Controlul Parlamentar Exercitat Asupra Ap

CUPRINS

Pag.

CAPITOLUL I : Noțiunea de control parlamentar.

Aspecte de doctrină și reglementări

Constituționale 4

§1. Principalele trăsături ale controlului parlamentar 4

§2. Rolul funcției de control în activitatea Parlamentului 10

§3. Controlul parlamentar în sistemul constituțional

prezidențial, parlamentar și semiprezidențial 11

3.1. Sistemul constituțional prezidențial 11

3.2. Sistemul constituțional parlamentar 13

3.3. Sistemul constituțional semiprezidențial 15

§4. Tendințe actuale ale evoluției funcției de control

parlamentar 17

CAPITOLUL II : Reglementări constituționale românești

privind controlul parlamentar 19

§1. Reglementări constituționale parlamentare în constituțiile

românești 19

§2. Procedura de control parlamentar potrivit Constituției României

în vigoare 27

§3. Efectul controlului parlamentar 32

CAPITOLUL III : Dispoziții constituționale românești privind

controlul exercitat de Parlament asupra

Guvernului 35

§1. Procedura de învestire a Guvernului 35

1.1.Formule de învestitură în Constituțiile republicane,

ce consacră un regim parlamentar 35

1.2. Formule de învestitură în Constituțiile republicane,

ce consacră o monarhie constituțională 37

1.3. Formule de învestitură în Constituțiile republicane ce

consacră un regim semiprezidențial 39

1.4. Regimul învestiturii Guvernului potrivit Constituției României 40

1.4.1. Desemnarea candidatului la funcția de Prim-Ministru 40

1.4.2. Solicitarea votului de învestitură 41

1.4.3. Acordarea votului de încredere 41

1.4.4. Numirea Guvernului și jurământul de credință 42

§2. Întrebările și interpelările 42

§3. Procedura moțiunilor simple 44

§4. Moțiunea de cenzură 46

§5. Asumarea răspunderii Guvernului 50

§6. Controlul realizat de comisiile parlamentare 53

§7. Controlul exercitat prin mesaje, dări de seamă, rapoarte și

informări ale Parlamentului 59

7.1. Mesaje 59

7.2. Dări de seamă, rapoarte și informări 61

CAPITOLUL IV : Controlul parlamentar exercitat asupra

altor autorități ale administrației publice 63

§1. Răspunderea Președintelui României și controlul

parlamentar 63

1.1. Sediul materiei și natura juridică a răspunderii 65

1.2. Regimul răspunderii politice a Președintelui României 66

1.3. Regimul răspunderii penale a Președintelui României 69

§2. Procedura de control privind activitatea Consiliului Suprem de

Apărare a Țării 72

§3. Controlul exercitat asupra Serviciului Român de Informații și

asupra Serviciului de informații Externe 74

§4. Controlul parlamentar exercitat asupra serviciilor publice de

radiodifuziune și televiziune 79

§5. Exercitarea funcției de control parlamentar prin Avocatul

Poporului 82

§6. Controlul exercitat privind activitatea organelor administrative

centrale autonome 86

BIBLIOGRAFIE 89

Capitolul 1 Noțiunea de control parlamentar. Aspecte de doctrină și reglementări constituționale

1.1 Principalele trăsături ale controlului parlamentar

Statul modern, în vederea îndeplinirii scopului său, exercită anumite funcții sau prerogative: funcții politice, funcții juridice și funcții sociologice.Ca instrument de organizare și conducere socială, scopul statului este apărarea interesului general sau, într-o exprimare mai plastică, „ menirea statului este”- sau ar trebui să fie –„ fericirea cetățenilor”. Astfel, „ …dacă cetățenilor nu le merge bine, dacă scopul lor subiectiv nu este satisfăcut, dacă ei nu găsesc că mijlocirea acestei satisfaceri constituie statul însuși, ca atare, atunci statul stă pe picioare slabe ”.

În ceea ce privește funcțiile juridice, delimitarea conținutului acestora se face potrivit principiului separației puterilor.

Principiul separației puterilor – elaborat secolul Luminilor – a rămas, în ciuda criticilor ce i s-au adus, una din valorile fundamentale, definitorii ale regimurilor politice democratice contemporane. Receptarea lui nu se realizează, fără îndoială, în condiții de conformitate cu doctrina gândită de Montesquieu cu aproape două secole și jumătate în urmă, unele regimuri refuzându-i parțial aplicarea sau altele procedând la înfăptuirea lui în chip diferit, recurgând, într-o măsură mai mare sau mai mică, la acest criteriu de referință, datorită perenității lui.

Acest principiu, bazat pe refuzul absolutismului datorat concentrării puterilor pe același factor de decizie, își păstrează încă neștirbită întreaga actualitate. Astăzi nimeni nu se îndoiește de faptul că înlocuirea acestei concentrări funcționale, printr-un regim politic moderat, caracterizat tocmai prin faptul că puterea este limitată, prin difuzarea ei pe mai mulți centri de impuls nu reprezintă altceva decât expresia celei mai evidente necesități sociale și politice.

Separația puterilor nu rezidă în stabilirea unui regim politic în care Executivul și Legislativul sunt mai mult sau mai puțin separați, chiar antagonici, ci în existența și valoarea a două idei fundamentale: pe de o parte, puterea politică nu trebuie să se afle în mâinile aceleiași autorități, iar pe de altă parte, dezideratul unui echilibru necesar între organele statului se naște în urma repartiției puterii între aceste organe.

Astfel, în doctrina clasică a dreptului constituțional, se consideră că statul îndeplinește trei funcții: funcția legislativă, executivă și judecătorească.

Funcția legislativă are ca obiect adoptarea de către Parlament a normelor general-obligatorii, impersonale și care au un caracter primar. Aceasta se deosebește de celelalte funcții ale statului și prin faptul că are un caracter originar, adică regulile generale adoptate prin lege exprimă voința suverană a organului reprezentativ la nivel național, format din membrii desemnați de corpul electoral.

Ca reprezentanți ai poporului,parlamentarii au vocația și capacitatea de a exprima voința legislativă a acestuia. Titularul dreptului de a exercita funcția legislativă este Parlamentul, în calitatea sa de organ reprezentativ al națiunii și de autoritate legiuitoare unică, aceste caracteristici fiind stabilite în constituția fiecărui stat.

Însă, Parlamentele moderne nu dețin un monopol asupra activității legislative, întrucât exercițiul acesteia poate fi transferat, în anumite condiții, de către forul legislativ, Guvernului. De asemenea, în exercitarea funcției legislative, Parlamentul colaborează și cu alte autorități publice guvernul și șeful statului -, precum și cu cetățenii, în sistemul constituțional în care acestora li se recunoaște dreptul la inițiativă legislativă.

Funcția executivă, denumită uneori și funcție administrativă, are ca obiect organizarea aplicării și aplicarea în concret a legilor, asigurarea bunei funcționări a serviciilor publice instituite în acest scop, precum și emiterea de acte normative și individuale sau efectuarea de operații materiale prin care, pe baza legii, se intervine în viața particularilor pentru a le integra activitatea sau a le face anumite prestații.

Principala caracteristică a funcției executive constă în faptul că ea are un rol consecutiv în raport cu funcția legislativă, având drept consecință imperativă conformitatea actelor puterii executive cu legea, nefăcând excepție de la aceasta, nici actele normative emise de Guvern, ca urmare a abilitării legislative – care trebuie să fie conforme, nu numai cu legea prin care Guvernul a fost autorizat să legifereze, dar și cu toate celelalte legi în vigoare – deși conțin, ca și acestea, norme cu putere de lege.

Puterea executivă oferă mijloace administrative de organizare a aplicării legii. Astfel, se poate spune că puterea executivă este o „putere instrumentală”, deoarece prin intermediul ei se aplică legile votate de Parlament.

În literatura de specialitate s-a exprimat opinia conform căreia sfera și conținutul funcției executive au luat o amploare deosebită, datorită căreia aceasta s-a divizat în funcția executivă sau guvernamentală și funcția administrativă. Separarea acesteia în două laturi distincte este motivată de modernizarea și tehnicizarea funcției pur administrative, ceea ce justifică pe deplin calificarea ei ca o funcție de sine stătătoare. În această opinie, funcția administrativă ar reveni Guvernului, iar funcția guvernamentală ar reveni Șefului statului și, în anumite condiții, și primului-ministru, autorități care își păstrează însă neștirbită natura executivă.

Funcția judecătorească are ca obiect soluționarea de către instanțe a litigiilor de natură civilă, penală, contravențională ș.a., care pot să apară în cadrul societății.

În sistemul statului de drept ( statul legitim ), scopul funcției judecătorești îl reprezintă asigurarea accesului liber la justiție și organizarea activității de judecată în mai multe grade de jurisdicție, astfel încât hotărârile nelegale sau netemeinice pronunțate de o instanță să poată fi îndreptate, pe calea exercitării căilor de atac de instanța ierarhic superioară.

Raporturile autorității judecătorești cu autoritatea legislativă rezultă din faptul că organizarea și funcționarea instanțelor de judecată se realizează numai în temeiul legii, iar judecătorii, în activitatea lor de interpretare și aplicare a actelor normative și a dreptului, se supun numai legii.

În ceea ce privește raporturile dintre autoritatea executivă și cea judecătorească, se disting următoarele elemente:

– autoritatea executivă nu poate să soluționeze nici un proces, precum nici autoritatea judecătorească nu poate împiedica realizarea funcției executive a autorităților administrative.

– autoritatea executivă nu poate să împiedice cursul judecății și nici să se opună executării hotărârilor judecătorești, în mod reciproc autoritatea judecătorească nu poate să se substituie autorităților administrative, emițând acte administrative în locul acestora sau pronunțând nulitatea actelor administrative emise, pentru motive de inoportunitate.

Cu toate acestea, între autoritatea judecătorească și executivă există anumite elemente de interferență care exprimă colaborarea lor.

Conform sistemului constituțional din România, puterea judecătorească depinde de puterea executivă prin aceea că numirea judecătorilor o face Președintele României, iar acțiunea disciplinară în cazul abaterilor săvârșite de un judecător, cu excepția celor săvârșite de judecătorii și magistrații – asistenți de la Curtea Supremă de Justiție, o exercită ministrul justiției, deci un membru al Guvernului.

Puterea judecătorească exercită un control asupra puterii executive, prin faptul că soluționează cererile persoanelor vătămate în drepturile lor de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal al unei cereri, pe calea contenciosului administrativ și prin faptul că procesele penale privind membrii Guvernului se judecă de Curtea Supremă de Justiție.

Așadar, în schema conceptuală a principiului separației celor trei puteri specializate în stat, acestea se exercită de autorități autonome, cărora le revin atribuții aproximativ egale de putere. Nici una din cele trei puteri nu prevalează asupra celeilalte, nu își subordonează pe cealaltă și nu poate să-și asume prerogative ce revin celeilalte. Mai mult, fiecare putere are o posibilitate legală și materială de a supraveghea cealaltă putere, iar dacă se constată încercări ale uneia dintre ele de a-și asuma atribuții suplimentare față de o altă putere – fie prin preluarea unor prerogative ce aparțin altei puteri, fie prin adăugarea altora noi -, de natura celor care i-au fost conferite, de a sancționa această încercare.

Un avantaj al separației puterilor constă în faptul că acest principiu relevă exact modul de organizare al autorităților care vor exercita una din cele trei puteri, funcționarea și mecanismul de interferență a acestora.

*

În plan social, omul ca ființă socială, urmărește realizarea unor scopuri privind satisfacerea trebuințelor sale materiale și spirituale, în concordanță cu cerințele vieții comunitare și progresului general al societății.

Din întreaga experiență social – istorică rezultă că activitatea de control, în general, este o constantă a spiritului pragmatic și rațional, care își propune prin operațiuni specifice să verifice și să valorizeze efectele manifestărilor acțiunii umane la nivelul societății organizate.

Însă, noțiunea de control parlamentar a fost fundamentată, ca și concept juridic, mult mai târziu, respectiv o dată cu apariția teoriei organizării și a științei conducerii.

Unul dintre cei care s-au consacrat studierii fenomenului social al organizării și controlului este Henry Fayol. În concepția acestui autor, controlul reprezintă o componentă a procesului de conducere, alături de previziune, organizare, comandă și coordonare.

Într-o altă opinie, cea a lui Luther Gulick, ce a elaborat cunoscuta formulă conceptuală „Posdcorb” ( în cadrul căreia fiecare literă semnifică un element component al procesului de conducere: planificare, organizare, personal, dirijare, coordonare, raportare și buget ), categoria de control nu mai apare ca un element distinct al conducerii, ci se constituie într-o entitate care vizează toate elementele organizării în procesul conducerii, fiind o componentă intrinsecă a acestuia.

Astfel se observă cum în sfera administrației publice se asimilează regulile managementului, fenomen ce nu poate avea decât efecte pozitive. Prin aceasta, administrația publică este supusă exigențelor economiei de piață, serviciile putând fi comparate cu cele ale administrației private, iar performanțele celor două tipuri de activitate pot oferi un cadru optim pentru satisfacerea cererii de servicii publice.

În România, pornindu-se de la modelele constituționale tradiționale și de la prevederile noii Legi fundamentale, se admite că distribuirea competenței Parlamentului se împarte între funcția de legiferare, cea de alegere, formare, avizarea formării, numirea sau revocarea unor autorități publice, funcția de control și funcția de conducere în politica externă.

În principiu, funcția de control se referă, la întreaga activitate statală și la toate autoritățile publice,concretizându-se prin mijloace și procedee adecvate.

Controlul parlamentar privește îndeosebi activitatea Executivului, realizându-se în forme specifice, pe calea întrebărilor, interpelărilor, anchetei parlamentare și moțiunii de cenzură, dar și pe calea competenței legislative a Parlamentului, ipoteză în care poate obliga Guvernul să se explice asupra politicii pe care vrea să o promoveze printr-un proiect de lege și asupra soluțiilor pe care le preconizează.

Așadar, fundamentul funcției de control îl constituie un mod cumulativ exigențele principiului separației puterilor în stat, caracterul de autoritate reprezentativă al Parlamentului, dispozițiile Legii fundamentale, precum și contractul de guvernare care presupune platforma politică a Executivului și principiul responsabilității guvernamentale, element definitoriu parlamentar.

În concluzie, se poate spune că, lato sensu, controlul parlamentar asupra Executivului și administrației publice reprezintă o funcție importantă parlamentară, justificată de esența acestui organ, de a fi forul reprezentativ suprem al poporului. Stricto sensu, însă, acesta reprezintă rolul operațiunea politico-juridică cea mai complexă și expresivă de aplicare a principiului funcțional al separației puterilor de stat.

Așa cum reiese din reglementările constituționale și din principiile rezultate din necesitățile sociale, putem spune că principalele caracteristici ale controlului parlamentar sunt:

– Controlul parlamentar este necesar. Aceasta, deoarece Parlamentul trebuie să constate în mod direct cum sunt respectate Constituția și legile,precum și modul cum autoritățile statale își realizează rolul pe care îl au în mecanismul statal.

– Controlul parlamentar este deplin. În principiu, controlul parlamentar se întinde asupra întregii activități desfășurate potrivit Constituției și legilor, având dreptul de a anula acte ilegale, de a revoca organe de stat sau înalți demnitari. De la acest caracter există o excepție, aceea că Parlamentul nu poate exercita nici un control asupra hotărârilor judecătorești și nici în numirea sau destituirea judecătorilor.

– Controlul parlamentar este diferențiat. Astfel, acesta diferă, atât în funcție de natura activității controlate, cât și de poziția în sistemul statal al autorității controlate. Așadar, în funcție de acest criteriu, controlul se realizează în modalități diferite.

– Controlul parlamentar se realizează fie direct, fie indirect. Acesta se realizează direct atunci când se exercită de către întregul Parlament, iar indirect, atunci când se exercită prin organismele statale specializate.

1.2 Rolul funcției de control în activitatea Parlamentului.

Necesitatea controlului parlamentar asupra celor desemnați să realizeze politica națiunii, în speță Guvernul și organele administrației publice, derivă, în mod direct, din aplicarea mecanismului principiului separației puterilor în stat, cât și din principiul general al responsabilității sociale a celor care guvernează.

Așadar, din punct de vedere științific, separația puterilor în stat și controlul parlamentar asupra Executivului au un suport logic. În virtutea acestuia, acolo unde există trei entități ( puteri) concurente, ce acced la supremație, iar supremația uneia este exclusă,trebuie construite sisteme de ponderare și contra ponderare care să oprească orice ascendență nepermisă a uneia dintre entități la supremație.

Dacă Parlamentul este autoritatea deliberativă, căreia îi revine în principal funcția deliberativă, în mod necesar trebuie să se instituie în stat structuri care să pună în executare legea – autoritățile executive – și să confere autorității legiuitoare controlul asupra modului în care se execută sau se organizează executarea legii.

Astfel, deputații și senatorii, ca reprezentanți ai națiunii, au nu numai dreptul, dar și obligația, în virtutea mandatului reprezentativ, de a controla afacerile publice, ce au ca scop, prin natura lor, asigurarea binelui public și apărarea interesului național.

Modalitățile și regulile exercitării controlului parlamentar au fost consacrate prin constituții, legi, regulamente, ordonanțe, decrete-legi și alte acte normative, fiecare din ele vizând necesitatea, asigurarea echilibrului puterilor în stat, în afara căruia democrația și apărarea drepturilor și libertăților individuale s-ar putea vedea amenințate de abuzuri.

Astfel, în activitatea autorităților publice statale, instituirea controlului este o necesitate imperioasă în evaluarea permanentă a modului în care opțiunea politică se convertește în decizie normativă și se aplică în practica vieții sociale. În acest sens, controlul parlamentar constituie o dimensiune a procesului de conducere, respectiv a activității decizionale, pe care îl realizează autoritatea publică supremă – Parlamentul – în orientările ei majore pentru atingerea unor scopuri izvorâte din nevoile sociale.

Prin exercitarea controlului parlamentar pot fi identificate mecanisme de feed-back, prin care orientările generale ale practicii administrative și judecătorești pot fi corectate și puse în acord cu sensurile politice promovate de electorat, dându-se în acest sens expresie suveranității naționale.

1.3 Controlul parlamentar în sistemul constituțional prezidențial, parlamentar și semiprezidențial

Justificarea teoretică și practică a controlului parlamentar pe fundamentul reprezentării democratice își găsește o deplină confirmare în diversitatea sistemelor politice.

1.3.1.În sistemul politic american, denumit și sistem constituțional prezidențial, nu se poate vorbi de existența unei plenipotențe a controlului parlamentar asupra Executivului.

Structura Executivului, așa cum este ea reglementată de Constituția SUA, este monocratică și monistă, care constă în exercițiul puterii de către un președinte și o administrație publică subordonată acestuia, fără a se constitui un guvern responsabil în fața Parlamentului, respectiv a Congresului SUA. Conform art.2 din Constituția SUA, puterea executivă aparține – în acest stat federal – Președintelui Statelor Unite ale Americii.

Având în vedere modul specific de desemnare a Președintelui SUA – prin votul indirect al națiunii americane -, dar mai ales, personalitatea președinților, se poate observa că posibilitatea Parlamentului, în speță Congresul SUA, de a exercita un control asupra Președintelui se restrânge la aspecte de o importanță mai redusă, cum ar fi aprobarea unor numiri în funcții, controlul unor prerogative de politică externă, veto-ul ce poate fi opus unor legi ș.a. În nici un caz, însă, în acest sistem, sancțiunile nu pot duce la demisia Executivului și nici la dizolvarea Parlamentului.

Există și regimuri prezidențiale moniste ( nu și monocratice ), în care Executivul este alcătuit din Președintele Republicii și Guvern. Coexistența Președintelui și a Guvernului în astfel de regimuri prezidențiale nu modifică natura lor monistă, datorită rolului fundamental al Șefului Executivului în structurarea și funcționarea acestuia. Astfel de regimuri politice, instaurate inițial în unele state ale Americii de Sud, astăzi sunt prezente și în țările Europei Centrale și de Est.

În regimurile politice, bazate pe un Executiv dualist, supunerea Executivului controlului parlamentar cunoaște forme distincte. Astfel, funcția executivă în stat este încredințată unor entități de sine stătătoare, ele având, nu numai denumiri diferite – șef de stat, Guvern -, dar și legitimări diferite,precum și prerogative pe care le exercită în mod autonom, fiecare asumându-și o anumită responsabilitate politică și juridică în exercitarea funcțiilor.

În sistemul executiv dualist primează regula potrivit căreia șeful statului este o instituție unipersonală – monarhică sau prezidențială, care se completează cu un organ colegial, a cărui componență este de sorginte politică, în speță parlamentară și care are atribuții proprii, distincte de ale șefului de stat, ceea ce îi atrage și răspunderi corespunzătoare.

Controlul parlamentar asupra Executivului, în cadrul acestor regimuri, îmbracă forme specifice de la un stat la altul, care pun accentul pe relația cu șeful statului, pe cea cu Guvernul sau pe ambele componente ale Executivului.

În funcție de posibilitatea constituțională a antrenării răspunderii juridice a șefului statului în fața Parlamentului, raporturile dintre Parlament și Executiv comportă situații diferite de la o țară la alta, deosebindu-se două situații:

– șeful statului nu este responsabil în fața Parlamentului – această situație este specifică sistemelor monarhice, care nu admit răspunderea șefului de stat față de Parlament, aceasta fiind asumată de Guvern în orice situație;

– șeful statului și Guvernul sunt responsabili în fața Parlamentului – situație specifică sistemelor politice, în care șeful de stat este ales prin vot direct sau indirect, ceea ce atrage, nu numai asumarea de către acesta a unor atribuții directe, dar și a unor răspunderi privitoare la modul în care funcționează relația dintre șeful statului și Guvern.

1.3.2 În sistemul constituțional parlamentar șeful statului este ales de către Parlament. În acest regim, introducerea răspunderii politice și juridice față de Parlament este des întâlnită, pornindu-se de la principiul conform căruia cel care alege sau acordă încredere este oricând abilitat, prin rațiunea simetriei, să-și retragă votul anterior acordat; nefiind întotdeauna receptive la regulile Executivului dualist.

Astfel, în Germania , puterea executivă federală este supusă regulilor regimului parlamentar, concentrarea puterii executive în mâna Cancelarului reprezintă trăsătura definitorie a sistemului.

Deși Președintele Republicii Federale Germania numește în anumite funcții publice, reprezintă republica pe plan internațional, încheie tratate, acreditează și primește trimiși diplomatici, numește și revocă din funcție judecătorii, Cancelarul este cel care stabilește liniile politicii interne și externe, el asumându-și răspunderea politică, dar având și dreptul de a solicita Președintelui dizolvarea „ Bundestagului”.

Controlul asupra Executivului, în exercitarea sa, prezintă o caracteristică distinctivă față de alte regimuri parlamentare, și anume demiterea Cancelarului – ce antrenează destituirea Guvernului -, de către Președintele Republicii (care de altfel nu este responsabil, în sens constituțional, în fața Parlamentului) este supusă unor reguli speciale care validează așa-numita ’moțiune de cenzură constructivă’. În virtutea acestor reguli, Bundestagul nu poate demite Cancelarul, decât dacă acceptă un succesor al acestuia cu o majoritate absolută de voturi. În situația în care o moțiune de neîncredere în Cancelar este respinsă, Președintele Republicii poate, la propunerea Cancelarului, să dizolve Bundestagul, asigurând în acest fel reluarea funcționalității Executivului, pe baza consultării corpului electoral.

O serie de particularități proprii, care îl individualizează în cadrul sistemelor de tip parlamentar, îl reprezintă sistemul constituțional britanic. Este de menționat că, așa cum susțin specialiștii britanici în Dreptul Constituțional, doctrina „ clasică” a separației puterilor și-a găsit o aplicare limitată în sistemul britanic. Există anumite interferențe între cele trei puteri, însă acestea nu sunt de natură să facă inoperantă aplicarea principiului separației puterilor ca atare.

În ceea ce privește interferențele dintre Executiv și legislativ se citează funcțiile pe care Regina le exercită în cadrul ambelor puteri. Astfel, miniștrii în sistemul britanic trebuie să fie membri ai legislativului, cele mai importante portofolii ale Guvernului fiind încredințate unor membri ai Camerei Comunelor.

Deși, potrivit unor opinii, se afirmă că in acest sistem constituțional separația puterilor în stat nu se aplică întocmai, în privința controlului parlamentar acest principiu se respectă. Astfel, miniștrii răspund solidar în fața Parlamentului, dar și individual.

Un alt regim parlamentar este sistemul politic italian, unde relația dintre Parlament și Executivul bicefal prezintă, de asemenea elemente specifice.

În acest stat, Executivul are puternice conotații dualiste, Președintele Republicii fiind ales de Parlament, în ședința comună a celor două Camere, la care mai participă și trei reprezentanți ai fiecărei regiuni, aleși de Consiliul regional, cu asigurarea reprezentării minorităților din acest consiliu. Pentru alegerea Președintelui Republicii, în primele trei tururi de scrutin este necesară o majoritate calificată de două treimi, iar la următoarele, de o majoritate absolută.

Conform Constituției Italiei, Președintele este șeful statului și, în această calitate, el este cel care aprobă trimiterea unui proiect de lege uneia sau alteia dintre Camere. Guvernul nu poate prezenta Parlamentului un proiect de lege în afara aprobării Președintelui Republicii. De asemenea, Președintele numește funcționarii publici, în condițiile legii, are comanda forțelor armate, prezidează Consiliul Suprem de Apărare.

Însă, Președintele Republicii nu răspunde de actele săvârșite în exercițiul funcțiilor sale, decât în cazurile de înaltă trădare sau atentat contra Constituției, responsabilitatea sa revenind Guvernului prin obligativitatea contra semnării actelor prezidențiale de către miniștri, care le propun și pe care și le asumă.

Cât privește relațiile dintre Guvern și Parlament, Constituția prevede că: „Guvernul trebuie să se bucure de încrederea celor două Camere. Fiecare Cameră acordă sau refuză încrederea sa printr-o moțiune motivată și votată prin apel nominal. În cele 10 zile care urmează formării sale, Guvernul se prezintă în fața Camerelor pentru a obține încrederea lor. Votul uneia sau al celor două Camere care este contrar unei propuneri a Guvernului nu antrenează în mod obligatoriu demisia acestuia. Moțiunea de cenzură trebuie să fie semnată de cel puțin o zecime din membrii Camerei și nu poate fi pusă în discuție decât la trei zile după depunerea ei.”

O altă problemă, cu privire la natura controlului parlamentar, se poate pune în regimul elvețian, supranumit și ‚regim de adunare’, prin notele specifice care îl diferențiază de regimurile prezidențiale, parlamentare ori semiprezidențiale. În acest regim politic, raporturile dintre Parlament și Executiv sunt liniare, preeminența Parlamentului fiind un factor determinant, Parlamentul elvețian neavând nici un obstacol în exercitarea controlului asupra autorităților executive, acestea fiind propria sa emanație.

1.3.3 Regimul semiprezidențial, denumit și mixt, este un sistem politic în care Executivul dualist se manifestă în plenitudinea disponibilităților sale.

În cadrul acestui regim, două autorități publice sunt alese prin vot universal, egal, liber exprimat, direct și secret. Astfel, Președintele Republicii și Parlamentul au aceeași legitimitate, iar Guvernul este de emanație parlamentară.

Acest tip de regim politic creează un sistem de relații specifice între șeful statului, Guvern și Parlament. În prim plan apare responsabilitatea Președintelui Republicii față de Parlament, care are dreptul de a-l suspenda din funcție ori de a-l trimite în judecată pentru înaltă trădare.

Pe de altă parte, controlul parlamentar, în acest tip de Executiv dualist, îmbracă forme distinctive, în funcție de configurația politică a Parlamentului și de susținerea electorală a Președintelui.

Deși, regulile specifice regimului parlamentar funcționează și în acest sistem – contrasemnarea actelor Președintelui, moțiunea de cenzură etc. – se remarcă, însă, și elemente distinctive, în special referitoare la controlul parlamentar, un astfel de element constituindu-l instituirea răspunderii politice a șefului statului față de Parlament, element greu decelabil în Executivul monist și chiar în cel dualist din regimurile parlamentare ori prezidențiale.

Astfel, în Franța, controlul Parlamentului asupra Guvernului se face pe mai multe căi, asigurarea posibilității de informare fiind o condiție esențială a controlului. Dintre aceste căi de realizare a controlului parlamentar în Franța, de altfel prezente în mai toate parlamentele din cadrul regimurilor semiprezidențiale, trebuie menționate întrebările și interpelările adresate Guvernului, declarațiile asupra unor subiecte de actualitate, comisiile de anchetă înființate de Parlament, precum și controlul efectuat de parlamentari asupra înfăptuirii politicii europene.

În cadrul controlului parlamentar mai trebuie menționată instituția moțiunii de cenzură. Aceasta trebuie semnată de cel puțin o zecime din membrii Adunării Naționale, iar votul nu poate avea loc decât după 45 de ore de la depunere, pentru adoptarea ei fiind necesar votul majorității deputaților.

În ipoteza respingerii moțiunii, cei care au inițiat-o nu pot propune în cursul aceleiași sesiuni o nouă moțiune, cu excepția în cazul în care Primul-ministru angajează responsabilitatea Guvernului în fața Adunării Naționale. Această soluție a fost, ca principiu, adoptată și de constituantul român din 1991și apoi preluată de cel din 2003.

Ceea ce dă originalitatea sistemului francez este existența unei delimitări precise între atribuțiile Adunării Naționale și ale Senatului (cele două camere ale Parlamentului). Astfel, deși există sistemul de egalitate al Camerelor, profilul și modul de funcționare a celor două Camere este diferit, iar instituția Senatului prezintă anumite elemente de individualitate distincte de cea a Adunării Naționale.

Parlamentarismul francez, care s-a afirmat foarte mult în ultimii ani, nu este o simplă anexă a puterii guvernamentale sau prezidențiale, el reprezintă un element excepțional, ca importanță, în definirea elementelor politice ale societății franceze.

În ceea ce privește cea de „a treia Cameră” – Consiliul Economic și Social, care se compune din 230 de membrii, persoane care provin din diferite grupuri sociale ( agricultori, întreprinzători, funcționari, muncitori, cooperatori, artizani, cadre de comerț ș.a. ) – ea a fost constituită datorită intenției de a asocia la elaborare anumitor decizii nu numai reprezentanții unor cetățeni ’ abstracții ’, dar și oameni angajați în viața economică și socială, care să contribuie prin competența lor și cu o viziune diferită asupra unor probleme concrete ale vieții naționale.

Atribuțiile Consiliului Economic și Social sunt doar consultative, el nu constituie o adunare parlamentară, decât într-un sens foarte larg și eufemistic al cuvântului. Astfel, acesta poate da avize fie la cererea Guvernului, fie din proprie inițiativă, dar niciodată la solicitarea Adunărilor. Aceste avize sunt obligatorii pe plan economic și social, ca și legile-program, fiind facultative numai atunci când privesc proiecte, propuneri, decrete, unde se consideră că opinia lor ar putea fi utilă. Consiliul mai are, de asemenea, dreptul să solicite anumite îmbunătățiri ale politicii economice și sociale.

Așadar, această instituție întregește spectrul parlamentarismului francez, alăturând instituțiilor tradiționale o instituție nouă, cu atribuții consultative, în ideea că cei ce aparțin unei profesii concrete sunt cei mai în măsură să le aducă.

1.4 Tendințe actuale ale evoluției funcției de control parlamentar

Subsumarea idealurilor principiului separației puterilor în stat în exercitarea funcției de control parlamentar ilustrează că până în prezent, pe plan teoretic, ascendența la bipolaritatea sau la multipolaritatea funcțiilor puterii legiuitoare determină o anumită configurație a controlului parlamentar asupra Executivului.

Construcțiile doctrinare ale statelor moderne admit că separația puterilor în stat nu poate fi absolută, trecerea de la absolutismul monarhic la democrație nu presupune o ruptură între puteri și nici delimitarea exclusivă a acestora.

Așa cum realitatea o atestă, modul de aplicare a principiului separației puterilor în stat nu numai că stă la baza definirii sistemelor politice contemporane, dar și valorizează gradele diferite de separarea puterilor în stat, demarcând nivelurile specifice între separația rigidă, cooperarea și echilibrul puterilor, asimetria acestora ori confuziunea puterilor.

Raporturile dintre Parlament și Guvern nu sunt imuabile, stabilite o dată pentru totdeauna. În diferite etape de dezvoltare a statului, puterea Parlamentului poate precumpănii asupra celei a Guvernului.

Practica constituțională indică o tendință constantă de creștere a rolului Executivului, tendință evidentă în sistemele pluraliste de guvernământ.

Această tendință își găsește explicația, pe de o parte, în amplificarea rolului statului, ceea ce presupune adoptarea rapidă a deciziilor guvernamentale, schimbarea operativă a strategiilor și politicilor de guvernare, specializarea unor domenii de activitate ș.a., iar, pe de altă parte, în creșterea influenței partidelor politice care, în caz de victorie, „obligă” guvernele să transpună programele electorale în decizii guvernamentale.

Din această cauză, și controlul parlamentar exercitat de forurile legislative asupra autorităților executive este mai nuanțat și mai diversificat.

Manifestările contrare acestei tendințe sunt și ele prezente. Exemplele cele mai convingătoare provin din Europa Centrală și de Est, unde parlamentele nou constituite se îndreaptă, prin puterile pe care le au, spre veritabile parlamente caracteristice regimului politic de adunare. Ilustrările concrete ale acestui fenomen de preeminență rezidă în asumarea de către Parlament a unor atribuții specifice Executivului, în sporirea competențelor în materie de control parlamentar.

Capitolul II Reglementări constituționale românești privind controlul parlamentar

Reglementarea controlului parlamentar în constituțiile românești

Originile controlului parlamentar nu pot fi decât constituționale, atât în celelalte state europene, cât și în România. Ele reprezintă un nou mod de a concepe exercitarea atribuțiilor statale, plecându-se de la necesitatea transpunerii în plan politic a principiului separației puterilor în stat.

O dată ce constituțiile au proclamat așezarea separației puterilor în stat la baza edificiului statal, nimic nu a mai împiedicat pe teoreticienii dreptului constituțional să examineze raporturile dintre puteri și să reliefeze, în planuri diferite, dimensiunile controlului pe care îl exercită Legislativul asupra executivului.

Prima tentativă de reglementare a puterilor în stat, și care stabilește raporturile ce trebuie să existe între acestea, o realizează Regulamentul Organic. Acesta, în opinia istoricului și juristului I.C. Filitti, a fost considerat „ o medie tranzacțională între diferitele proiecte de reforme care încolțiseră în amândouă Principatele încă de la sfârșitul secolului al XVIII-lea și mai ales în preajma anului 1831, atât de tulburat.”

Și în opinia profesorului Tudor Drăganu, „…începuturile de afirmare în viața publică a României a ideii regimului parlamentar datează încă din perioada de aplicare a Regulamentelor Organice, ce debutează cu anii 1831-1832. Aceste începuturi au fost însă foarte plăpânde,căci cadrul juridic creat de Regulamentele Organice era puțin favorabil unei asemenea dezvoltări constituționale.”.

Prin aceste Regulamente au fost instituite așa numitele „ obișnuite adunări obștești” în vederea exercitării unor activități legislative, însă, deși erau rezultate din alegeri, ele aveau numai în mică măsură un caracter reprezentativ, căci doar boierii puteau fi alegători și aleși.

În ceea ce privește determinarea raporturilor dintre puteri, Regulamentul Organic este primul document oficial prin care se precizează că exercițiul puterii executive revine Domnitorului, acesta având un drept de veto în fața puterii legislative.În această dispoziție normativă ,de ordin constituțional, se află originile, firav conturate, controlului parlamentar românesc, origini ce vor fi valorificate în viitoarele acte constituționale ale României.

Continuarea evenimentelor istoriei ne conduce la un alt document important pentru dreptul constituțional românesc: este vorba de Convenția de la Paris din 7 august 1858, care proclamă în mod expres principiul separației puterilor în stat în Muntenia și Moldova, ele fiind declarate Principate Unite.

Conform art. 3 al Convenției, puterile publice urmau a fi încredințate, în fiecare principat, unui ‚ Hospodar ’ și unei Adunări Elective, sub îndrumarea unei Comisii Centrale, comune ambelor principate, iar în art. 4 puterea executivă este încredințată Hospdarului. Puterea legiuitoare era încredințată Adunării Elective, Domnitorului și Comisiei Centrale care o exercitau în mod colectiv.

Această convenție, deși consacra câteva principii specifice sistemului de guvernământ, alte importante reguli, proprii acestui sistem, nu-și găseau expresie în convenție. În special, trebuie subliniat faptul că regula responsabilității politice a miniștrilor în fața adunării legislative nu era nicăieri prevăzută, după cum nu se afirma în mod expres nici principiul, atât de strâns legat de ideea regimului parlamentar, al iresponsabilității șefului statului.

Pași importanți în implementarea principiului separației puterilor în stat, implicit și a controlului parlamentar, se vor realiza prin adoptarea de către Domnitorul Alexandru Ioan Cuza, la 7 august 1858, a Statutului Dezvoltător al Convenției de la Paris, caracterizat ca prima Constituție a României.

În virtutea acestei Legi fundamentale, puterile publice erau încredințate Domnitorului, unei Adunări Ponderatice și Adunării Elective, puterea legislativă putând fi exercitată de fiecare în parte.

În scopul știrbirii prerogativelor Adunării în profitul Domnitorului, printr-o dispoziție a Statutului a stipulat că ori de câte ori erau necesare măsuri de urgență pentru care se cerea concursul celor două adunări legiuitoare, iar acestea nu ar fi fost în sesiune, Guvernul era în drept să facă acte de competența puterii legiuitoare, cu condiția de a supune dezbaterii adunării, la cea dintâi convocare, motivele și rezultatele lor.

În noua configurație a puterilor în stat, funcția de control parlamentar așa începe să dobândească un contur mai precis prin determinarea raporturilor dintre puterea legislativă și cea executivă.

Conform art. 5 al Statutului, în procesul legislativ, în Adunare, miniștrii sau membrii Consiliului de stat vor fi ascultați oricând vor cere cuvântul – Domnitorul era „învrednicit” să refuze promulgarea legii.

Simpla proclamare a principiului separației puterilor în stat nu este suficientă pentru identificarea și funcționarea controlului parlamentar. Fără înscrierea în Constituție a principiului separației puterilor în stat, funcția de control a Parlamentului asupra Executivului ar fi fost greu de imaginat.

De aceea s-a fundamentat opinia conform căreia, în România controlul parlamentar s-a născut din cristalizarea procesului constituțional și din proclamarea, în Legea fundamentală, a principiului separației puterilor în stat.

Edificator în acest sens este faptul că în Constituția din 1866 se stabilesc și mai precis principiile controlului parlamentar, pornindu-se de la separarea puterilor în stat. Potrivit art. 31 al acestei Constituții, se stabilește că puterile statului au drept unică sursă națiunea, care le exercită prin delegațiune. Art. 32 precizează că puterea legislativă se exercită colectiv de către Rege și Reprezentațiunea națională, formată din Senat și Adunarea Deputaților.

Constituantul din 1866 nu a ținut seamă de tradițiile constituționale românești și a elaborat o constituție care este, practic, o traducere fidelă a Constituției Belgiei din 1831.Constituția a stabilit următoarele principii:

art. 31- principiul suveranității naționale;

art. 82. – principiul monarhiei ereditare;

art. 92. – principiul inviolabilității monarhului;

art. 31 – principiul guvernării reprezentative;

art. 92 – principiul responsabilității ministeriale;

art. 32, 35, 36 – principiul separației puterilor;

art. 129 – principiul rigidității Constituției;

art.128 – principiul supremației Constituției.

O privire generală asupra Constituției justifică aprecierea că aceasta a marcat introducerea definitivă a instituțiilor de guvernare de tip reprezentativ în organizarea de stat a României.

Astfel, în definirea raporturilor dintre puteri, Constituția din 1866 instituționalizează controlul asupra Executivului prin intermediul dreptului de petiționare.

Art. 50 prevede că oricine are dreptul de a adresa petiții Adunărilor, care, la rândul lor, le trimit miniștrilor, aceștia fiind datori să dea explicații asupra cuprinderii lor, ori de câte ori Adunarea ar cere acest lucru. Așadar, ne aflăm în fața unei informări a Parlamentului de către electorat, dar și în fața găsirii unei soluții pentru rezolvarea respectivelor cereri, soluție ce rezidă în învestirea miniștrilor cu soluționarea petițiilor transmise Parlamentului, urmată de informarea acestuia asupra modului de soluționare a cererilor provenite de la electorat.

Dezvoltări considerabile privitoare la exercitarea controlului parlamentar sunt cuprinse în Capitolul III al Constituției, în care se pune în evidență, ca o pregnantă necesitate, colaborarea puterilor în stat. În acest sens, art.99 al Constituției prevede că, la dezbaterea Adunărilor, prezența cel puțin a unui ministru este necesară, iar Adunările pot cere miniștrilor să fie prezenți la dezbateri.

Cel mai evident element, privitor la controlul parlamentar asupra Executivului, îl reprezintă instituționalizarea dreptului de anchetă parlamentară. Astfel, art. 47 al noii Legi fundamentale stabilește că fiecare Adunare are dreptul la anchetă, din textul acestui articol desprinzându-se ideea că exercitarea acestui drept este lăsată la latitudinea fiecărei Camere, în virtutea autonomiei regulamentare de care acestea se bucurau.

Tot pentru prima dată în istoria constituțională românească, se instituie dreptul de a adresa interpelări miniștrilor. În acest sens, art. 49 al Constituției prevede că fiecare membru al Adunărilor are dreptul de a adresa miniștrilor interpelări. Această nouă situație nouă, reglementată în sfera controlului parlamentar asupra Executivului, avea rolul de a suplini iresponsabilitatea juridică și politică a regelui, în condițiile în care puterea executivă era încredințată în exclusivitate acestuia.

Prin această Constituție s-au pus bazele responsabilității ministeriale. Ea făcea distincție în ceea ce privește susținerea acuzației, când punerea sub acuzare era făcută de o Cameră, aceasta urma să susțină și acuzarea în fața Înaltei Curți, iar când urmărirea penală era „pornită de Rege”, acuzarea se susținea prin Ministerul Public.

Prin Constituția din1866, ca și prin Constituția din 1923, s-a instituit, în România, un executiv monist. Aceasta a determinat constituirea unor modalități distincte de control parlamentar asupra Executivului , în condițiile în care regele, deținător al acestei puteri, beneficia de inviolabilitate și iresponsabilitate în sens constituțional.

Așadar, ca un segment al puterii legislative, Domnul deținea dreptul de inițiativă legislativă. Art. 32 prevedea, însă, că „orice lege cere învoirea a câtor trele ramuri ale puterii legiuitoare. Nici o lege nu poate fi supusă sancțiunii Domnului, decât după ce sa va fi discutat și votat liber de majoritatea ambelor adunări.”, iar în art. 93 se prevedea că Domnul putea refuza sancționarea unui proiect de lege votat de cele două foruri legislative. Constituția nu prevedea în acest sens, nici motivele care îl puteau îndreptății pe șeful statului să refuze aprobarea ( sancționarea ) unei legi, nici procedura ulterioară refuzului de a sancționa legea respectivă.

S-a apelat astfel la contrasemnarea actelor regale de către miniștrii, la antrenarea răspunderii acestora atât în fața regelui, cât și a Adunărilor, în plan politic, pentru ca eventuala răspundere juridică a acestora să fie de competența Curții de Casație și Justiție.

În ceea ce privește raporturile dintre Parlament și Executiv, un rol cardinal îl are art. 101 al Constituției din 1866, prin instituirea răspunderii ministeriale din inițiativa Camerelor sau a regelui .Astfel, în temeiul acestui articol, Senatul, Adunarea Deputaților sau regele aveau dreptul de a acuza miniștrii și de a-i trimite în fața Înaltei Curți de Casație și Justiție, singura în drept de a-i judeca în secțiuni unite. În vederea învestirii Curții cu judecarea unui ministru, Camera trebuia să se pronunțe cu o majoritate de voturi de două treimi.

Un alt punct de vedere din care trebuie să fie remarcată Constituția din 1866, este acela al modului în care reușea să asigure echilibrul puterilor în stat. Astfel, în replică la controlul parlamentar exercitat asupra miniștrilor, regele avea dreptul în temeiul art. 95, de a dizolva ambele Adunări sau numai una dintre ele.

Îndată după înfăptuirea Marii Uniri, așezământul fundamental al Românie a fost în continuare, până la 1923, Constituția de la 1866. Evenimentele istorice au acutizat alternativa revizuirii Constituției în vigoare sau a adoptării unei noi legi fundamentale. În anii ulteriori, a devenit din ce în ce mai clar faptul că, după ratificarea actelor de unire și mai ales după consacrarea internațională a statului național unitar, cadrul constituțional din 1866 – deși, revizuit în repetate rânduri – nu mai corespundea noilor realități politice, în 1923 adoptându-se o nouă Constituție.

Constituția din 1923 reprezintă, în domeniul controlului parlamentar, un pas important în valorificarea virtuților principiului separației puterilor în stat. Această Constituție păstrează intactă distribuirea puterilor în stat din 1866, aducând, însă, o serie de noutăți în legătură cu exercitarea controlului parlamentar asupra Executivului.

Constituția din 1923 stabilește pentru prima dată în istoria constituțională a României, nu numai dreptul deputaților și senatorilor de a adresa interpelări miniștrilor, dar și obligația lor de a răspunde în termenul prevăzut de regulament.

Dreptul de petiție dobândește și el o nouă reglementare. Conform art. 53 al Constituției, dreptul de a adresa petiții Parlamentului este recunoscut oricărei persoane,indiferent de cetățenie, vârstă, sex, origine etnică, apartenență politică. De această dată miniștri sunt obligați, dacă una din Camere o cere, să dea explicații cu privire la cuprinsul petițiilor pe care le-au primit spre soluționare de la Parlament. O modificare importantă este adusă de Constituția din 1923 în raporturile dintre Parlament și Executiv prin instituirea Guvernului pe plan constituțional, fapt de care nu se poate vorbi în termenii Constituției din 1866, deși miniștrii erau cei care formau Guvernul. In art.92 se stabilea că „Guvernul exercită puterea executivă în numele Regelui, în modul stabilit de Constituțiune”.

Constituția din 1923 a mai reținut și dreptul fiecărei Camere de a acuza pe miniștri și de a-i trimite în fața Înaltei Curți de Casație și Justiție, care singură, în secțiuni unite, era competentă să-i judece, fiind exceptate, după modelul belgian, crimele și delictele comise de miniștri în afara exercițiului funcției, mai exact exercițiul acțiunii civile, în aceste cazuri, stabilit prin legi. Punerea sub acuzare se putea face de fiecare Cameră numai cu o majoritate calificată de 2/3 dintre membrii prezenți.

În Constituția din 1923, se reține: „Legea responsabilității ministeriale determină cazurile de răspundere și pedepsele aplicate miniștrilor.”, care au la bază principiile, stabilite prin Constituția din 1866, cu privire la stabilirea responsabilității ministeriale.

Legea fundamentală din 1923 vine și cu unele detalii de ordin procedural, ridicând astfel, la nivel de principii fundamentale unele soluții din Legea responsabilității ministeriale din 1879. Se reține, astfel, că instrucțiunea se va face de o Comisie a Înaltei Curți de Casație, compusă din 5 membri, „trași la sorți în secțiuni unite”, care are și „puterea de a califica faptele și de a decide sau nu urmărirea”, cum se menționează în art. 98 alin. 3, Teza II. Legea din 1879 a împărțit faptele penale pentru care puteau fi miniștrii trași la răspundere, după gravitate, în două categorii: „crime” și „delicte”.

Constituția a păstrat organizarea bicamerală a Parlamentului în ciuda puternicelor critici aduse de Partidul Țărănesc Senatului, considerat ca un „corp străin”.De asemenea prerogativele largi acordate șefului statului prin Așezământul fundamental din 1966. Dintre acestea, două erau esențiale: dreptul de a dizolva Parlamentul și respectiv numirea și revocarea miniștrilor.

Constituția din 1938- conform art.31 din Constituție puterea executivă este încredințată Regelui, care o exercită prin guvernul său. Aceasta este și singura Constituție românească care consacră un întreg capitol Guvernului și miniștrilor, în art.65-72 arătându-se compunerea Guvernului, condițiile cerute pentru îndeplinirea funcției de ministru sau de secretar de stat, răspunderea lor pentru faptele săvârșite în timpul exercițiului funcției, precum și unele interdicții privitoare la exercitarea unor funcții după părăsirea postului ministerial.

Miniștri justiției nu puteau exercita profesiunea de avocat timp de un an de la data părăsirii postului ministerial. Miniștrilor ieșiți din funcție le era interzis să facă parte din consiliile de administrație ale unor întreprinderi cu care au încheiat contracte în ultimii trei ani.

In ceea ce privește controlul parlamentar, Constituția din 1938 a înlocuit interpelările cu întrebările, stabilind, în art.55, că fiecare membru al Adunărilor are dreptul de a adresa miniștrilor întrebări, la care aceștia sunt obligați să răspundă în termenul prevăzut de regulament.

In privința răspunderii politice a miniștrilor în art.46 al Constituției din 1938 se precizează că Regele este îndrituit să numească și să revoce miniștrii săi. De asemenea Regele poate dizolva Parlamentul sau numai una din Camerele sale, actul de dizolvare urmând să conțină și convocarea alegătorilor și a noilor Adunări.

Constituțiile din1948, 1952 și 1965 se abat în mod vădit de la principiul separației puterilor în stat și instituie ca principiu cârmuitor unicitatea puterii în stat.

Activitatea economico-statală a statului este organizată în baza principiului planificării, desființându-se după1952 proprietatea privată, în domeniul economic.

Proprietatea este ierarhizată juridic, pe primul plan fiind proprietatea de stat, urmând proprietatea cooperatistă și pe ultimul loc proprietatea personală, care este limitată în ceea ce privește conținutul său.

Prin Constituția din 1965 se instituie un regim ideologic unic și se impune principiul centralismului în organizarea și funcționarea autorităților statale.

Constituțiile României din 1948, 1952 și 1965 consacrau caractere și atribute esențiale ale statului român, stat unitar, suveran, independent și indivizibilitatea teritoriului.

Puterea legislativă era exercitată de către reprezentanța națională organizată unicameral, respectiv Marea Adunare Națională.

Puterea executivă era subordonată cele legislative și instituției șefului statului, și era exercitată de Consiliul de miniștri și de autoritățile administrative, centrale și locale, organizate în baza subordonării politice.

Instanțele judecătorești sunt subordonate autorității politice a statului.

Constituțiile se referau și la drepturi și libertăți fundamentale,aceste putând fi restrânse oricând de către stat, iar exercitarea lor era orientată spre valorile ideologice acceptate.

Ideea controlului parlamentar este mimată prin dispoziții constituționale formale. Constituția din 1948 admitea formal dreptul Marii Adunări Naționale de a face anchete și cercetări în orice domeniu, prin comisii alese din interiorul ei. Art.65 al Constituției conferă deputaților dreptul de a pune întrebări sau de a interpela Guvernul ori pe miniștri în parte. Primul-ministru sau ministrul întrebat și interpelat era obligat să răspundă în aceeași ședință sau în alta, stabilită de Marea Adunare Națională.

În lipsa pluralismului politic și a separării puterilor în stat, aceste proceduri democratice nu puteau decât să rămână fără obiect, să simuleze democrația.

Norme asemănătoare au fost cuprinse și în art.32 și 33 ale Constituției din 1952 și în Constituția din 1965. Art. 52 al Constituției din 1965 admitea constituirea comisiilor permanente ale Parlamentului, conferindu-le atribuții corespunzătoare principiului unicității puterii în stat.

Ele aveau dreptul de a asculta rapoarte ale conducătorilor oricăror organe ale administrației de stat, ale Tribunalului Suprem și ale Procuraturii precum și ale președinților comitatelor executive sau ai birourilor executive ale consiliilor populare asupra activității acestor consilii, analizând activitatea lor prin prisma îndeplinirii politicii Partidului Comunist Român și a asigurării legii.

Din modul de redactare a respectivului articol se poate observa cu claritate deformarea regulilor privitoare la controlul parlamentar, acesta devenind un instrument politic de impunere a comandamentelor partidului unic, sacrificându-se orice idee de democrație și de manifestare a libertății umane.

Ieșirea din regimul dictaturii s-a realizat pe cale revoluționară. In Decembrie 1989, prin sacrificii, românii au optat ireversibil pentru democratizarea vieții politice și sociale. In succesiunea evenimentelor și a eforturilor care au urmat pentru edificarea unui stat de drept, Constituția din 1991 reprezintă o adevărată Cartă a drepturilor și a libertăților cetățeanului și un pact social prin care s-a instituit un nou regim politic, ale cărui principii dominante sunt pluralismul, alegerile libere și limitarea puterii statului prin drept, restabilindu-se constituționalismul, ca o componentă a valorilor publice în cultura politică românească.

Democrația parlamentară, instituită în România ca urmare a adoptării noii Constituții, se întemeiază pe cele mai moderne standarde internaționale și pe valorificarea în practica sa atât a ceea ce este comun regimurilor parlamentare cu o veche tradiție, cât și a elementelor autohtone ale parlamentarismului românesc dintre cele două războaie mondiale.

2. Procedura de control parlamentar potrivit Constituției României în vigoare

Funcția de control parlamentar este la fel de importantă ca și funcția legislativă. Aceasta reprezintă o expresie a forței juridice a mandatului reprezentativ.

Ambele funcții își au suportul teoretic în principiul separației și echilibrului puterilor. Ideea de control parlamentar nu presupune subordonarea puterii executive celei legislative. Echilibrarea raporturilor de putere între Legislativ și Executiv se face, din partea Legislativului în principal prin controlul parlamentar exercitat asupra Guvernului, precum și asupra Președintelui României, în forme și modalități prevăzute în Constituție și în regulamentele corpurilor legiuitoare.

Funcția controlului parlamentar este prin excelență politică, ea găsindu-și fundamentul în puterea suverană, al cărui titular autentic este poporul, care își încredințează, prin intermediul mandatului reprezentativ, dreptul său de control parlamentar, pentru a verifica dacă autoritățile executive își exercită atribuțiile lor în concordanță cu prevederile legale, cu drepturile omului și interesele generale ale societății.

Deși natura controlului este de ordin politic, totuși, în situația în care se stabilesc răspunderi concrete ale unor autorități și persoane care exercită funcții ale acestor autorități publice, pot fi antrenate și consecințe de ordin juridic.

Controlul parlamentar se referă, în principiu, la întreaga activitate statală și la toate autoritățile publice, realizându-se prin căi și mijloace adecvate.

Pentru exercitarea și, eventual, finalizarea controlului parlamentar, Constituția indică sau articulează diverse proceduri, majoritatea lor putându-se finaliza prin sancțiuni constituționale.

Dintre procedurile și mijloacele de control parlamentar le reținem pe următoarele: încunoștințarea , consultarea prealabilă, aprobarea (prealabilă, ulterioară sau prealabilă și ulterioară), acceptarea programului de guvernare, interpelarea, angajarea răspunderii Guvernului asupra unui program, a unei declarații de politică generală sau a unui proiect de lege, informații și documente solicitate, anchete parlamentare, moțiuni de cenzură ș.a.

După cum sunt indisociabile sau nu de sancțiunea pozitivă ori negativă prevăzută de Constituție, în sensul finalizării lor, mijloacele și procedurile de control parlamentar se clasifică după cum urmează.

A. Proceduri și mijloace de control indisociabile de o sancțiune pozitivă sau negativă prevăzută de Constituție, supranumite și „sancțiunile controlului” .

1). Încunoștințarea neîntârziată a Parlamentului, printr-un mesaj, constituie obligația Președintelui României, atunci când producându-se o agresiune armată împotriva țării, el a luat măsuri pentru respingerea agresiunii. Dacă Parlamentul nu se află în sesiune, acesta se convoacă de drept, în 24 ore de la declanșarea agresiunii ( art. 92 alin.(3) din Constituția din 2003, similar cu art. 92 din constituția din 1991).

2). Consultarea prealabilă a Parlamentului este prevăzută în două situații: a) atunci când Președintele României decide să dizolve Parlamentul, întrucât acesta nu a acordat votul de încredere Guvernului, în termen de 60 de zile de la prima solicitare și după respingerea a cel puțin două solicitări de învestitură( art. 89 alin. (1) din Constituția din 2003, preluat întocmai din cea din 1991); b) când Președintele României înțelege să solicite poporului exprimarea voinței lui, prin referendum, cu privire la problemele de interes național (art. 90).

3). Aprobarea este forma de încuviințare a unei acțiuni sau a unui act din partea Parlamentului, validându-se astfel acea acțiune sau acel act. Aprobarea este, uneori, prealabilă: Președintele poate declara, cu aprobarea prealabilă a Parlamentului, mobilizarea parțială sau generală a forțelor armate (art. 92 alin. 2). Alteori aprobarea este ulterioară. Cazuri excepționale:

Președintele a adoptat deja măsura mobilizării, aprobarea Parlamentului trebuie să intervină în cel mult 5 zile de la adoptarea măsurii (art. 92 alin. (2) din Constituție, teza a doua);

Atunci când Președintele instituie starea de asediu sau starea de urgență în întreaga țară ori în unele localități, el trebuie să solicite Parlamentului încuviințarea măsurii adoptate, în cel mult 5 zile de la luarea acesteia (art. 93 alin.1 din Constituția din 2003). Există situații în care „aprobarea” trebuie să intervină atât anterior, cât și posterior emiterii actului: Parlamentul poate abilita Guvernul să emită ordonanțe în domenii care nu fac obiectul legilor organice;dacă legea de abilitare o cere, ordonanțele se supun aprobării Parlamentului, potrivit procedurii legislative.

B. Proceduri și mijloace de control cărora, obligatoriu sau aleatoriu, li se asociază sancțiuni politice sau juridice.

Examinăm, acele proceduri constituționale, instituite ca mijloace ale controlului parlamentar, care sunt susceptibile de finalizare printr-o sancțiune: acceptarea de către Parlament a programului de guvernare și acordarea votului de încredere, interpelarea, moțiunea de cenzură, angajarea răspunderii Guvernului asupra unui program, a unei declarații de politică generală sau a unui proiect de lege, suspendarea din funcție a Președintelui României, punerea sub acuzare a Președintelui României, solicitarea pornirii urmării penale împotriva unui membru al Guvernului.

1). Acceptarea programului de guvernare și acordarea votului de încredere este procedura constituțională de control parlamentar care poate avea ca finalitate învestirea sau legitimarea Guvernului. Președintele României numește Guvernul în considerarea faptului că programul acestuia de guvernare a fost acceptat de Parlament și a obținut votul de încredere (art. 85, alin. 1 și art. 102, alin. 1 din Constituție).

Audierea și dezbaterea programului de guvernare constituie atât modalități de informare a Parlamentului, cât și de control asupra Guvernului, urmate, în mod necesar, fie de un vot de neîncredere-refuzul Parlamentului de a învesti Guvernul, fie de un vot de încredere adică de învestire a Guvernului. Numirea membrilor Guvernului de către Președintele României nu este o „învestitură”, ci confirmarea și nominalizarea învestiturii făcute de Parlament.

2). Interpelări și întrebări. Interpelarea, considerată uneori ca „procedeu tip de informare și control”, este o veritabilă injoncțiune adresată Guvernului sau unuia dintre membrii acestuia pentru a da explicații asupra politicii trecute sau asupra atitudinii pe care înțelege să o adopte în legătură cu o problemă actuală sau viitoare. Este un mijloc de control eficace, dar, după unii și periculos, pentru că, atunci când urmează un vot, acesta se desfășoară într-o „atmosferă pasională”.

Întrebările sunt adresate Guvernului, miniștrilor și conducătorilor oricăror organe ale administrației publice, îndeplinindu-se astfel funcția de control parlamentar.

Distincția între întrebări și interpelări nu se întemeiază pe criterii categorice. Astfel:

a)întrebările pot fi adresate și conducătorilor altor organe ale administrației publice (art. 48 al Regulamentului Camerei Deputaților și art. 130 al Regulamentului Senatului), pe când interpelările pot fi adresate numai Guvernului sau unui membru al acestuia (art. 156 al Regulamentului Camerei Deputaților);

b)întrebările pot fi prezentate atât oral, cât și în scris, în timp ce interpelările trebuie formulate întotdeauna în scris, precizându-li-se obiectul.

c) interpelările se înscriu într-un registru special și se afișează la sediul Camerei respective. O asemenea obligație nu este prevăzută pentru întrebări.

d) interpelările se citesc de autorii lor în ședința publică a Camerei respective, în timp ce o asemenea regulă lipsește în cazul întrebărilor;

e)discutarea întrebărilor în Camerele Parlamentului ia forma unui dialog între autorul lor și reprezentantul autorității publice, căreia i-au fost adresate, pe când interpelarea poate face obiectul unei discuții, la care nu este exclus să participe și alți membrii ai Camerei respective.

3). Moțiunea de cenzură este procedura prin care Camera Deputaților și Senatul în ședință comună, pun în cauză răspunderea politică a Guvernului printr-un blam la adresa acestuia și a activității lui. Efectul admiterii moțiunii îl constituie încetarea forțată a mandatului Guvernului.

Moțiunea de cenzură este un instrument indispensabil întru-un regim parlamentar raționalizat, căci, privit sub aspectul ei pozitiv, ea este sancțiunea controlului parlamentar aspra executivului și, totodată, mijlocul de adaptare a mecanismului instituțional.

4).Angajarea răspunderii Guvernului la inițiativa sa este procedura constituțională prin care, în regim parlamentar și exprimând esența acestuia, Guvernul pune Parlamentul în situația limită de a opta între acceptarea opiniei lui sau demitere. Atunci când „motivul” angajării răspunderii politice de către Guvern este un proiect de lege, angajarea răspunderii are semnificația „unei proceduri mixte, de control și de legiferare”. Potrivit art. 114 din Constituție : a) Guvernul își poate angaja răspunderea politică în ședința comună a celor două Camere; b)El își angajează răspunderea asupra unui program, a unei declarații de politică generală sau a unui proiect de lege; c) Guvernul este demis dacă o moțiune de cenzură , depusă în termen de trei zile de la prezentarea programului, a declarației de politică generală sau a proiectului de lege, a fost votată cu cel puțin majoritatea absolută; d) Dacă Guvernul nu a fost demis, proiectul de lege prezentat se consideră adoptat, iar programul sau declarația de politică generală devine obligatorie pentru Guvern.

Este necesar să punem accentul și pe terminologia textului constituțional, cu privire la angajarea răspunderii. Astfel, între termenii de „program” și „declarație”, în literatura de specialitate s-a afirmat că distincția este fragilă. Totuși, s-ar putea considera că „programul”, deși nu este punctual pentru un anumit domeniu, pentru un sector sau rezolvarea unei probleme determinate, el definește în linii generale, politica pe care Guvernul intenționează să o transpună în practică. „Declarația”, după o anumită perioadă de funcționare a Guvernului , ar fi pretextul reconsolidării sprijinului parlamentar și al sporirii credibilității Guvernului. Aceasta este, oricum, mai vagă, iar programul mai concret.

5). Procedura suspendării din funcție a Președintelui României nu este, în esență, o procedură sancționatoare.Ea este o procedură prealabilă și obligatorie în vederea demiterii, precum și o procedură de control parlamentar. De altfel, prin definiție, suspendarea trebuie precedată de informare și control, datorită faptului că numai prin aceste operații pot fi stabilite motivele suspendării. Un astfel de demers logic rezultă și din cuprinsul art. 95 din Constituție.

6). Punerea sub acuzare pe Președintele României pentru înaltă trădare. În termeni identici, se înscrie aici, și posibilitatea pe care o are Parlamentul ca, în ședință comună a Camerelor și cu votul a cel puțin două treimi din numărul deputaților și senatorilor, să pună sub acuzare pentru înaltă trădare pe Președinte.

7). Răspunderea penală a membrilor Guvernul, care se impune pentru faptele săvârșite în exercitarea funcției lor. Dacă a fost cerută urmărirea penală, Președintele României poate dispune suspendarea din funcție a celui în cauză. Însă, trimiterea în judecată a unui membru al Guvernului, atrage ipso facto suspendarea lui din funcție.

3. Efectul controlului parlamentar

După cum am mai spus, controlul parlamentar este o funcție esențială a Parlamentului, o expresie a forței juridice a mandatului reprezentativ, care, alături de adoptarea legilor și numirile în funcție, reprezintă una din marile prerogative ale puterii legislative.

Instituția controlului parlamentar își verifică viabilitatea sa prin utilitatea pe care o reprezintă în procesul ocrotirii, dezvoltării și garantării unor valori publice ale statului de drept.

Scopurile pe care controlul parlamentar și le propune, în mod instituționalizat, au un caracter concret, ceea ce ne permite să măsurăm cu mijloace și procedee științifice eficacitatea acestei activități în cadrul mecanismelor sistemului nostru politic.

Prin utilizarea criteriului eficienței se remarcă, cel puțin, trei planuri în care putem identifica incidențele pozitive și contributive ale controlului parlamentar la realizarea, pe de o parte, a unui echilibru necesar între autoritățile statale, iar, pe de altă parte, între acestea și societatea civilă, prin realizarea directă a supravegherii activității executive de către Parlament.

Astfel, se distinge eficiența practică a activității de control parlamentar în domeniul politicului, juridicului și în cel social – economic.

În domeniu politic, controlul parlamentar este o constantă a procesului democratic, care presupune adoptarea și executarea deciziilor, opțiunilor și hotărârilor prin intermediul unor principii, reguli și procedee de control, exercitate într-un cadru constituțional determinat.

Manifestarea esențială a controlului parlamentar în sfera politicului se concretizează în garantarea principiului separației puterilor în stat (a bunei funcționări a puterilor în stat), precum și în modelarea unor programe economico – sociale cu implicații asupra strategiei generale a Executivului.

Efectele controlului parlamentar se pot materializa și în presiuni politice justificate și obiective, care pot determina luarea măsurilor necesare din partea unor instituții sau persoane.

Aspectele de ordin politic și cele de ordin juridic se intercondiționează, conferind, astfel, controlului parlamentar o mai mare pregnanță și un grad mai ridicat în ceea ce privește valorificarea efectelor sale.

Din acest punct de vedere, eficiența controlului parlamentar se concretizează în optimizarea procesului legislativ, care se realizează, de regulă, prin convertirea rezultatelor și concluziilor unor anchete sau a altor forme de control în proiecte de acte normative sau amendamente.

Așadar, informațiile obținute pe căile controlului parlamentar, ce semnalează existența unor deficiențe în legislația prezentă sau cele care propun măsuri legislative de ocrotire a unor valori vitale pentru societatea românească, sunt, de regulă, integrate în procesul legislativ al celor două Camere ale Parlamentului, care elaborează, în funcție de necesități, norme juridice.

În ceea ce privește persoanele sau instituțiile investigate, efectele controlului parlamentar se materializează în răspunderea politică și cea juridică a persoanelor sau conducătorilor unităților respective.

Astfel, ca sancțiuni politice, în urma efectuării controlului parlamentar,avem: demiterea șefului statului, Guvernului sau a altor autorități statale, exterioare structurii sale.

Președintele României poate fi tras la răspundere pentru săvârșirea de fapte grave, prin care acesta a încălcat grav Constituția. Întrucât, legiuitorul constituant nu a venit cu detalii, se subînțelege că propunerea de suspendare a Președintelui României din funcție ( art. 95 din Constituție) trebuie să fie temeinic motivată, declanșându-se de cel puțin o treime din numărul deputaților și senatorilor.

Referendumul pentru demiterea Președintelui se organizează în cel mult 30 de zile de la votul Parlamentului. Alin (3) al art. 95 nu precizează cine are obligația organizării referendumului, dar se subînțelege că această obligație revine Guvernului.

Referendumul este forma juridică primară de manifestare a suveranității naționale; el evocă democrația directă, iar în cazul art.95 din Constituție apare și ca un mijloc de soluționare a conflictului dintre Parlamentului și Președinte, ambele autorități legitimate de votul popular direct, respectându-se astfel principiul separației puterilor în stat, căci întreaga putere politică nu trebuie să se afle în mâinile aceleiași autorități, ci separată, in mod echilibrat, între organele statului.

Guvernul, potrivit art.109 alin. (1) din Constituție, răspunde politic numai în fața Parlamentului pentru întreagă sa activitate, fiecare membru al Guvernului răspunde solidar cu ceilalți membri pentru activitatea și actele Guvernului.

Sancțiunea cea mai severă care intervine în cazul răspunderii politice a Guvernului este demiterea prin retragerea încrederii de către Parlament, iar procedura care trebuie respectată pentru aplicarea acestei sancțiuni formează instituția moțiunii de cenzură, instituție tradițională a dreptului public modern.

În cazul altor autorități publice, exterioare structurii parlamentului, controlul parlamentar poate avea ca efect, în condițiile legii, demiterea conducătorilor acestor organe.

Sub aspect social, activitatea de control parlamentar, desfășurată în limitele dispozițiilor constituționale prin modalitățile și procedeele sale specifice, are rolul, prin dezbaterile, concluziile și motivațiile pe care le dezvoltă, de a aduce la cunoștința opiniei publice informațiile și problemele cu caracter major care interesează societatea.

Din practica exercitării controlului parlamentar este evident faptul că eficiența și valorificarea acestuia este decisă, în mare măsură, de relația politică majoritate – opoziție, în interiorul căreia, datorită tensiunilor inerente tipurilor de interese pe care le reprezintă cei doi poli ai relației, de multe ori inițierea sau chiar rezultatele controlului devin inoperante sau interpretate din perspectiva partizanatului.

Capitolul III. Dispoziții constituționale românești privind controlul exercitat de Parlament asupra Guvernului

1. Procedura de învestire a Guvernului

Principiul separației puterilor presupune legitimarea prin votul popular a „puterii legislative”, care mai departe, forma Guvernului, ca șef al puterii executive,- toate puterile statului emanând de la națiune. Operația de formare a Guvernului s-a complicat, putându-se vorbi acum, despre notele dominante ale investirii Guvernului într-un regim parlamentar, semi-prezidențial, existând reglementări particulare pentru regimul de adunare din Elveția. In regimul prezidențial de tip nord-american problema învestirii Guvernului se reduce la dreptul de numire a miniștrilor de către Președintele Republicii, cu avizul Senatului, întrucât acest sistem nu cunoaște instituția Guvernului și nici funcția de prim-ministru nu există.

Prin învestitură se înțelege complexul de acte și fapte juridice, precum și procedurile corespunzătoare, cerute de Constituția pentru a fi în prezența unei echipe guvernamentale, legale și legitime.

Ultimul act al procedurii de învestitură, care este, de regulă depunerea jurământului de către echipa guvernamentală, marchează, sub aspect juridic, trecerea din faza luptei politice pentru dobândirea puterii, în faza exercitării voinței politice, a forțelor care formează echipa guvernamentală ca putere oficială a statului.

Problema învestirii se poate pune și în cursul unui mandat parlamentar sau prezidențial, când s-a creat o criză guvernamentală dintr-un motiv sau altul (aprobarea unei moțiuni de cenzură, respingerea unei moțiuni de încredere, demisia sau decesul șefului Guvernului).

In România, prin Constituția din 1866 și cea din 1923 s-a consacrat un regim parlamentar, în ideea că Parlamentul era cel care forma Guvernul.

Constituția din 1966, cu privire la învestitura Guvernului, prevedea în art. 93 alin.1 că: „Regele numește și revocă pe miniștrii săi, acest test a fost reluat și de art.88 alin.1 al Constituției din 1923, fără să prevadă și alte operațiuni ale procedurii de învestitură cum ar fi fost normal într-un adevărat regim parlamentar. Ambele Constituții prevăd unele condiții pentru a fi ministru, reglementând și responsabilitatea ministerială, iar Constituția din 1923 prevede și unele dispoziții de principiu cu privire la rolul și la funcționarea Guvernului.

O dată cu intrarea în vigoare a Constituției din 1938 și până la Revoluția din Decembrie 1989, în România nu s-a putut vorbi de o procedură democratică de învestitură a Guvernului, fiind consacrate variate regimuri autoritare de învestitură.

1.1. Formule de învestitură în Constituții republicane ce consacră un regim parlamentar

Constituția Germaniei prevede în art.63 : „Cancelarul Federal este ales, de către Bundestag, la propunerea Președintelui Republicii Federele”. Este ales candidatul care a obținut majoritatea de voturi, iar după votul Camerei are loc numirea formală de către Președintele Republicii.

Dacă candidatul propus nu a fost ales de Bundestag-ul mai poate încerca alegerea Cancelarului într-un interval de 14 zile de la respingerea candidatului inițial, de această data fiind cerută o majoritate absolută. In cazul în care alegerea nu s-a făcut nici în acest interval, se va proceda la un nou tur de scrutin, urmând să fie ales candidatul care obține majoritatea de voturi, Președintele având obligația să-l numească pe cel ales în termen de 7 zile de la data scrutinului.

Se observă că în sistemul German „jocul politic” al învestiturii se face în camera ce reprezintă națiunea, iar obținerea votului de către candidatul la funcția de Cancelar federal nu este legată de prezentarea unui program politic de guvernare.

Constituția Italiei prevede în art. 92 ali.2 : Președintele Republicii numește Președintele Consiliului de Miniștri, iar la propunerea acestuia pe miniștrii Guvernului, trebuie să obțină încrederea ambelor Camere ale parlamentului, Italia fiind unul din puținele state unitare cu Parlament bicameral, care are sistemul votului dublu pentru învestitura Guvernului.

In sistemul Italian votul Parlamentului apare ca o confirmare a Guvernului care există, fiind format din inițiativa Președintelui Republicii. Constituția Italiană nu cere Președintelui Republicii ca înainte de a numi Președintele Consiliului de Miniștri iar la propunerea acestuia pe miniștrii, să aibă consultări cu partidele politice prezente în Parlament.

Constituția Greciei dă dreptul Președintelui Republicii să numească Primul – Ministru, iar la propunerea acestuia, numește și revocă ceilalți membrii ai Guvernului și secretarii de stat, stabilind și reguli foarte precise pe care trebuie să le respecte președintele. In art.37 alin.2 se arată că Președintele Republicii numește ca Prim – Ministru pe șeful partidului care dispune în Camera Deputaților de majoritatea absolută. Dacă nici un partid nu dispune de această majoritate, Președintele Republicii dă o misiune exploratorie șefului de partid care are majoritatea relativă, în scopul analizării posibilităților de formare a unui Guvern, care să obțină votul de încredere al Camerei.

Constituția menționează că fiecare misiune exploratorie are o durată de trei zile, iar dacă nici una nu a dus la un rezultat, el invită șefii de partide la o discuție pentru a găsi formula de Guvern și a evita organizarea de noi alegeri. In caz de eșec el formează un Guvern sub președinția Președintelui Consiliului de Stat, a președintelui Curții de Casații sau a președintelui Curții de Conturi. In cazul în care un partid nu are șef ori președintele partidului nu a fost ales deputat , Președintele Republicii conferă misiunea exploratorie celui care este propus de grupul parlamentar al partidului, într-un interval de trei zile de la comunicarea Președintelui Republicii, prin intermediul Președintelui Parlamentului.

Formule de învestitură în Constituții ce consacră o monarhie constituțională

Sistemul britanic excelează prin controlul exercitat permanent de către Parlament asupra Guvernului, există practica prezentării săptămânale a Primului – Ministru în fața Camerei Comunelor.

In Constituțiile monarhice ale secolului trecut din Europa Occidentală nu s-a impus spiritul sistemului britanic, acestea au fost influențate de Constituția SUA, cu singura deosebire că în fruntea Executivului a fost plasat monarhul și nu Președintele Republicii. Constituția Belgiei din 1931 în art.65 consacra dreptul exclusiv al suveranului de a forma Guvernul: „Regele numește și revocă miniștri”, art.95 dă dreptul Regelui de a numi și revoca secretarii de stat.

Constituția în vigoare (din 1994, cu ultima revizuire în 1998) menține soluția : „Regele numește și revocă pe miniștri săi” (art.96 ali.1). Atât demisia Guvernului în funcțiune, cât și inițierea unei moțiuni de cenzură sunt condiționate de formularea, către Rege a propunerii pentru un nou Prim-ministru.

In același sens este consacrată o formulă de învestitură a Guvernului și în Constituția Norvegiei, care în art.12 prevede că Regele însuși alege un Consiliu dintre cetățenii norvegieni cu drept de vot, format din Primul – Ministru și cel puțin alți șapte membrii. O formulă asemănătoare o găsim și în Constituția Olandei, care potrivit art.43 Primul – Ministru precum și ceilalți membrii sunt numiți prin decret regal, contrasemnat chiar de Primul – Ministru numit.

Constituția Suediei reglementează o formulă de învestitură specifică unui regim parlamentar clasic. Primul – Ministru este desemnat de Președintele Parlamentului, în urma consultării reprezentanților partidelor parlamentare precum și a vicepreședinților Parlamentului. In următoarele patru zile, fără să aibă loc o examinare intr-o comisie, Parlamentul trebuie să accepte această propunere, respingerea ei nu se poate face decât cu votul majorității membrilor.

Legiuitorul constituant suedez nu cere votul de învestitură al Parlamentului, el cere numai acceptul acestuia care poate fi tacit, rezultând din faptul că la expirarea celor patru zile nu s-a propus respingerea propunerii respective. Numai când se pune problema respingerii propunerii pentru funcția de Prim – ministru votul este obligatoriu, cerându-se o majoritate absolută.

Dacă Parlamentul a respins de patru ori propunerea Președintelui său, procedura de învestitură a Guvernului se întrerupe, ea se va relua după noi alegeri parlamentare, care vor fi extraordinare numai în situația în care n-ar urma , în următoarele trei luni, alegeri obișnuite.

Constituția Spaniei consacră o formulă de învestitură, care se menține parlamentarismului clasic, formulă ce a fost avută în vedere și de legiuitorul constituant român. Procedura de învestitură a Guvernului cunoaște trei etape :

propunerea candidatului la postul de Președinte al Consiliului de Miniștri;

prezentarea de către candidat a programului politic de guvernare în fața Congresului Deputaților și solicitarea votului său de încredere;

numirea Președintelui Consiliului de Miniștri și a membrilor Guvernului.

Dreptul de a propune candidatul la funcția de Prim – ministru îl are Regele, după fiecare reînnoire a Congresului Deputaților, precum și în celelalte cazuri prevăzute de Constituție. Regele este obligat ca propunerea să o facă numai după consultarea „reprezentanților desemnați de grupurile parlamentare”, propunerea fiind prezentată Congresului Deputaților prin intermediul Președintelui acestuia.

Candidatul are obligația de a expune în fața Congresului Deputaților programul politic al Guvernului pe care are intenția să-l formeze și are încrederea acestei Camere, Constituția nu-i precizează un termen, așa cum o face Constituția noastră. Dacă Congresul Deputaților acordă încrederea cu majoritate absolută de voturi, Regele va numi Președintele Consiliului de Miniștrii, iar la propunerea acestuia va numi pe membrii Guvernului.

Dacă nu este întrunită majoritatea absolută, se repetă votul, la aceiași propunere, după 48 ore, când este suficientă majoritatea simplă. In cazul în care nu este întrunită nici majoritatea simplă, se repetă procedura de învestitură, Constituția nu precizează un număr minim de încercări.

1.3. Formule de învestitură în Constituții ce consacră un regim semi-prezidențial

Constituția Franței leagă învestitura Guvernului de voința Președintelui Republicii. Președintele Republicii pune capăt funcțiilor acestuia prin prezentarea de către Primul – ministru a demisiei Guvernului.

Problema votului de învestitură apare numai atunci când partidul care formează Guvernul nu deține majoritatea absolută în Adunarea Națională, dar nu este exclusă solicitarea votului de învestitură și în alte condiții.

Constituția Austriei dă dreptul Președintelui Federal de a numi Cancelarul Federal și, la propunerea acestuia, pe ceilalți membrii ai Guvernului (art.70 alin 1).

Procedura constituțională a învestirii presupune numai prezentarea noului Guvern, Consiliului Național și obținerea din partea acestuia a unui vot de învestitură.

In art. 36 al Constituției Finlandei se prevede că membrii Guvernului, care trebuie să se bucure de încrederea Camerei Reprezentanților, sunt numiți de către Președintele Republicii.

Constituția Portugaliei conține mai multe teste care au ca obiect proceduri al învestirii Guvernului, astfel în art. 156 se precizează competența Adunării Republicii de a aprecia programul Guvernului, art.190 se referă la competența Șefului Statului de a numi Guvernul, iar art.195 la votul de învestitură. Președintele Republicii numește Primul – Ministru, după ascultarea partidelor din Adunarea Republicii și ținând seama de rezultatele alegerilor, iar la propunerea Primului – ministru îi numește pe ceilalți membrii ai Guvernului. Dezbaterea parlamentară asupra programului de guvernare nu poate să depășească trei zile și până la încheierea ei orice grup parlamentar poate propune respingerea programului, iar Guvernul poare cere vot de încredere.

Dezbaterea programului nu duce la vot decât atunci când s-a cerut respingerea de către un grup parlamentar, când se va vota propunerea de respingere a programului. Respingerea programului nu se poate face, decât cu o majoritate absolută a deputaților efectivi în funcțiune.

1.4. Regimul învestiturii Guvernului potrivit Constituției României

1.4.1. Desemnarea candidatului la funcția de Prim – Ministru

Procedura de învestitură a Guvernului cuprinde patru etape potrivit art.103 din Constituție :

● Desemnarea candidatului pentru funcția de Prim – Ministru;

● Solicitarea de către candidatul la funcția de Prim – Ministru a votului de încredere;

● Acordarea votului de încredere;

● Numirea Guvernului de către Șeful Statului

Decretul – Lege nr. 92/1990 prevedea dreptul Președintelui Republicii de a numi Primul – Ministru, cât și dreptul Parlamentului de a vota nominal lista Guvernului, nefiind foarte clar dacă Primul – Ministru trebuia sau nu să primească votul Camerelor, adică să fie sau nu pe listă.

Testul din Constituție a fost acceptat de către Adunarea Constituantă, fără nici o modificare, având următorul conținut: „Președintele României desemnează un candidat pentru funcția de Prim – Ministru, în urma consultării partidului care are majoritatea absolută în Parlament, iar dacă nu există o asemenea majoritate, a partidelor reprezentate în Parlament.

Așadar, Președintele României poate desemna un candidat politic, un șef de partid sau alt fruntaș al unui partid politic, dar poate desemna și un candidat „neînregimentat” politic într-un partid.

In sistemul nostru constituțional nu este de conceput un candidat la funcția de Prim – Ministru fără un puternic sprijin din partea unor partide politice.

Solicitarea votului de învestitură.

Candidatul la funcția de Prim – Ministru are la dispoziție numai zece zile pentru a întocmi programul politic al guvernării pe care intenționează să o facă, precum și lista Guvernului. Acesta poate să-și depună mandatul Președintelui Republicii înainte de împlinirea termenului de zece zile, dacă apreciază că nu va reuși să obțină sprijin politic necesar și dacă nu a solicitat votul de încredere în acest interval, Președintele României este obligat să-i retragă mandatul, începând noi consultări politice pentru desemnarea unui nou candidat la funcția de Prim – Ministru.

1.4.3. Acordarea votului de încredere.

Votul de încredere se acordă de cele două Camere ale Parlamentului, în ședință comună. textul având următoarea redactare: „Programul și lista Guvernului se dezbat de Camera Deputaților și de Senat în ședință comună”. Parlamentul acordă încrederea Guvernului cu votul majorității deputaților și senatorilor.

Modul de exprimare a votului are ca obiect programul, evident forma finală și lista în ansamblul ei a Guvernului, nu fiecare membru în parte. Pe parcursul dezbaterilor parlamentare candidatul la funcția de Prim – Ministru poate opera modificări în lista Guvernului precum și în Programul politic propus, dacă acestea sunt necesare pentru obținerea votului de învestitură.

Constituția nu interzice prezentarea unei liste și, dincolo de reglementările legale în vigoare, dar trebuie înțeles că votul de învestitură nu are semnificația de a prezenta baza noii organizări ministeriale, ci doar legitimitatea echipei, care urmează să depună diligențele de adaptare a reglementărilor legale la structura aprobată prin votul de învestitură. Depunerea diligențelor de adaptare a legislației presupune fie adoptarea de acte proprii, de către Guvern (hotărâri, ordonanțe, ordonanțe de urgență), fie inițierea de proiecte legislative, cu solicitarea discutării în procedură de urgență.

Dacă pe lista Guvernului, în sfera altor membrii decât miniștri, se propun și alte categorii de funcții decât cele acceptate de Legea Organică a Guvernului, după votul de învestitură, se impune, de urgență, modificarea, în mod corespunzător, a Legii Organice.

In cazul neacordării votului de încredere, procedura de învestitură se reia, Președintele Republicii va organiza noi consultări politice, pentru a desemna un nou candidat. Constituția nu interzice posibilitatea desemnării aceleiași persoane

Numirea Guvernului și jurământul de credință.

După obținerea votului de încredere, Președintele României, numește Guvernul, abia prin decretul prezidențial strict formal-juridic, candidatul la postul de Prim – Ministru devine Prim – Ministru.

In procedura de învestitură esențial este votul Parlamentului, el are valoare de fapt juridic, care marchează încheierea unui „contract de guvernare”, între Parlament, prin voința majorității și candidatul la funcția de Prim – Ministru.

Actul Președintelui României, de numire a Guvernului, rămâne fără consecințe juridice în ceea ce privește raporturile dintre Președinte și Guvern. Raporturile juridice dintre Președinte și Guvern sunt de colaborare și acestea rezultă din textele Constituției referitoare la atribuțiile și actele Președintelui.

Procedura de învestitură presupune, un complex de raporturi de drept public în care apar ca subiecți Președintele României, Candidatul la funcția de Prim – Ministru, Parlament, Guvern și Curtea Constituțională.

Primul – Ministru și ceilalți membrii ai Guvernului vor depune individual, în fața Președintelui Republicii, jurământul de credință. Data depunerii jurământului reprezintă data de la care Guvernul, în întregul său, și fiecare membru în parte începe să exercite mandatul.

2. Întrebările și interpelările

Potrivit art. 112 din Constituție, Guvernul și fiecare dintre membrii săi sunt obligați să răspundă la interpelările și întrebările formulate de deputați sau senatori, iar Camerele pot adopta „o moțiune prin care să-și exprime poziția cu privire la problema ce a făcut obiectul interpelării”.

Întrebările sunt cereri adresate de către deputați sau senatori organelor de stat îndeosebi Guvernului sau Ministerelor în legătură cu activitatea analizată în Parlament sau cu orice alte probleme economice, iar interpelarea se referă la strategii politice și duc la dezbateri parlamentare.

Întrebările pot fi formulate oral sau scris și nu sunt admise întrebări de ordin personal și cele care urmăresc obținerea unor consultații juridice și întrebările care se referă la soluționarea unor procese aflate pe rolul instanțelor. Primului – Ministru i se pot adresa întrebări doar privind politica generală a Guvernului. Întrebările se adresează de parlamentari în plenul Camerei, în fiecare zi de luni.

Regulamentele Camerelor prin întrebare înțeleg o simplă cerere de răspuns dacă un fapt este adevărat, dacă o informație este exactă, dacă Guvernul și celelalte organe ale administrației publice înțeleg să comunice Camerei actele și informațiile solicitate sau dacă au intenția să adopte o hotărâre într-o problemă anume, iar prin interpelare se înțelege o cerere adresată Guvernului prin care se solicită explicații asupra politicii Guvernului în probleme importante ale activității sale interne și externe.

Răspunsul la întrebare poate fi oral sau scris. Miniștrii nu răspund la întrebări, dacă cel care a formulat-o nu se află în sala de ședințe. Nici un parlamentar nu poate formula mai mult de două întrebări în aceeași ședință.

În ceea ce privește procedura interpelării în Regulamentele Camerelor există dispoziții asemănătore:

se face în scris și se citește in ședință publică;

se înscrie într-un registru special, se afișează la sediul Camerei și se comunică celui interpelat(art. 157 al R.C.D. și art.135 al R.S.);

Dezbaterea interpelării are loc într-o altă ședință publică, când se va da și răspunsul la interpelare, urmat de eventualele replici și intervenții ale altor parlamentari (art. 156 al R.C:D: și art. 134 al R.S.);

Obiectul interpelărilor îl constituie probleme ale activității interne sau internaționale interesând politica generală a Guvernului (art. 156 al R.C.D. și art. 134 al R.S.);

Camera poate să adopte o moțiune prin care să-și exprime poziția cu privire la problema ce a făcut obiectul interpelării.

Răspunsul la interpelare este obligatoriu din partea executivului sau reprezentantului acestuia.

Statutul constituțional al interpelărilor este acela de cerere adresată de un senator sau un deputat Guvernului sau unui membru al acestuia prin care se cer explicații asupra politicii Guvernului în problemele importante ale activității sale.

Guvernul și fiecare dintre membrii săi sunt obligați să răspundă la interpelările formulate de senatori sau deputați.

3. Procedura moțiunilor simple

În virtutea textelor constituțional, Camera Deputaților și Senatul pot adopta, pe lângă legi și hotărâri și moțiuni. De asemenea, Camera Deputaților și Senatul pot adopta o moțiune prin care să-și exprime poziția cu privire la problema ce a făcut obiectul unei interpelări.

Aceste prevederi constituționale se completează cu importante dispoziții regulamentare, care evidențiază valoarea și rolul moțiunilor numite simple, care nu urmăresc demiterea Guvernului, dar au menirea de a-i atrage atenția asupra faptului că politica sa dintr-un anumit domeniu se îndepărtează de dezideratele electoratului și o posibilă moțiune de cenzură este pe cale de a se dezvolta.

Astfel, așa cum remarcă și profesorul Ioan Muraru, termenul de „moțiune” este, în general, utilizat la denumirea unor hotărâri ale Parlamentului, prin care se exprimă atitudinea acestuia într-o problemă discutată.

Atunci când moțiunile sunt acte juridice, ele privesc, în cele mai multe cazuri, poziția față de Guvern, în cadrul raporturilor Parlament – Guvern și a dreptului Parlamentului de a controla activitatea Guvernului.

Așadar, din cele de mai sus, se poate desprinde ideea că moțiunea simplă este și ea un mijloc de control parlamentar sau o modalitate prin care parlamentarii pot adresa critici Guvernului, fără a pune în pericol existența lui.

În acest sens sunt și prevederile regulamentare – Regulamentul Camerei Deputaților, în art. 142 alin (1), definește moțiunea ca o modalitate parlamentară de exprimare a poziției Camerelor Deputaților într-o anumită problemă de politică internă sau externă. Prevederile art. 125 din Regulamentul Senatului stabilesc că moțiunea exprimă poziția Senatului într-o anumită problemă de politică internă sau externă.

După cum se poate observa, cele două regulamente definesc în termeni identici moțiunile, din termenii definirii lor desprinzându-se ideea de apartenență a moțiunilor simple la modalitățile de exercitare a controlului parlamentar. Aceste asemănări se reflectă și-n plan procedural. La Camera Deputaților moțiunile se inițiază de către cel puțin cincizeci de deputați, iar la Senat, de către cel puțin o pătrime din numărul senatorilor. Moțiunile se motivează și se depun la președintele Camerei, în cursul ședințelor publice. Ele se aduc la cunoștința Camerei respective, se comunică Guvernului, se afișează la sediul Camerei și se dezbat în ședință publică în cel mult șase zile de la depunerea lor.

Ambele regulamente prevăd că semnatarii unei moțiuni nu-și pot retrage adeziunea la moțiune după începerea dezbaterii. Într-adevăr, o asemenea retragere a adeziunii ar putea duce la dezbaterea unei moțiuni care nu este susținută de numărul de parlamentari cerut de Regulament, ceea ce ar contraveni „pragului” regulamentar pentru promovarea unei moțiuni.

Dincolo de aceste reglementări, aproape identice, Regulamentul Camerei Deputaților cuprinde anumite restricții privitoare la admisibilitatea unei moțiuni. Potrivit art. 142 din Regulamentul Camerei Deputaților, președintele Camerei este abilitat să nu admită moțiunile care nu reprezintă luări de poziție într-o problemă de politică internă sau externă, cele care nu sunt susținute de cel puțin cincizeci de deputați și cele care vizează finalități specifice moțiunii de cenzură. Și din conținutul acestor prevederi regulamentare rezultă că moțiunile sunt mijloace sau modalități de control parlamentar care nu pot avea finalitatea moțiunii de cenzură, fără să se deosebească de acestea în privința provocării unei dezbateri parlamentare asupra activității guvernamentale și a administrației publice.

În acestea privință, în legislatura 1992-1996, la Camera Deputaților au fost dezbătute unsprezece moțiuni, care s-au constituit în adevărate „semnale de alarmă” pentru executiv.

Din cele unsprezece moțiuni introduse la Camera Deputaților in legislatura 1992-1996, trei au fost admise și una retrasă de inițiatori, celelalte fiind respinse prin votul majorității parlamentare. Altor șapte moțiuni ( dintre care patru privitoare la distribuirea cărților de alegător, una privind salarizarea personalului din învățământ, una cu referire la ratificarea „Cărții europene a autonomiei locale” și una la acțiunile violente ale organelor ministerului de Interne împotriva manifestanților studenți din ziua de 20 octombrie 1995 ) nu li s-a dat curs, deoarece nu îndeplineau condițiile cerute de art. 142 din Regulamentul Camerei Deputaților pentru promovarea unei moțiuni.

În legislatura 1992-1996, la Senat au fost promovate șapte moțiuni care s-au referit la următoarele aspecte: declanșarea procedurii constituționale de învestire de către Parlament a patru miniștrii, numiți la 23 august 1993; agenții informatori ai securității; obligarea prin lege a parlamentarilor, miniștrilor și secretarilor de stat să-și declare toate activitățile ce nu fac parte din ansamblul atribuțiilor lor; angajarea răspunderii Guvernului peste un program politic cu obiective și termene concrete privind integrarea în structurile europene și euro-atlantice; criza grâului; cărțile de alegător; criza energiei.

Din cele șapte moțiuni promovate la Senat in legislatura 1992-1996, au fost admise un număr de trei, celelalte fiind respinse prin votul majorității parlamentare.

„Moțiunea simplă pentru obligarea prin lege a parlamentarilor, miniștrilor și secretarilor de stat să-și declare toate activitățile ce nu fac parte din ansamblul atribuțiilor lor” din 18 aprilie 1994 a constituit un moment de dezbatere etico-politică, ce, prin ideile și concluziile formulate, a contribuit la adoptarea Legii nr. 115/1996, privind declararea și controlul averilor demnitarilor.

De asemenea „Moțiunea simplă privind angajarea răspunderii Guvernului pentru un program politic cu obiective și termene concrete privind integrarea în structurile europene și euro-atlantice” a fost transformată intr-o declarație care a exprimat poziția politică de principiu a Senatului cu privire la problematica integrării euro-atlantice.

Dincolo de aceste considerente privitoare la moțiunea simplă, care au rolul de a pune în valoare și mai mult însemnătatea moțiunii de cenzură în realizarea controlului parlamentar, trebuie menționat că semnificația moțiunii de cenzură este majoră și chiar determinantă atât în asigurarea stabilității forumului democratic, cât și în schimbarea majorității nu mai susține Guvernul.

4. Moțiunea de cenzură

Moțiunea de cenzură este procedura prin care Camera Deputaților și Senatul, în ședință comună, pune în discuție răspunderea politică a Guvernului. Efectul admiterii moțiunii de cenzură îl constituie încetarea forțată a mandatului Guvernului.

Procedura controlului parlamentar prin moțiunea de cenzură este următoarea:

– moțiunea de cenzură poate fi inițiată de cel puțin ¼ din numărul total al deputaților și senatorilor;

– moțiunea se depune la Președintele Camerei în care s-a formulat;

la data depunerii, moțiunea de cenzură se comunică Guvernului și urmează să fie dezbătută în ședința comună a celor două Camere;

Pentru adoptarea moțiunii de cenzură este necesară o majoritate absolută, respectiv jumătate plus unul din numărul deputaților și senatorilor;

Dacă moțiunea de cenzură a fost respinsă,deputații și senatorii care au semnat-o nu mai pot iniția o nouă moțiune de cenzură în aceeași sesiune parlamentară, cu excepția cazului în care Guvernul își angajează răspunderea.

Constituția Italiei, în art.94 alin. final, precizează că moțiunea de cenzură trebuie semnată de cel puțin o zecime din membrii Camerei și nu poate fi pusă în discuție decât după trei zile de la depunerea ei. Potrivit art.74 din Constituția Austriei pentru votul de neîncredere, dat de Consiliul Național, este necesară prezența a cel puțin 1/2 din membrii Consiliului Național, iar la solicitarea a 1/5 din membrii prezenți votul trebuie amânat 2 zile lucrătoare, o nouă amânare a votului nu va fi făcută decât în virtutea unei decizii a Consiliului Național.

Constituția Germaniei, în art.67, precizează că Bundestag-ul nu-și poate exprima neîncrederea în Cancelarul federal decât alegând un succesor cu majoritate absolută și invitându-l pe Președintele Republicii federale să releve despre funcțiunile acestuia. Președintele este obligat să dea curs acestei invitații și să numească persoana aleasă, iar votul asupra moțiunii nu poate interveni decât după ce a expirat un termen de 48 de ore .

Potrivit Constituției Franței – art. 49 și 50 – moțiunea de cenzură trebuie semnată de cel puțin o zecime din membrii Adunării Naționale, iar votul nu poate avea loc decât după 45 de ore de la depunere, pentru adoptarea ei fiind necesar votul majorității deputaților .În cazul respingerii moțiunii cei care au inițiat-o nu pot propune în cursul aceleiași sesiuni o nouă moțiune, exceptând cazul în care Primul –Ministru , după deliberările din Consiliul de Miniștri, angajează responsabilitatea Guvernului în fața Adunării Naționale.

Constituția Spaniei prevede următoarele: „Congresul Deputaților pune în joc responsabilitatea politică a Guvernului, adoptând cu majoritare absolută o moțiune de cenzură’’.

Moțiunea de cenzură trebuie propusă de cel puțin o zecime din deputați și trebuie să conțină numele unui candidat la Președenția Consiliului de Miniștrii.

Moțiunea de cenzură nu poate fi votată înainte de expirarea unui termen de 5 zile, începând cu data depunerii. Moțiuni alternative pot fi depuse în primele două zile.

Constituția Portugaliei precizează printre atribuțiile Parlamentului și votarea moțiunii de încredere și de neîncredere în Guvern’ – art. 166 lit. e), iar în alte texte vine cu detalii procedurale în ceea ce privește răspunderea politică și moțiunea de cenzură.

Constituția Finlandei reglementează instituția răspunderii politice arătând că membrii Consiliului de Miniștrii răspund pentru gestiunea lor în fața Camerei Reprezentanților, orice membru al Consiliului care a participat la reglementarea unei probleme răspunde de hotărârea luată, cu excepția cazului în care a exprimat o opinie diferită, consemnată în procesul-verbal.

Constituția Belgiei se limitează la un singur text cu valoare de principiu: „Regele este inviolabil.” Art. 42 arată că miniștrii poartă răspunderea.

Constituția Suediei precizează că Guvernul va fi responsabil în fața Riksdag-ului (art.61), dar vine și cu detalii de ordin procedural.

Constituția Norvegiei reglementează o răspundere politică a membrilor Guvernului în fața Regelui, concretizată în sancțiunea destituirii, care poate duce și la răspunderea penală,competența punerii sub acuzare revine Parlamentului.

*

În România, introducerea și susținerea unei moțiuni de cenzură sunt supuse procedurilor parlamentare stabilite de Constituție și de Regulamentele ședințelor comune ale Camerei Deputaților și Senatului.

Constituția României prevede că adoptarea moțiunii de cenzură ca și învestitura este dată în competența ambelor Camere reunite în ședință comună Moțiunea de cenzură poate fi inițiată de cel puțin o pătrime din numărul total al deputaților și senatorilor.

Potrivit art. 78 din Regulamentul ședințelor comune, se prezintă birourilor permanente, se comunică Guvernului și se anunță, în ședința comună a celor două Camere, în cel mult cinci zile de la data depunerii. Ea se dezbate în ședință comună a celor două Camere, după trei zile de la data ‚când a fost prezentată în ședința comună a celor două Camere.

Ședința comună debutează cu prezentarea moțiunii de cenzură de către un reprezentant al inițiatorilor. Următorul vorbitor este primul-ministru sau reprezentantul acestuia, care va exprima punctul de vedere al Guvernului față de respectiva moțiune de cenzură.

În continuare, în cadrul timpului stabilit pentru fiecare grup parlamentar, în funcție de ponderea lui în totalul membrilor Camerei, se dă cuvântul deputaților și senatorilor, în ordinea înscrierii la cuvânt.

La finalul dezbaterilor, se trece la votarea moțiunii de cenzură. Votul este secret și se exprimă prin bile. Aceasta se adoptă cu votul majorității deputaților și senatorilor. Dacă moțiunea de cenzură a fost respinsă, cei care au inițiat-o, pentru a nu bloca activitatea parlamentară cu alte asemenea inițiative inutile, nu mai pot depune o nouă moțiune în aceeași sesiune, cu excepția angajării răspunderii Guvernului.

Din realitatea actualei vieții politice se desprinde nu numai utilitatea moțiunilor în exercițiul democrației constituționale, dar și condensarea în spațiul aferent dezbaterilor parlamentare asupra acestora a frustrărilor populare, a nemulțumirilor și criticilor exprimate de segmente compacte ale electoratului cu privire la erorile înregistrate în politica guvernamentală, cu privire la inadecvarea acesteia la aspirațiile și trebuințele celor guvernați și la antagonismele care se interpun între aspirațiile populare și voința exprimată de reprezentanții săi.

Chiar dacă rezultatelor de cenzură sau ale moțiunilor simple nu sunt suficient de concludente, virtuțile lor critice se reflectă întotdeauna în rezultatele alegerilor parlamentare și chiar prezidențiale. Acest fenomen, aparent paradoxal, se datorează unei anumite eroziuni a evoluției și imaginii unor programe și a unor reprezentanți ai anumitor autorități în cursul unei legislaturi.

Majoritatea parlamentară, în desfășurarea evenimentelor parlamentare, se transformă, de cele mai multe ori, într-o entitate de sine-stătătoare care „îngheață” într-o atitudine caracteristică identității sale inițiale, cu riscul ca aceasta să nu mai reflecte aspirațiile dinamice ale alegătorilor.

Dacă cei aleși refuză dialogul constructiv cu alegătorii, respingând astfel soluțiile pe care aceștia le-ar dori pe plan legislativ, riscul ca majoritatea parlamentară să eșueze, pe parcursul legislaturii, este din ce în ce mai mare, iar alternanța la guvernare se impune de la sine, chiar dacă nu este justificată de imperativele binelui comun, de imperativele economice ori de cele sociale posibile de realizat.

5. Asumarea răspunderii Guvernului

Guvernul răspunde politic numai în fața Parlamentului pentru întreaga sa activitate. Răspunderea politică se angajează ca urmare a exercitării controlului parlamentar în următoarele modalități:

1.Acordarea votului de încredere Guvernului nou format.

2.Moțiunile simple.

3.Moțiunea de cenzură.

4.Angajarea răspunderii la inițiativa Guvernului.

5.Întrebările și interpelările Parlamentului.

Articolul 114 alin (1) din Constituția României stabilește că Guvernul își poate angaja răspunderea, în fața Camerei Deputaților și a Senatului, în ședință comună, asupra unui program, a unei declarații de politică generală sau a unui proiect de lege.

În opinia lui Cristian Ionescu, prin demersul acestei proceduri de asumare a răspunderii, Guvernul urmărește să verifice în mod concret pe ce sprijin poate conta în Parlament și, eventual, să convingă Camera Deputaților și Senatul că programul său de guvernare este încă viabil și că echipa guvernamentală încă are capacitatea de a-l înfăptui.

Angajarea răspunderii Guvernului la inițiativa sa, în opinia profesorului Ioan Deleanu, este procedura constituțională prin care, în condițiile unui regim parlamentar și exprimând esența acestuia, Guvernul pune Parlamentul în situația limită de a opta între acceptarea opiniei lui sau demitere.

Într-o altă accepție doctrinară, cea a profesorului Antonie Iorgovan, angajarea răspunderii Guvernului se justifică pe teoria „contractului” de guvernare care admite asemenea „inițiative ”, urmând ca „sancțiunea cea mai severă care intervine în cazul răspunderii politice a Guvernului”să fie „demiterea prin retragerea încrederii de către Parlament, iar procedura care trebuie respectată pentru aplicarea acestei sancțiuni formează instituția moțiunii de cenzură, instituție tradițională a dreptului public modern”.

Așa cum arată autorii lucrării Constituția României, angajarea răspunderii politice a Guvernului reprezintă o procedură parlamentară, prin care, pentru a face față unei împrejurări ce reclamă stabilirea de măsuri urgente, care sunt de competența Parlamentului, Guvernul urmărește adoptarea unui program, a unei declarații de politică generală sau a unui proiect de lege, cu sprijinul majorității parlamentare, pe care se întemeiază și în condiții de maximă celeritate.

Din momentul învestirii prin votul de încredere acordat de Parlament și al numirii sale de Președintele României pe baza acestui vot, Guvernul își asumă o răspundere directă pentru modul în care asigură realizarea politicii interne și externe a țării și exercită conducerea generală a administrației publice. În situația în care Guvernul este sprijinit de majoritatea membrilor Parlamentului, va avea posibilitatea – conlucrând cu forul legislativ – să-și înfăptuiască cu succes și fără asperități deosebite programul de guvernare.

O primă observație care se impune aici se referă la faptul că angajarea răspunderii Guvernului poate avea finalități politice diferite, care țin de un program, de o declarație de politică generală sau de un proiect de lege.

Într-o opinie, numai angajarea răspunderii Guvernului față de un program ori de o declarație de politică generală sunt relevante pentru exercitarea funcției de control parlamentar. Angajarea răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege este o acțiune ce intră în sfera legiferării, chiar dacă este urmată de cenzură. În ultima situație, moțiunea de cenzură este, o modalitate de control parlamentar.

Cu toate acestea, indiferent de conținutul funcției parlamentare în care ne încadrăm, este evident că în temeiul art. 114 alin.2 din Constituție, Guvernul, în astfel de situații, forțează procedurile parlamentare, încercând să obțină anumite rezultate într-un interval minim de timp, ocolind procedurile parlamentare care ar necesita săptămâni sau chiar luni de zile.

Riscul este sancționat pe măsură. În cazul în care o moțiune de cenzură, depusă în 3 zile de la prezentarea programului, a declarației de politică generală sau a proiectului de lege, a fost votată cu majoritatea voturilor parlamentarilor, Guvernul este demis. În cazul în care această majoritate nu este obținută, programul ori declarația de politică generală se consideră a fi adoptată, Guvernul fiind îndreptățit să le pună în aplicare pe baza unei susțineri parlamentare reconfirmate.

Spre deosebire de moțiunea prevăzută de art.113 din Constituție, care este o moțiune ce izvorăște din voința parlamentarilor, moțiunea prevăzută de art. 114 al Legii fundamentale este o moțiune provocată de Guvern pentru depășirea unei situații excepționale, fie politice, fie legislative.

Potrivit Regulamentului ședințelor comune ale Camerei Deputaților și Senatului, moțiunea de cenzură poate fi inițiată de cel puțin o pătrime din numărul total al deputaților și senatorilor, în cel mult trei zile de la prezentarea în ședința comună a celor două camere a programului politic, a declarației de politică generală ori a proiectului de lege asupra căruia Guvernul își angajează răspunderea.

Moțiunea de cenzură, inițiată în aceste condiții se prezintă birourilor permanente ale celor două Camere și se comunică Guvernului de către președintele Camerei Deputaților, în ziua în care a fost depusă. După depunerea moțiunii, cele două birouri permanente vor stabili ziua în care moțiunea va fi prezentată în ședința comună a celor două Camere, având la dispoziție un interval de cinci zile de la data depunerii. În a treia zi care urmează datei prezentării moțiunii în ședința comună a Camerei Deputaților și Senatului are loc dezbaterea acesteia, urmată de votul final.

Astfel, angajarea răspunderii Guvernului este determinată de luarea unor măsuri urgente cu sprijinul, majorității parlamentare care a stat la baza învestirii Guvernului.

În astfel de situații de criză politică, Guvernul este nevoit să se abată de la programul de guvernare aprobat de Parlament cu prilejul votului de învestitură și, pentru ca aceste „abateri” să fie legitime, ele se cer a fi ratificate de organul reprezentativ suprem. Ele pot îmbrăca forma unui nou program sau a unei declarații de politică generală care pot obține sprijinul majorității parlamentare ori pot fi respinse de către acestea.

Dacă acestea sunt acceptate, majoritatea parlamentară rămâne consecventă cu opiniile echipei guvernamentale pe care a validat-o, iar dacă majoritatea parlamentară nu este de acord cu noile standarde politice se va divide, ceea ce va duce la inițierea și acceptarea moțiunii de cenzură, lăsându-se loc liber pentru formarea unui nou Guvern.

Un element deosebit de important, ce trebuie subliniat, este legat de faptul că în acest caz nu sunt aplicabile prevederile art. 113 alin. 4 din Constituție privitoare la faptul că, dacă moțiunea de cenzură a fost respinsă, deputații și senatorii care au semnat-o nu mai pot iniția, în aceeași sesiune, o nouă moțiune de cenzură.

Așadar această moțiune de cenzură nu se poate supune acelorași reguli restrictive ale art. 113 din Constituție, deoarece ea nu mai poate fi calificată ca un act șicanator al opoziției parlamentare sau ca un mijloc al acesteia de a paraliza activitatea guvernamentală.

În astfel de cazuri, moțiunea este provocată de guvern și ea trebuie supusă reacției parlamentare, care o poate contesta ori de câte ori Guvernul uzează de această cale constituțională pentru a-și impune punctul de vedere și a-și consolida menținerea la guvernare. Tocmai de aceea, parlamentarii care semnează o moțiune de cenzură la adresa Guvernului, în condițiile art. 114 din Constituție, nu sunt opriți, în cursul aceleiași sesiuni, să semneze alte moțiuni de cenzură, dacă Guvernul uzează de dreptul său constituțional de a-și angaja răspunderea în fața Parlamentului.

6. Controlul realizat de comisii parlamentare

Exercitarea controlului parlamentar prin intermediul comisiilor parlamentare reprezintă cea mai specializată formă de control parlamentar.

Prin organizarea unor astfel de comisii de control, Parlamentul sau una din Camerele sale își valorifică potențialul său de identificare a modului în care creația sa – legea -, izvorâtă din voința generală, este pusă în aplicare de Executiv și, în anumite condiții, de către puterea judecătorească.

6.1. Prezentarea informațiilor și documentelor solicitate de Camera Deputaților, de Senat sau de comisiile parlamentare, prin intermediul președinților acestora

Această modalitate de control parlamentar își are suportul în art. 111 din Constituția României, în baza căreia, regulamentele parlamentare stabilesc procedurile de solicitare și obținere a informațiilor, câmpul lor de extensie și sancțiunile neîndeplinirii obligativității corelative. Astfel, Regulamentul Camerei Deputaților, în art. 163-165 reglementează informarea Camerei Deputaților și a deputaților. În temeiul art. 163, Camera deputaților și deputații au dreptul să obțină informațiile necesare desfășurării activității lor din partea organelor administrației publice.

În exercitarea acestui drept, Regulamentul stabilește reguli de conduită distincte pentru Cameră și comisiile parlamentare, pe de o parte, și pentru deputați, pe de altă parte. Art. 164 alin. 1 instituie regula potrivit căreia Camera Deputaților și comisiile sale pot cere Guvernului și celorlalte organe ale administrației publice informații și documente, în cadrul controlului parlamentar al activității acestora.

În cazul deputatului, art. 165 din Regulament stabilește că aceasta poate solicita de la organele administrației publice centrale, printr-o cerere adresată președintelui Camerei Deputaților sau președintelui comisiei permanente din care face parte, orice informații sau documente, în copie certificată, utile pentru desfășurarea activității sale.

Din analiza modului de reglementare a informării Camerei Deputaților și a deputaților se observă că Regulamentul consacră un drept de informare care poate fi exercitat de Cameră, în întregul său,de comisiile parlamentare și de deputați. Acest drept se poate exercita numai în legătură cu informațiile necesare desfășurării activității Camerei, comisiilor și deputaților.

Exercitarea acestui drept este limitată la organele administrației publice. Reglementarea acestui drept în art. 163 a Regulamentului Camerei Deputaților se află în deplin acord cu prevederile art. 111 din Constituția României, dar reglementările din art. 164 și 165 ale Regulamentului conțin unele abateri de la textul constituțional ca și de la reglementarea cuprinsă în art. 165. Atât art. 164, cât și art. 165 stabilesc că cererea poate avea ca obiect informații și documente, ceea ce reprezintă un adaos la textul constituțional, care face referire numai la informații, documentele neputând face obiectul unei asemenea cereri.

Restrângerea domeniului de exercitare a acestui drept la organele administrației publice centrale, exclude posibilitatea acesteia de a adresa serviciilor publice descentralizate ale ministerelor și ale celorlalte organe centrale din unitățile administrativ-teritoriale și autoritățile administrației publice locale, deși Constituția, în art. 111, nu face o astfel de distincție.

Trebuie precizat că aceste cereri, deși sunt individuale, ele se asimilează cererilor pe care le fac comisiile parlamentare sau Camera în întregul său, deoarece ele se adresează autorităților competente sub semnătura președintelui comisiei permanente ori a președintelui Camerei.

În reglementarea art.165 din Regulament, deputatul își poate manifesta dreptul de a solicita informații numai prin intermediul președintelui unei comisii permanente, ceea ce reprezintă o altă restrângere a acestui drept, în raport cu prevederile art.111 din Constituție și ale art.164 din Regulament, care se referă la comisiile parlamentare, inclusiv la cele de anchetă, la cele speciale și la comisiile comune ale celor două Camere.

Art. 162 alin 2 și 3 din Regulamentul Camerei Deputaților extindeau, dincolo de cadrul constituțional, prevederile Regulamentului. Deputatul avea dreptul să ceară autorităților publice locale din circumscripția electorală în care a fost ales, informații și copii certificate după documentele utile pentru desfășurarea activității sale. Autoritățile publice locale erau obligate să satisfacă cererile deputatului în termen de cel mult 10 zile. În caz de refuz, era informat președintele Camerei Deputaților, care urma să ia măsuri sau să impună cazul plenului pentru a decide.

Conform deciziei Curții Constituționale, art. 162 alin. 2 și 3 din Regulamentul Camerei Deputaților contravine dispozițiilor art. 111 din Constituție, care permit solicitarea de informații și documente doar de către Camere sau de către comisiile parlamentare, prin intermediul președinților acestora, solicitarea lor fiind legată de informarea Parlamentului. De asemenea, din formularea textelor ar rezulta posibilitatea intervenției deputatului în sfera puterii judecătorești, ceea ce contravine prevederilor constituționale. Aceste texte au fost eliminate din Regulament ca urmare a reexaminării lui de către Camera Deputaților.

Dispoziții asemănătoare întâlnim și în Regulamentul Senatului. Astfel, art. 142 din Regulamentul Senatului stabilește dreptul senatorului de a cere în scris sau oral de la autoritățile publice ale administrației locale, ale administrației județene și ale serviciilor publice descentralizate în județe sau de interes județean, din circumscripția electorală pe care o reprezintă, acte, dosare, precum și alte informații utile pentru activitatea sa.

Regulamentul a fost declarat neconstituțional prin Decizia Curții Constituționale nr. 46 din 17 mai 1994, în măsura în care instituie o relație juridică directă între senator și autoritățile publice ale administrației locale, ale administrației județene și ale serviciilor publice descentralizate în județe sau de interes județean, este neconstituțională în raport cu prevederile art. 111 din Constituție, potrivit cărora informarea senatorilor se face de Cameră, de comisia parlamentară sau sub controlul acestora. Aceeași decizie constată că, pe cale directă, se deplasează calitatea de titular al dreptului de informare de la Cameră și comisiile parlamentare la senator, în condițiile în care controlul parlamentar nu poate fi conceput ca un atribut personal al senatorului.

6.2. Comisiile de anchetă

Sub acest aspect, Constituția României stabilește în art. 64 alin. 4 regula în virtutea căreia fiecare Cameră poate institui comisii de anchetă. În continuare, același aliniat adaugă posibilitatea constituirii unor comisii comune de anchetă ale celor două Camere. Prin urmare, anchetele parlamentare pot fi efectuate de comisii de anchetă ale Parlamentului ori ale uneia din Camerele sale.

În cazul în care se instituie o comisie comună de anchetă asupra unor probleme determinate, care, de regulă, fac parte din obiectul de activitate al celor două comisii permanente, întocmirea raportului acesteia nu dă naștere unor dispute decât în măsura în care majoritatea și opoziția din cadrul comisiei nu cad de acord asupra unui punct de vedere.

Adeseori, aceste comisii eșuează în lămurirea problemelor supuse investigației parlamentare nu datorită obiectului investigației, asupra căruia au fost de acord la instituirea comisiei de anchetă cât mai ales din cauza concluziilor privitoare la stările de fapt constatate, care sunt apreciate în mod diferit potrivit punctului de vedere al fracțiunilor politice care alcătuiesc comisia de anchetă.

Regulamentul Camerei Deputaților și Regulamentul Senatului detaliază prevederile constituționale care stabilesc regulile privitoare la exercitarea controlului parlamentar asupra Executivului și a administrației publice. Potrivit art.68 din Regulamentul Camerei Deputaților și art. 55 din Regulamentul Senatului, orice comisie permanentă poate porni o anchetă, în cadrul competenței sale, cu încuviințarea Camerei respective, privitoare la activitatea desfășurată de Guvern sau de administrația publică.

În vederea obținerii încuviințării, procedurile parlamentare stabilesc necesitatea existenței unei cereri scrise, aprobată, prin vot de majoritatea membrilor comisiei; cererea trebuie să cuprindă materiile ce formează obiectul anchetei, scopul acesteia, mijloacele necesare și termenul de depunere a raportului. Cererea se supune aprobării Camerei, care se pronunță cu votul majorității membrilor săi.

Independent de aceste reglementări, cu valoare de principiu, Regulamentul Senatului conține o serie de prevederi cu referire la procedura desfășurării anchetei. În acest sens, comisia permanentă poate invita, pentru a da informații, orice persoană care are o calitate oficială, cu excepția Președintelui României, a președinților celor două Camere ale Parlamentului, a Avocatului Poporului, a membrilor Curții Constituționale și ai Curții de Conturi, ai judecătorilor Înaltei Curți de Justiție și Casație și a Procurorului general. Prezența la audiere este obligatorie.

Persoanele invitate sunt obligate să răspundă la întrebările adresate, cu excepția celor care vizează secrete de stat referitoare la apărarea țării, secrete de stat de importanță deosebită ori se referă la viața personală a celui audiat sau a familiei acestuia.

Regulamentul Senatului stabilește măsuri care pot conferii un anumit grad de eficiență activității comisiei. Dacă, în urma dezbaterii în Senat a raportului comisiei se constată abateri grave în activitatea unui membru al Guvernului, va fi înștiințat Președintele României și, după caz, primul-ministru, pentru a se lua măsuri potrivit Constituției și Legii privind responsabilitatea ministerială.

Unele prevederi regulamentare au fost declarate neconstituționale prin Deciziile Curții Constituționale nr. 45/1994 și nr. 46/1994. Astfel, Curtea Constituțională a reținut că art. 71 din Regulamentul Camerei Deputaților, prevăzând dreptul comisiei de a cita orice persoană, contravine mai multor dispoziții constituționale, în special art. 111 din Legea fundamentală care limitează controlul parlamentar la Guvern și autoritățile administrației publice.

Decizia nr. 46/1994 declară ca neconstituționale prevederile art.55 alin (4) și ale art. 57 alin. (3) din Regulamentul Senatului, pentru rațiuni similare. Astfel, dreptul comisiei parlamentare de a-i invita pentru audiere orice persoană care are o calitate oficială cu unele excepții, sunt neconstituționale, deoarece excede limitele controlului parlamentar. Ca atare, Camera Deputaților, în urma reexaminării Regulamentului, a eliminat dispoziții care contraveneau Constituției. În Regulamentul Senatului, schimbările nu au avut loc, deoarece acesta nu a fost încă reexaminat, ca urmare a deciziei Curții Constituționale.

O a doua posibilitate de investigație parlamentară o constituie comisiile de anchetă, ce pot fi înființare de fiecare Cameră, în temeiul art. 70-71 din Regulamentul Camerei Deputaților și art. 57 din Regulamentul Senatului.

Ambele regulamente prevăd că înființarea unei comisii de anchetă se face de către Camera Deputaților sau de către Senat, la cererea unei treimi din numărul membrilor Camerei respective. Cererea de instituire a unei comisii de anchetă trebuie să îndeplinească aceleași condiții ca și cererea adresată de o comisie permanentă pentru a fi abilitată să pornească o anchetă parlamentară.

Regulile de procedură, urmate de comisia de anchetă, sunt pe larg precizate în art. 71 al Regulamentului Camerei Deputaților. În virtutea acestor reglementări, comisia de anchetă poate invita orice persoană care poate avea cunoștință despre o faptă sau o împrejurare de natură să servească la aflarea adevărului în cauză, care formează obiectul activității comisiei.

Se poate observa că, în acest caz, Regulamentul Camerei Deputaților nu exceptează nici o persoană de la obligația de a se prezenta la audieri în comisie. Regulamentul Camerei permite comisiei să ceară oricărei persoane care cunoaște fapte sau împrejurări în legătură cu obiectul cercetării sau care deține un mijloc de probă să le aducă la cunoștința comisiei sau să le prezinte acesteia.

Pentru a prezenta o mai mare certitudine Regulamentul Camerei Deputaților stabilește că instituțiile și organizațiile sunt obligate, în condițiile legii, să răspundă la solicitările comisiei de anchetă, în termenul stabilit de către aceasta. În temeiul aceleiași reglementări, comisia poate dispune efectuarea unei expertize.

Procedura desfășurată în fața comisiei de anchetă se completează cu dispozițiile legale din Codul de procedură civilă și Codul de procedură penală, referitoare la invitarea, prezentarea și ascultarea martorilor, precum si cele privitoare la prezentare a și ascultarea martorilor, precum și cu cele privitoare la prezentarea și predarea obiectelor ori înscrisurilor sau la efectuarea expertizelor. Aceste dispoziții regulamentare determină ca procedura de investigare în fața comisiilor de anchetă să îmbrace forme judiciare, garantându-se pe această cale aflarea adevărului.

Cu prilejul elaborării Regulamentului s-a pus și problema dacă o persoană audiată poate fi obligată să depună jurământul în fața comisiei, ca orice martor în fața instanței judecătorești. Această soluție nu a fost admisă, deși au fost luate anumite măsuri pentru a se asigura aflarea adevărului.

Astfel, în Regulamentul Camerei Deputaților, în art. 61 alin. 5, se stabilea că mărturia mincinoasă se sancționează potrivit legii. Această prevedere a fost eliminată din Regulament, ca urmare revizuirii, fiind înlocuită cu o formulă eufemistică, în virtutea căreia președintele comisiei de anchetă este dator să atragă atenția persoanei audiate că are obligația de a spune adevărul, de a nu ascunde nimic din ceea ce știe și că nerespectarea acestei obligații atrage răspunderea legală.

O a treia cale de realizare a investigațiilor parlamentare este reglementată de Regulamentul ședințelor comune ale Camerelor Deputaților și Senatului. Astfel, potrivit art. 1 pct. 26, cele două camere se întrunesc în ședință comună pentru constituirea unor comisii de anchetă sau a altor comisii speciale.

Pentru realizarea acestei atribuții parlamentare, art. 86 din Regulamentul ședințelor comune ale Camerei Deputaților și Senatului prevede că cele două Camere întrunite în ședință comună pot hotărî, în exercitarea atribuțiilor de control ale Parlamentului, efectuarea unor verificări sau anchete proprii de către comisii special constituite în acest scop sau de către comisiile permanente ale Camerelor, care vor prezenta un raport comun.

Regulamentul ședințelor comune nu detaliază procedurile de constituire și de desfășurare a activităților respectivelor comisii. În aceste condiții, dispozițiile art. 89 al Regulamentului, care stabilesc completarea Regulamentului ședințelor comune cu prevederile aplicabile din Regulamentul Camerei Deputaților și din Regulamentul Senatului, sunt de actualitate și guvernează luarea deciziilor în materie în ședințele comune.

Pe baza acestor prevederi constituționale și regulamentare, Parlamentul României, în întregul său ori fiecare Cameră în parte, a desfășurat investigații parlamentare în probleme de interes național, fie prin intermediul comisiilor permanente ori al unor subcomisii, fie prin comisii de anchetă constituite special în acest scop. De altfel, nu au lipsit nici comisiile comune de anchetă ale celor două Camere.

7. Controlul exercitat prin mesaje, dări de seamă, rapoarte și informări ale Parlamentului

7.1. Mesaje

În virtutea faptului că, Președintele României este și unul dintre șefii puterii executive, apare necesitatea unor legături instituționalizate ale acestuia cu Parlamentul, în calitate de putere legiuitoare sau de autoritate reprezentativă supremă a poporului român.

Dacă Președintele apreciază că anumite aspecte legate de îmbunătățirea activității Guvernului, a ministerelor sau a unor autorități ale administrației locale țin de procesul legislativ sau de controlul parlamentar, este firesc să aibă „un canal” de comunicare cu Parlamentul, adică să aibă posibilitatea să transmită un mesaj Parlamentului.

În opinia profesorului Tudor Drăganu, mesajele președintelui către Parlament se împart în două categorii. Pe baza faptului că obiectul mesajelor poate fi diferit, așa cum rezultă din art.88 și 92 alin. (3) ale Constituției, iar condițiile de exercitare ale acestei căi procedurale sunt reglementate în funcție de obiectul ei, Tudor Drăganu deosebește două categorii de asemenea acte:

mesaje facultative, cum sunt cele care au ca obiect principalele probleme politice ale națiunii. Caracterul facultativ al acestor mesaje este consecința faptului că prezentarea lor nu este prevăzută ca o obligație, care ar urma să fie îndeplinită de președinte la anumite termene sau perioade dinainte prevăzute, ci recurgerea la ele este lăsată la latitudinea acestuia.

Mesaje obligatorii, cum sunt cele prevăzute de art. 92 alin (3) din Constituție. În cazul lor, Președintele Republicii este obligat, în temeiul Constituției însăși, să le înfățișeze Parlamentului, dacă anumite circumstanțe au intervenit.

Astfel, în conformitate cu dispozițiile art. 88 din Constituție: „Președintele României adresează Parlamentului mesaje cu privire la principalele probleme politice ale națiunii.”

Prin mesajul anual prezentat de către Președinte, cu privire la principalele probleme politice ale națiunii, se exercită, de către Parlament, un control direct care constă în obligația de prezentare în fața Camerelor a respectivului mesaj.

Conform art. 65 alin. (2) lit. a) din Constituție, Camerele, întrunite în ședință comună, au obligația de a primi mesajul. După cum se reține în decizia nr. 87/1994 a Curții Constituționale, potrivit art. 99 din Constituția din 1991, actualul art. 100 din Constituția din 2003, numai decretele Președintelui se contrasemnează, de unde rezultă că mesajul constituie un act exclusiv și unilateral al Președintelui, care nu produce efectele juridice ale unui decret, întrucât singura consecință este obligația Camerelor de a se întruni, în ședință comună și de a-l primi.

Organizarea dezbaterii mesajului cu participarea Președintelui, cum s-a cerut în practica parlamentară implică posibilitatea ca mesajul să fie respins, total sau parțial, fapt ce vine în contradicție cu prevederea art. 65 alin. (2) lit. a), care se referă în mod expres la convocarea Camerelor în ședință comună pentru primirea mesajului Președintelui României.

Însă, acestea nu pot duce la concluzia că, problemele prevăzute în mesaj nu ar putea face obiectul unei dezbateri după „primirea lui de către Camere, ca o problemă separată”. Potrivit art. 61 alin. (1) din Constituție, să dezbată o problemă prevăzută în mesajul pe care l-a primit și chiar să adopte o măsură pe baza acestei dezbateri.

Alta este situația mesajului prezentat în condițiile art. 92 alin.(3) referitor la aducerea la cunoștința Parlamentului a măsurilor luate pentru respingerea unei agresiuni, cum a reținut și Curtea Constituțională în decizia citată – „În această situație, ținând seama de atribuțiile constituționale ale Parlamentului prevăzute la art. 65 alin(2) și de faptul că mesajul are ca obiect o decizie adoptată, concretizată într-un decret prezidențial, ce trebuie contrasemnat de primul-ministru, prezentarea și dezbaterea acestuia nu pot fi decât concomitente, așa cum se prevede la art. 7 alin. (2) din Regulament.”

În consecință, Curtea Constituțională a decis că prevederea de la art.7 alin. (1) din Regulamentul ședințelor comune ale Camerei Deputaților și Senatului, referitoare la obligativitatea dezbaterii mesajelor prezentate de președintele României, este neconstituțională când este vorba de un mesaj adresat în baza art. 88 din Constituție.

7.2. Dări de seamă, rapoarte și informări ale Parlamentului

Alături de informarea Parlamentului prin intermediul mijloacelor puse la dispoziția sa prin art. 111 din Constituție, există o serie de reglementări legale, care obligă diferite autorități publice să informeze Parlamentul cu privire la activitatea desfășurată de acestea în realizarea atribuțiilor ce le revin, potrivit competenței legale.

Din examinarea activității de informare a Parlamentului, până în prezent, prin intermediul rapoartelor, dărilor de seamă și al informărilor, se desprinde, pe de o parte, ideea că activitatea de informare parlamentară este o activitate tipică de control parlamentar asupra activității desfășurate de diferite autorități publice.

Această activitate poate avea un caracter ordonat și repetabil, în virtutea unor dispoziții legale, ori poate fi comandată de Parlament, de una din Camerele acestuia sau chiar de o comisie parlamentară.

Datorită surselor constante și aleatorii ale declanșării cererilor de informare a Parlamentului prin rapoarte, dări de seamă și informări, asistăm la o lipsă de uniformitate a intervențiilor autorităților publice în exprimarea acestora pe planul controlului parlamentar.

Astfel, în afara cazurilor în care legea cere în mod expres prezentarea unui raport, a unei dări de seamă sau a unei informări, la intervale de timp prestabilite, nu se poate predetermină introducerea în planul controlului parlamentar a unui alt subiect de drept, deoarece această intervenție parlamentară este aleatorie. Aceasta depinde de apariția unor fenomene ce trebuie controlate de către Parlament în sfera de activitate a unei autorități publice și de materia interesului parlamentar pentru solicitarea unor informații cu privire la respectiva activitate ori cu privire la evenimentele ce declanșează interesul parlamentarilor.

Pe de altă parte, în legislaturile după 1992, interesul parlamentarilor se pare că a fost canalizat de procesul reformei. Acest proces a generat din partea parlamentarilor reacții contradictorii și a determinat Parlamentul să solicite informații guvernamentale și administrative într-o măsură crescândă în raport cu desfășurarea evenimentelor economice, în special degradarea cursului leu/dolar, de apariția unei problematici sociale legate de scăderea nivelului de trai, de apariția șomajului, de accelerarea creșterii prețurilor, de sporirea inflației.

În acești ani a avut loc „nașterea” și formalizarea unei noi vieți parlamentare, specifică statelor democrate în cadrul căreia soluționarea problemelor politice este supusă unor reguli de procedură parlamentară.

Din acest punct de vedere, rapoartele, informările sau dările de seamă prezentate Parlamentului, în cadru controlului parlamentar, nu dispun de o procedură parlamentară de sine stătătoare.

În nici unul din regulamentele parlamentare nu se regăsește vreo normă care să stabilească drumul pe care un raport al Guvernului sau al altei autorități publice urmează să-l parcurgă.

În lipsa unei reglementări exprese, s-a creat o practică parlamentară în virtutea căreia rapoartele, dările de seamă sau informările adresate Parlamentului de către autoritățile publice nu se supun dezbaterii plenului Camerei Deputaților, al Senatului sau al Parlamentului. Aceste rapoarte, dări de seamă ori informări sunt puse la dispoziția parlamentarilor și a comisiilor permanente, pentru a se institui posibilitatea ca aceștia să se informeze asupra problemelor ridicate prin documentele respective, dar și de a-și consolida deciziile în activitatea parlamentară.

CAPITOLUL IV

Controlul parlamentar exercitat asupra altor autorități ale administrației publice

Răspunderea Președintelui României și controlul parlamentar

Punerea sub acuzare a Președintelui de Republică își are sorgintea în instituția similară apărută în dreptul constituțional englez cu privire la miniștri. Ulterior, o dată cu adoptarea constituțiilor scrise, această instituție a fost reținută, ca regulă, pentru a evoca răspunderea șefului de stat într-un sistem republican, iar pentru tragerea la răspundere a miniștrilor s-a impus instituția responsabilității ministeriale.

Constituția României consacră șefului statului, o poziție distinctă. Spre deosebire de Constituția din 1923, șeful statului nu mai aparține și puterii legislative și executive, după cum el nu mai apare ca o emanație ereditară și nici ca una parlamentară.

Conform noii Legi fundamentale, șeful statului este o parte componentă a unei puteri unitare în stat Puterea executivă, el exercitând atribuții pentru care răspunderea politică și juridică revin Guvernului, prin contrasemnarea celor mai importante decrete prezidențiale de către membrii acesteia.

Din prezenta dihotomie a răspunderii Executivului se desprinde ideea că definirea lui în plan politic nu poate fi decât una legată de dualismul Executivului, idee în virtutea căreia atribuirea unor prerogative diferite celor două entități executive – șeful statului și Guvernul – atrage răspunderi politice și juridice diferențiate pentru fiecare din aceste componente ale Executivului cu structură bicefală.

Exercitarea funcției de control asupra șefului statului relevă aspectele legitimității unui asemenea control.

În termenii Constituției adoptate în anul 2003, alegerea Președintelui României se face prin vot universal, egal, direct, secret și liber exprimat. Aceleași condiții operează și în cazul alegerii Parlamentului, ceea ce face ca organul reprezentativ suprem al poporului român și unica autoritate legiuitoare a țării să aibă la origine voința corpului electoral, ca și în cazul alegerii șefului statului.

În doctrină, această chestiune a iscat multe controverse. Astfel, s-a pus problema dacă nu există o flagrantă contradicție între prevederile constituționale privitoare la alegerea Parlamentului și a Președintelui României, pe de o parte, și principiul proclamat de art. 3 al Legii fundamentale, pe de altă parte, potrivit căruia suveranitatea națională aparține poporului român, care o exercită prin organele sale reprezentative și prin referendum.

În plan concret, o asemenea contradicție este exclusă din reflectarea în prevederile constituționale a principiului separației puterilor în stat, într-o manieră pe cât de categorică, pe atât de precisă. Astfel, nici Constituția și nici altă lege nu admit suprapunerea atribuțiilor Parlamentului cu cele ale Președintelui României și nici ale acestor autorități publice cu cele ale Guvernului.

Delimitarea strictă a atribuțiilor permite și antrenarea răspunderii în sarcina fiecărei autorități publice, în funcție de competențele care îi revin. În acest context, suportul răspunderii politice a Președintelui României în fața Parlamentului îl constituie în exclusivitate art. 61 alin. (1) din Constituția României, în virtutea căruia Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român, text care poate constitui un temei suficient pentru exercitarea controlului parlamentar asupra șefului statului numai în cazurile expres nominalizate în Constituție – suspendarea din funcție (art. 95) și punerea sub acuzare a Președintelui României pentru înaltă trădare (art.96).

Astfel, într-o opinie autorizată, se apreciază că, deși ne aflăm în prezența unui control subordonat unei anumite finalități, procedura de suspendare din funcție a Președintelui României, pentru săvârșirea unor fapte grave prin care a încălcat prevederile Constituției, face parte din controlul parlamentar asupra puterii executive pe care o reprezintă Președintele României.

1.1. Sediul materiei și natura juridică a răspunderii

Legiuitorul constituant român, la fel ca și legiuitorul constituant din alte țări, consacră două texte „instituției răspunderii” Președintelui României – art.95 și art. 96 alin. (1) . Însă, această soluție tehnică nu rămâne fără consecințe în ceea ce privește natura răspunderii la care se referă fiecare text și regimul juridic aplicabil.

Art. 95 se referă la o instituție distinctă ca esență de instituția răspunderii, anume la „suspendarea din funcție”. În realitate, însă, reglementează tocmai răspunderea politică a Președintelui Republicii, textul nu consacră numai sancțiunea suspendării, ci și sancțiunea demiterii Președintelui prin referendum. Așadar, acest text de lege se referă la răspunderea politică a Președintelui Republicii, și nu la răspunderea penală.

Astfel, în principiu, Președintele României nu poate fi tras la răspundere pentru declarații, inițiative efectuate în exercitarea misiunilor prevăzute de art. 80 („ Rolul Președintelui”) și a prerogativelor recunoscute de Constituție în îndeplinirea acestor misiuni.

Pentru fapte deosebit de grave sub aspect politic, ce pot dobândi și o semnificație penală, este reglementată și răspunderea penală (pentru înaltă trădare), sediul materiei fiind art.96. Acest text de lege consacră o importantă excepție de la regulă, anume posibilitatea înlăturării imunității Președintelui și a punerii sale sub acuzare pentru o faptă deosebit de gravă (înalta trădare).

Conform opiniei majoritare doctrinare, pentru faptele care nu au legătură cu misiunile și prerogativele funcției de Președinte al României, persoana care deține mandatul de Președinte va răspunde ca orice cetățean, în condițiile dreptului comun.

1.2. Regimul răspunderii politice a Președintelui României

În ceea ce privește răspunderea politică legiuitorul constituant român, leagă procedura acesteia de inițiativa parlamentară, de poziția autorității ce exercită jurisdicția constituțională, și de votul poporului.

Procedura de tragere la răspundere, pentru săvârșirea de fapte grave, prin care Președintele încalcă Constituția, se declanșează de cel puțin o treime din numărul deputaților și senatorilor, ceea ce înseamnă că numai acest număr de parlamentari au dreptul să facă, în termeni Constituției, o „propunere de suspendare” din funcție a Președintelui României.

Propunerea trebuie să fie temeinic motivată, de vreme ce această treime de parlamentari estimează că este vorba „de fapte grave”, prin care Președintele României a încălcat prevederile Constituției. Din art. 95 alin. (2), rezultă că treimea de parlamentari care are dreptul de a declanșa procedura tragerii la răspundere politică este raportată la totalul parlamentarilor și nu la membrii uneia din Camere: „Propunerea de suspendare din funcție poate fi inițiată de cel puțin o treime din numărul deputaților și senatorilor și se aduce, neîntârziat, la cunoștința Președintelui”.

Cei de pe listă pot să fie exclusiv senatori sau exclusiv deputați, cum poate să fie o listă care conține un număr egal de deputați și senatori sau mai mulți membri dintr-o Cameră și mai puțin din cealaltă; important este ca numărul lor să reprezinte cel puțin o treime din totalul membrilor Parlamentului.

Lista parlamentarilor se depune la Secretarul General al Camerei, pe care aceștia o aleg, iar la data depunerii marchează, oficial, declanșarea procedurii de „punere sub acuzare” a Președintelui, în vederea suspendării. Secretarul General al Camerei sesizate are obligația de a comunica Președintelui o copie a listei și motivele sesizării.

Această comunicare poate să se facă sub semnătura Președintelui Camerei la care a fost depusă propunerea de suspendare, dar pare excesivă interpretarea unui autor, după care, aducerea la cunoștința Președintelui se face exclusiv prin „președintele adunării în care Camerele reunite au primit propunerea și înainte de dezbaterea ei”.

Determinarea Camerei la care se înregistrează propunerea de suspendare se face după ponderea pe listă pe care o au deputații sau senatorii. Secretarul General al Camerei la care s-a înregistrat propunerea are obligația de a aduce neîntârziat, la cunoștința celeilalte Camere, conținutul propunerii de suspendare, deoarece competența de a dezbate și a vota această propunere aparține Camerelor reunite în ședință comună.

Următoarea operație este sesizarea Curții Constituționale în vederea emiterii avizului consultativ. Față de teoria avizului din dreptul administrativ, Parlamentul are obligația de a solicita un atare aviz, dar nu este obligat să țină și seama de el.

După primirea avizului Curții Constituționale se poate trece la discutarea propunerii de suspendare. Forța și impactul avizului Curții, vor fi determinate nu numai de forța argumentelor la speță, dar și de prestigiul de care se bucură, în momentul judecării „Președintelui”, Curtea Constituțională, în cadrul Parlamentului. Dacă Curtea Constituțională va dobândi o autoritate și un prestigiu de netăgăduit prin deciziile și hotărârile sale, avizul ce-l va da pentru suspendarea Președintelui va fi privit ca un aviz din partea unei autorități formate din profesioniști de excepție.

Însă, numai după ce avizul a ajuns la Parlament, sunt create condițiile participării Președintelui la lucrările Camerelor reunite. Textul Constituției lasă la latitudinea Președintelui (art. 95 alin. (1) – „[…]Președintele poate da Parlamentului explicații cu privire la faptele ce i se impută.” ) prezența în fața Parlamentului, nestabilindu-i o obligație în acest sens.

Din logica internă a textului rezultă că avizul Curții Constituționale trebuie comunicat de către aceasta și Președintelui, care poate fi invitat să ofere și anumite informații în fața Curții, înainte de formularea avizului.

Parlamentul dezbate propunerea de suspendare după procedura stabilită prin Regulamentul ședințelor comune, iar în favoarea propunerii de suspendare trebuie să voteze majoritatea deputaților și senatorilor.

În literatura de specialitate s-a pus întrebarea de ce majoritatea parlamentarilor și nu 2/3 dintre parlamentari, ca și în cazul răspunderii penale, prevăzută de art. 96 alin. (1), arătându-se că explicația constă în natura diferită a faptelor pentru care se declanșează o formă de răspundere sau alta.

Într-adevăr, răspunderea politică intervine pentru fapte generic calificate ca fiind o gravă încălcare a Constituției, pe când răspunderea penală intervine nu numai pentru o simplă încălcare a Constituției, fie ea și importantă, ci pentru o faptă de o gravitate cu totul deosebită, care are o consacrare generică în legea penală, ducând la condamnarea definitivă a Președintelui, ceea ce face inutilă procedura demiterii prin referendum.

Faptele pentru care se declanșează procedura de suspendare, ca natură juridică, sunt abateri administrative, abateri de la disciplina de stat, dar efectuate de Președinte în exercitarea unui mandat politic și, desigur, în virtutea unui „joc al unor rațiuni politice”. Tocmai de aceea, măsura suspendării, care declanșează interimatul, prin ipoteză trebuie supusă aprobării poporului, prin referendum, Președintele fiind ales prin vot universal, direct – acesta fiind, de fapt, și aplicarea principiului simetriei, specific nu numai dreptului public, dar, în multe situații, și dreptului privat.

Referendumul pentru demiterea Președintelui se organizează în cel mult 30 de zile de la votul Parlamentului. Alin. 3 al art. 95 nu precizează cine are obligația organizării referendumului, dar se subînțelege că această obligație revine Guvernului, care „asigură realizarea politicii interne și externe a țării și exercită conducerea generală a administrației publice”, ori aici este vorba de o problemă cardinală de politică internă, ceea ce legea în vigoare prevede în mod expres.

Referendumul este forma juridică primară de manifestare a suveranității naționale, el evocând democrația directă, iar în cazul art. 95 din Constituție apare și ca un mijloc de soluționare a conflictului politic dintre Parlament și Președintele Republicii, ambele autorități legitimate de votul popular direct.

Un eventual refuz al poporului de a vota demiterea Președintelui conform părerilor doctrinare, echivalează cu un „vot de blam” la adresa Parlamentului, adică cu retragerea susținerii, și de aici rezultă ,în mod logic, că retragerea încrederii poporului trebuie să conducă la alegerea unui nou Parlament.

Ca și în cazul referendumului solicitat de Președinte, potrivit art. 90 din Constituție, data retragerii legitimității Parlamentului prin referendum este data de la care înceapă să curgă termenul celor trei luni pentru organizarea de noi alegeri, prevăzute de art.63 alin. (2) din Constituție

Însă, dacă poporul, la referendum, a votat pentru demiterea Președintelui, atunci intervine vacanța funcției. Pe perioada vacanței, interimatul funcției de Președinte al României se asigură de Președintele Senatului, iar dacă acest lucru nu este posibil de către Președintele Camerei Deputaților.

Un element de noutate absolută adus de Constituția României din 1991 și preluat de cea din 2003 îl reprezintă „Răspunderea președintelui interimar” (art. 99), față de care, de asemenea se poate declanșa procedura de suspendare și demitere.

În termen de trei luni de la data referendumului, potrivit art. 96 alin. (2), Guvernul va organiza alegeri pentru un nou Președinte, față de logica de ansamblu a instituției Președintelui României, înțelegându-se că se vor organiza alegeri pentru un nou mandat și nu pentru continuarea mandatului Președintelui demis.

Răspunderea penală a Președintelui României

Președintele, la fel ca și parlamentarii sau judecătorii Curții Constituționale, se bucură de imunitate, de unde concluzia necesității unui regim special al răspunderii sale pentru fapte comise în exercitarea prerogativelor funcției ce intră sub incidența legii penale. Menținându-se într-o notă generală acceptată în dreptul public contemporan, legiuitorul constituant român reduce ideea răspunderii penale a Președintelui Republicii la ideea „punerii sub acuzare pentru înaltă trădare”.

Conceptul de „înaltă trădare” este, fără îndoială, un concept al dreptului constituțional și al dreptului administrativ, deci al dreptului public, în sens strict, el având însă și o semnificație în dreptul penal.

„Punerea sub acuzare pentru înaltă trădare” a Președintelui de Republică se face, în mai toate sistemele constituționale, de către Parlament, fie la sesizarea altor autorități publice, fie la sesizarea unui număr de parlamentari nominalizat de Constituție, fie printr-o inițiativă internă reglementată procedural numai prin Regulamentul Parlamentului.

Legiuitorul constituant român s-a oprit la această din urmă soluție tehnică, textul având următoarea redactare:

„(1) Camera Deputaților și Senatul, în ședință comună, cu votul a cel puțin două treimi din numărul deputaților și senatorilor, pot hotărî punerea sub acuzare a Președintelui României pentru înaltă trădare.

(2) Propunerea de punere sub acuzare poate fi inițiată de majoritatea deputaților și senatorilor și se aduce, neîntârziat, la cunoștință Președintelui României pentru a putea da explicații cu privire la faptele ce i se impută.

(3) De la data punerii sub acuzare și până la data demiterii Președintele este suspendat de drept. ” (art. 96).

Prin urmare, punerea sub acuzare este rezultatul unui vot parlamentar – în cele mai multe cazuri, cu o majoritate calificată și niciodată, indiferent de caz, cu o majoritate absolută. Acesta este rezultatul unei confruntări de opinii, de programe, de atitudini, de ideologii politice. În alți termeni, aprecierea unei fapte a Președintelui ca fiind sau nu înaltă trădare, spre a se decide punerea sub acuzare, este, prin excelență, o apreciere politică, însă în considerațiunea unor posibile calificări sub aspectul legislației penale speciale.

Sintagma „înaltă trădare” depășește sfera strictă a conceptelor juridice, ea având și semnificație politică, situându-se, după cum a fost exprimat într-o opinie, „la granița dintre politică și drept”, ea evocând o crimă politică, ce constă în „abuzul de funcție pentru o acțiune contrară Constituției și intereselor superioare ale țării”.

Această faptă, nu se confundă cu infracțiunea de trădare prezentă în codurile penale, ea are un caracter mult mai complex, într-o exprimare mai plastică, ea constituind o „trădare agravată”, deci ceva mai grav decât infracțiunea prevăzută de legea penală.

Din cele de mai sus rezultă că nu orice încălcare de către Președintele Republicii a Constituției poate dobândi dimensiunea unei înalte trădări, ci numai cea „mai gravă încălcare a jurământului și intereselor poporului și tării, în exercițiul atribuțiilor prezidențiale”.

Așadar, parlamentarii nu sunt ținuți să facă dovada săvârșirii de către Președinte a unei de infracțiuni, aceasta fiind o problemă a autorității judecătorești. Ei trebuie să facă dovada unei fapte politice de gravitate extremă a Președintelui, prin care acesta s-a compromis definitiv și iremediabil, aducând totodată prejudicii imense țării și națiunii române. Așa cum s-a învederat deja, „judecata” parlamentarilor este o judecată politică.

Acuzația de săvârșire a unor fapte grave prin care încalcă prevederile Constituției adusă Președintelui, reprezintă temeiul obiectiv al declanșării procesului de tragere la răspundere politică în baza art. 96.

Hotărârea de punere sub acuzare se adoptă în ședința comună a celor două Camere cu votul a 2/3 din totalul parlamentarilor, iar sub aspect strict juridic, ea are semnificația sesizării autorității judecătorești competente pentru începerea urmăririi penale.

Posibilitatea Președintelui de a-și formula apărarea pe care o consideră necesară la acuzația care i se aduce este prevăzută expres în Constituția adoptată în 2003 – spre deosebire de cea din 1991 – în alin. (2) al art. 96.

Constituția nu a intra în detalii de ordin procedural, ea s-a mulțumit să spună: „Competența de judecată aparține Înaltei Curți de Casație și Justiție”, lăsând să se înțeleagă că legea sau legile organice respective vor stabili, înainte de toate, autoritatea care va realiza urmărirea penală și-l va pune pe Președinte sub acuzare, prin rechizitoriu, pentru săvârșirea unei sau unor infracțiuni, prevăzute în partea specială a Codului penal sau a legilor penale. Din art. 44 – 45 ale legii organice a Înaltei Curți de Casație și Justiție, constatăm că această competență revine Parchetului General de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție.

Tragerea la răspundere penală a Președintelui presupune, mai întâi punerea sa sub acuzare,de către Parlament, pentru înalta trădare și apoi de către Parchetul General, prin rechizitoriu, pentru săvârșirea unei anume infracțiuni. Se subînțelege că votul Parlamentului, strict procesual, nu are decât semnificația sesizării Parchetului General, el neputând constitui vreo obligație juridică sub aspectul existenței unei fapte penale.

Nu este exclus ca Parchetul General să ajungă la concluzia că acuzația de înaltă trădare nu se poate concretiza și într-o acuzație strict tehnico – juridică, de săvârșire a unei infracțiuni, ceea ce are ca efect scoaterea Președintelui de sub urmărirea penală. Într-o astfel de ipoteză, trebuie admis că acuzația de înaltă trădare a fost o exagerare, eventual ar fi justificată declanșarea procedurii răspunderii politice, în baza art. 95.

De asemenea, Înalta Curte de Casație și Justiție poate să ajungă, după ce a fost sesizată prin rechizitoriu, la concluzia că nu este vorba de săvârșirea unei infracțiuni, dispunând achitarea Președintelui care avea deja statut de inculpat. Numai după ce hotărârea Înaltei Curți de Casație și Justiție a rămas definitivă se poate spune că acuzația de înaltă trădare a avut temei, Președintele fiind demis de drept de la data rămânerii definitive a hotărârii de condamnare, dată la care intervine vacanța funcției, iar Guvernul va organiza alegeri pentru un nou Președinte, în termen de trei luni.

În concluzie, tragerea la răspundere penală a Președintelui României comportă două faze: a) faza punerii sub acuzare pentru înaltă trădare – faza politică și b) faza judiciară – tehnico – juridică. Aceasta din urmă, conține trei etape: a) trimiterea în judecată de către Parchetul General de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție; b) judecata în fond a Înaltei Curți de Casație și Justiție, prin Secția penală; c) judecata în recurs, în Secțiunile Unite ale Înaltei Curți de Casație și Justiție.

În mod logic, punerea sub acuzare a Președintelui atrage, așa cum prevede și art. 93 alin. (3), suspendarea din funcție a acestuia, care are loc de la data punerii sub acuzare până la rămânerea definitivă a hotărârii Înaltei Curți de Casație și Justiție.

2. Procedura de control privind activitatea Consiliului Suprem de Apărare a Țării

Dacă în exercitarea controlului aspra activității diferiților miniștri, Parlamentul nu este în măsură să-i sancționeze individual, ci numai pe calea unor moțiuni de cenzură îndreptate împotriva întregului Guvern, în privința anumitor servicii publice, ale căror conducători nu fac parte din Guvern, Constituția României lasă deschisă posibilitatea ca efectuarea controlului de către Parlament să se finalizeze printr-un act individual de revocare din funcție a lor.

Conform art. 119 din constituția României: „Consiliul Suprem de Apărare a Țării organizează și coordonează unitar activitățile care privesc apărarea țării și securitatea națională, participarea la menținerea securității internaționale și la apărarea colectivă în sistemele de alianță militară, precum și la acțiuni de menținere sau de restabilire a păcii.”

Acest Consiliu este alcătuit din Președintele României, care-l prezidează, din primul-ministru, care are calitatea de vice-președinte, precum și din un număr de membri și anume: ministrul apărării naționale, ministrul de interne, ministrul afacerilor externe, ministrul industriilor,ministrul comerțului, consilierul prezidențial pentru apărare și siguranță națională din cadrul Președinției Republicii, directorul Serviciului Român de Informații Externe.

Sfera de activitate a Consiliului Suprem de Apărare a Țării a fost extinsă prin noua Constituție adoptată în 2003, față de cea din 1991, cu privire la menținerea securității internaționale și la apărarea colectivă în sistemele de alianță militară, precum și la acțiuni de menținere sau de restabilire a păcii.

Această extindere s-a impus datorită realității vieții internaționale pentru respectarea și aplicarea în tocmai a principiilor democratice, pe care sunt întemeiate majoritatea regimurilor politice, precum și pentru garantarea respectării drepturilor și libertăților fundamentale ale omului. Bineînțeles, aceasta s-a impus datorită aspirațiilor naționale de a intra în structurile europene, ceea ce presupune, desigur, o raliere la principiile și politicile acestor sisteme europene.

Cu privire la acest text de lege, se mai impune o precizare cu privire la terminologia folosită de legiuitor. Astfel, în redactarea art. 119, din nouă Constituția din 2003, sintagma „siguranța națională” a fost înlocuită cu „securitatea națională”.

Din punct de vedere gramatical, acestea sunt sinonime. Însă, în opinia noastră, termenul de „securitate” impune față de termenul „siguranță” o obligație a acestui organ la o participare mult mai activă și mai responsabilă în privința apărării, protecției naționale, situându-l intr-o poziție activă ce depășește starea de pasivitate, din trecut, a organismului. Din termenul de „siguranță” reiese că acesta lua atitudine, în special, în cazul apariției amenințării, cu scopul de a păstra starea de liniște și încredere dată de faptul de a se ști la adăpost față de un potențial pericol.

Consiliul Suprem de Apărare a Țării prezintă anual Parlamentului o dare de seamă asupra activității desfășurate. Modalitățile procedurale prin care Parlamentul este chemat să se pronunțe asupra raportului de activitate al Consiliului Suprem de Apărare a Țării nu sunt prevăzute expres de lege.

În această situație, conform prevederilor Constituției și ale Regulamentelor Camerelor privitoare la actele Parlamentului, s-a ajuns la ideea că acesta va putea adopta o hotărâre, prin care, în ședință comună, să aprobe sau să dezaprobe raportul de activitate al Consiliului Suprem de Apărare a Țării, dar și să-l aprobe, stabilind totodată în hotărârea sa un program de măsuri viitoare.

În cazul în care raportul este respins, hotărârea Parlamentului va rămâne fără consecințe juridice pentru Președintele Republicii, dat fiind că el, potrivit Constituției nu răspunde din punct de vedere politic în fața Parlamentului. Aceasta nu va putea duce nici la demiterea Guvernului, căci urmează să fie adoptată cu majoritatea membrilor prezenți din fiecare Cameră a Parlamentului și, prin urmare, nu poate fi echivalată cu adoptarea unei moțiuni de cenzură, pentru care majoritatea cerută este de jumătate plus unu din totalul membrilor adunărilor.

Întrucât, din Consiliul Suprem de Apărare a Țării fac parte primul-ministru și titularii unor importante ministere, o hotărâre a Parlamentului de respingere a raportului ar declanșa aproape cu certitudine procedura de demitere a Guvernului pe calea unei moțiuni de cenzură.

Bineînțeles, în măsura în care, în hotărârea sa de aprobare a raportului, Parlamentul stabilește și un plan de măsuri, acesta va fi obligatoriu pentru Guvern.

3. Controlul exercitat asupra Serviciului Român de Informații și asupra Serviciului de Informații Externe

Această formă de control este expres menționată în textele constituționale. Potrivit art. 65 alin. (2) lit. h) din Constituție, Camera Deputaților și Senatul se întrunesc în ședință comună pentru numirea, la propunerea Președintelui României, a directorului Serviciului Român de Informații.

Instituirea unei forme de control parlamentar asupra Serviciului Român de Informații își află explicațiile necesare în condițiile concrete din România anilor postrevoluționari, când nu fusese încă definit rolul fostei Securități și al armatei în evoluția evenimentelor din Decembrie 1989.

În aceste condiții, pe fondul unor puternice controverse politice privind moștenirea fostei Securități, a fost preferat controlul parlamentar asupra principalului serviciu secret al țării, în locul celui guvernamental, care este reglementat, de obicei, în democrațiile occidentale.

Serviciul Român de Informații, în temeiul Legii nr. 14/1992 , este organul de stat specializat în domeniul informațiilor privitoare la siguranța națională a României. El își desfășoară activitatea sub controlul nemijlocit al Consiliului Suprem de Apărare a Țării.

Totodată, activitatea Serviciului Român de Informații este controlată de Parlament. Anual sau când Parlamentul hotărăște, directorul Serviciului Român de Informații prezintă acestuia rapoarte referitoare la îndeplinirea atribuțiilor ce revin Serviciului Român de Informații.

În vederea exercitării controlului concret și permanent,așa cum prevăd aliniatele (3) și (4) ale art. 1 al Legii nr. 14/1992, se constituie o comisie comună a celor două Camere, a cărei organizare și funcționare se stabilesc prin hotărâre adoptată de Parlament, în care se precizează și modalitățile concrete de exercitare a controlului parlamentar.

Conform legii, Serviciul Român de Informații organizează și execută activități pentru culegerea, verificarea și valorificarea informațiilor necesare cunoașterii, prevenirii și contracarării oricăror acțiuni care constituie amenințări la adresa siguranței naționale a României.

Așa cum rezultă din această definiție legală, activitatea Serviciului Român de Informații este legată de acțiunile care constituie amenințări la adresa siguranței naționale, determinate ca atare prin lege. Însă, determinarea ex ante a acțiunilor ce pot constitui amenințări la adresa siguranței naționale nu poate fi făcută decât cu titlu enunțiativ, cele mai multe acțiuni de acest gen fiind imprevizibile și impredictibile.

În sarcina Serviciul Român de Informații intră și asigurarea apărării secretului și prevenirea scurgerii de date sau informații care nu pot fi divulgate. Nici în acest caz lucrurile nu sunt clarificate, deoarece nu a apărut în acești ani o lege care să stabilească ce se înțelege prin secrete de stat, prin date sau informații care nu pot fi divulgate.

Serviciul Român de Informații este abilitat prin lege să verifice și să ofere date, la cererea conducătorului instituției publice, regiei autonome sau a societății comerciale, cu privire la persoanele care urmează să ocupe funcții la respectivele unități, funcții ce presupun accesul la informații și activități cu caracter de secret de stat sau care, în raport cu legea, nu pot fi divulgate. Singurele excepții admise de lege îi au în vedere pe judecători, procurori, funcționarii publici din Ministerul Apărării Naționale, Ministerul de Interne, Ministerul Justiției, Serviciul de Informații Externe și Serviciul de Protecție și Pază, care își stabilesc norme proprii de apărare a secretului de stat.

În categoria atribuțiilor Serviciului Român de Informații intră și acordarea de asistență de specialitate, la cererea persoanelor fizice și juridice din sfera sectorului privat, pentru apărarea secretelor aflate în posesia acestora și prevenirea scurgerii de date și informații ce nu pot fi aduse la cunoștința publicului.

În sarcinile Serviciului Român de Informații intră și acțiunile antiteroriste, cele privitoare la descoperirea și contracararea inițierii, organizării sau constituirii pe teritoriul României a unor structuri informative care pot aduce atingere siguranței naționale, a activităților de aderare a acestora sau de sprijinire a lor în orice mod de confecționare, deținere sau folosire ilegală de mijloace de interceptare a comunicațiilor, precum și de culegere și de transmitere de informații cu caracter secret sau confidențial.

Această prezentare a competențelor Serviciului Român de Informații are rolul de a stabili cadrul general al activității acestei autorități publice și, implicit, să determine sfera controlului căruia îi este supusă.

Instituirea controlului parlamentar asupra Serviciului Român de Informații a făcut obiectul unei activități parlamentare specifice, care a avut ca obiect adoptarea unei hotărâri privind organizarea și funcționarea Comisiei comune permanente a Camerei Deputaților și Senatului, pentru exercitarea controlului parlamentar asupra activității Serviciului Român de Informații.

Potrivit art. 8 al Legii privind organizarea și funcționarea Serviciului Român de Informații, activitatea de informații pentru realizarea siguranței naționale se execută de către Serviciul Român de Informații, organul de stat specializat în materia informațiilor din interiorul țării de Serviciul de Informații Externe, organul de stat specializat în obținerea din străinătate a datelor privitoare la siguranța națională, și Serviciul de Protecție și Pază, organul de stat specializat în asigurarea protecției demnitarilor români și străini, precum și în asigurarea pazei sediilor și a reședințelor acestora.

Așadar, din prevederile legale reiese că în sistemul serviciilor secrete de informații, pot funcționa doar aceste trei organe de stat, activitatea lor fiind finanțată de la bugetul administrației centrale de stat și controlată de către de Parlament.

Exercitarea controlului parlamentar asupra acestor autorități publice se face fie în mod direct, fie în mod indirect. A fost supus controlului parlamentar direct, cu precădere, Serviciul Român de Informații prin intermediul Comisiei comune a celor două Camere. Controlul parlamentar exercitat asupra Serviciul de Informații Externe și a Serviciul de Protecție și Pază se realizează prin comisiile permanente de specialitate, care procedează la audierea conducătorilor acestor instituții publice ori de câte ori s-a ivit ocazia.

Conținutul activității de control parlamentar asupra Serviciul Român de Informații se materializează în rapoartele anuale pe care directorul acestui serviciu le prezintă Parlamentului. Rapoartele au ca obiect modul de îndeplinire a atribuțiilor ce revin Serviciului Român de Informații, potrivit exigențelor legii.

În vederea asigurării exercitării controlului, Parlamentul își constituie o comisie a celor două Camere. În temeiul hotărârii de constituire, comisia are în componență membrii aleși în ședința comună a celor două Camere, la propunerea birourilor permanente ale acestora, prin consultarea grupurilor parlamentare, cu votul majorității deputaților și senatorilor. Parlamentul, reunit în ședință comună, desemnată, la propunerea birourilor permanente, pe baza concluziilor desprinse din consultarea grupurilor parlamentare, președintele, vicepreședintele și secretarul comisiei, cu votul majorității parlamentarilor.

Această comisie, deși este asimilată comisiilor parlamentare permanente, nu poate avea membrii în alte comisii parlamentare și nici în Guvern, ceea ce prezintă un anumit grad de încredere în privința corectitudinii lor în îndeplinirea atribuțiilor de control.

De asemenea, un element important al credibilității comisiei îl constituie jurământul depus de membrii acesteia, jurământ care îi obligă la păstrarea secretului asupra documentelor datelor și informațiilor de care iau cunoștință, atât pe timpul mandatului parlamentar, cât și după încetarea acestuia.

Comisia comună permanentă a Camerei Deputaților și Senatului, în exercitarea controlului parlamentar asupra activității Serviciului Român de Informații, este abilitată să exercite o serie de investigații asupra activității acestui serviciu. Astfel, se realizează respectarea de către Serviciul Român de Informații a prevederilor constituționale și ale altor acte normative în exercitarea atribuțiilor stabilite de lege.

De asemenea, Comisia este abilitată să examineze cazurile în care s-au semnalat încălcări ale prevederilor constituționale și ale altor dispoziții legale în activitatea Serviciului Român de Informații, urmând a se pronunța asupra măsurilor care se impun pentru restabilirea legalității.

În cadrul controlului parlamentar asupra Serviciului Român de Informații, Parlamentul prin Camera sau Comisia special nu poate dispune cu privire la măsurile ce se impun pentru restabilirea legalității. O asemenea măsură poate fi pronunțată numai de către o autoritate judecătorească, fiind exclusă orice competență de acest gen a unei comisii parlamentare.

Comisia poate sesiza organele abilitate de lege să decidă potrivit competenței legale asupra angajării răspunderii juridice a persoanelor implicate, fără a se putea substitui acestora.

Comisia poate fi abilitată să analizeze și să cerceteze sesizările cetățenilor care se consideră lezați în drepturile și libertățile lor, prin mijloace de obținere a informațiilor privind siguranța națională, precum și să examineze și să soluționeze celelalte plângeri și sesizări ce sunt adresate în legătură cu încălcarea legii de către Serviciul Român de Informații.

O altă atribuție, care contribuie la definirea statutului Serviciului Român de Informații, o constituie audierea viitorului candidat la funcția de director al Serviciului Român de Informații. După cum s-a spus, aceasta este una dintre cele mai complicate misiuni ale Comisiei, în condițiile în care ea nu este constituită din oameni de specialitate, dar este obligată să stabilească persoana care întrunește calitățile necesare pentru a exercita funcția de director al Serviciul Român de Informații.

Prevederile art. 5 lit. f), Comisia examinează proiectele de buget pentru Serviciul Român de Informații și prezintă comisiilor parlamentare de specialitate observațiile și propunerile sale cu privire la alocațiile bugetare, reprezintă o aplicare la cazul concret al practicilor constituționale, conform cărora examinarea proiectului de buget este în sarcina comisiilor parlamentare de profil, care își trimit observațiile comisiilor sesizate în fond.

O altă atribuție a Comisiei este cea, în virtutea căreia, controlează modul de utilizare a fondurilor bănești destinate prin bugetul de stat, precum și constituirea și folosirea mijloacelor extrabugetare pentru Serviciul Român de Informații. În cazul în care această atribuție a Comisiei este realizată, nu poate avea decât conotații politice, în contextul în care controlul utilizării banilor publici intră în competența unui organism statal, constituit special în acest scop – Curtea de Conturi.

Comisia are și prerogative de verificare a modului de respectare a dispozițiilor legale privind funcționarea regiei autonome, a societăților comerciale de producție, a instituțiilor sanitare și asociațiilor cu caracter cultural-sportiv din cadrul Serviciului Român de Informații.

Mecanismul dialogului dintre Parlament și Serviciul Român de Informații este instrumentat de Comisia comună permanentă a Camerei Deputaților și Senatului, pentru exercitarea controlului parlamentar asupra activității Serviciului Român de Informații. Această Comisie deține monopolul controlului parlamentar asupra Serviciului Român de Informații.

Aceasta poate solicita serviciului rapoarte, informări și explicații scrise, documente, date și informații și poate audia diferite persoane în legătură cu activitatea serviciului. Totodată, Serviciul Român de Informații este obligat să pună la dispoziția Comisiei, în timp util, rapoartele, informările, explicațiile, documentele, datele și informațiile solicitate și să permită audierea persoanelor indicate de Comisie.

Sunt exceptate de la obligația de a fi prezentate Comisiei acțiunile informative aflate în curs de executare, alte activități operative privind siguranța națională , apreciate ca atare de Comisie, la recomandarea Biroului executiv al Consiliului director al Serviciului Român de Informații, precum și mijloacele și metodele folosite în munca de informații, în măsura în care nu contravin Constituției și legilor în vigoare.

Comisia poate interveni în toate cazurile în care constată că acțiunile de informare ale agenților Serviciului Român de Informații au depășit cadrul constituțional și legal.

În desfășurarea activității sale, Comisia poate invita la ședințele sale președinții birourilor permanente ale celor două Camere, președinții comisiilor pentru apărare, ordine publică și siguranță națională, precum și membrii Consiliului Suprem de Apărare a Țării.

Din practica de până acum, exercitarea controlului parlamentar asupra Serviciului Român de Informații s-a redus la prezentarea rapoartelor Serviciului Român de Informații în comisie și în ședința comună a celor două Camere, de către directorul Serviciului Român de Informații, prezentarea fiind acompaniată de serii întregi de intervenții parlamentare de ordin politic.

4. Controlul parlamentar exercitat asupra serviciilor publice de radiodifuziune și televiziune

Prin rolul și importanța lor, serviciile publice de radio și televiziune, în anii tranziției, au generat importante controverse politice, care au condus la elaborarea unei reglementări legale privitoare la organizarea și funcționarea lor – Legea nr. 41/1994.

Prevederile acestei legi dau expresie imperativelor stabilite de art.31 alin. (5) din Constituția României, în lumina cărora serviciile publice de radio și televiziune sunt autonome. Ele trebuie să garanteze grupurilor sociale și politice, care au o anumită însemnătate și pondere, exercitarea dreptului la antenă.

Conform Constituției organizarea acestor servicii și controlul parlamentar asupra activității lor se reglementează prin lege organică. Așa cum se desprinde din textul art.31 al Legii fundamentale, serviciile publice de radio și televiziune se bucură de autonomie, dar ele sunt puse sub control parlamentar, în condițiile stabilite prin lege.

Prin reorganizarea Radioteleviziunii Române, în virtutea reglementărilor legale, se înființează Societatea Română de Radiodifuziune și Societatea Română de Televiziune, ca servicii publice de interes național, independente editorial. În art. 1 al legii se stipulează că Societatea Română de Radiodifuziune și Societatea Română de Televiziune sunt persoane juridice care își desfășoară activitatea sub controlul parlamentului în condițiile legii de organizare și funcționare, precum și în conformitate cu textele convențiilor internaționale la care România este parte .

Prima constatare care se poate desprinde, din examinarea prevederilor Legii nr. 41/1994, este aceea că nu există un capitol sau o secțiune consacrată în exclusivitate controlului parlamentar exercitat asupra serviciilor publice de radio și televiziune. Cu toate acestea, în capitolele legii de la I la V, sunt prezente și dispoziții care privesc relațiile dintre Parlament și serviciile publice de radio și televiziune, unele dintre ele fiind proprii activității de control parlamentar.

Apoi, cu privire la raporturile ce se stabilesc între Parlament și serviciile publice de radio și televiziune, trebuie reținut că exercitarea controlului asupra acestora este parțială și deci incompletă, prin aplicarea dispozițiilor legale privind constituirea Consiliului de administrație al Societății Române de Televiziune.

In baza art. 20 al Legii 41/1994 președintele și membrii Consiliului de administrație al Societății Române de Televiziune se numesc de către Parlament.

Consiliul de administrație al fiecărei societăți se compune din 13 membri, desemnați prin votul majorității deputaților și senatorilor în ședința comună a celor două Camere, pe baza propunerilor făcute de grupurile parlamentare din cele două Camere (pentru 8 locuri), de Președintele României (pentru 1 loc), de Guvern (pentru 1 loc), de personalul de specialitate ( pentru 2 locuri), de grupurile parlamentare ale minorității naționale (pentru 1 loc). Numărul candidaților propuși nu poate depăși dublul locurilor stabilite pentru fiecare subiect în parte. Propunerile se prezintă birourilor permanente ale celor două Camere care le înaintează comisiilor permanente de resort, în vederea audierii și selectării candidaților.

In conformitate cu art.20 alin.5, comisiile lucrează în ședință comună și decid asupra candidaților propuși cu votul a două treimi din votul acestora. In urma votului, comisiile propun plenului celor două Camere câte o listă de 13 candidați pentru fiecare societate, respectându-se numărul de locuri stabilit prin lege.

Majoritatea calificată de două treimi, impusă pentru operarea selectării candidaților, își are rațiunea în necesitatea asigurării neutralității și echidistanței membrilor ce compun consiliile de administrație ale serviciilor publice de radio și televiziune.

Legiuitorul a considerat că aceste imperative, care pot duce la funcționarea imparțială a celor două servicii publice, nu pot fi atinse decât printr-o înțelegere între majoritatea și minoritatea parlamentară. Această premisă a legii s-a dovedit aplicabilă numai cu prilejul constituirii Consiliului de administrație al Societății Române de Radiodifuziune, care a putut fi instituit în urma unui șir neîntrerupt de dezbateri și compromisuri politice.

Cât privește Consiliul de administrație al Societății Române de Televiziune, această prevedere legală nu a mai fost realizată din cauza faptului că negocierile politice au eșuat, blocând procesul de constituire a consiliului de administrație. Acest blocaj a determinat nu numai neaplicarea legii, dar și neexercitarea controlului asupra Societății Române de Televiziune.

Astfel, în literatura de specialitate, s-a exprimat opinia, că o posibilă soluție o constituie modificarea art.20 alin.5 a legii, în sensul de a transforma majoritatea calificată, necesară aprobării candidaturilor, în majoritatea absolută, ceea ce poate genera însă și efecte negative pe planul politizării excesive a consiliului de administrație.

Exercitarea controlului parlamentar asupra serviciilor publice de radio și televiziune își află cea mai concretă substanță în informarea Parlamentului asupra activității pe care ele o desfășoară.

In conformitate cu art.52 a Legii nr. 41/1994, Consiliul de administrație al Societății Române de Radiodifuziune și cel al Societății Române de Televiziune prezintă anual Parlamentului, sau când acesta hotărăște, rapoarte asupra activității desfășurate în anul precedent și cu privire la programul de activitate pentru anul în curs.

Aceste rapoarte reprezintă un mijloc eficient de informare a parlamentarilor asupra conținutului activității desfășurate de serviciile publice de radio și televiziune, constituind cea mai importantă sursă de declanșare a unor modalități de control parlamentar, prin care să se asigure respectarea legii în activitatea acestor servicii.

O altă modalitate de exercitare a controlului parlamentar asupra serviciilor publice de radio și televiziune se referă la avizul parlamentar în activitatea de elaborare a unor acte juridice, normative ori individuale, de către consiliile de administrație ale celor două societăți. Astfel, în baza art.51 al Legii nr. 41/1994, consiliile de administrație ale celor două societăți în termen de 60 zile de la constituire, au obligația de a prezenta comisiilor pentru cultură, artă și mijloace de informare în masă ale Parlamentului regulamentele de organizare și funcționare, inclusiv regulamentul privind păstrarea, arhivarea, accesul și schimburile documentare și patrimoniale cu societăți similare din țară și străinătate.

In cadrul relațiilor de control parlamentar intră și statutul ziaristului de radiodifuziune, și statutul ziaristului de televiziune. Aceste statute determină drepturile și obligațiile ziariștilor. Ele sunt elaborate de o comisie paritară, formată din membri al fiecărui consiliu de administrație și delegați ai plenului realizatorilor de emisiuni de radio sau televiziune, și sunt aprobate de consiliile de administrație ale societăților pe baza avizului comisiilor parlamentare de resort.

In fine, o ultimă formă de control parlamentar exercitat asupra serviciilor publice de radio și televiziune privește exercitarea lui în domeniul patrimonial și financiar – bugetar al activității lor. Sub acest aspect, prin art.42 se stabilește în mod expres că Societatea Română de Radiodifuziune și Societate Română de Televiziune, fiecare în parte, administrează bunurile din patrimoniul lor sau, după caz, dispune de ele sub control parlamentar. Exercitarea acestei modalități de control parlamentar nu-și găsește încă o detaliere într-un act normativ.

In ceea ce privește controlul parlamentar exercitat prin buget, este necesar să observăm că serviciile publice de radio și televiziune funcționează pe baza unor venituri proprii, dar și prin susținerea bugetară de stat. Alocațiile bugetare acordate de stat se aprobă de Parlament. De asemenea, conturile de execuție a bugetelor celor două societăți se prezintă Parlamentului, o dată cu rapoartele anuale, cu avizul comisiilor pentru cultură, artă și mijloace de informare în masă, precum și a celor pentru buget, finanțe, reunite, ale celor două Camere ale Parlamentului.

Fără îndoială, aceste forme de control parlamentar, reglementate prin Legea nr. 41/1994 , se completează cu normele cuprinse în Constituție și în regulamentele parlamentare. Aceasta presupune exercitarea de către comisiile parlamentare a dreptului de anchetă parlamentară, audierea persoanelor care pot da informații cu privire la activitățile de radio și televiziune, aducerea în plenul Camerelor, pentru dezbateri și deliberări, a problemelor ce fac obiectul controlului parlamentar exercitat de comisii etc.

5. Exercitarea funcției de control parlamentar prin Avocatul Poporului

Una din cele mai vechi instituții prin care Parlamentul controlează activitatea administrației publice o constituie Ombudsmanul, apărut în 1766 în Suedia, ca împuternicit al puterii legislative pentru a cerceta plângerile supușilor Regelui împotriva actelor ilegale ale administrației regale.

Această instituție s-a extins cu repeziciune, fiind întâlnită astăzi în peste 60 de state,sub diferite denumiri, precum: comisarul parlamentar, apărătorul poporului, apărătorul public, mediatorul public, avocatul poporului, procurorul parlamentar.

Ombudsmanul este o persoană ( sau mai multe persoane) independentă, numită de către Parlament pentru a supraveghea administrația. Instituția cunoaște două forme de manifestare: Ombudsmanul cu competență generală, care primește toate plângerile cetățenilor privind excesele și abuzurile administrației, având și competența de a face anchete și de a interveni pe lângă Guvern, și Ombudsmanul cu competență specială, ce controlează numai anumite servicii publice.

Constituția României din anul 1991 a introdus, pentru prima dată în istoria țării, instituția Ombudsmanului sub denumirea de Avocat al Poporului, instituție preluată și în Constituția din 2003.

Astfel, potrivit art. 58 din Constituție , Avocatul Poporului este numit, pe o durată de 5 ani, pentru apărarea drepturilor și libertăților cetățenilor. În dezvoltarea textelor constituționale a fost adoptată Legea nr. 15/2004, pentru organizarea și funcționarea instituției Avocatului Poporului.

Textul legii fundamentale se referă la o funcție de avocat al poporului, consacrându-se pe plan constituțional unicitatea acestei funcții. Legea organică păstrează intacte dispozițiile constituționale, dar admite că Avocatul Poporului este asistat în exercitarea atribuțiilor pe domenii de activitate, potrivit Regulamentului de organizare și funcționare a instituției Avocatului Poporului.

Avocatul Poporului, în reglementarea legală a țării noastre, apare ca o instituție prin intermediului căreia Parlamentul controlează și asigură respectarea drepturilor și libertăților cetățenilor în raporturile lor cu autoritățile publice.

Din modul în care este reglementat rolul instituției Avocatul Poporului în primul articol al legii, se poate desprinde ideea că sfera de competență a instituției privește, pe de o parte, numai cetățenii români, iar, pe de altă parte, raporturile acestora cu toate autoritățile publice. Însă, dacă se coroborează prevederile art. 1 al legii cu celelalte prevederi legale, se constată că sfera de competență a acestei instituții are alte determinări. Astfel, din cuprinsul legii se desprinde ideea că activitatea Avocatului Poporului nu se limitează la apărarea drepturilor și libertăților cetățenilor români și nici nu are în vedere toate autoritățile publice, ci doar pe cele ale administrației publice.

Art. 13 al Legii nr. 15/2004 prevede că Avocatul Poporului primește și repartizează cererile făcute de persoanele lezate prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenești de către autoritățile administrației publice. Cererile, conform art. 14 al legii prevede că cererile pot fi adresate de orice persoană fizică, fără deosebire de cetățenie, vârstă, sex, apartenență politică sau convingeri religioase.

Așadar, din cele de mai sus, rezultă că Avocatului Poporului i se poate adresa orice persoană fizică, ale cărei drepturi sau libertăți cetățenești au fost încălcate de autoritățile administrației publice.

Legea instituie și o excepție, astfel nu pot face obiectul activității instituției Avocatului Poporului și vor fi respinse fără motivare cererile privind actele emise de Camera Deputaților și senatorilor, ale Președintelui României și ale Guvernului, precum și ale Curții Constituționale, ale președintelui Consiliului Legislativ și ale autorității judecătorești. Astfel, din cele prezentate rezultă că puterea legiuitoare, puterea executivă și puterea judecătorească sunt exceptate de le controlul exercitat de Avocatul Poporului, activitatea acestuia conturându-se în sfera de activitate a autorităților publice.

Dacă în trecut, reglementarea instituției Avocatului Poporului se abătea, într-o anumită măsură, de la prevederile constituționale din 199l, în sfera subiecților de drept care pot depune cereri ce intră în competența Avocatului Poporului, în prezent, Constituția din 2003 lărgește sfera subiecților care pot depune cereri la „persoanele fizice”. Astfel,potrivit art.59 alin.1 , legiuitorul ocrotește prin lege organică nu numai cetățenii, ci și alte persoane ale căror drepturi cetățenești au fost încălcate de autoritățile administrației publice.

Avocatul Poporului, la primirea cererilor, va dispune examinarea acestora de către personalul de specialitate și, dacă se va constata o încălcare a drepturilor cetățenești ale unei persoane prin acte sau fapte administrative ale autorităților administrației publice, va sesiza autoritatea administrației publice asupra ilegalității acestora.

Sesizarea autorităților administrației publice se face prin intermediul recomandărilor, acte juridice specifice instituției Avocatul Poporului, prin care aceasta aduce la cunoștința organului emitent ilegalitățile comise, leziunile provocate petiționarului și cererea de eliminare a ilegalităților constatate.. Cererea Avocatului Poporului, adresată autorității publice, va viza reformarea sau revocarea actului administrativ și repararea pagubelor produse, precum și repunerea persoanei lezate în drepturile cetățenești în situația anterioară.

În exercitarea atribuțiilor sale, Avocatul Poporului are dreptul să facă anchete proprii, să ceară autorităților administrației publice orice informații sau documente necesare anchetei, să audieze și să ia declarații de la conducătorii autorităților administrației publice și de la orice funcționar care poate da informațiile necesare soluționării cererii.

În situația în care autoritățile publice sesizate de Avocatul Poporului dau curs favorabil recomandărilor acestuia, prevederile legii sunt îndeplinite și cazurile respective sunt clasate.

Atunci când autoritățile administrației publice locale sau funcționarul public al acestor autorități nu dau curs favorabil recomandărilor Avocatului Poporului, acesta se adresează prefectului care, în termen de 45 de zile, este obligat să ia măsurile necesare pentru restabilirea legalității.

În cazul în care autoritățile administrației publice centrale sau prefectul nu au luat măsurile necesare pentru înlăturarea ilegalităților, Avocatul Poporului este îndreptățit să sesizeze Guvernul cu privire la orice act sau fapt administrativ ilegal ale administrației publice centrale și al prefecților.

Dacă Guvernul nu adoptă măsurile privitoare la ilegalitatea actelor sau a faptelor administrative semnalate de Avocatul Poporului, în termen de 20 zile, acest fapt este adus la cunoștința Parlamentului.

Avocatul Poporului este dator să comunice persoanei care i-a adresat cererea rezultatele activității sale. Comunicarea este confidențială și poate fi dată publicității numai cu consimțământul persoanei sau persoanelor interesate.

În final, activitatea Avocatului Poporului este prezentată celor două Camere ale Parlamentului prin intermediul unor rapoarte anuale sau la intervale de timp mai scurte, dacă ele solicită acest lucru. În rapoartele prezentate Parlamentului pot fi făcute recomandări privind legislația sau măsuri de altă natură pentru ocrotirea drepturilor și libertăților cetățenilor.

Exercitarea controlului parlamentar asupra administrației publice prin intermediul Avocatului Poporului presupune asigurarea unei autentice independențe a acestei instituții. Tocmai de aceea, legea sa de organizare și funcționare prevede că Avocatul Poporului nu poate fi supus nici unui mandat imperativ sau reprezentativ și nimeni nu poate obliga Avocatul Poporului să se supună instrucțiunilor sau dispozițiilor sale.

În același cadru de ocrotire a activității instituției, Avocatul Poporului și adjuncții săi nu răspund juridic pentru opiniile exprimat sau pentru actele pe care le îndeplinesc, cu respectarea legii, în exercitarea atribuțiilor legale. Pentru a se evita orice acțiuni judiciare abuzive, îndreptate împotriva Avocatului Poporului și a adjuncților săi, ei sunt protejați de imunitatea parlamentară. De aceea, pe durata exercitării mandatului, ei nu por fi reținuți, percheziționați, arestați sau trimiși în judecată penală sau contravențională fără încuviințarea Senatului, cu excepția cazurilor de flagrant delict.

În fine, protecția Avocatului Poporului și a adjuncților săi merge până acolo încât le este interzis să fie membrii ai vreunui partid politic și să îndeplinească o altă funcție publică și privată, cu excepția funcțiilor didactice din învățământul superior.

6. Controlul exercitat privind activitatea organelor administrative centrale autonome

Legiuitorul constituant român din 2003 (ca și din 1991) prevede în mod expres și categoria organelor centrale de specialitate organizate ca autorități administrative autonome, categorie care, și la noi, a existat încă din secolul trecut fără să fi avut însă o bază constituțională, fiind suficient să ne referim la Curtea de Conturi.

Constituția actuală stabilește principiul după care autoritățile administrative autonome se pot înființa numai prin lege organică [art. 117 alin. (3)], fiind vorba firește, de alte asemenea autorități decât cele înființate direct de Constituție: Consiliul Suprem de Apărare a Țării, Serviciul Român de Informații, Curtea de Conturi, Avocatul Poporului, Serviciile publice de radio și de televiziune, Consiliul Legislativ.

În sfera autorităților centrale autonome, care sunt înființate prin lege, reținem: Comisia Națională a Valorilor Mobiliare, Consiliul Național al Audiovizualului, Banca Națională, Consiliul Economic și Social etc.

Acestea prestează un important serviciu public la nivel național la fel ca și un minister, cu deosebirea că titularul lor nu face parte din Guvern, nu este subordonat Guvernului, dar este supus, în schimb, unui control parlamentar special, prevăzut de Constituție.

Aceste organisme sunt ținute însă să aplice hotărârile de Guvern date în baza legii, precum și ordonanțele.

Categoria de organisme prezentată mai sus nu trebuie confundată cu organisme similare ca tip de activitate care sunt organizate într-o dependență structurală față de administrația ministerială sau, după caz, față de Guvern.

Așadar, după cum s-a subliniat în literatura de specialitate, aceste organe se deosebesc de ministere și de celelalte organe de specialitate din subordinea Guvernului și ale ministerelor prin mai multe trăsături:

cele mai multe din organele administrative autonome sunt numite de Camerele Parlamentului pe baza unor propuneri ale organelor abilitate;

aceste organe nu sunt subordonate față de Guvern sau față de ministere, ci ele depind în diferite forme de către Parlament, care exercită și controlul asupra activității acestora;

spre deosebire de ministere și de celelalte organe administrative din subordinea ministerelor, autoritățile administrative centrale autonome sunt organizate fie ca organe colegiale, fie ca organe unipersonale.

Controlul parlamentar exercitat asupra activității acestor organe de stat exterioare structurii sale se realizează prin diferite mijloace de informare. Unele dintre aceste mijloace de informare pot fi exercitate individual de deputați și senatori în cadrul lucrărilor Camerelor cărora le aparțin. Altele sunt încredințate unor structuri organizatorice formate în sânul Camerelor.

Informarea Parlamentului se realizează uneori pe cale de rapoarte sau sesizări a căror prezentare revine în sarcina unor organe exterioare structurii lui.

A. Principalele mijloace de informare utilizabile individual de deputați și senatori sunt întrebările, explicațiile sau orice acte necesare în cursul dezbaterilor Camerelor asupra proiectelor de legi, hotărâri sau alte acte ale Parlamentului.

Conform art. 148 al Regulamentului Camerei Deputaților și art. 130 al Regulamentului Senatului, întrebările pot fi adresate Guvernului, miniștrilor și conducătorilor oricăror organe ale administrațiilor publice. Întrebările pot fi prezentate atât oral, cât și în scris, precizându-li-se obiectul. Discutarea întrebărilor în Camerele Parlamentului ia forma unui dialog între autorul lor și reprezentantul autorității publice căruia i-au fost adresate.

B. O altă formă a controlului parlamentar asupra acestor organe administrative autonome se realizează, conform art. 57 din Regulamentul Senatului, prin intermediul comisiilor de anchetă care pot „invita pentru audieri orice persoane, care sunt obligate să se prezinte în fața lor”, în speță conducătorii autorităților autonome.

Comisiile de anchetă pot, de asemenea, să ceară relații sau documente de la orice persoană fizică sau juridică, precum și de la autoritățile publice, care sunt obligate să le trimită sau să le pună la dispoziție, în termenul care li s-a stabilit.

Regulamentul Camerei Deputaților (art. 71) conferă comisiilor de anchetă puteri speciale de investigare mai largi decât Regulamentul Senatului. Conform Regulamentului Camerei Deputaților, ori de câte ori este necesar, comisia de anchetă poate dispune efectuarea de expertize, precizând că dispozițiile legii referitoare la invitarea, prezentare și ascultare martorilor, la prezentare și predarea obiectelor și înscrisurilor, ca și la efectuarea expertizelor se aplică în mod corespunzător și în activitatea comisiilor de anchetă.

Întrucât Constituția din 2003 are la bază principiul separației puterilor statului, constatările făcute de comisii în cadrul anchetelor lor nu leagă instanțele judecătorești. Din punct de vedere juridic, rapoartele comisiilor sunt avize consultative adresate de ele Camerelor Parlamentului. Numai Camerele sunt abilitate să hotărască asupra măsurilor ce urmează să fie luata pe baza constatărilor făcute de comisia de anchetă.

C. Potrivit Constituției, unele organe ale statului sunt obligate să prezinte Parlamentului periodic sau la cererea acestuia rapoarte informative cu privire la activitatea lor.

Astfel, conform art. 139 alin. 2 din Constituție, Curtea de Conturi prezintă anual Parlamentului un raport asupra conturilor de gestiune ale bugetului public național din exercițiul bugetar expirat, cuprinzând și neregulile constatate. Pe de altă parte, la cererea Camerei Deputaților sau a Senatului, Curtea de Conturi controlează modul de gestionare a resurselor publice și raportează despre cele constatate (art. 139 alin. 3). Uneori obligația de prezenta informații Parlamentului devine operantă numai la cererea Camerelor.

BIBLIOGRAFIE

1. Mihai Constantinescu, – Constituția României – comentată

Ion Deleanu, și adnotată, Editura

Antonie Iorgovan, LuminaLex, 1999.

Ioan Muraru,

Florin Vasilescu,

Ion Vida.

2. Ion Deleanu – Tratat de drept constituțional și

instituții politice, Editura Lumina Lex,

București, 2000.

3. Tudor Drăganu – Drept constituțional și instituții politice,

vol. I și II, Editura Lumina Lex,

București, 2002.

4. Victor Duculescu – Drept constituțional și instituții politice,

Constanța Călinoiu vol. I și II, Editura Lumina Lex,

Georgeta Duculescu București, 1999, Ediția a – II-a revăzută

și adăugită.

5. Marian Enache – Controlul Parlamentar, Editura

Polirom, Iași, 1998.

6. Cristian Ionescu – Drept constituțional și instituții

politice, vol. I și II,Editura

Lumina Lex, București, 2000.

7. Antonie Iorgovan – Tratat de drept administrativ, vol. I,

Editura Allbeck, București, 2001.

8. Ioan Muraru, – Constituția României – comentată și

Antonie Iorgovan, adnotată -, Editura Lumina Lex,

Simina Tănăsescu București, 2004.

9. Ioan Muraru. – Drept parlamentar, Editura

Mihai Constantinescu Actami, București, 1999.

10. Ioan Muraru , – Studii constituționale, Editura

Mihai Constantinescu Actami, București, 1995.

11. Ioan Muraru – Constituțiile române, Ediția a III-a,

Gheorghe Iancu Regia Autonomă „Monitorul Oficial”,

1995

13. Mircea Preda – Tratat elementar de drept

administrativ român, Editura Lumina

Lex, București, 1999.

14. Valentin I. Prisăcaru – Tratat de dept administrativ român

Partea generală, Editura Lumina Lex

București, 2002.

15. Dana Apostol Tofan – Tratat de drept administrativ, Editura

All Beck, București, 2003.

LEGISLAȚIE

Constituția României – cu modificările și completările aduse prin legea de revizuire nr. 429 din 18 septembrie2003, M. Of., P. I, nr. 758 din 29 octombrie 2003, republicată de Consiliul Legislativ, în temeiul art. 152 din Constituție, cu reactualizarea denumirilor și dându-se textelor o nouă numerotare, M. Of., P. I, nr. 767 din 31 octombrie 2003.

Regulamentul Camerei Deputaților Publicat în M. Of. al României, Partea I, nr. 51 din 31 ianuarie 2001.

Regulamentul Senatului publicat în M. Of. al României, Partea I, nr. 58 din 2 februarie 2001.

Regulamentul Ședințelor comune ale Camerei Deputaților și Senatului a fost adoptat prin Hotărârea nr., 4 din 3 martie 1992, publicată în M. Of. al României, Partea I, nr. 34 din 4 martie 1992.

Legea nr. 3/2000 privind organizarea și desfășurarea referendumului publicată în M. Of. al României nr. 84/2000.

Legea nr. 14/1992 privind organizarea și funcționarea Serviciului Român de Informații publicată în M. Of. al României, Partea I, nr. 32 din 2 martie 1992.

Legea nr. 41/1994 privind organizarea și funcționarea Societății Române de Radiodifuziune și Societății Române de Televiziune a fost publicată în M. Of. al României nr. 153 din 18 iunie 1994.

Legea nr. 1572004 privind modificarea Legii nr. 35/1997 privitoare la Avocatul Poporului, publicată în M. Of. al României, partea I, din ianuarie 2004.