Politicile Sociale

CAPITOLUL 1. EVOLUȚIA POLITICILOR SOCIALE

1.1 ROLUL BISERICILOR ȘI AL MARILOR MONARHII

În epoca medievală, asistența și protecția sunt asigurate în mod esențial de Biserica. Săracul , imagine a lui Christos este considerat drept un personaj sacru. Biserica înțelege să-l întrețină prin pomana individuală și instituțiile caritabile. Mai ales manăstiriile încearcă să aduca săracilor o alinare, cel mai adesea sub forma ajutorului alimentar și al pomenilor. Nobilimea a oferit și ea o forma de ”protecție socială”. Începând cu secolul al XIII-lea, municipalitățile aduc ajutor și protecție socială atît in Italia cît și în Sudul Franței.

În orașe, confreriile, numeroase corpurii de meserii organizate, asociațiile caritabile, asigura fiecare funcții de protecție. Breslele joacă un rol destul de important în într-ajutorarea muncitorilor.

Confreriile funcționează ca adevarate societați de ajutor chiar din secolul al XV-lea in marile state ale Europei. Unele sunt de origine strict religioasă și reunesc toate grupuriile sociale într-o societate legată de cultul unui sfânt. Altele regrupează maiștrii și muncitorii aceluiași corp de meserii.

Aceste organizații sunt numeroase înca din secolul al XVII-lea in Anglia și Germania, se dezvoltă în Franța plecând de la exemplul din Lille. Spitalul alături de asociații, distribuie îngrijiri rudimentare și îi primește pe cei săraci chiar și în orașe.

Marile monarhii însoțesc aceste daruri ale Bisericii și ale asociațiilor cu daruri care exprimă puterea regelui. Aceste daruri colective sunt făcute cu ocazia sărbătoriilor, a încoronărilor, a funerariilor celor mari.

Dar până in epoca clasică, Biserica este aceea care asigură rolul major în distribuirea ajutoarelor; principiul acestei acțiuni rămâne datoria carității creștine. O parte a averii Bisericii provine de altfel din donațiile făcute cu scopul de a asigura caritatea, totuși volumul de ajutoare stabilit de patrimoniul fundațiilor este nesemnificativ în comparație cu amploarea sărăciei, cu atât mai mult cu cât sistemul de protecție deturnează adesea mijloacele de asistență spre cei care le administrează.

Începând din secolul al XVII-lea, dacă sistemul medieval se menține în esență, atitudinea Statului Vechiului Regim față de problema socială se schimbă. Imaginii pozitive a săracului I se substituie o imagine negativă, cea a unui om inutil care nu produce nimic într-o epocă în care munca devine o valoare.

La cotitura secolului al XIX-lea, toate marile state dezvoltă măsuri de rationalizare, de centralizare dar și de secularizare a politicilor sociale față de proliferarea săracilor.Încredintînd adesea administraților civile și autoritaților urbane gestiunea problemei sociale, aceste măsuri se inspiră mult din exemplele flamande dar și din politica engleză, care, prin caracterul național, apare drept deschizătoare de drumuri.

Represiunea se accentuează și politica socială este legată de o “mare inchidere” a săracilor in spitale, ospicii, azile, pușcări.Este totuși o cotitura importantă, politicile sociale au recurs la finantarea prin impozit; apare prelevarea obligatorie cu scopuri de protecție socială, dar, acesdte fonduri rămînînd nesemnificative și incapabile să înfrunte serios sărăcia.

În Anglia, acestă politică ia o nouă dimensiune odatăcu taxa săracilor sau statutul reginei Elisabeta, pusă în aplicare in1601 și reluata sub forme mai modeste in Norvegia, Suedia, Olanda, Danemarca, Belgia, in statele germane, o parte din Elveția și în Scoția. În Anglia, acestă taxă este consecința unei secularizări a mănăstiriilor și abațiilor de catre Henric al VIII-lea.

Biserica este atunci lipsită de mișloacele care să-i permita să-și îndeplinească funcțiile sale tradiționale de asistență. Problema este cu atît mai mare și mai acută cu cît creșterea demografică este puternicăși cerșetoria si vagabondajul s-au accentuat brutal sub efectul ingradirilor care au sporit numarul țăranilor fără pămînt.

Dacă instituțiile moștenite din vechiul regim rămîn cheia sistemului de asistență, persoanele de vază de la începutul secolului al XIX-lea încearcă să promoveze noi forme de aistență. În centrul acestei schimbări: mișcarea asociativă și ideea unei auto-asigurări pentru a face față întămplărilor vieții. Foarte vechi, fenomenul se dezvoltă într-un mod nou în societătiile de ajutor mutual. Casele de pensii, cele de economii sînt tot atîtea instituții care intră în noua logică a prevederii individuale.

Chiar idea unei politici sociale extinse la condițiile de muncă sau de salariu nu poate să prindă contur la inceputul secolului al XIX.lea. Singurele legi semnificative sînt cele care interzic munca copiilor (1836 in Anglia, 1841 in Franța), dar aceste legi limitează problema la prezervarea copilăriei, a “rasei” cum se spunea atunci. Rămînea convingerea, excepție făcînd socialiștii și cîțiva economiști critici, că munca nu poate fi reglementată fără edificiul industrial, să nu regreseze sau să piardă orice competitivitate.

La sfîrșitul secolului al XVIII-lea in Anglia au fost infințate primele case de economii, cu scopul de a primii ecomnomiile muncitorilor. Chiar din 1817, capitalul lor este de 360 milioane de livre. In iulie 1828, o cartă le asigura un profit de 3,5 %; spre 1850, Marea Britanie are 1,2 milioane de depunători, prusia 261.000. Aceste case au de asemenea un rol important in Austria, Toscana, în statele papei.

Sub monarhia din iulie o lege din1830 încurajează casele de economii care aduc un profit de 4% in timp ce bonurile regale oferă 2 sau 3%. Pentru filantropi, acest sistem de prevedere trebuie să aducă siguranță săracilor, permițîndu-le să detină la sfîrșit o mica proprietate.

Dar progresele caselor de economii sînt lente. În toate țăriile Europei, multe sunt in deficit. Limitele impuse depunătorilor, 1500 de franci in Franța, exclud constituirea surselor de venit pentru bătrînețe. La Paris din cei 26000 de depunători, 15000 sunt muncitori, restul fiind mici patroni, funcționari sau militari.

Slabele rezultate obtinute de casele de economii determina notabilitățile să încurajeze, dupa modelul englez, casele de pensii, case de prevedere sau ajutor. La jumătatea drumului între casele de economii și tutela paternalismului tradițional, aceste organisme depind înainte de toate de inițiativa patronilor din industrie.

Casele se alimentează, cel mai adesea, nu din cotizații regulate, uneori imposibil de extras din salarii, ci din rețineri accidentale, ca de exemplu “banuțul piesei” in fabricile din Normandia sau din amenzile impuse lucrătorilor uzinelor. “L’Atelier “ semnalează ca muncitorii rămăn sceptici față de de schema de auto-asistenta a burgeziei moderniste: “muncitorul care traieste din munca brațelor sale nu are economii de depus la casa de economii. Pe cînd servitorii, mici rentieri, capitaliștii fricoși, claele excesiv de temătoare se grabesc să profite de avantajele oferite muncitoriilor”.

1.2. SFÂRȘITUL SECOLULUI: CĂUTAREA PĂCII SOCIALE

Chiar din anii 1880, în Regatul Unit, credința in auto-asistență este contestată progresiv de ideea de acțiune colectivă. Războiul buriilor a făcut să renască un sentiment de neliniște în privința suferinței fizice a claselor populare. O influență, inportantă o au atunci gînditorii colectiviști T.H. Green, Fabienii, și tinerii universitari Beveridge, R.Morant.

Este decisivă aparitia unei miscări reformatoare în sânul partidului replublican, dominat până atunci de idei liberale. În 1886 este creată la Ministerul de Interne o Direcție a asistenței publice incredințată lui H. Monod. “Viata socială este numai luptă și concurență, ci si solidaritate. Dacă egalitatea economică este imposibilă, un program de asigurări obligatorii trebuie să asigure muncitorilor un minim social.”

În stînga radicală, la socialistii independenți ca Millerand, se degaja un al treilea partid al reformei sociale. Scopul acestui partid este de a arăta că Republica nu poate asigura pacea socială decât printr-o politică de intervenție a statului.

În Anglia până in 1905 reformele rămân blocate, Chamberlain s-a interesat din anii 1890 de chestiunea pensilor dar nu a putu niciodată să-și convingă partidul să-și asume costul pensilor. Din 1906 pâna în 1914 partidul liberal se convertește la ideea unei intervenții sociale a statului, considerată atunci drept mijloc privilegiat de a extinde libertățiile, ea este împinsă in această nouă direcție . Șomajul și grevele impun votul unei pensii de bătrânețe non-contributivă, finanțată de la buget și destinată persoanelor care nu au 32 de livre venit pe an. Pensia plătită ca un drept social nu implică cotizațiile, punându-se bazele spre o politică de redistribuire, astfel în 1914 aproximativ 970.000 de persoane beneficiază de 12 miloane de livre ajutor.

Pentru persoanele cele mai vulnerabile, pensiile relevând o logica de asistență completează sistemul contributiv (în Franța, minimul pensiei de bătrânețe stabilit în 1956 privește o persoană vîrstnică din 6). Pensile necontributive sociale s-au impus în 1969 în Belgia și în 1972 I Germania.

Solidaritatea la scară națională a fost întărită mai ales de o politică de ajutor de locuință, în creșe, pentru copii.Atribuit în legatură cu reședința pe solul național și nu in funcție de integrarea întrun sistem productiv specific, acest ajutor este un element cheie al dispozitivului de integrare în comunitatea națională, mai ales pentru naționalii de dată recentă într-o Europă în care imigrarea a fost puternică.

Acest efort a permis o redistribuire a veniturilor în direcția categoriilor mai sărace.Acest efect redristibutiv rămâne totusi limitat. În cea mai amre parte a țărilor europene prelevările nu sunt proporționate cu venitul și procentul de cotizare descrește sub venitul plafon. Efectul redistributiv devine din acel moment limitat dacă nu anulat. Acestă limită este cu atât mai clară cu cât în țări ca Franța, contrar Danemarcii sau a Regatului Unit, au prevalat prestațiile în bani geață, în detrimentul echipamentelorcolective gratuite- scoli, spitale, centre sociale , deschise masei indivizilor.

Dacă Statul-providență, prins în propria sa logică protecționistă, poate fi condus la perversiuni corporatiste, în schimb apar lacune ale protecției sociale corespunzator ritmului schimbărilor din economie și din societate.Pentru anumite obiective ale statului providență progresul apare chiar reversibil. În timp ce, din motive demografice immediate, o voință natalistă a marcat politica familială a Statelor europene cu începere a anilor ’60 ‘venitul familial’ a scăzut odată cu revenirea optimismului economic.Ajutorul social acordat persoanelor în vârstă a avut mari dificultăți în a se impune. Până la sfârșitul anilor ’70 ajutorul minim de bătrânețe n-a depășit niciodață 50 % , inserția bătrânilor a rămas slabădin cauza excluderii lor de pe piața muncii.

În ciuda a treizeci de ani de creștere, politicile de asistență au rămas necesare, caci sărăcia n-a fost eliminată în Europa. Ea a continuat să atingă, după țară, între 5 și 10 % din populație. Ea ține fie de marginalitatea statutului indivizilor, fie de insuficiența prestațiilor furnizate de sistemele de siguranță socială când cotizațiile au fost prea slabe sau inexistente.

CAPITOLUL 2. SĂRĂCIE ȘI INEGALITATE

În fiecare societate există oameni săraci și oameni bogați; creșterea sărăciei este comună țărilor in tranziție, fiind de regulă insoțitor al proceselor de reformă. În ciuda bunelor intenții al reformelor acestea se soldează cu victime destul de multe.

2.1. CUANTIFICAREA SĂRĂCIEI

Deși în ultima perioadă s-au inpus numeroase metode de și soluții de masurare a sărăciei, in practica teoriei economice se impune necesitatea reconsiderării sărăciei prin prisma acesteia ca un mod complex de viața. Conceptul sărăciei vizează construirea unui model al individului care să includă o ordonare a nevoilor și aspiraților sale pe baza pe baza funcției de utilitate individuală, dar și a unui model comportamental prin abordarea inegalitaților intre iatului providență progresul apare chiar reversibil. În timp ce, din motive demografice immediate, o voință natalistă a marcat politica familială a Statelor europene cu începere a anilor ’60 ‘venitul familial’ a scăzut odată cu revenirea optimismului economic.Ajutorul social acordat persoanelor în vârstă a avut mari dificultăți în a se impune. Până la sfârșitul anilor ’70 ajutorul minim de bătrânețe n-a depășit niciodață 50 % , inserția bătrânilor a rămas slabădin cauza excluderii lor de pe piața muncii.

În ciuda a treizeci de ani de creștere, politicile de asistență au rămas necesare, caci sărăcia n-a fost eliminată în Europa. Ea a continuat să atingă, după țară, între 5 și 10 % din populație. Ea ține fie de marginalitatea statutului indivizilor, fie de insuficiența prestațiilor furnizate de sistemele de siguranță socială când cotizațiile au fost prea slabe sau inexistente.

CAPITOLUL 2. SĂRĂCIE ȘI INEGALITATE

În fiecare societate există oameni săraci și oameni bogați; creșterea sărăciei este comună țărilor in tranziție, fiind de regulă insoțitor al proceselor de reformă. În ciuda bunelor intenții al reformelor acestea se soldează cu victime destul de multe.

2.1. CUANTIFICAREA SĂRĂCIEI

Deși în ultima perioadă s-au inpus numeroase metode de și soluții de masurare a sărăciei, in practica teoriei economice se impune necesitatea reconsiderării sărăciei prin prisma acesteia ca un mod complex de viața. Conceptul sărăciei vizează construirea unui model al individului care să includă o ordonare a nevoilor și aspiraților sale pe baza pe baza funcției de utilitate individuală, dar și a unui model comportamental prin abordarea inegalitaților intre indivizi, ca talent , dotare intelectuala, etc.

Din punct de vedere teoretic, măsurarea sărăciei presupune calculul unui indicator al bunastării indivizilor , utilizat pentru ordonarea populației sau eșantionului de la cel mai sărac individ către cel mai bogat individ și stabilirea unui prag al sărăciei, exprimat ca nivel al indicatorului de bunăstare care separă populația în săraci și non-săraci.

M. Didier relua o idee mai veche , arătînd că inegalitatea se cumuleaza pe o traiectorie circulara: în fiecare etapa a vieții, o poziție socială mai avantajoasă dă start dă mai puține șanse de reușită, iar șansele de reușită mai mici reduc speranța de promovare socială .

Inegalitatea pornește de la împărțire si redistribuire. Redristribuirea se poate face în funcție de nevoi in viziunea lui Marx, corespunzînd celei de-a doua faze a socialismului, cînd munca devine sensul vieții, sau așa cum apare in studiul inegalității la Sen, care acentuează asupra ideii de umanitate: “principiul nevoii trebuie să aibă prioritateasupra principiului recompensei ca o bază de distribuție, căreia îi aparține și conceptul de inegalitate”. Marx remarcă al doilea principiu de redristribuire pe baza rezultatelor obținute(principiul recompensei) pe care îl asociază analizei exploatațieideși recunoaște superioritatea primului principiu.

În practică, fiecare dintre cele trei cerinte – măsurarea indicatorului de bunăstare, determinarea pragului de sărăciei și a scalei de echivalență-ridică probleme conceptuale. Singurul lucru asupra căruia experții în domeniu sunt de acordeste caracterul normativ al măsurarii sărăciei. Oricât de sofisticate ar fi metodele de măsurare a sărăciei, bunăstarea indvizilor se măsoară printr-un indicator care aproximează fenomenul, iar pragul de sărăcie sau scala de echivalență se bazează pe judecățile de valoare a experților.

Cei mai utilizați indicatori ai bunăstării gospodăriilor sunt consumul si venitul curent.Pentru masurarea nivelui de trai am utilizat indicatorul ‘cheltuieli de consum al gospodăriei’, construit pe baza datelor culese in cadrul Anchetei Integrate în Gospodării( AIG ). Nivelul de traial gospodăriilorpoate fi masurat prin mai mulți indicatori, monetari si nemonetari.Dintre cei nemonetari, indicatorii folosiți sunt cei referitori la starea de sănătate, condițiile de habitat, cele de locuit sau dotarea de bunuri de folosință îndelungată a gospodăriei; dintre indicatorii monetari cei mai des utilizați sunt nivelul veniturilor, celtuielilor sau cei ai averii. Caracterizarea din prisma indicatorilor monetari a gradului de sărăcie al populațieilimitează intr-o oarecare măsură analiza acestui fenomen complex , deoarece nu tine seama de toate disponibilitățile materiale ale gospodăriilor.

Condițiile de locuit, posesia bunurilor de folosință indelungată sau stocurile în bani și în natură sunt luate în considerare numai în măsura în care acestea se reflectă în veniturile si cheltuielile gospodăriilor. Astfel, faptul că aproximativ 95% din gospodării dețin locuința în proprietate personală, degrevează marea majoritate a populatiei de cheltuieli, altfel obligatorii privind plata chiriei. În medie , bugetul lunar al unei gospodării este afectat doar în propoprție de 0,2% de acestă categorie de cheltuieli. Deși per ansamblu au o pondere redusă, gospodăriile care locuiesc cu chirie constituie o o categorie aparte, defavorizate din punct de vedere al efortului financiar, fiind cele care au închiriat locuința de la particulari.

Am preferat utilizarea cheltuielilor de consum ca indicator de bunăstare in locul cvenitului din trei motive. În primul rând, din punct de vedere teoretic cheltuielile de consum reflecta mai bine conceptul economic al venitului permanent. AIG culege informații detailate privind consumul gospodăriilor, inclusiv autoconsumul care este o sursă deosebit de importantă atât pentru venitul, cât și pentru consumul gospodăriilor din România, rezultând un indicator robust la comparațiile din gospodării cu niveluri diferite ale autoconsumurilor.

În al doilea rând, ancheta nu surprinde corect veniturile gospodăriilor. AIG înregistrează venitul și consumul gospodăriilor din luna precedentă sondajului, fapt care trunchiază informația privint venituriile sezoniere, precum cele agricole sau din construcții, făcând-o inutilizabilă. De exemplu, venitul agricol al gospodăriilor este realizat in special în lunile de toamnă,dar corespunde activității desfășurate pe intreaga perioadă a anului agricol. Aceiași gospodărie de agricultori va fi înrregistrată ca fiind bogatădacă va fi intervievată în lunile de toamnă sau săracă dacă va fi intervievată în perioada de iarnă sau primăvară. În al treilea rând, s-ar putea ca datele privind venutul gospodăriilor să nu fie raportate cu aceiași acuratețe ca și celtuielile de consum.

Pentru comparabilitatea cheltuielilor de consum între gospodării de dimensiuni diferite, am procedat la normalizarea lui, prin impărțire la numarul de echivalenți adulți ai gospodăriei, precum si la exprimarea sa in prețuri constante, în timp și pe medii de rezidență. Scala de echivalență utilizată a fost fundamentată pe normativele de consum alimentar, recomandate de nutriționiștii români, necesarul de calorii variind in funcție de vârstă și sex (Tabelul 1).

Tabelul 1

Scala de echivalență a “nutriționiștilor”

Sursa: Wagner si Chirica (1998)

Dotarea locuintelor cu instalații si dependințe reliefează de asemenea o serie de disparități ale condițiilor de viață ale populației, permițând indentificarea anumitor categorii defavorizate. Practica empirică a arătat că nivelul ridicat de consistență din diferite măsuri ale nivelului de trai, dar cosacrat ca masuri precise-indicatorii monetari. Experiența anchetelor în gospodării a demonstrat că, in cele mai multe cazuri, veniturile declarate au un anumit grad de subestimare, mult mai relevante pentru studierea nivelului sărăciei fiind cheltuielile individuale efectuate pentru satisfacerea nevoilor curente.

Un aspect oarecum particular al metodologiei de calcul al nivelului de sărăcie utilizat în România este scala de echivalență utilizată, bazată exclusiv pe necesarul caloric al unei persoane in funcție de vârstă și sex. Cheltuielile alimentare reprezintă circa 60 % din cheltuielile de consum ale gospădăriilor , deci o astfel de scală cuprinde esentialul. Nivelul sărăciei estimat cu scala de echivalență recomandată de nutriționiștii români este, pentru anumite grupuri sociale , mai redus decât cel per capita. Scala de echivalență utilizată acordă o pondere mai mica copiilor, femeilor și vârstnicilor, aceste categorii sociale vor atinge același nivel al bunăstării ca și un adult cu un nivel mai redus al cheltuielilor de consum.

Pentru măsurarea sărăciei s-a folosit ca indicatori principali numarul săracilor, rata sărăciei, si deficitul de consum, adaugându-se al acestia alti doi indicatori din clasa celor propuși de Foster, Greer și Thorbecke (1984) si anume profunzimea sărăciei si severitatea sărăciei. Rata sărăciei (PO) reprezintă procentul persoanelor aflate sub pragul de sărăcie din totalul populației. De exmplu, o rata a sărăciei de 25% indică faptul că una din patru persoane este sărăcă. Deficitul de consum reprezintă diferența dintre pragul de sărăcie și consumul mediu al populației sărace, ca procent din pragul sărăciei și consumul mediu al populației sărace cu 20 % mai mic decât pragul de sărăcie. Deși deficitul de consum constituie un indicator relativ bun pentru masurarea adâncimii sărăciei, o serie de autori ( Ravallion, 1992) recomandă utilizarea în acest scop a indicelui de profunzime a sărăciei, rezultat ca produsul dintre deficitul de consum și rata sărăciei. Indicele de profunzime a sărăciei poate fi interpretat ca o medie ponderată a deficitului de consul la nivelul întregii populații. O a doua interpretare care poate fi dată acestei măsuri este aceea de raport între costul minim al reducerii sărăciei prin focalizarea cheltuielilor spre populația săracă și costul maxim , prin acordarea unei sume egale cu pragul de sărăcie al fiecărui individ. Severitatea sărăciei este de asemenea un indicator care atribuie ponderi ridicate celor mai sărăci dintre sărăci, comparativ cu cei care sunt aproape de pragul sărăciei, scoțând în evidență simultan atât profunzimea sărăciei, cât și inegalitatea dintgre gospodariile sărăce.

Importanța fenomenului sărăciei este foarte mare din perspectivă macroeconomica , utilizând doi indicatori pentru a evalua acest aspect si anume , unul care surprinde costul eradicării sărăciei și un altul care surprinde relația dinamică dintre sărăcie și creștera economică. Așa deci deficitul total de consum reprezintă suma tuturor deficitelor de consum, exprimată în procente din PIB. Acest indicator cuantifică efortul fiscal minim necesar pentru eradicarea sărăciei în ipoteza țintirii perfecte: fiecare sărăc primește de la stat un transfer egal cu deficitul său de consum.

2.2. SĂRĂCIA ROMÂNILOR ÎN PERSPECTIVA INTERNAȚIONALĂ

Pentru a putea plasa România în contextul internațional în cea ce privește sărăcia am utilizat indicatorii de sărăcie regională calculați de Chen și Ravallion (2000) în funcție de un prag de sărăcie lucie , care clasifică drept sărace toate persoanele trăind cu mai putin de un dolar pe zi. Pragul de sărăcie este foarte scăzut, indicând malnutriția, o puter de cumpărare ce nu poate asigura satisfacerea necesitătilor alimentare de bază. Utilizând aceeași metodologie, am făcut estimări asemănătoare pentru România pe baza datelor furnizate de AIG pentru anul 1997. Pentru compararea inegalității, am utilizat estimari recente pentru coeficientul Gini pentru România și estimările regionale prezentate de Deininger și Squire.

În 1997, numai 1,9 % din populația României trăiau cu mai puțin de un dolar PPC pe zi. Toți acești sărăci au avut un nivel al consumului apropiat de acest prag de sărăcie, fapt ilustrat de un deficit de consum de numai 0,3 % (Tabelul 2). Aceasta înseamnă că malnutriția, unul dintre cele mai dureroase semne ale sărăciei, este un fenomen cu totul margimânal in România. Sub cadrul acestui aspect România, ca și alte țări din Europa Răsăriteană, Asia Centrală, Orientul Mijlociu și Nordul Africii, se deosebește de restul lumii, prin faptul că atât numărul celor săraci, cât și deficitul de venit/consum sunt destul de reduse.

Malnutriția reprezintă un flagel extins în alte părți ale lumi, precum Asia de Sud, Asia Răsăriteană și zona Pacificului. Așadar reducerea semnificativă a activității economice și nivelul de trai în România în deceniul de tranziție nu a împins nivelul de trai a celor relativi sărăci atât de jos încât să duca la malnutriție. În parte, absenta aproape totale in România poate fi asociată unei inegalități reduse; deși a crescut cu aproximativ 50% față de nivelul de egalitate aproape perfectă înregistrat în perioada de planificare centralizată, inegalitatea în România este la nivel mediu al regiunii căreia îi aprține unul dintre cele mai scăzute din lume.

Tabelul 2

Sărăcia lucie și inegalitatea în România și în lume (1998) la 1 dolar SUA la PPC din 1985

SURSA: Chen și Ravallion (2000) pentru sărăcie, Deininger și Squire (1996) pentru inegalitate

NOTĂ: Sărăcia este calculată ca medie regionala (ponderată cu populația) în funcție de un prag de

sărăcie absolută de 1 dolar SUA pe zi pe cap de locuitor

Din perspectiva politicii economice, mult mai interesată este comparația dintre România și alte țări în tranziție, având în vedere moștenirea comună și procesul de reformă experimentat în ultimul deceniu. Pentru a reflecta nivelul mai ridicat al venitului pe cap de locuitor al economiilor în tranziție, un studiu recent al Băncii Mondiale (2000) utilizează praguri de sărăcie mai ridicate, de doi respectiv patru dolari pe adult echivalent, la paritatea puterilor de cumpărare din 1990.

Dintre țările Europei Centrale și Răsăritene, România are cea mai ridicată rată a sărăciei cu excepția Albaniei . Circa 44 % din populația României trăiau cu mai puțin de 4 dolari, iar aproape 7 % trăiau cu 2 dolari pe zi pe adult, aceste două cifre indica implicit un cost ridicat de eradicare a sărăciei apreciat la peste 5 % din PIB in ipoteza direcționării perfecte a fondurilor către săraci și a absenței costurilor administrative.

Trei factori concură la plasarea României pe un nedorit loc de frunte în ceea ce privește nivelurile sărăciei intre țările din Europa Centrală și de Est, și anume:

diferențele de venit pe cap de locuitor și distribuția venitului datând din perioda dinaintea tranziției

performanțele slabe înregistrate în domeniul creșterii economice

creșterea inegalității in cei 10 ani de tranziție

Legătura dintre performanțele în domeniul creșterii economice și succesul combaterii sărăciei este bine cunoscută. Dintre țarile în tranziție, cele care au aplicat consecvenct reforme structurale cuprizătoare în sfera sistemului de stimulente economice, a schimbării structurii de proprietate și construcții instituționale au reușit să-și reducă economiile pe traiectoria creșterii durabile.

CAPITOLUL 3. PRESTAȚIILE BĂNEȘTI DIN SISTEMUL DE PROTECȚIE SOCIALĂ

Acest capitol este împărțit în două secțiuni. Prima secțiune prezintă principalele programe de prestații bănești, prin care se realizează transferul unor importante resurse financiare către populație: pensiile și alte drepturi de asigurări sociale, prestațiile pentru șomeri, alocațiile familiale și ajutorul social. Se analizează: dimensiunile programelor, criteriile de eligibilitate ale acestor programe, nivelul prestațiilor în bani, finanțarea și capacitatea programelor de a se autosusține. A doua secțiune utilizează datele din Ancheta integrată în gospodării (AIG) pentru estimarea gradului de acoperire a sistemului pe tipuri de gospodării și persoane, precum și contribuția respectivelor prestații la consumul lunar al gospodăriilor.

3.1. DESCRIEREA PRINCIPALELOR PROGRAME DE PRESTAȚII BĂNEȘTI

În România există o mulțime de programe de protecție și asistență socială atât sub formă de transferuri bănești (pensii, alocații, ajutoare, îndemnizații), cât și servicii (măsuri active de combatere a șomajului, cantine sociale, cămine atelier și cămine spital pentru copii, cămine pentru bătrâni și pensionari, cămine spital pentru bolnavi cronici etc.). În 1999 existau nu mai puțin de 38 de programe de protecție și asistență socială. Transferurile bănești (30 ca număr) dețin cea mai mare pondere din totalul fondurilor destinate protecției sociale (97%). Programele de protecție socială sub formă de transferuri bănești pot fi grupate în trei mari categorii: asigurări sociale, alocații familiale și prestații de asistență socială. Dintre acestea, asigurările sociale reprezintă cea mai importantă componentă în totalul transferurilor bănești (Fig. 2.1).

Asigurări sociale: transferuri acordate pe baza contribuției de asigurări sociale și apariției unei situații bine precizate cum ar fi vârstă înaintată, șomaj, boală sau pierderea capacității de muncă, maternitate. Asigurările sociale cuprind pensiile, ajutoarele acordate în cazul incapacității temporare de muncă, ajutoarele pentru prevenirea îmbolnăvirilor, refacerea și întărirea sănătății, ajutoarele acordate salariaților și pensionarilor pentru decese și proteze, îndemnizațiile de maternitate și îngrijirea unui copil bolnav, concediul plătit pentru creșterea copilului până la doi ani, ajutorul de șomaj, alocația de sprijin pentru șomerii de lungă durată, plățile compensatorii. Transferurile din sistemul de asigurări sociale sunt finanțate de bugetul asigurărilor sociale de stat (pensiile și celelalte drepturi de asigurări sociale) și bugetul pentru plata ajutorului de șomaj (ajutoarele de șomeri, absolvenți și disponibilizați prin concedieri colective). Asigurările sociale reprezintă cea mai mare parte a cheltuielilor totale cu transferurile bănești. În 1999 asigurările sociale au reprezentat 88% din totalul transferurilor bănești (au fost incluse aici și pensiile IOVR și pensiile militare, chiar dacă nu sunt propriu-zis drepturi de asigurări sociale; fără acestea, cheltuielile cu asigurări sociale ar reprezenta 81% din totalul transferurilor bănești).

Fig. 3.1. Distribuția transferurilor bănești pe categorii, 1999.

Sursa: ANS, 2000

Alocațiile familiale universale: alocații bănești acordate familiilor cu copii. Aceste alocații nu depind de venit sau de contribuția la asigurările sociale. În categoria respectivă intră alocația de stat pentru copii, alocația suplimentară pentru familiile cu mai mulți copii și îndemnizația de naștere. Finanțarea alocațiilor familiale se realizează de la bugetul de stat, bugetele locale, fondul de solidaritate socială pentru persoanele cu handicap și fondul național de solidaritate. În 1999 alocațiile familiale universale au reprezentat 8% din totalul cheltuielilor cu prestațiile bănești.

Prestațiile de asistență socială: alocații bănești acordate persoanelor aflate în nevoie ca urmare a lipsei cronice a mijloacelor de subzistență sau pierderii de venit în urma unei situații de urgență. Prestațiile de asistență socială include ajutorul social pentru familiile cu venituri mici (un program de tipul venitului minim garantat), ajutorul pentru soțiile celor ce satisfac serviciul militar obligatoriu, alocația de întreținere pentru plasament familial și încredințare, ajutoare de urgență, alocații pentru procurarea de proteze, alocații pentru energia termică, compensații pentru creșterea prețului pâinii, ajutoare speciale pentru persoanele cu handicap. În 1999, aceste programe au reprezentat mai puțin de 4% din totalul transferurilor bănești.

Majoritatea programelor de protecție socială au fost moștenite de la regimul de planificare centralizată, iar reforma lor nu a început decât de curând (cea mai radicală reformă în domeniul pensiilor a fost demarată la începutul anului 2000). Printre programele adoptate după 1989, ajutorul de șomaj a fost introdus în 1991, iar ajutorul social, la jumătatea anului 1995. Alocația de stat pentru copii, care în perioada sistemului de planificare centralizată nu se acorda decât copiilor salariaților, a devenit un ajutor universal în 1993. Începând cu 1999 gama prestațiilor de asistență socială s-a îmbogățit cu o serie de transferuri și servicii finanțate dintr-un fond special, fondul național de solidaritate. Din acest fond se finanțează unele transferuri noi (alocația de solidaritate, microcredite pentru persoane fizice, acoperirea unor cheltuieli cu medicamente sau servicii de sănătate) și se contribuie la finanțarea unor prestații existente (alocația de stat pentru copii, alocația suplimentară pentru familiile cu copii).

Structura sistemului de protecție socială din România are o componentă puternică de asigurări sociale. Din acest punct de vedere România se aseamănă majorității țărilor din Europa de Vest. Întru câtva deosebit este, după 1997, accentul foarte pronunțat pus pe alocațiile familiale universale pentru sprijinirea populației. Programele de asistență socială focalizate pe sprijinirea celor săraci au doar un rol minor în totalul cheltuielilor de protecție socială, iar în timp aceste fonduri au scăzut în ciuda creșterii sărăciei.

Pe categorii de programe, cel mai important îl constituie pensiile. În cei patru ani analizați, pensiile au reprezentat între 65% și 70% din totalul transferurilor bănești sau circa 6% din PIB. În 1999, ele s-au situat la 70% din totalul transferurilor (Figura 2.2).

Fig. 3.2. Structura cheltuielilor cu principalele transferuri bănești, 1999.

Sursa: Anuarul statistic, 1999

În afara pensiilor, printre programele cu un buget apreciabil se numără alocațiile familiale și ajutorul de șomaj cu 8 și respectiv 14% din totalul cheltuielilor bănești. Ajutorul social (program menit să funcționeze ca o schemă de “venit minim garantat”), singurul program de asistență socială conceput ca program de combatere a sărăciei prin acordarea de ajutoare bănești celor care au nevoie de ele, asigură cel mai mic volum de transferuri bănești (sub 0,5% din totalul transferurilor bănești din 1999). Cheltuielile totale de protecție și asistență socială au reprezentat în 1999 aproximativ 11,3% din PIB. Costul total al programelor de transferuri bănești a ajuns în 1999 la 11% din PIB de la 7,7% în 1995.

Vom analiza pe rând cele mai importante transferuri bănești: pensiile și ajutoarele pentru incapacitate temporară de muncă, asigurarea împotriva șomajului, alocațiile familiale și programul de ajutor social.

3.1.1. ASIGURĂRILE SOCIALE

3.1.1.1. PENSILE

Sistemele de pensii au drept obiectiv principal asigurarea unui venit de înlocuire permanent peste o anumită vârstă (pensia pentru limită de vârstă) și protecția în eventualitatea unor situații deosebite generatoare de incapacitate temporară de muncă, precum accidente de muncă, boli profesionale sau deces în familie (pensia de invaliditate sau de urmaș). De asemenea, pensiile pot contribui la reducerea sărăciei și la redistribuire (de la tineri la bătrâni, de la bogați la săraci și de la bărbați la femei), deși aceste obiective nu sunt prevăzute în mod expres. Ca și alte alocații de asigurări sociale, pensiile pot contribui la realizarea solidarității sociale. Reducerea sărăciei nu constituie o funcție explicită a pensiilor. Cu toate acestea, asigurările sociale – spre deosebire de asigurările private – pot utiliza formule pentru a realiza o redistribuție de la bogați la săraci. În România, rearanjarea pensiilor agricultorilor după februarie 1997 constituie un exemplu de reformă socială cu obiectiv de redistribuire.

Tipuri de pensii. În România există 3 tipuri principale de pensii: pentru munca depusă și limită de vârstă (cu sau fără vechime integrală în muncă), pensia pentru invaliditate și cea de urmaș. Aceste tipuri de pensii sunt furnizate în toate cele patru sisteme de pensii: de asigurări sociale de stat, de agricultori, sistemul unor culte religioase și sistemul pensiilor militare. Dintre aceste sisteme, cel al asigurărilor sociale de stat este cel mai important ca număr de asigurați și beneficiari.

Pentru simplificarea sistemului de pensii, pensiile de agricultor au fost incluse în bugetul asigurărilor sociale, deși beneficiarii nu au contribuit la acest fond (pensiile de agricultor sunt acoperite însă din subvenții de la bugetul de stat și o taxă specială colectată de bugetul asigurărilor sociale de la agenții economici din sectorul agricol și industria alimentară). Tot pentru simplificare, în sistemul de asigurări sociale de stat sunt incluse două tipuri de pensii – “pensiile invalizilor, orfanilor și văduvelor de război – iOVR” și “pensia de ajutor social”, pentru care însă finanțarea se face de la bugetul de stat.

Sistemul pensiilor militarilor nu este un sistem propriu-zis de asigurări, cheltuielile cu pensiile fiind acoperite din veniturile de la bugetul de stat.

Alte două sisteme de pensii sunt constituite pe criterii profesionale (unele culte și magistrații). Deși la începutul tranziției existau mai multe fonduri de pensii pe profesii, în 1998 nu mai rămăseseră decât cele două deja menționate. Restul suferiseră dezechilibre majore între venituri și cheltuieli și au fost integrate în fondul asigurărilor sociale de stat. Beneficiarii din celelalte sisteme reprezintă mai puțin de 1% din numărul total al pensionarilor.

Pensionarii din sistemul asigurărilor sociale de stat mai beneficiază și de o pensie suplimentară proporțională cu nivelul și perioada de contribuție.

Criterii de acordare. Pensiile pentru limita de vârstă (vechime completă sau incompletă) se acordă în funcție de trei criterii. Primul este numărul de ani de contribuție la fondul de asigurări sociale. Pensia pentru limită de vârstă și vechime integrală se acordă bărbaților care au contribuit la sistemul de asigurări sociale cel puțin 30 de ani și femeilor care au contribuit cel puțin 25 de ani. Pensia pentru limita de vârstă și vechime incompletă se acordă pentru o vechime în muncă de cel puțin 10 ani.

Al doilea criteriu îl constituie împlinirea “vârstei legale de pensionare”. Aceasta este în mod normal de 62 ani pentru bărbați și 57 pentru femei. La cerere, la vârsta de 60 de ani (bărbații) și 55 de ani (femeile) pot beneficia de pensie pentru limită de vârstă și vechime integrală, dacă au contribuit la asigurări sociale cel puțin 30 de ani bărbații și, respectiv 25 ani femeile.

În al treilea rând, există o serie de derogări de la primele două criterii, ceea ce permite unor beneficiari să se bucure de aceste prestații mai devreme (pensionare înainte de termen). Pot beneficia de pensie asigurații care au lucrat în condiții grele, șomerii de lungă durată, femeile care au născut și crescut cel puțin trei copii și persoanele cu diverse forme de handicap (nevăzătorii, de exemplu).

Finanțare și organizare. Finanțarea pensiilor se face din mai multe fonduri: Fondul Asigurărilor Sociale de Stat, Fondul pentru Pensia Suplimentară, Fondul de Pensii pentru Agricultori și fondurile de pensii independente, pe profesii (magistrați, unele culte religioase). Fondul asigurărilor sociale de stat, care este și principalul fond, colectează o contribuție de asigurări sociale obligatorie, pe care angajatorul o achită în numele angajaților. Cuantumul contribuției de asigurări sociale este diferențiat în funcție de “grupa de muncă” (30%, 35% și 40% din fondul de salarii). La fondul de pensii ale agricultorilor se adună contribuțiile voluntare ale agriculturilor (câștigurile asigurate nu pot fi mai mici de 60% din salariul minim pe economie) și o contribuție obligatorie de 2-4% din veniturile realizate de agenții economici care produc, industrializează și comercializează produse agricole. La fondul pentru pensia suplimentară se varsă contribuția obligatorie achitată de salariat (5% din salariul de bază și sporurile cu caracter permanent)

Proiectul de lege initiat de Ministerul Muncii si Solidaritatii Sociale va fi inaintat Parlamentului la sfarsitul lunii martie

In termen de opt luni de la data intrarii in vigoare a legii, (se spera pana la inceperea vacantei parlamentare) fiecare contribuabil la sistemul public de pensii va fi obligat sa adere in paralel si la un fond universal de pensii private. Singura limita este legata de varsta. Daca pentru persoanele care mai au cel putin 20 de ani pana la varsta legala de pensionare, contributia va fi obligatorie, pentru cele care mai au cel putin zece, aderarea la un fond universal de pensii va fi optionala.

Pentru a putea cotiza atat la sistemul public de pensii cat si la cel privat, romanii nu vor trebui insa sa scoata mai multi bani din buzunar. Conform noului proiect de lege, contributia fiecarui membru la fondul privat va fi in primul an de 2% din salariul brut, urmand sa creasca anual cu cate un procent pana la pragul de 8%. Aceasta se va scadea din actuala contributie de asigurari sociale pe care angajatii si celelalte categorii de contribuabili, o platesc conform Legii nr. 19/2000. Scaderea procentajului alocat pensiei de stat va duce, in mod proportional, la diminuarea numarului de puncte alocate lunar angajatului.

In termen de doi ani de la data infiintarii, un fond universal de pensii va trebui sa aiba minimum 200.000 membri. Legea nu prevede insa numarul minim de membri necesar pentru a infiinta un fond de pensii, acest element urmand sa fie stabilit prin norme ulterioare.

Asiguratorii – exclusi de pe piata pensiilor private

Pe lânga crearea fondurilor universale de pensii (obligatorii), proiectul prevede in plus posibilitatea infiintarii planurilor de pensii facultative (pilonul III), administrate in sistem privat. Acestea vor fi finantate si propuse angajatilor sau rudelor acestora de catre angajatori sau grupuri de angajatori, iar membrilor de sindicat de catre sindicate sau carteluri sindicale. In plus fata de aceste categorii, pensiile facultative vor putea fi oferite si altor categorii de populatie de catre societati de pensii constituite in acest scop.

Proiectul nu specifica insa care va fi statutul companiilor de asigurari care ofera in acest moment planuri de pensii private sub forma politelor de asigurare. Nu se stie inca daca acestea vor fi considerate societati de administrare a pensiilor private facultative sau vor avea un statut separat. Neclaritatile persista si in ce priveste supravegherea institutiilor care ofera pensii private facultative. Conform legii, de acest lucru ar trebui sa se ocupe Comisia Nationala a Fondurilor de Pensii (organism ce urmeaza sa fie infiintat dupa aparitia legii). Pe de alta parte, supravegherea companiilor de asigurari care ofera pensii private intra in acest moment, conform Legii nr. 32/2000 in sarcina Comisiei de Supraveghere a Asigurarilor.

Nu in ultimul rand, legea nu da posibilitatea angajatorilor care finanteaza un plan de pensii sa-si aleaga ca administrator o alta societate decat cea de administrare a pensiilor, firmele de asigurari nefiind incluse in aceasta categorie, desi au o experienta semnificativa in domeniu.

Capitalul social minim al societatii de administrare a unui fond universal de pensii (contributii obligatorii) este prevazut a fi de 20 milioane euro sau echivalentul in lei, calculat la cursul BNR. Suma trebuie depusa integral si exclusiv in numerar la o banca autorizata de pe teritoriul Romaniei. In plus, daca societatea administreaza si fonduri de pensii facultative, ea va trebui sa faca dovada ca detine un capital social de 1,5 milioane euro pentru fiecare dintre aceste fonduri.

Cateva cuvinte si despre masurile de protectie a contribuabililor pe piata pensiilor private. Dupa un an de la aparitia legii, este prevazuta infiintarea Fondului National de Garantie pentru Pensii, fond din care se vor acorda despagubiri pentru cazurile in care societatea de administrare este declarata falimentara iar masa credala nu acopera paguba produsa. Valoarea garantiei este de doua milioane euro pentru administratorul unui fond universal de pensii, respectiv o contributie anuala de 0,01 % din valoarea activelor in cazul societatilor de pensii facultative.

Daca lucrurile sunt clare in ce priveste reglementarea si supravegherea pietei, aceasta intrand in sarcina Comisiei Nationale a Fondurilor de Pensii, nu la fel de clara este prevederea privind numirea presedintelui Comisiei. Conform art. 8(1) „acesta este numit si revocat de primul ministru cu avizul consultativ al Consiliului Economic si Social. In acelasi timp la art. 8(2) se prevede faptul ca „ numirea presedintelui este validata de Parlament prin votul majoritatii membrilor“.

Cu alte cuvinte, premierul poate revoca o persoana validata de Parlament fara a mai consulta forul legisplativ pentru acest lucru. Pe de alta parte juristii apreciaza ca art. 8(2) devine inutil intrucat „numirea este constitutiva de drepturi si nu mai reclama nici o validare“.

Investitiile fondurilor de pensii

• depozite bancare la o societate bancara autorizata de BNR si care nu este sub administrare speciala sau sub regim special de decontare

• obligatiuni si titluri de creanta emise de Ministerul Finantelor Publice si obligatiuni emise de BNR

• obligatiuni emise de autoritatile administratiei publice locale

• actiuni cotate pe o piata reglementata de CNVM

• obligatiuni emise de societati comerciale inregistrate in Romania si care sunt cotate pe o piata reglementata, avand ratingul aprobat de comisie

• obligatiuni de stat emise de guverne straine care au un rating international acceptat de CNFP si CNVM

• alte forme de investitii prevazute de reglementarile CNFP, care cuprind si procentele maxime ale activelor unui fond de pensii ce pot fi investite in aceste forme de investitii

Numărul beneficiarilor. La sfârșitul anului 1999, sistemul asigurărilor sociale de stat plătea pensii unui număr de peste 4 milioane pensionari, iar sistemul pensiilor din agricultură – altor 1,7 milioane (Tabelul 3.1). Numărul beneficiarilor a crescut semnificativ în cei patru ani acoperiți de analiza noastră – cu 15% în cazul pensionarilor agricultori. Comparativ cu creșterea din perioada decembrie 1989 – decembrie 1994 când au abundat dispensele de pensionare înainte de termen, creșterea numărului de beneficiari poate fi considerată ca fiind moderată în perioada 1995-1998. Creșterea numărului de pensionari s-a accentuat în 1999 din cauza sistemului generos de determinare a nivelului pensiei.

Tabelul 3.1.

Evoluția beneficiarilor și a nivelului mediu al prestațiilor în sitemul asigurărilor sociale de stat, 1995-1998

Sursa: CNS, 1998

Nivelul prestațiilor. Nivelul pensiei depinde de câștigurile realizate anterior de fiecare asigurat și de numărul anilor de contribuție. Pentru pensiile de asigurări sociale (pentru limita de vârstă și vechime integrală, nivelul pensiei variază între 54% și 58% din media salariului celor mai buni cinci ani consecutivi din ultimii zece. Cei care continuă să lucreze peste vârsta de pensionare vor avea pensiile majorate cu 1% pentru fiecare din primii cinci ani de muncă și cu 0,5% pentru fiecare an din următorii.

Actuala legislație este extrem de generoasă în ceea ce privește mărimea pensiei pentru noii pensionari și încurajează pensionarea și abandonarea pieței muncii. Rata de înlocuire a salariului prin pensie a ajuns în 1999 la 100% pentru o persoană îndreptățită să se pensioneze la limită de vârstă și cu vechime completă. Cum este posibilă o astfel de anomalie într-un sistem de asigurări în care rata medie a contribuției de asigurări sociale este de aproape 37%, iar perioada medie de contribuție este de 25 de ani? Explicația este dată de modul defectuos de determinare a veniturilor luate în calcul la stabilirea pensiei.

Ignorarea anomaliilor din modul de determinare a pensiilor și perpetuarea lor au crescut presiunea asupra cheltuielilor cu pensiile și, în același timp, au adâncit inegalitățile între generațiile noi de pensionari și cele ieșite la pensie înainte de 1996 (anul apariției legislației defectuoase).

În prezent costul de oportunitate pentru un asigurat care îndeplinește condițiile de pensionare este foarte mare. Acest cost de oportunitate este chiar pensia pe care ar putea-o obține o persoană asigurată dacă ar renunța să muncească. Se adaugă la acest cost și timpul liber pe care l-ar putea câștiga oamenii dacă ar renunța să muncească. Asigurații nu au astfel nici cel mai mic stimulent să continue să muncească după ce au atins vârsta legală de pensionare (anticipată sau nu), știind că ar putea obține un venit din pensie mult mai mare decât venitul din muncă, plus satisfacția timpului liber. Comportamentul rațional constă în aceea că asigurații părăsesc piața muncii la o vârstă tânără.

Drept urmare, România are cei mai tineri pensionari din Europa. Lipsa stimulentelor de a rămâne pe piața muncii plus facilitățile de pensionare anticipată din ultimii zece ani au distrus echilibrul bugetului de asigurări și au avansat promisiuni greu de luat înapoi. În plus s-a ajuns la o inegalitate între generații dificil de acceptat de către pensionarii mai vechi.

Sistemul de asigurări sociale de stat are un caracter redistributiv. În acest sens este stabilită o pensie minimă pentru principalele categorii de pensie (pentru limita de vârstă și invaliditate). Nivelul pensiei minime nu are un punct de referință, ci este stabilit periodic pentru a menține puterea de cumpărare.

Din punctul de vedere al regimului fiscal, sistemul de asigurări sociale este de tipul “scutit-scutit”, atât contribuțiile de asigurări sociale, cât și pensiile fiind neimpozabile.

Există mari diferențe între nivelul pensiei de asigurări sociale și pensia din agricultură, deși în ultimii ani pensiile de agricultor au crescut mai rapid. Pensia medie de asigurări sociale a reprezentat cam 40% din salariul mediu pe economie în întreaga perioadă analizată, mult superioară celei din agricultură, care s-a situat la doar 8-10% din salariul mediu pe economie. Rata de înlocuire a pensiilor de asigurări sociale de stat față de salariul mediu a fost stabilă în perioada 1995-1998, menținându-se în limitele a plus/minus 5 puncte procentuale în jurul valorii de 40% din salariul mediu pe economie. În schimb, rata de înlocuire a pensiilor agricultorilor a avut o evoluție ascendentă, în special până în primul trimestru al anului 1997. Drept urmare, diferența dintre pensia medie de asigurări sociale de stat și pensia medie din agricultură a scăzut de la 1:5,5 la începutul lui 1995 la 1:4 la sfârșitul lui 1998. Ambele tipuri de pensii au înregistrat o creștere puternică în primul trimestru al anului 1997, ca, de altfel, și alte prestații în bani, după care au cunoscut o scădere continuă în termeni reali. Noul guvern instalat la sfârșitul anului 1996 a intenționat să crească pensiile și să le mențină puterea de cumpărare, dar pe parcurs s-a confruntat cu insuficiența veniturilor colectate din contribuții de asigurări sociale și cu creșterea numărului de pensionri, ceea ce a făcut ca nivelul real al pensiilor să scadă continuu .

Organizarea sistemului de pensii. Sistemul de pensii din România este organizat pe principiul colectării contribuțiilor necesare pentru plata pensiilor de la generațiile actuale de asigurați (așa-numitul sistem Pay-As-You-Go sau PAYG). În cadrul unui astfel de sistem, asiguratorul (statul) nu acumulează fonduri în vederea satisfacerii unor solicitări de pensionare în viitor. El impzitează, în schimb, generația actuală se asigurați pentru a putea plăti pensiile celor ce au ieșit din rândurile generației active. Sistemele PAYG, în perioada dinainte de maturitate (momentul în care ajung să beneficieze de pensie generațiile care au contribuit toată perioada legală necesară pentru pensionare), au trei avantaje majore: pot proteja pensiile aflate în plată împotriva inflației, pot mări valoarea reală a pensiilor în funcție de creșterea economică, și se pot genera rapid sumele pe care le presupun drepturile depline de pensionare, întrucât pensiile nu se plătesc din contribuțiile achitate de beneficiar, ci din cele plătite de actuala forță de muncă (N. Barr, 1993). Dar toate aceste “avantaje” se materializează numai în condițiile unui raport stabil de dependență între pensionari și contribuabili. Cum această ipoteză nu s-a aplicat României ultimilor zece ani de tranziție, avantajele potențiale nu au putut fi exploatate. În consecință, pensia medie reală a scăzut continuu în ultimii zece ani de tranziție. În al doilea rând, rata de creștere reală a pensiilor a fost întotdeauna mai mică (exceptând anul 1995) decât cea a creșterii economice (Fig. 3.3.), contribuind la cursul descendent al pensiei medii.

Figura 3.3. Rata de creștere reală: pensii și PIB

Sursa : Anuarul statistic 1998, Comisia Naționala de Statistică

Principala problemă a unui sistem PAYG este cea a sensibilității sale la schimbările survenite în structura de vârstă a populației. Când raportul de dependență între beneficiari (pensionari) și cei care achită contribuția (salariații) crește, sistemul devine vulnerabil. Asemenea multor țări din lume, România înregistrează o vulnerabilitate crescândă a sistemului său de pensii, dar determinată nu atât de fenomenul demografic, cât de politica de asigurări sociale. Majoritatea factorilor care au crescut vulnerabilitatea sistemului de pensii din România sunt endogeni sistemului de pensii. Astfel, înlesnirile de pensionare anticipată au crescut rapid numărul pensionarilor și au redus numărul de salariați și, implicit, numărul de contribuabili (nivelul ocupării nu a coborât la fel de mult deoarece mulți pensionari tineri continuă să lucreze). Creșterea continuă a nivelului contribuțiilor de asigurări sociale, în încercarea de a spori veniturile la bugetul asigurărilor sociale, a pus mulți agenți economici în imposibilitatea de a plăti aceste contribuții, iar pe alții i-a îndemnat la evaziune. Legislația convențiilor civile de muncă, ce a permis scutirea de la plata contribuției de asigurări sociale, a îndreptat un segment important de persoane ocupate spre această formă de contract de muncă. Pe termen mediu și lung vulnerabilitatea sistemului va crește sub presiunea factorilor demografici. O creștere a longevității printr-o mai bună îngrijire a sănătății poate mări numărul de pensionari. Pe de altă parte, creșterea nivelului de educație poate să întârzie intrarea pe piața muncii a tinerilor.

Echilibrul financiar al sistemului de pensii din România. Bugetul asigurărilor sociale de stat începând cu 1995 nu a mai putut acoperi pensiile decât cu prețul acumulării unui deficit care la sfârșitul anului 1999 a ajuns la 1% din PIB. Dezechilibrul financiar este provocat de scăderea veniturilor și de creșterea cheltuielilor. Creșterea cheltuielilor a fost determinată de creșterea numărului de beneficiari. Într-o perioadă relativ scurtă de timp (1995-1999) numărul beneficiarilor de pensii de asigurări sociale a crescut cu 23% (fig.2.5) Scăderea veniturilor a fost provocată de scăderea numărului de contribuabili și de creșterea evaziunii în achitarea contribuțiilor. În aceeași perioadă, numărul celor care contribuiau la sistemul de pensii de asigurări sociale (salariații) s-a micșorat cu 20%. Drept urmare, raportul de dependență definit ca fiind raportul dintre numărul pensionarilor și numărul salariaților a crescut masiv. Cu toate acestea, pensiile de asigurări sociale și-au menținut valoarea reală față de începutul anului 1995 însă cu prețul acumulării unor deficite majore.

Ca o dramatică soluție, contribuția la asigurările sociale s-a dublat într-un rastimp de zece ani, ajungând la o medie de 37% în 1999 (în perioada 1995-1999 contribuția de asigurări sociale a crescut cu 50%).

Fondul de pensii al agricultorilor se confruntă cu probleme similare, numărul de beneficiari crescând, în timp ce numărul contribuabililor a scăzut. După desființarea cooperativelor agricole, numărul celor care achită contribuția la fondul de pensii pentru agricultori a scăzut dramatic (de la 2 milione înainte de 1989 la doar 70000 în 1989). Pentru salvarea sistemului s-a recurs la paleative, precum impozitarea veniturilor realizate de agenții economici care produc, industrializează și comercializează produse agricole și menținerea pensiei la un nivel scăzut. Chiar și după importantele ajustări operate la sfârșitul lui 1996 și începutul lui 1997, pensiile agricultorilor sunt foarte mici. O întrebare importantă la care am încercat să dăm răspuns în cadrul lucrării a fost: cum se face că, în timp ce pensia din agricultură este atât de mică, numărul pensionarilor agricoli săraci este mic? Explicația rezidă în faptul că există și alte surse de venit importante printre care se numără venitul din agricultură (autoconsumul) și subvențiile acordate proprietarilor de pământ sub forma cupoanelor agricole.

3.1.1.2. AJUTORUL PENTRU INCAPACITATE TEMPORARĂ DE LUCRU

În cadrul acestui program se acordă: ajutoare de boală, ajutoare pentru prevenirea îmbolnăvirilor, pentru refacerea sănătății și recuperarea capacității de muncă și ajutoare bănești pentru procurarea de proteze.

Eligibilitatea. Toate persoanele asigurate beneficiază de concediu medical (pentru agricultori este nevoie ca ei să fi contribuit cel puțin de șase luni din ultimele douăsprezece). În toate cazurile este necesară prezentarea unui certificat medical.

Nivelul și perioada pentru care se acordă prestația. Nivelul prestației diferă în funcție de tipul bolii (profesională sau nu), locul accidentării și tipul de contract (pe termen scurt sau lung). Ajutorul este de 100% din salariul asiguratului în cazul în care acesta suferă de o boală profesională sau a avut un accident de muncă și este cuprins între 50% și 85% în cazul unor boli obișnuite. Pentru primele zece zile ale concediului de boală, ajutorul de boală este plătit de angajator din fondurile proprii, după care el este achitat din fondul asigurărilor sociale de stat. În cazul unui accident de muncă sau al unei boli profesionale, angajatorul suportă toate cheltuielile.

Incluse în asigurarea împotriva bolii sunt și serviciile de tratament și prevenire în stațiuni balneoclimaterice, servicii de care beneficiază pensionarii și salariații din sectorul public (bugetar). Pentru a beneficia de astfel de prestații nu este necesară o perioadă lungă de contribuție; drepturile se constituie imediat de la încheierea contractului de muncă. Este necesară numai o recomandare sau trimitere din partea unui medic. Asigurații au dreptul la tratament și recreere suportând doar o parte din costul serviciilor de care beneficiază. Acest tip de prestație face o diferențiere între salariații publici și cei privați: doar cei din prima categorie pot beneficia de ea, în timp ce costul este acoperit de contribuțiile obligatorii ale asiguraților atât din sectorul public cât și din cel privat. Volumul fondurilor cheltuite pentru aceste prestații nu este de neglijat. În 1997 el a fost egal cu alocația suplimentară plătită familiilor cu mai mult de doi copii și cu 50% mai mare decât ajutorul social acordat persoanelor celor mai sărace.

3.1.1.3. PRESTAȚII FAMILIALE

Ajutorul de maternitate și concediul plătit pentru îngrijirea copiilor fac parte din sistemul asigurărilor sociale și sunt achitate din fondurile de asigurări.

Criterii de acordare. Beneficiarele acestui tip de prestație sunt numai femeile care au contract de muncă. Dreptul la beneficiu nu este condiționat de contribuția la fondul de asigurări sociale de stat (fondul de asigurări al agricultorilor cere ca beneficiarele să fi contribuit timp de cel puțin șase luni).

Nivelul prestației și durata pe care se acordă. Cuantumul ajutorului de maternitate diferă în funcție de contribuție, de la 50% din salariu pentru o contribuție de sub 6 luni, la 85% pentru o contribuție de peste un an (fondul de asigurare al agricultorilor acordă 80%) și de numărul copiilor (94% începând cu al treilea copil). Durata concediului de maternitate este de 112 zile luat opțional de către pesoana asigurată, înainte și/sau după naștere. Concediul plătit pentru îngrijirea copilului se acordă după epuizarea concediului de maternitate până la împlinirea vârstei de doi ani și reprezintă 85% din salariul avut (80% pen tru agricultori). Oricare dintre părinți poate opta pentru această prestație. În cazul în care copilul este bolnav, mamele pot beneficia de concediu pentru îngrijirea copilului până la vârsta de 3 ani.

Până în martie 1997 cuantumul îndemnizației fusese de 65% și durata pe care se acorda fusese de un an. Efectele creșterii substanțiale a mărimii beneficiului și perioadei au condus la apariția fenomenului de risc moral și chiar la abuz.

Îndemnizațiile sunt plătite de angajator, care le scade din contribuția de asigurări sociale pe care trebuie să o plătească la fondul de asigurări sociale.

3.1.1.4. ASIGURAREA ÎMPOTRIVA ȘOMAJULUI

Asigurarea împotriva șomajului cuprinde patru tipuri de prestații în bani: ajutorul de șomaj, ajutorul de integrare profesională a absolvenților, alocația de sprijin pentru șomerii pe termen lung și plățile compensatorii pentru persoanele disponibilizate prin concedieri colective.

Criterii de eligibilitate. Ajutorul de șomaj se acordă în general salariaților care au contribuit la fondul de șomaj cel puțin șase luni din ultimele douăsprezece și lucrătorilor pe cont propriu care au contribuit cel puțin douăsprezece luni în ultimii doi ani. Înscrierea la Oficiul Forței de Muncă (Agențiile județene de ocupare și formare profesională) și certificatul medical care să ateste capacitatea de muncă sunt obligatorii. Ajutorul de integrare profesională a absolvenților se acordă absolvenților de învățământ preuniversitar sau superior care nu își pot găsi un loc de muncă potrivit pregătirii într-un interval de 60 ce zile de la absolvire. Prevederea se aplică și celor proaspăt eliberați din armată care nu au avut serviciu înainte și care nu își pot găsi un serviciu în termen de 30 de zile de la încheierea stagiului militar, precum și absolvenților de școli speciale care nu și-au putut găsi un loc de muncă. Alocația de sprijin se acordă celor care și-au epuizat dreptul la ajutorul de șomaj sau la ajutorul de integrare profesională a absolvenților.

Plățile compensatorii se acordă salariaților care și-au pierdut locurile de muncă în urma concedierilor colective și au contribuit la asigurările sociale cel puțin șase luni înainte de desfacerea contractului de muncă. Acest program a fost introdus în 1997 în cadrul Programului de Reconversie a Forței de Muncă, răspunzând la concedierile colectie care au urmat restructurării, privatizării sau lichidării societăților de stat. Programul a fost extins recent (1999) și asupra salariaților din sectorul privat.

Alocația de sprijin nu se acordă persoanelor care dețin împreună cu familia pământ în proprietate sau care realizează un venit ce depășește 20% din media salariului pe economie, care îndeplinesc condițiile de pensionare sau care urmează cursurile învățământului superior.

Nivelul prestațiilor și durata acordării lor. Ajutorul de șomaj reprezintă 50% până la 60% din media câștigului net pe ultimele trei luni (în funcție de vechimea în muncă). Există o limită inferioară a acestui ajutor (20% din media salariului net pe economie) și una superioară (55% din media salariului net pe economie). Durata pentru care se acordă este de 270 zile. Ajutorul pentru integrarea profesională a absolvenților este fixată la 18% din salariul mediu pentru absolvenții învățământului preuniversitar și 20% pentru absolvenții de învățământ superior. Se acordă pe o durată de 270 zile. Alocația de sprijin reprezintă 60% din ajutorul de șomaj/ajutorul de integrare profesională a absolvenților și se acordă pe o perioadă de maximum 18 luni după epuizarea celor 270 de zile de plată a ajutorului de șomaj.

Plățile compensatorii sunt egale cu media salariului net pe economie și se acordă pe o perioadă de 6, 9 sau 12 luni în funcție de vechimea în muncă (sub 5 ani, între 5 și 15 ani și peste 15 ani). Unele industrii (minieră, căi ferate) și-au impus propriile salarii medii (mult mai mari decât salariul mediu pe economie) drept criteriu de referință, precum și un număr mai mare de luni (12, 15 și 20) pentru aceeași vechime în muncă. Suma poate fi încasată toată o dată dace se face dovada începerii unei afaceri sau este plasată în investiții financiare (ulterior a fost eliminată această facilitate din cauza dificultății de a urmări respectarea condițiilor de eligibilitate). Legislația a fost îmbunătățită pe parcurs, în sensul că a fost exclusă și posibilitatea încasării simultane a ajutorului de șomaj și a plăților compensatorii. Însumate, cele două beneficii reprezentau o sumă atât de mare încât nimeni nu avea nici cel mai mic interes să iasă din șomaj deoarece venitul din muncă ar fi fost mai mic decăt cel obținut pe perioada de șomaj.

Finanțare și administrare. Beneficiile pentru șomeri și plățile compensatorii se plătesc din Fondul de Șomaj. Acest fond este constituit din contribuția angajatorului (5%) și a salariatului (1%). Ministerul Muncii și Protecției Sociale este ordonatorul principal de credite pentru acest fond, dar deleagă administrarea lui către o agenție specializată: Agenția Națională de Ocupare și Formare Profesională.

În 1999 costul total al programului reprezenta 1,5% din PIB; două treimi din acest cost îl reprezentau plățile compensatorii. Ajutorul de șomaj (în care nu intră plățile compensatorii) constituia 30% din salariul mediu. Această rată de înlocuire este foarte scăzută și nu introduce stimulente negative de muncă. Mai curând durata ajutorului de șomaj este cea care presupune o problemă de risc moral (șomerii preferă să stea mai mult în șomaj decât ar face-o în absența prestației). În principiu, durata de șomaj eficientă pentru o persoană este cea pe care aceasta ar alege-o dacă ar fi ca ea să-și finanțeze șomajul din propriile economii sau împrumutându-se pe o piață de capital perfectă. Ineficiențas survine în cazul în care un individ preferă să stea în șomaj mai mult deoarece asigurarea a redus costul marginal pe care acest individ trebuie să-l suporte cât stă în șomaj. Plățile compensatorii reprezintă o prestație în bani ale cărui cuantum și durată introduc puternice stimulente de a nu reintra pe piața muncii.

Echilibrul financiar al fondului de șomaj. În România, ajutorul de șomaj are o pronunțată funcție de reducere a nivelului sărăciei, fiind acordat unor persoane care se confruntă cu riscul pierderii locului de muncă pe termen scurt și mediu. O trăsătură pozitivă a formulei de calculatoare a acestei prestații este constituită de existența unui nivel minim (un prag cu funcție de combatere a sărăciei) și a unuia maxim (plafon pentru evitarea riscului moral din partea persoanelor cu mobilitate profesională ridicată și de reducere a posibilității ca prestația să ajungă la persoan4e care nu ar avea dreptul la ea)

Pe piața forței de muncã a avut loc majorarea față de luna precedentă atât a numărului de șomeri (cu 25,8 mii persoane), cât și de salariați (cu 42,5 mii persoane).Evoluția numărului de salariați pe principalele sectoare de activitate arată continuarea restructurării industriale și unele influențe sezoniere, dar și creșterea activității în sectorul serviciilor. Câștigurile salariale nete obținute în luna ianuarie în majoritatea ramurilor au fost inferioare în termeni nominali celor realizate în luna decembrie 2000 (cu până la 30 la sutã în administrația publică), veniturile realizate la sfârșitul anului incluzând primele acordate sãrbãtori; au existat totuși sectoare de activitate în care astfel de

venituri suplimentare au fost distribuite la începutul anului 2001, înregistrându-se creșteri reale de salarii (3,5 la sutã în comerț; 6,7 la sutã în industria pielăriei și încălțămintei; 28 la sutã în învățământ). Salariul mediu net pe economie (de 2 738 mii lei)a fost în luna ianuarie 2001 cu 9,4 procente mai mic în termeni reali decât în decembrie 2000, dar cu 13,4 procente peste nivelul lunii similare a anului anterior.

Figura 3.4.Forța de muncă

Sursa: BNR, buletin lunar, ianuarie 2001

Ca atare, ajutorul de șomaj contribuie mult la reducerea inegalității (fapt reflectat și de un coeficient de concentrare ridicat, cel mai mare dintre toate prestațiile: – 0,524 în 1997). Circa 24 la sută dintre respondenții (cu 4 puncte procentuale mai mult decât în ultim lună a anului precedent)au apreciat că în sectoarele de activitate pe care le reprezintă vor avea loc disponibilizări de personal. Cele mai afectate de reducerile de personal sunt industria materialelor de construcții, industria de mașini și echipamente,industria de prelucrare a lemnului, prelucrarea petrolului, activitatea de construcții, ramuri ce se regăsesc printre cele unde se anticipează diminuarea portofoliului de comenzi sau utilizarea sub potențial a capacității de producție din dotare.

În luna martie 2002, numărul salariaților din economie a crescut, față de luna precedentă cu 43,9 mii persoane, din care aproape jumatate au fost angajate în activitatea de construcții. Intensificarea lucrărilor agricole a reclamat o forță de muncă sporită spre deosebire de sectorul industrial de servicii, care, cu excepția plusului de salariați din comerț nu au prezentat variații semnificative ale numărului de locuri de muncă disponibile. Pe ansamblul industriei numarul salariaților a scăzut cu

1,1 mii persoane. Creșterile de personal din ramurile prelucrătoare s-au regăsit în principal în industria alimentară dar și în pielărie încălțăminte, prelucrarea lemnului, fabricarea mate-

rialelor de construcții alte activității industriale; reduceri de personal au fost operate în industria textilă și a confecților, în industria mijloacelor de transport.La sfârșitul lunii analizate, numărul salariaților din economie era cu 89,4 mii mai mic față de 31 martie 2001. Rata șomajului înregistrată a fost de 13 la sută în ușoară scădere (cu 0,2 puncte procentuale)comparativ cu luna anterioară.

Figura 3.5.Evoluția câstigurilor salariale

La prima vedere, durata de acordare a prestațiilor pare discutabilă. Pachetul de asistență pentru șomeri se poate întinde pe 2 ani și 3 luni. O perioadă de asistență atât de mare ar putea reduce stimulentele de a reveni pe piața muncii. Deși s-ar putea să fie așa, nivelul scăzut al prestațiilor acordate după primele nouă luni reduce riscul moral. Alocațiile de sprijin pentru șomerii de lungă durată nu reprezintă decât 11-20% din salariul mediu, iar tendința pe cei patru ani ai analizei noastre a fost de scădere. În schimb, se poate vedea cum alocația de sprijin concepută ca un program punctual direcționt pentru combaterea sărăciei a acoperit bine un risc anume (șomerii pe termen lung). Câtă vreme sistemul de asistență socială nu reușește să ajungă la o bună parte din cei săraci (permanent), nu există o soluție, o alternativă mai bună decât de a continua programul de acordare a alocației de sprijin pentru șomerii de lungă durată.

3.1.2. Alocațiile familiale

Alocațiile familiale sunt programe acordate tuturor, fără obligația achitării vreunei contribuții, indiferent de venitul beneficiarului sau al familiei acestuia. În România există patru programe care intră în această categorie: alocația de stat pentru copii, alocația suplimentară pentru familiile cu copii, îndemnizația de naștere și ajutorul pentru plasament familial.

Eligibilitate și cuantum. Alocația de stat pentru copii este o sumă de bani acordată tuturor copiilor până la vârsta de 16 ani (18 dacă urmează cursurile de zi ale unei instituții de învățământ). Copiii mai mri de 7 ani trebuie să fie înscriși la școală pentru a putea primi alocația. Această alocație s-a transformat în 1993 într-una acordată oricărui copil, înlocuind astfel un sistem bazat pe diferențierea alocației și reducerea impozitului pe salariu pentru familiile cu copii. În acest fel administrarea sistemului de alocații de stat pentru copii a devenit mai puțin greoaie. Alocația suplimentară este un program nou introdus în iulie 1997 prin care se acordă o sumă de bani în plus familiilor cu mai mult de doi copii. Acest supliment este de 40 000 lei pentru familiile cu doi copii, 80 000 lei pentru familiile cu trei copii și 100 000 lei pentru familiile cu patru copii. Alocația suplimentară este plafonată astfel încât familiile cu mai mult de patru copii primesc aceeași sumă. Alocația suplimentară se acordă pentru sprijinirea venitului familiilor cu mulți copii pentru care probabilitatea de a fi sărace este ridicată. Îndemnizația de naștere este o sumă acordată mamelor la naștere începând cu al doilea copil.

Finanțare și administrare. Prestațiile cu caracter general sunt finanțate din impozite (bugetul de stat, bugetele locale, Fondul special de risc și accident și, ulterior, Fondul special pentru persoanele cu handicap). În plata alocației pentru copii sunt implicate multe instituții: Ministerul Muncii și Protecției Sociale (pentru copiii sub 7 ani), Ministerul Educației Naționale (pentru copiii care urmează o formă de învățământ) și Secretariatului de Stat pentru Persoanele cu Handicap (pentru copiii cu handicap). Costul alocațiilor familiale s-a ridicat la 1% din PIB în 1999, cu mult sub ceea ce anticipase Banca Mondială prin împrumutul de ajustare a protecției sociale – SPAL.

Echilibru financiar. Alocația pentru copii este unul dintre puținele programe al căror număr de beneficiari, datorită creșterii negative a populației, este în scădere (Tabelul 3.2.). În aceste condiții, echilibrul financiar pe termen lung al programului nu trebuie să ne preocupe. Un real motiv de îngrijorare îl constituie însă cuantumul alocației și absența progresivității acesteia.

Tabelul 3.2.

. Alocația pentru copii: tendința în numărul beneficiarilor și nivelul alocației

Sursa: ANS, 1998

Creșterea substanțială a alocației pentru copii în martie 1997 (cu 300%) a fost rapid erodată de inflație, astfel încât raportul dintre aceasta și media salariului net scăzuse de la 11% în martie 1997 la 5,9% la sfârșitul aceluiași an, reducând creșterea reală la doar 60%. O a doua ajustare în martie 1998 a sfârșit prin a fi erodată de inflație în mod asemănător.

Alocația suplimentară pentru familiile cu copii nu a fost niciodată ajustată în funcție de inflație până la sfârșitul anului 1999 și de aceea și-a pierdut din impactul anticipat asupra veniturilor familiilor cu copii. Respectiva prestație concepută ca un ajutor pentru familiile cu mulți copii nu își atinge obiectivele. Mai multe argumente pledează în acest sens: deși recunoaște că numărul de copii duce la o creștere a cheltuielilor, programul consideră economiile de scară mai importante și plafonează nivelul ajutorului la dimensiunea de 4 copii, renunțând să-i ajute pe cei cu mai mulți. În capitolul 1 am arătat că există o legătură puternică între un număr mai mare de copii și creșterea sărăciei. Părinții fac parte de regulă din segmentele de populație mai tânără, ale căror venituri se află la partea de jos a traiectoriei pe care acestea o vor parcurge în timpul vieții. Mai mult, venirea pe lume a copiilor reduce deseori venitul mamei care este nevoită să stea acasă. Acestea sunt tot atâtea motive pentru care venitul familiei tinde să fie mic exact atunci când nevoile sunt mari. În al doilea rând, faptul că de la al patrulea copil în sus nu se plătește nimic în plus (poate și pentru a descuraja familiile sărace de a avea prea mulți copii) duce la excluderea familiilor care ar avea cel mai mult nevoie de această prestație.

3.1.3. Asistența socială

Sistemul de asistență socială cuprinde toate ajutoarele non-contributive acordate familiilor ale căror venituri se situează sub o anumită limită stabilită (prin lege) sau care se află în situații deosebit de grele (incapacitate de a se susține prin propriile mijloace, creșterea prețurilor la produsele de bază, pierderi provocate de calamități naturale etc.). Principalele programe din această categorie sunt: ajutorul social (un fel de venit minim garantat), ajutorul acordat soțiilor care satisfac serviciul militar obligatoriu, alocația pentru căldură, compensarea majorării prețului pâinii, alocația de încredințare și plasament familial, pensiile sociale pentru nevăzători, îndemnizația pentru însoțitorii persoanelor cu handicap, ajutoare pentru procurarea de proteze.

În pofida numărului mare de programe, numărul de beneficiari este foarte mic datorită riscurilor specifice pe care le acoperă fiecare program. Drept urmare, multe familii care ar avea nevoie de sprijin rămân neacoperite dacă nu se încadrează în criteriile foarte înguste de eligibilitate. În plus, fondurile pentru aceste prestații sunt foarte mici. În 1999, toate aceste programe la un loc au reprezentat doar 4% din totalul prestațiilor în bani sau 0,5% din PIB. Finanțarea lor s-a făcut de la bugetul de stat, bugetele locale, Fondul special de risc și accident și Fondul special pentru persoanele cu handicap.

Dintre toate aceste programe nu vom analiza decât programul de ajutor social, singurul care are un mandat clar de combatere a sărăciei.

3.1.3.1. Ajutorul social

În 1995 România a inițiat un program de ajutor social ce urma să devină principalul mijloc de sprijinire a familiilor al căror venit se situa sub un anumit prag minim.

Programul a fost proiectat pornind de la experiența țărilor vest-europene în garantarea unui venit minim. Programul este conceput ca un fel de sistem de protecție socială de ultimă instanță, în cazul în care venitul familiei din toate celelalte surse coboară sub un anumit prag. Diferența majoră o constituie faptul că în România nu este garantat un venit minim, chiar dacă o familie are mai puține venituri decât pragul minim. Insuficiența mijloacelor financiare pe care le au comunitățile locale pentru sprijinirea populației sărace a făcut imposibilă garantarea unui venit minim.

Eligibilitatea. Au dreptul la acest ajutor toate familiile al căror venit în bani se situează sub un anumit prag ce variază în funcție de mărimea familiei și care nu posedă o serie de bunuri ce le-ar putea asigura un câștig cu care să își poată întreține familia.

Cuantumul prestației reprezintă diferența dintre pragul de venit menționat și venitul familiei. Pentru a se evita un impozit marginal de 100%, unele prestații care au drept scop combaterea sărăciei, precum alocația suplimentară pentru familiile cu mai mulți copii, nu sunt cuprinse în calculul bazei de venit. Inițial, pragul de venit minim a fost stabilit pornind de la bugetul necesar unei familii. Ulterior, pragul nu a mai fost actualizat în funcție de inflație, astfel încât s-a ajuns ca un număr din ce în ce mai mic de familii să se califice pentru obținerea ajutorului social.

Programul de ajutor social nu urmărește acoperirea integrală a diferenței dintre pragul de sărăcie (nici chiar pragul de sărăcie extremă) și venitul efectiv. Suma acoperită este la latitudinea asistenților sociali care fac ancheta de evaluare a veniturilor și la latitudinea primarului care aprobă fondurile. Raportul dintre venitul minim pe o persoană și salariul mediu net scăzuse la 12% la sfârșitul lui 1998 de la 20% în august 1995 când a fost introdus programul.

Finanțare și administrare. În 1997 costul total al programului de ajutor social reprezenta doar de 0,05% din PIB. După 1996, finanțarea programului s-a făcut de la bugetele locale. Sumele acordate prin acest program sunt oare suficiente pentru a elimina sărăcia? Răspunsul este negativ. Așa cum a fost fixat, venitul minim se situează sub pragul de sărăcie extremă (adică sub 40% din consumul mediu pe adult echivalent), reprezentând circa 85% din acest prag.

Complicațiile în definirea și verificarea diverselor tipuri de venit care se iau în considerare la determinarea venitului unei familii creează dificultăți în aplicarea programului și determină multe erori prin includere și excludere. Aplicarea programului de ajutor social pe plan local a lăsat prea multe decizii la latitudinea primarului. În plus, există un cerc vicios. Cu cât este mai săracă o comunitate, cu atât mai mici sunt veniturile pe care le realizează și cu atât mai puține sunt resursele financiare de care dispune pentru a putea ajuta familiile sărace. Avantajele descentralizării aplicării acestor programe sunt anulate de dezavantajele datorate lipsei de solidaritate dintre comunități în abordarea problemei sărăciei.

Echilibrul financiar al programului de ajutor social. Problemele ridicate de aplicarea programului de ajutor social au condus la scăderea accentuată a numărului de familii beneficiare (Tabelul 3.3.). În 1998 numărul beneficiarilor a reprezentat doar 40% din totalul beneficiarilor programului în 1995. Valoarea reală a ajutorului social pe o persoană se depreciase cu aproape 50% în numai trei ani. Numărul familiilor ce beneficiaseră lunar de acest program scăzuse dramatic de la 184 000 în 1996 la 88 000 în 1997, adică sub 1% din totalul gospodăriilor din România.

Tabelul 3.3.

Programul de ajutor social: evoluția beneficiarilor și a nivelului ajutorului

Sursa: MMPS, Buletin trimestrial și CNS

Notă: nu se furnizează decât media anuală a numărului familiilor

raportul dintre plafonul de venit pe persoană și salariul mediu

Singurul program anume conceput pentru a-I ajuta pe cei foarte săraci este cel mai rar ajustat în funcție de inflație (Figura 3.6). Dacă toate prestațiile în bani par a se raporta la salariul net mediu, ajutorul social este departe de a ține pasul cu acesta sau de a avea un reper legat de costul vieții.

Figura 3.6. Rata inflației

Sursa: BNR, Buletin lunar, martie 2001

3.1.3.2. Alte prestații bănești

Societatea recompensează participanții la evenimente istorice majore sau persoanele persecutate politic în timpul regimului comunist. Există trei astfel de programe: pensii pentru cei răniți în Revoluția din 1979 sau pentru urmașii acestora, prestațiile în bani acordate persoanelor persecutate politic și pensiile IOVR. Deși aceste programe nu au drept obiectiv reducerea sărăciei, ele sunt deseori considerate programe de asistență socială și sunt incluse în efortul financiar (0,26% din PIB în 1997).

3.1.4. Cuantumul și evoluția prestațiilor bănești în perioada 1995-1998

Inainte de a încerca să vedem care este impactul acestor prestații asupra consumului gospodăriilor beneficiare, să aruncăm o privire generală asupra lor. Figura 2.6 ilustrează evoluția raportului dintre cele mai importante Prestații în bani :I nivelul salarius mediu în perioada 1995-1998. După cum s-a arătat mai sus, aceste prestații sunt în ordine descrescătoare: pensia de asigurări sociale, ajutorul de șomaj, pensia iovr, ajutorul social tip pensie, ajutorul social, pensia de agricultori și alocația pentru copii.

Figura 2.7 analizează aceleași prestații dintr-un alt unghi, prezentând evoluția lor reală în timp. Trebuie remarcae trei lucruri. Primul: pentru prestațiile de asigurări sociale, salariul mediu net joacă, după cum era de așteptat, rolul unei ancore “reale”. Chiar și după majorarea pensiilor agricultorilor în februarie 1997, pensiile tind să prezinte aceleași oscilații ca și salariul mediu. Al doilea: alocația pentru copii a fost mărită substanțial în 1997, dar ulterior a fost erodată de inflație. Și, în sfârșit, ajutorul social, singurul program de combatere a sărăciei, a fost și singura prestație care s-a înscris pe o pantă sistematic descendentă.

Bugetul asigurãrilor sociale de stat a înregistrat la sfârșitul lunii februarie 2001 un deficit de 1 919 miliarde lei, similar celui din perioada corespunzãtoare a anului trecut (0,2 la sutã din PIB).

Veniturile acestui buget s-au cifrat la 9 871 miliarde lei, reprezentând 0,9 la sutã din PIB (în creștere cu 0,1 puncte procentuale comparativ cu luna februarie a anului precedent).Încasãrile au provenit în proporție de aproape 82 la sută din contribuțiile pentru asigurările sociale de stat, a căror pondere în total a sporit cu circa 3 puncte procentuale. Cheltuielile bugetului asigurărilor sociale de stat au cumulat în primele două luni ale anului 11 790 miliarde lei, fiind în ușoarã creștere ca pon-

dere în PIB față de anul anterior (cu 0,1 puncte procentuale). Structura acestor cheltuieli a rămas neschimbată, majoritatea fiind efectuate pentru plata pensiilor de asigurări sociale de stat (87 la sutã).

În luna ianuarie 2002, ritmul de creștere a prețurilor de consum a fost de 2,3 la sută cu 0,1 puncte procentuale mai ridicat decât în luna anterioară dar cu1,4 puncte procentuale sub nivelul ratei inflației din aceeași perioadă a anului anterior. Comparativ cu decembrie 2001 mișcarea ascendentă a fost imprimată în principal, de prețurile mărfurilor alimentare (2,5 la sută evoluția specifică a sezonului)și nealimentare (2,4 la sută ca urmare a ajustării prețului energiei electrice, termice și a gazelor naturale). Dintre alimentele de bază creșteri peste medie s-au înregistrat la: cartofi (17,2 la sută, ulei comestibil (13,1 la sută, ouă (6,8 la sută, fructe proaspete (5,9 la sută. În ceea ce privește mărfurile nealimentare, cel mai mare impact asupra indicelui prețului de consum l-a avut majorarea cu 5,2 la sută a tarifelor la energie electrică , gaze și energie termică. Serviciile s-au scumpit în medie, față de decembrie 2001 cu 7 procente, îndeosebi ca urmare a tarifelor mai ridicate pentru apă și canal, salubritate (3,7 la sută, transport urban (2,3 la sută) și creșterea chiriilor (2,5 la sută).

Figura 3.7. Evoluția prețurilor și a cursului de schimb

3.2. GRADUL DE ACOPERIRE AL PRESTAȚILOR SOCIALE ÎN ROMÂNIA

3.2.1. CÂTE FAMILI ȘI PERSOANE SUNT ACOPERITE DE SISTEMUL DE PRESTAȚII SOCIALE?

Majoritatea gospodăriilor din România beneficiază de cel puțin o prestație socială sub formă de transfer bănesc (Tabelul 3.4.). Între 1995 și 1997, gospodăriile care au beneficiat de prestații sociale în bani au reprezentat 78-82% din total. La nivel de persoane, din 22 milioane de români, 45% au primit cel puțin un tip de prestație.

Programe ca cel al pensiilor și alocațiilor pentru copii au avut, după cum era de așteptat, un grad de acoperire deosebit de stabil. Modificări semnificative s-au produs numai în numărul beneficiarilor ajutorului de șomaj șI asistenței sociale. In cazul ajutorului de șomaj, scăderea ratei șomajului înregistrată în 1996 este însoțită, după cum era de așteptat, de o reducere a numărului familiilor asistate prin această prestație socială. In 1995, 3,3% din populația României beneficia de autor de șomaj. După 1996, această cifră a scăzut la 2%, corespunzător reducerii ratei șomajului și ieșirii unora dintre șomerii de lungă durată din perioada de eligibilitate (de 27 luni).
Gradul de acoperire a familiilor prin măsuri de asistență socială a înregistrat o evoluție contrară.

Tabelul 3.4.

Prestațiile bănești, pe gospodării și persoane

Sursa: AIG, 1997

În 1997 numărul familiilor beneficiare de programe de asistență a fost de șase până la opt ori mai mare în comparație cu cei doi ani precedenți. Faptul s-a datorat introducerii unor programe cu caracter temporar cum ar fi cel de “compensare a prețului pâinii”, o alocație acordată timp de câteva luni în cursul anului 1997 (din martie până în octombrie), de care a beneficiat însă un număr foarte mare de gospodării.

Dintre prestațiile sociale în bani, pensiile sunt cele de care beneficiază cele mai multe gospodării. De pensiile de asigurări sociale de stat beneficiază 41% din gospodării. Lor li se adaugă alte 14% ce beneficiază de pensii de agricultori (tabelul 2.5). Dintre toate prestațiile, pensiile sunt cele pentru care obiectivul reducerii sărăciei este cel mai puțin pronunțat. Deși în toate sistemele de pensii de stat există o anumită redistribuție în favoarea celor săraci (în sensul că, într-un sistem PAYG, pensiile nu reprezintă exact suma contribuțiilor realizate de o persoană în perioada în care aceasta a fost activă), ele reprezintă un venit din muncă cu plată ulterioară. Astfel, pensia joacă un rol important în menținerea consumului gospodăriei. Toate gospodăriile al căror cap este pensionar primesc pensie.

Gospodăriile conduse de persoane cu alt statut ocupațional decât cel de pensionar primesc și ele o pensie în proporție de 6-10%. Gospodăriile al căror cap nu este pensionar pot primi pensii în cazul în care unii membri sunt pensionari sau au o invaliditate.

Din punctul de vedere al gradului de acoperire a gospodăriilor, alocația pentru copii este a doua prestație socială ca incidență, de ea beneficiind circa 37% din totalul gospodăriilor. Incidența alocațiilor de stat pentru copii diferă de la o gospodărie la alta în funcție de numărul de copii (Tabelul 3.5.). Familiile cu un singur copil beneficiază (încasează) alocația la care au dreptul într-o măsură mai mică decât familiile cu mai mult de doi copii (doar 3% din familiile cu mai mult de patru copii nu și-au încasat alocațiile). Diferențele se pot explica prin cuantumul alocației (prea mic pentru unele familii) și costurile asociate încasării (timpul de așteptare la oficiul poștal și intervalul îngust de plată a alocației).

Tabelul 3.5.

Incidența transferurilor bănești în funcție de caracteristicile socioeconomice

ale gospodăriilor, 1997

Sursa: Calculele autorilor pe baza AIG, 1997

* limită de vârstă, invaliditate, pensie de urmaș, ajutor social tip pensie;

** ajutor social, ajutor special pentru persoane cu handicap, alte ajutoare de asistență socială;

*** nu sunt incluse bursele

Ajutorul de șomaj este primit de 5% din totalul gospodăriilor și 49% din gospodăriile al căror cap este șomer. Constatarea că doar jumătate din gospodăriile de șomeri primesc o alocație de șomaj (toate tipurile) ridică unele semne de întrebare. Ar însemna oare că aceste gospodării nu își încasează ajutoarele?. Este greu de crezut, dacă ne gândim că este vorba de categoria ocupațională cu cea mai ridicată rată a sărăciei. O analiză atentă a datelor AIG arată că o treime din acestea sunt gospodării de șomeri în sensul Organizației Internaționale a Muncii (OIM), dar neînregistrați ca atare la oficiile Forței de Muncă, iar alte 17 procente sunt înregistrate, dar nu își primesc ajutoarele. Majoritatea acestor persoane sunt șomeri de lungă durată, pentru care perioada de acordare a ajutorului a expirat. Datele administrative arată că doar 28% din șomerii pe termen lung nu erau îndreptățiți la primirea ajutorului de șomaj în 1997. Diferența sugerează o subestimare apreciabilă a ratei șomajului.

Un număr mic de gospodării, ce nu depășește 2%, beneficiază de programele de asistență socială. Rata ridicată a beneficiarilor de asistență socială în 1997, de aproximativ 17% din totalul gospodăriilor, se datorează unei mici alocații temporare unui mare număr de beneficiari (o subvenție pentru compensarea creșterii prețului pâinii). În absența acestei alocații (care a fost eliminată în noiembrie 1997), procentul ar fi asemănător celui din anii precedenți. Este oarecum surprinzător să constatăm cât de mic este procentul familiilor care beneficiază de pachetul de asistență socială, care include mai mult de 10 programe diferite.

Procentul scăzut al beneficiarilor programului de asistență socială contrastează cu obiectivele de politică socială. Astfel, de exemplu, prin programul de ajutor social s-a urmărit rezolvarea cazurilor de sărăcie extremă. Anchetele sociale (de stabilire a resurselor de trai) au fost concepute pentru a face eligibile aproximativ 10% din populația țării, echivalentul a 6% din totalul gospodăriilor (440 000 familii). Datele administrative indică însă un număr mult mai mic de beneficiari, variind între 184.000 de familii în 1996 și 49.000 în 1998.

Am utilizat datele AIG pentru estimarea diferențelor în procentul beneficiarilor de ajutor social pe tipuri de gospodării (Anexa nr. 1 ) Se constată, conform așteptărilor, o probabilitate ridicată de primire a ajutorului în rândurile gospodăriilor sărace (în special al celor din decila cea mai săracă). Faptul sugerează o direcționare, o țintire relativ bună. În al doilea rând, beneficiarii ajutorului social tind să aparțină gospodăriilor mai mari (cu șase membri sau mai mult) cu mai mult de trei copii și părinți relativ mai tineri. În funcție de ocupația capului gospodăriei, probabilitatea de a beneficia de ajutor social este mai mare pentru cei fără ocupație sau șomeri. Numărul gospodăriilor conduse de o persoană de sex feminin care au beneficiat de ajutor social a fost de două ori mai mare decât al gospodăriilor conduse de un bărbat. De asemenea, probabilitatea de a beneficia de pe urma acestui program era de zece ori mai mare pentru gospodăriile de romi decât pentru cele de români sau aparținând altor minorități etnice.

Fenomenul sărăciei are dimensiuni regionale. O serie de studii (Banca Mondială, 1997; Chirca și Teșliuc, 1999) au arătat că există regiuni – ca cea de nord-est, sud-est și sud – în care se concentrează cel mai mare număr de săraci și unde rata de sărăcie (extremă) este cea mai ridicată. Ne-am putea aștepta ca în zonele respective numărul beneficiarilor acestor programe să fie mai mare, dar propunerea nu este confirmată de testele empirice. Datele AIG 1997 indică un număr mult mai mare de beneficiari ai programelor în zonele bogate, cum sunt cele din vestul și sud-vestul țării. O astfel de constatare sugerează existența unei corelații pozitive între nivelul de dezvoltare a unei zone și creșterea numărului celor cuprinși în programul de ajutor social. Această constatare are implicații majore pentru politica actuală de sprijinire a populației sărace. În capitolul 4 vom analiza mai detaliat care sunt alternativele pentru o acoperire mai bună a populației sărace.

3.2.2.CONTRIBUȚIA PROGRAMELORDE PRESTAȚII BĂNEȘTI LA CONSUMUL GOSPODĂRIILOR

În 1997 sistemul prestațiilor în bani a contribuit în medie cu 22% la consumul gospodăriilor, fapt ilustrat în Figura 2.7. Contrar așteptărilor, diferența între gospodăriile sărace și cele non-sărace nu este mare din acest punct de vedere. Prestațiile în bani au contribuit cu 25% la consumul gospodăriilor sărace (care este mult sub cel al categoriilor non-sărace) și cu 22% la consumul gospodăriilor non-sărace. Dacă excludem pensiile, restul programelor reprezintă totuși o medie de 5%. Diferența între săraci și non-săraci se accentuează acum, restul programelor sociale contribuind cu 12% la consumul gospodăriilor sărace, față de numai 4% pentru cele non-sărace.

În intervalul 1995-1997, se poate constata o ușoară creștere a procentului transferurilor bănești în consumul gospodăriilor. Creșterea semnificativă a alocației pentru copii și a pensiilor agricultorilor, ca și reducerea consumului, care au avut loc în 1997, au contribuit la această schimbare.

După cum era de prevăzut, contribuția programelor de prestații în bani în consumul gospodărillor diferă în funcție de tipul acestora (Tabelul 2.8). Pensiile de asigurări sociale de stat constituie o sursă majoră de venit pentru gospodăriile conduse de pensionari. În contrast cu acestea, pensiile de agricultor au o importanță mult mai mică în consumul beneficiarilor lor. Ajutorul de șomaj a devenit important pentru gospodăriile de șomeri, iar alocația pentru copii, pentru gospodăriile cu mai mult de trei copii. Cu toate acestea, rata ridicată a sărăciei în rândurile gospodăriilor cu peste trei copii demonstrează contribuția foarte redusă pe care aceste programe o au în combaterea sărăcii. Asistența socială este mai importantă pentru gospodăriile cu mai mult de patru copii al căror cap este șomer, deși chiar și pentru aceste categorii programele de asistență socială nu contribuie cu mai mult de 2% la consumul total.

CAPITOLUL 4. ROLUL PRESTAȚILOR BĂNEȘTI ÎN COMBATEREA SĂRĂCIEI

În acest capitol vom analiza eficiența sistemului de prestații bănești în combaterea sărăciei. Dintre programele de prestații bănești, unele urmăresc combaterea sărăciei, altele nu. Ne vom limita la analizarea acelor programe al căror obiectiv primar sau secundar îl constituie combaterea sărăciei și vom exclude, de exemplu, pensiile.

Capitolul este organizat în șapte secțiuni. Prima se ocupă de metodologie. A doua sintetizează dimensiunile programelor de prestații bănești din România. Următoarele trei întregesc profilul sărăciei schițat în capitolul 1, analizând sărăcia dintr-un unghi diferit. În primul capitol am evaluat gradul de sărăcie care continuă să existe după efectuarea prestațiilor sociale: transferuri bănești, servicii de învățământ și sănătate finanțate de bani publici. Secțiunile 3-5 ale capitolului 2 vor încerca să cuantifice contribuția programelor de prestații bănești la reducerea sărăciei: (a) care este procentul de populație săracă acoperită în aceste programe, (b) cât de bine focalizate asupra populației sărace au fost cheltuielile și (c) cât de eficiente au fost programele sociale finanțate din bani publici în ridicarea nivelului de trai al celor săraci. Toate aceste estimări se bazează pe ipoteza că nivelul de trai al unei persoane în absența prestațiilor sociale este egal cu consumul lor curent in care se scad respectivele prestații.. Ele analizează impactul redistributiv al programelor sociale, contribuțiilor sociale și impactul redistributiv al programelor sociale, contribuțiilor sociale și impozitelor, precum :și fluxul general al resurselor între populație și autoritățile publice centrale și locale.

4.1. EFICIENȚA PRESTAȚILOR SOCIALE: DEFINIȚII ȘI METODOLOGIE

Prin eficiență înțelegem capacitatea unui sistem (economic, social) de a obține rezultate mai bune cu un volum dat de resurse (maximizarea efectului pe unitate de efort) sau același rezultat cu resurse mai puține (minimizarea efortului pe unitate de efect). Pentru programele de prestații bănești, problema eficienței se pune în termenii următori: cât de mult se reduce sărăcia cu ajutorul programului și cu ce cost? În cazul nostru, rezultatul dorit vizează un grad mai scăzut de sărăcie, cuantificat după metodologia descrisă de noi. Eficiența ar trebuie să măsoare contribuția sistemului de prestații sociale la reducerea sărăciei pentru fiecare leu cheltuit.

Ideal, programele sociale “eficiente” de combatere a sărăciei ar trebui să se adreseze numai persoanelor sărace, iar efortul lor ar trebui să fie dimensionat astfel încât să ridice standardul de viață al fiecărui beneficiar până la nivelul pragului de sărăcie. În practică, nici un sistem de protecție socială nu poate îndeplini aceste criterii ideale. Ele reprezintă numai o referință teoretică. Programele de prestații sociale “eficiente” îm combaterea sărăciei sunt cele care acoperă cel mai mare procent de persoane sărace cu cel mai mic procent de scurgere a fondurilor spre cei non-săraci și cu cele mai mici costuri de administrare. Totodată, prestațiile sociale nu trebuie să determine o inversare substanțială a ordinii inițiale în distribuția venitului sau consumului, respectând astfel principiul normativ al echității orizontale. Din această definiție putem deriva câțiva indicatori care măsoară fațetele eficienței sistemului de prestații sociale în combaterea sărăciei:

Capacitatea programului de a-i scoate pe cei săraci din sărăcie. Această capacitate se măsoară prin gradul de reducere a sărăciei ca urmare a aplicării programului. Impactul programului se poate calcula marginal sau în termeni absoluți. Marginal, se va stabili cât de mult ar crește sărăcia beneficiarilor programului în absența acestuia. Punctul de referință este constituit de venitul curent (care include toate prestațiile), comparativ cu venitul care nu include respectiva prestație socială. De exemplu, pentru a măsura impactul alocației pentru copii în combaterea sărăciei după metoda marginală, vom compara sărăcia actuală cu cea care ar exista în absența alocației pentru copii. O astfel de metodă este indicată în cazul în care se pornește de la presupunerea că toate celelalte programe își ating obiectivele (nu neapărat obiectivul de reducere a sărăciei) sau când timpul scurt limitează alegerea programelor care pot fi modificate la cel analizat. În termeni absoluți, se va măsura cât încearcă să rezolve un program prin prestația respectivă, ignorând celelalte programe sociale. În aces caz, venitul de referință este venitul curent minus toate prestațiile sociale. Eficiența programului se măsoară, în termeni absoluți, comparând venitul de referință plus cuantumul prestației analizate cu venitul de referință. De exemplu, vom compara rata sărăciei în absența tuturor prestațiilor sociale cu cea care ar exista dacă nu s-ar acorda decât alocația pentru copii. O astfel de metodă este indicată în cazul în care se are în vedere o reformă profundă a întregului sistem de prestații sociale și se urmărește menținerea programelor care sunt mai eficiente decât un anumit prag arbitrar. De regulă, sărăcia este cuantificată prin unui dintre indicatorii descriși în primul capitol. În lucrarea de față principalii indicatori utilizați sunt rata sărăciei și profunzimea sărăciei.

Eficacitatea cheltuielilor publice. Prin eficacitatea prestațiilor sociale înțelegem volumul cheltuielilor de care beneficiază populația săracă raportat la consumul beneficiarilor săraci, pe o persoană sau pe un adult echivalent (Banca Mondială, 1999).

Gradul de acoperire al programului. Gradul de acoperire al programului măsoară procentul din populația-țintă (de exemplu, populația săracă) ce beneficiază de programul respectiv. Sunt de preferat programe de combatere a sărăciei cu un grad mare de acoperire.

Focalizarea efortului asupra grupului-țintă. Focalizarea efortului unui program se măsoară prin procentul cheltuielilor programului care ajung la grupul-țintă (Kanbur, 1993). Prestațiile bănești sunt considerate a fi cu atât mai eficiente, cu cât sumele de care beneficiază cei ce nu sunt săraci sunt mai mici. Focalizarea efortului programului este considerată a fi pronunțat favorabilă populației sărace (progresivă) dacă partea primită de această populație este mai mare decât proporția ei în totalul populației. Ea este considerată ușor favorabilă populației sărace dacă partea primită de aceasta este mai mare decât ponderea venitului respectivului grup în venitul total.

Contribuția programului la reducerea inegalității. Contribuția unui program la reducerea inegalității se măsoară cu ajutorul coeficientului de concentrare. Acesta variază de la –1 (cel mai sărac beneficiază de întreaga prestație) la +1 (cel mai bogat beneficiază de întreaga prestație). În cazul în care valoarea coeficientului este egală cu zero, toți beneficiarii primesc aceeași sumă. Un transfer este în favoarea săracilor – reduce sărăcia – în cazul în care coeficientul de concentrare este negativ. Aceasta arată că cea mai mare parte a prestației este primită de săraci. Coeficientul Gini reprezintă un caz special de concentrare în care variabila de “concentrare” și de “ierarhizare” este una și aceeași. Coeficientul de concentrare se calculează conform formulei (Milanivic, 1992):

unde cov reprezintă covarianța, x este cuantumul prestației, y indică variabila în funcție de care se face clasificarea (venitul sau consumul, nu cuantumul prestației), n este numărul de obsevații, iar F reprezintă valoarea asteptată a variabilei x (i.e. media acesteia).

Progresivitatea programului. Prestațiile bănești sunt progresive sau puternic în favaoarea săracilor, dacă procentul acordat populației sărace din aceste prestații este mai mare decât procentul reprezentat de această categorie în totalul populației. Această situație este îndeobște ilustrată cu ajutorul curbelor Lorenz și o întâlnim atunci când curba prestațiilor se situează deasupra liniei egalității. O prestație este puțin în favoarea săracilor dacă procentul ce le revine dintr-o prestație bănească este mai mic decât procentul reprezentat de această categorie în totalul populației, dar mai mare decât procentul deținut de ea în consumul total. În acest caz, curba prestației este cuprinsă între linia egalității de la 45º și curba distribuției consumului. Prestațiile bănești sunt pronunțat în defavoarea săracilor dacă populația săracă primește o proporție mai mică din aceste prestații decât proporția reprezentată de ea în totalul consumului. Curba Lorenz pentru prestația respectivă se află în totalitate sub linia consumului.

Progresivitatea sistemului fiscal/bugetar. Una din funcțiile sociale ale “statului bunăstării” este cea redistributivă. Pentru a cuantifica progresivitatea sistemului fiscal și bugetar se poate estima efectul net al fluxurilor monetare și de bunuri/servicii dintre sectorul public și populație, pe grupe de sărăcie sau de venit. Construind un “cont al sectorului populației cu guvernul”, defalcat pe decile de consum sau în funcție de prezența sărăciei, se poate cuantifica orientarea întregului sistem fiscal și bugetar în favoarea săracilor. Pentru a fi complet, un astfel de calcul ar trebui să cuprindă toate prestațiile sociale finanțate din bani publici de care beneficiază populația (inclusiv prestațiile în natură, cum ar fi sănătatea și învățământul), precum și toate impozitele pe venitul, averea sau consumul populației.

Metoda utilizată în această secțiune pentru cuantificarea impactului prestațiilor sociale asupra populației sărace este cunoscută în literatura de specialitate sub numele de analiza incidenței prestațiilor. Scopul principal al studiilor de incidență este de a vedea cum se modifică bunăstarea grupului-țintă ca urmare a prestațiilor sociale. Pentru aceasta este nevoie de o cunoaștere aproximativă a bunăstării persoanei în absența acordării prestațiilor. Această informație nu poate fi măsurată direct, ea constituind un exemplu clasic de “experiment du date lipsă”. Putem măsura cheltuielile (bunăstarea) gospodăriilor care au beneficiar de alocații pentru copii, dar nu putem măsura nivelul cheltuielor aceleiași gospodării fără alocația pentru copii. Cea de a doua informație poate fi doar estimată. În general, nivelul bunăstării în absența prestației este estimat cu ajutorul unui indicator al nivelului de trai, precum venitul sau consumul, din care se scade valoarea prestațiilor sociale bănești sau în natură.

O astfel de estimare se bazează pe două ipoteze restrictive: (a) în absența prestației, consumul sau venitul unei persoane (gospodării) ar fi egal cu consumul sau venitul acesteia, mai puțin respirația; :I b) sporul de utilitate sau bunăstare al beneficiarului unei prestații sociale este egal cu valoarea prestației. Ambele ipoteze pot fi palide aproximări ale realității, prima datorită faptului că nivelul și structura cheltuielor publice au o influență asupra veniturilor (efect de venit), cheltuielor (efect de substituție), iar a doua datorită faptului că bunăstarea resimțită de fiecare beneficiar în urma prestației diferă de la individ la individ. De exemplu, un nivel generos al ajutorului de șomaj poate determina amanarea deciziei de întoarcere pe piața muncii (contrar ipotezei a), iar bunăstarea resimțită de o gospodărie în urma primirii alocației pentru copii poate fi diferită pentru gospodăriile sărace comparatriv cu cele bogate (contrar ipotezei b). Principale dezavantaje ale analizei incidenței prestațiilor (Van der Walle, 1995) sunt: (a) clasificarea persoanelor se face în funcție de un indicator de bunăstare imperfect;

(b) analiza poate oferi o reprezentare eronată a distribuției bunăstării în absența cheltuiellior statului; și (c) costul programului (sumele transferate beneficiarilor plus cheltuielile administrative etc.) nu este o măsură adecvată a bunăstării resimțite în urma prestațiilor individuale și sociale acordate.

O metodologie alternativă este cea a modelării comportamentului beneficiarilor. Această metodă se confruntă cu aceeași problemă ca și cea dinainte, și anume cu accea că nu se poate observa comportamentul participanților la un program în cadrul programului și în afara lui. Nivelul bunăstării participanților la un program în absența acestuia trebuie estimat. O astfel de estimare utilizează tehnici econometrice sofisticate pentru a stabili care ar fi nivelul de bunăstare sau sărăcie al unei familii în absența programului. De regulă, modelele comportamentale utilizează mai multe date, referitoare la beneficiarii programului și la neparticipanți cu caracteristici asemănătoare participanților (grup de control) sau presupun utilizarea unor variabile instrumentale ce se corelează cu participarea la program, dar nu și cu rezultatele programului.

Deși studiile privind incidența prestațiilor sociale sunt departe de a fi ideale, concluziile calitative generale oferă aproximări adecvate ale realității. Chiar și un studiu de incidență mai grosier, dar atent, poate fi util celor care elaborează politica socială, aflați deseori în situația de a ști prea puțin sau nimic despre implicațiile redistributive ale politicii lor. Analiza incidenței prestațiilor sociale oferă o primă aproximare utilă a impactului pe care îl au cheltuielile publice. Mai mult, analizele bazate pe modele comportamentale depind de calitatea acestor modele și a datelor de intrare folosite. Utilizarea unui model neadecvat sau incomplet poate conduce la estimări imprecise comparativ cu studiile de “analiza incidenței prestațiilor”. Acesta este motivul pentru care în studiul de față am folosit metoda simplă a incidenței prestațiilor.

O primă ipotecă de lucru a acestui studiu este că bunăstarea gospodăriilor (persoanelor) în absența prestațiilor sociale poate fi aproximată prin indicatorul “cheltuieli de consum minus prestații”. O astfel de ipotecă este plauzibilă pentru majoritatea prestațiilor sociale (cu excepția pensiilor) și semnalează robustețea analizei distributive. În al doilea rând, pentru indicatorii de sărăcie am formulat o ipoteză mai restrictivă, conform căreia nivelul consumului în absența prestației sociale ar fi egal cu nivelul consumului curent minus valoarea prestației. Am considerat ca fiind sărace toate persoanele al căror consum, ajustat în jos cu valoarea prestației, se situa sub pragul de sărăcie.

Pentru ordonarea gospodăriilor în funcție de nivelul lor de trai am utilizat în acest studiu trei distribuții ale “cheltuielilor de consum ajustate), adică acel nivel estimat al cheltuielilor de consum pe care gospodăriile l-ar atinge în absența prestațiilor sociale. Mai întâi am investigat incidența prestațiilor sociale asupra gospodăriilor așezate în ordinea nivelului consumului lor din care s-au scazut toate prestațiile sociale, inclusiv pensiile. Am putut demonstra în acest fel că pensiile, al căror obiectiv principal nu îl constituie combaterea sărăciei, ridică aproape toți pensionarii deasupra pragului de sărăcie. In cazul pensionarilor de asigurări sociale, pentru care pensia este principala sursă de consum, pensiile par să fie foarte bine direcționate dacă se are în vedere situația dinaintea primirii pensiei. Pentru pensionarii din agricultură, pensiile reprezintă o sursă secundară de consum. Pensiile agricole par să fie mai puțin bine direcționate, dacă se are în vedere distribuția consumului ajustat, de dinaintea primirii pensiei.

În al doilea rând, am investigat incidența prestațiilor sociale ce au ca obiectiv principal sau secundar combaterea sărăciei, ordonând gospodăriile în funcție de nivelul consumului lor din care s-au scăzut toate prestațiile sociale, mai puțin pensiile. Această clasificare este utilizată în toate secțiunile prezentului capitol. Am considerat o astfel de ordonare a gospodăriilor ca fiind un punct de reper în aprecierea eficienței tuturor prestațiilor sociale (cu excepția pensiilor) din două motive:

Pensiile nu au drept scop combaterea sărăciei: ele reprezintă un venit amânat provenit din muncă (Milanovic, 1998). Deși în sistemele de pensii de stat există o oarecare redistribuție în favoarea persoanelor mai sărace (care primesc relativ mai mult decât contribuția acestora în perioada de activitate), pensiile sunt “venituri de muncă” în aceeași accepțiune ca și salariile, avînd o funcție de netezire a venitului pe parcursul vieții unei persoane.

Pentru majoritatea pensionarilor, pensiile reprezintă cea mai mare parte a venitului (consumului) lor. Fără pensii, majoritatea pensionarilor ar fi săraci. Beneficiarii pensiilor se vor situa deasupra pragului sărăciei, în cazul în care rata de inlocuire este corespunzătoare în țara respectivă, sau vor fi săraci în caz contrar. În situația în care pensiile ridică din starea de sărăcie pe majoritatea celor ce le primesc, ele vor apărea ca fiind foarte bine direcționate, atunci când se ia drept punct de referință distribuția venitului anterior primirii pensiei. Dar același lucru se poate spune și despre salarii sau venitul realizat de lucrătorii particulari, deoarece fără veniturile respective aproape toți salariații sau lucrării pe cont propriu ar fi săraci. Milanovic (1998) recomandă estimarea gradului de focalizare a programului numai pentru prestațiile:

a) care au ca obiectiv explicit sau implicit combaterea sărăciei; sau, dacă nu,

b) al căror cuantum nu modifică substanțial poziția gospodăriei beneficiare în distribuția venitului sau consumului (ordinea de clasificare nu se modifică substanțial dacă se au în vedere situația dinainte de primirea prestației și cea de după).

În al treilea rând, am investigat (în secțiunea 4) impactul marginal al unor prestații bănești modificate sau introduse în cursul anilor 1997 – 1998 în urma recomandărilor făcute în cadrul Împrumutului de Ajustare a Protecției Sociale acordat de Banca Mondială (SPAL 97). In acest caz, distribuția gospodăriilor se bazează pe consumul curent al acestora din care se scade prestația respectivă.

4.2. EFORTUL FINANCIAR: CHELTUIELILE SOCIALE ÎN ROMÂNIA

Actualul sistem de transferuri sociale din România este important din punct de vedere financiar, variat și cu o largă acoperire prin prisma numărului de persoane sau familii beneficiare. Resursele transferate prin programele de prestații bănești au totalizat între 8 și 11% din PIB annual, din care pensiile au reprezentat 70%. In prezent se aplică un mare număr de programe sociale naționale: 17 programe de asigurări sociale și împotriva șomajului, 3 programe de tipul alocațiilor familiale și 12 programe de asistență socială. În sfârșit, de aceste programe beneficiază peste 80% din gospodării și 45% din cetățenii României încasează drepturile acordate de ele.

Dintre programele de protecție socială, pensiile sunt cele care canalizeză cea mai mare parte a resurselor financiare. In 1999, pensiile de asigurări sociale reprezentau 57% din totalul cheltuielilor sociale, iar pensiile agricultorilor, alte 5%. Următoarele două programe prin care se transferă către populație o parte însemnată a resurselor bugetare sunt alocația pentru copii (8%) și ajutorul de șomaj (14%). Asistența socială neinstituționalizată – fără alocația pentru copii – reprezintă 3% din totalul cheltuielilor cu prestațiile bănești, din care ajutorul social, singurul program cu un obiectiv clar de combatere a sărăciei, gestionează circa 0,5%.

Acest capitol analizează contribuția programelor de prestații bănești la reducerea sărăciei în România.

4.3. REZULTATUL: REDUCEREA DIMENSIUNII SĂRĂCIEI

Câte persoane ar fi sărace în absența actualelor programe de prestații bănești?Măsura succesului oricărui sistem de transferuri sociale este dată de contribuția acestuia la reducerea sărăciei. Figura 4.4. ilustrează acest lucru cu ajutorul a doi indicatori ai sărăciei: rata sărăciei și profunzimea sărăciei

Figura 4.4. Reducerea dimensiunii sărăciei.

Sursa: CNS, 1998

Sistemul de prestații bănești reduce substanțial sărăcia, chiar și neținând seama de impactul pensiilor. În absența tuturor programelor de prestații bănești (inclusiv pensiile), rata sărăciei ar fi fost cu 70-96% mai mare, de la 25,3 la 45,3 în 1995, de la 19,9% la 39,3% în 1996, de la 30,8% la 52,3 în 1997 și de la 33,8% la 55,9% în 1998. Cea mai mare creștere a ratei sărăciei s-ar produce în absența pensiilor sau în condițiile unei deteriorări substanțiale a ratei de înlocuire a salariilor cu pensiile. Dar, din motive care au fost prezentate în prima secțiune, nu vom analiza pensiile ca mijloc de reducere a sărăciei. În absența oricăror programe de prestații bănești cu excepția pensiilor, rata sărăciei ar fi fost cu 17%-18% mai ridicată, de 30,4% în loc de 25,3% în 1995, 23,8% în loc de 19,9% în 1996, cu 36,9% în loc de 30,8% în 1997 și de 40,3% în loc de 33,8% în 1998.

Impactul sistemului de prestații bănești asupra reducerii deficitului total de consum este și mai mare. Rata sărăciei tinde să subestimeze efectul de reducere a sărăciei, întru cât nu ține seama de faptul că prestațiile pot diminua deficitul de consum. Graficul din din figura 4.5. prezintă dinamica profunzimii sărăciei în prezența și în absența prestațiilor sociale. In absența prestațiilor, profunzimea sărăciei ar crește cu 2,8-3,8 ori mai mult decât numărul celorsăraci. Ca și înainte, o mare parte a acestui deficit sporit de consum s-ar produce în absența pensiilor sau în cazul în care rata de înlocuire a pensiilor față de salarii s-ar deteriora substanțial. În absența tuturor prestațiilor bănești, cu excepția pensiilor, profunzimea sărăciei ar crește cu circa 45%-47%.

Figura 4.5. Profunzimea sărăciei

Sursa: Arhiva AIG, 1995-1998

Care au fost programele de prestații bănești, exceptând pensiile, care au contribuit cel mai mult la reducerea sărăciei? Comparând situația dinaintea și de după aplicarea programelor de prestații sociale bănești, programele cu cel mai mare impact asupra reducerii sărăciei sunt alocația pentru copii ;și ajutorul de somaj. Aceste două programe au prevenit cea mai mare parte din sărăcia potențială. În perioada 1995-1996, ajutorul de șomaj a redus rata sărăciei determinată anterior oricărei prestații (cu excepția pensiei) cu 5%-6%, iar alocația pentru copii cu 6%-7%. În 1997, majorarea alocației pentru copii a mărit contribuția acestui instrument la reducerea sărăciei, în detrimentul ajutorului de șomaj și al altor programe necontributive. Ca și în cazul anterior, profunzimea sărăciei s-a redus chiar mai mult, după cum se poate vedea în Figura 4.6. pentru anul 1997.

Figura.4.6. Contribuția la reducerea sărăciei, pe tipuri

de programe, 1997.

Sursa:AIG.1997

Programele de asistență socială, singurele al căror obiectiv clar era reducerea sărăciei, au contribuit în mică măsură la atingerea acestuia. Între 1995 și 1998, actuala rată a sărăciei ar crește cu mai puțin de jumătate de punct procentual în absența tuturor cheltuielilor de asistență socială.

În România, programele de prestații nu urmăresc acoperirea unui număr cât mai mare de persoane sărace, ci sunt mai curând ’’specializate’’ în combaterea anumitor riscuri de sărăcie. Problema unui astfel de sistem este că multe persoane sărace pot aluneca între programe, râmânând fără ajutor. Tabelele A3.1-A3.4 cuantifică impactul fiecărui program de prestații sociale asupra reducerii sărăciei și a deficitului de consum între 1995 și 1998. De exemplu, ajutorul de șomaj reduce substanțial profunzimea sărăciei în gospodăriile al căror cap este șomer. Similar, alocația pentru copii reduce puternic sărăcia în rândul familiilor tinere cu mulți copii. După cum s-a arătat mai sus, asistența socială nu are decât un impact marginal, cu excepția gospodăriilor cu adulți neștiutori de carte sau care locuiesc în condiții dificile.

4.4. COSTUL ACOPERIRI DEFICITULUI DE CONSUM

Cât de mare este deficitul de consum în România? La cât s-ar ridica costul suplimentării consumului săracilor astfel încât aceștia să aibă un consum egal cu pragul de sărăcie? Determinarea costului de acoperire a deficitului de consum prezintă mare importanță în elaborarea politicii sociale. Evaluând costul acoperirii deficitului de consum, se poate vedea dacă societatea e capabilă să suporte acest cost, având în vedere capacitatea statului de colectare a impozitelor și de identificare a celor săraci.

Un prim pas în această direcție îl constituie calcularea costului de acoperire a deficitului de consum presupunând că identificarea sau țintirea sărăciei este perfectă, iar fiecărei gospodării sărace i se oferă o prestație egală cu diferența dintre consumul curent și pragul sărăciei. Cazul acesta este ilustrat în Tabelul 3.1, pentru cele două praguri de sărăcie utilizate pe plan internațional și pentru pragul de sărăcie național. La un prag de un dolar internațional (1985) pe zi, costul este mic, variind între 0,01% și 0,04% din PIB. Comparativ cu ceea ce se cheltuiește în prezent prin programele de prestații bănești – reprezentând între 7% și 11% din PIB – , costul este suportabil, fără doar și poate, din punct de vedere financiar. Eventualele dificultăți s-ar putea să provină din identificarea și țintirea persoanelor foarte sărace. La pragul de sărăcie recomandat pentru regiunea Europei și Asiei Centrale de 4 dolari internaționali (1990) pe zi, costul acoperirii deficitului de sărăcie este substanțial, fiind cuprins între 4% și 6% din PIB. Pentru acoperirea deficitului de consum asociat pragului de sărăcie național, pentru care s-a optat din rațiuni de realism, este nevoie de o valoare intermediară ce poate fi susținută financiar. Costul eliminării sărăciei în ipoteza unei țintiri perfecte s-ar ridica la circa 1% – 2% din PIB.

Mulți cercetători (Milanovic, 1998; Subbarao, 1997) au subliniat dificultatea unei focalizări perfecte a fondurilor programelor sociale, din cauze diverse precum lipsa capacității de administrare sau stimulentele perverse ale sistemului. Din acest motiv, autorii recomandă majorarea estimărilor făcute în ipoteza focalizării perfecte de circa două pânâ la trei ori. Adoptând valoarea medie a acestor recomandări, ajungem la un cost cuprins între 2,5% și 5% din PIB, valoare destul de mare pentru posibilitățile de finanțare ale României.

4.5. GRADUL DE ACOPERIRE ȘI EFICACITATEA PROGRAMELOR SOCIALE

Gradul de acoperire, focalizarea și eficacitatea reprezintă trei dimensiuni ale eficienței programelor de combatere a sărăciei care cuantifică trei caracteristici esențiale ale impactului programelor asupra celor săraci: a) procentul de populație săracă ce beneficiază de program; b) procentul de resurse financiare ce este transferat celor săraci; c) ponderea respectivei prestații sociale în consumul populației sărace (eficacitatea programului). În Anexa A3, am prezentat estimări ale acestor indicatori pentru toate programele de prestații bănești, cu excepția pensiilor (Tabel A3.5-A3.8) pentru perioada 1995-1998.

Figura 3.3 prezintă într-un mod simplu și intuitiv toate aceste informații pentru anul 1997. Pe grafic, gradul de acoperire a săracilor prin prestații sociale se măsoară pe axa X, focalizarea sau precizia direcționării fondurilor către cei săraci pe axa Y, iar eficacitatea programului – ponderea sumelor acordate prin diverse programe sociale în consumul beneficiarilor săraci – este proporțională cu mărimea ”sferelor”. Să luăm, de exemplu, sfera izolată din mijloc reprezentând alocația pentru copii. De acest program beneficiază 60% din gospodăriile sărace (a se vedea axa X), 51% din fondurile sale ajung la familii sărace (a se vedea axa ), 51% din fondurile sale ajung la familii sărace ( a se vedea axa Y), iar programul contribuie în medie cu 11% la consumul total al beneficiarilor săraci (a se vedea “mărimea” sferei). Anexa A3 conține grafice similare pentru anii 1995, 1996 și 1998 în Figurile A3.1-A.3.3. Concluziile calitative prezentate în această secțiune pe baza datelor din 1997 se mențin neschimbate și în ceilalți trei ani.

După cum se vede în Figura 3.3, putem împărți programele sociale în trei categorii. Într-o primă categorie intră programele care se adresează unor categorii restrânse de beneficiari și care acoperă un procent mic dintre cei săraci: îndemnizațiile pentru persoanele persecutate politic, pentru veteranii de război și văduvele acestora și bursele. Cu excepția burselor, programele nu au ca obiective combaterea sărăciei. Ele recompensează cetățenii cu merite speciale și/sau membrii de familie aflați în întreținerea acestora. În totalul cheltuielilor sociale, aceste programe au o pondere minoră.

Este surprinzătoare poziționarea burselor în grupul programelor sociale ineficiente. Majoritatea burselor sunt acordate pe criterii sociale, și anume copiilor ce provin din familii cu resurse modeste. Puține burse sunt de “merit”, acordate independent de venitul celui ce o primește. În realitate însă, majoritatea burselor *73% din fonduri în 1997) au fost acordate celor care nu erau săraci și doar 27% au ajuns la cei săraci, procent mult mai scăzut decât cel al persoanelor sărace în totalul populației (30,8%). Bursele par să aibă un impact distributiv regresiv, în favoarea copiilor aparținând clasei de la cea de mijloc până la cea bogată. Eficiența programului de burse este discutabilă. Autorii recomandă o totală revizuire a acestui instrument, de la criticile de eligibilitate până la cele de acordare, pentru a-l face să contribuie mai mult la reducerea sărăciei.

O a doua categorie de programe sociale este formată din șase programe bine direcționate, dar care acoperă o pondere relativ mică a populației sărace: ajutorul social, ajutorul de șomaj, pensia socială, ajutoarele în cazul incapacității temporare de muncă, îndemnizația pentru concediu de maternitate și îngrijire a copilului și prestațiile bănești pentru persoanele cu handicap. Aceste instrumente au transferat între 54% și 79% din fonduri către gospodăriile sărace și au acoperit între 1 și 13 procente din populația săracă în 1997. Trei dintre ele se acordă pentru riscuri sociale rare (circa 1% din populația săracă), precum maternitatea, îngrijirea copilului, incapacitatea de muncă datorită unei boli. Având rolul unui venit de înlocuire, ele contribuie substanțial la susținerea consumului beneficiarilor. Indemnizația pentru incapacitate acoperă 4% din populația săracă, direcționând 62% din fonduri către această grupă și contribuind cu 17% la consumul beneficiarilor. Ajutorul de șomaj acoperă 13% din totalul populației sărace, direcționând 68% din fondurile programului către această grupă și contribuind cu 21% la consumul mediu al beneficiarilor săraci. Ajutorul social, instrument de protecție împotriva sărăciei extreme, acoperă 8% din categoria noastră relativ “generoasă” de săraci (și 62% din persoanele în sărăcie extremă), dirijând 79% din fonduri către cei nevoiași. Ajutorul social contribuie cu 22% la consumul beneficiarilor săraci.

A treia categorie, izolată, cuprinde un singur program: alocația pentru copii Concepută ca un ajutor universal, alocația pentru copii acoperă în totalitate familiile cu copii. Ea cuprinde cca 60% din familiile sărace, restul fiind familii sărace de pensionari sau familii tinere fără copii. Eficiența direcționării ei variază, după cum era de așteptat, în funcție de gradul de sărăcie la nivelul țării. În 1998, când sărăcia atinsese punctul cel mai ridicat al perioadei 1995-1998, focalizarea resurselor programului a fost cea mai ridicată (57% – față de 42% în 1995, 34% în 1996 și 51% în 1997. Modificarea cuantumului și formulei de calcul al ajutorului în 1997, deși aplicată abia din martie, a condus la o creștere a eficacității programului în ceea ce privește ajutorarea săracilor. Procentul cu care acest ajutor contribuie la consumul beneficiarilor săraci a crescut de la 6-7% în 1995-1996 la 11% în 1997 și 1998.

Conform datelor disponibile, prezentăm indicatori agregați pentru perioada 1995-1996 și separat pentru programul de ajutor social și restul programelor, pentru intervalul 1997-1998. Concluzia de ansamblu este că asistența socială a fost bine direcționată, cu excepția anului 1997. În acel an, programul de ajutor social a fost bine direcționat, focalizând 79% din fonduri către cei săraci și acoperind circa 62% din populația extrem de săracă. Toate celelalte programe de asistență socială au avut un grad de focalizare de numai 41% în 1997 și au contribuit marginal la consumul celor săraci (circa 4%). Totuși, eficacitatea programelor de asistență socială a revenit la niveluri adecvate în 1998, când focalizarea fondurilor către cei săraci a crescut la 62%. Este foarte probabil ca rezultatul din 1997 să se datoreze introducerii, cu caracter temporar, a unor programe slab focalizate precum compensația pentru prețul pâinii.

4.6. INPACTUL REDRISTIBUTIV AL CONTRIBUȚILOR SOCIALE ȘI IMPOZITELOR ACHITATE DE POPULAȚIE

Fluxul resurselor financiare de la populație către bugetul consolidat al statului și invers este considerabil. În 1997, populația a beneficiat de prestații bănești (inclusiv pensii), învățământ și servicii gratuite de îngrijire a sănătății însumând 37,977 miliarde lei. În același an, contribuția populației la veniturile bugetului central și ale celor locale (și fondurile extrabugetareS) a fost de 42,236 miliarde lei (Tabelul 4.1.). Povara fiscală netă suportată de populație exprimată sub forma raportului dintre factura și consum a fost de 5.2%.

Tabelul 4.1.

Structura poverii fiscale pentru populație, 1997.

Sursa:CNS; Anuarul statistic 1999

Cea mai mare parte a veniturilor fiscale încasate de la populație se realizează prin trei instrumente fiscale: impozitul pe salariu (33%), taxa pe valoarea adăugată (27,7%) și contribuțiile sociale (36,8%). Impozitul pe venitul lucrătorilor particulari contribuie cu 1% la factura fiscală totală. Din nefericire, impozitul pe proprietate este subreprezentat în veniturile fiscale, contribuind cu doar 1,2% la total. Am spus din nefericire, dat fiind potențialul său redistributiv, întru-cât proprietatea este mult mai inegal repartizată decât venitul. Impozitul pe teren, pentru care s-a acordat scutire până în anul 2000 în cazul terenurilor agricole, s-a bazat pe terenul din intravilan, reprezentând doar o mică parte a bazei de impozitare potențiale.

Bumerangul reducerii impozitarii salariilor mai mici de 1,8 milioane lei ii loveste pe chiar cei ce ar trebui sa capete cateva sute de mii de lei in plus. Va castiga economia subterana.Intentia Guvernului de a reduce cota de impozitare a salariilor lunare situate sub 1,8 milioane lei a starnit valva. La prima vedere, au de ce sa se bucure 2,3 milioane de angajati, din cei 4,5 milioane de platitori de impozite pe salarii. Lor ar urma sa li se diminueze cota de impunere cu 3% – 20%, urmand ca diferenta sa fie recuperata de la cei cu salarii de peste 10 milioane lei. Cifrele nu sunt deocamdata oficiale, dar, chiar si asa, merita vazut cine ce castiga, si mai ales cine cat pierde din aplicarea originalei metode de a-i ajuta sa-si plateasca facturile pe cei 30% din salariatii Romaniei aflati sub pragul saraciei.

De castigat, castiga doar o parte din cei cu salarii de sub 1,8 milioane lei: cei care au negociat sume brute, adica angajatii sectorului public. In sectorul privat, se negociaza sume nete. Este greu de crezut ca schimbarea grilei de impozitare va atrage dupa sine noi renegocieri. Surplusul va intra in buzunarele patronilor.

Cine pierde? Bugetul statului. O crestere a presiunii fiscale pe salariatii cu peste 10 mil. lei/luna va accentua tendinta de evadare din sistem. Fie nu-si vor mai declara veniturile, fie le vor declara partial. Este reactia oricarui om normal care vede ca statul ii ia din ce in ce mai mult, fara a-i oferi protectie sociala, servicii medicale, securitate personala etc. Printre perdanti se numara si cei aproximativ 10 milioane de platitori de impozit pe venitul global. Premierul Nastase a anuntat ca revizuirea se refera la venituri, nu la salarii, dar i-a mentionat ca beneficiari pe salariati. Sa nu uitam ca, in afara angajatilor la stat sau la patron, exista liber-profesionistii, avocatii, medicii, notarii, arhitectii, cei care obtin venituri din chirii, colaboratorii. Toti acestia vor resimti un impact negativ. Reactia va fi tot de a ocoli fiscul.

Lovit este insusi principiul solidaritatii sociale. Salariile celor de la stat vor creste. Angajatii sectorului privat nu vor primi nimic in plus, ba chiar li se va lua. Mesajul: eu, ca stat, sustin sectorul ce aduce pierderi, in detrimentul celor care intr-adevar produc ceva. Este o formula periculoasa, ce ar putea fi evitata daca fiscul si-ar face datoria fata de cine trebuie.

Cea mai mare parte a poverii fiscale apasă pe umerii salariaților și familiilor lor. Aceștia reprezintă 44% din populația României și suportă circa 70% din totalul impozitelor, diferența fiind aproape în totalitate impozit pe consum.

Impozitul pe salarii și contribuțiile sociale și pentru șomaj sunt ușor în favoarea săracilor, în timp ce impozitul pe proprietate, pe venitul realizat din munca pe cont propriu și taxa pe valoarea adăugată sunt pronunțat în favoarea săracilor. Așa cum era de așteptat, impozitul pe proprietate este instrumentul fiscal cel mai redistributiv, în bună parte datorită distribuției inegale a proprietății imobiliare. Urmează impozitul pe venitul realizat de întreprinzătorii particulari, deși distribuția sa nu este lină. Datorită frecvenței reduse a întreprinzătorilor particulari în primele trei decile, aportul acestui segment de populație în factura totală a impozitului pe venit este de doar 3%. În schimb, decila cea mai bogată contribuie cu 40% la totalul veniturilor încasate din impozitarea veniturilor antreprenoriale, datorită ponderii mari a patronilor și lucrătorilor pe cont propriu din această grupă.

Dintre instrumentele fiscale cu grad ridicat de colectare a veniturilor, taxa pe valoarea adăugată are cel mai puternic efect redistributiv. Pronunțata sa orientare în favoarea săracilor se datorează unei combinații de factori, cum ar fi:

corelația puternică dintre nivelul autoconsumului și nivelul consumului pe un echivalent adult. Deoarece ponderea cumpărărilor în totalul cheltuielilor de consum este mai mică în cazul familiilor mai sărace în comparație cu cele bogate, ponderea taxei pe valoarea adăugată plătită de cei cu venituri modeste va fi mai redusă decât ponderea consumului acestei categorii sociale în cheltuielile totale de consum;

corelația dintre ponderea consumului alimentar și nivelul venitului per capita (sau al consumului). Deoarece taxa pe valoarea adăugată conținea, până în decembrie 1999, scutiri sau niveluri reduse pentru unele produse alimentare și utilități, ea asigura o povară fiscală relativ mai ușoară pentru gospodăriile sărace al căror consum este mai ales alimentar, comparativ cu cel al gospodăriilor bogate.

Sistemul de scutiri și de niveluri reduse al TVA pentru produsele de bază în consumul populației a favorizat segmentele de populație săracă. România a optat, cu toate acestea, pentru unificarea ratelor de impozitare a taxei pe valoarea adăugată începând cu ianuarie 2000. Astfel de reforme au fost aplicate în economiile dezvoltate, unde sărăcia alimentară constituie o problemă marginală. Considerentele de natură fiscală în favoarea unei astfel de reforme sunt de necontestat. O astfel de măsură conduce la simplificarea procedurilor fiscale și eliminarea distorsiunilor în alocarea resurselor. Autorii lucrării de față sunt de părere că aplicarea acestei reforme ar fi necesitat măsuri compensatorii pentru populația săracă.

Unii economiști români privesc cu scepticism afirmația conform căreia unificarea ratelor taxei pe valoarea adăugată (TVA) din ianuarie 2000 ar fi lovit în mod disproporționat în populația săracă. În sprijinul acestei afirmații prezentăm două estimări ale impactului pe care l-a avut unificarea ratelor TVA. Mai întâi am simulat impactul unificării ratelor TVA folosind distribuția consumului gospodăriilor din Ancheta integrată în gospodării pe 1998, în ipoteza unui consum neelastic la modificările prețurilor induse de reforma fiscală. Cea de a doua estimare compară evoluția coșului de consum al populației extrem de sărace (din prima decilă) cu cel al gospodăriei medii, în primele nouă luni ale anului 2000.

Rezultatele simulării impactului pe care l-a avut unificarea ratelor TVA sunt prezentate în Tabelul 3.4. Eliminarea scutirilor și nivelurilor reduse de TVA ar fi determinat o scumpire cu 4,5% a coșului de bunuri consumat de toți românii în 1998, respectiv o creștere a taxei pe valoarea adăugată colectată cu circa 37%. Datorită structurii diferite a cheltuielilor de consum ale gospodăriilor, cei din decila 1 ar trebui să plătească cu 5,6% mai mult pentru același volum de bunuri, în timp ce gospodăriile din decila 10 ar trebui să plătească în plus doar 3,4%. Factura fiscală a celor mai săraci a crescut în urma procesului de unificare a ratelor TVA cu circa 50%, de două ori mai mult decât cea a gospodăriilor bogate situate în decila 10.

Această simulare are un caracter static. Ea surprinde ce s-a întâmplat în momentul unificării ratelor TVA. În dinamică, unificarea ratelor TVA a condus la o majorare a prețurilor produselor la care s-au eliminat scutirile, o reducere a cererii, reajustări ale ofertei etc. Am încercat să surprindem o parte a acestui proces dinamic de reajustare a prețurilor și sa cuantificăm efectul său asupra gospodăriei din prima decilă și a celei cu venituri medii. Pentru aceasta am analizat doi indici de prețuri, unul care folosește coșul de consum caracteristic gospodăriilor

Tabelul 4.2.

Unificarea ratelor TVA în ianuarie 2000 și povara fiscală.

.

Sursa: Simulare pe baza AIG, 1998

foarte sărace și indicele prețurilor de consum publicat de Comisia Națională pentru Statistică. O creștere a indicelui prețurilor de consum din decila 1 comparativ cu cel standard indică o creștere relativă a prețurilor la produsele cu pondere mare în cumpărările populației sărace. Evoluția celor doi indici de preț reprezintă un indicator al nivelului de trai al celor mai săraci, comparativ cu media națională.

După cum era de așteptat, unificarea ratelor TVA operată în luna ianuarie 2000 a afectat în mod diferit pe cei mai săraci și pe cei din gospodăriile cu venituri medii. Ținând cont de structura diferită a consumului celor două grupuri, din figura 4.7. reiese că această tendință a continuat, sistematic, din februarie până în august 2000. În perioada decembrie 1999 – august 2000 prețurile au crescut cu 25%, in timp ce prețurile la produsele cu pondere mare în cumpărările populației celei mai sărace (decila 1) au crescut cu 37%.

Figura 4.7. Indicele prețuli de consum pentru cei extrem de săraci și pentru gospodăriile cu venituri medii, decembrie1999-august 2000 ( % )

Sursa: CNS, 2000

4.7. POPULAȚIA ȘI STATUL: TRANFERURI NETE CATRE ȘI DE LA POPULAȚIE

Secțiunea de față analizează impactul sistemului bugetar și fiscal asupra populației prin estimarea fluxurilor nete dintre bugetul consolidat al statului și populație, diferențiat pe decile de consum, statut sărac/non-sărac și mediu de rezistență. Vom construi un “cont al sectorului populației” cu statul pentru a putea stabili în ce măsură ansamblul bugetar și fiscal este orientat în favoarea populației sărace. Multe dintre elementele acestui cont macroeconomic au fost analizate în cele două secțiuni precedente: prestațiile bănești, pe de-o parte, și impozitele și contribuțiile, pe de altă parte. Pentru a fi complet, un astfel de cont va trebui să cuprindă și prestațiile în natură finanțate din bani publici (în primul rând serviciile de sănătate și de învățământ).

Împărțirea pe decile de consum va oferi un mijloc robust de cuantificare a ratei impozitării, respectiv a incidenței transferurilor sociale. Separarea acestui cont pentru categoriile de populație săracă/non-săracă permite evaluarea impactului măsurilor asupra celor două grupuri sociale. Am analizat mediul rural și pe cel urban separat, întrucât unele studii anterioare au formulat ipoteza unor politici sociale defavorabile locuitorilor din mediul rural (Chirca și Teșliuc, 1999).

Tabelul 3.5 prezintă contul populației cu statul pe anul 1997 pe decile de. După cum se poate vedea din partea superioară a tabelului, populația a fost împărțită pe decile cu un număr egal de persoane, pe baza consumului ajustat, în absența tuturor prestațiilor sociale cu excepția pensiilor, exprimat pe un echivalent adult. În felul acesta, prima decilă va cuprinde cele mai sărace 10% persoane din eșantion, iar ultima decilă, cele mai bogate 10%. După cum era de așteptat, gospodăriile mai mari se regăsesc în decilele cele mai sărace, dată fiind corelatia negativă dintre standardul de viață și mărimea familiei observată în aproape toate studiile asupra sărăciei sau inegalității. Așa, de exemplu, cei mai săraci 10% dintre români fac parte din gospodăriile mai mari care reprezintă 6% din totalul gospodăriilor din țară. În schimb, cei mai bogați 10% fac parte din gospodării în general mai mici. Ele reprezintă 16% din totalul gospodăriilor din România. Ultimul rând al secțiunii superioare a tabelului ne arată distribuția pe decile a cheltuielilor de consum. În 1997, indivizi din decila cea mai săracă au înglobat 3% din consumul total al populației, iar cei situați în decila 10 au consumat circa 23%.

A doua secțiune a tabelului prezintă fluxul prestațiilor de la stat la populație: prestațiile bănești cum ar fi cele de asigurări sociale, alocațiile familiale universale și cele de asistență socială, prestațiile în natură precum serviciile de învățământ și sănătate. Datele din fiecare coloană reprezintă procentul prestațiilor de care a beneficiat grupul de populație respectiv din bugetul total al programului. Vom sublinia funcția de combatere a sărăciei pe care o îndeplinesc programele de asistență socială și alocații familiale bănești, spre deosebire de “alte prestații bănești”.

Administrația publică centrală și locală oferă populației un mare număr de prestații bănești și în natură. Dar, din punctul de vedere al volumului lor, cea mai mare parte a acestor cheltuieli sunt pentru sănătate și învățământ. Am cuantificat incidența acestor servicii pe tipuri de gospodării și servicii. De exemplu, pentru a estima ce procent din serviciile de îngrijire primară a sănătății a fost consumat de indivizi din decila 1, am estimat proporția pacienților din prima decilă care au recurs la serviciile dispensarelor sau policlinicilor în 1997. Pentru serviciile de sănătate secundare, procentul decilei celei mai sărace în totalul cheltuielilor a fost estimat ca fiind egal cu ponderea numărului de zile de spitalizare a pacienților din prima decilă în numărul total al zilelor de spitalizare. Pentru a estima gradul de utilizare generală a serviciilor de sănătate, proporțiile respective au fost ponderate cu costurile serviciilor de sănătate primare și respectiv, secundare.

Utilizarea serviciilor de învățământ pe decile de populație este asemănătoare cu cea observată în alte țări: gospodăriile cu venituri mici utilizează cu precădere serviciile de învățământ primar și secundar, nu și universitar. În 1997, 17% (13%) din elevii din învățământul primar și gimnazial (liceal) proveneau din decila cea mai săracă, față de doar 4% (5%) din decila cea mai bogată. În schimb, procentul studenților din decila cea mai săracă era de doar 4%, în timp ce cel din decila cea mai bogată este de 13%.

În schimb, utilizarea serviciilor de sănătate publică diferă de cea a altor țări din regiune. Unele studii au constatat că populația săracă tinde să beneficieze de asistența primară, în timp ce asistența secundară este utilizată disproporționat de mult de cei bogați. Datele estimative din Tabelul 3.5 contrazic această constatare. În România, utilizarea serviciilor secundare de sănătate publică este aproximativ uniform repartizată pe decile, în timp ce populația bogată utilizează disproporționat de mult serviciile primare de sănătate. Studii sectoriale (Teșliuc, 1999) au demonstrat că o mare parte a bolilor este reprezentată de bolile cardiovasculare, care sunt mai frecvente în rândul populației bogate. Nici modelul profilactic nu este acealași pentru categoriile de populație săracă și bogată, aceștia din urmă având un comportament preventiv activ.

A treia secțiune a tabelului 3.5 prezintă sintetic fluxurile monetare de la populație către stat sub forma impozitelor și contribuțiilor. Povara fiscală a populației, pe decile, a constituit subiectul secțiunii 3.8, motiv pentru care nu ne vom ocupa de ea aici.

În sfârșit, secțiunea a patra a Tabelului 3.5 prezintă fluxurile nete dintre populație și stat. În afara redistribuirii între decile, statul încasează impozite și contribuții în sumă de 8053 miliarde lei de la decilele cele mai bogate (patru-zece) din care redistribuie 3794 miliarde lei celor mai sărace trei decile. Impozitarea netă reprezintă diferența dintre aceste două sume, adică 4260 miliarde lei. Numim suma respectivă impozit net 100%, întrucât din ea s-a scăzut redistribuția între decile. Statul colectează de la populație sub formă de impozite 189% din impozitul net, redistribuind 89 puncte procentuale din acesta luând de la decilele 4-10 și dând la primele trei decile, care sunt și cele mai sărace. În cea mai mare parte, această redistribuție se realizează către decila unu (58 puncte procentuale din 89) și doi (21 puncte procentuale din 89).

Ultima coloană din Anexa nr.3 indică mărimea acestor transferuri exprimate în procente față de consumul total. Statul ia de la populație echivalentul a 52% din consumul ei, transferând înapoi 46% din aceeași cifră a consumului. Impozitarea netă reprezintă puțin peste 6% din consumul total al populației.

În Anexa nr.4(tabel 3.6), am grupat populația în câte două grupe: săracă și non-săracă sau pe medii de rezidență, menținând aceeași structură ca în Tabelul 3.5. În funcție de statutul sărac/non-sărac, observațiile noastre anterioare se mențin în cea mai mare parte. Pentru aproximativ 37% din populația României consumul (exclusiv prestațiile cu excepția pensiilor) se situa sub pragul de sărăcie; cei săraci acopereau circa 19% din consumul total. Populația săracă beneficiază de un sistem de alocații familiale cu caracter universal și de asistență socială cu un pronunțat caracter în favoarea săracilor, prin care li se transferă 51% și respectiv 54% din bugetul acestor programe. Există un alt grup de programe clasificate ca “alte prestații bănești”, care sunt pronunțat în defavoarea populației sărace și prin care se transferă 18% din resursele programelor acestui grup de populație. Programele respective vor trebui revizuite. În general, serviciile de învățământ sunt pronunțat în favoarea săracilor, în timp ce serviciile de sănătate sunt ușor în favoarea săracilor. Populația săracă aduce contribuții de 19% la factura fiscală, procent care este egal cu cel al consumului ei în consumul total. În ansamblu, statul colectează 7,933 miliarde lei de la populația non-săracă și redistribuie 3,673 miliarde de lei celor săraci.

În România, mediul de rezistență reprezintă o dimensiune importantă a sărăciei. In primul capitol am arătat că rata sărăciei este de două ori mai ridicată în mediul rural decât în cel urban și că 55%-65% din populația săracă locuiește în zona rurală.

Din punctul de vedere al politicii sociale ar fi interesant de văzut dacă sistemul de protecția socială atenuează sau contribuie la acestor fenomen.

Există mai multe motive pentru care s-ar putea susține aprioric o astfel de ipoteza. În primul rând, datorită schimbărilor majore în structura ocupațională a locuitorilor din mediul rural numărul salariaților s-a redus, în timp ce numărul agricultorilor și al lucrătorilor neagricoli pe cont propriu a crescut mult. In felul acesta, ponderea populației care contribuie la sistemul de protecție socială a scăzut, concomitent cu creșterea diverselor activități informale. A fost această schimbare în structura contribuțiilor sociale urmată de o schimbare asemănătoare în furnizarea serviciilor sociale?

RăSPUNSUL EMPIRIC, ilustrat în primele două coloane ale Tabelului 3.4 este nu

Sau, mai curând, nu încă. În 1997 lucuitorii din mediul rural al căror consum reprezintă 42% din total – contribuiau cu 25% la povara fiscală generală și cu doar 22% la asigurările sodciale. În schimb, locuitorii de la state beneficiau de o proporție corespunzătoare de prestații bănești (44%), dar mai puține prestații în natură (37%).

Locuitorii din rural sunt relativ bine acoperiți de asigurările sociale. În mediul rural locuiesc 45% din populația României; locuitorii de la sate primeau circa 44% din pensiile de asigurări sociale sau ajutoare de șomaj. Întrucât populația rurală este relativ mai vârstnică, iar șomajul mai ridicat in mediul rural decât în mediul urban, procentele sugerează un nivel mediu mai redus al prestațiilor în yona –rurală și/sau un grad de acoperire mai mic. În ceea ce privește nivelul prestațiilor, este de astepatat ca el să fie mai redus în mediul rural, având în vedere productivitatea mai scăzută și câștigurile mai mici. În ceea ce privește asistența socială, locuitorii din mediul rural primesc un procent similar cu ponderea populației sărace în totalul populației sărace (55%).

În ceea ce privește serviciile de învățământ și sănătate, datele din Tabelul 3.5 arată că locuitorii din zona rurală beneficiază de un procent corespunzător de servicii de sănătate (din punctul de vedere al utilizării lor, nu și al bazei materiale situate în mediul rural), dar de o pondere mult mai mică a serviciilor de învățământ. Cu toate acestea, având în vedere procentul copiilor de vârstă școlară din mediul rural – 33% – și, această pondere se dovedește a fi corespunzătoare.

Care este sensul procesului de redistribuire a veniturilor? Ultima secțiune a Tabelului 3.5 oferă răspunsul la această întrebare. In 1997, statul a colectat 9,387 miliarde lei și a redistribuit 5.127 miliarde lei de la locuitorii din mediul urban către cei din zona rurală. Neținând seama de redistribuția în interiorul grupelor, efectul net al sistemelor de impozitare și prestații îl constituie perceperea unui volum de impozite de două ori mai mare de la locuitorii din mediul urban, din care aproape jumătate este transferată locuitorilor din zona rurală.

CAPITOLUL 5. ANALIZA SĂRĂCIEI IN ZONA RURALĂ

Reducerea sărăciei reprezintă unul dintre obiectivele politicilor de dezvoltare rurală, sărăcia rurală constituie o problemă socio-economică importantă, iar reducerea sărăciei trebuie să o parte integrantă a oricăror activități de dezvoltare rurală în România.

În România sărăcia a crescut odată cu trecerea timpului, atât ca incidență cât și ca profunzime (tabelul 5.1.). De la un fenomen marginal la începutul tranziției, sărăcia a devenit cu timpul o problemă majoră. România a experimentat introducerea unor reforme treptate timp de aproape un deceniu în care a aplicat o combinație de politici ezitante al căror cost s-a dovedit a fi ridicat: în 1998, PIB continua să reprezinte doar 76% din nivelul pe care îl avea în 1989, iar prognoza pentru 1999 era de continuare a declinului.

Reducerea activității economice s-a reflectat în scăderea nivelului de trai, inclusiv în nivelul consumului curent pe cap de locuitor. La agravarea sărăciei a contribuit creșterea inegalității, mai ales ca urmare a noilor riscuri în ocupare – precum șomajul, și noilor oportunități – libera inițiativă. Dacă în 1989 numarul persoanelor sărace din România era estimat sub 700.000, în 1998 peste 7,5 milioane de persoane, reprezentând 33,8% din totalul populației, trăiau în sărăcie. Dintre acestea peste 2,6 miloane se aflau in stare de sărăcie extremă.

Tabelul 5.1.

Sărăcia în România: Evoluție, incidență și profunzime

Sursa:CNS, 1999

Sărăcia în România nu este profundă: acesta înseamnă că majoritatea celor sărăci se situează nu cu mult sub pragul sărăciei. Faptul este ilustrat de un indice gini pentru populația săracă redus de doar 0,1 și o distanță medie relativ mică (consumul mediu al gospodăriilor sărace este doar cu 25% sub pragul sărăciei). Drept urmare, sărăcia este foarte elastică la evoluțiile macroeconomice. O creștere de 3,9% a PIB în 1996 a scos din sărăcie 1,2 milioane de persoane, reducând rata sărăciei de la 25,3% in 1995 la 19,9% în 1996. Scăderea cu 6,6% a PIB în 1997 a împins alte 2,5 milioane de persoane în sărăcie, ridicând rata acesteia la 30,8% în 1997.

Majoritatea acestor persoane sunt temporar sărăce. Ele au devenit recent sărace ca urmare a performantelor economice slabe. Este foarte probabil că reluarea creșterii economice va scoate din sărăcie pe multi dintre aceștia. Odată cu reducerea PIB, sărăcia a crescut, indicatorul de severitate dublându-se în 1997 când a ajuns la 3%, de la 1,5% în 1996.

În zonele rurale sărăcia este mai profundă decât în cele urbane( Tabelul 2.2 ). Majoritatea populației sărace locuiește in zonele rurale. Din cele 7,5 milioane de săraci câți existau în 1998, 4,2 milioane- adică 54,5% din total-locuiesc în mediu rural, rata sărăciei care măsoară incidența fenomenului, este cu circa 50% mai mare în rural decât în urban. Deficitul de consum, care măsoară distanța la care se află consumul populației sărace față de pragul de sărăcie, este semnificativ mai mare în mediu rural (27% în rural față de 24,2% în urban ), iar sărăcia rurală este de 2 ori mai severă. Combaterea sărăciei trebuie să figureze printre prioritățiile programelorde dezvoltare rurală. Concentrarea unei mari ponderi a populației sărace în mediul rural este una din constantele perioadei de tranziție, dupa cum se poate vedea din estimările din Tabelul 5.2.

Tabelul5.2.

Rata sărăciei pe medii de rezidență

Sursa: CNS, 1999

Inegalitatea veniturilor, a cheltuielilor, fenomen a cărui accentuare poate agrava sărăcia, nu este pronunțată în România ( Tabelul 2.3. ). În cei opt ani de tranziție, inegalitatea cheltuielior de consum măsurată prin indicele Gini a crescut de la 0,21 în 1989 la 0,31 în 1995, după care a scăzut la 0,30 în 1998. Cu un coeficient Gini de 0,28 în 1997 și 0,30 în 1998 , situația bunăstării în

România este comparabilă cu cea a statelor din Europa Occidentală, binecunoscute prin nivelul redus al inegalității. Curios inegalitatea s-a redus în 1997, primul an al unui program de reformă rapidă a intreprinderilor aplicat concomitent cu măsuri de reconversie a forței de muncă. Faptul s-ar putea datora cursului ezitant al reformei intreprinderilor în 1997 și posibilei supra oferte a pachetului de măsuri de protecție socială. Pe medii de rezidență, inegalitatea a fost mai mare în mediul rurual pe tot parcursul tranziției.

Tabelul 5.3.

Evoluția inegalității cheltuiellilor de consum pe medii de rezidență( Indicele Gini)

Sursa: AIG; 1995-1997

5.1. SĂRĂCIA SI CARACTERISTICILE DEMOGRAFICEALE GOSPODĂRIILOR RURALE

Sărăcia este asociată unor caracteristici socio-demografice ale gospodăriei, îndeosebi marimea sa, numarul de copii în întreținere și sexul capului gospodăriei (Tabelul 5.3). Peste tot în lume s-a observat că rata sărăciei este cu atât mai ridicată cu cât familia este mai mare sau numărul de copii în întreținere crește.

Acestă corelație este valabilă pentru zonele rurale din România și poate diferenția cel mai bine grupurile de populație cu o rată a sărăciei ridicată de cele în care rata sărăciei este redusă. Pentru familile fară copii, riscul de a fi sărace este redus la jumătate față de cel cu care se confruntau familile cu unul sau doi copii, și scădea pâna la o treime și chiar o patrime din riscul de sărăcie al famililor cu trei sau mai mulți copii atât în 1995, cât și în 1998.

În 1998, sărăcia era mai profundă dar structura sărăcilor era asemănotoare cu cea din anii anteriori. În 1998, cea mai ridicată rată a sărăciei se înregistra în gospodăriile cu trei sau mai mulți copii, categorie reprezentând 12% din totalul populației rurale. 66% din gospodăriile cu trei copii și 84 % din cele cu patru sau mai multi copii erau sărace. Aceste categorii de gospodării reprezintă 21,1% din totalul populației sărace din mediu rural și include 34% din numarul copiilor care locuiau în mediul rural în acel an.

Tabelul 5.3.

Sărăcia rurală dupa caracteristicile gospodăriei

%

Sursa: AIG, 1995-1998

Probabilitatea ca o gospodărie compusă din cinci membrii să fie sărăcă este de 50% și crește la două treimi la cele cu 6 sau mai mulți membrii. Aceste doua categorii reprzentau 55% din totalul populației sărace din mediul rural în 1999. În shimb, pentru familile alcătuite dintr-o persoană sau două riscul de a fi sărace era foarte scăzut.

Sexul capului gospodăriei reprezintă o altă caracteristică a gospodăriei rurale ce diferențiază familile sărace între ele. Estimările pe baza cheltuielilor de consum arată probabilitatea ca o gospodărie să fie săracă este mai mică dacă este condusă de o femeie. Există însă alte caracteristici ale acestui grup care îi subliniază vulnerabilitatea. Majoritatea femeilor cap de gospodărie sunt văduve în vârsta pentru care nu numai consumul inadecvat, dar și problemele de sănatate reprezintă un risc. Indicatorul bazat pe cheltuielile de consum nu măsoară în mod corespunzător cerințele de îngrijire și tratament al acestor persoane vârstnice.

5.2. PENSIONARII DIN MEDIUL RURAL

O bună parte din populația rurală este în vârstă sau face parte dintr-o gospodărie al cărei cap este pensionar. Mai bine de o treime din locuitorii din mediul rural sunt in vârsta de 50 de ani sau mai mult, și un locuitor din patru are 60 de ani sau peste.

Pensionarii beneficiari ai prestațiilor de protecție socială ai sistemului de asigurări sociale pentru agricultori, formează 26% din populația rurală. Aproape 41 % din populația rurală este cuprinsă în gospodării al căror cap este pensionar.

Rata sărăciei în cadrul acestei grupe de populație este însă relativ redusă; 27,4 în 1998 față de 40,5% pentru mediul rural. Doi factori care sunt legați între ei ajută la explicarea probabilității mai mici a sărăciei în rândurile pensionarilor. Mai întâi, majoritatea persoanelor în vârsta din mediul rural primesc o pensie de pe urma serviciului avut anterior, sau datorită calității de membru fostelor cooperative de producție.

În cazul acestei de a doua grupe, pentru care probabilitatea de a fi sărac era mare în studile efectuate anterior, reajustarea nivelului pensilor efectuată în 1997 pare să fi fost eficace, reusind scoaterea unor pensionari agricultori din sărăcie. În al doilea rând bătrânii din mediul rural au fost principalii beneficiari ai procesului de restituire a pământului din 1991. În plus, începând din 1997 proprietatea funciară a dreptul la primirea unor cupoane agricole, acesta reprezentând o alta sursă de creștere a puterii de cumpărare a gospodăriei ținând seama de caracterul fungibil al cupoanelor.

Dreptul la pensie, împreună cu proprietatea asupra pământului oferă o protecție suficientă majorității populației vârstnice din mediul rural împotriva sărăciei. Pe de altă parte numai veniturile din pensii nu pot ferii pensionarii de sărăcie. Pentru anul 1997 s-a constituit un eșantion de gospodării fără patroni sau salariați, iar din aceasta s-a extras un sub-eșantion de gospodării cu pensionari. Aceste gospodării alcătuite doar din pensionari au fost împărțite in doua : gospodării care aveau cel puțin un membru care primea pensie de asigurări sociale și restul care cuprindea doar beneficiari de pensii din agricultură (tabelul 5.4.).

Tabelul 5.4.

Proprietatea funciară și rata sărăciei în rândul pensionarilor

Sursa: CNS, 1999

În primul rând probabilitatea sărăciei este asemanătoare pentru ambele tipuri de gospodării de pensionari. Constatarea confirma indirect eficacitatea reajustării pensiilor agricole din 1997. De asemenea, se observa ca riscul de a fi sărac este semnificativmai mic pentru pensionari decât pentru media locuitorilor din rural, pentru același nivel al proprietății funciare.

În al doilea rând pensionarii rurali au în medie, mai mult pământ decât pensionarii de asigurări sociale beneficiază de venituri din agricultură mai ridicate și de cupuoane agricole, motiv pentru care rata sărăciei pentru acesta grupă este sensibil mai mică. Dacă ținem seama ca valoarea modala a pensiei de agricutori este un sfert din cea de asigurări sociale pentru vechime copletă, neîntreruptă în muncă constatarea de mai sus pare surprinzătoare. Gospodăriile de pensionari agricultori dispun însă de un numar mai mare de animale și echipament agricol pe gospodărie, precum și de cunoștințe agricole mai bume, reușind să obțină venituri agricole mai mari.

În sfârșit, riscul sărăciei continuă să fie ridicat pentru gospodăriile fară pământ sau pentru cele cu mai puțin de un hectar, dar dispare aproape complet pentru gospodăriile care posedă trei hectare de pământ sau mai mult.

Pentru gospodăriile al căror cap este pensionar, principala problemă de dezvoltare rurala pare a nu fi sărăcia, sau absența unui sistem de protecție socială. Pentru aceste gospodării, problemele de politică și opțiunile sunt în mod clar diferite de cele ale gospodăriilor cu membrii de vârsta activă unde principala problemă este mai curând absența unor oportunități de muncă salariată, decât absența mâinii de lucru sau nevoia unor măsuri de protecție socială.

O problemă importantă legată de persoanele în vârsta din mediul rural este – presupunând că le lipsește forța de muncă necesară- faptul că dețin majoritatea proprietăților funciare private (2/3 din total). Cu o piață a tranzacțiilor funciare în formare, cu aranjamente nesigure de arendare, găsirea unei căi de convergență între surplusul de pământ pe care aceste persoane vârstnice îl posedă și surplusul de forță de muncă al agricultorilor mai tineri se dovedește a fi extrem de dificilă.

5.3. SALARIAȚII DIN MEDIUL RURAL

Salariții formează o altă grupă ocupaționala numeroasă în mediul rural. Ei reprezentaucirca 16,6% din totalul populației rurale și 38,4% din populația activăavând vârsta de muncă. Pentru gospodăriile fără pensionari, accesul la muncă salariată pare să reprezinte un factor deternimant al bunastării în mediul rural.

Cu toate acestea, rata sărăciei pentru gospodăriile al caror cap este salariat este destul de ridicată (36% în 1997), iar persoanele din acestă categorie de gospodării reprezintă una din cele mai mari categorii de populație săracă.

După cum era de așteptat, în categoria gospodăriilor al căror cap este salariat, sărăcia se asociază cu raporturi de dependență mai ridicate și niveluri de salarizare mai scăzute. Dupa cum se poate vedea în tabelul 2.9. majoritatea salariaților sunt muncitori calificați. După cum era de așteptat, sărăcia este asociată statutului de muncitor necalificat. Înfucție de activitate, majoritatea salariaților rurali lucrează în industrie( 41,4 % ), în administrația locală sau în servicii sociale de sănătate, învățamânt ( 17,2 %), în agricultură (14,8%) , în transport (10,1%).

Tabelul 5.5

Distribuția salariaților din mediul rural în funcție de ocupație, activitate, formă de proprietate, în anul 1997

Sursa: CNS; 1997

Ocuparea în sectorul serviciilor comerciale este extrem de scăzută, datorită faptului că serviciile sun puțin dezvoltate iar acolo unde există, ele tind să fie furnizate de întreprinzători pe cont propiu sau de afaceri de familie, informale. Riscul sărăciei este mai mare la salariații din agricultură și industrie.

Forma de proprietate a angajatorului și durata contractului de muncă sunt factorii care determină în cea mai mare măsură diferența între sărăcie și non-sărăcie ( tabelul 5.5.)

Cei ce lucrează intr-o intreprindere de stat și au un contract de angajare pe termen lung au o probabilitate mai redusă de a fi sărac decât celalalte categorii. Tranziția a modificat structura de proprietate a angajatorului: 22,7% din salariați, lucrau în sectorul privat în 1997.

Impactul era ceva mai mic îm mediul rural unde numai 21,4% din salariați lucrau în sectorul privat, față de 71,5% în sectorul de stat și 7,1% în sectorul cooperatist sau mixt. Din punct de vedere al activității, proprietatea privată este predominantă numai în comerț(66.2%), și este relativ dezvoltată în construcții(37,3%). Statul continuă să asigure cea mai mare parte a locurilor de muncă oficiale în rural , în mod special în domeniul administrației publice, transport telecomunicații sau industrie.

anexe

Anexa nr.1

Gospodării (G) beneficiare de ajutor social în 1997, în %

Sursa: Calculele autorilor pe baza AIG, 1997

Anexa nr.2

Contribuția prestațiilor sociale bănești, în consumul gospodăriilor (%),

pe tipuri de gospodării, 1997

Sursa: Calculele autorilor pe baza AIG, 1997.

* Pentru limită de vârstă, pensie de invaliditate, de urmaș, ajutor social tip pensie.

** Ajutor social, ajutor special pentru persoane cu invaliditate, alte prestații de asistență socială

Anexa nr.3

Nota : reprezentând impozite minul prestații

Sursa : Ancheta integrată in gospodării, 1997