Asistenta Financiara Acordata Romaniei de Catre Ue
CUPRINS
INTRODUCERE
CAP.1. Aspecte teoretice privind fondurile structurale
1.1. Politica de dezvoltare a Uniunii Europene
1.2. Instrumentele financiare
1.3. Fondurile structurale și de coeziune în România
CAP. II. ACCESAREA FONDURILOR STRUCTURALE ÎN ROMÂNIA
2.1. Măsuri pentru îmbunătățirea gradului de absorbție
2.1.1. Măsuri luate de autoritățile din România
2.1.2. Probleme majore în procesul de atragere a fondurilor și lansarea cererilor de proiecte
2.1.3. Pregătirea de către beneficiari a proiectelor și încadrarea acestora
2.2. Modalități de remediere a problemelor apărute în accesarea fondurilor structurale
CONCLUZII
BIBLIOGRAFIE
Introducere
Fondurile structurale și de coeziune sunt în opinia experților printre singurele instrumente de dezvoltare ale României pentru perioada următoare și singurul suport real de recuperare a decalajelor de dezvoltare și așa accentuate, mai ales în contextul crizei și pe fondul reducerilor investițiilor străine sau a condiționalităților teribile impuse de către acordul cu FMI.
Principala problemă cu care se confruntă România este utilizarea eficientă a sumelor de bani proveniți din instrumentele structurale și nu simpla accesare a acestor fonduri.
Din experiența statelor ca Irlanda, Portugalia, Republica Cehă și Polonia după primul an ca membrii UE, au fost identificate două concluzii importante. Prima condiție care trebuie îndeplinită pentru o absorbție bună a fondurilor este corecta programare a investițiilor publice. O programare defectuoasă are ca efect integrarea incompletă a fondurilor structurale în sistemul finanțelor publice, în special în domeniul achizițiilor publice și finanțarea investițiilor publice. În același timp, integrarea incompletă duce la apariția de programe/proiecte concurente, care le subminează absorbția și impactul celor dintâi. Cea de-a doua concluzie este că o condiție sine qua non pentru o bună rată de absorbție a fondurilor europene este consolidarea capacității administrative.
Toate noile state membre se califică ca beneficiare de fonduri structurale. Valoarea acestor fonduri este semnificativă, ele ridicându-se la circa 4% din PIB național, ceea ce reprezintă aproximativ dublul asistenței de preaderare de care acestea au beneficiat. Absorbția fondurilor structurale constituie o provocare majoră pentru noile state membre, atât datorită dimensiunii acestora mărimii, cât și a cerințelor stricte și complexe pentru utilizarea lor.
Statisticile publicate de Comisia Europeană relevă faptul că în martie 2005, la 10 luni după extinderea de la 1 mai 2004, noile state membre aveau rate de absorbție a fondurilor structurale între 10 și 15%. Pentru comparație, la aceeași dată, vechile state membre aveau rate de absorbție între 30 și 60%.
Injecția de fonduri structurale va face ca la sfârșitul orizontului de timp al actualului exercițiu bugetar european, în 2013, produsul intern brut să fie cu aproape 15% mai mare, ceea ce echivalează cu o rată de creștere anuală superioară cu 2% în cazul scenariului „cu fonduri” decât în cazul scenariului „fără fonduri” în perioada următorilor 7 ani.
Investițiile vor înregistra ritmuri mari de creștere, cu diferențe semnificative între scenarii și între perioade, în favoarea scenariului „cu” fonduri și mult mai accentuate în perioada 2007-2013. Drept rezultat, în 2020, investițiile vor fi cu circa 20% mai mari datorită impactului fondurilor structurale, corespunzând unui diferențial de creștere anuală de 0.95%. Daca nu se vor lua masuri de creștere a mobilitații și a calității factorului uman și de reducere a decalajelor între regiunile țării, s-ar putea ca ratele de creștere prognozate sa fie diminuate de limitările impuse de absența ofertei de forță de muncă, atât sub aspect cantitativ, cât și calitativ.
CAP.1. Aspecte teoretice privind fondurile structurale
1.1. Politica de dezvoltare a Uniunii Europene
Odată cu intrarea în vigoare a Tratatului de la Maastricht privind Uniunea Europeană, unul din obiectivele majore ale Uniunii Europene a fost întărirea politicii de coeziune economică și socială.
În mod evident, nu toate regiunile Uniunii Europene se bucură de același nivel de dezvoltare, mai ales că extinderea Uniunii Europene la 27 de state membre a generat noi probleme în materia competitivității și a coeziunii interne. Diferența de dezvoltare economică și socială între vechile state membre ale Uniunii Europene și statele care au aderat în ultimii ani a constituit cauza pentru care decalajele existente între statele membre au fost accentuate.
În încercarea de a reduce decalajele dintre statele (regiunile) din Uniunea Europeană, s-a început implementarea unei politici de coeziune, care presupune reducerea decalajelor existente între regiuni în termeni de producție și productivitate. Pentru atingerea țelului politicii de coeziune, statele membre și regiunile vizate au nevoie de ajutor financiar în vederea soluționării diverselor probleme structurale existente și a realizării potențialului lor de creștere. Astfel, dezvoltarea fiecărui nou stat membru în vederea reducerii decalajelor ține în mare măsură de capacitatea de absorbție, care reprezintă gradul în care un stat membru reușește într-o perioadă de timp determinată (de regulă, în cadrul unui exercițiu financiar) să absoarbă și să utilizeze fondurile puse la dispoziția sa din bugetul Uniunii Europene, având la bază capacitatea administrativă a respectivei țări și capacitatea instituțională de a realiza, dezvolta și implementa proiecte pentru atragerea de fonduri europene. La rândul său, capacitatea administrative î1 reprezintă ansamblul resurselor materiale, instituționale și umane de care dispune o unitate administrativ-teritorială, precum și acțiunile pe care le desfășoară aceasta pentru exercitarea competențelor stabilite prin lege, în vreme ce capacitatea instituțională reprezintă ansamblul instituțiilor prin care statul sau unitățile administrativ-teritoriale transpun deciziile luate la nivelul administrației în vederea realizării politicii de coeziune.
Politica de Coeziune economică și socială, bazată pe solidaritate financiară, adică pe redistribuirea unei părți din bugetul comunitar realizat prin contribuția Statelor Membre către regiunile și grupurile sociale mai puțin prospere reprezintă o politică a solidarității, scopul acesteia fiind promovarea unui înalt nivel de competitivitate și de ocupare a forței de muncă
Totodată, unul din principalele scopuri ale politicii de coeziune este îmbunătățirea Pieței Unice Europene2, acest fapt având drept consecință o creștere a bunăstării țărilor membre ale Uniunii Europene. Astfel, Uniunea Europeană a creat un cadru legislativ și instituțional pentru a permite atingerea obiectivelor politicii de coeziune.
Obiectivele Politicii de Coeziune
În vederea finanțării politicii de coeziune au fost înființate un număr de 3 instrumente structurale de finanțare, după cum urmează:
1. Fondul European de Dezvoltare Regională („FEDR”),
2. Fondul Social European („FSE”) și
3. Fondul de Coeziune („FC”).
La rândul lor, aceste instrumente structurale finanțează următoarele obiective:
– Obiectivul de convergență
Prin obiectivul de convergență, se urmărește dezvoltarea economică a regiunilor mai puțin dezvoltate prin efectuarea de investiții în domenii cheie precum: infrastructură, capital uman sau mediu. Regiunile vizate în baza obiectivului de convergență sunt regiunile NUTS II și anume cele care înregistrează PIB/capita mai mic decât 75% din media comunitară. Pe cale de consecință, în baza criteriilor precizate anterior, întreg teritoriul României este eligibil sub obiectivul convergență, având în vedere ca PIB-ul/capita în fiecare regiune este sub 75% din media comunitară UE- 253. Totodată, în afara regiunilor menționate anterior, sunt eligibile pentru a fi finanțate în baza acestui obiectiv și statele membre ale căror PNB/capita este mai mic decât 90% din media comunitară UE-25.
Competitivitate regională și ocuparea forței de muncă
Pentru a beneficia de finanțare în baza obiectivului privind competitivitatea regională și ocuparea forței de muncă este obligatoriu ca regiunile vizate să nu poată beneficia de finanțări în baza obiectivului de convergență. Acest obiectiv este finanțat din FEDR și FSE.
Referindu-ne la acțiunile care pot fi finanțate sub acest obiectiv, menționăm că este obligatoriu ca acestea să privească obiective precum:(i) dezvoltarea regiunilor competitive sau (ii) ocuparea forței de muncă.
Cooperare teritorială europeană
Scopul acestui obiectiv îl constituie creșterea cooperării inter-regionale, încurajarea schimbului de experiență respectiv, cooperare transfrontalieră în baza unor programe comune derulate de regiunile învecinate.
1.2. Instrumentele financiare
În baza celor trei instrumente financiare, din bugetul total al Uniunii Europene pentru perioada 2007-2013, s-a alocat o treime, urmând a se distribui între:
(a) Fondul European de Dezvoltare Regională („FEDR”) Fondul European de Dezvoltare Regională este cel mai important fond structural în termeni de resurse, fiind destinat reducerii dezechilibrelor între diferitele regiuni ale Uniunii Europene, prin acordarea de ajutoare financiare zonelor defavorizate.
Sumele alocate prin intermediul FEDR trebuie să respecte în mod obligatoriu anumite criterii și anume: (i) concentrarea pe obiective și regiuni, (ii) stabilirea unei politici de parteneriat între Comisia Europeană, statele membre ale Uniunii Europene și actorii locali, (iii) programarea intervenției și (iv) complementaritatea contribuției comunitare.
În plus față de cele menționate anterior, FEDR are o contribuție semnificativă la creșterea coeziunii economice și sociale prin sprijinirea dezvoltării economiilor regionale și refacerea regiunilor aflate în declin industrial. Astfel, FEDR susține prioritățile Uniunii Europene, în mod particular întărirea competitivității și inovării, crearea de locuri de muncă
pe termen lung și asigurarea dezvoltării durabile.
(b) Fondul Social European („FSE”) Fondul Social European constituie principalul instrument în implementarea politicii sociale a Uniunii Europene, prin intermediul acestuia asigurându-se susținerea financiară a acțiunilor de formare și reconversie profesională, dar și crearea de noi locuri de muncă.
Totodată, rolul FSE este de a contribui la întărirea coeziunii economice și sociale, în vederea asigurării unui nivel înalt de ocupare și a unui număr suficient de locuri de muncă, prin îmbunătățirea oportunităților de angajare a cetățenilor Uniunii Europene.
În plus, prin intermediul FSE se dorește sprijinirea politicilor naționale în domeniul forței de muncă, precum și asigurarea calității și productivității prin accesul liber al cetățenilor Uniunii Europene pe piața comunitară a muncii.
(c) Fondul de Coeziune („FC”)Contribuția majoră a Fondului de Coeziune se evidențiază prin întărirea coeziunii economice și sociale a Uniunii Europene având ca scop final promovarea unei dezvoltări durabile a statelor membre.
1.3. Fondurile structurale și de coeziune în România
Pentru perioada 2007-2012, României i-a fost alocată, în baza fondurilor structurale și de coeziune, o sumă totală de 19,668 miliarde Euro, din care
12,661 miliarde Euro reprezintă Fonduri Structurale în cadrul Obiectivului „Convergență”,
6,552 miliarde Euro sunt alocate prin Fondul de Coeziune, iar
0,455 miliarde Euro sunt allocate Obiectivului „Cooperare Teritorială Europeană”.
În România, implementarea Fondurilor Structurale și de Coeziune este realizată în baza următoarelor documente:
Planul Național de Dezvoltare al României 2007-2013 („PNDR”),
Cadrul Strategic Național de Referință 2007-2013 („CSNR”),
Programele Operaționale („PO”) și
– Documentele Cadru de Implementare – („DCI”).
1.3.1 Planul Național de Dezvoltare al României 2007-2013
PNDR aferent perioadei 2007-2013 este un document de planificare strategică și programare financiară, aprobat de Guvernul României, elaborat în parteneriat cu structurile specializate ale Uniunii Europene, care are ca scop dezvoltarea economică a României în concordanță cu politicile de coeziune ale Uniunii Europene. Strategia convenită cu Comisia Europeană pentru utilizarea instrumentelor structurale și PO în baza cărora se vor implementa aceste fonduri au fost elaborate în conformitate cu PNDR 2007 – 2013.
1.3.2. Cadrul Strategic Național de Referință 2007-20137
CSNR reprezintă documentul de bază pentru programarea Fondurilor Structurale și de Coeziune în România. Documentul este elaborat de fiecare stat membru al Uniunii Europene, conform noului acquis acest document nu poate constitui un instrument de management, ci trebuie privit ca un instrument în baza căruia vor fi stabilite modalitățile de intervenție ale Fondurilor Structurale și de Coeziune în perioada 2007- 2013.
Totodată, prin intermediul CSNR este detaliat modul de implementare al instrumentelor structurale în perioada 2007-2013, documentul servind drept punte între prioritățile naționale și prioritățile la nivel European instituite în baza Orientărilor Strategice Comunitare privind coeziunea 2007-2013 și Liniilor Directoare integrate ale Uniunii Europene pentru Creștere Economică și Locuri de Muncă 2005-200810.
Modelul elaborării CSNR l-a constituit PNDR, astfel cum a fost acesta aprobat de Guvernul României în luna decembrie a anului 2005, în vreme ce scopul elaborării CSNR îl constituie consolidarea politicilor economice, sociale și regionale ale României în vederea alinierii cu politicile Comisiei Europene impuse prin Strategia de la Lisabona, document care stă la baza elaborării politicilor de dezvoltare economică.
În cele din urmă, obiectivul CSNR constă în reducerea decalajelor de dezvoltare economică și socială dintre România și statele membre ale Uniunii Europene prin generarea unei creșteri suplimentare de 15-20% a PIB până în anul 2015.
1.3.3. Programele Operaționale
PO reprezintă documentele aprobate de Comisia Europeană în vederea implementării priorităților sectoriale și regionale menționate în cuprinsul PNDR și aprobate spre finanțare, acestea fiind chiar instrumentele de management prin care se realizează obiectivele CSNR.
La data redactării prezentului document, România utiliza un număr de 7 PO sub obiectivul „Convergență”:
Programul operațional dezvoltarea resurselor umane („POSDRU”);
Programul operațional creșterea competitivității economice („POS-CCE”);
Programul operațional de transport („POST”);
Programul operațional de mediu („POS-MEDIU”)
Programul operațional regional („POR”);
Programul operațional asistență tehnică („POAT”);
Programul operațional dezvoltarea capacității administrative („PO-DCA”).
În privința finanțării trebuie menționat că, cu excepția POS-MEDIU și POST fiecare PO este finanțat dintr-un singur instrument, totodată, fiecare PO fiind completat de un DCI, aprobat de Comisia Europeană, în baza căruia sunt prezentate detaliile privind proiectele și cheltuielile eligibile, potențialii beneficiari, modalitatea de decontare a cheltuielilor eligibile, dar și rolul autorităților în întregul proces de acordare a fondurilor europene.
1. Programul operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane (POS DRU)
POS-DRU reprezintă programul operațional elaborat în concordanță cu cea de-a patra prioritate din cuprinsul CSNR (și anume „dezvoltarea și utilizarea eficientă a capitalului uman din România” prin obiectivul „Convergență”).
Obiectivul principal al POS-DRU îl constituie dezvoltarea capitalului uman și creșterea competitivității, alături de asigurarea de oportunități sporite pentru participarea viitoare pe o piață a muncii modernă, flexibilă și incluzivă a unui număr de 1.650.000 de persoane.
Obiectivele specifice ale POS-DRU sunt:
Promovarea educației și formării inițiale și continue de calitate, inclusiv învățământul superior și cercetare;
Promovarea culturii antreprenoriale și creșterea calității și productivității muncii;
Facilitarea inserției tinerilor și a șomerilor de lungă durată pe piața muncii;
Dezvoltarea unei piețe a muncii moderne, flexibile și incluzive;
Promovarea inserției/reinserției pe piața muncii a persoanelor inactive, inclusiv din zonele rurale;
Îmbunătățirea serviciilor publice de ocupare; accesului grupurilor vulnerabile la educație și pe piața muncii.
Realizarea acestor obiective este asigurată prin orientarea fondurilor spre următoarele Axe Prioritare:
Axa Prioritară 1 Educația și formarea profesională în sprijinul creșterii economice și dezvoltării societății bazate pe cunoaștere, care implică dezvoltarea rutelor flexibile de învățare pe tot parcursul vieții și creșterea accesului la educație și formare prin furnizarea unei educații inițiale și continue, moderne și de calitate, incluzând învățământul superior și cercetarea.
Axa Prioritară 2 Corelarea învățării pe tot parcursul vieții cu piața muncii, reprezentând facilitarea accesului la educație, creșterea gradului de ocupare și a nivelului de educație și formare profesională a resurselor umane printr-o abordare de tip „pe tot parcursul vieții”, în contextul societății bazate pe cunoaștere.
Axa Prioritară 3 Creșterea adaptabilității lucrătorilor și a întreprinderilor, prin promovarea culturii antreprenoriale, flexibilității și adaptabilității prin sprijinirea forței de muncă și a întreprinderilor competente, pregătite și adaptabile.
Axa Prioritară 4 Modernizarea Serviciului Public de Ocupare, prin creșterea calității, eficienței și transparenței serviciilor de ocupare furnizate de Serviciul Public de Ocupare al Forței de Muncă (ANOFM).
Axa Prioritară 5 Promovarea măsurilor active de ocupare, urmărind facilitarea integrării pe piața muncii a șomerilor tineri și a șomerilor de lungă durată, atragerea și menținerea unui număr mai mare de persoane pe piața muncii, inclusiv în zonele rurale și sprijinirea ocupării formale.
Axa Prioritară 6 Promovarea incluziunii sociale, prin facilitarea accesului pe piața muncii a grupurilor vulnerabile și promovarea unei societăți inclusive și coezive în scopul asigurării bunăstării tuturor cetățenilor.
2. Programul operațional Sectorial Creșterea Competitivității Economice (POS CCE)
POS CCE reprezintă principalul instrument pentru realizarea celei dintâi priorități a PNDR și anume „creșterea competitivității economice și dezvoltarea unei economii bazate pe cunoaștere”. Obiectivul general al POS CCE constă în creșterea productivității economice a întreprinderilor românești pentru reducerea decalajelor față de productivitatea medie la nivelul Uniunii Europene, ținta fiind o creștere medie anuală de 5,5% până în 2015, această creștere permițând României să atingă un nivel de aproximativ 55% din media Uniunii Europene.
Obiectivele specifice ale POS-CCE sunt:
Consolidarea și dezvoltarea în acord cu principiile dezvoltării durabile a sectorului productiv. Aspectul principal al acestui obiectiv constă în sprijinirea modernizării și inovării întreprinderilor existente și crearea unora noi, în special a IMM-urilor în sectoarele productive și al serviciilor pentru afaceri.
Valorificarea și calificarea echipamentelor de producție, lărgirea bazei de producție, inovarea proceselor de producție și a echipamentelor și sprijinirea adoptării standardelor international conduc la creșterea gamei de produse. Aspectul principal al acestui obiectiv îl reprezintă crearea unui cadru favorabil dezvoltării antreprenoriatului, sens în care se urmărește reducerea constrângerilor în domeniile de eșec ale pieței (acces la finanțare, instrumente financiare, accesul la infrastructurile și serviciile de afaceri – pentru crearea de noi întreprinderi și pentru dezvoltarea celor existente).
Realizarea acestor obiective este asigurată prin orientarea fondurilor spre următoarele Axe Prioritare:
Axa Prioritară 1 Un sistem inovativ și eco-eficient de producție;
Axa Prioritară 2 Competitivitate prin Cercetare, Dezvoltare Tehnologică și Inovare;
Axa Prioritară 3 Tehnologia Informațiilor și Comunicațiilor pentru sectoarele public și privat;
Axa Prioritară 4 Creșterea eficienței energetice și a securității furnizării în contextul combaterii schimbărilor climatice.
3. Programul operațional Sectorial Transport (POST)
POST reprezintă documentul programatic al României care stabilește prioritățile, obiectivele și țintele de atins privind procesul de implementare al instrumentelor structurale în sectorul transporturi în perioada 2007-2013.
În comparație cu celelalte PO, POST, prezintă anumite particularități care în implementare îl deosebesc considerabil, și anume:
a) numărul redus de beneficiari eligibili – POST se adresează administratorilor infrastructurilor naționale de transport aflați, în
mare parte, sub coordonarea Ministerului Transporturilor;
b) toate axele și domeniile de intervenție sunt similare din punct de vedere al structurii investițiilor, diferențierea făcându-se în funcție de obiectivul general al investițiilor, pe cale de consecință ghidul solicitantului fiind același pentru toate prioritățile tehnice din cadrul POST;
c) proiectele eligibile POST sunt cunoscute încă din faza de elaborare a strategiei POST;
d) proiectele de investiții de transport au o perioadă foarte lungă de pregătire care include elaborarea studiilor de prefezabilitate, a proiectelor tehnice a documentației de licitație și obținerea aprobărilor necesare, perioadă ce se poate extinde până la 5 ani.
Obiectivele specifice ale POST sunt:
modernizarea și dezvoltarea axelor prioritare TEN-T11, cu aplicarea măsurilor necesare pentru protecția mediului înconjurător;
modernizarea și dezvoltarea rețelelor naționale de transport, în conformitate cu principiile dezvoltării durabile;
promovarea transportului feroviar, naval și intermodal;
sprijinirea dezvoltării transportului durabil, prin minimizarea mefectelor adverse ale transportului asupra mediului și îmbunătățirea siguranței traficului și a sănătății umane.
Realizarea acestor obiective este asigurată prin orientarea fondurilor spre următoarele Axe Prioritare:
Axa Prioritară 1 Modernizarea și dezvoltarea axelor prioritare TEN-T12 în vederea dezvoltării unui sistem de transport durabil și a integrării acestuia cu rețelele de transport ale Uniunii Europene;
Axa Prioritară 2 Modernizarea și dezvoltarea infrastructurii naționale de transport în afara axelor prioritare TEN-T în scopul creării unui sistem național de transport durabil;
Axa Prioritară 3 Modernizarea sectorului de transporturi în scopul creșterii protecției mediului și a sănătății publice și siguranței pasagerilor;
Axa Prioritară 4 Asistență tehnică.
4. Programul operațional Sectorial Mediu (POS MEDIU)
Prin Programul operațional Sectorial Mediu se stabilesc prioritățile pentru intervențiile prin Fondurile Structurale și de Coeziune (în perioada 2007- 2013) și strategia de alocare a fondurilor europene. Elaborarea POS Mediu a fost realizată de către Ministerul Mediului și Dezvoltării Durabile sub coordonarea Ministerului Economiei și Finanțelor, în calitate de coordonator al procesului de pregătire a României pentru accesarea Fondurilor Structurale și de Coeziune pentru perioada 2007- 2013.
Reducerea riscului de producere a dezastrelor naturale cu effect asupra populației, prin implementarea măsurilor preventive în cele mai vulnerabile zone până în 2015.
Realizarea acestor obiective este asigurată prin orientarea fondurilor spre următoarele Axe Prioritare:
Axa Prioritară 1 Extinderea și modernizarea infrastructurii de apă și apă uzată (total aproximativ 3,3 miliarde Euro, din care grant UE 2,8 miliarde Euro).
Axa Prioritară 2 Dezvoltarea sistemelor de management integrat al deșeurilor și reabilitarea siturilor contaminate istoric (1,2 miliarde Euro, din care grant UE aproximativ un milliard Euro).
Axa Prioritară 3 Reabilitarea centralelor municipale de termoficare în vederea reducerii poluării (458 milioane Euro, din care grant UE 229 milioane Euro).
Axa Prioritară 4 Implementarea sistemelor adecvate de management pentru protecția naturii (215 milioane Euro, din care grant UE 172 milioane Euro).
Axa Prioritară 5 Dezvoltarea infrastructurii de prevenire a riscurilor naturale în zonele cele mai expuse la risc (329 milioane Euro, din care grant UE 270 milioane Euro).
Axa Prioritară 6 Asistență Tehnică (174 milioane Euro, din care grant UE 130 milioane Euro).
Programul vizează perioada 2007-2013, dar, spre deosebire de restul PO, obiectivele sale urmăresc și nevoile de dezvoltare ale României ulterioare anului 2013, prin punerea bazelor dezvoltării economice durabile.
5. Programul operațional Regional (POR)
POR are ca obiectiv sprijinirea și promovarea unei dezvoltări economice și sociale durabile și echilibrate din punct de vedere teritorial, a tuturor regiunilor României, cu accent pe sprijinirea dezvoltării durabile a orașelor (potențiali poli de creștere urbană), îmbunătățirea mediului de afaceri și a infrastructurii cu scopul de a transforma regiunile României în locuri atractive pentru muncă, viață și timp liber.
Obiectivele specifice ale POR sunt:
Îmbunătățirea gradului general de atractivitate și accesibilitate a regiunilor;
Creșterea competitivității regiunilor ca locații pentru afaceri;
Creșterea contribuției turismului la dezvoltarea regiunilor
Creșterea rolului economic și social al centrelor urbane.
Realizarea acestor obiective este asigurată prin orientarea fondurilor spre următoarele Axe Prioritare:
Axa Prioritară 1 Sprijinirea dezvoltării durabile a orașelor – potențiali poli de creștere.
Axa Prioritară 2 Îmbunătățirea infrastructurii de transport regionale și locale.
Axa Prioritară 3 Îmbunătățirea infrastructurii sociale.
Axa Prioritară 4 Sprijinirea dezvoltării mediului de afaceri regional și local.
Axa Prioritară 5 Dezvoltare durabilă și promovarea turismului.
Axa Prioritară 6 Asistență tehnică pentru sprijinirea implementării POR.
6. Programul operațional Asistență Tehnică (POAT)
Obiectivul Programului operațional Asistență Tehnică (POAT) îl constituie asigurarea unui proces de implementare a instrumentelor structurale în conformitate cu principiile și regulile instituite între Statele Membre și Comisia Europeană, conform prevederilor din Regulamentul Consiliului (CE) Nr. 1083/2006 privind FEDR, FSE și FC.
Astfel, pentru a asigura cel mai eficient mod de utilizare a instrumentelor structurale, fiecărui stat membru îi revine obligația monitorizării, evaluării și controlului cheltuielilor din instrumentele structurale, precum și informării și promovării asistenței financiare și a sistemului de implementare. În acest scop, POAT vine în completarea axelor prioritare Creșterea rolului economic și social al centrelor urbane.
Realizarea acestor obiective este asigurată prin orientarea fondurilor spre următoarele Axe Prioritare:
Axa Prioritară 1 Sprijinirea dezvoltării durabile a orașelor – potențiali poli de creștere.
Axa Prioritară 2 Îmbunătățirea infrastructurii de transport regionale și locale.
Axa Prioritară 3 Îmbunătățirea infrastructurii sociale.
Axa Prioritară 4 Sprijinirea dezvoltării mediului de afaceri regional și local.
Axa Prioritară 5 Dezvoltare durabilă și promovarea turismului.
Axa Prioritară 6 Asistență tehnică pentru sprijinirea implementării POR.
7. Programul operațional Asistență Tehnică (POAT)
Obiectivul Programului operațional Asistență Tehnică (POAT) îl constituie asigurarea unui proces de implementare a instrumentelor structurale în conformitate cu principiile și regulile instituite între Statele Membre și Comisia Europeană, conform prevederilor din Regulamentul Consiliului (CE) Nr. 1083/2006 privind FEDR, FSE și FC.
Astfel, pentru a asigura cel mai eficient mod de utilizare a instrumentelor structurale, fiecărui stat membru îi revine obligația monitorizării, evaluării și controlului cheltuielilor din instrumentele structurale, precum și informării și promovării asistenței financiare și a sistemului de implementare. În acest scop, POAT vine în completarea axelor prioritare conformitate cu Strategia națională de Comunicare pentru instrumentele structurale.
Realizarea acestor obiective este asigurată prin orientarea fondurilor spre următoarele Axe Prioritare:
Axa Prioritară 1 Sprijin pentru implementarea instrumentelor structurale și coordonarea programelor;
Axa Prioritară 2 Dezvoltarea continuă și sprijin pentru funcționarea Sistemului Unic de Management al Informației;
Axa Prioritară 3 Diseminarea informației și promovarea instrumentelor.
8. Programul operațional Dezvoltarea Capacității Administrative (PO DCA)
Programul Operațional Dezvoltarea Capacității Administrative este finanțat din FSE și vizează dezvoltarea capacității administrative, precum și sprijinirea eforturilor de modernizare a administrației publice din România. PO DCA beneficiază de o finanțare totală de 246.014.081 Euro, din care 208.002.622 Euro reprezintă contribuția Uniunii Europene, iar 38.011.459 Euro este contribuția statului român.
PO DCA are un obiectiv general și două obiective specifice. Obiectivul general al PO DCA îl constituie crearea unei administrații publice mai eficiente și mai eficace în beneficiul socio-economic al societății românești.
Obiectivele specifice ale POAT sunt următoarele:
_ Obținerea unor îmbunătățiri structurale și de proces ale managementului ciclului de politici publice în administrația publică centrală și locală.
_ Îmbunătățirea calității și eficienței furnizării serviciilor publice, cu accentul pus pe procesul de descentralizare.
Aceste două obiective specifice se regăsesc în cele două axe prioritare, fiecare din cele două axe prioritare fiind organizată pe domenii de intervenție.
Pe lângă aceste două axe prioritare tematice, există și o a treia axă prioritară, de mai mică întindere, care prevede asigurarea asistenței tehnice pentru buna desfășurare a managementului PO DCA.
Realizarea acestor obiective va fi asigurată prin orientarea fondurilor spre următoarele Axe Prioritare principale:
Axa Prioritară 1 Îmbunătățiri de structură și proces al managementului ciclului de politici publice. Prima axă prioritară are drept scop dezvoltarea capacității administrative la nivel central și local, prin îmbunătățiri structural menite să sprijine managementul strategic, precum și prin optimizarea acestui proces în vederea modernizării performanței în materie de metode, instrumente și proceduri.
Axa Prioritară 2 Îmbunătățirea calității și eficienței furnizării serviciilor publice, cu accent pe procesul de descentralizare. Cea de-a doua axă cuprinde două domenii majore de intervenție, care vizează în mod direct furnizarea de servicii publice, punându-se accent pe procesul de descentralizare.
CAP. II. ACCESAREA FONDURILOR STRUCTURALE ÎN ROMÂNIA
Politicile statelor membre ale Uniunii Europene aplicabile pe întreg teritoriul Uniunii au la bază un principiu fundamental al construcției europene, și anume principiul solidarității și coeziunii. Obiectivul politicii regionale europene este de a concretiza solidaritatea Uniunii Europene prin coeziunea economică și socială, reducând discrepanța dintre nivelurile de dezvoltare ale diverselor regiuni.
„Politica pentru dezvoltare regională devine, astfel, pentru statele membre, fie vechi sau noi, unul dintre cele mai importante instrumente de dezvoltare. Un rol deosebit în realizarea acestui obiectiv îl are capacitatea României de a dezvolta și de a implementa proiecte de dezvoltare durabilă, prin atragerea fondurilor provenite din instrumentele financiare europene. În mod evident, eficiența gradului de absorbție a acestora este condiționată de capacitatea administrativă a statului beneficiar, în cazul de față, a României”.
Deși România s-a numărat printre primele state ale Uniunii Europene ale căror PO au fost aprobate de către Comisia Europeană, demararea efectivă a implementării strategiei aprobate a fost mai lentă. În acest sens, beneficiarii au întâmpinat mari probleme, soluționarea acestora solicitând atât timp cât și eforturi consistente, ceea ce era de așteptat pentru un sistem nou-creat, aflat la începuturile sale în procesul de implementare a fondurilor structurale și de coeziune. Conform datelor furnizate27 de Guvernul României, începând cu anul 2007 și până la nivelul lunii octombrie 2012, situația absorbției fondurilor europene era următoarea:
Tabel nr. 1
Situația absorbției fondurilor europene pe programe operaționale
Sursa: http://www.gov.ro/absorbtia-fondurilor-structurale-si-de-coeziune-proritate-zeroa-
guvernului- romaniei__l1a109210.htm
Referindu-ne la o sinteză a indicatorilor de absorbție, putem observa din analiza tabelului nr.2 că la nivelul anului 2011 procentajul României în ceea ce privește absorbția fondurilor europene era mult inferioară restului statelor învecinate, acesta fiind chiar mai mică cu 6,7% față de cel al Bulgariei, țară care a fost admisă în Uniunea Europeană concomitent cu România.
Tabel nr.2
Analizând datele prezentate în tabelul de mai sus, nu putem decât să anticipăm că, la sfârșitul exercițiului financiar 2007 – 2013, poziția României va fi tot la coada clasamentului, în mare parte datorită decalajului mare înregistrat de România pe parcursul celor 6 ani de la aderarea la Uniunea Europeană, care în mod evident, în ciuda măsurilor luate în acest sens de administrația centrală și/sau locală, nu vor putea suplini lipsa de activitate, acuratețe și consecvență înregistrată de România în elaborarea de proiecte și atragerea de fonduri europene.
2.1. Măsuri pentru îmbunătățirea gradului de absorbție
2.1.1. Măsuri luate de autoritățile din România
Având în vedere dificultățile întâmpinate în implementarea efectivă a cadrului legislativ și în asigurarea corespondenței între cadrul legislativ și cel instituțional, România a adus unele modificări la procedura de accesare a acestora, cu scopul de a înlătura, pe cât posibil, efectele negative ale unei absorbții limitate. Printre măsurile29 luate de autoritățile române în vederea îmbunătățirii gradului de accesare și absorbție al fondurilor europene s-au numărat:
1. introducerea posibilității acordării unor procente importante din valoarea eligibilă a proiectului ca prefinanțare. Această măsură a ajutat beneficiarii entități publice, prin asigurarea fondurilor necesare pentru demararea contractelor de achiziții. În cazul beneficiarilor privați, deși inițiativa autorităților a fost benefică, obținerea unei prefinanțări presupunea o procedură anevoioasă condiționată în cele mai multe cazuri de prezentarea unei scrisori de garanție bancară, care în mod evident nu putea fi obținută de către micii antreprenori, care nu dispuneau de resurse financiare considerabile din care să constituie garanțiile solicitate de bănci.
2. prezentarea, în faza de contractare, a anumitor documente, solicitate până la momentul introducerii acestei modificări în faza de depunere a cererilor de finanțare, a reprezentat o initiative salutată de solicitanți, totuși, în cele mai multe cazuri, această înlesnire a fost însoțită de condiționări pe măsură, care, în general, erau în dezavantajul beneficiarilor (de exemplu: chiar dacă prezentarea documentelor nu era obligatorie, cei care depuneau respectivele documente se bucurau de un avantaj în fața restului beneficiarilor). Pentru a îmbunătății gradul de absorbție, în unele cazuri s-a decis renunțarea la solicitarea unor documente la momentul depunerii proiectului, prin înlocuirea lor cu declarații pe propria răspundere a solicitantului și cu obligația prezentării respectivelor documente în etapa de contractare.
3. flexibilizarea criteriilor referitoare la datoriile solicitantului către bugetul de stat a fost realizată printr-un ordin al Ministerului Finanțelor Publice, care prevedea că societățile care înregistrau astfel de datorii puteau fi eligibile sub rezerva restricțiilor menționate de către fiecare minister în parte, în Ghidurile Solicitanților. Totodată, un ordin al Ministerului Finanțelor Publice menționa că datoriile nu trebuie să depășească 1/12 din totalul obligațiilor de plată în cazul certificatului de atestare emis de A.N.A.F. sau 1/6 din obligațiile de plată pe ultimul semestru în cazul certificatului de atestare fiscală emis de autoritățile locale.
4. modificarea unor cerințe și a documentației solicitate potențialilor beneficiari de către AM.
5. comasarea unor etape ale procesului de evaluare, respectiv: verificarea administrativă și verificarea eligibilității a redus o parte din termenele de evaluare, totuși o astfel de reducere nu a avut un impact semnificativ asupra termenelor de evaluare. Simplificarea normelor de achiziții nu a condus în mod real la o simplificare a procesului de accesare a fondurilor europene, rămânând o serie de probleme nerezolvate (de exemplu: inflația de documente nejustificate solicitate de către autorități/funcționari) chiar dacă s-a încercat includerea în Ghidurile Solicitantului a unor instrucțiuni mai clare privind întocmirea bugetului proiectului și pentru acoperirea diferențelor nefavorabile de curs valutar apărute ca urmare a situației economice actuale. În acest sens, trebuie precizat faptul că în jurisprudența națională s-au înregistrat cazuri în care potențialii beneficiari ale căror cereri de finanțare au fost respinse, cu ocazia acțiunilor în instanță introduse din acest motiv, au invocat neînțelegerea prevederilor conținute de Ghidurile Solicitanților, fapt care a condus, în cele din urmă la respingerea cererilor.
În plus față de cele menționate anterior, „beneficiarii au fost profund afectați de politica de creditare extrem de prudentă a băncilor, mai ales în contextul crizei financiare globale, și de costurile mari ale finanțării”.
Ca urmare a celor menționate anterior, se poate constata necesitatea unor structuri instituționale puternice, capabile să asigure aplicarea politicilor publice, implementarea programelor naționale și creșterea capacității de implementare, care poate fi realizată doar printr-o întărire a parteneriatului între administrațiile locale și structurile private, cu atât mai mult cu cât criza financiară și economică a avut un impact semnificativ asupra problemei absorbției fondurilor europene.
Pe cale de consecință, singura modalitate pentru a contracara efectele crizei economice o reprezintă îmbunătățirea capacității de absorbție, care în cazul României a fost foarte redusă în prezent, în principal din cauza:
ineficienței instituțiilor specializate coroborată cu gradul de informare și experiența scăzută a beneficiarilor în realizarea proiectelor, dar și din cauza procesului anevoios de formare a personalului specializat în materia fondurilor europene;
gradul de informare scăzut al potențialilor beneficiari asupra condițiilor de aplicare și funcționare a fondurilor europene.
Totodată, procentul scăzut al solicitanților care au apelat la serviciile specializate ale societăților de consultanță în domeniul fondurilor europene, a determinat o lipsă a calității proiectelor și, implicit, lipsa finanțării acestora.
La cele menționate anterior, adăugăm și lipsa de predictibilitate a cadrulu legislativ și instituțional (schimbările repetate au descurajat potențiali beneficiari); cât și desființarea Institutului Național de Administrație, fapt care a redus numărul personalului calificat din cadrul administrațiilor publice centrale și locale.
În cele din urmă, majorarea cotei TVA în România și influența cursulu de schimb Leu/Euro în ultimii ani au determinat potențialii beneficiari să renunțe în mare parte la proiectele planificate având în vedere că planul de afaceri nu mai putea fi realizat ca urmare a schimbărilor de pe piața financiară.
Conform revistei „Consilier European”, la nivelul autoritățilo locale/regionale, inclusiv la nivelul AM și OI, ca și cauze specific trebuie evidențiate:
capacitate de reacție redusă în raport cu dimensiunea procesului de absorbție a fondurilor, ca efect al personalului insuficient alocat acestor proceduri, fapt care a condus la întârzierea procesului de evaluare a proiectelor și, în consecință, la finanțarea unui număr mic de proiecte; respective
permanenta modificare și actualizare a condițiilor de eligibilitate referitoare la beneficiar sau proiecte, aceste modificări fiind operate chiar în timpul sesiunii de depunere, ceea ce a determinat în majoritatea cazurilor modificarea proiectului sau a condus chiar la imposibilitatea depunerii acestuia sau a lipsei conformității proiectului, în cazul în care fusese deja depus.
Astfel, problemele întâmpinate de România în procesul de absorbție al fondurilor europene sunt determinate în cea mai mare parte de implementarea întârziată si neconformă a reglementărilor europene în domeniu, la nivelul legislației naționale, precum și de modalitatea în care autoritățile publice au ales, să aplice respectivele norme.
Totodată, un alt motiv al absorbției reduse îl constituie lipsa resurselor financiare pentru asigurarea co-finanțării proiectelor de către beneficiari. Este relevant de menționat în acest context faptul că, în practică, instanțele judecătorești s-au confruntat cu spețe ce au ridicat problema nerespectării de către beneficiari a obligației de a asigura cofinanțarea națională necesară implementării proiectului.
Această imposibilitate de asigurare a cofinanțării a fost determinată în majoritatea cazurilor, de constrângerile referitoare la buget (în situația beneficiarilor de drept public), respectiv de lichiditățile necesare în cazul beneficiarilor de drept privat.
În ciuda celor menționate anterior, trebuie adăugat faptul că potențialii beneficiari poartă, de asemenea, o responsabilitate în creșterea propriei capacități de atragere și implementare a proiectelor finanțate din instrumente structurale, printr-o informare interesată și continuă asupra acestei probleme. Dintre mijloacele proprii de pregătire a beneficiarilor pentru accesarea fondurilor europene trebuie menționate:
informarea continuă referitoare la fondurile destinate sectorului de activitate propriu, participarea la seminarii, conferințe dedicate fondurilor și accesării acestora etc.;
îndreptarea atenției în direcția formării profesionale/specializării a personalului intern care să aibă capacitatea de a elabora proiecte sau apelarea la serviciile profesionale de consultanță în acest domeniu;
apelarea la suportul oferit de o instituție bancară pentru a identifica soluțiile de cofinanțare a proiectelor constituie o modalitate optima pentru soluționarea problemelor referitoare la co-finanțarea necesară beneficiarului, în vreme ce, pentru investițiile majore este recomandată realizarea unui studiu de prefezabilitate inițial în vederea identificării cu exactitate a oportunității investiției, cât și pentru a scuti risipa de fonduri și timp, atât de necesare acestui proces de accesare a fondurilor;
în cele din urmă, convenirea cu actorii locali (unități administrativteritoriale, parteneri, structuri asociative) a unui acord pentru garantarea cadrului legislativ pentru un ciclu politic mai mare de 4ani.
Conform celor menționate anterior, principala direcție de acțiune pentru combaterea efectelor crizei economice a vizat și se va concentra și în perioada următoare asupra accelerării absorbției acestor fonduri. Astfel, în ultima perioadă, autoritățile romane s-au concentrat asupra identificării acelor măsuri care să contracareze efectele imediate ale crizei economice cu impact direct asupra ritmului implementării strategiei aprobate. În privința finanțării de la bugetul de stat, autoritățile române au declarat acest aspect drept prioritate la nivelul Ministerului Finanțelor Publice, în plus, pentru a evita existența oricăror deficiențe în asigurarea cofinanțării publice, în luna martie a anului 2011 au existat discuții referitoare la creșterea sumei care urma a fi împrumutată de Banca Europeană pentru Investiții, de la valoarea de 400 mil. Euro la 800-1 miliard Euro, o parte din această sumă fiind destinată asigurării cofinanțării de la bugetul de stat pentru proiectele de investiții în infrastructura de transport, mediu și energie.
Totodată, autoritățile române au depus eforturi însemnate pentru simplificarea și accelerarea absorbției instrumentelor structurale, ca element important al luptei anti-criză. În același timp, accelerarea utilizării acestor fonduri constituie una dintre recomandările centrale ale PERE37, pentru implementarea căreia a fost prevăzută și o serie de măsuri concrete, împărțite în trei categorii:
măsuri care nu necesită modificarea regulamentelor comunitare;
măsuri care au necesitat modificarea regulamentelor comunitare și care au fost legiferate în cursul anului 2009;
măsuri care necesită modificarea regulamentelor comunitare și care urmează a fi legiferate.
O analiză a categoriilor sus-menționate relevă faptul ca la nivelul programelor operaționale implementate în România au fost puse în aplicare următoarele măsuri punctuale din PERE și din Comunicarea Comisiei „Cohesion Policy: Investing în the real economy”:
folosirea posibilității de creștere până la 100% a contribuției comunității la nivel de operațiune;
introducerea posibilității ca, în cazul operațiunilor finanțate din FSE și FEDR, având activitățile cheie implementate direct de către beneficiar/partener, costurile indirecte ale operațiunilor să fie declarate în mod forfetar;
utilizarea FSE ca instrument de combatere a problemelor create de criză pe piața muncii (fără a fi necesare modificări de program);
utilizarea procedurii accelerate de achiziție publică;
continuarea utilizării JASPERS ca sprijin pentru pregătirea proiectelor majore.
Astfel, autoritățile române au preluat un număr limitat de măsur prevăzute în PERE, motivele principale fiind următoarele:
unele măsuri nu sunt aplicabile sau nu sunt necesare în cazul României (de exemplu: reprogramări la nivelul programelor operaționale);
alte măsuri sunt relativ dificil de îndeplinit în raport cu nevoile fundamentale de finanțare ale României și cu capacitatea/experiența beneficiarilor și a structurilor de gestionare a programelor;
în vreme ce unele măsuri implică asumarea unor riscuri la nivelul sistemelor de management și control, pe care autoritățile române nu au considerat oportun să le asume la acest moment.
În vederea contracarării impactului crizei economice asupra instrumentelor structurale, în conformitate cu obiectivul specific al PERE, autoritățile romane au continuat identificarea măsurilor interne de simplificare și clarificare a procedurilor de implementare a PO in contextul cadrului legislativ național relevant.
Totuși, în ciuda celor menționate anterior, principalele obstacole întâmpinate au constatat în dificultăți în pregătirea portofoliului de proiecte și lansarea cererilor de proiecte, întârzieri în evaluarea proiectelor, dificultăți în implementarea proiectelor de către beneficiari, dar și probleme de natură instituțională.
O mare parte dintre proiectele depuse au dificultăți în accesarea fondurilor comunitare sau întâmpină probleme în implementare, care în cele mai multe cazuri sunt cauzate de greșeli realizate chiar la momentul conceperii proiectelor.
2.1.2. Probleme majore în procesul de atragere a fondurilor și lansarea cererilor de proiecte
După cum am precizat anterior, aprobarea rapidă a PO nu a determinat o lansare imediată a finanțărilor aprobate, în anumite situații înregistrânduse întârzieri care au depășit cu mult termenul inițial preconizat. Astfel, printre problemele în directă legătură cu lansarea de proiecte trebuie amintite:
A. Probleme anterioare lansării cererilor de proiecte:
– calendar necunoscut al lansărilor de cereri de proiecte; Rezolvarea problemei a fost posibilă prin publicarea de către ACIS a unui calendar orientativ aferent lansărilor de proiecte pentru perioada următoare.
– amânarea lansării unor cereri de proiecte, față de termenele anunțate, ceea ce a condus adeseori la expirarea valabilității documentelor pregătite de solicitanți, expirarea avizelor, modificarea planurilor de afaceri în vederea adaptări acestora cu cererea pieței.
Ca o posibilă soluție la această problemă s-ar putea lua în considerare respectarea calendarului de lansări și formularea unor termene concrete.
B. Probleme ulterioare lansării cererilor de proiecte:
– decalarea termenelor limită de depunere a proiectelor, fapt care a determinat decalarea termenelor privind evaluarea acestora. Ca o posibilă soluție la această problemă ar fi recomandabilă menținerea termenelor anunțate.
– permanenta modificare a documentației necesare, și anume implementarea unor modificări numeroase (de exemplu: corrigenda) la Ghidurile Solicitantului. Ca o posibilă soluție la această problemă ar putea fi luată în considerare posibilitatea ca eventualele modificări să se aplice doar proiectelor care urmează a fi lansate după data apariției modificării.
– celeritatea cu care AM au pregătit prima generație de Ghiduri ale Solicitanților. Intenția autorităților a fost de a pregăti ghidurile ca niște documente foarte detaliate și cuprinzătoare. Detalierea prevederilor menționate în documentație a presupus în mod evident o analiză aprofundată a prevederilor legislației naționale și comunitare relevante, fapt care a necesitat o perioadă foarte mare de timp. Totodată, experiența limitată și gradul de încărcare al personalului responsabil de pregătirea ghidurilor la nivelul structurilor competente a constituit o piedică la realizarea eficientă a primei generații de ghiduri, acestea dovedindu-se
incomplete în cele mai multe cazuri.
-lipsa unor strategii naționale a condus la întârzieri în implementarea intervențiilor, și evident la aprobarea de proiecte. Principalele măsuri pe care AM le-au luat în vederea impulsionării procesului de definitivare a acestor strategii au constat fie în contractarea de asistență tehnică specifică pentru elaborarea documentelor relevante, fie în intensificarea dialogului cu structurile responsabile de elaborarea acestor strategii.
2.1.3. Pregătirea de către beneficiari a proiectelor și încadrarea acestora
1. Criteriile de eligibilitate
Criteriile de eligibilitate a solicitanților, mai precis tratarea în mod superficial a acestora, constituie una din cauzele care au condus la respingerea încă din faza inițiala a unui număr semnificativ de proiecte.
Astfel, criteriile prevăzute în Ghidurile Solicitanților, precum: forma de constituire, vechimea, profitabilitatea, activitatea pentru care se solicită finanțare și lipsa datoriilor, trebuie respectare cu strictețe, altfel proiectul este respins încă din faza incipientă.
O importanță deosebită o are și îndeplinirea condițiilor de eligibilitate ale proiectului, începând cu modalitatea de atingere a obiectivelor programului de finanțare, condițiile referitoare la imobilele cuprinse în proiect sau la capacitatea operațională și financiară a potențialului beneficiar, precum și cele referitoare la durata de implementare a proiectului și respectarea condițiilor de punctaj minim, trebuie îndeplinit cu strictețe pentru a asigura calificarea proiectului în grupa proiectelo considerate drept eligibile și pentru a obține finanțarea necesară.
Totodată, în momentul elaborării proiectului nu trebuie ignorate nici condițiile administrative ale proiectului și ale solicitantului, precum și timpul, modalitatea, respectiv costurile pentru obținerea avizelor, certificatelor și aprobărilor necesare.
Ca o concluzie asupra celor menționate anterior, apreciem că respectarea strictă a criteriilor și condițiilor de eligibilitate, astfel cum sunt acestea menționate în cuprinsul ghidului de finanțare, va duce în majoritatea cazurilor la evitarea respingerii proiectului în etapa de evaluare a conformității și a eligibilității.
2. Analiza superficială a grilei de evaluare
Majoritatea solicitanților nu acordă importanță grilei de evaluare a programului de finanțare anterior demarării acestuia. O analiză preliminară a grilei de evaluare ar putea ajuta potențialii beneficiari să estimeze punctajul minim și maxim pe care proiectul lor l-ar putea obține. Astfel, este recomandabilă efectuarea unei auto-evaluări pe parcursul elaborării proiectului, cu ajutorul grilei de evaluare, pentru ca potențialul beneficiar să obțină o imagine obiectivă asupra șanselor de reușită a proiectului. Această auto-evaluare poate conduce la identificarea punctelor slabe ale proiectului și implementarea unor variante de îmbunătățire a acestuia.
3. Stabilirea unor obiective neadecvate
Majoritatea potențialilor beneficiari au făcut greșeala demarării unui proiect fără prestabilirea unor obiective adecvate, acest fapt având o influență semnificativă în structura, conținutul, activitățile și punctajul acordat de către evaluatori. Astfel, pentru a preveni respingerea proiectului este recomandabil ca obiectivele proiectului să fie specifice, adică proiectul să indice exact ceea ce se dorește a se obține, cuantificabile, realizabile în mod real prin implementarea proiectului și să fie bine definite în timp.
Respectarea de către beneficiar a acestor cerințe ar putea influența în mod pozitiv aplicarea unor criterii de evaluare precum: relevanța proiectului pentru obiectivele programului de finanțare, calitatea și coerența acestuia.
4. Menționarea unor activități incomplete, neclare și/sau necorelate cu obiectivele proiectului
Planificarea activităților care urmează a fi realizate pe parcursul proiectului a cauzat probleme majorității solicitanților. Astfel, în multe cazuri, potențialii beneficiari au omis a include sau a detalia în proiectul propus unele activități esențiale și obligatorii precum organizarea licitațiilor, achizițiilor de bunuri/servicii etc. Totodată, în unele cazuri, chiar dacă au fost menționate, descrierea neclară a acestora și necorelarea cu obiectivele proiectului au fost decisive în respingerea proiectului. Pentru a evita asemenea probleme se recomandă o planificare detaliată a activităților, cu o prezentare clară și o estimare reală a timpului de realizare, în strânsă corelare cu obiectivele proiectului spre aprobare.
5. Lipsa detaliilor de fundamentare și prezentare a proiectului „Studiile efectuate în domeniu au relevat faptul că o mare parte a solicitanților nu acordă atenție fundamentării proiectului. Astfel, sunt tratate în mod superficial secțiunile din cererea de finanțare aferente planului de afaceri, memoriului justificativ sau studiului de fezabilitate. Deși aceasta nu este o greșeală care ar putea atrage neeligibilitatea proiectului, ar putea influența în mod negativ grila de punctaj acordată anumitor elemente, precum și capacitatea evaluatorilor de a înțelege proiectul, fapt care ar putea crea dificultăți majore în procesul de implementare și în atingerea obiectivelor propuse46”.
În acest sens, se recomandă beneficiarilor să acorde o atenție sporită cerințelor privitoare la realizarea documentațiilor, prin fundamentarea și prezentarea detaliată a informațiilor conținute în proiect.
6. Evaluarea proiectelor
Perioada de timp în care se realizează evaluarea proiectelor constituie o problemă majoră la nivelul tuturor PO. Astfel, în majoritatea cazurilor, de la depunerea unui proiect și până la notificarea beneficiarului cu privire la rezultatul evaluării se înregistrează, de regulă, între 6 și 10 luni.
Principalele cauze ale acestor întârzieri în evaluarea proiectelor sunt:
insuficiența personalului raportat la numărul de proiecte primite sau întârzierile în contractarea unor evaluatori externi;
lansarea simultană a mai multor operațiuni din cadrul aceleiași axe prioritare, fapt care a condus la întârzierea momentului la care unele proiecte au fost evaluate;
lipsa de experiență a solicitanților în întocmirea de proiecte, în special în cazul societăților mici și mijlocii, acest fapt fiind corelat cu gradul de complexitate al documentației solicitate, ceea ce a determinat prelungirea procesului de evaluare și selecție.
În plus față de cele menționate anterior, remarcăm și alte tipuri de probleme care au o influență negativă asupra procesului de absorbție, și anume „înregistrarea unui număr mare de proiecte în ultimele zile dinaintea termenului limită de depunere, fapt care a condus la întârzierea procesului de evaluare și selecție a proiectelor depuse sau respingerea unui număr relativ mare de proiecte”.
O altă dificultate a fost generată de deprecierea substanțială a valorii monedei naționale în raport cu Euro în ultima perioadă. Această depreciere a afectat pe acei beneficiari care au depus proiecte care necesitau cheltuieli în valută și al căror buget a fost estimat de beneficiarii respectivi în lei, la cursul valutar în vigoare la acea dată. Cele menționate anterior, au condus la renunțarea implementării proiectului de către unii solicitanți de finanțare sau la dificultăți ulterioare în realizarea integrală a obiectivelor proiectului.
Deși întârzierile în evaluare au fost resimțite încă de la debutul perioadei de accesare a fondurilor europene, reprezentanții statului au recunoscut cu greu existența unor întârzieri în procesarea dosarelor. La aceste întârzieri s-au adăugat și numărul prea mare de proiecte, calitatea slabă a acestora și lipsa personalului calificat care să se ocupe de evaluarea lor. Astfel, întârzierea formată odată cu lansarea destul de târzie a majorității cererilor de proiecte a fost amplificată de întârzierile în evaluare, care au generat o întreagă serie de întârzieri ulterioare. Așadar, întârzierea semnării contractelor a determinat întârzierea demarării proiectelor, care la rândul ei a determinat întârzierea depunerii cererilor de decontare a cheltuielilor și a plăților efective.
În practică, au existat cazuri în care potențialii beneficiari au așteptat mai bine de jumătate de an rezultatul evaluărilor, unele contracte fiind semnate chiar după mai bine de un an de la depunerea proiectelor.
O altă cauză care a avut o influență negativă asupra întârzierilor în evaluare a fost (și este) numărul prea mic de persoane care se ocupă de evaluare, în comparație cu numărul prea mare de proiecte. Astfel, conform informațiilor disponibile public, întârzierea este cauzată în cele mai multe cazuri de subdimensionarea aparatului evaluatorilor (de exemplu: în cadrul AM POSDRU activau la un moment doar trei evaluatori pentru aproximativ 1.400 de proiecte). Deficiențe similare au fost constate și în cadrul AM POR, cu toate că în 2008 la unul din OI
fusese aprobată o suplimentare de personal cu 30 de posturi. Totuși, în ciuda unui avânt remarcabil în acest domeniu, toate angajările au fost oprite odată cu aplicarea politicii de reducere a cheltuielilor bugetare. În completarea celor menționate anterior, reforma aparatului bugetar a afectat și departamentele responsabile cu gestionarea fondurilor europene, acest fapt fiind confirmat indirect de către autorități prin planurile de disponibilizări elaborate și puse în executare în acest sens.
În prezent, acest blocaj a fost rezolvat în mod parțial prin utilizarea mai multor evaluatori externi. Totuși, o astfel de rezolvare este numai partial fiindcă, oricum, cea mai mare parte din gestionarea proiectelor se realizează intern, de către angajați ai autorităților de stat cu competențe în domeniu.
Soluții directe: având în vedere că prioritatea Guvernului o constituie majorarea gradului de absorbție al fondurilor europene, este recomandabilă excluderea de pe lista restructurărilor a departamentelor responsabile cu fondurile europene.
Ca și posibile soluții complementare recomandăm încheierea mai multor contracte de colaborare cu evaluatori externi, respectiv realizarea unei baze de date cu evaluatori independenți.
7. Implementarea proiectelor de către beneficiari
Referindu-ne la gradul de implementare al proiectelor, putem observa că nivelul încă redus al plăților către beneficiari, precum și al rambursărilor efectuate de către Comisia Europeană, relevă existența unor probleme și dificultăți majore la nivelul beneficiarilor, în ceea ce privește implementarea.
Principalele cauze sunt determinate de:
1. desfășurarea cu dificultate a procedurilor de achiziție publică.
Astfel, au fost înregistrate întârzieri în procesul de atribuire a contractelor de achiziție publică, din cauza unor factori precum:
lipsa ghidurilor orientative și/sau de bune practici;
întârzierile în elaborarea documentațiilor de atribuire;
experiența redusă sau chiar lipsa de experiență a beneficiarilor în promovarea și implementarea investițiilor;
lipsa unor interpretări concrete ale diferitelor aspect legislative în domeniul achizițiilor publice;
lipsa unor modele de contracte de achiziție sectoriale în câteva domenii cheie;
abundența contestațiilor în cazul procedurilor de achiziții publice;
reluarea procedurii de achiziție ca urmare a modificărilor criteriilor sau a anulării licitațiilor.
În vederea remedierii unora dintre problemele semnalate de către beneficiari, în anul 2009 a fost modificată legislația privind achizițiile publice în sensul diminuării perioadelor de licitare și al flexibilizării procesului, prin posibilitatea de a utiliza o procedură accelerată de licitare. Cu toate acestea, persistă încă dificultăți serioase în realizarea procedurilor de achiziții publice.
Totuși, în ciuda modificărilor legislative intervenite, neregulile din cadrul procedurii de achiziții publice au fost printre motivele care au cauzat probleme în implementarea proiectelor. Astfel, referindu-se la problemele generate de procedura de achiziții publice în cazul proiectelor finanțate prin POS CEE, „Compendiul de cazuri de neregulă/fraudă la nivelul Programului Operațional Sectorial Creșterea Competitivității Economice” realizat de
DLAF și dat publicității în cursul lunii noiembrie 2012, a reliefat motive ce țin de nerespectarea procedurilor privind achizițiile publice, drept principalele cauze în utilizarea fondurilor europene și implicit implementarea proiectelor pentru care au fost obținute respectivele fonduri.
2. asigurarea cu dificultate a resurselor financiare necesare demarării proiectelor sau a contribuției proprii la finanțarea proiectelor, în special ca urmare a efectelor crizei economice.
3. lipsa experienței și capacității beneficiarilor din administrația centrală și locală de a pregăti și implementa corespunzător proiecte, deficiențele principale fiind datorare în mare parte inexistenței personalului specializat suficient;
4. lipsa unor planuri concrete de acțiune; respective
5. competențe scăzute în domenii esențiale (de exemplu: managementul de proiecte sau domeniul achizițiilor publice);
Pentru a veni în întâmpinarea acestor probleme, ACIS, cât și AM-urile au întreprins numeroase inițiative care au vizat, în principal, efectuarea unor cursuri de instruire specifice pentru beneficiarii contractelor de finanțare. De asemenea, referindu-ne la cazul POS DRU, AM au finalizat elaborarea unui manual al beneficiarului pentru implementarea proiectelor, precum și un ghid privind parteneriatul între diverse entități de drept public și privat.
8. Bariere legislative cu impact asupra ritmului de absorbție
Barierele legislative au intervenit în toate etapele procesului de absorbție al fondurilor europene. Astfel, cele mai importante deficiențe legislative derivă din legislația privind bugetul național, care conține o serie de prevederi de natură să afecteze implementarea eficientă și rapidă a proiectelor.
Conform unui raport emis de Guvernul României, o parte dintre deficiențe au fost soluționate prin aprobarea Ordonanței de Urgență nr. 64/2009 privind gestionarea financiară a instrumentelor structurale și utilizarea acestora pentru obiectivul convergență. Prin acest act normativ, s-a urmărit o fluidizare a fluxurilor financiar-bugetare în cadrul programelor operaționale finanțate din instrumente structurale și, implicit, creșterea gradului de absorbție.
Totuși, încă există reglementări privind managementul fondurilor publice care îngreunează implementarea proiectelor. Astfel, dintre aceste reglementări fac parte și prevederile legii finanțelor publice și a legii finanțelor publice locale. Pe lângă problemele legislative enumerate anterior, AM și beneficiarii au întâmpinat o serie de dificultăți legate și de legislațiile specifice, cum arfi:
lipsa normelor de aplicare a Legii administrației publice locale nr. 215/2001;
lipsa normelor de aplicare a Legii nr. 220/2008 pentru stabilirea sistemului de promovare a producerii energiei din surse regenerabile de energie;
legislația națională din sectorul deșeurilor;
legislația privind serviciile de utilitate publică și serviciile de alimentare cu apă și canalizare;
vidul legislativ alături de inactivitatea organelor de control au condus la generalizarea fenomenului de „licitații cu dedicație”;
ordinele ANRMAP în baza cărora autoritatea a „intervenit” în modul de soluționare a licitațiilor contestate.
Totuși, în ciuda celor menționate anterior, nu putem să nu observăm că majoritatea aspectelor legislative sectoriale sesizate ca fiind problematice de către AM au fost modificate sau se află în curs de modificare în vederea soluționării deficiențelor constatate pe parcursul implementării.
9. Probleme la nivelul Autorității Naționale pentru Reglementarea și Monitorizarea Achizițiilor Publice („ANRMAP”)
Până la momentul actual, frauda sau conflictul de interese în achizițiile publice, având componentă de finanțare din fonduri europene, s-a materializat în pre-suspendarea/suspendarea a patru programe operaționale: Transport, Mediu, POSDRU și Programul Operațional Regional, Comisia Europeană ne mai primind cereri de rambursare pentru proiectele din România.
În încercarea de a preîntâmpina blocajele de acest fel și de a stopa achizițiile „cu dedicație”, ANRMAP a decis verificarea documentațiilor de atribuire înainte ca licitația să aibă loc, analiza ANRMAP urmând a se concentra asupra criteriilor de selecție și calificare stipulate în aceste documentații, respectiv asupra acelor aspecte din documentațiile de atribuire care creează bănuiala că astfel de licitații sunt direcționate către anumiți operatori economici. Cu titlu de exemplu, printre neconformitățile care au generat o atare măsură se numără introducerea în fișa de date a achiziției și/sau caietul de sarcini a unor criterii restrictive (aceste documente nefiind verificate până la acest moment de ANRMAP, ci numai anunțul publicat în SEAP), precum și divizarea contractelor în loturi, astfel încât valorile rezultate să permită efectuarea de achiziții directe și nu de licitații.
Cadrul legal pe care se bazează procedura sus amintită este reprezentat de prevederile H.G. nr. 801/2011, pentru modificarea și completarea HG nr. 525/2007 privind organizarea și funcționarea ANRMAP („HG 801/2011”). Astfel, potrivit prevederilor HG 801/2011, anterior transmiterii spre publicare a invitației/anunțului de participare către SEAP, ANRMAP este obligată să evalueze conformitatea cu legislația aplicabilă din domeniul achizițiilor publice a documentației de atribuire aferente contractelor de achiziție publică care intră sub incidența prevederilor Ordonanței de Urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii („OUG 34/2006”), această evaluare nevizând aspectele tehnice ale caietului de sarcini.
În termen de maximum 14 zile de la data primirii documentației, ANRMAP are obligația de a emite acceptul în vederea inițierii procedurii de atribuire, dacă prevederile din documentația de atribuire sunt conforme cu prevederile legale privind achizițiile publice sau de a invalida publicarea în cazul constatării neconformității cu prevederile legale, precum și de a informa autoritatea contractantă asupra neconformităților constatate la nivelul documentației de atribuire și a motivului pentru care acestea nu sunt în concordanță cu prevederile legale privind achizițiile publice.
Pentru motivarea neconcordanțelor prevederilor documentației de atribuire cu prevederile legale privind achizițiile publice, președintele ANRMAP a emis Ordinul nr. 509 din 2011, privind formularea criteriilor de calificare și selecție („Ordinul 509/2011”), prin care se exemplifică situațiile de restricționare a concurenței și de încălcare a principiului proporționalității prin cerințele de calificare și selecție. În baza acestui ordin au fost instituie noi prezumții legale privind restricționarea concurenței și încălcarea principiilor prevăzute la art. 2 alin. 2 din OU 34/2006.
Referindu-ne la modul în care sunt respectate prevederile legale în domeniul achizițiilor publice, este de menționat că în primele două săptămâni de la aplicarea prevederilor HG nr. 801/2011 doar 49 de documentații de atribuire din 1.550 au fost acceptate de ANRMAP pentru publicarea acestora în SEAP. În baza celor menționate anterior, se poate trage un semnal de alarmă asupra consecințelor grave în cazul unor controale vizând legalitatea procedurilor de achiziție publică demarate anterior intrării în vigoare a HG nr. 801/2011, având în vedere sancțiunile prevăzute de OUG 34/2006 precum și corecțiile financiare aplicate de organismele de control ale Uniunii Europene în cazul derulării unor proiecte cu finanțare europeană.
10. Probleme instituționale
În ciuda deficiențelor sistemului instituțional românesc încă de la momentul aderării la Uniunea Europeană, evaluările de sistem realizate de către AA și Comisia Europeană prin intermediul misiunilor effectuate în perioada 2008-2009 s-au finalizat prin acreditarea sistemelor de management și control pentru toate cele șapte PO. Cu toate acestea, dificultățile instituționale, în special cele legate de complexitatea și birocrația procedurilor și de stabilitatea personalului, continuă să existe.
Astfel, una dintre problemele majore menționată anterior în cuprinsul prezentului Studiu, o reprezintă resursele umane insuficiente și slab motivate financiar de la nivelul autorităților competente.
Volumul mare de muncă și gradul ridicat de responsabilitate al activităților desfășurate de personalul intern a condus în cele mai multe cazuri la o fluctuație a personalului instruit în gestionarea acestor fonduri.
Aceste fluctuații fiind cu atât mai puțin dorite cu cât, în procesul de constituire a structurilor de gestionare a fondurilor s-a acordat o mare atenție procesului de recrutare și specializării personalului în domeniul gestionării instrumentelor structurale.
Dintre efectele deja vizibile ale acestei situații pot fi menționate:
întârzieri în elaborarea ghidurilor pentru solicitanți și în contractarea de asistență tehnică;
întârzieri în finalizarea pregătirii proiectelor majore și în aprobarea acestora de către Comisia Europeană;
întârzieri în implementarea proiectelor, cu impact direct asupra gradului de absorbție și eventual a neîndeplinirii unor angajamente asumate prin tratatul de aderare al României la Uniunea Europeană (de exemplu: POS Mediu).
În plus, dificultățile instituționale s-au înrăutățit odată cu blocarea ocupării posturilor vacante ca urmare a măsurilor de austeritate impuse pe fondul crizei economice și financiare care a lovit toate statele din Uniunea Europeană, printre care și România. Totuși, observăm faptul că, „odată identificate, problemele întâmpinate în implementare sunt tratate de către autoritățile competente, în vederea găsirii unor soluții rezonabile”.
O altă problemă majoră o reprezintă birocrația de la momentul solicitării și procesării documentației. Astfel, deși autoritățile locale doresc înlăturarea cât mai rapidă a neajunsurilor, acestea nu au reușit să elimine și/sau înlăture problema birocrației de la momentul solicitării și procesării documentației.
Printre cazurile cele mai „răsunătoare” în domeniu amintim: „solicitarea aplicării unei ștampile de formă ovală; aplicarea în mod obligatoriu a trei ștampile pe un document; inserarea unui tabel poziționat numai pe lungimea paginii și nu pe lățimea acesteia; refuzarea unui document care conține o semnătură aplicată cu pastă de culoare neagră” etc.
Pe lângă acestea, sunt în continuare solicitate la depunerea proiectelor, documente administrative și financiare suplimentare celor prevăzute în Ghidul Solicitantului, care, ulterior depunerii acestora sunt eliminate de la evaluare de către persoanele care le-au solicitat în prealabil. Remarcăm, totodată, că „birocrația excesivă” pare să nu fi dispărut, chiar dacă în prezent sunt solicitate mai puține documente la depunerea proiectelor, restul fiind necesare numai la semnarea contractelor.
În plus, în ceea ce privește imixtiunea politicii în procesul de absorbție a fondurilor europene, nu putem să nu remarcam că, în mod repetat, Comisia Europeană a constatat prin auditurile sale nereguli și suspiciuni de acte de corupție generalizată. Cu privire la acestea, trebuie menționat faptul că, o perioadă lungă de timp, România nu a dat curs propunerilor venite din partea Comisie Europene privind desemnarea unui înalt funcționar public/ministru cu competențe în absorbția fondurilor europene și cu sprijin politic. În plus, Guvernele succesive ale României de până în toamna anului 2011 au întârziat nepermis acțiunile cheie și planul de acțiune pentru sectoarele considerate de către Comisia Europeană ca având slăbiciuni majore. Coordonarea la nivel politic interministerial a lipsit și, mai mult decât atât, autoritățile române nu au răspuns repetatelor oferte de asistență tehnică din partea Comisiei Europene.
Întârzierile și ezitările în modificarea legislației privind achizițiile publice asociate cu imixtiunea politicului și cu acordarea contractelor pe criteria clientelare au sporit considerabil neîncrederea Comisiei Europene în seriozitatea angajamentului României privind reducerea fraudelor în cazul utilizării fondurilor structurale. Ca urmare, Comisia Europeană a dispus suspendarea plăților pe Programul Operațional Sectorial – Infrastructură din cadrul FEDR și a generat decizia de blocare a plăților pe POS-DRU în anul 2012. Aceste măsuri au avut un impact negativ asupra capacității de absorbție, oricum foarte scăzută. Gravitatea acestei situații este confirmată de un document relevant din presa românească, care concluzionează că „OLAF a exprimat o îngrijorare serioasă asupra faptului că autoritățile administrative și
judiciare relevante din România (Direcția Națională Anticorupție, agenția de plăți, autoritatea de management, ministerele de resort) se pare că lucrează într-o manieră coordonată pentru a contracara investigațiile OLAF. Aceste suspiciuni sunt bazate pe argumentații similare prezentate ca răspuns la cererile OLAF și pe indiciile că anumite documente sunt distribuite între aceste autorități.”
Conform unui studiuprivind analiza capacității de absorbție a fondurilor europene în România, Programele de infrastructură de transport și de mediu dețin aproximativ 60% din totalul fondurilor europene allocate României. POS Mediu a demarat rapid pentru că exista deja un portofoliu consistent de proiecte, pregătite în avans prin programul ISPA. Practic, Ministerul Mediului a fost constant timp de aproape patru ani în pregătirea, depunerea, contractarea și demararea proiectelor majore de mediu.
Totuși, în ciuda numărului mare de proiecte, problema consta în timpul mare necesar elaborării tuturor studiilor de fezabilitate și obținerea avizelor necesare.
Problemelor menționate anterior li se adaugă și cele referitoare la procedura de achiziție publică pentru semnarea contractului de execuție lucrări cu antreprenorul desemnat în acest sens. Astfel, remarcăm că, întrucât beneficiarii au ales să folosească în mod abuziv remediile și pârghiile puse la dispoziție de legislația achizițiilor publice „licitația pentru încredințarea respectivelor lucrări poate dura până la un an, din cauza contestațiilor depuse de participanții la licitație care, dintr-un motiv sau altul, se consideră nedreptățiți prin faptul că nu au fost desemnați câștigători ai acesteia sau din cauza prelungirii nejustificate a semnării contractului de către autoritatea contractantă”.
2.2. Modalități de remediere a problemelor apărute în accesarea fondurilor structurale
În ciuda faptului că, în cursul anilor 2011-2012, Guvernul a adoptat o serie de măsuri care ar fi trebuit să aibă un impact semnificativ asupr atragerii de fonduri europene, efectele se lasă așteptate, iar fondurile europene sunt relativ greu de accesat și implementat.
Evident că, în aceste condiții, România este supusă unor riscuri majore precum:
cel al neutilizării la nivel național al unei părți importante a fondurilor europene, având drept consecință întoarcerea acestora l bugetul Uniunii Europene și riscând în acest fel ca România s devină pe termen mediu contribuitor la acest buget, fără a avea, totodată, și calitatea de beneficiar al fondurilor rezultate (în alt cuvinte, să contribuie cu mai multe fonduri la bugetul Uniuni Europene decât primește sau utilizează de la aceasta), și
chiar utilizate, în lipsa unor strategii clare, impactul fondurilor asupra dezvoltării țării și reducerea decalajelor regionale vor fi mai mici decât cele dorite.
Având în vedere considerațiile enunțate anterior, deficiențele majore în materia accesării fondurilor europene pot fi sintetizate după cum urmează:
Stabilirea strategiilor naționale
Autoritățile competente nu au prevăzut și preîntâmpinat nevoia dezvoltării unor strategii care să permită crearea de mecanisme de atragere a fondurilor europene. În acest sens, astfel cum a fost remarcat și de autoarea unui studiu privind utilizarea fondurilor europene, în anul 2007 nu a fost lansată nicio licitație publică de proiecte având finanțare din fonduri structurale. Este adevărat faptul că, în primele șase luni de la data aderării României la Uniunea Europeană, atragerea de fondur europene nu era posibilă pentru că planurile naționale trebuiau supuse analizei și aprobării Comisiei Europene. Totuși, ar fi fost de preferat ca acele planuri să fie finalizate sau cel puțin să fie într-un stadiu avansat de finalizare încă de la sfârșitul anului 2006, pentru că autoritățile statului, supuse unui atac mediatic puternic în ceea ce privește incapacitatea de absorbție a fondurilor europene, să nu realizeze în grabă o serie de planuri naționale, fără o cunoaștere clară și profundă a reglementărilor europene în domeniu.
Funcționarea AM
Similar strategiilor naționale de dezvoltare, înființarea AM-urilor a fost realizata cu întârziere. Totuși, chiar înființate, acțiunea acestora a fost limitată de problemele cauzate de personalul subdimensionat și subcalificat. O altă problemă a AM-urilor este faptul că, aproape în totalitate, conducerea acestor autorități a fost desemnată pe criterii politice. Astfel,
având în vedere că un criteriu de bază a fost unul politic este evident că modificarea ghidurilor, respectiv a direcțiilor de investiție a fost trecută în plan secundar. Mai mult, imixtiunea politicului în cadrul autorităților competente a sporit sentimentul de insecuritate în rândul personalului. De aceea, având în vedere că resursele umane de care dispun autoritățile locale constituie unul dintre elementele cheie pentru capacitatea acestora de a elabora și pregăti proiecte, considerăm că este important atât nivelul general de calificare a personalului din administrația locală, cât mai ales gradul de specializare a personalului din domeniul accesării fondurilor europene.
Modificarea continuă a termenilor și condițiilor
Conform informațiilor publice, majoritatea solicitanților de fonduri europene au considerat schimbarea criteriilor de eligibilitate drept un obstacol major în calea accesării finanțărilor. Astfel, este un fapt cunoscut că majoritatea Ghidurilor Solicitantului au suferit modificări frecvente, inducând confuzie atât în rândul aplicanților, cât și în cel al consultanților. Aceste modificări s-au datorat mai ales faptului că AM-urile nu au fost pregătite, în mod real, pentru derularea sesiunilor de proiecte (din punct de vedere al procedurilor de selecție sau achiziții spre exemplu), ca atare s-a simțit nevoia efectuării unor ajustări ale Ghidurilor Solicitanților chiar în timpul în care apelurile respective erau deschise, ceea ce, în mod firesc, a afectat cel puțin o parte dintre proiectele aflate în proces de depunere
sau chiar de evaluare.
Modificările aduse grilei punctajului de selecție și schimbarea calendarului lansărilor de proiecte
Modul de punctare a proiectelor a suferit modificări continue. Inițial, proiectele erau elaborate pentru a atinge un anumit punctaj de selecție, după care, în apropierea lansării sesiunii, punctajele grilei erau modificate. Acest fapt a condus la confuzii și incertitudini în cadrul solicitanților, aceștia ajungând chiar să renunțe la a mai aplica pentru obținerea fondurilor necesare.
În ceea ce privește lansările de proiecte, în practică, au existat cazuri în care existau informații că o anumită sesiune se va lansa într-o anumită lună a anului, pentru ca în realitate, aceasta să fie lansată la un interval ulterior, care frecvent depășea o marjă de timp de trei luni. Aceste decalaje au necesitat refacerea documentațiilor și obținerea unor noi aprobări pentru proiectele care urmau a fi depuse.
În acest context, calendarul lansărilor de licitații apare ca un document esențial pentru beneficiar, fiind necesar ca termenele prevăzute în acesta să fie concrete și respectate întrutotul de către AM. De asemenea, în cazul cererilor de proiecte cu depunere continuă este necesară publicarea periodică (lunar, spre exemplu) de informații despre numărul de proiecte aprobate și bugetul rămas disponibil. În acest caz, ar fi recomandabilă renunțarea la modificări în Ghidurile Solicitanților („Corrigenda”) care trebuie aplicate pentru solicitările de proiecte aflate în derulare sau proiectelor deja depuse.
Realizarea proiectelor sub presiunea timpului
În practică, majoritatea proiectelor au fost realizate sub presiunea timpului, determinată în mare parte de motivele expuse anterior (de exemplu: funcționarea deficitară a AM, modificarea permanentă a termenilor și condițiilor etc.). Acest fapt a condus la o presiune suplimentară pe umerii solicitanților ceea ce, în cele mai multe cazuri, a determinat o lipsă de calitate în elaborarea proiectelor. Aceasta poate fi, într-o anumită măsură, explicația faptului pentru care există mai multe proiecte respinse decât aprobate.
Transparența procedurilor
Opinia majoritară în branșa consultanților în materia fondurilor europene, astfel cum aceasta rezultă din practică, este că o transparență îmbunătățită a procedurilor ar putea conduce la eficientizarea procesului de absorbție a fondurilor.
În acest sens, se recomandă organizarea unor întâlniri cu beneficiarii și potențialii beneficiari pentru a sublinia și explica, dacă este cazul aspecte concrete legate de derularea proiectelor. Mai mult, pentru a promova transparența, corectitudinea evaluării și pentru a preveni apariți unor conflicte de interese, este necesară separarea clară a consultanților care vor fi cooptați ca persoane fizice sau juridice să evalueze proiectel depuse la AM, pe de o parte, de cele care oferă consultanță/asistență tehnică pentru proiectele depuse sau care urmează să fie depuse, pe de altă parte.
În continuarea celor menționate anterior, organizațiile societății civile cu expertiză în domeniu ar trebui să ia parte la monitorizarea și evaluarea proiectelor. Astfel, este recomandabil ca reprezentanții partenerilor sociali și ai organizațiilor societății civile care au fost activi în perioada de pregătire a accesării fondurilor europene să se regăsească într-o mai mare măsură în cadrul comitetelor de monitorizare și evaluare la nivel national și regional. În acest mod s-ar păstra un echilibru și s-ar putea realiza un control mai strict asupra evaluării și promovării celor mai bune proiecte și inițiative cofinanțate prin fonduri europene.
Crearea unui sistem informațional care să permită aplicanților verificarea stadiului și concluziilor evaluării, respectiv crearea unui spațiu virtual corespunzător verificării în orice moment a stadiului evaluării proiectelor depuse, ar permite solicitanților să aibă acces inclusiv la punctajele obținute și la punctele slabe ale documentației. Aceasta va ajuta nu doar
la o promovare mai transparentă a procesului de evaluare a cererilor de finanțare/proiectelor depuse, dar și la asimilarea „bunelor practici” rezultate din corecția imperfecțiunilor care au condus la respingerea respectivelor cereri de finanțare și reiterarea lor.Este recomandabilă, de asemenea, elaborarea unui protocol tehnic clar pentru raportările intermediare în vederea promovării unui sistem de comunicare interinstituțională cât mai riguros și operativ între actorii care implementează proiecte și OI/ACP/AM, prin intermediul căruia să se stabilească o procedură tehnică clară pentru realizarea raportărilor periodice, pornind de la bunele practici în domeniu.
Informarea asupra oportunităților de finanțare reprezintă în mod evident o resursă extrem de importantă pentru potențialii aplicanți în ceea ce privește elaborarea și depunerea de proiecte pentru finanțări europene. Având în vedere că, în cazul României, accesul la informația de specialitate este destul de limitat, se recomandă crearea unui portal oficial, dedicat fiecărui PO în parte (având o interfață identică) pentru o mai bună accesare a informațiilor relevante de către potențialii beneficiari. Deși în prezent există o multitudine de
pagini de internet în materie, informațiile pe care acestea le oferă (deși complete și pertinente) sunt lipsite de organizare și coerență pentru un potențial beneficiar, novice în accesarea fondurilor europene.
Astfel, deși căutarea activă de informații prin solicitări adresat instituțiilor abilitate este larg răspândită în rândul solicitanților, majoritatea acestora s-au limitat la a solicita informații de bază, care în mod evident nu compuneau întreg panoul dezvoltării unui proiect de finanțare.
În consecință, îmbunătățirea comunicării trebuie făcută prin comunicarea pro-activă a modificărilor și noutăților pe care le lansează autoritățile prin comunicate de presă, concomitent cu afișarea acestora pe paginile de internet specializate, altfel încât beneficiarii să afle în timp util ultimele noutăți.
Cu toate că modul cel mai uzual de accesare a informațiilor rămâne internetul, care constituie principala sursă de informații utile legate de oportunitățile de finanțare europeană, acest mijloc de informare este aparent limitat în zonele rurale unde lipsa mijloacelor moderne de comunicare și/sau lipsa abilităților de utilizare a calculatorului constituie impedimente majore în accesul la informație. Astfel, organizarea de către autoritățile locale (în colaborare cu personalul calificat sau consultant specializați) a unor întâlniri periodice cu potențialii beneficiari ar putea avea drept rezultat o creștere a gradului de informare asupra condițiilor și
cerințelor impuse pentru obținerea finanțării concomitent cu dezvoltarea capacității, cunoștințelor și a interesului potențialilor beneficiari în accesarea de fonduri europene.
Contractarea mai multor evaluatori externi. Motivarea funcționarilor
În practică, se remarcă dorința beneficiarilor ca numărul și experiența personalului autorităților implicate în procedura de accesare a fondurilor europene să se îmbunătățească. Astfel, ar fi recomandabilă întocmirea unei baze de date cu societățile de consultanță/consultanții persoane fizice, respectiv a unei baze de date cu experți independenți, care să fie actualizată permanent și pusă la dispoziția potențialilor beneficiari pentru informare și utilizare.
Introducerea managementului străin în posturile cheie (exemplul Bulgariei)
Introducerea managementului străin în posturi cheie din cazul AM ar putea fi considerată drept soluție viabilă pentru majorarea ratei de absorbție a fondurilor europene în România.
În cazul Bulgariei, o țară vecină având probleme similare cu cele ale României în privința procedurilor și ineficienței în atragerea de fonduri europene, guvernul, în urma repetatelor penalități impuse de Comisia Europeană și a scrisorilor oficiale prin care Bulgariei îi era notificat faptul că urma să piardă importante sume alocate, a decis în anul 2009 înființarea unui Minister dedicat fondurilor europene (Ministerul Fondurilor Europene). Ulterior, în cursul anului 2010, a fost încheiat un acord de cooperare cu Banca Mondială pentru asistență în domeniul fondurilor europene, în baza căruia guvernul bulgar va utiliza expertiza reprezentanților Băncii Mondiale pentru a atrage și a manageria fondurile europene.
Chiar dacă în decembrie 2010, Președintele Comisiei Europene, Jose Manuel Barroso, a transmis premierului bulgar o scrisoare în care critica dur rezultatele slabe ale Bulgariei în absorbția fondurilor europene (Bulgaria avea o rată de absorbție de 6% din totalul fondurilor europene alocate pe perioada 2007-2013), acesta a menționat, totuși, că înființarea Ministerului Fondurilor Europene a reprezentat un pas pozitiv pentru Bulgaria în procesul de absorbție a fondurilor europene. Ulterior, în ianuarie 2011, ca urmare a demersurilor concrete luate de autoritățile bulgare în acest sens, adică la mai puțin de un an, guvernul bulgar a prezentat rezultatele înființării Ministerului Fondurilor Europene.
Astfel, ministrul bulgar responsabil pentru Ministerul Fondurilor Europene a declarat oficial că rata de absorbție a fondurilor europene este de 10%, după ce la începutul lui 2010 aceasta se situa la un nivel de 1%, guvernul bulgar anunțând, totodată, că ținta pentru anul 2011 este o rată de absorbție de 20%.
Garantarea cofinanțărilor și mai buna utilizare a programului JEREMIE
Identificarea unui sistem de garantare a cofinanțării pentru firmele private, iar dacă este nevoie, elaborarea unei scheme de ajutor de stat, ar trebui luată în considerare de către toți actorii procesului de finanțare, în vederea îmbunătățirii ratei slabe de accesare a fondurilor europene de către România.
Astfel, utilizarea facilităților oferite de programul JEREMIE prin cointeresarea băncilor din România, care în ultimul timp au introdus în ofertele de finanțare, programe de credite specializate pentru garantarea cofinanțărilor, poate fi o altă modalitate pentru sporirea gradului de accesare a fondurilor europene.
În lumina celor menționate anterior, modificarea condițiilor prin care IMM-urile pot accesa finanțare și accelerarea procedurilor cuprinse în cadrul programului JEREMIE, poate ajuta, în mod real, beneficiarii (societățile), prin susținerea accesului acestora la credite. Astfel, programul JEREMIE reprezintă un set de acțiuni având ca obiectiv creșterea accesului la finanțare al IMM-urilor, programul fiind organizat în România prin intermediul Fondului European de Investiții, care administrează fonduri puse la dispoziție de FEDR. Creditul de investiții acordat unui potențial beneficiar prin programul JEREMIE are ca scop finanțarea investițiilor derulate în domeniile eligibile. În acest sens, băncile participante la program acordă un credit destinat acoperirii cheltuielilor curente rezultate ca urmare a realizării investiției, prin creditul capital de lucru JEREMIE. Totuși, pentru a putea obține finanțări garantate prin programul JEREMIE, societățile beneficiare trebuie să îndeplinească în mod cumulativ următoarele condiții:
să aibă un număr de sub 250 angajați;
să aibă o cifră de afaceri anuală de până la 50 milioane Euro (echivalent în lei);
să activeze în domeniul comerțului, producției și serviciilor;
să fie înregistrate în România;
să fie la zi cu plata taxelor și impozitelor la momentul acordării finanțării;
să nu fie sub incidența niciunui ordin de recuperare emis de Comisia Europeană pentru fonduri structurale accesate anterior de societate;
să nu primească asistență sub un alt program de fonduri europene referitor la activele și cheltuielile finanțate prin JEREMIE;
să se încadreze în limita de ajutor de minimis stabilită de lege.
În completarea celor menționate anterior, trebuie evidențiată publicarea în Monitorul Oficial al României nr. 193/23.03.2012 a Hotărârii Guvernului nr. 218/2012 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor Ordonanței de Urgență a Guvernului nr. 64/2009 privind gestionarea financiară a instrumentelor structurale și utilizarea acestora pentru obiectivul convergență.
Actul normativ preia, în cea mai mare parte, reglementările Ordinului Ministerului Finanțelor Publice nr. 2548/2009 (abrogat prin Hotărârea Guvernului nr. 218/2012), introducând însă noi prevederi având drept scop îmbunătățirea fluxurilor financiare la nivelul beneficiarilor, precum și responsabilizarea acestora, cu privire la respectarea termenelor de implementare a proiectelor, termene asumate prin graficul de depunere a cererilor de rambursare aferent contractelor de finanțare.
În acest sens, actul normativ introduce, în principal, următoarele reglementări:
reduce cota de recuperare a prefinanțării din cererile de rambursare depuse, de la nivelul de 30% la o cotă cel puțin egală cu cea conform căreia s-a acordat prefinanțarea la nivelul proiectului;
beneficiarii aflați sub incidența ajutorului de stat/de minimis, care sunt obligați să depună garanții pentru obținerea prefinanțării, vor avea posibilitatea diminuării garanției pe măsură ce este recuperate prefinanțarea;
se majorează cota maximă de acordare a prefinanțării de la 10% la 20% pentru proiectele care au integral finanțare nerambursabilă și pentru proiectele care au o valoare eligibilă mai mica de 1 milion de lei;
se stabilește obligativitatea ca prin contractul/decizia de finanțare, beneficiarul să își asume un calendar/grafic de depunere a cererilor de rambursare pe toată durata de implementare a proiectului, calendar care să poată fi modificat de maximum trei ori.
CONCLUZII
În scopul creșterii capacității de absorbție, la o privire de ansamblu, au fost realizate numeroase cursuri de pregătire pentru funcționarii publici, au fost organizate diverse sesiuni de dezbateri atât de către instituțiile administrației publice centrale cât și de organizațiile non-guvernamentale, au fost publicate numeroase studii privind impactul aderării României la Uniunea Europeană.
Totuși, autoritățile publice, în special la nivel local invocă în continuare nevoia continuă de pregătire și specializare a personalului în problematica fondurilor structurale, ca și necesitatea identificării modalităților cât mai concrete de asigurare a co-finanțării proiectelor.
În acest sens, apreciem că trebuie avute în vedere următoarele aspecte:
1. Realizarea unei evaluări a nevoilor de finanțare de la nivelul comunității, însoțită de o prioritizare a acestora și o planificare bugetară adecvată. Uniunea Europeană încurajează dezvoltarea comunităților care știu să-și stabilească prioritățile reale, documentate, dincolo de propria percepție a primarului/președintelui de consiliu județean pentru care toate activitățile reprezintă o prioritate și toate trebuie realizate în același timp.
Strategia de dezvoltare a comunității trebuie să aducă în prim plan etapizarea problemelor și a nevoilor identificate pe plan local, însoțită de o planificare bugetară corespunzătoare.
2. Colectarea și analizarea cât mai detaliat a informațiilor provenind din documentele cadru (Cadrul de Sprijin Comunitar, Planul Național de Dezvoltare și programul operațional din sectorul de interes) aduce cu sine o mai bună concentrare a portofoliului de proiecte pe linia măsurilor eligibile identificate pentru fiecare sector în parte.
3. Proiectele prognozate a fi realizate din fonduri structurale trebuie să includă cheltuieli eligibile, conforme cu cerințele Comisiei Europene, dar și cu cele existente în cadrul fiecărui program operațional sectorial.
4. Procentul de co-finanțare impus pentru proiectele derulate din fonduri structurale aduce cu sine și un proces de responsabilizare a aplicantului, în sensul în care investițiile făcute din fonduri structurale să fie sprijinite și de contribuția comunităților locale. Prin această cerință, se impune astfel o mai mare rigoare în planificarea cheltuielilor din bani publici pentru instituțiile administrației publice din România, dar și un mai mare interes din partea beneficiarilor finali ai investiției făcute ca banii alocați pentru realizarea proiectului să fie cât mai eficient, dar și transparent cheltuiți.
5. Cu referire tot la modul de structurare al bugetului, trebuie avută în vedere și perioada de evaluare a aplicațiilor depuse, perioadă care poate fi destul de îndelungată și nu ar trebui să afecteze volumul de fonduri de la bugetul local programate cu destinația co-finanțării.
Așadar, noile nevoi de finanțare care apar pe parcursul anului bugetar nu pot fi finanțate din resursele dedicate co-finanțării; astfel că se impune în schimb identificarea unor soluții alternative care să nu diminueze previziunile bugetare inițiale pentru capitolul de contribuție la programele cu fonduri structurale.
6. Pentru asigurarea co-finanțării este necesar să fie inițiate demersuri de identificare a unor parteneri interesați de realizarea unor proiecte în comun (mai ales cele care privesc infrastructura și mediul). Asocierea unităților administrativ-teritoriale în proiecte depuse spre realizare din fonduri structurale aduce aplicației o putere financiară mai mare, dar și implicații de mărire a ariei beneficiarilor pentru proiectele depuse.
Numărul beneficiarilor este un indicator important și pentru aprobarea proiectelor de infrastructură (de ex. sistemele de apă și canalizare) dar și pentru estimarea corectă a posibilităților ulterioare de autosusținere financiară a investiției, prin implicarea cetățenilor. Experiența țărilor noi membre ale Uniunii Europene a arătat că unul dintre elementele care favorizează absorbția fondurilor structurale constă în promovarea ideii de parteneriat între autoritățile publice locale, și nu a ideii de competiție între localități, mai ales în condițiile în care de cele mai multe ori, volumul fondurilor disponibile este suficient de mare pentru a putea fi implementate un număr extins de proiecte de dezvoltare locală, atâta vreme cât sunt gestionate eficient.
7. Fondurile structurale accesate trebuie cheltuite în mod corect și transparent, întrucât sunt implicați banii publici ai altor state membre. În consecință, un beneficiar final reprezentat de o autoritate publică locală se poate aștepta la controale suplimentare și riguroase asupra banilor cheltuiți în proiectele europene. Pentru a putea face față în mod eficient unor astfel de misiuni de control, este necesară o organizare cât mai bună a rapoartelor financiare în formatul și cerințele finanțatorului, complementar sistemului contabil românesc.
Experiența țărilor vecine, membre ale UE, arată că deși așteptările autorităților publice locale față de proiectele din fonduri structurale erau asemănătoare cu cele din fonduri de preaderare, există totuși deosebiri majore între cele două tipuri de proiecte – proiectele din fonduri structurale sunt mai mari ca volum de bani alocați, necesită o planificare bugetară pe termen mai lung, dar sunt și mult mai riguros controlate.
8. De transparența fondurilor cheltuite depinde întregmanagementul proiectului. În momentul în care evaluările intermediare nu sunt aprobate, regulile de finanțare spun că nu mai sunt transferate restul fondurilor proiectate.
În consecință, raportările financiare intermediare trebuie tratate cu maximă atenție și datorită sistemului unic de înregistrare a neregulilor constatate, ele jucând un rol esențial în evaluarea proiectelor depuse spre finanțare.
9.Aplicațiile depuse spre finanțare din fondurile structurale trebuie să aibă structura completă a unui proiect, incluzând și indicatorii de impact sau de rezultat al activităților incluse.
Ele nu pot fi sub forma unei idei punctuale, ci trebuie să prevadă în mod clar o analiză cost – beneficiu, pentru anumite proiecte un studiu de prefezabilitate, un sistem de monitorizare intermediară a rezultatelor obținute de proiect.
Mai mult, problemele tratate prin finanțarea solicitată trebuie încadrate într-o viziune strategică (materializată în strategii de dezvoltare) pe care conducerea comunității trebuie să o contureze la momentul aplicației pentru proiecte din fonduri structurale. De coerența și completitudinea modului în care este gândit un proiect depinde în mare măsurăși obținerea finanțării.
10. Proiectele de dezvoltare a propriei comunități din fonduri structurale sunt cel mai bine cunoscute chiar de către personalul care lucrează în interiorul acelei comunități.
Se impune, astfel, o evaluare realistă a necesităților de training ale funcționarilor (publici sau personal contractual) pe tema fondurilor structurale, dar și stimularea căutării de informații despre oportunitățile de instruire existente, chiar de către proprii angajați. În lipsa unui personal specializat pe realizarea de proiecte din fonduri structurale, toate recomandările anterior menționate devin nerelevante în raport cu importanța realizării unui proiect bine articulat și fundamentat, pentru a fi depus spre finanțare din fonduri structurale.
Ca o concluzie a celor de mai sus, se poate spune că, în ciuda reactivității, chiar dacă lentă, a autorităților implicate în acordarea de finanțare europeană, în luarea de măsuri pentru ușurarea accesului potențialilor beneficiari la liniile de finanțare, problema gradului scăzut de absorbție a fondurilor europene în România rămâne încă deschisă și de actualitate. În acest sens, este de remarcat faptul că rata scăzută a absorbției se datorează tuturor actorilor implicați în proces, astfel încât nu numai problemele intrinseci sistemului administrației publice generează un astfel de efect, dar și inflația legislativă în materie și lipsa de instruire a potențialilor beneficiari în elaborarea și derularea proiectelor de finanțare. Așadar, în ciuda eforturilor recente ale autorităților de a lua măsuri administrative, juridice, instituționale sau organizatorice în vederea creșterii gradului de absorbție aferent exercițiului bugetar 2007-2013, nu s-au înregistrat și nici nu se preconizează că se vor înregistra îmbunătățiri notabile, fapt care ar putea echivala cu pierderea de către România a unor fonduri considerabile pentru viitoarea perioadă de programare. Totuși, în măsura în care autoritățile implicate în acordarea finanțărilor vor fi deschise la un dialog public și/sau la preluarea sugestiilor făcute de societatea civilă, s-ar putea crea premisele creșterii gradului de absorbție, cel puțin începând cu exercițiul bugetar 2014-2020, cu atât mai mult cu cât pentru acest exercițiu bugetar se estimează a se implementa abordarea multi-fond, pentru care autoritățile trebuie să se pregătească din timp. Trebuie remarcat totuși faptul că, dacă planul financiar multianual va fi adoptat în forma propusă de Președintele Consiliului European, România ar putea continua să întâmpine dificultăți serioase în implementarea soluțiilor identificate, având în vedere că rata de absorbție a fondurilor europene a reprezentat, conform proiectului, o condiție esențială pentru stabilirea cuantumului fondurilor care vor fi alocate fiecărui stat membru în exercițiul financiar 2014-2020.
La șase ani după aderarea României la Uniunea Europeană, angajamentele clasei politice pentru o mai bună absorbție a fondurilor europene au fost contrazise flagrant de cifrele seci transmise de la Bruxelles, împreună cu auditurile care priveau suspiciunile de fraudă și ulterior, suspendarea sau presuspendarea plăților.
Procedurile trucate sau nerespectate, licitațiile cu dedicație, politizarea, corupția de la vârful aparatului administrativ și ignorarea ofertelor de asistență din partea instituțiilor Uniunii Europene în vederea ameliorării situației, și-au spus cuvântul asupra ratei foarte scăzute de absorbție a fondurilor structurale și de coeziune. Discursul ritos și merituos al unei capacități de absorbție înfăptuite, nu poate ascunde ratarea celui mai mare beneficiu al aderării la Uniunea Europeană.
De la „o prioritate zero” în programele succesive de guvernare, la o rată a plăților intermediare de aproximativ 10% în ianuarie 2013, complexitatea instrumentelor de finanțare, gradul de pregătire al personalului din administrația publică sau argumentele preferate ale oamenilor de PR, nu mai pot fi invocate pentru situația critică în care ne aflăm.
Ne aflăm în situația în care, România va plăti mai scump pentru gradul său de sărăcie. Afirmația nu izvorăște dintr-o teorie socioeconomică a inechității ci este adevărul dictat pe de-o parte, de către birourile tehnocraților din Bruxelles, adversarii Politicii de Coeziune și avocații tăierilor bugetare pe de altă parte.
În șase ani, România a absorbit efectiv 4 miliarde de euro din cele 20 de miliarde puse la dispoziție în perioada 2007-2013, cu o rată a plăților intermediare de doar 10%, situându-se detașat pe ultimul loc în Uniunea Europeană. Această realitate, cuplată cu rezultatul investigațiilor privind neregulile constatate de către Comisia Europeană, plasează țara noastră în poziția ingrată de a periclita întreaga Politică de Coeziune a Uniunii Europene, oferind argumente pentru reducerea substanțială a bugetului, o reducere a ratelor de cofinanțare pentru regiunile cele mai puțin dezvoltate ale Uniunii Europene și mai surprinzător, pedepsirea regiunilor care au o rată de absorbție mai scăzută.
România nu este condamnată să rămână țara săracă a Uniunii Europene. Fondurile europene, la fel ca în cazul Poloniei, îi pot conferi țării noastre avantajele la care nu putea spera în urmă cu 10-15 ani. Important în acest punct este faptul că știm ce trebuie să facem, măsurile pe care trebuie să le implementăm și trebuie să avem voința politică de a întoarce lucrurile pentru viitorul României. Ansamblul de măsuri enumerate în acest studiu, acordurile largi în rândul organizațiilor societății civile și autorităților publice din România pentru înfăptuirea unei reforme regionale care să confere identitate juridică regiunilor, sunt demersuri capabile să reorienteze și să aducă beneficiile Politicii de Coeziune în țara noastră.
BIBLIOGRAFIE
1. Anastasiu, Vasile Gabor: "Pirații fondurilor europene", Ziarul "Evenimentul zilei",17.02.2008.
2. Cătălina Constantin, Andreea Florina Radu, revista „Consilier European” nr. 9/2009, http://www.dae.gov.ro/admin/files/Consilier%20European%20Nr%209.pdf
3. Faion, Irina; Chiriță, Ionel :"Absorbția fondurilor structurale în România", Institutul pentru Politici publice București, August, 2006.
4. Fota, Constantin, cu colaborarea Oanei Gherghinescu :"Integrarea României în Uniunea Europeană", manual universitar, Editura SITECH, Craiova, 2007.
5. Georgescu, Dumitru : "Fonduri structurale", Ziarul "euROpeanu", 07.04.2008.
6. Horvat, Andrej (2004) “Absorptions problems in EU Structural Funds”, http://www.umar.gov.si/conference/2004/papers/Horvat.pdf.
7. Iliescu, Dumitru :"Fondurile structurale asteaptă să fie accesate ", Cotidianul, 21/04/2008
8. Ioana Morovan „Suntem în grafic? 2010 Primul bilanț – utilizarea fondurilor structurale“, publicat în numărul 7/februarie 2010 al revistei Policy Memo, sub egida Centrului Român de Politici Europene, http://www.crpe.ro/library/files/crpe_policy_memo_7_ro.pdf
9. Nanu, Roxana; Buziernescu, Radu :"Analiza capacității de absorbție a fondurilor comunitare în România”, Craiova, 2008
10. Oprescu, Gheorghe ; Constantin, Daniela Luminița; Ilie, Florinel ; Pîslaru, Dragoș :"Analiza capacității de absorbție a fondurilor comunitare în România", București, 2006.
11. Rosenberg, C.B., Sierhej, R. (2007): “Interpreting EU Funds Data for Macroeconomic Analysis in the New Member States” Fondul Monetar International.
12. Zamfir, Camelia :"România, încotro?", Ziarul "Evenimentul zilei", 09.03.2008.
***
13. BBC Romania – www.bbc.co.uk/romanian.
14. Comisia Europeană, Direcția Generală pentru Politica regională, Unitatea de Evaluare: « The Impact and Added Value of Cohesion Policy », iulie 2005 ; http://europa.eu.int/inforegio .
15. H.G. nr. 497/2004 privind stabilirea cadrului instituțional pentru coordonarea, implementarea și gestionarea instrumentelor structurale, art. 19.
16 Institutul European Român, “Analiza capacității de absorbție a fondurilor comunitare în România”, Studii de impact III, studiul nr.1, 2006.
17.NEI, “Key Indicators for Candidate Countries to Effectively Manage the Structural Funds”, Principal Report, Final Report prepared by the NEI Regional and Urban Development for the EC DG REGIO/DG ENLARGEMENT, Rotterdam, February 2002.
18. http://ec.europa.eu/romania/documents/press_releases/10_07_sinteza_csnr.pdf
19. The Community Strategic Guidelines on Cohesion 2007-2013”
20.www.mmediu.rowww.mmediu.ro/…europene/01…europeana/02…/stadiu_proiecte. doc.
21.http://www.fonduristructurale.ro/Document_Files//mediu/00000029/h7748_Rezumat_POS_Mai_2007.pdf
22. http://eufinantare.info/stiri/iul2007/declaratie-ministru-mediu.html
23. http://www.gov.ro/absorbtia-fondurilor-structurale-si-de-coeziune-proritate-zeroa-guvernului- romaniei__l1a109210.htm
24.http://www.inforegionordest.ro/documente/noutati/publicatii/studiu_privind_implementarea_por_in_regiunea_nord_est_decembrie_2010.pdf
25.http://www.capital.ro/fileadmin/fancybox/Compendiu_POS_CCE_noiembrie_2012_11141555.pdf
26. Raportul strategic national privind implementarea fondurilor structurale si de coeziune”, disponibil la adresa de internet: http://www.fonduriue.ro/res/filepicker_users/cd25a597fd62/Documente_Suport/Rapoarte_Strategice/Raport_strategic_national_2009_RO.pdf
27. http://a1.ro/news/extern/ce-suspecteaza-dna-si-guvernul-caimpiedicainvestigatiile-olaf-din-romania.html
***
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Asistenta Financiara Acordata Romaniei de Catre Ue (ID: 136683)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.