodăria țărănească – la cea mai mare – județul. Cota convențională s-a numit în Țara Românească taler (de unde vine și numele reformei), iar în Moldova potronic.
Reforma lui Matei Basarab s-a dovedit a fi deosebit de împovărătoare pentru țărănime, și a fost urmată de reformele lui Antioh Cantemir (în Moldova) și Constantin Brâncoveanu (în Țara Românească).
Aplicarea acestor reforme a început în anul 1700 (Moldova) și 1701 (Țara Românească) și s-au caracterizat printr-o simplificare mare a sistemului fiscal; în sensul că toate dările de repartiție au fost concentrate într-una singură, ce urma să fie achitată în patru rate anuale, numite în Moldova sferturi, iar în Țara Românească seama mare, haraci, seama a doua și seama a treia.
Tot din vremea lui Constantin Brâncoveanu (1694-1704) datează, în Țara românească, prima Condică de venituri și cheltuieli, în care se ținea o evidență a resurselor bănești ale statului, în legătură cu nevoile publice ale acestuia; în Moldova, prima Condică de venituri și cheltuieli datează din vremea lui Gheorghe Ștefan Vodă (1654).
Continuând seria reformelor, secolul al XVIII-lea este dominat din punct de vedere fiscal de reforma lui Constantin Mavrocordat.
După efectuarea unor recensăminte ale gospodăriilor țărănești și consultarea stărilor, Mavrocordat a luat următoarele măsuri fiscale, a căror aplicare a început în anul 1740 în Țara Românească și, ulterior, în toamna anului 1741 în Moldova:
– scutirea de dări a marilor boieri, a clerului și a mănăstirilor;
– desființează văcăritul și pogonăritul (socotite ca fiind cele mai
împovărătoare dări);
– în locul multiplelor dări de repartiție se instituie o singură dare anuală în
bani, de 10 lei, cu o răsură de 60 de bani, plătită în patru sferturi;
– fixează un domiciliu fiscal fiecărui contribuabil și interzice părăsirea lui;
– se desființează principiul solidarității fiscale;
– se unește cămara cu visteria țării.
În 1761, Constantin Mavrocordat aduce modificări propriei sale reforme; hotărăște ca numai breslele să plătească dările în patru sferturi pe an, iar birnicii în câte șase, plus un bir îndoit.
Schimbări în domeniul fiscal au avut loc și în vremea lui Alexandru Ipsilanti (instituie ca unități fiscale liudele, iar dările se plăteau tot în patru rate), Constantin Ipsilanti (introduce plata dărilor în șase sămi) și Ioan Vodă Caragea (birul se plătea în cinci sfertiri plus haraciul).
În ceea ce privește veniturile și cheltuielile acestei perioade, stau sub semnul incertitudinii: veniturile nu se puteau încasa la timp și cuantumurile prevăzute datorită fragilității gospodăriei birnice; la fel și cheltuielile, având în vedere cererile neregulate ale Porții.
Informațiile despre totalul veniturilor sunt puține și contradictorii. Astfel, Franco Sivori, secretarul lui Petru Cercel (1583-1585) vorbește de un venit al Țării Românești care se ridica la un milion de scuzi sau 830 000 de galbeni; în timp ce în vremea lui Matei Basarab, unele știri vorbesc de un venit al țării care se ridica la 470 000 de galbeni sau 705 000 taleri.
Din Condica de venituri și cheltuieli a lui Constantin Brâncoveanu reiese că dările de repartiție se ridicau la suma de 700 000 taleri și cam tot atâția bani din dările de cotitate și vămi, iar Mavrocordat spera să scoată un milion de taleri numai din dările de repartiție.
Din totalul acestor venituri numai o parte mergea spre satisfacerea nevoilor publice, restul se împărțeau între domnie, turci și boieri. Spre sfârșitul secolului al XVII-lea veniturile statului se repartizau astfel: domnia 45%, turcii 30% și boierii 25%.
În secolul al XVIII-lea și începutul secolului al XIX-lea asistăm la o creștere vertiginoasă a veniturilor statului, în special a dărilor către Poarta Otomană. Astfel, în 1818, venitul Țării Românești se ridica la aproape 6 milioane de taleri, iar al Moldovei la 1 450 000 taleri (diferența mare dintre venituri se explică prin faptul că în 1818 Basarabia și Bucovina nu mai făceau parte din Moldova).
Repartiția veniturilor, în același an, 1818, era următoarea: 41% pentru boieri, 35% în folosul turcilor și 24% pentru domnie; dar se pare că un milion de taleri ce se cuveneau boierilor și domniei mergeau tot spre Poartă, ceea ce schimbă proporția repartiției veniturilor – turcilor le reveneau 45%.
Sfârșitul secolului al XVIII-lea s-a caracterizat printr-o creștere nemaiîntâlnită a dărilor către Poartă. Dacă haraciul și peșcheșul era stabilit oarecum într-o sumă fixă, cumpărăturile de domnie se ridicau la aproape 3200 pungi de galbeni, respectiv 1 600 000 taleri; la acestea se adăugau mucarerul mare și mic, furniturile de război, o dare anuală în folosul cămării sultanului de 500 000 taleri și a marelui vizir de 125 000 taleri.
Tratatul ruso-turc de la Adrianopol din 1829 restabilește domnia pământeană electivă și viageră și aduce Țările Române sub administrație rusească.
Din punct de vedere fiscal, cea mai importantă măsură luată în perioada ocupației rusești este introducerea Regulamentului Organic. Aici se întâlnesc pentru prima dată termenul de biudge și expresia închipuirea cheltuielilor anului viitor.
Tot Regulamentul Organic separă gestiunea domeniului public de aceea a celui domnesc și instituie un control asupra veniturilor și cheltuielilor publice.
După Unirea Principatelor Române, legea de contabilitate publică din 1864 a prevăzut în terminologia de atunci că „toate veniturile statului și cheltuielile neapărate pentru îndeplinirea osebitelor servicii, așezate conform legilor, trebuie autorizate pentru fiecare an de o lege anuală de finanțe și formează bugetul general al statului”.
Anul financiar începea la 1 aprilie și se termina la 31 martie al anului următor calendaristic. Sarcina elaborării bugetului revenea Ministerului de Finanțe, care trebuie să asigure un echilibru între veniturile și cheltuielile publice.
Înainte de a întocmi un proiect definitiv de buget, fiecare minister sau administrație financiară avea obligația de a depune la Ministerul de Finanțe până la 1 decembrie propuneri pentru bugetul viitor; propunerile erau dezbătute în comisia tehnică bugetară și apoi se comunica ministerelor sau administrațiilor financiare hotărârea luată. Apoi, proiectele de buget erau depuse la Ministerul de Finanțe până la 1 ianuarie, în vederea echilibrării și definitivării lor.
Pe baza acestor proiecte și a propriului proiect, Ministerul de Finanțe elabora bugetul general al statului, care era supus spre dezbatere și aprobare Consiliului de Miniștri și Adunării Deputaților, până la 1 martie. Dacă bugetul nu era votat în timp util, prin decret regal, executivul putea să aplice vechiul buget, dar nu mai mult de un an.
În Transilvania, în perioada dualismului, bugetul general al statului era adoptat printr-o lege bugetară anuală, votată de Parlament care constituia „actul de bază obișnuit și obligatoriu, destinat prevederii veniturilor și cheltuielilor statului, global și pe compartimente, pe un an financiar”.
CONCEPȚIA MODERNĂ
Concepția modernă potrivit căreia bugetul este „actul prin care sunt prevăzute și prealabil adoptate veniturile și cheltuielile anuale ale statului sau ale altor servicii publice” este consacrată oficial de legea asupra contabilității, a statului din 21 martie 1903 (titlul I, alin.2), această lege a preluat caracterizarea oficială a bugetului statului cuprinsă în decretul francez din 1862 referitor la contabilitatea publică.
Aceeași caracterizare a bugetului statului o întâlnim și în Legea asupra contabilității publice și asupra controlului bugetului și patrimoniului public din 1929
Potrivit definiției regăsite în cele două legi de contabilitate publică din perioada interbelică, bugetul statului este:
a. – un act anual, deși limitat în timp la o anumită perioadă pentru a se prevedea mai bine sursele de venituri și a se urmări mai ușor execuția bugetară;
b. – este un act de previziune, adică indică sursele de finanțare ale nevoilor statului;
c. – bugetul este un act de autorizare, deoarece puterea executivă nu poate să perceapă venituri și să efectueze cheltuieli decât în limitele prevederilor legii bugetare.
Procedura bugetară în perioada interbelică s-a menținut, în general, pe principiile perioadei anterioare. Se impun, însă, a fi evidențiate câteva aspecte specifice acestei perioade.
Astfel, fiecare minister elabora un buget interior de execuție prin care se repartizau creditele bugetare între diferite servicii publice centrale și locale; iar, organele locale, conform Legii din 14 aprilie 1933 aveau bugete proprii, aprobate de consiliul județean sau comunal, pe baza proiectelor elaborate de prefect, respectiv de primarul comunei.
Potrivit aceleiași legi din 1933, veniturile bugetelor locale erau:
– venituri independente (proprii), provenite din taxele comunale și alte venituri;
– venituri independente de cele ale statului (atribuite prin subvenții, alocații).
Potrivit legii contabilității publice, cheltuielile publice locale se efectuau prin serviciile de contabilitate ale administrațiilor respective.
După cel de-al doilea război mondial, pe fondul schimbărilor intervenite în viața societății românești, instituția bugetului de stat cunoaște anumite modificări, dar își păstrează rolul important în evoluția economico-socială a statului. Astfel, prin legea din 1949 bugetul de stat a fost definit drept „planul financiar anual al formării fondului unic de mijloace bănești necesare îndeplinirii funcțiilor statului și îndrumărilor, în conformitate cu planul economic general, în vederea dezvoltării puterii economice a țării, așezării economiei naționale pe baze socialiste, ridicării nivelului material și cultural al celor ce muncesc și garantării independenței naționale”.
Din definiție rezultă că, bugetul era un plan financiar, întocmit anual, subordonat planului economic general, cu scopul îndeplinirii funcțiilor statului. Odată cu evoluția legislației bugetare se accentuează și caracterul centralist excesiv al bugetului de stat, deoarece cuprindea „veniturile centralizate ale statului și repartizarea acestora” .
O dovadă a centralismului excesiv al bugetului o reprezintă și includerea bugetelor locale în bugetul de stat, înlăturând orice formă de autonomie financiară a organelor de stat locale (județene, municipale, orășenești și comunale); „bugetul de stat se compune din bugetul republican și bugetele locale”.
Veniturile bugetului de stat ale acestei perioade, cuprinsă între 1949-1989, cu mici modificări, erau formate din:
– venituri provenite de la unitățile socialiste de stat;
– venituri și încasări aferente bugetului asigurărilor sociale de stat;
– impozite și taxe plătite de organizațiile cooperatiste;
– taxe vamale;
– impozite și taxe de la populație;
– alte venituri.
Cheltuielile bugetului de stat erau destinate:
– finanțării economiei naționale;
– realizării acțiunilor social-culturale;
– acordarea de pensii și realizarea altor acțiuni din bugetul asigurărilor sociale de stat;
– apărarea țării;
– funcționarea organelor de stat;
– alte cheltuieli.
Cea mai mare parte a cheltuielilor bugetare, în special în anii 1970-1980, a fost destinată dezvoltării economiei naționale; în realitate, însă, ele erau destinate dezvoltării sectorului de stat al economiei.
Evenimentele din decembrie 1989 au adus și unele modificări în domeniul legislației financiare.
Astfel, noua Constituție adoptată consacră conceptul de buget public național, proclamă principiul autonomiei unităților administrativ teritoriale, stabilește competențele organelor puterii legislative și executive, centrale și locale, în elaborarea, adoptarea și executarea bugetelor publice, etc.
Noua lege a finanțelor publice, Legea nr.500/2002, reconsacră conceptul de buget public anual, stabilește sursele bănești ale statului, modul de efectuare a cheltuielilor publice, ca și organele competente să elaboreze, să adopte și să execute bugetul de stat.
SECȚIUNEA 3
LOCUL ȘI IMPORTANȚA BUGETULUI
ÎN CADRUL FINANȚELOR PUBLICE
În noul cadru politic, economic și juridic ce a început a se edifica, după Revoluția din Decembrie 1989,un loc deosebit de important revine mecanismului financiar. Acesta trebuie să asigure stabilitatea economică, progresul României și prosperitatea, în forme concrete, nu golite de conținut, așa cum a procedat, o lungă perioadă de timp, regimul comunist.
3.1 Finanțele publice
O componentă esențială a mecanismului financiar o reprezintă finanțele publice. Aceasta explică urgența acordată elaborării și apoi adoptării Legii finanțelor publice, care reprezintă o adevărată Constituție financiară a României moderne. La elaborarea legii s-a avut în vedere experiența și practica legislativă în materie din țări avansate ca Franța, Italia, Germania, Austria și tradițiile finanțelor publice românești, iar unele prevederi ale legii au fost dezbătute cu experți din țările menționate și din cadrul unor organisme financiare internaționale, cum sunt Fondul Monetar Internațional și Banca Internațională de Reconstrucție și Dezvoltare.
Cea mai mare parte a legii este consacrată principiilor de elaborare, aprobare, execuție și încheiere a bugetului de stat.
3.2. Locul bugetului public în sistemul finanțelor publice
Bugetul de stat reprezintă cea mai importantă și cea mai complexă instituție a dreptului financiar.
Legea instituie conceptul general de buget public național, în locul celui de buget de stat, care nu mai corespunde noilor condiții social-economice. Noțiunea „public” delimitează acest buget de „bugetele proprii” sau „bugetele de venituri și cheltuieli” – instrumente financiare utilizate frecvent cu aceste denumiri în literatura financiară și practica agenților comerciali. În același timp, exprimă specificul domeniului, respectiv, „finanțele publice”. Expresia „național” înseamnă că bugetul include toate veniturile și cheltuielile de natură publică ale țării.
Ca instrument de corelare a veniturilor cu cheltuielile publice, bugetul de stat ocupă un loc important în procesul de constituire și mobilizare a resurselor financiare la fondul bănesc al statului și repartizarea acestora către diverși beneficiari, persoane fizice sau juridice.
Ca expresie a acestor relații, bugetul de stat este o categorie economică, care se încadrează în sfera mai cuprinzătoare a categoriei economice a finanțelor. Deci, raportul dintre buget și finanțe este ca de la o parte la întreg. Astfel, bugetul de stat se referă doar la relațiile ce se manifestă în procesul de constituire, repartizare și utilizare a fondurilor bănești ale statului, în timp ce finanțele au o sferă mult mai largă, reflectând toate relațiile bănești de transfer de valoare fără echivalent, generate de procesele formării, repartizării și utilizării fondurilor atât centralizate cât și descentralizate ale statului.
Totodată bugetul de stat face parte numai din sfera finanțelor publice, în care statul este unul din subiecți, în timp ce finanțele ca întreg își extind sfera de acțiune și asupra agenților economici.
Cu toate acestea, bugetul de stat se regăsește în conținutul finanțelor și se caracterizează prin două laturi:
– latura relațiilor economice ce iau naștere în procesul formării principalelor fonduri bănești ale statului, atât la nivel central cât și local și care se materializează în formarea veniturilor bugetare;
– latura relațiilor economice generate de procesul repartizării fondurilor bănești și care se materializează în cheltuielile bugetare;
3.3. Importanța bugetului de stat
Prin intermediul bugetului de stat se repartizează o mare parte din produsul intern brut, astfel că devine un important mijloc de intervenție în viața societății, prin redistribuirea resurselor financiare între sfera productivă și cea neproductivă, asigurarea protecției sociale a populației cea mai defavorizată, asigurarea dezvoltării învățământului, științei, culturii, sănătății, apărarea granițelor țării și a liniștii interne.
Protecția socială a populației, prin intermediul bugetului de stat constă în plata șomajului pentru cei care și-au pierdut locul de muncă, subvenționarea unor cursuri de recalificare a forței de muncă disponibile, ajutarea socială pentru categoriile de persoane cele mai defavorizate.
De asemenea, pentru a face față fenomenului concurențial prin intermediul bugetului de stat se susțin ramurile esențiale ale producției interne. Prin toate aceste forme de intervenție din viața societății, bugetul de stat are un rol activ în stabilitatea economiei naționale și asigurarea echilibrului financiar al statului.
Importanța deosebită a sistemului bugetar în cadrul finanțelor publice și al relațiilor social-economice poate fi sintetizat astfel:
participă în mod direct la îndeplinirea funcțiilor și sarcinilor statului;
asigură autonomia reală a colectivităților locale, constituite în cadrul unităților administrativ-teritoriale;
garantează realizarea efectivă a protecției sociale a unor categorii importante din rândul populației;
asigură echilibrul financiar, monetar și valutar al statului;
are un important rol stabilizator al economiei naționale.
3.4. Structura juridică a sistemului bugetar
Dată fiind importanța deosebită a relațiilor financiare și în special a relațiilor bugetare, sunt justificate preocupările referitoare la stabilirea naturii juridice a sistemului bugetar. Astfel, în literatura de specialitate au fost exprimate mai multe teorii cu privire la natura juridică a sistemului bugetar, și anume:
Teoria bugetului de stat ca act – condiție de natură administrativă;
Teoria naturii juridice de lege a bugetului statului;
Teoria potrivit căreia bugetul statului are natură juridică atât de lege cât și de act administrativ;
Teoria potrivit căreia bugetul de stat este un act se planificare financiară;
Teoria potrivit căreia bugetul statului este un plan financiar.
1. Teoria bugetului de stat ca act – condiție de natură administrativă
Teoria bugetului de stat ca act – condiție de natură administrativă, constă în faptul că „în statele moderne prin bugetele anuale se condiționează atât veniturile, cât și cheltuielile statului, sub aspecte parțial diferite, însă comune actelor administrative de acest fel”
Potrivit acestei teorii, în bugetul de stat se prevede cuantumul total anual al veniturilor publice, precum și principalele surse de proveniență (impozite, taxe și alte venituri); urmând a se realiza conform dispozițiilor din legile sau celelalte acte normative referitoare la fiecare dintre aceste venituri ale bugetului de stat.
Dacă prin bugetele anuale se condiționează realizarea anumitor venituri publice, ca venituri ale respectivelor bugete, pe baza acestui efect specific administrativ se formează concluzia că bugetul veniturilor este un act – condiție .
Tot potrivit acestei teorii prin buget se stabilește și se aprobă cuantumul bănesc al fiecăreia dintre cheltuielile programate a se efectua; se apreciază, astfel, că și bugetul cheltuielilor este un act-condițiune.
2. Teoria naturii juridice de lege a bugetului statului
În această teorie se susține că sistemul bugetar este o lege propriu-zisă. Conform acestei opinii, bugetul constituie un adevărat program de administrație, o dispoziție statutară, o decizie emanată de la puterea legislativă, în acest sens, conform principiului potrivit căruia tot ce îmbracă forma legii este o normă de drept, sistemul bugetar neputând fi, la rândul său, decât o lege.
3. Teoria potrivit căreia bugetul statului are natură juridică atât de lege cât și de act administrativ
A treia opinie susține că sistemul bugetar este atât o lege, cât și un act administrativ. Pornind de la deosebirea dintre legea formală și legea materială, se consideră că sistemul bugetar este o lege, în partea lui creatoare de dispoziții generale, și un act de administrație, în partea creatoare de acte individuale, concrete.
Astfel, partea de venituri ale bugetului statului este considerată creatoare de dispoziții generale în toate țările în care se aplică principiul anualității bugetare; în timp ce, partea de cheltuieli este considerată creatoare de acte individuale și concrete de natură administrativă deoarece „votul cheltuielilor bugetare de către Parlament se produce în sfera de aplicare a legilor preexistente referitoare la deschiderea de credite bugetare și alte procedee de cheltuieli bugetare”
4. Teoria potrivit căreia bugetul de stat este un act se planificare financiară
Potrivit acestei teorii sistemul bugetar este un act de planificare financiară, care, în urma adoptării de către organul suprem al puterii de stat, printr-o lege emisă în acest scop, dobândește natura juridică specifică de lege: „bugetul statului nostru, fiind planul financiar anual, este adoptat de către organul suprem al puterii de stat printr-o lege, ceea ce determină natura juridică a acestui buget”; „bugetul de stat este un plan financiar investit cu putere de lege juridică”; „necesitatea exprimării bugetului de stat în forma juridică a legii este dictată de importanța și rolul excepțional al bugetului ca plan financiar de bază al statului”; „bugetul, ca plan financiar, constituie un plan de directivă care se aprobă în fiecare an prin lege și devine obligatoriu pentru toate unitățile economice și instituții.”.
5. Teoria potrivit căreia bugetul statului este un plan financiar
În sfârșit, într-o ultimă opinie, sistemul bugetar nu este decât un plan, principalul plan financiar cu caracter executoriu al statului sau „principalul plan financiar anual cu caracter operativ al statului”.
Neîndoielnic, fapt cunoscut de altfel indirect de toți autorii din literatura de specialitate, sistemul bugetar este un plan, mai exact principalul plan financiar al statului, și cuprinde indicatori financiari privind modul de realizare a veniturilor și de efectuare a cheltuielilor centralizate ale statului. Fiind principalul plan financiar cu caracter operativ al statului, este firesc ca societatea să manifeste un interes deosebit. Acest interes justifică atenția de care sistemul bugetar se bucură din partea legiuitorului. Dar legiuitorul nu poate și nici nu este posibil să adopte un plan, adică să aplice procedura de adoptare a legilor unui act al cărui conținut nu are trăsăturile unei norme juridice, fiind format, în principal, din indicatori de plan care sunt aleatorii, susceptibili de modificare pe perioada de plan. Și totuși, nefiind posibil să se aplice procedura de adoptare a legilor unui document al cărui conținut este format din indicatori de plan, de o importanță deosebită pentru viața socială și economică a statului, pentru a-i da caracter obligatoriu, legiuitorul va dezbate și adopta un alt document, și anume legea bugetară anuală de aprobare a sistemului bugetar. Prin urmare, Parlamentul nu adoptă un plan, ci legile bugetare anuale. Astfel, acest subterfugiu de tehnică juridică conferă sistemului bugetar – care, în esență, este și rămâne un plan – forța obligatorie a normei de drept și, în consecință, sistemul bugetar are o natură juridică de lege.
6. Teoria naturii juridice de lege a bugetului statului în România
Toate aceste teorii în legătură cu natura juridică a bugetului statului au fost formulate în prima jumătate a secolului nostru, în atenția specialiștilor rămânând doar teoria naturii juridice de lege a bugetului statului.
În țara noastră, bugetul de stat face obiectul legii finanțelor publice. Potrivit legii acest buget de stat se adoptă anual de către Parlament printr-o lege specială; se poate deduce cu ușurință natura juridică de lege a bugetului statului.
Natura sa juridică se mai poate deduce și din dispoziția expresă înscrisă în legea finanțelor publice, potrivit căreia Guvernului îi revine obligația de a da socoteală Parlamentului asupra modului cum au fost transpuse în fapt prevederile sale; obligații care se realizează prin prezentarea anuală în fața legislativului a contului general de încheiere a fiecărui exercițiu bugetar.
SECȚIUNEA 4
FUNCȚIILE BUGETULUI PUBLIC NAȚIONAL
4.1. Concept și analiză
Prin funcție, în general, înțelegem consecința pe care un element, o anumite activitate (comportament) o are pentru un sistem dat, satisfăcând necesitățile sau cerințele sale structurale.
Analiza funcțiilor bugetului de stat este strâns legată de funcțiile publice.
Finanțele publice, ca parte integrată a economiei naționale nu-și pot îndeplini misiunea decât cu ajutorul funcțiilor lor. Principalele funcții ale finanțelor publice sunt funcția de repartiție și funcția de control.
Bugetul de stat, ca formă de exprimare a relațiilor financiare clasice (relații bănești fără echivalent și cu titlu nerambursabil) va avea aceleași funcții ca și finanțele publice.
Funcțiile bugetului de stat sunt o manifestare a conținutului și a destinației bugetului de stat în procesul producției sociale.
Deci, bugetul de stat îndeplinește funcția de repartiție și funcția de control.
4.2.Funcția de repartiție
Funcția de repartiție a bugetului de stat, ca și cea a finanțelor publice cunoaște două faze, legate între ele: formarea și distribuirea fondurilor bănești ale statului.
În procesul de mobilizare și constituire a fondurilor bănești ale statului, finanțele statului îmbracă forma impozitelor, taxelor, vărsămintelor, venituri din valorificarea unor bunuri ale statului; iar la constituirea acestor fonduri participă atât persoanele fizice, cât și persoanele juridice (societăți comerciale cu capital de stat, privat sau mixt, regii autonome, organizații cooperatiste și asociații cu scop lucrativ).
Deci, în procesul de formare a fondurilor bănești se nasc relații financiare între persoane fizice și juridice, pe de o parte și stat, pe de alta.
Distribuirea, cea de a doua fază a funcției de repartiție, generează relații financiare între stat, pe de o parte și persoane fizice și juridice, beneficiare ale resurselor, pe de altă parte.
În procesul distribuirii, finanțele îmbracă forma cheltuielilor pentru învățământ, sănătate, cultură, asigurări sociale și protecție socială, apărare națională, ordine publică.
Deci, prin intermediul bugetului de stat, ca procedeu de corelare a veniturilor cu cheltuielile publice, statul participă la distribuirea primară a produsului intern brut.
4.3. Funcția de control
Funcția de control a bugetului de stat vizează atât constituirea și repartizarea, dar mai ales modul de utilizare a banului public.
Prin controlul efectuat la beneficiarii de resurse bănești de la buget se previne efectuarea de cheltuieli inutile și inegale, contribuie la repararea prejudiciului adus avutului public și la instaurarea ordinii și disciplinei în gestionarea banului public.
Controlul financiar se exercită de organe specializate ale statului: organele Ministerului Finanțelor, Direcțiile de finanțe publice locale și administrațiile financiare, Garda Financiară, Curtea de Conturi.
În final, mai trebuie subliniat că funcțiile de control și de repartiție ale bugetului de stat se află într-o strânsă interdependență; dar cea dintâi are o sferă mai largă decât funcția de repartiție, deoarece vizează, în plus, buna administrare a banului public.
SECȚIUNEA 5
STRUCTURA BUGETULUI DE STAT
Structura bugetară a unui stat este strâns legată de structura organizatorică a statului respectiv.
Din punct de vedere al structurii organizatorice, statele lumii se împart în:
state compuse;
state unitare.
5.1. Structura bugetului de stat pentru statele compuse
Pentru statele compuse, cum sunt: SUA, Germania, Brazilia, Canada, India,etc.,
organizarea bugetară este mai complexă, în sensul că avem un buget central la nivelul federației; aceasta având organe supreme legislative și executive, cu atribuții importante pe plan intern și internațional. Statele care intră în componența federației au o largă autonomie având un Parlament și bugete proprii. La rândul său, fiecare stat este împărțit în unități administrativ-teritoriale, conduse de organe locale și au propriile lor bugete locale.
Deci, sub aspect general, structura bugetară a statelor federative este asemănătoare:
– bugetul federației;
– bugetele statelor, landurilor, cantoanelor, provinciilor care compun federația;
– bugetele locale.
Deosebirea apare în ceea ce privește repartizarea veniturilor și cheltuielilor,
modul de elaborare, aprobare și executare a bugetului. De cele mai multe ori, veniturile importante merg la bugetul central, pentru că tot de acolo se efectuează și cele mai importante cheltuieli ale statului respectiv.
În S.U.A. întâlnim un buget al federației, bugete ale statelor componente și bugete locale. Între aceste bugete, veniturile și cheltuielile publice sunt repartizate prin legi de autorizare a veniturilor și cheltuielilor bugetare în funcție de competențele statale ale organelor federale, ale organelor de conducere din statele membre și ale organelor locale denumite colectivități subordonate.
Bugetului federal îi revin impozitele directe asupra veniturilor persoanelor fizice și juridice, taxele vamale, taxele de timbru, accizele; și sunt efectuate cheltuielile pentru întreținerea aparatului de stat, apărarea națională, cercetarea spațială și tehnologică; tot de la bugetul federal sunt susținute o parte din cheltuielile necesare sănătății, educației, întreținerii căilor rutiere, plata dobânzilor aferente datoriei publice.
Din bugetele statelor componente sunt suportate cea mai mare parte a cheltuielilor privind protecția socială, sănătatea, educația; și le revin impozitele indirecte asupra tutunului, carburanților, băuturilor alcoolice.
Bugetele locale sunt alcătuite pe baza impozitelor locale, directe și indirecte, și uneori se apelează la împrumuturi pentru acoperirea cheltuielilor necesare învățământului primar, salubritate și gospodărie comunală.
În Germania, organizarea bugetară federativă este reglementată printr-o Constituție financiară, în cuprinsul căreia problema principală este cea a repartiției juste a fondurilor bănești între bugetul federal și bugetele landurilor membre ale statului federal german.
Din bugetul central sunt suportate cheltuielile privind relațiile cu străinătatea, căile ferate și fluviile federale, telecomunicațiile, apărarea națională, instanțele federale. Din bugetul central și cel al landurilor sunt finanțate învățământul superior, cercetarea, ca și ameliorarea structurilor economice regionale.
Din bugetele landurilor și bugetele locale sunt finanțate învățământul, cu excepția celui superior, sănătatea, protecția socială, autoritățile locale.
În ceea ce privește veniturile, cele mai importante revin bugetului statului german: taxele vamale, monopolurile fiscale, impozitul pe consumație.
Impozitele pe venit și pe capital, ca și impozitul pe circulația capitalurilor se constituie venituri la bugetele landurilor, iar impozitele pe clădiri și impozitele locale ajung la bugetele locale.
5.2. Structura bugetului de stat pentru statele unitare
Pentru statele unitare (România, Anglia, Italia), structura bugetară este oarecum mai simplă.
Există un buget general al statului la nivelul căruia se prelevează cele mai importante impozite și taxe și se efectuează cheltuielile privind domeniile esențiale societății (învățământul, sănătatea publică, întreținerea aparatului legislativ, executiv și judecătoresc, întreținerea armatei).
La rândul lor, statele unitare sunt împărțite în unități administrativ-teritoriale:
comune, orașe, municipii (sectoare ale capitalei) și județe în România;
comitate, teritorii de comitat și districtele de comitat în Anglia;
regiuni, provincii și comune în Italia, etc.
Fiecare unitate administrativ-teritorială are organe de conducere proprii, care
dispun de un buget local propriu. Din bugetele locale sunt finanțate atât întreținerea autorităților publice locale, cât și instituțiile din învățământ, sănătate, cultură, etc.
În unele state unitare, structura bugetară a evoluat, incluzând și bugete anexe ale celui de stat, bugete extraordinare sau fonduri bănești speciale.
Este și cazul României, unde conform legii finanțelor publice, Legea nr. 500/2002, întâlnim un sistem unitar de bugete:
bugetul de stat;
bugetul asigurărilor sociale de stat;
bugetele fondurilor speciale;
bugetul trezoreriei statului;
bugetul instituțiilor publice autonome;
bugetul instituțiilor publice finanțate integral din venituri proprii;
bugetul instituțiilor publice finanțate integral sau parțial din bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat și bugetele fondurilor speciale;
bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat și ale căror rambursare, dobânzi și ale costuri se asigură din fonduri publice;
bugetul fondurilor externe nerambursabile.
Un prim element specific bugetului de stat în România îl reprezintă bugetul asigurărilor sociale, care este elaborat și aprobat separat; el este autonom față de bugetul de stat.
De asemenea, bugetele Președenției României, Guvernului și ale altor instituții publice care nu au organe ierarhic superioare se prevăd distinct în bugetul de stat și se aprobă de Parlament.
Bugetele fondurilor speciale se întocmesc de Ministerul Finanțelor la propunerea ordonatorilor principali de credite, se depun la Guvern și se aprobă o dată cu bugetul de stat, prin legea bugetară anuală.
SECȚIUNEA 6
PROCEDURA BUGETARĂ
6.1. Noțiune
Determinarea și realizarea veniturilor și cheltuielilor bugetare impun, datorită specificului anualității bugetului, o succesiune de etape, care au aceeași finalitate: asigurarea resurselor necesare îndeplinirii obiectivelor strategice ale statului.
În cadrul acestor etape, organele competente ale statului desfășoară activitate complexă care constă în stabilirea pentru fiecare an bugetar, în raport de obiectivele și operațiunile programate, a necesarului și posibilităților de venituri și cheltuieli, realizarea și efectuarea acestor venituri și cheltuieli, precum și modul în care s-au realizat aceste prevederi bugetare.
Această activitate a statului la care participă toate organele din domeniul finanțelor publice se fundamentează pe analiza prognozelor privind stadiile de evoluție a echilibrului financiar, monetar și valutar, datoria internă și externă a statului în vederea stabilirii direcției de folosire a instrumentelor financiare, pentru determinarea dezvoltării economico-sociale a statului.
Având în vedere aceste obiective, în cadrul procedurii bugetare distingem următoarele trei etape:
etapa elaborării, examinării și adoptării bugetului de stat;
etapa executării bugetului de stat;
etapa încheierii și controlului execuției bugetare.
Etapa elaborării, examinării și adoptării bugetului de stat
Elaborarea cuprinde activitatea de întocmire a proiectului bugetului de stat alături de cel al bugetului asigurărilor sociale de stat, a bugetelor locale, a bugetelor fondurilor speciale.
Examinarea și adoptarea bugetului de stat presupune dezbaterea și aprobarea legii bugetare anuale.
Proiectele verigilor componente ale bugetului public național se elaborează după aceeași metodologie (stabilită de Ministerul Finanțelor).
Etapa executării bugetului de stat
În cadrul acestei etape, organele care au participat la elaborarea bugetului de stat vor urmări realizarea veniturilor și efectuarea cheltuielilor bugetare, așa cum au fost prevăzute în legea bugetară anuală.
Etapa executării este cea mai importantă, pentru că de ea depinde materializarea obiectivelor politico-financiare ale statului programate pe anul respectiv.
c) Etapa încheierii execuției bugetare este etapa în care, pe baza datelor furnizate de organele care țin evidența execuției bugetare, se constată modul cum s-au realizat veniturile și efectuat cheltuielile, iar rezultatele constatate devin utile, inclusiv, pentru elaborarea noului buget de stat.
Prin procedură bugetară înțelegem ansamblul actelor și operațiunilor cu caracter tehnic și normativ, care se succed anual și privesc elaborarea, examinarea și aprobarea bugetului de stat, executarea acestuia, încheierea execuției bugetare, precum și controlul bugetar.
În timp, procedura bugetară se întinde pe aproape trei ani calendaristici, deoarece elaborarea proiectului începe în anul premergător celui pentru care se întocmește, continuă cu executarea în cursul anului respectiv și se definitivează prin contul de încheiere al execuției bugetare în anul următor.
6.2. Principiile procedurii bugetare
6.2.1.Noțiune, importanță și identificare
Termenul principiu derivă din latinescul principium, care înseamnă început, obârșie.
În filozofie, prin principiu se înțelege „izvor primordial, cauză primar, punct de plecare, bază, temei”. Principiul moral, spre exemplu, constituie fundamentul normelor și regulilor morale, criteriul valorilor și judecăților morale.
În ceea ce privește dreptul, principiile sale sunt strâns legate și organic împletite cu valorile sociale.
Principiile dreptului sunt norme juridice de mare generalitate de care trebuie să se țină seama atât în elaborarea, cât și în aplicarea sa. Unele dintre ele au îmbrăcat forma unor adagii sau axiome, mai ales cele formulate de pe vremea romanilor. De altfel, juristconsulul Ulpian a căutat să definească dreptul prin formularea principiilor sale: a trăi onest, a nu dăuna altuia și a-i da fiecăruia ce se cuvine (jurist praecepta sunt haec: honeste vivere, alterum non laedere, suum cuique tribuere).
Între aceste principii există un raport de la general la particular. Cele mai importante și cele mai cuprinzătoare sunt numite principii generale sau fundamentale. Cele mai multe dintre ele, cum ar fi principiul democrației, pluralismului politic, principiul separației puterilor în stat, etc., sunt cuprinse în Constituție și au forță juridică superioară față de celelalte legi și față de ramurile dreptului.
Alături de aceste principii generale sau fundamentale există și principii proprii unei ramuri de drept sau unor instituții de drept, înscrise în coduri sau legi care se întrepătrund, se completează și se sprijină reciproc.
Procedura bugetară se desfășoară pe baza unor principii; unele au aplicabilitate asupra organizării sistemului bugetar în ansamblu, iar altele numai asupra etapelor procedurii bugetare.
Principiile procedurii bugetare definesc modul de reflectare a veniturilor și cheltuielilor în bugetul public național, adică: durata de timp (de obicei un an) pentru care se autorizează încasarea veniturilor și efectuarea cheltuielilor; înscrierea în buget a sumei totale a veniturilor și cheltuielilor totale; raportul dintre aceste venituri și cheltuieli bugetare, informarea contribuabililor despre destinația veniturilor, etc.
Principiile procedurii bugetare sunt consacrate expres, în cea mai mare parte, de Legea 500/2002 privind finanțele publice, iar altele reies implicit din analiza prevederilor legilor mai sus amintite:
principiul publicității bugetare;
principiul anualității bugetare;
principiul specializării bugetare;
principiul unității monetare;
principiul universalității bugetare;
principiul echilibrului bugetar;
principiul realității bugetare.
Principiilor enumerate mai sus li se adaugă și principiul neafectării veniturilor bugetare, a cărui aplicare este recunoscută de doctrina contemporană.
6.2.2. Principiul publicității bugetare
Acest principiu este consacrat expres de Legea finanțelor publice și Legea finanțelor publice locale.
Principiul publicității bugetare instituie necesitatea aducerii la cunoștința cetățenilor a bugetului de stat prin mijloacele de care dispune societatea la un moment dat.
Astfel, dezbaterile în Parlament, privind aprobarea bugetului de stat, trebuie să fie publice. Concomitent cu aceste dezbateri, cifrele bugetare sunt larg comentate în presă, la radio și televiziune.
După ce s-au încheiat dezbaterile, iar legea bugetară anuală a fost adoptată, urmează publicarea ei în Monitorul Oficial sau în Culegeri de legi, după caz. Cu acest prilej, se dă publicității și contul de încheiere a exercițiului bugetar al penultimului an, care a fost aprobat tot de către Parlament.
Pentru bugetele locale există aceleași cerințe, publicarea lor și a conturilor de încheiere realizându-se în documente sau în publicații oficiale ale Consiliilor locale și ale primăriilor.
Publicarea bugetului este o necesitate nu numai de ordin intern, dar și extern. Astfel, cunoașterea situației finanțelor publice ale unei țări prezintă un interes deosebit, deoarece pe baza analizei evoluției globale a veniturilor și a cheltuielilor bugetare, a nivelului fiscalității, a mărimii datoriei publice și a serviciului aferent acesteia, a modului de asigurare a echilibrului social să determine gradul de bonitate al acelei țări.
6.2.3. Principiul anualității bugetare
Principiul anualității bugetare este, din punct de vedere istoric, primul principiu aplicat în practica bugetară. Acesta se referă atât la perioada de timp pentru care se elaborează și se adoptă bugetul, cât și la durata autorizației dată de Parlament pentru încasarea veniturilor și efectuarea cheltuielilor.
Principiul anualității s-a impus din rațiuni de ordin politic și tehnic.
Din punct de vedere politic, s-a considerat că prin adoptarea bugetului pe o perioadă de un an Parlamentul poate să exercite un control eficient asupra modului de realizare a veniturilor și efectuare a cheltuielilor.
Adoptarea anuală a bugetului a fost menționată mai întâi în legislația financiară a Marii Britanii, apoi în constituțiile țărilor ce au format Beneluxul (Belgia, Olanda, Luxemburg) și în Italia; în Franța, această regulă a fost impusă prin Ordonanța regală din 14 septembrie 1822. Influențată de practica franceză și belgiană, țara noastră a îmbrățișat și ea la început principiul anualității.
De la această regulă au existat în timp și excepții. Cea mai lungă perioadă de efectuare a cheltuielilor (de 10 ani) a fost cunoscută de Olanda, în secolul trecut. În perioada contemporană, se poate menționa Constituția din Uruguay (1952) care prevede adoptarea unor bugete quadrianuale.
Perioada de un an pentru care Parlamentul votează bugetul poate să corespundă cu anul calendaristic, ca în România, Franța, Belgia, Grecia, Indonezia, Brazilia sau să nu corespundă, cum e cazul SUA, Canada, Japonia, Danemarca, Australia, Italia.
Data începerii anului bugetar depinde de caracteristicile economiei naționale, de tradiție, de regimul de lucru al Parlamentului, de activitatea ramurilor care asigură cea mai mare parte din veniturile bugetare.
Principiul anualității bugetare se referă și la durata execuției bugetare, în sensul că într-un an bugetar trebuie să se încaseze veniturile și să se efectueze cheltuielile aprobate.
În practică, apar destul de des situații în care unele venituri aferente anului bugetar nu pot fi încasate până la finele anului sau unele cheltuieli angajate în anul respectiv nu pot fi lichidate decât în anul următor.
Realizarea veniturilor și efectuarea cheltuielilor restante indică problema includerii lor în rezultatele executării bugetului anului în care au fost prevăzute sau a celui în care au fost realizate.
Această problemă a găsit rezolvare diferită:
– pentru țările în care execuția bugetului expiră la finele anului, veniturile neîncasate și cheltuielile neefectuate se includ în anul următor. Acest procedeu se numește sistem de gestiune, deoarece în documente se înscriu numai veniturile și cheltuielile pentru perioada de gestiune, adică pentru anul bugetar respectiv.
– în țările în care durata exercițiului bugetar este mai mare de un an, se lasă o perioadă (3-6 luni) din momentul expirării anului bugetar până la încheierea propriu-zisă a bugetului pentru a lichida operațiile. Procedeul se numește sistem de exercițiu, deoarece veniturile și cheltuielile eferente unui buget se includ în acel buget, chiar dacă s-au realizat după expirarea anului.
În România, exercițiul bugetar este anual și se încheie în baza normelor metodologice elaborate de Ministerul Finanțelor Publice. Aceasta înseamnă că veniturile bugetare aferente unui buget vor fi considerate numai cele încasate în perioada 1 ianuarie – 31 decembrie a anului calendaristic în cauză, urmând ca veniturile bugetare cuvenite aceluiași buget, dar încasate în anul următor, să fie considerate venituri ale noului buget.
Referitor la cheltuieli, acestea se vor efectua tot pe parcursul anului, din fondurile publice ale aceluiași buget anual. Mijloacele bănești neachitate până la sfârșitul anului sunt considerate economii și constituie excedentul bugetar, iar cheltuielile neefectuate până la această dată, în măsura în care va fi necesar, se vor efectua din mijloacele bănești ale bugetului anului următor, cu condiția de a fi prevăzute în acest buget.
6.2.4. Principiul specializării bugetare
Veniturile și cheltuielile bugetare sunt prevăzute în bugetul public național și în celelalte categorii de bugete ale sale pe diviziuni și subdiviziuni, grupate într-o anumită ordine corespunzătoare naturii și provenienței veniturilor, precum și naturii și destinației cheltuielilor. Împărțirea veniturilor și cheltuielilor pe diviziuni și subdiviziuni constituie specializarea bugetară.
Specializarea bugetară se realizează cu ajutorul clasificației bugetare, prin care înțelegem repartizarea sistematică, într-o ordine riguroasă, pe anumite diviziuni și subdiviziuni ale bugetului public național și a verigilor sale componente, atât a veniturilor cât și a cheltuielilor bugetare.
Clasificația bugetară va cuprinde titluri, capitole, subcapitole, paragrafe și articole, precum și aliniatele, în caz de necesitate, ce este prevăzută în Legea finanțelor publice.
Respectarea riguroasă a clasificației bugetare permite urmărirea cu ușurință a încasării veniturilor și efectuării cheltuielilor prevăzute, ceea ce oferă posibilitatea cunoașterii precise și în orice moment, a modului cum se explică bugetul public național.
Cunoașterea modului și stadiului executării bugetare permite exercitarea normală a controlului financiar, fapt care conduce la asigurarea respectării disciplinei financiare.
6.2.5. Principiul unității bugetare
Acest principiu presupune ca toate veniturile și cheltuielile statului să fie înscrise într-un singur document și în fiecare exercițiu financiar, să fie aprobat un singur buget.
Principiul unității bugetare facilitează realizarea controlului Parlamentului și oferă o imagine clară a situației financiare a statului.
În unele state s-a renunțat la acest principiu, fiind înlocuit cu principiul pluralității bugetare. Se admite, astfel, pe lângă existența bugetului general al statului și a altor bugete:
– bugetele extraordinare sunt utilizate în perioada cu dificultăți financiare, cum sunt crizele economice, conflictele armate, etc.
Cheltuielile respective se înscriu într-un buget distinct de cel general și se acoperă pe seama unor impozite instituite în acest scop sau împrumuturilor publice.
– bugetele anexe sunt cuprinse în mod distinct în bugetul general al statului și se aprobă de Parlament, prin legea de aprobare a bugetului statului. Prin folosirea acestor bugete se încearcă rezolvarea unor trebuințe conjuncturale, asigurarea unor servicii speciale.
– bugetele fondurilor speciale se folosesc, în condițiile legii, numai potrivit destinației acestora.
– bugetele autonome sunt bugetele colectivităților locale, elaborate în temeiul Legii finanțelor publice locale și supuse aprobării consiliilor locale județene, municipale, orășenești și comunale.
6.2.6. Principiul universalității bugetare
Acest principiu presupune că toate veniturile și cheltuielile publice să se realizeze numai în cadrul bugetului.
Principiul universalității bugetare prezintă unele asemănări cu principiul unității bugetare, în sensul că permite cunoașterea exactă a volumului total al veniturilor și cheltuielilor publice, precum și conexiunile dintre acestea.
De asemenea, respectarea acestui principiu permite controlul Parlamentului asupra realizării veniturilor și efectuării cheltuielilor.
Aplicarea acestui principiu ridică și unele dificultăți generate de dimensiunea bugetului brut, adică a tuturor veniturilor și cheltuielilor bugetare anuale de stat.
În practică a început să se renunțe la bugetele brute și au apărut bugetele mixte în care pentru anumite sectoare sau instituții există autonomie financiară deplină asupra veniturilor extrabugetare realizate, pentru acoperirea propriilor nevoi. Cheltuielile bugetare îmbracă forma unor alocații bugetare, fără nici o legătură cu veniturile extrabugetare sau subvenții pentru acoperirea diferenței dintre venituri și cheltuieli.
6.2.7.Principiul echilibrului bugetar
Potrivit acestui principiu, între veniturile și cheltuielile care alcătuiesc bugetul general al statului trebuie să existe un echilibru bugetar.
În doctrina clasică, principiul echilibrului bugetar constituie cheia de boltă a finanțelor publice.
În prezent, legislația unor țări permite, implicit, întocmirea unor bugete deficitare.
Astfel, realizarea unor venituri, mai mari decât volumul cheltuielilor constituie excedentul bugetar; atunci când veniturile realizate sunt mai mici decât volumul cheltuielilor ne aflăm în situația deficitului bugetar.
Deficitul bugetar se poate acoperi prin emiterea de bonuri de tezaur sau prin efectuare de împrumuturi de la Banca Națională a României, C.E.C. sau societăți de asigurare de stat, bunuri și persoane.
6.2.8. Principiul realității bugetare
Principiul realității bugetare este consacrat expres de prevederile Legii finanțelor publice locale și se referă la faptul că veniturile și cheltuielile înscrise în bugetul de stat trebuie să fie stabilite pe baze reale, adică să corespundă situației economico-financiară previzibilă pentru anul bugetar; și totodată, aceste venituri și cheltuieli să se poată realiza și efectua în așa fel încât să nu apară dificultăți financiare serioase în cursul execuției bugetare.
La începutul activității bugetare, Parlamentul aprobă o lege bugetară, în care erau prevăzute în bloc toate veniturile și cheltuielile bugetare. Cu timpul, s-a trecut la individualizarea lor, adică la aprobarea veniturilor pe resurse și a cheltuielilor pe destinații.
Pe parcursul execuției bugetare, pot, însă să apară multe situații care fac necesară rectificarea bugetului, adică majorarea sau micșorarea cuantumului veniturilor sau a cheltuielilor.
De aceea, în statele dezvoltate, a apărut necesitatea „evitării detalierii exagerate a veniturilor și cheltuielilor de către Parlament, permițându-se Guvernului, în condițiile legii, de a opera unele modificări ale acestora în timpul anului bugetar, fără aprobarea prealabilă a Parlamentului, dar supuse controlului acestuia prin operațiunea de ratificare.”
Prin această soluție nu se încalcă atribuțiile Parlamentului, deoarece Guvernului îi revine obligația de a informa trimestrial Parlamentul despre executarea bugetului, prezentând, atunci când este cazul, un proiect rectificativ al acestuia.
6.2.9. Principiul neafectării veniturilor bugetare
Principiul neafectării veniturilor bugetare constă în faptul că, veniturile prelevate la dispoziția statului se depersonalizează, adică vor servi la acoperirea cheltuielilor privite în ansamblul lor. Cu alte cuvinte, se consideră că nu este permisă folosirea unui anumit venit bugetar pentru finanțarea unor anumite cheltuieli.
Aceasta deoarece nu poate exista o concordanță deplină între cuantumul unui venit și necesarul de mijloace bănești pentru finanțarea unor cheltuieli publice; dacă sumele care ar proveni din veniturile cu afectație specială ar depăși necesarul de cheltuieli pentru finanțarea unei acțiuni determinate, s-ar ajunge la risipă, la cheltuirea cu orice preț a fondurilor disponibile. În situație inversă, când sumele realizate din veniturile cu afectație specială nu ar fi suficiente, acțiunea nu s-ar mai putea îndeplini din lipsă de fonduri.
În practica financiară întâlnim și excepții de la acest principiu:
– scoaterea în afara bugetului general a unor venituri care provin din anumite surse, în vederea finanțării anumitor servicii publice, considerate de interes major;
întocmirea bugetelor extraordinare, anexe și autonome;
de obicei, când se introduce un nou impozit, sunt indicate și scopurile în care vor fi utilizate încasările din impozitul respectiv.
CAPITOLUL II
ANALIZA PROCESULUI DE ELABORARE A BUGETULUI DE STAT
SECȚIUNEA 1
DEFINIȚIA ȘI CARACTERISTICILE PROCESULUI BUGETAR
Procesul bugetar constă în repartizarea luării deciziei bugetare pe nivelurile sau părțile implicate în elaborarea bugetului, stabilindu-i fiecărui actor instituțional competențele și termenele pentru a asigura întocmirea bugetului în termenul legal.
În unele lucrări, procesul bugetar este definit ca fiind „un ansamblu de operațiuni care se succedă anual și privesc elaborarea și aprobarea proiectului legii bugetare anuale, execuția curentă a bugetului, încheierea și aprobarea contului de execuție bugetară, precum și controlul bugetar". Această definiție este deci mai extinsă, incluzând în procesul bugetar și execuția, încheierea și controlul bugetar.
Uneori, descrierea procesului bugetar pare a fi o listă a datelor de raportare, care pot fi respectate sau nu, însă procesul bugetar este mai mult decât un scadențar al fluxului deciziilor. Procesul bugetar este o succesiune de secvențe politice, deoarece:
participanții au un control asupra a ceea ce trebuie cheltuit, putând să opteze
pentru un program (proiect) sau altul, asupra unui loc sau altul;
structurează concurența dintre entitățile finanțate de la buget și dintre
programe, și;
(3) influențează sau ar trebui să influențeze rezultatele politicilor, cum ar fi mărimea totală a bugetului, distribuția costurilor și beneficiilor etc.
Principalele caracteristici ale procesului bugetar sunt:
– concurarea actorilor multipli, cu obiective (scopuri) diferite, la desenarea procesului bugetar;
– vulnerabilitatea procesului la mediul înconjurător (o economie mai dezvoltată sau mai puțin dezvoltată, atitudinile cetățenilor față de cheltuielile publice și fiscalitate, față de deficitul bugetar);
– separarea plătitorului de impozite de decidentul bugetar; procesul bugetar determină atât nivelul de explicitare pentru contribuabili a documentului buget, cât și mecanismele de asigurare a acestei explicitări;
constrângeri legate în special de nivelul deficitului bugetar, procesul bugetar
stabilind limite ale cheltuielilor publice și veniturilor fiscale la începutul procesului bugetar, astfel încât luarea deciziei să aibă loc în condițiile unor astfel de constrângeri.
1.1.Atribuții și răspunderi din domeniul bugetului de stat ale anumitor organe
Prima caracteristică a procesului bugetar este varietatea actorilor implicați în elaborarea bugetului și ei sunt adesea în „conflict" în privința motivațiilor și scopurilor. Astfel, potrivit Legii finanțelor publice și a situației de fapt care are loc în decursul elaborării bugetului de stat, principalii actori sunt: entitățile care sunt finanțate de la buget (instituții, unități administrativ-teritoriale etc), cunoscute ca ordonatori secundari sau terțiari de credite, ordonatorii principali de credite (conducătorii autorităților publice, miniștrii și conducătorii celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale); Ministerul Finanțelor, Guvernul, Legislativul (Parlamentul); grupurile de interese și cetățenii.
Ordonatorii de credite (terțiari, secundari și principali) se consideră că încearcă să-și extindă activitățile entităților pe care le reprezintă, că cererile lor sunt aproape nelimitate și că alți actori bugetari trebuie să-și limiteze cererile. Motivele pentru dorința acestora de expansiune includ prestigiul, mai mulți subordonați, mai mult spațiu, mai multe secretare și salarii mai mari.
Ministerul Finanțelor elaborează pentru Guvern proiectul bugetului de stat pe baza proiectelor bugetelor locale. El are sarcina de a comunica ordonatorilor principali de credite (după ce aceștia au depus propunerile pentru proiectul bugetului de stat) limitele de cheltuieli stabilite pe baza politicii financiare a Guvernului, în vederea definitivării proiectelor de buget.
Sarcina principală a Ministerului Finanțelor este ca, pe baza proiectelor de buget definitivate de ordonatorii principali de credite, să întocmească proiectul bugetului de stat pe care să-1 depună la Guvern până la data de 25 septembrie a fiecărui an, însoțit de legea bugetară.
În ceea ce privește executarea bugetului, Ministerul Finanțelor are atribuții privitoare la repartizarea pe trimestre a veniturilor și cheltuielilor din bugetul de stat, deschiderea de credite bugetare, efectuarea transferurilor către bugetele locale, elaborarea lucrărilor privind contul general anual de execuție a bugetului de stat și întocmirea, anual, a contului general al datoriei publice, precum și controlul de gestiune asupra patrimoniului public.
Banca Națională. Printre multiplele atribuții ale Băncii Naționale Române se înscriu și cele din domeniul bugetului de stat din care putem aminti:
– prezintă semestrial Guvernului, împreună cu Ministerul Finanțelor, informări asupra modului de realizare a balanței de plăți externe și a balanței creanțelor și angajamentelor externe și propun soluții de acoperire a deficitului sau de utilizare a excedentului din contul curent al balanței de plăți externe;
acordă împrumuturi pentru acoperirea deficitului bugetar;
emite bonuri de tezaur sau alte instrumente specifice, pe baza convenției de
agent încheiată cu Ministerul Finanțelor ș.a.
Guvernul, ca principal exponent al puterii executive asigură realizarea politicii financiare a statului conform programului de guvernare acceptat de Parlament.
După ce își însușește proiectul bugetului de stat elaborat de Ministerul Finanțelor, Guvernul îl supune spre aprobare Parlamentului, cel mai târziu până la data de 1 octombrie a fiecărui an, însoțit de un raport privind situația economico-financiară a țării și proiecția acesteia în anul viitor, precum și de legea bugetară.
În virtutea acestor atribuții, Guvernului îi revine conducerea în domeniul finanțelor publice, în acest scop examinează periodic situația financiară pe economie, execuția bugetului de stat și a bugetelor fondurilor speciale și stabilește măsuri pentru menținerea sau îmbunătățirea echilibrului bugetar, după caz.
Pe lângă elaborarea proiectului bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, precum și ale conturilor generale anuale de execuție ale acestora și supunerea lor spre aprobare Parlamentului, Guvernul răspunde de realizarea prevederilor bugetare.
Parlamentul aprobă bugetul de stat pe ansamblu, pe capitole, pe articole și pe ordonatorii principali de credite. Legislatorul încearcă de multe ori să crească cheltuielile publice. Motivația acestui comportament constă în faptul că parlamentarii sunt conștienți că alegerea lor depinde de abilitatea de care dau dovadă pentru furnizarea de servicii publice, de realizarea unor programe și creșterea numărului de locuri de muncă în circumscripțiile pe care le reprezintă.
Grupurile de interes sunt preocupate și ele de creșterea bugetului de stat. Ele caută să obțină mai multe avantaje pentru membrii lor și să fie sprijinite fie prin creșterea cheltuielilor publice în favoarea lor, fie prin reducerea impozitelor pe care le plătesc.
Cetățenii, deși nu au un rol direct în procesul bugetar, au adesea un rol indirect. Ei pot să voteze prin referendum limitarea veniturilor fiscale, să respingă anumite forme de fiscalitate sau să ceară echilibrul bugetar. Ei pot să-și exprime opiniile cu ocazia alegerilor sau cerând aleșilor lor să țină cont de opiniile prezentate de ei.
*
Acești actori variați nu au numai scopuri bugetare diferite și potențial conflictual, dar ei, în mod obișnuit, au niveluri diferite de putere. Astfel, puterea cea mai mare în cadrul procesului bugetar de la noi o are Guvernul prin intermediul Ministerului Finanțelor.
Combinarea diferitelor preferințe și a nivelurilor diferite de putere trebuie să fie orchestrată prin personalul bugetar, astfel încât să se obțină acordul tuturor actorilor care trebuie să respecte regulile jocului. Dacă anumiți actori au o putere destul de mare asupra bugetului, ei pot înceta să participe la procesul bugetar sau pot deveni obstrucționiști, blocând orice acord sau impunând soluții rigide și nenegociabile1.2.Separarea plătitorului de impozite de decidentul bugetar
O altă caracteristică a procesului bugetar este separarea plătitorului de decident, și ea arată că deciziile în legătură cu câți bani și cum sunt cheltuiți aceștia prin intermediul bugetului nu se iau de cei care furnizează banii, ci de reprezentanții lor (politicieni). Plătitorii și decidenții sunt două grupuri distincte. Primii nu sunt întrebați sau nu au prioritatea opțiunii în legătură cu dorința lor de a plăti sau cu cât doresc să plătească. Puterea statului îi forțează pe aceștia să plătească. Ei au doar posibilitatea să protesteze dacă plătesc prea multe impozite sau banii din impozite sunt cheltuiți împotriva dorinței lor (felului în care ei ar dori să fie cheltuiți) și să aleagă noi parlamentari care să-i reprezinte.
Distribuția dintre plătitori și decidenți conduce la două caracteristici importante ale bugetării publice: responsabilitatea publică (a garanta că orice leu din banii publici este cheltuit conform aprobării și a raporta în mod corect contribuabililor cum au fost cheltuiți banii) și acceptabilitatea politică (oficialii publici care iau decizii privitoare la buget sunt forțați spre ceea ce contribuabilii doresc).
1.3. Obiectivele procesului bugetar
Despre procesul bugetar se poate spune că scoate în evidență și facilitează unele (sau toate) din următoarele obiective:
a) creșterea sau reducerea cheltuielilor publice;
b) echilibrul sau deficitul bugetar;
c) schimbul (negocierea) dintre programe și obiective;
d) concurența sau minimalizarea concurenței;
e) controlul financiar și managerial (privind depășirea cheltuielilor publice aprobate și a altor forme de pierderi).
Din cauză că diferiții actori bugetari au obiective diferite, ar fi dificil să se ajungă la un consens în legătură cu obiectivele care trebuie accentuate. Unii actori pot pune accentul pe economie și pe eficiență, în timp ce alții, pe reducerea cheltuielilor publice, limitarea sferei serviciilor publice etc.
Mediul în care se desfășoară procesul bugetar poate duce la formarea de coaliții, dacă apar mai multe probleme care forțează mai mulți actori să lase la o parte diferențele care-i separă și să găsească o soluție acceptabilă.
1.4.Caracteristicile procesului bugetar
Procesul bugetar poate să fie individualizat (personalizat) din punct de vedere politic în funcție de șase caracteristici:
1. Dominația Executivului sau a Legislativului asupra procesului bugetar. Formal și legal, Legislativul are adesea puterea de a aproba impozite și a propune cheltuieli publice, dar el poate delega o mai mare putere Executivului. Potrivit Legii finanțelor publice și după cum se desfășoară procesul bugetar în România, Guvernul are o putere mai mare în cadrul acestui proces.
Gradul de centralizare se referă la două concepte interdependente:
(1) gradul în care procesul bugetar pornește de jos în sus sau de sus în jos și ;
(2) gradul în care puterea este împrăștiată între comisii, comitete și oficiali aleși fără un mecanism de coordonare efectivă. La noi, procesul bugetar se desfășoară de jos în sus, dar și de sus în jos, deoarece, așa cum am văzut, Ministerul Finanțelor stabilește limitele de cheltuieli de care ordonatorii principali trebuie să țină cont la definitivarea proiectelor de buget.
3. Nivelul accesului cetățenilor și grupurilor de interes la procesul bugetar. Procesul este închis, dacă publicului, presei și grupurilor de interes nu li se permite să supravegheze luarea deciziei sau să-și exprime punctele lor de vedere pe parcursul procesului bugetar.
Procesul bugetar este rareori complet deschis sau complet închis. În cazul țării noastre, tendința este spre un proces bugetar închis, în care deciziile se iau cu dificultate și departe de ochii publicului și mass-mediei, dar nu este exclusă posibilitatea accesului grupurilor de interes la date și decizii ce privesc procesul bugetar.
4. Formatul solicitărilor bugetare, felul informației și modul în care aceasta este aranjată pentru a justifica cheltuielile.
Obiectivele-cheie ale bugetului sunt reflectate în tipul bugetului și accentul relativ al acestuia pe controlul cheltuielilor publice, îmbunătățirea managementului, a politicilor, planificării și eficienței costurilor. Principalele tipuri de buget sunt: bugetul pe domeniu de activitate, bugetele de performanță și bugetele programe.
Bugetul pe domenii de activitate listează fiecare minister și îi stabilește fiecăruia o sumă de bani. Această sumă nu este numai o sumă globală pentru a fi cheltuită după nevoi, ci ea este defalcată pe feluri de cheltuieli publice (cheltuieli de personal, cheltuieli materiale, cheltuieli de capital etc).
Bugetul de performanță listează ceea ce fiecare unitate administrativă încearcă să realizeze, cât planifică să facă și cu ce resurse. Acest tip de buget raportează despre cât de bine s-a descurcat fiecare unitate administrativă cu banii pe care i-a avut în anul precedent. Accentul se pune pe obținerea celor mai multe servicii pentru o unitate monetară.
Bugetul program împarte cheltuielile publice pe activități. Uneori bugetele programe sunt în mod oficial legate de un proces de planificare unde obiectivele naționale sunt stabilite și cheltuielile publice sunt alocate în efortul de a realiza aceste obiective. Accentul în acest tip al bugetului de stat cade pe adecvarea priorităților privind cheltuielile publice curente la nevoia posibilă de a negocia programe. Bugetele programe au cel mai mare potențial pentru a permite parlamentarilor să analizeze implicațiile politice ale deciziilor privind cheltuielile publice.
În țara noastră se utilizează, din păcate, primul tip de buget, care prezintă multe lacune.
5. Gradul de detaliere a politicii și declarațiilor la începutul procesului bugetar. Un proces bugetar începe cu o considerare a tuturor politicilor care ghidează bugetul în acel an, cum ar fi normativele de cheltuieli publice sau limitările creșterii veniturilor fiscale sau elemente care nu mai pot fi reduse sau negociate. O dată ce aceste decizii sunt luate, restul deciziilor din procesul bugetar trebuie să fie luate mecanic și mai fluent.
6. Periodicitatea și natura revederii (revizuirii) solicitărilor bugetare. În timp ce toate procesele bugetare implică revederea (revizuirea), localizarea și intensitatea revizuirii sunt variabile.
SECȚIUNEA 2
REGULA INIȚIATIVEI ȘI METODE DE EVALUARE
Procesul de elaborare și aprobare a bugetului de stat este un proces deosebit de complex, care constă în dimensionarea mărimii alocațiilor bugetare destinate finanțării obiectivelor și acțiunilor de utilitate publică pe perioada unui an bugetar, precum și a resurselor financiare ce urmează să fie mobilizate în acest scop, pe surse de proveniență.
2.1. Sisteme de inițiativă bugetară
În ceea ce privește inițiativa în materie bugetară, în practica bugetară internațională se disting trei sisteme: sistemul inițiativei guvernamentale, sistemul mixt – al inițiativei parlamentare și guvernamentale – și sistemul inițiativei prezidențiale.
2.1.1.Sistemul inițiativei parlamentare
Sistemul inițiativei parlamentare constă în abilitarea Guvernului de a iniția sau sprijini măsurile care au drept consecință aprobarea unor cheltuieli publice sau instituirea unor venituri publice.
Acest sistem este practicat de Marea Britanie, unde proiectul bugetului de stat se elaborează sub conducerea Cancelarului Tezaurului. Astfel, ministerele fac propuneri de necesarul de cheltuieli în noul an bugetar; aceste propuneri se centralizează la nivelul Trezoreriei Publice, care are dreptul de a le controla și a cere revizuirea lor. În caz de divergență, soluționarea acestora aparține primului-ministru sau Guvernului.
De asemenea, Instituția Tezaurului Public se îngrijește și de stabilirea și încasarea veniturilor.
Propunerile bugetare pot fi amendate de Camera Comunelor, dar trebuie să fie însușite de Guvern. De aceea, în general, se evită modificarea în Cameră a propunerilor bugetare primite.
Camera Lorzilor nu are atribuții în acest domeniu; primește propunerile bugetare doar pentru informare.
2.1.2. Sistemul mixt
Sistemul mixt al inițiativei parlamentare și guvernamentale – se aplică în Franța și în alte țări europene.
Potrivit acestui sistem, Ministerul Finanțelor are un rol redus; acesta centralizează propunerile tuturor ministerelor și întocmește o schiță (schemă) de buget cu veniturile și cheltuielile propuse.
Dacă între orientările de politică bugetară elaborate de Ministerul Finanțelor și propunerile proprii ale ministerelor apar divergențe, acestea sunt analizate în primă instanță de specialiști în domeniu; apoi, se încearcă soluționarea neînțelegerilor prin discuții ale Ministerului Finanțelor cu ceilalți miniștri, iar în ultimă etapă se ajunge la primul-ministru.
Definitivarea proiectului de buget se realizează de către Guvern; după care este prezentat spre dezbatere și aprobare Parlamentului.
Propunerile bugetare ale Guvernului se discută detaliat, mai întâi, în comisia de specialitate a fiecărei Camere, după care se dezbat în ședințe publice ale Camerelor, precum și în reuniuni comune ale Parlamentului.
2.1.3.Sistemul inițiativei prezidențiale
Acest sistem se practică în S.U.A. Potrivit acestui sistem, proiectul bugetului federal se elaborează de către Președintele țării, ajutat de un birou bugetar special. Acest birou centralizează și revizuiește propunerile departamentelor și apoi, le supune spre examinare Președintelui țării, care definitivează proiectul de buget.
După definitivare, proiectul de buget se înaintează Congresului, împreună cu un raport asupra situației financiare a țării și asupra contului execuției bugetare pe anul expirat.
2.1.4. Inițiativa bugetară în România
În România, potrivit Constituției, proiectul bugetului de stat și cel al asigurărilor sociale se stat se elaborează anual de către Guvern și se supune spre aprobare Parlamentului, prin proiecte de legi separate.
În același sens, Legea privind finanțele publice prevede și ea că, Guvernul elaborează proiectul bugetului de stat și al bugetului asigurărilor sociale de stat.
Parlamentul poate să adopte o lege bugetară anuală în deplină concordanță cu necesitățile majore ale societății, numai dacă are la bază o documentare completă, deoarece cifrele de venituri și cheltuieli aprobate exercită o influență hotărâtoare asupra evoluției întregii activități social-economice a țării.
2.2.Metode clasice și moderne de dimensionare
a veniturilor și cheltuielilor bugetare
Bugetul de stat trebuie să reflecte, prin intermediul indicatorilor săi, pe de o parte, necesitățile de resurse financiare ale statului ce decurg din înfăptuirea programului guvernamental propus pentru perioada imediat următoare, iar pe de altă parte, posibilitățile de acoperire a acestor resurse, în condiții considerate normale din punct de vedere economico-financiar. Se pune, astfel, problema dimensionării corecte a nivelului veniturilor și cheltuielilor publice. Pentru determinarea cuantumului veniturilor și cheltuielilor, în practica financiară se folosesc atât metode clasice, cât și metode moderne bazate pe analiza cost-avantaje și alte studii de eficiență.
2.2.1 Metodele clasice de dimensionare a veniturilor și cheltuielilor bugetare
Metodele clasice de dimensionare a veniturilor și cheltuielilor bugetare sunt: metoda automată sau a penultimei, metoda majorării sau a diminuării și metoda evaluării directe.
Potrivit metodei automate se iau drept bază la întocmirea bugetului pe anul următor (t+1) veniturile și cheltuielile penultimului an (t—1), an al cărui exercițiu a fost încheiat. Acesta deoarece la întocmirea proiectului de buget pentru anul următor nu se cunosc încă realizările certe ale bugetului pe anul în curs (t). Metoda este simplă, nu necesită un volum mare de lucrări, dar prezintă dezavantajul că adesea este departe de realitate, deoarece condițiile economice, sociale și politice, existente cu doi ani în urmă, nu se pot menține ca atare și în anul pentru care se elaborează proiectul de buget.
Metoda majorării (diminuării) constă în aceea că se iau în considerare rezultatele exercițiilor bugetare pe un interval de cinci sau mai mulți ani consecutivi din perioada premergătoare anului pentru care se elaborează proiectul de buget. Pe baza acestor date se determină ritmul mediu anual de creștere (sau descreștere) a veniturilor și cheltuielilor bugetare. Prin aplicarea acestui ritm asupra veniturilor și cheltuielilor anului bugetar în curs se determină nivelul veniturilor și cheltuielilor bugetului de stat pe anul următor. Determinarea veniturile și cheltuielilor prin extrapolarea tendințelor rezultate din evoluția indicatorilor, aferenți perioadei considerate drept bază, este aproximativă, deoarece în fiecare an intervin factori noi care pot avea o influență mai mare sau mai mică asupra bugetului de stat. În plus, procedeul transpune în viitor influențele negative ale unor fenomene economico-financiare ce s-au manifestat în anii care au servit drept bază de calcul.
Ținând seama de neajunsurile acestor metode, numeroase țări au trecut la evaluarea directă a veniturilor și cheltuielilor bugetare.
Metoda evaluării directe presupune efectuarea unor calcule pentru fiecare sursă de venit și fiecare categorie de cheltuieli. În acest scop se au în vedere execuția preliminată a bugetului pe anul în curs și previziunile în domeniul economic și social pentru anul bugetar următor. În estimarea veniturilor aferente bugetului pentru anul viitor se ține seama de nivelul acestora prevăzut pentru anul în curs, care se ajustează în funcție de modificările intervenite în legislație cu privire la impozite și alte venituri, de influența unor factori de natură economică, socială și politică, precum și de conjunctura internațională. Deși mai aproape de realitate, nici această metodă nu asigură o evaluare riguroasă a veniturilor bugetare. Cheltuielile evaluate direct, de către ministere și alte instituții publice, depășesc adesea necesitățile reale de credite bugetare ale acestora, ceea ce îngreunează sarcina Ministerului de Finanțe privind asigurarea resurselor financiare necesare.
2.2.2 Metodele moderne de dimensionare a veniturilor și cheltuielilor bugetare
Având în vedere limitele metodelor clasice de dimensionare a cheltuielilor bugetare, care se bazează pe un volum limitat de informații, nu vizează eficiența acțiunilor ce se vor realiza cu mijloace bugetare și nu urmăresc corelarea cheltuielilor la nivelul tuturor instituțiilor ce concură la realizarea unui obiectiv din resursele bugetului de stat, multe state au renunțat la unele procedee tradiționale de evaluare a cheltuielilor bugetare, în favoarea unor metode moderne. În practica internațională, s-au conturat două categorii principale de metode:
a) metode de tip american: metoda Planificare, programare, bugetizare (P.P.B.S.); metoda Managementului prin obiective (M.B.O.) și metoda Bază bugetară zero (Z.B.B.);
b) metode de inspirație franceză: Raționalizarea opțiunilor bugetare (R.C.B.)
Astfel, în S.U.A. o vreme s-a utilizat metoda „Planning Programming Budgeting System" (Planificare, Programare, Bugetizare), cunoscută sub denumirea prescurtată P.P.B.S., Iar în Franța „Rationalisation des choix budgetaires" (Raționalizarea opțiunilor bugetare), prescurtat R.C.B. Pornind de la metoda americană, alte țări, cum ar fi: Canada, Marea Britanie, Japonia, Norvegia, Olanda, unele țări din America Latină, Israel, au elaborat metode proprii de raționalizare a opțiunilor bugetare, adaptate la condițiile social-economice specifice fiecărei țări.
1.Analiza costuri-avantaje sau cost-eficacitate
Independent de metoda de dimensionare a cheltuielilor și de luare a deciziei cu privire la utilizarea pe termen scurt, mijlociu sau lung a resurselor statului, practicată în fiecare țară, aceste procedee moderne de raționalizare a opțiunilor bugetare se bazează, în principal, pe analiza costuri-avantaje sau cost-eficacitate. Această metodă are aplicabilitate în situația în care există două sau mai multe soluții de realizare a unui obiectiv, au costuri diferite.
Metoda presupune determinarea costurilor, compararea lor, determinarea avantajelor fiecărei soluții și luarea deciziei în favoarea acelei soluții care maximizează rezultatele obtenabile cu un anumit nivel al costurilor sau conduce la obținerea acelorași efecte cu costuri minime.
O condiție esențială pentru aplicarea metodei o constituie dimensionarea corectă a costurilor totale ale fiecărei soluții de realizare a obiectivului propus, adică atât a cheltuielilor directe de realizare a obiectivului, cât și a costurilor indirecte, cum ar fi cheltuielile suplimentare în ramurile conexe, eventualele pierderi de venituri și altele.
Nu numai costurile se evaluează în expresie bănească, ci și efectele ce se scontează că pot fi obținute prin aplicarea soluțiilor luate în calcul. Pentru ca soluția adoptată să producă efecte cât mai favorabile, trebuie ca venitul net actualizat să fie cât mai mare.
În aplicarea metodei costuri-avantaje au apărut dificultăți legate de incompleta evaluare a costului total și a efectelor obtenabile, precum și de imposibilitatea luării în calcul a influenței unor factori, mai ales de natură subiectivă. De asemenea, pentru luarea unor decizii cât mai corecte, în unele țări soluțiile alternative se apreciază nu în funcție de un singur criteriu, ci de o multitudine de criterii. In acest scop se folosește metoda multicriterială.
2.Metoda de planificare, programare și bugetizare (P.P.B.S.), practicată o vreme în S.U.A., presupune identificarea și cuantificarea obiectivelor ce urmează a se finanța de la buget pe termen lung, estimarea costurilor și avantajelor soluțiilor propuse pentru realizarea obiectivului și determinarea mărimii creditelor bugetare ce trebuie înscrise anual în buget. Prin modul său de aplicare, metoda presupune formularea unor judecăți de valoare ce vizează alegerea soluției care să maximizeze rezultatele sau să minimizeze costurile.
În cadrul metodei, prin studii prospective se stabilesc obiectivele pe termen lung și căile de realizare a acestora. În cadrul unui orizont mediu de planificare (de 5 ani), se elaborează programe ce conțin soluții alternative de realizare a obiectivului propus, adoptându-se soluția optimă. În ultimă instanță, cheltuielile și veniturile programului adoptat ce se referă la o perioadă de un an sunt incluse în bugetul pe anul respectiv, ceea ce presupune și operațiunea de control asupra realizării programului considerat.
Așadar, studiile prospective cu orizont îndepărtat sunt aprofundate în cadrul unor programe pe termen mijlociu și concretizate în lucrările specifice bugetului fiecărui an, asigurând o corelare mai judicioasă, în timp, a acțiunilor.
Aplicată inițial în domeniul militar, metoda a fost extinsă la nivelul întregii economii naționale, deciziile având la bază analiza cost-avantaje. Documentele întocmite în cadrul metodei P.P.B.S., respectiv nomenclatorul programelor (câte un program pentru fiecare obiectiv), analiza obiectivelor și a mijloacelor prin care urmează să se atingă obiectivul propus, analiza financiară a obiectivului și programul-memorandum, care cuprinde aprecieri referitoare la programe și recomandări, stau la baza înscrierii în proiectul bugetului federal a creditelor și veniturilor aferente, ce urmează a fi supuse aprobării Congresului S.U.A. În aplicarea acestei metode s-au ivit o serie de greutăți legate de imposibilitatea elaborării de programe pentru obiective care nu sunt precis definite, de insuficiența informațiilor necesare și a unor sisteme de evidență centralizate, precum și de poziția conservatoare a unor parlamentari, care doresc să-și păstreze dreptul de decizie în materie de buget.
3.Altă metodă, bazată tot pe analiza costuri-avantaje, denumită Baza bugetară zero (Zero-Base Budgeting sau prescurtat Z.B.B.), a început să fie practicată în S.U.A. după 1980. Scopul metodei este de a preîntâmpina creșterea cheltuielilor publice de la un an la altul. Periodic, se examinează critic toate cheltuielile finanțate de la buget, inclusiv cele anterior aprobate și înscrise în bugetele anilor precedenți. Deși aceste cheltuieli au o bază legală și se repetă, ele se pun în discuție, reexaminându-se utilitatea și oportunitatea lor. Este ca și cum s-ar porni de la zero pentru toate cheltuielile finanțate de la buget. Aplicarea metodei presupune o multitudine de programe alternative, grupate în așa-numitele „decizii-pachet". Opțiunea pentru unul sau altul dintre programele propuse depinde de efectele ce pot fi obținute la un nivel dat al cheltuielilor .
Și în cazul aplicării acestei metode, principala dificultate o constituie evaluarea rezultatelor obtenabile la un anumit nivel al cheltuielilor publice.
4.Metoda raționalizării opțiunilor bugetare (R.C.B.), practicată în Franța, este concepută sub forma unui sistem cibernetic închis, între componentele căruia există o legătură de interdependență, în sensul că nerealizarea unei faze conduce la nerealizarea celorlalte. Metoda cuprinde patru faze, și anume: studiul, decizia, execuția și controlul și se bazează pe folosirea tehnicilor de analiză și calcul, de previziune, organizare și gestiune.
Aplicarea metodei raționalizării opțiunilor în practica bugetară vizează: – studierea obiectivelor ce pot fi finanțate de la buget și analizarea posibilităților
de procurare a resurselor necesare;
– identificarea mijloacelor de realizare a obiectivului propus, compararea soluțiilor alternative, elaborarea unor programe pe termen mijlociu și determinarea costului total de realizare a programelor propuse;
– luarea deciziei pe baza analizei costuri-avantaje, cost-eficacitate sau a analizei multicriteriale;
– realizarea programelor aprobate, ceea ce presupune întocmirea unor bugete de program și includerea, în fiecare an, în bugetul de stat a creditelor bugetare necesare realizării obiectivului ales;
– controlul bugetar, în cadrul căruia se procedează la confruntarea obiectivelor urmărite cu rezultatele obținute.
În realitate, raționalizarea opțiunilor bugetare este considerată o metodă coerentă de elaborare a bugetului (definirea obiectivelor, alegerea mijloacelor posibile de utilizat), de execuție a acestuia (programare și gestiune) și de control (compararea rezultatelor și previziuni pentru viilor).
În cadrul metodei, deși se urmăresc, îndeosebi, obiective pe termen mijlociu (și nu pe termen lung ca în cazul P.P.B.S.), există posibilitatea reexaminării pe parcurs a opțiunilor, în funcție de condițiile nou apărute.
În Franța, metoda raționalizării opțiunilor bugetare este concepută ca un plan-orientativ, în cadrul căruia un rol deosebit de important îl au bugetele-program, în care se prevăd sumele necesare realizării soluțiilor pentru care s-a optat, precum și efectele ce se scontează a fi obținute.
Bugetul-program reflectă, pentru fiecare minister, pe de o parte relațiile între resurse și utilizarea lor, iar pe de altă parte, fiecare activitate ce urmează a se desfășura și ansamblul mijloacelor necesare pentru realizarea acesteia. Prin conținut și forma de prezentare, bugetul-program oferă informațiile necesare asupra rezultatelor ce pot fi obținute la un anumit nivel al cheltuielilor. Programul reflectă, în același timp, dimensiunea cheltuielilor de personal, de investiții și de funcționare, într-o perspectivă plurianuală. Principalul rol al bugetelor-program rămâne cel de informare cu privire la soluțiile posibile de luat în considerare, acestea neavând caracterul unor instrumente de decizie.
Cu toate că metoda raționalizării opțiunilor bugetare prezintă avantajul că, folosindu-se modele matematice (cu sute de necunoscute), se ajunge la o estimare a veniturilor și cheltuielilor bugetare mai apropiată de nivelul necesităților reale ale fiecărei perioade, totuși aplicarea metodei este dificilă, deoarece fenomenele economice sunt influențate de o multitudine de factori a căror acțiune, în unele cazuri, nu poate fi comensurată.
5.Influența metodelor moderne asupra sistemului bugetar românesc
Există și în țara noastră o preocupare intensă pentru trecerea de la „bugetul mijloacelor'' la ,bugetul program", ceea ce justifică efectuarea auditului de
În condițiile generale examinate în această secțiune se stabilesc veniturile publice care sunt formate din impozite, taxe și alte venituri stabilite de lege, precum și cheltuielile publice care se referă, în mod principal, la domeniul social, pentru susținerea unor programe prioritare de cercetare, în domeniul economic, pentru asigurarea apărării țării și a ordinii publice, finanțarea administrației publice, centrale și locale.
Uneori, chiar dacă decizia a fost corespunzătoare, având la bază alegerea variantei optime dintr-o multitudine de soluții, aplicarea în practică nu se realizează cu consecvență, datorită faptului că uneori legislația permite Guvernului să modifice, în timpul exercițiului bugetar, anumite credite aprobate de Parlament.
Cu toate limitele și neajunsurile întâmpinate în aplicarea acestor metode moderne de evaluare a veniturilor și cheltuielilor bugetare, ele reprezintă un important pas înainte față de metodele tradiționale, pe baza cărora nu se putea obține o viziune de ansamblu a eforturilor reclamate de realizarea unui obiectiv public.
Deși metodele moderne se bazează pe folosirea tehnicii electronice de calcul, care permite prelucrarea unui volum imens de informații, pe simularea unor multiple soluții alternative și pe analiza variantelor propuse, uneori deciziile nu au o fundamentare riguroasă, prevalând și în aceste situații motivațiile politice.
Cu toate avantajele lor, ce decurg din determinarea opțiunilor bugetare pe bază de criterii economice, nici în țările de origine și nici în țările care le-au adoptat și adaptat nu s-a ajuns ca acestea să devină metode cu aplicare generală. Astfel, nu s-a reușit să se treacă de la un buget funcțional la un buget de program, în care stabilirea cheltuielilor să se bazeze în exclusivitate pe fundamentarea economică a obiectivului respectiv.
SECȚIUNEA 3
CALENDARUL ELABORĂRII PROIECTULUI
BUGETULUI DE STAT
Proiectele legilor bugetare anuale și ale bugetelor se elaborează de Guvern, prin Ministerul Finanțelor Publice, pe baza politicilor fiscale și bugetare, a prognozelor indicatorilor macroeconomici și sociali pentru anul bugetar pentru care se elaborează proiectul de buget și pentru următorii trei ani, a prevederilor memorandumurilor de finanțe, ale memorandumurilor de înțelegere sau ale altor acorduri internaționale cu organisme și instituții financiare internaționale, semnate sau ratificate de România.
De asemenea, operațiunile de elaborare a proiectelor bugetelor centrale se desfășoară sub coordonarea Ministerului Finanțelor Publice pe baza programelor întocmite de ordonatorii principali de credite în scopul finanțării unor acțiuni, a posibilităților de finanțare a deficitului bugetar, la care se adaugă propunerile de sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, precum și de transferuri consolidate pentru autoritățile administrației publice locale.
Fiind o activitate complexă și pentru a se putea realiza și prezenta Parlamentului în timp util, Legea 500/2002 privind finanțele publice stabilește un calendar al datelor până la care trebuie să se efectueze lucrările ce revin organelor implicate în procesul de elaborare a proiectului bugetului de stat. Astfel :
Până la 1 mai a fiecărui an, Ministerul Finanțelor Publice va înainta Guvernului obiectivele politicii fiscale și bugetare pentru anul bugetar pentru care se elaborează proiectul de buget și pentru următorii trei ani, împreună cu limitele de cheltuieli stabilite pe ordonatori principali de credite, urmând ca acesta să le aprobe până la data de 15 mai și să informeze comisiile pentru buget, finanțe și bănci ale Parlamentului asupra principalelor orientări ale politicii finanțelor publice.
Până la data de 1 iunie a fiecărui an, Ministerul Finanțelor Publice va transmite ordonatorilor principali de credite o scrisoare-cadru în care se specifică contextul macroeconomic pe baza căruia vor fi întocmite proiectele de buget, metodologiile de elaborare a acestora, precum și limitele de cheltuieli aprobate de Guvern.
Limitele de cheltuieli se pot modifica, dar numai cu aprobarea Guvernului, la propunerea Ministerului Finanțelor Publice. Până la 15 iunie, acesta va comunica ordonatorilor principali de credite limitele de cheltuieli, astfel redimensionate, în vederea definitivării proiectelor de buget.
Până la data de 15 iunie, ordonatorii principali de credite vor depune la Ministerul Finanțelor Publice propunerile pentru proiectul de buget și anexele la acesta, cu încadrarea în limitele de cheltuieli și estimările pentru următorii trei ani, însoțite de documentații și fundamentări detaliate.
Autoritățile administrației publice locale au aceeași obligație pentru propunerile de transferuri consolidate și de sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat.
Ministerul Finanțelor Publice examinează proiectele de buget și poartă discuții cu ordonatorii principali de credite asupra acestora. În caz de neînțelegeri hotărăște Guvernul.
După definitivare prin rezolvarea eventualelor divergențe, proiectele de buget și anexele la acestea se depun la Ministerul Finanțelor Publice până la data de 1 august a fiecărui an.
Până la data de 30 septembrie a fiecărui an, Ministerul Finanțelor Publice va înainta Guvernului proiectele bugetelor și proiectele legilor bugetare, pe baza proiectelor de buget ale ordonatorilor principali de credite și a bugetului propriu.
Proiectul legii bugetului de stat este însoțit de un raport privind situația macroeconomică pentru anul bugetar pentru care se elaborează proiectul de buget și proiecția acestuia în următorii 3 ani. Acest raport cuprinde un rezumat al politicilor macroeconomice care au stat la baza elaborării proiectelor de buget, precum și strategia Guvernului în domeniul investițiilor publice.
Până la data de 15 octombrie a fiecărui an, Guvernul, după ce-și însușește proiectele legilor bugetare și de buget, îl va înainta Parlamentului, spre aprobare.
În bugetul de stat se includ fondul de rezervă bugetară și fondul de
intervenție la dispoziția Guvernului.
Fondul de rezervă bugetară se repartizează unor ordonatori principali ai bugetului de stat și ai bugetelor locale, prin hotărâre de Guvern, pentru finanțarea unor cheltuieli urgente sau neprevăzute apărute în timpul exercițiului bugetar.
Fondul de intervenție la dispoziția Guvernului se repartizează unor ordonatori principali de credite ai bugetului de stat și ai bugetelor locale pentru finanțarea unor acțiuni urgente în vederea înlăturării efectelor unor calamități naturale și sprijinirii persoanelor fizice sinistrate.
CONCLUZII
Procesul bugetar constă în repartizarea luării deciziei bugetare pe nivelurile sau părțile implicate în elaborarea bugetului, stabilindu-i fiecărui actor instituțional competențele și termenele pentru a asigura întocmirea bugetului în termenul legal.
În unele lucrări, procesul bugetar este definit ca fiind „un ansamblu de operațiuni care se succedă anual și privesc elaborarea și aprobarea proiectului legii bugetare anuale, execuția curentă a bugetului, încheierea și aprobarea contului de execuție bugetară, precum și controlul bugetar". Această definiție este deci mai extinsă, incluzând în procesul bugetar și execuția, încheierea și controlul bugetar.
Uneori, descrierea procesului bugetar pare a fi o listă a datelor de raportare, care pot fi respectate sau nu, însă procesul bugetar este mai mult decât un scadențar al fluxului deciziilor. Procesul bugetar este o succesiune de secvențe politice, deoarece:
-participanții au un control asupra a ceea ce trebuie cheltuit, putând să optezepentru un program (proiect) sau altul, asupra unui loc sau altul;
-structurează concurența dintre entitățile finanțate de la buget și dintre
programe, și;
– influențează sau ar trebui să influențeze rezultatele politicilor, cum ar fi mărimea totală a bugetului, distribuția costurilor și beneficiilor etc.
Principalele caracteristici ale procesului bugetar sunt:
– concurarea actorilor multipli, cu obiective (scopuri) diferite, la desenarea procesului bugetar;
– vulnerabilitatea procesului la mediul înconjurător (o economie mai dezvoltată sau mai puțin dezvoltată, atitudinile cetățenilor față de cheltuielile publice și fiscalitate, față de deficitul bugetar);
– separarea plătitorului de impozite de decidentul bugetar; procesul bugetar determină atât nivelul de explicitare pentru contribuabili a documentului buget, cât și mecanismele de asigurare a acestei explicitări;
-constrângeri legate în special de nivelul deficitului bugetar, procesul bugetar
stabilind limite ale cheltuielilor publice și veniturilor fiscale la începutul procesului bugetar, astfel încât luarea deciziei să aibă loc în condițiile unor astfel de constrângeri.
Principala caracteristică a procesului bugetar este varietatea actorilor implicați în elaborarea bugetului și ei sunt adesea în „conflict" în privința motivațiilor și scopurilor. Astfel, potrivit Legii finanțelor publice și a situației de fapt care are loc în decursul elaborării bugetului de stat, principalii actori sunt: entitățile care sunt finanțate de la buget (instituții, unități administrativ-teritoriale etc), cunoscute ca ordonatori secundari sau terțiari de credite, ordonatorii principali de credite (conducătorii autorităților publice, miniștrii și conducătorii celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale); Ministerul Finanțelor, Guvernul, Legislativul (Parlamentul); grupurile de interese și cetățenii.
BIBLIOGRAFIE
TRATATE, MANUALE
Băbălău Anișoara, Dreptul financiar, Editura Universitaria, Craiova, 2010
Bălan Emil, Drept financiar, Editura ALL BECK, București, 1999
Beaulieu P.Leroy, Traite de la science des finances,Paris
Becker Gary S., „A Theory of Competition Among Pressure Groups for Political Influence", in Quarterly Journal of Economia, vol. 98, nr. 3, August 1983, și „Public Policies, Pressure Groups and Dead Weight Costs", în Journal of Public Economics, vol. 28, nr. 3, December 1985
Breton Albert, The Economic Theory of Representative Government, Aldine Publishing Company, Chicago, 1974
Buchanan J.M. & Tullock Gordon, The Calculus of Consent. Logical Foundation of Constituțional Democracy, Ann Arbor, University of Michigan Press, 1962
Ciuvăț Vasile, Băbălău Anișoara, Drept financiar, Editura Universitaria, Craiova, 2001
Condor Ioan, Drept financiar, R.A. Monitorul Oficial., București, 1994
Condor Ioan, Stancu Radu, Drept financiar și fiscal român, Editura Fundației România de Mâine, București, 2002
Dobrotă Niță, Economie politică, Editura Economică, București, 1997
Drăcea Marcel, Berceanu Dores, Sichigea Nicolae, Ciurezu Tudor, Finanțe Publice, Editura Universitaria, Craiova, 2000
Duquit Leon, Traite de Droit Constitutionnel, vol.II, Paris, 1923
Duverger Maurice,Finances publigues,Themis, Paris, 1975
Gliga Ioan, Drept financiar public, Editura All, București,
Gliga Ioan, Drept financiar, Editura Humanitas, București, 1998
Hamangiu C., Codul general al României, vol.III, Legi uzuale (1900-1907), Editura Librăriei ALCALAY, București,
Hoanță Nicolae, Economie și finanțe publice, Editura POLIROM, Iași, 2000
Istoria dreptului românesc, vol.I, Editura Academiei, București, 1980
Istoria dreptului românesc, vol.II, Editura Academiei, București, 1984
Istoria dreptului românesc,vol.II/2, Editura Academiei, București, 1987
Jeze G., Cours de finances publiques, Paris, 1929
Leon N. George, Istoria economiei publice la români, București, 1924
Leon N. George, Elemente de știință financiară, ediția a II-a, Editura Cercetări Juridice, București, 1942
Maievschi M., Contribuții la istoria finanțelor publice ale României, Editura Științifică, București, 1982
Mic Dicționar Filozofic, Ed. Politică, București, 1973
Moșteanu Tatiana, Buget și trezorerie publică, Editura Didactică și Pedagogică, R.A. București, 1997
Neghita Vasile C., Economie politică,Editura Porto-Franco,
Radu Stancu, Drept financiar public, Editura Fundației România de Mâine, București, 1998
Rubin Irene S., The politics of Public Budgeting: Getting and Spending, Borrowing and Balancing, Chatham House Publishers Inc., New Jersey, 1993
Șaguna Dan Drosu, Drept financiar și fiscal, vol.II, Ed. Oscar Print, 1997
Șaguna Dan Drosu, Tratat de drept financiar și fiscal, Editura ALL BECK, 2001
Șaguna Dan Drosu, Rotaru Pătru, Drept financiar și bugetar, Editura ALL BECK, 2003
Talpoș Ioan, Finanțele României, volumul I, Editura Sedona, Timișoara, 1997
Văcărel Iulian, Bercea F., Anghelache G., Bistriceanu Gh., Botnar M., Stolojan T., Moșteanu T., Finanțe publice, Editura Didactică și Pedagogică, București, 1992.
LEGISLAȚIE
Constituția României
Legea nr. 500/11.07.2002, privind finanțele publice, M.Of. nr. 597/13.07.2002
BIBLIOGRAFIE
TRATATE, MANUALE
Băbălău Anișoara, Dreptul financiar, Editura Universitaria, Craiova, 2010
Bălan Emil, Drept financiar, Editura ALL BECK, București, 1999
Beaulieu P.Leroy, Traite de la science des finances,Paris
Becker Gary S., „A Theory of Competition Among Pressure Groups for Political Influence", in Quarterly Journal of Economia, vol. 98, nr. 3, August 1983, și „Public Policies, Pressure Groups and Dead Weight Costs", în Journal of Public Economics, vol. 28, nr. 3, December 1985
Breton Albert, The Economic Theory of Representative Government, Aldine Publishing Company, Chicago, 1974
Buchanan J.M. & Tullock Gordon, The Calculus of Consent. Logical Foundation of Constituțional Democracy, Ann Arbor, University of Michigan Press, 1962
Ciuvăț Vasile, Băbălău Anișoara, Drept financiar, Editura Universitaria, Craiova, 2001
Condor Ioan, Drept financiar, R.A. Monitorul Oficial., București, 1994
Condor Ioan, Stancu Radu, Drept financiar și fiscal român, Editura Fundației România de Mâine, București, 2002
Dobrotă Niță, Economie politică, Editura Economică, București, 1997
Drăcea Marcel, Berceanu Dores, Sichigea Nicolae, Ciurezu Tudor, Finanțe Publice, Editura Universitaria, Craiova, 2000
Duquit Leon, Traite de Droit Constitutionnel, vol.II, Paris, 1923
Duverger Maurice,Finances publigues,Themis, Paris, 1975
Gliga Ioan, Drept financiar public, Editura All, București,
Gliga Ioan, Drept financiar, Editura Humanitas, București, 1998
Hamangiu C., Codul general al României, vol.III, Legi uzuale (1900-1907), Editura Librăriei ALCALAY, București,
Hoanță Nicolae, Economie și finanțe publice, Editura POLIROM, Iași, 2000
Istoria dreptului românesc, vol.I, Editura Academiei, București, 1980
Istoria dreptului românesc, vol.II, Editura Academiei, București, 1984
Istoria dreptului românesc,vol.II/2, Editura Academiei, București, 1987
Jeze G., Cours de finances publiques, Paris, 1929
Leon N. George, Istoria economiei publice la români, București, 1924
Leon N. George, Elemente de știință financiară, ediția a II-a, Editura Cercetări Juridice, București, 1942
Maievschi M., Contribuții la istoria finanțelor publice ale României, Editura Științifică, București, 1982
Mic Dicționar Filozofic, Ed. Politică, București, 1973
Moșteanu Tatiana, Buget și trezorerie publică, Editura Didactică și Pedagogică, R.A. București, 1997
Neghita Vasile C., Economie politică,Editura Porto-Franco,
Radu Stancu, Drept financiar public, Editura Fundației România de Mâine, București, 1998
Rubin Irene S., The politics of Public Budgeting: Getting and Spending, Borrowing and Balancing, Chatham House Publishers Inc., New Jersey, 1993
Șaguna Dan Drosu, Drept financiar și fiscal, vol.II, Ed. Oscar Print, 1997
Șaguna Dan Drosu, Tratat de drept financiar și fiscal, Editura ALL BECK, 2001
Șaguna Dan Drosu, Rotaru Pătru, Drept financiar și bugetar, Editura ALL BECK, 2003
Talpoș Ioan, Finanțele României, volumul I, Editura Sedona, Timișoara, 1997
Văcărel Iulian, Bercea F., Anghelache G., Bistriceanu Gh., Botnar M., Stolojan T., Moșteanu T., Finanțe publice, Editura Didactică și Pedagogică, București, 1992.
LEGISLAȚIE
Constituția României
Legea nr. 500/11.07.2002, privind finanțele publice, M.Of. nr. 597/13.07.2002
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Elaborarea Si Aprobarea Bugetului DE Stat (ID: 139605)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.