Cerinte Specifice Managementului Instrumentelor Structurale. Analiza Cadrului Institutional Creat In Romania Pentru Implement
CUPRINS 2
LISTA ABREVIERILOR 5
I. INTRODUCERE 7
II. CONSIDERAȚII TEORETICE ASUPRA APARIȚIEI ȘI EVOLUȚIEI INSTRUMENTELOR STRUCTURALE 11
1. Politica de dezvoltare regională în Uniunea Europeană 11
2. Momente cheie în analiza politicii de dezvoltare regională 12
3. Cadrul legal de referință în definirea politicii regionale și a instrumentelor financiare structurale 18
4. Principiile instrumentelor structurale 19
4.1 Principiul adiționalității 20
4.2. Principiul programării 21
4.3. Principiul parteneriatului 22
4.4. Principiul monitorizării, evaluării și controlului 23
5. Evoluții înregistrate în programarea intervențiilor structurale 24
II. ANALIZA CADRULUI INSTITUȚIONAL ROMÂNESC 28
1. Aspecte relevante cuprinse în Capitolul 21 29
2. Aplicarea normelor europene privind implementarea instrumentelor structurale începând cu 1 ianuarie 2007 33
2.1. Regulamentul CE nr. 1083/2006 – Prezentare generală 33
2.2. Obiectivele intervențiilor structurale. Alocarea resurselor financiare 35
2.3. Definirea termenilor de bază utilizați în implementarea politicii regionale 37
2.4. Principii de bază ale intervențiilor structurale în perioada 38
2007 – 2013 38
2.5. Programare. Prevederi referitoare la Cadrul Strategic Național de Referință 39
2.6. Tipuri de raportare 42
3. Cadrul Strategic Național de Referință – documentul strategic adoptat de Guvernul României 43
3.1. Prezentare generală. Legătura PND – CSNR 43
3.2. Obiective și alocări financiare 44
4. Cadrul instituțional destinat implementării instrumentelor structurale 47
4.1. Prezentare generală a principalilor actori instituționali 47
4.2. Mecanisme de coordonare la nivel național 49
4.2.1. Autoritatea Națională pentru Coordonarea Instrumentelor Structurale (ANCIS) 49
4.2.2. Comitetul Național de Coordonare pentru Instrumente Structurale 50
4.2.3. Comitetul de Management pentru Coordonare 51
4.2.4. Grupurile tematice de lucru 51
4.3. Mecanisme de coordonare la nivel regional 52
4.4. Managementul Programelor Operaționale 52
4.4.1. Prevederi generale pentru Autoritățile de Management 52
4.4.2. Prevederi generale pentru Organismele Intermediare 53
4.4.3. Prevederi generale pentru Comitetele de Monitorizare a Programelor Operaționale 53
4.4.4. Rapoarte anuale și finale cu privire la implementare 54
4.4.5. Sistemul Unic de Management al Informației 55
4.5. Identificarea actorilor instituționali relevanți la nivelul 55
Programelor Operaționale 55
4.5.1. Programul Operațional Transport (POT) 55
4.5.2. Programul Operațional Mediu 56
4.5.3. Programul Operațional Creșterea Competitivității Economice 58
4.5.4. Programul Operațional Regional 59
4.5.5. Programul Operațional Dezvoltarea Resurselor Umane 60
4.5.6. Programul Operațional pentru dezvoltarea capacității administrative 61
4.5.7. Programul Operațional pentru Asistență Tehnică 63
4.6. Evaluarea Programelor Operaționale 65
4.7. Managementul și controlul financiar 65
4.7.1. Autoritatea de certificare. Fluxuri financiare. 65
4.7.2. Audit 68
4.7.3. Raportarea neregulilor 69
4.7.4. Descrierea sistemului de control și evaluarea conformării 69
4.7.5. Rezerve 70
4.8. Informarea și publicitatea 71
III. EXPERIENȚELE CEHIEI ȘI POLONIEI ÎN IMPLEMENTAREA INSTRUMENTELOR STRUCTURALE 74
1. Cadrul general 74
2. Experiențe și potențiale riscuri rezultate din implementarea instrumentelor structurale în perioada 2004 – 2006 76
2.1. Programarea 76
2.2. Capacitate instituțională 77
2.3. Sistemul de finanțare 79
2.4. Elaborarea proiectelor 80
IV. CONCLUZII 81
ANEXE 85
Anexa 3 – Harta cuprinzând regiunile eligibile pentru Obiectivul Convergență 2007 – 2013 85
Anexa 4 – Reforma politicii de coeziune – instrumente și obiective 85
Anexa 12 – Contribuția PO Mediu la prioritățile CSNR 85
Anexa 13 – Contribuția PO Creșterea Competitivității Economice la prioritățile CSNR 85
Anexa 14 – Contribuția PO Regional la prioritățile CSNR 85
Anexa 15 – Contribuția PO Dezvoltarea Resurselor Umane la prioritățile CSNR 85
Anexa 16 – Contribuția PO pentru Dezvoltarea Capacității Administrative la prioritățile CSNR 85
Anexa 17 – Contribuția PO pentru Asistență Tehnică la prioritățile CSNR 85
Anexa 18 – Schema de implementare a Programelor Operaționale 85
Anexa 19 86
BIBLIOGRAFIE 106
111
CUPRINS
CUPRINS 3
LISTA ABREVIERILOR 6
I. INTRODUCERE 8
II. CONSIDERAȚII TEORETICE ASUPRA APARIȚIEI ȘI EVOLUȚIEI INSTRUMENTELOR STRUCTURALE 12
1. Politica de dezvoltare regională în Uniunea Europeană 12
2. Momente cheie în analiza politicii de dezvoltare regională 13
3. Cadrul legal de referință în definirea politicii regionale și a instrumentelor financiare structurale 19
4. Principiile instrumentelor structurale 20
4.1 Principiul adiționalității 21
4.2. Principiul programării 22
4.3. Principiul parteneriatului 23
4.4. Principiul monitorizării, evaluării și controlului 24
5. Evoluții înregistrate în programarea intervențiilor structurale 25
II. ANALIZA CADRULUI INSTITUȚIONAL ROMÂNESC 29
1. Aspecte relevante cuprinse în Capitolul 21 30
2. Aplicarea normelor europene privind implementarea instrumentelor structurale începând cu 1 ianuarie 2007 34
2.1. Regulamentul CE nr. 1083/2006 – Prezentare generală 34
2.2. Obiectivele intervențiilor structurale. Alocarea resurselor financiare 36
2.3. Definirea termenilor de bază utilizați în implementarea politicii regionale 38
2.4. Principii de bază ale intervențiilor structurale în perioada 39
2007 – 2013 39
2.5. Programare. Prevederi referitoare la Cadrul Strategic Național de Referință 40
2.6. Tipuri de raportare 43
3. Cadrul Strategic Național de Referință – documentul strategic adoptat de Guvernul României 44
3.1. Prezentare generală. Legătura PND – CSNR 44
3.2. Obiective și alocări financiare 45
4. Cadrul instituțional destinat implementării instrumentelor structurale 48
4.1. Prezentare generală a principalilor actori instituționali 48
4.2. Mecanisme de coordonare la nivel național 50
4.2.1. Autoritatea Națională pentru Coordonarea Instrumentelor Structurale (ANCIS) 50
4.2.2. Comitetul Național de Coordonare pentru Instrumente Structurale 51
4.2.3. Comitetul de Management pentru Coordonare 52
4.2.4. Grupurile tematice de lucru 52
4.3. Mecanisme de coordonare la nivel regional 53
4.4. Managementul Programelor Operaționale 53
4.4.1. Prevederi generale pentru Autoritățile de Management 53
4.4.2. Prevederi generale pentru Organismele Intermediare 54
4.4.3. Prevederi generale pentru Comitetele de Monitorizare a Programelor Operaționale 54
4.4.4. Rapoarte anuale și finale cu privire la implementare 55
4.4.5. Sistemul Unic de Management al Informației 56
4.5. Identificarea actorilor instituționali relevanți la nivelul 56
Programelor Operaționale 56
4.5.1. Programul Operațional Transport (POT) 56
4.5.2. Programul Operațional Mediu 57
4.5.3. Programul Operațional Creșterea Competitivității Economice 59
4.5.4. Programul Operațional Regional 60
4.5.5. Programul Operațional Dezvoltarea Resurselor Umane 61
4.5.6. Programul Operațional pentru dezvoltarea capacității administrative 62
4.5.7. Programul Operațional pentru Asistență Tehnică 64
4.6. Evaluarea Programelor Operaționale 66
4.7. Managementul și controlul financiar 66
4.7.1. Autoritatea de certificare. Fluxuri financiare. 66
4.7.2. Audit 69
4.7.3. Raportarea neregulilor 70
4.7.4. Descrierea sistemului de control și evaluarea conformării 70
4.7.5. Rezerve 71
4.8. Informarea și publicitatea 72
III. EXPERIENȚELE CEHIEI ȘI POLONIEI ÎN IMPLEMENTAREA INSTRUMENTELOR STRUCTURALE 75
1. Cadrul general 75
2. Experiențe și potențiale riscuri rezultate din implementarea instrumentelor structurale în perioada 2004 – 2006 77
2.1. Programarea 77
2.2. Capacitate instituțională 78
2.3. Sistemul de finanțare 80
2.4. Elaborarea proiectelor 81
IV. CONCLUZII 82
ANEXE 86
Anexa 3 – Harta cuprinzând regiunile eligibile pentru Obiectivul Convergență 2007 – 2013 86
Anexa 4 – Reforma politicii de coeziune – instrumente și obiective 86
Anexa 12 – Contribuția PO Mediu la prioritățile CSNR 86
Anexa 13 – Contribuția PO Creșterea Competitivității Economice la prioritățile CSNR 86
Anexa 14 – Contribuția PO Regional la prioritățile CSNR 86
Anexa 15 – Contribuția PO Dezvoltarea Resurselor Umane la prioritățile CSNR 86
Anexa 16 – Contribuția PO pentru Dezvoltarea Capacității Administrative la prioritățile CSNR 86
Anexa 17 – Contribuția PO pentru Asistență Tehnică la prioritățile CSNR 86
Anexa 18 – Schema de implementare a Programelor Operaționale 86
Anexa 1 87
BIBLIOGRAFIE 107
112
LISTA ABREVIERILOR
ADR Agenția de Dezvoltare Regională
ANCIS Autoritatea Națională pentru Coordonarea Instrumentelor Structurale
ANDR Agenția Națională de Dezvoltare Regională
ARPM Agenția Regională pentru Protecția Mediului
AUE Actul Unic European
BEI Banca Europeană de Investiții
CDR Consiliul pentru Dezvoltare Regională
CE Comunitatea Europeană; Comisia Europeană
CMP Comitetul de Monitorizare a Programului
CNCIS Comitetul Național pentru Coordonarea Instrumentelor Structurale
CNDR Consiliul Național pentru Dezvoltare Regională
CSC Cadrul Strategic Comunitar
CSNR Cadrul Strategic Național de Referință
DG Direcția Generală
DUP Document Unic de Programare
EDIS European Descentralized Implementation System (Sistemul de Implementare Descentralizată Extinsă)
FC Fondul de Coeziune
FEADR Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rurală
FEDR Fondul European pentru Dezvoltare Regională
FEOGA Fondul European pentru Orientare și Garantare în Agricultură
FES Fondul European de Solidaritate
FS Instrumente structurale
FSE Fondul Social European
HG Hotărâre de Guvern
IFOP Instrumentul Financiar de Orientare pentru Pescuit
IMM Întreprinderi Mici și Mijlocii
ISPA Instrumentul Structural pentru Pre-aderare (Instrument for Structural Policies for Pre-Accession)
MEC Ministerul Educației și Cercetării
MIE Ministerul Integrării Europene
MMGA Ministerul Mediului și Gospodăririi Apelor
MMSSF Ministerul Muncii, Solidarității Sociale și Familiei
MTCT Ministerul Transporturilor, Construcțiilor și Turismului
NUTS Nomenclatorul Unităților Teritorial Statistice
OI Organism Intermediar
OLAF O Oficiul de Luptă Anti Fraudă
PAC Politica Agricolă Comună
PHARE Poland and Hungary Aid for the Reconstruction of the Economy
PND Planul Național de Dezvoltare
PO Program Operațional
SAPARD Programul Special pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală (Special Pre-Accesion Programme for Agriculture and Rural Development)
SM Stat Membru
SMIS Sistemul Unic de Management al Informației (Single Management Integrated System)
TEN – T Rețele Trans-Europene de Transport
TUE Tratatul Uniunii Europene
UE Uniunea Europeană
I. INTRODUCERE
Aderarea României la structurile comunitare constituie, fără îndoială, unul dintre cele mai importante momente ale istoriei moderne și contemporane. Este momentul de înfăptuire a unui deziderat asumat de întreaga societate românească în vederea asigurării unei dezvoltări economice și sociale corespunzătoare, capabilă să țină pasul cu marile transformări ale secolului XXI.
Integrarea în Uniunea Europeană (UE) presupune însă un efort constant, susținut și coerent de adaptare la normele și procedurile comunitare. Construcția europeană din ultimii 50 de ani poate fi considerată una dintre lecțiile importante ale istoriei internaționale, cu treceri spectaculoase de la cooperarea economică la cea politică, cu nenumărate negocieri pentru formularea unor politici comune, cu apariția și funcționarea unor instituții și mecanisme supranaționale. În cadrul unei conferințe susținute la începutul anului 2006, actualul comisar pentru extindere, Olli Rehn, realiza o definiție plastică, dar sugestivă a Uniunii Europene – aceasta nu este o fosilă, un obiect inert al cercetării, ci un animal viu, dinamic, subiect și obiect al istoriei.
La o astfel de realitate politică și economică trebuie să se adapteze România în calitatea sa de stat membru, urmărind îndeaproape transformările și evoluțiile la nivel conceptual, legal sau funcțional.
O temă de larg interes în perspectiva analizei statutului nostru de țară membră a Uniunii Europene o constituie perspectiva modernizării societății românești cu sprijinul intervențiilor financiare provenite de la bugetul comunitar. Subiectele legate de absorbția acestora fac deja parte din agenda socială a românilor, veridicitatea și calitatea informațiilor deținute sau multiplicate variind de la obiectiv la subiectiv sau, din păcate, la ignoranță și neștiință.
Se naște astfel un „curent de opinie” care militează pentru întreprinderea tuturor eforturilor necesare pentru atragerea sumelor alocate prin intervențiile structurale, fără a delimita însă conceptual și funcțional principalele aspecte legate de realizarea unui astfel de deziderat.
Astfel de analize pot fi realizate însă obiectiv și în termeni absoluți numai după începerea procesului de implementare. Capacitatea de absorbție este probabil prima bătălie în planul utilizării instrumentelor structurale și unul dintre indicatorii cei mai relevanți. Ea depinde însă de capacitatea administrativă, de calitatea cererilor depuse și nu în ultmul rând, de asigurarea capacității de cofinanțare.
Lucrarea de față se dorește a fi o analiză a modului în care cadrul instituțional necesar implementăriii instrumentelor structurale a fost construit în România, urmărind evoluțiile în plan legal la nivel comunitar, în speță reformele din domeniul intervențiilor structurale din anul 2006. Mai precis, acest studiu încearcă să valideze printr-o analiză atât teoretică, cât și practică, o teză întâlnită frecvent conform căreia “România dispune de o arhitectură instituțională conformă, capabilă să gestioneze instrumentele financiare structurale”.
Cercetarea se va opri asupra celor trei instrumente structurale existente (Fondul European de Dezvoltare Regională – FEDR, Fondul Social European – FSE și Fondul de Coeziune – FC) și va urmări cadrul instituțional creat pentru a gestiona programele din cadrul Obiectivului Convergență.
Dincolo de importanța intrinsecă a acestui subiect, se poate vorbi și de elementele de noutate și originalitate care îl caracterizează. Astfel, literatura de specialitate nu cuprinde foarte multe trimiteri la o astfel de perspectivă analitică, subiectul fiind cu atât mai dificil de urmărit cu cât trebuie adaptat la schimbările produse de reforma în domeniul implementării politicii de coeziune. Astfel, se poate vorbi de un interval de timp relativ scurt dintre momentul adoptării noilor Regulamente care definesc funcționarea instrumentelor structurale pentru perspectiva financiară 2007 – 2013 (vara anului 2006), precum și a Regulamentului privind normele de implementare (ianuarie 2007) și momentul aderării României la structurile comunitare, respectiv a asumării obligațiilor desprinse din calitatea de stat membru.
De aceea, lucrarea se dorește a fi atât o analiză teoretică, la nivel de concepte și prevederi legale, cât și practică sau funcțională – urmărirea transpunerii cadrului instituțional de management al instrumentelor structurale într-un studiu comparativ cu principalele norme prevăzute în Regulamentul Comunității Europene (CE) nr. 1083/2006, care definește funcționarea instrumentelor structurale. Luând în considerare faptul că România nu a dobândit încă statutul de beneficiar al acestei forme de asistență financiară, este prematură analiza modului de funcționare a instituțiilor implicate în management. Mai mult, la momentul realizării lucrării de față, documentele programatice utilizate așteaptă încă avizul favorabil din partea Comisiei Europene. Însă delimitarea clară a instituțiilor, competențelor și procedurilor devine cu atât mai importantă cu cât timpul rămas până la atragerea primelor sume din alocările financiare atribuite instrumentelor structurale este unul foare scurt, iar eventualele întârzieri sau inadvertențe în construirea capacității administrative ar putea avea efecte negative semnificative în asigurarea capacității de absorbție.
Perspectiva teoretică adoptată în tratarea subiectului în prima parte a lucrării urmărește evidențierea principalelor evoluții la nivel conceptual în implementarea politicii de dezvoltare regională în Europa. Pornind de la Tratatul de la Roma din 1957 până la reforma instrumentelor structurale din 2006, sunt analizate obiectivele, principiile și mecanismele de bază utilizate pentru reducerea disparităților regionale prin intervenții din fondurile comunitare. Se realizează o cercetare analitică, din perspectivă funcționalistă, cu punctarea principalelor prevederi legale în domeniu.
După conturarea cadrului general privind existența, evoluția și funcționarea instrumentelor structurale, centrul de greutate al analizei se deplasează către specific, respectiv către analiza punctuală, comparativă, a cadrului instituțional românesc specific implementării instrumentelor structurale în raport cu prevederile și cerințele europene.
Informațiile utilizate în cercetare au caracter preponderent calitativ, bazându-se în principal pe surse primare, respectiv Regulamentul CE nr. 1083/2006 și legile românești care fac referire la cadrul instituțional creat pentru gestionarea instrumentelor structurale, dar și la documente programatice, al căror conținut a fost înaintat Comisiei Europene, estimându-se că vor fi aprobate fără a suferi modificări esențiale (este vorba de Cadrul Strategic Național de Referință și de Programele Operaționale). De asemenea, se operează cu dependente de tip invariabil (de exemplu, normele europene) și variabil (design-ul instituțional la nivel național referitor la delegarea de competențe și sarcini la nivel interinstituțional).
Mai mult, studiul de față cuprinde și o analiză a modului de implementare a instrumentelor structurale în două dintre statele care au aderat la Uniunea Europeană la 1 mai 2004, respectiv Cehia și Polonia. Datele au fost culese fie personal (Cehia) sau prin intermediul altor persoane din rândul multiplicatorilor de informație europeană interesate de subiectul cercetat (Polonia) și au presupus intervievarea unor oficiali din diferite autorități și instituții implicate în procesul de gestionare a asistenței comunitare, cu ocazia unor vizite de studiu organizate de Delegația Comisiei Europene la București în toamna anului 2006. Informațiile furnizate oferă o analiză riguroasă, cu puncte tari, puncte slabe, riscuri identificate în modul de gestionare a instrumentelor structurale. Utilizarea acestor date conferă un plus de orginalitate lucrării, contribuind în același timp la reliefarea principalelor aspecte de care trebuie să ținem cont în utilizarea instrumentelor structurale.
Acest demers deductiv probează de fapt ipoteza asumată; astfel, în concluzie sunt evidențiate principalele elemente care validează argumentele luate în considerare, propunând în final o serie de aspecte relevante care derivă din experiența statelor membre care au aderat în 2004, unele fiind întâlnite și în activitatea profesională proprie. Recomnadările formulate merită a fi luate în considerare în viitor pentru un mai bun management al riscurilor ce pot proveni din inadvertențe ale sistemului de management al alocărilor financiare nerambursabile, cu efect direct asupra capacității de absorbție și implicit, asupra procesului de dezvoltare economică a țării noastre.
II. CONSIDERAȚII TEORETICE ASUPRA APARIȚIEI ȘI EVOLUȚIEI INSTRUMENTELOR STRUCTURALE
1. Politica de dezvoltare regională în Uniunea Europeană
O înțelegere adecvată a reglementărilor și mecanismelor specifice gestionării instrumentelor structurale trebuie să țină cont de raționamentele de ordin politic, economic și social care au determinat apariția acestei forme de intervenție financiară la nivel comunitar.
Pentru a delimita conceptual, principial și funcțional instrumentele structurale, definindu-le rolul și importanța în cadrul general al implementării politicilor europene, este necesară elaborarea unei analize a politicii regionale, una dintre cele mai importante și mai complexe dintre politicile Uniunii Europene, fiind deopotrivă un instrument al solidarității financiare și un motor al integrării economice. Prin obiectivul său de reducere a disparităților economice și sociale existente între diversele regiuni ale Europei, politica regională acționează asupra unor domenii semnificative pentru dezvoltare, precum creșterea economică și sectorul întreprinderilor mici și mijlocii (IMM), transporturile, dezvoltarea urbană, protecția mediului, ocuparea și formarea profesională, educația, egalitatea de gen etc.
Instrumentele structurale reprezintă forma de asistență financiară nerambursabilă prin care este implementată solidaritatea europeană. Pilonul principal îl constituie Fondurile structurale (FS) – Fondul European de Dezvoltare Regională și Fondul Social European, alături de care stau două fonduri speciale – Fondul de Coeziune și Fondul European de Solidaritate (FES). De asemenea, trebuie precizat că au fost înființate alte trei fonduri ce prefigurează instrumentele structurale și care au sprijinit procesul de aderare a celor 12 state care au devenit membre UE în anul 2004, respectiv 2007: Poland and Hungary Aid for the Reconstruction of teh Economy (PHARE), Instrumentul Structural pentru Pre-Aderare (ISPA) și Programul Special pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală (SAPARD).
Caracterul de solidaritate rezidă din însăși strategia de implementare a politicii regionale: redistribuirea unei părți din bugetul comunitar construit din contribuțiile statelor membre către regiunile și grupurile sociale mai puțin prospere. Importanța principiului etic al solidarității poate fi tradusă pragmatic prin cifre. Astfel, în perioada 2000- 2006 o treime din acest buget comunitar (213 mld. Euro) a fost alocat instrumentelor de implementare a politicii regionale. Se poate afirma că politica regională are un caracter tangibil, în sensul că rezultatele sunt vizibile cetățeanului european; de fapt, politica de dezvoltare regională are un caracter instrumental, contribuind la finanțarea altor politici sectoriale – politica socială, politica de protecție a mediului, politica de extindere (fondurile de pre-aderare). De aceea, rezultatele implementării politicii regionale definesc o îmbunătățire a nivelului de trai – investiții în infrastructură, sprijin acordat întreprinderilor mici și mijlocii, promovarea facilităților comunicaționale specifice societății informaționale etc.
2. Momente cheie în analiza politicii de dezvoltare regională
Nevoia de a promova o dezvoltare echilibrată, prin reducerea diferențelor de dezvoltare între regiuni și sprijinirea celor mai puțin favorizate a fost recunoscută încă din 1957, prin Tratatul de la Roma – Preambul și Articolul 2.
Așa cum indică unele studii, la acea dată nu era specificată necesitatea unei politici regionale, iar din punct de vedere tehnic nu exista cadrul instituțional și operațional pentru realizarea acesteia. Practic, singura instituție care juca un rol în sprijinirea procesului de reducere a disparităților era Banca Europeană de Investiții (BEI), aceasta urmând să acorde guvernelor naționale împrumuturi cu dobândă redusă pentru proiecte de infrastructură. În același timp, a fost creat Fondul Social European (1958), pentru acordarea de sprijin muncitorilor imigranți și pentru reintegrarea șomerilor pe piața muncii.
În ceea ce privește opțiunile guvernelor naționale de a operaționaliza propriile obiective ale dezvoltării regionale, între 1950 și 1960 accentul cădea pe crearea, dezvoltarea și protecția industriilor de bază – mineritul, prelucrarea oțelului, uzinele de energie atomică, construcția de nave – ca urmare a importanței pe care procesul de industrializare îl avea în dezvoltarea unei țări. Politicile regionale ale acelor vremuri nu făceau diferența între zonele subdezvoltate din punct de vedere al resurselor naturale, culturale, istorice sau al potențialului acestora. Programele și procedurile aveau în același timp o puternică amprentă a abordării de sus în jos, dinspre nivelul central către cel local.
În anul 1962 s-a luat decizia creării politicii agricole comune (PAC) și a fost înființat Fondul European pentru Orientare și Garantare Agricolă (FEOGA), în scopul finanțării PAC și pentru sprijinirea dezvoltării regiunilor rurale și îmbunătățirea structurilor agricole. În 1964 acesta a fost împărțit în două secțiuni, Garantare și Orientare, ultima contribuind la realizarea reformelor structurale în agricultură.
Începând cu 1970, odată cu realizarea Uniunii vamale, se remarcă o schimbare de accent. Ca urmare a celor două șocuri petroliere din anii ’70 și a scăderii competitivității europene în raport cu producătorii asiatici (în special japonezi) și americani, a fost relansat procesul integrării europene, dar și o nouă abordare a politicii regionale.
După aderarea Marii Britanii, Irlandei și Danemarcei în 1973 (primul val de extindere), anul 1975 aduce crearea unui al treilea fond, Fondul European de Dezvoltare Regională (FEDR). Inițial, menirea acestuia era de a sprijini regenerarea zonelor de declin industrial din Regatul Unit și de a compensa astfel rambursările financiare reduse pe care le primea prin instrumentele politicii agricole comune. Ulterior, după aderarea Greciei (1981) și a Spaniei și Portugaliei (1986), FEDR a acoperit toate regiunile rămase în urmă, în vederea sprijinirii dezvoltării lor economice.
În preambulul Regulamentului de constituire a acestui fond (Regulamentul nr. 724/1975) se menționează necesitatea găsirii unor soluții pentru corectarea dezechilibrelor regionale, în special a celor rezultate din preponderența activităților agricole, restructurarea industrială și șomajul structural.
Cu toate că nu sunt numite principii, din textul Regulamentului se identifică o serie de noțiuni – concentrare, programare, adiționalitate – ce se impuneau a fi respectate de statele membre în gestionarea FEDR, responsabilitatea verificării lor revenind Comitetului de politică regională, creat prin același Regulament.
Evoluția abordării regionale include și conceperea unui sistem pentru clasificarea unităților teritoriale, în vederea unei abordări uniforme la nivelul întregului teritoriu. Astfel, a fost adoptată definiția unităților teritoriale elaborată de Eurostat la începutul anilor 1980, prin care teritoriul european a fost împărțit în cinci niveluri geografice: de la macro-regiuni ale unei țări la orașe și sate.
În prezent, funcționarea instrumentelor de solidaritate la nivel regional se face conform sistemului NUTS (Nomenclatorul Unităților Teritoriale pentru Statistică) al Uniunii Europene, cu respectarea modificărilor aduse de Regulamentul nr. 1059/2003. Conform acestuia, regiunile UE se împart, în funcție de populația lor, în trei categorii NUTS:
NUTS 1 – cu o populație între 3 000 000 – 7 000 000 locuitori;
NUTS 2 – cu o populație între 800 000 -3 000 000 locuitori;
NUTS 3 – cu o populație între 150 000 – 800 000 locuitori.
Nivelul regional a fost definit ca NUTS 2, acesta definind zona de interes a intervențiilor structurale.
Noțiunile amintite, precum și conceptul de coeziune economică și socială (eliminarea diferențelor economice existente la nivelul diferitelor regiuni), aveau să se impună abia prin semnarea Actului Unic European (AUE), când sunt recunoscute disparitățile privind nivelurile de dezvoltare ale statelor membre și se conștientizează necesitatea unei politici care să sprijine dezvoltarea echilibrată a acestora.
În AUE obiectivul realizării coeziunii economice și sociale a devenit explicit – se furniza cadrul legal pentru politica regională, structurată pe baza resurselor combinate ale instrumentelor structurale existente (FEDR, FSE, FEOGA), Comisia primind sarcina de a formula regulile pentru managementul programelor de dezvoltare.
În accepțiunea multor autori, aplicarea prevederilor AUE în domeniul coeziunii economice și sociale a „europenizat politicile regionale din statele membre”. Unele – Belgia, Italia, Franța, Spania – au creat instituții sub-naționale cărora li s-a atribuit responsabilitatea implementării politicilor de dezvoltare. Astfel, la mijlocul anilor 1980, guvernele nu mai erau arbitrii exclusivi ai politicilor de dezvoltare regională din cadrul granițelor lor.
În februarie 1988, Consiliul European de la Bruxelles extinde operațiunea instrumentelor de solidaritate, reprezentate de fondurile menționate anterior și numite acum Fonduri structurale – mai precis, crește considerabil alocațiile financiare din bugetul comunitar. Perspectiva financiară 1988 – 1993 propusă prin pachetul Delors recunoaște importanța acestor instrumente pentru reducerea disparităților regionale la nivel comunitar, cuantumul lor ajungând la 31% din cheltuielile comunitare.
Un alt element al politicii regionale văzută ca instrument de solidaritate și motor al integrării economice îl reprezintă crearea programului PHARE, în 1989, în scopul sprijinirii Poloniei și Ungariei (abia ieșite din spațiul blocului comunist) în efortul de reconstrucție a economiilor lor naționale (cu revizuirea acestuia în anul 2000 în scopul susținerii dezvoltării regionale în statele candidate).
Conceptul de coeziune a fost introdus ulterior și în Tratatul Uniunii Europene, cunoscut sub numele de Tratatul de la Maastricht (1992), prin Titlul XVII, care definește obiectivul politicii de coeziune economică și socială: “reducerea disparităților existente între nivelurile de dezvoltare ale diferitelor regiuni și a rămânerii în urmă a regiunilor mai puțin dezvoltate sau a insulelor, inclusiv a regiunilor rurale”. Coeziunea devine unul dintre principalele obiective ale Uniunii, alături de uniunea economică și monetară și de piața unică europeană.
Stabilind criteriile de convergență economică și bugetară pentru statele membre, Tratatul Uniunii Europene impune un control strict asupra deficitului public. Pentru țările aflate în curs de dezvoltare, aceasta a însemnat promovarea unei politici bugetare stricte și creșterea investițiilor în infrastructură pentru a încuraja dezvoltarea. Spania, Grecia, Irlanda și Portugalia nu ar fi putut implementa astfel de politici fără ajutor comunitar. Astfel, în 1994 a fost creat Fondul de Coeziune (FC), având drept scop sprijinirea prin cofinanțare a proiectelor din domeniul protecției mediului și infrastructurii de transport în cele patru state membre.
Mai mult, la Consiliul European de la Edinburgh din decembrie 1992 s-a decis creșterea alocațiilor financiare pentru instrumentele structurale cu încă 40% pentru perioada 1994 – 1999.
În anul 1994 este înființat un nou instrument financiar structural, al patrulea – Instrumentul Financiar de Orientare în domeniul Pescuitului (IFOP), creat prin gruparea tuturor instrumentelor comunitare privind pescuitul existente la acel moment. IFOP a fost creat în perspectiva extinderii UE către nord, odată cu aderarea Finlandei și a Suediei în 1995. În același timp devine activ și Comitetul Regiunilor – organ cu rol consultativ înființat prin Tratatul de la Maastricht, cu rolul de a emite opinii în procesul de decizie și de a sprijini Comisia Europeană în activitățile sale din sectorul dezvoltării regionale.
În 1997, Tratatul de la Amsterdam confirmă importanța politicii de coeziune economică și socială și a reducerii diferențelor dintre standardele de viață ale populației din diferite regiuni europene, accentuând nevoia unei acțiuni coroborate de reducere a șomajului.
În cadrul Consiliului European de la Berlin din martie 1999 șefii de stat și de guvern au convenit asupra Agendei 2000, planul de acțiune adoptat de Comisie în 1997 cu scopul de a întări acțiunea politicilor comunitare și de a adopta o perspectivă financiară pentru perioada 2000 – 2006 care să ia în calcul cel de al cincilea val de extindere de la 1 mai 2004. În acest context, Agenda 2000 include și o reformă a instrumentelor structurale, ce are drept scop creșterea concentrării asistenței comunitare, odată cu simplificarea și descentralizarea managementului lor.
Un element de noutate adus de reformă îl reprezintă complementarea programului PHARE cu celelalte două instrumente destinate dezvoltării economice și sociale a fostelor țări candidate din Europa Centrală și de Est – ISPA și SAPARD.
În noiembrie 2002 a fost creat Fondul european de solidaritate, în urma inundațiilor majore suferite de țările Europei Centrale, cu scopul de a interveni în cazul dezastrelor naturale majore cu repercusiuni puternice asupra condițiilor de viață în regiunile afectate, asupra mediului sau economiei acestora.
Extinderea Uniunii Europene cu încă 12 state membre a reprezentat o provocare majoră pentru competitivitatea și coeziunea internă a Uniunii, ducând la adâncirea decalajelor de dezvoltare dintre regiuni. S-au impus astfel intervenții la nivel de politici (o nouă definire a priorităților politicii de coeziune), dar și la nivel bugetar (alocarea bugetară de 347,410 miliarde Euro pentru cele trei priorități în perioada 2007 – 2013 este considerată a fi una „curajoasă, cu recunoașterea faptului că unele componente ale politicii comunitare trebuie întărite”).
Reforma intervențiilor de tip structural, înfăptuită odată cu adoptarea noilor regulamente de funcționare a instrumentelor structurale din 2006 ce constituie punctul de referință al acestei analize, reflectă tocmai aceste transformări și evoluții de natură politică, economică și socială. Astfel, pentru perspectiva 2007 – 2013 au fost identificate trei priorități comunitare: convergență – susținerea creșterii economice și crearea de locuri de muncă în statele membre și în regiunile mai puțin dezvolate, competitivitate regională și ocuparea forței de muncă – anticiparea și promovarea reconversiei regionale, cooperare teritorială – promovarea unei dezvoltări armonioase și echilibrate a teritoriului Uniunii prin promovarea de soluții integrate pentru problemele comune cu care se confruntă autoritățile vecine (dezvoltare urbană, rurală și a regiunilor costiere, cât și dezvoltarea relațiilor economice și a rețelelor de IMM-uri), numărul instrumentelor structurale fiind limitat la trei (FEDR, FSE, FC).
Reforma a permis simplificarea și eficientizarea programelor de sprijin, fapt demonstrat și de aplicarea unor noi reglementări privind sprijinul pentru dezvoltarea rurală și pescuit – instrumentele financiare aferente, respectiv Fondul European pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală și Fondul European pentru Pescuit fiind subordonate Politicii Agricole Comune, nemaifiind incluse în sfera instrumentelor structurale
3. Cadrul legal de referință în definirea politicii regionale și a instrumentelor financiare structurale
Reglementările comunitare relevante în definirea politicii regionale și a instrumentelor sale financiare de intervenție sunt cuprinse în Tratatul Uniunii Europene și în Regumentele de funcționare a instrumentelor structurale.
Articolele 2 și 3 ale Tratatului Uniunii Europene prevăd că unul dintre obiective este acela de a „ promova pe întreg teritoriul european o dezvoltare economică echilibrată și durabilă, un nivel ridicat al ocupării forței de muncă și a protecției sociale, (…) creșterea standardului de viață, coeziunea economică și socială și solidaritatea între statele membre”.
Titlul XVII (Articolele 158 – 162), referitoare la „Coeziunea economică și socială”, definește obiectivul politicii regionale – „reducerea disparităților existente între nivelele de dezvoltare ale diferitelor regiuni și a rămânerii în urmă a regiunilor mai puțin dezvoltate sau a insulelor, inclusiv a regiunilor rurale” și principiile ce stau la baza realizării acestuia. Comunitatea sprijină efortul de coeziune prin intermediul instrumentelor structurale. Mai mult, executivul european (Comisia) prezintă la fiecare trei ani un raport privind progresul realizat pentru atingerea coeziunii economice și sociale, acest raport fiind însoțit de propuneri privind implementarea ulterioară a politicii regionale.
În perioada 1999 – 2006, implementarea politicii regionale s-a realizat prin Regulamentul Consiliului no. 1260/99, prin care erau stabilite prevederile generale de funcționare a instrumentelor structurale (amendat prin Regulamentul Nr. 1447/2001), în timp ce noua generație de programe de coeziune pentru perioada 2007 – 2013 este descrisă într-un pachet de cinci Regulamente adoptate în contextul reformei intervențiilor financiare structurale din anul 2006:
Regulation (EC) no 1083/2006 laying down general provisions on the European Regional Development Fund, the European Social Fund and the Cohesion Fund
Regulation (EC) no 1080/2006 on the European Regional Development Fund
Regulation (EC) no 1081/2006 on the European Social Fund
Regulation (EC) nr 1082/2006 European grouping of cross-border cooperation (EGCC)
Regulation (EC) no 1084/2006 on the Cohesion Fund.
În ceea ce privește procedura comunitară de luare a deciziilor referitoare la politica regională, conform Articolului 161 din TUE, la propunerea Comisiei, după obținerea acordului Parlamentului European și după consultarea Comitetului Economic și Social și a Comitetului Regiunilor, Consiliul decide în unanimitate asupra următoarelor aspecte privind Fodurile Structurale și Fondul de Coeziune:
Obiective, priorități, organizarea Fondurilor;
Reguli generale cărora li se supun Fondurile;
Prevederi necesare pentru a asigura eficiența în implementare și coordonarea dintre Fonduri și cu alte instrumente financiare existente.
Procedura de decizie a fost schimbată prin Tratatul de la Nisa din decembrie 2000. De la 1 ianuarie 2007, Consiliul va decide cu majoritate calificată în probleme legate de Fondurile Structurale și Fondul de Coeziune (Articolul 161). Perspectiva financiară 2007 – 2013 a fost adoptată în unanimitate, conform prevederile TUE.
4. Principiile instrumentelor structurale
Implementarea politicii regionale prin instrumente structurale urmărește respectarea anumitor principii de bază, modul în care acestea sunt formulate reflectând orientările strategice comunitare. În varianta Agenda 2000 sunt promovate simplificarea, descentralizarea și creșterea rolului autorităților naționale și locale în managementul instrumentelor structurale, cele patru principii fiind:
principiul programării;
principiul parteneriatului;
principiul adiționalității;
principiul monitorizării, controlului și evaluării.
4.1 Principiul adiționalității
Principiul adiționalității este unul din cele mai vechi principii ale politicii regionale, prevăzut și în Regulamentul de constituire a FEDR. Încă din 1975 Comisia Europeană a subliniat că eficiența investițiilor finanțate din fondurile comunitare alocate statelor membre este mai mare dacă acestea sunt completate în continuare de investiții naționale, care nu trebuie să fie înlocuite de cele comunitare.
În primii ani Comisia Europeană s-a lovit în mod constant de reticența statelor de a oferi informații financiare transparente astfel încât să se poată asigura adiționalitatea. Abia prin reformele din 1988, prin semnarea Actului Unic European , Comisia a reușit să impună acest principiu și să oblige guvernele naționale să mențină cheltuielile naționale în ariile care beneficiau de asistență financiară comunitară. Figurile 1 și 2 oferă o comparație a politicilor naționale și regionale și a politicii de coeziune a UE înainte și după 1989, precum și legăturile procesul de convergență, cel de integrare și politica de coeziune.
Astfel, acest principiu a fost introdus în Regulamentul general al fondurilor structurale pentru perioada de programare 1989 – 1993 și era aplicat Cadrului de Sprijin Comunitar. Deși reglementat, se pare că nu a fost respectat de către toate statele membre, așa cum se evidențiază într-un raport al Curții Europene de Conturi (CEC) privind verificarea adiționalității. Raportul CEC precizează că, așa cum era definit în Regulament, principiul adiționalității putea fi interpretat de către statele membre și nu erau prevăzute măsuri de sancționare sau penalizare pentru astfel de situații. Mai mult, procedurile de verificare a adiționalității erau considerate inadecvate și greu de pus în practică. Recomandarea CEC a fost de a fixa o metodologie clară care să fie diseminată statelor membre.
În consecință, Comisia a inclus în Regulamentul privind asistența comunitară pentru perioada de programare 1994 – 1999 o prevedere prin care solicită ca statul membru să pună la dispoziția Comisiei date financiare relevante pentru demonstrarea adiționalității în momentul transmiterii documentelor de programare la Comisie, precum și în perioada implementării acestora.
Deoarece aceste prevederi nu au avut efectul scontat, pentru perioada de programare 2000 – 2006 Comisia a elaborat un document de lucru privind verificarea adiționalității. Elementele de noutate introduse au fost: reducerea frecvenței verificărilor la trei momente – ex ante – înainte de începerea implementării programului, mid-term – la mijlocul perioadei de programare, ex – post – la încheierea perioadei de programare, introducerea noțiunii de „adiționalitate negociată” – care se stabilește cu fiecare stat membru în parte și stipulează ca nivelul cheltuielilor naționale să fie cel puțin la același nivel ca în perioada anterioară de programare. Aceste reguli sunt valabile și pentru perspectiva 2007 – 2013.
4.2. Principiul programării
Principiul programării este unul din cele mai importante principii care reglementează derularea politicii de coeziune economică și socială. Prin introducerea acestui principiu în Regulamentul CE nr. 4253/1988 s-a urmărit eliminarea suprapunerilor și ineficiențelor care au decurs din finanțările individuale ale diferitelor proiecte, alocarea fondurilor realizându-se pe baza unor documente de programarea multi-anuală – Cadrul de Sprijin Comunitar (CSC)– negociat cu Comisia (Titlul II). CSC conținea strategii de dezvoltare, obiective, resurse financiare pentru atingerea obiectivelor aminitite, priorități și era implementat prin Programele Operaționale (PO) care stabileau prioritățile de dezvoltare.
În opinia unor autori, reformele care au urmat în 1993 au pus în practică subsidiaritatea. Astfel, programarea multi-anuală s-a menținut, dar responsabilitatea elaborării acestor documente nu mai revenea în mod exclusiv statelor, nivelului național, ci autorităților competente la nivel național și/sau regional.
Reforma din 1999 a simplificat și mai mult procesul de programare, lăsând o parte din responsabilitățile de management operațional și financiar și evaluare la nivelul statelor membre.
Perioada 2007 – 2013 aduce schimbări importante în ceea ce privește principiul programării. Cadrul de Sprijin Comunitar este înlocuit de Cadrul Strategic Național de Referință, care cuprinde informații la nivel de strategie globală, iar Programele Operaționale stabilesc strategia sectorială sau regională.
4.3. Principiul parteneriatului
Introducerea principiului parteneriatului a constituit un important pas în politica de coeziune economică și socială, ca urmare a faptului că se recunoaște importanța nivelului regional și local. Prin acest principiu se urmărește implicarea tuturor partenerilor relevanți în procesul de programare, implementare, evaluare, monitorizare, astfel încât să se asigure relevanța strategiilor propuse și o eficiență mai mare în utilizarea fondurilor europene.
Dacă în reglementările în vigoare în 1988 parteneriatul era definit ca o consultare între Comisie, stat membru și autorități naționale, regionale și locale, în 1993 se prevede întărirea parteneriatului prin implicarea partenerilor economici și sociali în toate etapele programării, pentru o mai clară definire a responsabilităților fiecărei entități implicate. În următoarele perioade de programare componența parteneriatului se extinde prin includerea reprezentanților societății civile, cu accent pe organizațiile de protecție a mediului, de promovarea egalității între sexe etc.
Importanța acestui principiu se bazează pe ipoteza conform căreia implicarea parteneriatului în programare poate îmbunătăți procesul de elaborare, monitorizare și evaluare a programelor. Într-adevăr, în acest mod se poate asigura o mai mare implicare a diferiților actori și o mai mare responsabilizare a acestora privind gestionarea asistenței comunitare. Mai mult, implicarea societății civile reduce riscul de politizare a deciziilor și contribuie la asigurarea unei mai mari transparențe a deciziilor și a gestionării fondurilor.
Direcția Generală (DG) pentru Dezvoltare Regională a elaborat și publicat o analiză a implementării principiului parteneriatului în perioada de programare 2000 – 2006 ce evidențiază o implicare de aproximativ 50% a partenerilor în ciclul de programare a instrumentelor structurale. Țări ca Marea Britanie, Finlanda, Austria sunt exemple de bune practici în utilizarea parteneriatului. Conform studiului, se observă un nivel ridicat de implicare al partenerilor sociali și economici în Comitetele de Monitorizare a gestionării instrumentelor structurale. În cele mai multe cazuri, aceștia au aceleași drepturi de reprezentare și de vot ca alți membri ai Comitetului de Monitorizare (reprezentanți ai autorităților centrale, regionale etc). O altă concluzie ce reiese din cazurile analizate este aceea că sindicatele și patronatele sunt unele din cele mai reprezentative structuri parteneriale, beneficiind de avantajele unei mai bune organizări și ale reprezentativității.
4.4. Principiul monitorizării, evaluării și controlului
Principiul monitorizării, evaluării și controlului este elementul de noutate adus de reforma din 1999 în domeniul instrumentelor structurale. Astfel, statele membre au atribuții administrative și au obligația de a desemna:
autoritatea națională corespunzătoare fiecărui program al instrumentelor structurale;
comitete de monitorizare.
Responsabilitatea autorităților naționale acoperă aspecte legate de implementarea, administrarea corectă și eficacitatea programului respectiv, cum ar fi: colectarea de informații statistice și financiare, pregătirea și transmiterea de rapoarte către Comisie, organizarea de evaluări intermediare, etc. Comitetele de monitorizare sunt conduse de un reprezentant al autorității naționale de implementare și vin în completarea activităților acestora prin asigurarea calității și eficienței în implementarea măsurilor structurale.
Referitor la procedura de evaluare, așa cum s-a specificat anterior, aceasta este de trei tipuri: ex-ante, intermediară și ex-post. Evaluarea ex-ante presupune evaluarea sau aproximarea efectului socio-economic, anterior implementării măsurilor unui program și este în responsabilitatea autorităților competente ale statului membru; evaluarea intermediară are loc la mijlocul perioadei de desfășurare a unui program și este efectuată de Comisia Europeană, în colaborare cu autoritatea națională aferentă, iar evaluarea ex-post are loc după încheierea perioadei de funcționare a unui program și este realizată de Comisia Europeană, în colaborare cu statele membre și autoritățile naționale aferente.
Tot sub incidența acestui principiu intră și modalitățile de plată și control financiar, ceea ce înseamnă că fiecare stat membru are obligația de a desemna, pe lângă autoritatea națională de gestionare corespunzătoare fiecărui program, și o autoritate de plăți („paying authority”).
Aceasta funcționează ca intermediar între Comisie și ultimii beneficiari și împreună cu autoritatea națională, asigură respectarea regulilor de utilizare a finanțării comunitare de către aceștia. Controale ad-hoc și audituri financiare sunt efectuate regulat de Comisia Europeană, în mod aleatoriu și în limita a 5% din bugetul fiecărui program.
5. Evoluții înregistrate în programarea intervențiilor structurale
Analiza principalelor evoluții la nivelul programării utilizării instrumentelor structurale evidențiază un proces continuu de adaptare la realitățile economice și sociale existente în cadrul Comunității, respectiv a Uniunii Europene, contribuind la o înțelegere adecvată a contextului la care România s-a adaptat prin elaborarea principalelor documente programatice.
Primul ciclu de programare (1989 – 1993) a fost implementat diferit la nivelul fiecărei țări. Italiei și Greciei le-a fost cel mai dificil datorită dificultății de abordare a schimbărilor instituționale, în timp ce Irlanda, Portugalia și Spania s-au adaptat rapid procedurilor introduse de reformele din 1988.
Prin Tratatul de la Maastricht a fost inițiată cea de a doua reformă a formelor de asistență financiară structurală. Consecințele cele mai importante, subliniate în numeroase studii, se referă la dublarea efectivă a alocărilor financiare pentru cel de al doilea ciclu de programare (1944 – 1999) – 162 mld. Ecu și la crearea Fondului de Coeziune, alocările din FC făcându-se la nivel de proiect, negociat direct cu CE.
A treia programare a CSC (2000 – 2006) a fost dominată de două elemente noi: lansarea Uniunii Monetare la 1 ianuarie 1999, ceea ce punea accentul pe natura integrată a piețelor regionale și naționale din cadrul Uniunii și perspectiva extinderii Uniunii către est. Practic, „majoritatea țărilor vestice renunțau la alocările lor în favoarea regiunilor mai nevoiașe din est”.
Regiunile își negociau cu Comisia propriul Document Unic de Programare (DUP), care conținea toate obiectivele programului și componentele sale operaționale, dispărând rolul coordonării naționale. Acum regiunile interacționau direct cu Comisia fără a aloca vreo funcție de coordonare guvernelor naționale. Această procedură era aplicabilă însă acolo unde exista un nivel de guvernare la nivel regional.
A doua inovație în termeni de „teritorializare a dezvoltării” o aducea noul program de dezvoltare rurală, în sensul că regiunilor li se solicita să elaboreze planuri privind modalitatea în care alocările a 10% din secțiunea Garantare a FEOGA urmau să fie luate în considerare în programele de dezvoltare rurală (pentru regiunile din Obiectivul 1 programele de dezvoltare rurală erau parte a sub-programului pentru agricultură al întregului program operațional, finanțate din FEOGA – Orientare. Pentru regiunile din afara Obiectivului 1, programul de dezvoltare rurală era un document separat, finanțat din FEOGA – Garantare).
Implementarea rapidă a noilor programe a devenit o necesitate datorită noilor factori existenți în cadrul ciclului de programare 2000 – 2006. S-a introdus regula N+2 (cheltuirea alocării în 2 ani de zile sau dezangajarea automată a părții neutilizate – Comisia a raportat în cel de al treilea raport de coeziune angajarea în procent de aproape 100% a fondurilor care făceau obiectul regulii N+2) și evaluarea la mijlocul perioadei în vederea distribuirii celor 4% pentru Rezerva de Performanță. Alocarea acestei sume se bazează pe satisfacerea criteriilor în termeni de măsurare a performanței: rezultatele programelor pe bază anuală, criterii de management – modalitatea de monitorizare, control și selecție a proiectelor, criterii financiare – câți bani au fost cheltuiți și ce angajamente au fost asumate după cel de al treilea an.
În cea de a patra perioadă de programare (2007 – 2013) intervențiile sunt orientate către competitivitate, dezvoltare durabilă, restructurare economică. Caracteristicile teritoriale specifice vor fi abordate integrat, regenerarea urbană, dar și rezolvarea problemelor persistente în dezvoltarea regiunilor cu handicap geografic fiind încorporate în programele regionale.
Un alt element important îl constituie trecerea de la abordarea Cadru de Sprijin Comunitar la Cadrul Strategic Național de Referință, document strategic național care creează liniile directoare pentru operaționalizarea intervențiilor fondurilor în cadrul programelor operaționale.
Perspectiva financiară 2007 – 2013 aduce așadar schimbări semnificative în organizarea și funcționarea instrumentelor structurale. Dezvoltarea echilibrată a teritoriului Uniunii Europene este un deziderat care include și strategiile de îmbunătățire a calității vieții din țara noastră.
Aderarea României coincide cu aplicarea noilor Regulamente de funcționare a instrumentelor structurale. O analiză a arhitecturii instituționale necesare gestionării asistenței financiare comunitare va avea în vedere cadrul legal și funcțional în baza căruia s-au realizat negocierile de aderare, respectiv transpunerea acquis-ului comunitar în legislația românească, dar mai ales respectarea noilor reglementări europene în domeniu adoptate în anul 2006.
II. ANALIZA CADRULUI INSTITUȚIONAL ROMÂNESC
Managementul instrumentelor structurale este un atribut al statelor membre, această abordare generând dezvoltarea corespunzătoare, adaptată la nevoile specifice ale regiunilor rămase în urmă. Reglementările comunitare definesc un cadru general privitor la arhitectura instituțională necesară pentru gestionarea instrumentelor financiare structurale, transpunerea la nivel național fiind însă o condiție sine qua non pentru obținerea finanțărilor comunitare.
Studiul realizat în această parte a lucrării se dorește a fi o analiză comparativă a modului în care arhitectura instituțională creată în România pentru gestionarea instrumentelor structurale prin care sunt finanțate programele privind Convergența urmărește aplicarea prevederilor comunitare în domeniu. Pornind de la Capitolul 21 privind politica regională din negocierile pentru aderare, sunt evidențiate principalele evoluții în sensul adoptării actelor normative, asumate sub forma de angajamente, privind înființarea și funcționarea instituțiilor cu rol în gestionarea instrumentelor structurale. Analiza se concentrează în principal pe obținerea unor informații calitative relevante pentru procesul de programare instituțională, urmărind respectarea îndeaproape a prevederilor înscrise în reglementările europene.
Luând în considerare intervalul de timp relativ scurt dintre adoptarea Regulamentelor europene privind implementarea instrumentelor structurale pentru perspectiva financiară 2007 – 2013 (vara anului 2006) și momentul aderării României la structurile comunitare (1 ianuarie 2007), sursele de informare actualizate și mai ales studiile referitoare la arhitectura instituțională creată pentru implementarea instrumentelor structurale sunt reduse cantitativ și calitativ, rezumându-se la informații publicate pe site-urile oficiale ale Uniunii Europene, Guvernului României și ale ministerelor implicate în procesul de gestionare. De aceea, studiul de față capătă un caracter de originalitate, fiind o încercare de a corobora informațiile existente (la nivel legal, instituțional și funcțional) cu normele europene definite în Regulamentul CE nr. 1083/2006, transpuse la nivel de documente de programare – Cadrul Strategic Național de Referință, Programe Operaționale.
Astfel, dacă prima parte a lucrării a cuprins o introducere a conceptelor de bază utilizate în abordarea teoretică a politicii de dezvoltare regională, respectiv a implementării acesteia prin intermediul instrumentelor structurale, cea de a doua parte vizează aplicarea și respectarea acestor norme prin crearea instituțiilor de management la nivel național. Trecerea de la general la individual (studiul de caz) nu presupune însă abandonul informațiilor teoretice în favoarea celor cu aplicare în practică; specificul temei abordate imprimă urmărirea îndeaproape a cadrului teoretic, respectiv partea legală și cea de programare. Mai mult, întrucât în momentul elaborării lucrării de față documentele programatice la care se face referire au primit aprobarea Guvernului României și așteaptă încă avizul favorabil al Comisiei Europene, este prematur de urmărit modul de implementare, respectiv gestionare efectivă a instrumentelor structurale în România. În acest capitol se va urmări demonstrarea conformității cadrului instituțional românesc la nivel legal și formal cu normele europene în vigoare, urmând ca în cea de a patra secțiune a lucrării să se evidențieze aspecte relevante privind programarea și implementarea desprinse din experiența a două dintre statele care au aderat la 1 mai 2004.
1. Aspecte relevante cuprinse în Capitolul 21
Asigurarea capacității administrative este un element definitoriu pentru absorbția instrumentelor structurale. Pentru a transforma acest deziderat în realitate este nevoie să se creeze structuri eficiente, cu competențe clar definite; să se asigure un nivel adecvat de personal, cu o pregătire profesională corespunzătoare, să se definească și să se implementeze un set de proceduri în conformitate cu regulile și principiile comunitare.
Primele indicații cu privire la managementul instrumentelor structurale în țara noastră sunt cuprinse în documentele de poziție încheiate în cadrul negocierilor de aderare. Astfel, Capitolul 21 “Politica regională și coordonarea instrumentelor structurale” cuprinde angajamente relevante referitoare la capacitatea administrativă și de programare și la eligibilitate.
În documentul de poziție al României privind capitolul 21 se evidențiază acceptarea în întregime a acquis-ului în acest domeniu ca și așteptarea ca toate regiunile României să fie incluse în cadrul Obiectivului 1 al politicii de coeziune economică și socială, conform reglementărilor în vigoare la acea dată (negocierile la acest capitol au fost închise în spetembrie 2004). Structura Capitolului 21 cuprinde prezentarea organizării teritoriale a României (conform nomenclaturii Uniunii Europene), cadrul legislativ și instituțional în domeniul politicii regionale ca și cel al implementării instrumentelor structurale, evidențierea principiilor care stau la baza formulării politicii în domeniu și un capitol distinct dedicat managementului financiar și controlului.
Acquis-ul cuprins în Capitolul 21, negociat cu toate statele candidate, nu definește explicit modul în care trebuie create structurile specifice gestionării în practică a instrumentelor structurale, ci lasă această prioritate în sarcina statelor membre. Se specifică în mod clar însă necesitatea existenței unui sistem adecvat implementat până la data aderării, ce presupune în principal:
Cadrul legislativ: deși acquis-ul cuprins în Capitolul 21 nu necesită transpunere în legislația națională, trebuie să existe un cadrul legislativ corespunzător, care să permită implementarea prevederilor specifice în domeniu;
Organizarea teritorială: adoptarea unei clasificări NUTS pentru implementarea instrumentelor structurale;
Capacitatea de programare: existența unui plan de dezvoltare (conform cerințelor Regulamentului CE nr.1260/1999), a unor proceduri adecvate pentru programarea multi-anuală a cheltuielilor bugetare, respectarea principiului parteneriatului în diferitele stadii de programare, finanțare, monitorizare și evaluare a asistenței acordate, îndeplinirea cerințelor specifice de monitorizare și evaluare;
Capacitate administrativă: definirea sarcinilor și responsabilităților tuturor organismelor și instituțiilor implicate în pregătirea și implementarea instrumentelor structurale asigurarea coordonării inter – ministeriale;
Gestiunea financiară și bugetară: îndeplinirea prevederilor referitoare la controlul specific valabile pentru instrumentele structurale.
În Documentul de poziție al țării noastre – Capitolul 21 se precizează: “România dorește să participe, încă de la data aderării, la politica de coeziune economică și socială a Comunității și să beneficieze de întreg sprijinul acordat prin Fondurile Structurale și Fondul de Coeziune, în condițiile aplicabile și celorlalte state membre”.
Prin formularea explicită a poziției României față de acquis, Capitolul 21 conține elementele cheie ale cadrului legislativ și instituțional referitor la implementarea instrumentelor structurale.
Astfel, în ceea ce privește organizarea teritorială, se face precizarea că în România au fost create, “prin asociere voluntară, opt regiuni de dezvoltare, entități teritoriale specifice fără statut administrativ și fără personalitate juridică, care urmăresc sistemul european privind Nomenclatorul Unităților Teritoriale Statistice (NUTS) și corespund nivelului NUTS 2”.
Acestea reprezintă de fapt cadrul de planificare, implementare și evaluare a politicii de dezvoltare regională și a programelor de coeziune economică și socială, constituind totodată și cadrul de culegere a datelor statistice specifice, în conformitate cu reglementările europene emise de Eurostat pentru nivelul de clasificare NUTS II.
Regulamentul CE nr. 1059/2003 introduce o serie de schimbări referitoare la definirea unităților teritoriale NUTS în statele membre ale Uniunii Europene. În baza acestui Regulament, statele membre au obligația să reorganizeze statisticile regionale în concordanță cu unitățile NUTS redefinite conform unui set de criterii, cel mai important fiind cel al mărimii populației. În cazul României cele opt regiuni de dezvoltare se încadrează în categoria unităților NUTS 2, eligibile pentru finanțare prin intermediul instrumentelor structurale.
În ceea ce privește cadrul legislativ, documentul de poziție pentru Capitolul 21 face referire la Legea nr. 151/1998 (abrogată ulterior de Legea nr. 315/2004, cu modificările ulterioare) privind dezvoltarea regională, care stabilește obiectivele, cadrul instituțional, competențele și instrumentele specifice promovării politicii de dezvoltare regională. Astfel, la nivelul fiecărei regiuni de dezvoltare, se stabilesc Consiliile pentru Dezvoltare Regională (CDR), precum și Agențiile pentru Dezvoltare Regională (ADR).
Înființarea structurilor menționate în Legea 151/1998 deschide calea dezvoltării regionale în România. Așa cum susțin unii autori, se poate afirma că dezvoltarea regională – ca politică publică – a apărut în România, cel puțin la nivel formal, în întâmpinarea asistenței financiare europene, cadrul legal, arhitectura instituțională ca și abilitățile tehnice ale funcționarilor publici fiind în mod esențial construite cu sprijin comunitar.
Cele opt regiuni de dezvoltare sunt unități teritoriale, dar nu și administrative, fără personalitate juridică, fiind create prin acorduri de asociere între 4-6 județe. Regiunile de dezvoltare nu se suprapun cu regiunile istorice și au un pronunțat caracter eterogen, cu discrepanțe interne considerabile. Tocmai din cauza acestei eterogenități, în unele analize regiunile de dezvoltare nu sunt considerate instrumente adecvate nici pentru combaterea sărăciei comunitare/regionale și nici pentru colectarea statisticilor regionale, unde nivelul omogen al sub-regiunilor de dezvoltare este considerat mai adecvat realității din țara noastră.
La nivel național, legea prevede înființarea Consiliului Național pentru Dezvoltare Regională (CNDR) care are în componență președinții și vicepreședinții CDR și la paritate cu numărul acestora, reprezentanți ai Guvernului desemnați prin hotărâre de guvern.
Aceeași lege prevede înființarea Fondului Național pentru Dezvoltare Regională, având ca surse de finanțare, pe lângă alocațiile de la bugetul de stat și asistența financiară externă (în speță, a Uniunii Europene). Agenția Națională de Dezvoltare Regională (ANDR), înființată ca organ executiv al CNDR, este desființată în anul 2000, rolul său fiind preluat de către Ministerul Dezvoltării și Prognozei, care la rândul său va fi desființat în anul 2002, structurile implicate în dezvoltarea regională fiind transferate Ministerului Integrării Europene. Începând cu 2007, acesta se va reorganiza, purtând titulatura de Ministerul Dezvoltării Regionale și va reprezenta instituția responsabilă de implementarea Programului Operațional Regional.
Un alt aspect ce trebuie menționat referitor la angajamentele asumate în Capitolul 21 se referă la demararea în decembrie 2003 a procesului de trecere la Sistemul de Implementare Descentralizată Extinsă (EDIS) pentru fondurile alocate de Uniunea Europeană prin programele PHARE și ISPA. EDIS este sistemul în care operează statele membre ale Uniunii Europene și trecerea la EDIS presupune îndeplinirea anumitor criterii privind gestionarea programelor, controlul tehnic și financiar, precum și achizițiile publice.
Luând în considerare faptul că sistemul de management și implementare a instrumentelor structurale a fost construit plecând de la experiența dobândită în gestionarea instrumentelor de pre-aderare, EDIS ar putea fi considerat un proces util pentru dezvoltarea capacității în gestionarea fondurilor nerambursabile ale Uniunii Europene. Pentru perioada 2007 – 2013 principiul acreditării este același – existența unui sistem eficace de control intern și un management eficace al ciclului de proiect și de program.
Se poate afirma că instituțiile create pentru implementarea fondurilor de preaderare reprezintă de fapt „nucleele pentru cadrul instituțional necesar implementării politicii structurale”. Așa cum se precizează în documentul de poziție, în perioada de preaderare sprijinul acordat prin PHARE, ISPA și SAPARD a vizat dezvoltarea cunoștințelor și aptitudinilor personalului din structurile existente în scopul asigurării unui management eficient al instrumentelor structurale după aderare.
În ceea ce privește obiectivul asigurării unui cadru instituțional pentru managementul instrumentelor structurale până la data aderării, acesta implică angajamente de tip legislativ (de ex. elaborarea documentelor programatice, modificări legislative în vederea creșterii salariilor personalului care gestionează fonduri comunitare) și instituționale (angajarea de personal în Autoritățile de Management, Autoritățile de Plată și Organismele Intermediare).
2. Aplicarea normelor europene privind implementarea instrumentelor structurale începând cu 1 ianuarie 2007
2.1. Regulamentul CE nr. 1083/2006 – Prezentare generală
Momentul aderării României la structurile comunitare coincide cu o altă dată importantă, cea a aplicării reformei în sfera intervențiilor financiare comunitare, stabilită la nivel legal prin aprobarea pachetului cuprinzând cele 5 Regulamente din vara anului 2006, vizând funcționarea FEDR, FSE și FC. Din prezentarea cadrului general specific gestionării instrumentelor financiare de tip structural a rezultat abordarea simplificată, cu respectarea principiului subsidiarității și al proporționalității. Aceasta înseamnă că statul membru poate decide asupra instituțiilor pe care le creează în scopul gestionării fondurilor nerambursabile, dar în acest demers autoritățile trebuie să respecte principiile și regulile generale descrise în Regulamentele specifice.
Modul în care arhitectura instituțională necesară implementării instrumentelor structurale a fost planificată și implementată în România poate fi așadar analizat urmărind îndeaproape cerințele descrise Regulamentul CE nr. 1083/2006 din 11 iulie 2006. Acesta specifică principiile și regulile privind parteneriatul, programarea, evaluarea, managementul (inclusiv managementul financiar), monitorizarea și controlul, în baza responsabilităților împărțite între statele membre și Comisie.
În data de 27 decembrie 2006 a fost publicat în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene Regulamentul Comisiei nr. 1828/2006, care stabilește procedurile de implementare a Regulamentelor nr. 1083/2006 și 1080/2006.
În paralel, trebuie avut în vedere cadrul legal existent privind funcționarea instituțiilor implicate în gestionarea instrumentelor structurale:
HG nr. 497/2004 privind stabilirea cadrului instituțional pentru coordonarea, implementarea și gestionarea instrumentelor structurale – desemnează Autoritățile de Management și Autoritățile de Plată, precum și Organismele Intermediare pentru Fondul de Coeziune
HG nr. 1179/2004 pentru modificarea și completarea HG 497/2004
– Desemnează Organismele Intermediare pentru Programele Operaționale Sectoriale și Programul Operațional Regional
– Desemnează Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Asistență Tehnică
HG nr. 1200/2004 pentru constituirea, organizarea și functionarea Comitetului Național de Coordonare a procesului de pregătire pentru gestionarea instrumentelor structurale
Legea nr. 200/2005 privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 22/2005 pentru completarea Legii nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi – înființează Autoritatea de Audit.
2.2. Obiectivele intervențiilor structurale. Alocarea resurselor financiare
Așa cum se precizează în Regulamentul CE nr. 1083/2006, acțiunile promovate de Comunitatea Europeană cu referire la Articolul 158 din TUE (dezvoltare regională) sunt destinate întăririi coeziunii economice și sociale a Europei lărgite și promovării dezvoltării armonioase, echilibrate. Scopul este de a reduce disparitățile economice, sociale, teritoriale existente în regiunile mai puțin dezvoltate, aflate în strânsă legătură cu restructurările economice și sociale și cu fenomenul de îmbătrânire a populației.
Cele trei obiective în baza cărora se realizează intervențiile structurale sunt:
convergență –obiectiv prioritar, destinat
„…reducerii decalajului existent între diferite regiuni ale statelor membre vizând îmbunătățirea condițiilor de viață și de lucru, prin creșterea calității investițiilor în capitalul fizic și uman, dezvoltarea economiei bazate pe cunoaștere, a cercetării și inovării, îmbunătățirea adaptării la schimbările de natură economică și socială, protecția mediului, eficiență administrativă”.
– programele privind Convergența vizează statele membre mai puțin dezvoltate și regiunile cele mai defavorizate ale Uniunii, care au un nivel de PIB/cap locuitor de sub 75% din media Uniunii. Anexa 3 oferă o imagine a regiunilor eligibile pentru Obiectivul Convergență (sursa Eurostat);
competitivitate regională și ocuparea forței de muncă – îmbunătățirea competitivității, atractivității și a gradului de ocupare al regiunilor prin anticiparea schimbărilor de ordin economic și social, prin îmbunătățirea și creșterea investițiilor în capitalul uman, promovarea economiei bazate pe cunoaștere, a cercetării și inovării, antreprenoriatului, protecției mediului și prin îmbunătățirea capacității de adaptare a lucrătorilor și a firmelor la condițiile pieței;
cooperare teritorială europeană – întărirea cooperării inter-regionale prin promovarea inițiativelor comune locale și regionale și a schimburilor de experiență la nivelul teritorial corespunzător, întărirea cooperării transnaționale prin acțiuni ce vizează dezvoltarea teritorială integrată, în acord cu prioritățile comunitare.
Programele propuse pentru Obiectivul Convergență vor fi susținute din resursele financiare ale FEDR, FSE și ale Fondului de Coeziune. Pentru programele la nivel regional menite să anticipeze și să promoveze transformările competitive (Obiectivul Competitivitate regională și ocuparea forței de muncă) singura sursă de finanțare va fi FEDR, aceeași sursă fiind disponibilă și pentru programele privind Cooperarea teritorială la nivel european (Anexa 4).
Resursele globale alocate celor trei obiective pentru perioada 2007 – 2013 sunt detaliate în anexa 5, procentele fiind următoarele:
Convergență: 78, 54%;
Competitivitate regională: 17,2%;
Cooperare teritorială europeană – 3,94%.
Întreg teritoriul României va fi eligibil pentru finanțare în cadrul Obiectiului Convergență. De asemenea, România va beneficia de finanțare în cadrul Obiectivului de Cooperare Teritorială Europeană (Anexa 6).
2.3. Definirea termenilor de bază utilizați în implementarea politicii regionale
Termenii de bază utilizați în implementarea politicii regionale, așa cum sunt descriși în Articolul 2 al Regulamentului, au fost adoptați în principalele acte legislative românești care transpun acquis-ul comunitar. Aceștia sunt:
Program operațional – documentul înaintat de către un stat membru și adoptat de către Comisie, care stabilește o strategie de dezvoltare, cuprinzând o sumă de priorități care vor fi realizate cu ajutorul intervențiilor financiare comunitare sau în cazul obiectivului „Convergență”, cu ajutorul Fondului de Coeziune, a FEDR și FSE;
Axă prioritară – una dintre prioritățile strategiei dezvoltate în Programul Operațional și care cuprinde măsuri interdependente, cu obiective specifice cuantificabile;
măsură – un proiect sau grup de proiecte selectate de către autoritatea de management a Programului Operațional în cauză, în baza criteriilor stabilite de Comitetul de Monitorizare și care este implementat de unul sau mai mulți beneficiari, punând astfel în practică obiectivele axei prioritare în care se încadrează;
beneficiar – actor public / privat, responsabil cu inițierea și implementarea proiectului;
organism intermediar – actor public / privat sau serviciu de a cărui activitate răspunde autoritatea de management sau certificare sau care îndeplinește sarcini mandatat de o atare autoritate vis –a- vis de beneficiarii unor proiecte.
2.4. Principii de bază ale intervențiilor structurale în perioada
2007 – 2013
Principiile de bază care definesc intervențiile structurale în perioada 2007 – 2013 sunt prezentate în Articolele 10 – 17 din cadrul Regulamentului CE nr. 1083/2006.
Acestea sunt:
programare – obiectivele vor fi finanțate pe baza unor documente de programare multianuală, care vor cuprinde identificarea priorităților, a surselor de finanțare, modalitățile de management și control;
parteneriat – acțiunile comunitare trebuie realizate printr-o strânsă consultare între Comisie și statele membre, împreună cu autorități și organisme numite de statele membre, cum ar fi autorități regionale și locale, parteneri economici și sociali. Parteneriatul trebuie să acopere pregătirea, finanțarea, monitorizarea și evaluarea asistenței financiare. Statele membre trebuie să asigure asocierea partenerilor relevanți la diferite stadii ale programării;
intervenție proporțională – resursele financiare și administrative alocate de Comisie în ceea ce privește evaluarea, managementul și controlul, raportarea vor fi proporționale cu nivelul finanțării acordate fiecărui program operațional;
management comun – Comisia exercită responsabilitatea de implementare a bugetului general comunitar prin verificarea existenței și a funcționării corespunzătoare a autorităților și sistemelor de management din statele membre, sistarea plăților și aplicarea corecțiilor financiare în cazul în care sistemele naționale nu asigură un management corespunzător, verificarea încasărilor și virarea alocărilor financiare corespunzătoare;
adiționalitatea – nivelul contribuțiilor statelor membre este menționat în Cadrul Strategic Național de Referință; ca regulă, acesta va fi cel puțin egal cu cu media cheltuielilor anuale efectuate în perioada de programare anterioară. Comisia verifică adiționalitatea la mijlocul perioadei de programare, mai precis în 2010 pentru Obiectivul Convergență, în timp ce verificarea ex-post se va realiza până la 31 decembrie 2016. În ceea ce privește verificarea respectării adiționalității ex-ante, statele membre transmit Comisiei informațiile necesare;
Egalitatea între bărbați și femei și non – discriminarea – statele membre vor asigura respectarea principiului egalității între bărbați și femei în toate fazele de implementare;
Dezvoltare durabilă – acțiunile întreprinse vor respecta principiul dezvoltării durabile și al promovării protecției mediului înconjurător.
2.5. Programare. Prevederi referitoare la Cadrul Strategic Național de Referință
Titlul II – viziunea strategică asupra coeziunii cuprinde principalele prevederi referitoare la programarea instrumentelor structurale. Astfel, în articolul 26 se precizează: „Comisia propune, în strânsă colaborare cu statele membre, orientările strategice asupra coeziunii și cadrul general pentru intervenția fondurilor”. Decizia Consiliului nr. 702/06.10.2006 identifică trei priorități strategice: creșterea atractivității regiunilor, promovarea inovării, cercetării și antreprenoriatului, creșterea gradului de ocupare și a investițiilor în capitalul uman.
În ceea ce privește existența unui document programatic, acesta este descris în Capitolul II – Cadrul Strategic Național de Referință (CSNR).
În Articolul 27 se precizează că fiecare stat membru prezintă un Cadru Strategic Național de Referință, care demonstrează că asistența financiară se încadrează în orientările strategice comunitare referitoare la coeziune și care identifică legătura dintre prioritățile comunitare și programul de reformă națională.
Conform prevederilor din Regulament, CSNR cuprinde:
o analiză a disparităților în dezvoltare, a punctelor slabe și a potențialului de dezvoltare, luând în considerare schimbările economice la nivel european și global;
strategia aleasă pe baza analizei în cauză, inclusiv prioritățile tematice și teritoriale;
lista programelor operaționale pentru obiectivele Convergență și Competitivitate;
o descriere a modului în care alocațiile corespunzătoare celor două obiective – Convergență și Competitivitate – vor contribui la promovarea priorităților europene referitoare la competitivitate, crearea de noi locuri de muncă, îndeplinirea obiectivelor Orientărilor Strategice Comunitare în ceea ce privește creșterea atractivității regiunilor, a gradului de ocupare și a investițiilor în capitalul uman;
alocațiile financiare indicative anuale pe program, pentru fiecare fond nerambursabil;
pentru regiunile de la Obiectivul Convergență – acțiunile prevăzute pentru a întări capacitatea administrativă, informațiile necesare verificării ex-ante a adiționalității;
pentru statele membre eligibile pentru Fondul de Coeziune – informații referitoare la mecanismele care asigură coordonarea dintre programele operaționale și acolo unde este cazul, intervențiile BEI și a altor instrumente financiare.
Statele membre transmit CSNR Comisiei în termen de 5 luni de la adoptarea Orientărilor Strategice referitoare la politica de coeziune (octombire 2006). Comisia poate exprima observațiile necesare în termen de 3 luni de la data primirii cadrului strategic național .
Așa cum s-a menționat anterior, un alt tip de document programatic este programul operațional, care acoperă perioada 1 ianuarie 2007 – 31 decembrie 2013. Comisia adoptă fiecare PO cât mai reprede, dar nu mai târziu de 4 luni de la data înaintării acestuia și nu mai devreme de 1 ianuarie 2007.
În Articolul 34 din Regulamentul CE nr. 1083/2006 se precizează că programele operaționale primesc finanțare doar printr-un singur fond; excepție fac FEDR și FSE care pot finanța, într-o manieră complementară și limitată la 10% din finanțarea unei axe prioritare dintr-un PO, acele acțiuni care sunt acoperite de finanțare comunitară , cu condiția ca ele să fie necesare pentru implementarea acțiunii respective și legate în mod direct de aceasta.
În cazul în care un stat membru primește finanțare prin Fondul de Coeziune, FEDR și FC vor furniza asistență financiară în comun pentru programele operaționale referitoare la transport și mediu, inclusiv pentru proiecte mari.
Articolul 37 stabilește conținutul unui program operațional, după cum urmează:
analiza situației ariei/sectorului eligibil în termeni de puncte tari/puncte slabe și strategia aleasă pentru dezvoltare;
justificarea priorităților alese, în legătură cu Orientările Strategice Comunitare, CSNR, precum și cu rezultatele analizei ex–ante;
informații despre axele prioritare și despre obiectivele principale ale acestora; acestea sunt cuantificate utilizând indicatori de rezultate și impact, luând în considerare principiul proporționalității;
cu scop informativ, o estimare indicativă a contribuției din instrumente structurale către PO în cauză;
un plan financiar ce conține două tabele: un tabel pentru fiecare an, cu alocațiile financiare totale din fiecare fond și unul care specifică, pentru întreaga perioadă de evaluare, pentru întreg PO și pentru fiecare axă, nivelul alocațiilor financiare din fonduri comunitare și contribuția națională;
măsurile pentru implementare – desemnarea entităților implicate, o descriere a sistemelor de monitorizare și evaluare, informații privind Autoritatea de Plată, informare/publicitate.
Articolul 45 detaliază prevederile referitoare la asistența tehnică – 0,25% din alocațiile financiare anuale ale fondurilor pot finanța pregătirea, monitorizarea, sprijinul tehnic și administrativ, evaluarea, auditul etc. În cazul statelor membre, finanțarea pentru sprijin tehnic se ridică la 4% în cazul primelor două obiective și 6% pentru cooperare teritorială europeană.
2.6. Tipuri de raportare
În ceea ce privește raportarea realizată de fiecare stat membru, în articolul 29 se precizează că pentru prima dată în 2007, fiecare stat membru va include în raportul anual de implementare a reformei naționale o secțiune concisă referitoare la modul în care intervențiile structurale contribuie la implementarea respectivului program de reformă națională.
Cel mai târziu la sfârșitul lui 2009 și respectiv în 2012, statul membru va prezenta un raport concis ce va conține informații despre contribuția adusă de implementarea instrumentelor structurale la:
implementarea obiectivelor politicii de coeziune așa cum sunt prevăzute în Tratat;
îndeplinirea obiectivelor instrumentelor structurale, așa cum sunt definite în Regulament;
implementarea priorităților detaliate la nivelul Orientărilor Strategice referitoare la politica de Coeziune și specificate în prioritățile stabilite prin CSNR;
îndeplinirea obiectivului de promovare a competitivității și crearea de noi locuri de muncă, conform Orientărilor Integrate pentru Creștere Economică și Crearea de Noi Locuri de Muncă 2005 – 2008.
Prima dată în 2008 și apoi anual, Comisia va include în Raportul de Progres înaintat Consiliului European de Primăvară o secțiune ce rezumă rapoartele naționale, accentuând în particular progresul realizat pentru atingerea priorităților europene privind competitivitatea și crearea de noi locuri de muncă.
În 2010 și 2013, până cel târziu la data de 1 aprilie, Comisia pregătește un raport strategic ce rezumă rapoartele statelor membre. Acesta este supus analizei Consiliului, Parlamentului European, Comitetului Economic și Social, Comitetului Regiunilor, toate aceste instituții fiind invitate să poarte dezbateri asupra raportului strategic.
3. Cadrul Strategic Național de Referință – documentul strategic adoptat de Guvernul României
3.1. Prezentare generală. Legătura PND – CSNR
România a transmis Comisiei Europene Cadrul Strategic Național de Referință. Scopul principal al CSNR este de a întări concentrarea strategică a politicilor economice, de coeziune socială și regionale ale României, precum și de a stabili legăturile potrivite și corecte cu politicile Comisiei Europene.
Baza CSNR o reprezintă Planul Național de Dezvoltare (PND), care a fost elaborat sub forma unui instrument care să ghideze abordarea surselor de finanțare naționale comunitare și de alt tip la care România are acces. PND justifică și prioritizează investițiile publice din cadrul politicii europene economice și de coeziune socială și definește planificarea strategică și programarea financiară multi-anuală a României.
Elaborarea PND 2007-2013 s-a realizat conform prevederilor HG nr. 1115/2004 privind elaborarea în parteneriat a Planului Național de Dezvoltare, care stabilește principiile metodologice, cadrul de lucru interinstituțional și mecanismele de consultare partenerială.
Obiectivul Global al PND 2007-2013 constă în reducerea cât mai rapidă a disparităților de dezvoltare socio-economică între România și Statele Membre ale Uniunii Europene. Conform estimărilor realizate, România ar putea recupera până în anul 2013 cca. 10 puncte procentuale din decalajul general față de UE, ajungând la cca. 41% din media UE.
Obiectivul global se sprijină pe trei obiective specifice:
Creșterea competitivității pe termen lung a economiei românești
Dezvoltarea la standarde europene a infrastructurii de bază
Perfecționarea și utilizarea mai eficientă a capitalului uman autohton.
În vederea atingerii obiectivului global și a obiectivelor specifice și pornind de la aspectele identificate în etapa de analiză socio-economică, au fost formulate șase priorități naționale de dezvoltare pentru perioada 2007-2013:
1. Creșterea competitivității economice și dezvoltarea economiei bazate pe cunoaștere;
2. Dezvoltarea și modernizarea infrastructurii de transport;
3. Protejarea și îmbunătățirea calității mediului;
4. Dezvoltarea resurselor umane, promovarea ocupării și incluziunii sociale și întărirea capacității administrative;
5. Dezvoltarea economiei rurale și creșterea productivității în sectorul agricol;
6. Diminuarea disparităților de dezvoltare între regiunile țării.
Programarea financiară a PND a urmărit realizarea unei prezentări generale a surselor de finanțare ce vor fi utilizate în perioada 2007-2013 pentru creșterea convergenței cu UE, conducând la o sumă estimativă globală de cca. 58,7 miliarde Euro, repartizată pe cele 6 priorități naționale de dezvoltare ale PND (Anexa 7).
3.2. Obiective și alocări financiare
Așa cum s-a precizat anterior, PND este documentul de bază pentru formularea Cadrului Strategic Național de Referință. Viziunea strategică, așa cum este formulată în CSNR, este crearea unei Românii competitive, dinamice și prospere; obiectivele CSNR sunt reducerea disparităților sociale și de dezvoltare economică dintre România și statele membre ale Uniunii Europene, precum și reducerea disparităților față de UE prin generarea unei creșteri suplimentare de 10% a PIB până în anul 2015.
Cadrul Strategic Național de Referință oferă un cadru unitar cuprinzând elemente ale politicilor sectoriale și ale politicii de dezvoltare regională, precum și liniile directoare strategice europene și cerințele specifice pentru accesarea Fondurilor Structurale și a Fondului de Coeziune.
În ceea ce privește alocarea instrumentelor structurale, se precizează că suma totală alocată României este de 19, 668 miliarde Euro, din care
12,661 miliarde sunt alocate instrumentelor structurale în cadrul Obiectivului Convergență;
6,552 miliarde Euro sunt reprezentate de contribuțiile din Fondul de Coeziune;
0,455 miliarde Euro sunt alocate în cadrul Obiectivului de Cooperare Teritorială Europeană.
Anexa 8 ilustrează alocarea financiară defalcată pe Programe Operaționale.
Prioritățile tematice identificate în abordarea dezvoltării socio-economice și estimările financiare sunt următoarele:
Dezvoltarea infrastructurii de bază la standarde europene – 60% din alocările financiare;
Creșterea competitivității pe termen lung a economiei românești – 15% din alocările financiare;
Dezvoltarea și utilizarea mai eficientă capitalului uman din România – 20% din alocările financiare;
Consolidarea unei capacități administrative eficiente – 5% din alocările financiare.
Relațiile dintre Obiectivul Global, prioritățile CSNR și Programele Operaționale prin care se implementează CSNR sunt ilustrate prin Anexa 9, așa cu apare in CSNR. Se observă că aceste obiective relaționează și se consolidează reciproc, într-o abordare coerentă a priorităților și acțiunilor planificate, atât la nivel intra-sectorial, cât și inter-sectorial.
Un alt aspect important prevăzut în CSNR se referă la rolul partenerilor sociali. Premisa de la care se pornește este una mai degrabă negativă, specificându-se că „rolul partenerilor sociali în dezvoltarea economică nu a prea fost recunoscut în România. Acest nou concept de parteneriat presupune mai întâi crearea capacității necesare. Aceste acțiuni sunt prevăzute în cadrul unor serii de operațiuni în toate Programele Operaționale”.
Se precizează că partenerii sociali pot sprijini toate programele din cadrul CSNR, domeniile unde va fi nevoie de cele mai multe activități și unde capacitatea instituțională va fi extrem de importantă pentru asigurarea potențialului și participării maxime fiind Programele Operaționale pentru Competitivitate, Dezvoltarea Resurselor Umane, Regional, Mediu și Capacitatea Administrativă.
4. Cadrul instituțional destinat implementării instrumentelor structurale
4.1. Prezentare generală a principalilor actori instituționali
Managementul alocărilor financiare este prezentat în Regulamentul CE nr. 1083/2006 și presupune:
definirea sarcinilor instituțiilor care asigură managementul și controlul fondurilor;
contabilitate, monitorizare, raportare financiară computerizată;
proceduri de audit;
proceduri de raportare și monitorizare a neregulilor și recuperare a sumelor alocate necorespunzător.
De aceea, fiecare stat membru desemnează:
Autorități de Management pentru Programelor Operaționale;
o Autoritate de Certificare – certifică cererile de plată înainte de a fi trimise Comisiei;
o autoritate de audit;
de asemenea, se pot desemna organisme intermediare care îndeplinesc sarcini delegate de Autoritatea de Management.
Descrierea în CSNR a aranjamentelor de implementare rezumă textul Programelor Operaționale și respectă angajamentele asumate la Capitolul 21. Textul este conform Articolului 58(3) din Regulamentul nr. 1083/2006.
În ceea ce privește pregătirea implementării, se precizează că Autoritatea de Management pentru Cadrul de Sprijin Comunitar din Ministerul Finanțelor Publice își schimbă titulatura în Autoritatea Națională pentru Coordonarea Instrumentelor Structurale (ANCIS) și reprezintă statul membru.
Coordonarea implementării CSNR este asigurată prin intermediul următoarelor organisme:
Comitetul Național de Coordonare pentru Instrumente Structurale, înființat conform HG nr. 1200/2004, având rolul de a oferi îndrumare strategică și de a lua decizii la nivel politic;
Comitetul de Management pentru Coordonare – responsabil de problemele legate de management, administrare și abordare orizontală care au relevanță în cadrul programelor operaționale;
Comitetele Regionale de Coordonare – înființate în cele 8 Regiuni pentru a asista coordonarea Programelor Operaționale.
În ceea ce privește managementul și controlul financiar, Fondul Național care funcționează în cadrul Ministerului Finanțelor Publice a fost desemnat să îndeplinească rolul de Autoritate de Certificare pentru toate Programele Operaționale. O direcție separată în cadrul Fondului Național îndeplinește funcția de Organism Competent de Plată, responsabil de primirea transferurilor de la Comisia Europeană aferente contribuțiilor din FEDR, FSE, FC și de efectuarea plăților către beneficiari.
Pe baza articolului 15 din Regulamentul Comisiei Europene nr. 438/2001, Guvernul României a aprobat organizarea și funcționarea unei Autorități de Audit independente, ca organism asociat pe lângă Curtea de Conturi a României (Legea 200/2005).
Fiecare Program Operațional are o Autoritate de Management, aceasta putând delega anumite competențe unuia sau mai multor Organisme Intermediare. De asemenea, se constituie un Comitet de Monitorizare pentru fiecare PO.
4.2. Mecanisme de coordonare la nivel național
4.2.1. Autoritatea Națională pentru Coordonarea Instrumentelor Structurale (ANCIS)
Autoritatea Națională pentru Coordonarea Instrumentelor Structurale (ANCIS) este instituția căreia îi este încredințată coordonarea managementului și implementării instrumentelor structurale în România, asumându-și responsabilitățile atribuite Autorității de Management pentru Cadrul de Sprijin Comunitar, conform Hotărârii de Guvern nr. 128/2006 de modificare a HG 497/2004.
Articolul 4 din HG 497/2004, modificată prin HG nr. 1179/2004, HG nr. 2001/2004, HG nr. 128/2006 prevede următoarele atribuții:
elaborarea, în parteneriat cu instituțiile centrale și regionale implicate, precum și cu parteneri socio – economici, a documentelor programatice;
asigurarea corelării dintre Programele Operaționale;
coordonarea și urmărirea respectării și implementării politicilor comunitare, în special în domeniile concurenței și ajutorului de stat, achizițiilor publice, protecției mediului, egalității de șanse între femei și bărbați;
coordonarea, pregătirea, armonizarea și funcționarea cadrului legislativ, instituțional și procedural, dezvoltarea capacității administrative pentru gestionarea instrumentelor structurale și urmărirea consolidării și extinderii parteneriatelor;
coordonarea elaborării ghidurilor și a procedurilor privind asigurarea corectitudinii operațiunilor finanțate din asistența comunitară;
asigurarea elaborării unui sistem funcțional și integrat de colectare și prelucrare a informațiilor și datelor statistice privind implementarea programelor operaționale, monitorizarea și evaluarea asistenței comunitare acordate României;
asigurarea realizării și funcționării sistemului informatic privind managementul financiar și tehnic;
elaborarea, pe baza rapoartelor anuale de implementare ale autorităților de management pentru Programele Operaționale, a raportului anual de implementare a CNSR, pe care îl înaintează Comisiei Europene spre analiză;
urmărirea îndeplinirii cerințelor cu privire la informarea și publicitatea asistenței financiare comunitare;
organizarea, în parteneriat cu Comisia Europeană, a evaluării intermediare și ex-post etc.
Mecanismele naționale de coordonare care vor fi aplicate pentru supervizarea implementării CSNR la nivel politic, de management și operațional sunt descrise în secțiunile următoare.
4.2.2. Comitetul Național de Coordonare pentru Instrumente Structurale
În vederea întăririi coordonării instrumentelor structurale, Comitetul Național de Coordonare, înființat în conformitate cu HG 1200/2004, devine Comitetul Național de Coordonare pentru Instrumentele Structurale.
Atribuțiile principale ale CNCIS prevăzute pentru perioada de programare 2007-2013 sunt următoarele:
– monitorizarea procesului de pregătire a cadrului instituțional, legislativ și procedural necesar implementării instrumentelor structurale;
– coordonarea relațiilor inter-instituționale între structurile implicate în derularea instrumentelor structurale;
– evaluarea procesului de funcționare a cadrului instituțional, legislativ și procedural necesar implementării instrumentelor structurale;
– raportarea către Guvernul României și propunerea de acțiuni prioritare necesare funcționării cadrului instituțional pentru gestionarea instrumentelor structurale.
Ministrul Finanțelor Publice asigură președinția CNCIS. Membrii CNCIS sunt reprezentați de miniștrii cu atribuții în cadrul Autorităților de Management pentru Programele Operaționale finanțate prin instrumente structurale, în cadrul Autorității de Certificare și de conducătorul Autorității de Audit. CNCIS poate invita experți, așa cum consideră necesar, pentru a analiza anumite domenii concrete ale responsabilității sale. Experții vor funcționa sub îndrumarea și autoritatea Comitetului.
CNCIS se va reuni de patru ori pe an, pe toată durata implementării instrumentelor structurale și chiar mai des, dacă este necesar. Reprezentanții Comisiei Europene vor fi invitați să participe la reuniuni în calitate de consultanți.
4.2.3. Comitetul de Management pentru Coordonare
Comitetul de Management pentru Coordonare abordează probleme de management și administrative cu relevanță orizontală pentru Programele Operaționale.
Șeful ANCIS prezidează Comitetul de Management pentru Coordonare. Membrii Comitetului sunt conducătorii Autorităților de Management pentru Progamele Operaționale, alături de cei ai Autorității de Certificare, ai Autorității de Plăți și ai Autorității de Audit. Comitetul se reunește lunar și raportează CNCIS. Doar acele probleme care nu pot fi rezolvate în cadrul Comitetului de Management pentru Coordonare vor fi transmise la CNCIS pentru analiză și decizie.
4.2.4. Grupurile tematice de lucru
Grupurile tematice de lucru vor fi înființate în funcție de necesități pentru a aborda probleme concrete ce au nevoie de coordonare inter-instituțională la nivel tehnic. Așa cum se precizează în CSNR, Grupurile tematice de lucru există deja pentru sistemele și manualele de implementare, asistență tehnică, dezvoltarea SMIS, informare și publicitate și coordonarea programelor de instruire. Toate Grupurile tematice de lucru sunt prezidate și gestionate de ANCIS și raportează CMC.
4.3. Mecanisme de coordonare la nivel regional
În fiecare din cele opt Regiuni de Dezvoltare funcționează un Comitet Regional de Coordonare. Aceste comitete furnizează informații pentru procesul de dezvoltare și selectare a proiectelor pentru toate Programele Operaționale, prin sub-comitete/grupuri de lucru, după cum este necesar, pentru a asigura dezvoltarea unui portofoliu coerent de proiecte, precum și pentru a evita duplicarea activităților și pentru asigurarea sinergiei între toate operațiunile selectate pentru asistență. Comitetele de coordonare regională au și responsabilitatea monitorizării progreselor înregistrate în raport cu Planul Regional de Dezvoltare al fiecărei regiuni.
4.4. Managementul Programelor Operaționale
4.4.1. Prevederi generale pentru Autoritățile de Management
Autoritățile de Management au responsabilitatea de a asigura managementul și implementarea corectă a instrumentelor structurale și derularea PO, astfel încât să se obțină beneficiile sociale și economice maxime.
Funcțiile Autorității de Management, așa cum au fost preluate și formulate în legislația românească sunt:
asigură ca selectarea proiectelor să fie făcută în concordanță cu criteriile specifice PO și regulilor naționale și comunitare în vigoare;
verifică realizarea produselor și serviciilor planificate și realizarea cheltuielor declarate de beneficiari; pot fi organizate vizite inopinante, pe un anumit eșantion;
asigură existența unui sistem de înregistrare computerizată pentru fiecare proiect și colectarea datelor referitoare la implementare, necesare activităților de management financiar, monitorizare, verificare, audit și evaluare;
se asigură că beneficiarii mențin contabilitate separată pentru toate tranzacțiile;
sprijină Comitetul de Monitorizare și oferă toate documentele cerute pentru a asigura calitatea monitorizării etc.
4.4.2. Prevederi generale pentru Organismele Intermediare
Autoritățile de Management pot delega o parte din sarcini Organismelor Intermediare (OI), însă păstrează responsabilitatea globală pentru execuția corectă a sarcinilor delegate.
Statutul și rolul unui OI sunt definite de gama de sarcini delegate de Autoritatea de Management a respectivului OI și sunt diferite în funcție de acordurile încheiate cu Autoritățile de Management. Aceste acorduri sunt guvernate de Contracte de Servicii încheiate între Autoritățile de Management și Organismele Intermediare respective, ale căror clauze sunt obligatorii (de exemplu, contractele încheiate recent între Ministerul Integrării Europene și Agențiile de Dezvoltare Regională).
4.4.3. Prevederi generale pentru Comitetele de Monitorizare a Programelor Operaționale
Comitetele de Monitorizare a Programelor (CMP) vor fi înființate în conformitate cu art. 62 din Regulamentul CE 1083/2006 în termen de trei luni de la hotărârea de aprobare a Programelor Operaționale și își vor elabora propriul Regulament de organizare și funcționare.
CMP vor avea ca membri reprezentanți ai ANCIS, ai Autorității de Certificare, ai Autorităților de Management pentru fiecare PO, reprezentanți ai Organismelor Intermediare, reprezentanți ai organismelor specializate responsabile cu supravegherea respectării politicilor comunitare, precum și reprezentanți ai partenerilor economici și sociali.
Președinția Comitetului de Monitorizare va fi asigurată de către directorul Autorității de Management respective.
CMP-urile vor avea responsabilitatea de a superviza întreaga coordonare, eficacitate și calitate a implementării și procesului de luare a deciziilor în cadrul Programelor Operaționale.
4.4.4. Rapoarte anuale și finale cu privire la implementare
În conformitate cu prevederile Articolelor 65 și 66 din Regulamentul CE 1083/2006, Autoritățile de Management pentru Programele Operaționale întocmesc Rapoarte Anuale de Implementare pentru a fi înaintate Comisiei Europene în termen de șase luni de la sfârșitul fiecărui an calendaristic complet de implementare. Rapoartele Finale pentru PO vor fi întocmite și înaintate Comisiei până la 31 decembrie 2016.
ANCIS va consolida toate rapoartele strategice cerute conform art. 20 din Regulamentul CE 1083/2006, inclusiv rapoartele periodice cu privire la contribuția tuturor operațiunilor planificate la realizarea Politicii de Coeziune a UE și la rapoartele anuale în cadrul Liniilor Directoare Integrate pentru Creștere și Creare de noi locuri de muncă. ANCIS are responsabilitatea coordonării relațiilor cu Autoritățile de Management pentru PO, necesare pentru întocmirea acestor rapoarte.
4.4.5. Sistemul Unic de Management al Informației
Sistemul Unic de Management al Informației (SMIS) oferă date în format electronic care permit monitorizarea și gestiunea CSNR și PO. Acest sistem are rolul de a oferi CNC, CRC, Comitetelor de Monitorizare a Programelor și echipelor de management informații cu privire la monitorizarea și gestionarea implementării Programelor Operaționale, axelor prioritare, domeniilor cheie pentru intervenții și operațiuni, inclusiv managementul programelor, datele financiare, plățile și realizarea indicatorilor previzionați.
Utilizarea SMIS este obligatorie pentru toate organismele implicate în implementarea Programelor Operaționale.
4.5. Identificarea actorilor instituționali relevanți la nivelul
Programelor Operaționale
Cadrul Național Strategic de Referință descrie strategia care sprijină Programele Operaționale, care vor fi co-finanțate de Fondul European pentru Dezvoltare Regională, Fondul European Social și Fondul de Coeziune. În continuare vor fi prezentate structurile relevante de management, monitorizare, raportare și control pentru programele operaționale, așa cum sunt descrise și în anexa 10.
4.5.1. Programul Operațional Transport (POT)
Obiectivul global al POT este de „a promova un sistem de transport în România care să faciliteze circulația rapidă și eficientă, în condiții de siguranță și la standarde europene, a bunurilor și persoanelor, la nivel național și internațional”.
Axele prioritare POT sunt:
axa 1 – modernizarea și dezvoltarea axelor prioritare TEN –T (construirea de autostrăzi, modernizarea infrastructurii feroviare și navale etc);
axa 2 – modernizarea și dezvoltarea infrastructurii naționale de transport în afara axelor prioritare TEN-T (infrastructura rutieră, feroviară, navală și rutieră internă);
axa 3 – modernizarea materialului rulant feroviar de pasageri din rețelele feroviare naționale și TEN-T;
axa 4 – dezvoltarea durabilă a sectorului transport;
axa 5 – asistență tehnică.
Anexa 11 prezintă contribuția POT la realizarea priorităților CSNR, pentru perioada 2007 – 2013.
Funcția Autorității de Management pentru POT revine Ministerului Transporturilor, Construcțiilor și Turismului (MTCT), Direcția Generală Relații Financiare Externe (DGRFE). Fondul Național acționează ca Autoritate de Certificare/Plăți.
MTCT va folosi rețeaua agențiilor de implementare existente implicate în gestionarea fondurilor de preaderare care se află sub jurisdicția MTCT și care se concentrează pe operațiunile programului operațional. Acestea sunt următoarele instituții:
Compania Națională de Autostrăzi și Drumuri Naționale din România (CNADNR);
Compania Națională de Căi Ferate CN CFR S.A.;
Agenția MTCT.
4.5.2. Programul Operațional Mediu
Obiectivul global al acestui program este de a îmbunătăți standardele de viață și calitatea mediului, punându-se accent în special pe respectarea acquis-ului privind mediul (se urmărește în principal asigurarea acesului general la utilitățile publice de bază și îmbunătățirea calității mediului).
Axele prioritare ale POS Mediu:
– axa 1 – extinderea și modernizarea infrastructurii de apă și apă uzată;
– axa 2 – dezvoltarea sistemelor de management integrat al deșeurilor și reabilitarea siturilor contaminate;
– axa 3 – îmbunătățirea sistemelor municipale de termoficare în zonele prioritare selectate;
– axa 4- implementarea sistemelor adecvate de management pentru protejarea naturii;
axa 5- implementarea unei infrastructuri adecvate pentru prevenirea riscurilor naturale în zonele cele mai vulnerabile;
axa 6 – asistență tehnică pentru sprijinirea implementării POS Mediu.
Anexa 12 prezintă contribuția POS Mediu la realizarea priorităților CSNR, pentru perioada 2007 – 2013.
Autoritate de Management este Ministerul Mediului și Gospodăririi Apelor (MMGA) prin Direcția Generală pentru Managementul Instrumentelor Structurale, cu rol de coordonare globală și management al implementării POS Mediu.
Organisme Intermediare sunt toate cele 8 Agenții Regionale pentru Protecția Mediului prin Direcția Instrumente Structurale creată în cadrul fiecărei ARPM. Fiecare ARPM primește sarcini privind programarea, monitorizarea, managementul financiar și control în baza unui contract de management semnat cu MMGA.
Organismul Intermediar este organizat ca direcție separată în cadrul fiecărei ARPM și raportează direct Autorității de Management pentru POS Mediu din cadrul MMGA.
Agențiile Regionale de Protecție a Mediului au fost înființate prin HG nr. 1626/2004 și sunt instituții publice cu personalitate juridică, finanțate de la bugetul de stat, aflate în subordinea Agenției Naționale pentru Protecția Mediului și au statut de servicii publice deconcentrate.
Cele 8 ARPM-uri sunt :
ARPM Bacău pentru Regiunea 1 Nord-Est
ARPM Galați pentru Regiunea 2 Sud-Est
ARPM Pitești pentru Regiunea 3 Sud-Muntenia
ARPM Craiova pentru Regiunea 4 Sud-Vest
ARPM Timișoara pentru Regiunea 5 Vest
ARPM Cluj-Napoca pentru Regiunea 6 Nord-Vest
ARPM Sibiu pentru Regiunea 7 Centru
ARPM București pentru Regiunea 8 București-Ilfov.
4.5.3. Programul Operațional Creșterea Competitivității Economice
Obiectivul general este de a îmbunătăți productivitatea companiilor românești și de a reduce decalajul față de nivelul mediu al productivității în UE. Ținta este o creștere anuală medie a PIB pe persoană angajată de aproximativ 5,5%. În acest fel, până în 2015, România va putea atinge 55% din productivitatea medie a UE.
Axele prioriare:
axa 1 – un sistem inovativ de producție
axa 2 – cercetare, dezvoltare pentru asigurarea competitivității
axa 3 – TIC pentru sectoarele public și privat
axa 4 – creșterea eficienței energetice și dezvoltarea durabilă a sistemului energetic
axa 5 – România – destinație atractivă pentru turism și afaceri
axa 6 – asistență tehnică.
Anexa 13 prezintă contribuția POS Competitivitate la realizarea priorităților CSNR, pentru perioada 2007 – 2013.
Atribuțiile de Autoritate de Management pentru POS CCE sunt exercitate de Ministerul Economiei și Comertului – Direcția Programe cu Organizații Internaționale.
Organismele intermediare pentru Programul Operațional Creșterea Competitivității Economice sunt:
Agenția Națională pentru Întreprinderi Mici și Mijlocii li Cooperație (ANMIC) pentru Axa prioritară 1 – “Un sistem inovativ de producție” (exceptând schema pentru întreprinderi mari din domeniul major de intervenție “Investiții productive”)
Ministerul Educației și Cercetării (Autoritatea Națională pentru Cercetare Științifică) pentru Axa prioritară 2 – “Cercetarea și dezvoltarea pentru competitivitate”
Ministerul Comunicațiilor și Tehnologiei Informațiilor pentru Axa prioritară 3 – “Tehnologia informațiilor și comunicațiilor pentru scetoarele privat și public
Ministerul Economiei și Comerțului, Direcția Generală Politică Energetică pentru Axa prioritară 4 – “Creșterea eficienței energetice și dezvoltarea durabilă a sistemului energetic”
Autoritatea Națională pentru Turism pentru Axa prioritară 5 – “România, destinație atractivă pentru turism și afaceri”.
4.5.4. Programul Operațional Regional
Scopul Porgramului Operațional Regional (POR) este de a accelera creșterea economică a regiunilor rămase în urmă, printr-o strânsă coordonare cu acțiunile prevăzute pentru celelalte programe operaționale. POR va acorda prioritate regiunilor rămase în urmă, folosind resurse regionale și locale. Principalul mijloc de sprijinire a Regiunilor este finanțarea diferențiată, astfel încât regiunile rămase în urmă să primească proporțional mai multe fonduri decât cele dezvoltate.
Axele prioritare ale POR sunt:
Axa 1 – îmbunătățirea infrastructurii publice regionale și locale
Axa 2 – întărirea mediului de afaceri regional și local
Axa 3 – dezvoltarea turismului regional și local
Axa 4 – dezvoltarea urbană durabilă
Axa 5 – asistență tehnică.
Anexa 14 prezintă contribuția POR la realizarea priorităților CSNR, pentru perioada 2007 – 2013.
Ministerul Integrării Europene (care urmează să se transforme în Ministerul Dezvoltării Regionale) are rol de Autoritate de Management pentru POR, în timp ce Organismele Intermediare sunt reprezentate de cele 8 Agenții de Dezvoltare Regională.
4.5.5. Programul Operațional Dezvoltarea Resurselor Umane
Obiectivele strategice ale PO Dezvoltarea Resurselor Umane sprijină îndeplinirea obiectivelor comune la nivel european, în ceea ce privește participarea sporită pe piața muncii a unei forțe de muncă calificate și adaptabile, îmbunătățirea sistemului educațional și creșterea adaptabilității acestuia la cererea pieței muncii, promovarea educației pe tot parcursul vieții, creșterea adaptabilității angajaților și a întreprinderilor, asigurarea calificărilor și cunoștințelor necesare integrării și mobilității pe piața muncii și facilitarea dezvoltării economice. PO urmărește promovarea și dezvoltarea tuturor formelor de economie socială ca și modalitate de asigurare a incluziunii sociale a persoanelor care aparțin grupurilor vulnerabile sau minorităților.
Axele prioritare PO Dezvoltarea Resurselor Umane:
axa 1 – educația și formarea profesională în sprijinul creșterii economice și dezvoltării societății bazate pe cunoaștere
axa 2 – conectarea învățării pe tot parcursul vieții cu piața muncii
axa 3 – creșterea adaptabilității forței de muncă și a întreprinderilor
axa 4 – modernizarea Serviciului Public de Ocupare
axa 5 – promovarea măsurilor active de ocupare
axa 6 – promovarea incluziunii sociale
axa 7 – asistență tehnică.
Anexa 15 prezintă contribuția PO Dezvoltarea Resurselor Umane la realizarea priorităților CSNR, pentru perioada 2007 – 2013.
Autoritatea de Management este reprezentată de Ministerul Muncii, Solidarității Sociale și Familiei (MMSSF).
Organismele Intermediare delegate pentru implementarea FSE sunt următoarele:
– OI ANOFM pentru Axa Prioritară „Modernizarea serviciului public de ocuparea”; Potrivit HG nr. 1700/2004 pentru modificarea și completarea Statutului Agenției Naționale pentru Ocuparea Forței de Muncă, OI POS DRU este organizat la nivel de Direcție, având în subordine servicii specializate pentru Programare, Evaluare; Monitorizare, Management financiar și control; Managementul sistemului informațional;
– OI Ministerul Educației și Cercetării pentru Axa Prioritară „Educație și pregătire profesională în sprijinul creșterii economice și dezvoltării societății bazate pe cunoaștere” și „Conectarea învățării pe tot parcursul vieții cu piața forței de muncă”. Conform Ordinelor Ministrului Educației și Cercetării nr. 3178/4.02.2005, 3500/2.03.2005, 4504/4.07.2005, 5046/28.09.2005, 3268/15.02.2005, OI POS DRU este organizat la nivel de direcție în cadrul Ministerului Educației și Cercetării, cu 2 departamente – Programare și Evaluare (incluzând dezvoltarea partenerială, informarea și publicitatea) și Monitorizare, Management Financiar și Audit, și un compartiment – IT. La nivel regional sunt stabilite 8 unități regionale ale direcției OI POS DRU, organizate la nivelul Inspectoratelor Școlare Județene;
– 8 OI regionale în subordonarea MMSSF pentru Axele Prioritare „Creșterea adaptabilității forței de munca și a întreprinderilor”, „Promovarea măsurilor active de ocupare” și „Promovarea incluziunii sociale”.
4.5.6. Programul Operațional pentru dezvoltarea capacității administrative
Obiectivul specific al acestui Program Operațional este acela de a contribui la îmbunătățirea performanței administrației publice din anumite sectoare care au un impact direct asupra coeziunii economice și sociale din România. Scopul programului operațional este de a îmbunătăți funcțiile de management în administrația publică.
Axa prioritară 1: Întărirea intervențiilor de politici publice în administrația centrală are ca obiective:
Să contribuie la dezvoltarea capacității administrative a administrației centrale din România;
Să modernizeze și să integreze procesele de formulare a propunerilor de politici publice (PPP-uri) și relaționarea lor cu planurile instituționale strategice (PIS-uri);
Finalizarea reformelor funcției publice care vizează raționalizarea structurilor administrației centrale, implementarea managementului performanței și consolidarea reformelor prin intervenții durabile de instruire;
Introducerea unei culturi de monitorizare și evaluare a rezultatelor.
Axa prioritară 2: Dezvoltarea capacității de îmbunătățire a performanței serviciilor în administrația locală are ca obiective:
Să contribuie la reforma administrației publice la nivel județean și sub-județean prin implementarea unui pachet de management al reformei care se adresează unor elemente cheie ale ciclului de management strategic;
Să modernizeze și să integreze procesele privind planificarea strategică și a activităților, managementul resurselor umane (managementul performanței) și rezultatul activităților de monitorizare și evaluare;
Să ofere sprijin pentru implementare organizațiilor județene și sub-județene (municipalități și comune), pentru creșterea eficienței și calității furnizării de servicii publice.
Anexa 16 prezintă contribuția PO pentru Dezvoltarea Capacității Administrative la realizarea priorităților CSNR, pentru perioada 2007 – 2013.
Funcția de autoritate de management este îndeplinită de Ministerul Administrației și Internelor – Direcția Generală pentru Dezvoltarea Capacității Administrative, înființată prin HG nr. 128/2006.
4.5.7. Programul Operațional pentru Asistență Tehnică
Obiectivul general al Programului Operațional pentru Asistență Tehnică (PO AT) este de a asigura sprijinul necesar procesului de coordonare și implementare a instrumentelor structurale în România, prin asigurarea unui sistem fiabil de management și de monitorizare pentru aceste instrumente.
Obiectivele specifice sunt:
Asigurarea sprijinului necesar și a instrumentelor corespunzătoare unei implementări și absorbții eficiente și eficace a instrumentelor structurale pentru perioada 2007 – 2013 și pregătirea viitoarelor intervenții din instrumentele structurale
Asigurarea conștientizării publicului general cu privire la rolul sprijinului comunitar, precum și a înțelegerii de către potențialii aplicanți a intervențiilor instrumentelor structurale.
Axele prioritare:
axa 1 – sprijin pentru implementarea instrumentelor structurale și pentru coordonarea programelor; obiectiv – atingerea unei capacități administrative suficiente pentru o implementare și absorbție eficientă și efectivă a instrumenetelor structurale în perioada 2007 – 2013 și pregătirea intervențiilor viitoare ale instrumentelor structurale;
axa 2 – dezvoltarea și sprijinirea în continuare a funcționării Sistemului Informatic Unic de Management; obiectiv – asigurarea funcționării SMIS, dezvoltarea organizațională și funcțională și extinderea continuă a sistemului, astfel încât să permită accesul prompt la date din toate instituțiile implicate în procesul instrumentelor structurale și instituirea unui management eficient al programelor europene, în conformitate cu reglemntările naționale și europene;
axa 3 – diseminarea de informații și promovarea instrumentelor structurale; obiectiv – informarea potențialilor candidați cu privire la oportunitățile existente și promovarea cunoașterii publice a obiectivelor și realizărilor instrumentelor structurale și ale Planului Național de Dezvoltare, precum și asigurarea recunoașterii rolului instrumentelor structurale ale UE;
axa 4 –asistența tehnică.
Se precizează legătura dintre axele prioritare de asistență tehnică din cadrul fiecărui program operaținal și PO AT. Astfel, primele vor oferi asistență specifcă procesului de pregătire a proiectelor, monitorizare, evaluare și control, precum și activităților de comunicare ce asigură o publicitate corespunzătoare, în conformitate cu specificitatea fiecărui program operațional.
Această formă de asistență specifică este complementară instrumentelor orizontale care se adresează nevoilor comune tuturor structurilor și actorilor implicați în gestionarea și implementarea instrumentelor structurale (de exemplu, dezvoltarea unui sistem informatic unic de management capabil să furnizeze informații transparente cu privire la absorbția instrumentelor structurale, sensibilizarea publicului cu privire la rolul sprijinului comunitar, asigurarea unei înțelegeri de ansamblu asupra intervențiilor structurale).
Anexa 16 prezintă contribuția PO Asistență Tehnică la realizarea priorităților CSNR, pentru perioada 2007 – 2013.
Implementarea PO AT este în responsabilitatea Autorității de Management pentru Programul de Asistență Tehnică, rol îndeplinit de Direcția Asistență Tehnică din cadrul Ministerului Finanțelor Publice.
4.6. Evaluarea Programelor Operaționale
Condițiile pentru derularea activităților sistematice de evaluare a Programelor Operaționale precum și regulile generale ce guvernează aceste activități sunt definite în Articolele 36 și 45-47 din Regulamentul CE 1083/2006.
Prin evaluarea ex-ante România a identificat și evaluat disparitățile, decalajele și potențialul de dezvoltare, obiectivele ce urmează a fi realizate, rezultatele așteptate, țintele cuantificate precum și coerența programelor.
Evaluările referitoare la monitorizare vor releva eventualele derapaje semnificative față de obiectivele stabilite inițial sau propunerile făcute pentru revizuirea Programelor Operaționale.
Comisia Europeană va desfășura o evaluare ex-post pentru fiecare obiectiv.
Responsabilitatea urmăririi și implementării recomandărilor evaluărilor revine Autorităților de Management. Rapoartele de evaluare sau rezumatele executive vor fi puse la dispoziția publicului într-un format ușor de identificat și accesibil.
O Unitate Centrală de Evaluare va funcționa în cadrul ANCIS. De asemenea, fiecare Autoritate de Management va avea o Unitate de Evaluare.
4.7. Managementul și controlul financiar
4.7.1. Autoritatea de certificare. Fluxuri financiare.
Autoritatea de Certificare este responsabilă cu certificarea cheltuielilor Programului Operațional către Comisia Europeană și înapoierea fondurilor neutilizate sau a sumelor cheltuite necorespunzător.
Autoritatea de Certificare este responsabilă cu:
– furnizarea informațiilor către Comisia Europeană cu privire la previziunile de plăți;
– transmiterea cererilor intermediare de plată către Comisie;
– transmiterea cererii finale de plată către Comisie;
– plata sumelor primite de la Comisie;
– monitorizarea atingerii obiectivelor N+3/N+2;
– transmiterea declarațiilor privind frauda și iregularitățile;
– monitorizarea recuperării banilor cheltuiți necorespunzător;
– aplicarea corecțiilor financiare;
– realizarea acțiunilor de verificare;
– transmiterea, pe cale electronică, a datelor financiare către Comisia Europeană.
Fondul Național este Organismul Competent pentru Plăți, responsabil cu primirea tuturor plăților din resursele financiare FEDR, FSE și Fondul de Coeziune alocate de către Comisia Europeană, pentru toate Programele Operaționale și cu transferarea acestor resurse comunitare către beneficiari.
Beneficiarii și administratorii schemelor de granturi vor avea responsabilitatea de a trimite mai departe deconturile de cheltuieli către Organismul Intermediar relevant, căruia i-au fost delegate aceste sarcini; în cazul în care nu a avut loc o astfel de delegare, verificarea va fi efectuată direct de către Autoritatea de Management.
Autoritățile de Management vor declara periodic Autorității de Certificare cheltuielile eligibile autorizate defalcate pe priorități și surse de finanțare. După ce se asigură că declarația de cheltuieli se bazează pe sisteme contabile corecte, Autoritatea de Certificare trimite o declarație de cheltuieli și o solicitare de plată Comisiei Europene.
Transferul plăților de la Comisie către Autoritatea de Plată se va efectua numai după verificarea respectării tuturor condițiilor, conform procedurilor interne ale Comisiei.
Diagrama fluxurilor financiare din anexa 17 prezintă sistemul general de certificare și plăți prevăzut pentru fiecare Program Operațional. Diagrama detaliază procesul de certificare a cheltuielilor la Comisia Europeană, desfășurat pe patru niveluri: Nivelul 1 – certificarea cheltuielilor la nivelul beneficiarilor (completarea formularelor de solicitare de plată); Nivelul 2 – certificarea cheltuielilor la nivel de Organism Intermediar (verificarea solicitărilor de plată a cheltuielilor); Nivelul 3 – certificarea cheltuielilor la nivelul Autorității de Management (autorizarea plăților către beneficiari); Nivelul 4 – certificarea cheltuielilor la Autoritatea de Certificare (certificarea cheltuielilor la CE).
Aceasta pleacă de la premiza că Autoritatea de Plată din cadrul Fondului Național va efectua plăți direct către Beneficiari pentru proiectele individuale/de infrastructură. În cazul în care se folosește un sistem indirect de plăți care implică delegarea plăților de la Fondul Național la unitățile de plată din cadrul ministerelor, acest mecanism va fi detaliat în Programul Operațional respectiv.
Așa cum reiese din textul recent adoptatei Ordonanțe nr. 29 din 2007 privind managementul asistenței europene nerambursabile, sumele din contribuția națională pentru Programele Operaționale sunt incluse, în funcție de natura lor, în bugetul Ministerului Finanțelor Publice, în bugetele Autorităților de Management sau în bugetele unităților administrativ-teritoriale care au calitatea de beneficiari.
Prin bugetul MFP se distribuie sumele reprezentând cofinanțare publică de la bugetul de stat, sumele pentru prefinanțare, sumele necesare continuării finanțării proiectelor în cazul în care fondurile comunitare sunt indisponibile temporar, sumele necesare pentru transferul de fonduri. Unitățile administrativ-teritoriale vor prinde în bugetele proprii sumele pentru cofinanțre locală și pentru cheltuieli neeligibile pentru implementarea proiectelor.
Fiecare Autoritate de Management pentru Programele Operaționale are responsabilitatea de a desfășura verificări ale tuturor solicitărilor de plată a cheltuielilor depuse de beneficiari, conform Articolului 13 din Regulamentul CE nr. 1083/2006.
De asemena, Autoritățile de Management au responsabilitatea consilierii în detaliu a beneficiarilor cu privire la întocmirea solicitărilor de plată a cheltuielilor într-o manieră corectă. Toate solicitările de plată a cheltuielilor vor fi însoțite de facturi sau documente cu aceeași valoare justificativă.
4.7.2. Audit
Autoritatea de Audit este un organism independent fără personalitate juridică, ce funcționează pe lângă Curtea de Conturi a României. Acest organism este responsabil cu auditarea fondurilor europene nerambursabile de preaderare și a instrumentelor structurale după aderare. Autoritatea este condusă de către un președinte și un vice-președinte, aleși pentru un mandat de trei ani, din rândul consilierilor Curții de Conturi, și numiți de către Parlament (conform Legii nr. 200/2005, amintită anterior).
Autoritatea de Audit este responsabilă cu:
Elaborarea și organizarea propriului regulament în conformitate cu standardele europene și internaționale de audit;
Derularea acțiunilor de verificare cu privire la modul eficient de funcționare a sistemului de management și control;
Realizarea unor controale pe bază de eșantioane a operațiunilor pentru a verifica veridicitatea cheltuielilor declarate;
Prezentarea către Comisia Europeană a unei strategii de audit;
Elaborarea unui raport de conformitate cu privire la descrierea sistemului de management și control ce trebuie asigurat de către Statul Membru;
Realizarea de recomandări către Autoritățile de Management în vederea supravegherii modului de implementare a programelor;
Transmiterea către Comisie a rapoartelor anuale de control.
Conform Articolului 16 din Regulamentul CE nr. 1083/2006 se vor audita anual cel puțin 3% din cheltuielile totale declarate în anul precedent. Cheltuielile auditate înainte de închiderea unui PO vor reprezenta cel puțin 5% din totalul cheltuielilor declarate. Eșantionul de operațiuni auditate va fi reprezentativ (în funcție de acoperire, tip, dimensiune, Organisme Intermediare).
Ordonanța nr. 29/2007 reglementează și funcția generală de audit extern a Autorității de Audit de pe lângă Curtea de Conturi a României. Autoritatea de Audit va întocmi în fiecare an un raport anual de control pentru fiecare PO care să includă rezultatele auditurilor desfășurate. Totodată, aceasta va emite o opinie cu privire la eficacitatea sistemului de management și de control și în ceea ce privește corectitudinea declarațiilor de cheltuieli prezentate Comisiei în decursul acelui an.
La închiderea fiecărui PO, Autoritatea de Audit va înainta Comisiei o declarație de evaluare a validității solicitării de plată la bilanțul final precum și a legalității și corectitudinii tranzacțiilor derulate și pentru care a fost întocmită declarația finală de cheltuieli. Declarația va fi însoțiță de un raport de control final, ca document suport. Acolo unde este cazul, Autoritatea de Audit va depune o declarație de închidere parțială, având ca obiect evaluarea legalității și corectitudinii cheltuielilor respective.
4.7.3. Raportarea neregulilor
Orice nereguli detectate de către Autoritățile de Management, Organismele Intermediare și/sau Autoritatea de Audit vor fi raportate Autorității de Certificare. Autoritatea de Certificare va crea o bază de date cu privire la toate neregulile care au fost notificate și va transmite aceste informații către Serviciul de Coordonare Anti-Fraudă. Informațiile cu privire la neregulile în valoare de peste 4.000 EUR vor fi transmise către OLAF conform Regulamentului CE nr. 1681/94, modificată de Regulamentul CE 2035/2005.
4.7.4. Descrierea sistemului de control și evaluarea conformării
Înainte de depunerea primei solicitări de plată intermediară sau cel mai târziu în decurs de douăsprezece luni de la aprobarea fiecărui Program Operațional, ANCIS va prezenta Comisiei o descriere a sistemelor de control pentru fiecare Program Operațional, care să detalieze organizarea instituțională și procedurile. Această descriere va fi însoțită de un raport cu privire la rezultatele evaluării înființării sistemelor și care să ofere o opinie cu privire la conformarea acestora la Articolele 57 și 61 din Regulamentul CE nr. 1083/2006.
4.7.5. Rezerve
Forma actuală a CSNR oferă României o rată maximă de finanțare comunitară la nivelul PO de 85% pentru toate cele trei fonduri – FEDR, FSE și FC (Anexa 18). În același timp, alocarea CSNR în cadrul obiectivului Convergență necesită o finanțare națională estimată la 4, 4 mld Euro, constituită atât din surse publice, cât și private.
Referitor la cofinanțarea publică, în CSNR se precizează că aceasta va fi asigurată de la bugetul de stat de către Guvernul României și de la bugetele locale de către autoritățile publice locale, care vor aplica pentru finanțare din instrumentele structurale.
Ținând cont de capacitatea scăzută a multor autorități locale de a asigura un nivel optim al cofinanțări, a fost luată decizia de reducere a contribuției bugetelor locale (sub 5% din cofinanțarea publică totală) și de introducere a unor măsuri de creștere a capacității de cofinanțare a autorităților locale (majorarea plafonului de îndatorare de la 20% la 25%, creșterea ponderii în vederea echilibrării transferurilor de la bugetul de stat către bugetele locale a fondurilor destinate cofinanțării).
În ceea ce privește cofinanțarea privată, aceasta va fi necesară pentru proiectele adresate beneficiarilor privați (ex IMM-urile). Este important ca acești beneficiari să își planifice resursele financare astfel încât să poată asigura cofinanțarea necesară.
Un aspect ce trebuie menționat este cel referitor la prefinanțare. În CSNR se menționeaza că „experiența unora din noile state membre a arătat că, deseori, promotorii de proiecte nu au putut găsi resursele necesare pentru a finanța proiectele. România intenționează să folosească o parte a fondurilor de prefinanțare primite de la Comisie pe baza aprobării programelor potrivit articolului 81 din Regulament pentru a pre-finanța anumite operațiuni”.
Articolul 50 din Regulamentul CE nr. 1083/2006 definește rezerva națională de performanță –la inițiativa sa, un stat membru poate aloca o rezervă națională de performanță pentru Obiectivele Convergență și Competitivitate, însumând 3% din alocațiile financiare pentru fiecare obiectiv, nu mai târziu de 31 decembrie 2011; pe baza propunerilor statului membru în cauză, Comisia va aloca această rezervă.
De asemenea, există și rezerva națională de contingență – la inițiativa sa, un stat membru poate realiza o rezervă însumând 1% din contribuția anuală din Fondurile Structurale și de Coeziune în cazul Obiectivului Convergență pentru a acoperi crizele locale sau sectoriale legate de restructurări economice și sociale. Această rezervă patae fi alocată pentru fiecare obiectiv din cadrul unui program național specific sau în cadrul PO.
În ceea ce privește alocarea rezervei de performanță, CSNR prevede că această alocare ar reprezenta „ o întrerupere majoră și nenecesară”, iar România nu va folosi această opțiune în perioada de programare 2007 – 2013.
Situația este similară și în ceea ce privește rezerva națională de contingență. În documentul programatic se menționează că fiind un tip de rezervă nou și neexistând experiențe cu privire la baza de pornire care trebuie folosită, este dificil de făcut previziuni; de aceea, „nu se prevede ca România să constituie o rezervă pentru situații neprevăzute”.
4.8. Informarea și publicitatea
Obiectivul acțiunilor de informare și publicitate, valabil la nivelul tuturor domeniilor cheie de intervenție din cadrul Programelor Operaționale, conform articolului 69 din Regulamentul CE nr. 1083/2006 este furnizarea de informații și asigurarea publicității programelor și operațiunilor co-finanțate, către cetățenii europeni, beneficiarii potențiali și beneficiari, astfel încât să fie evidențiat rolul Comunității și să fie asigurată transparența oportunităților de finanțare nerambursabilă.
Beneficiarii potențiali și cei care vor primi sprijin împreună cu instituțiile cu influență asupra publicului general reprezintă elemente importante în cadrul sistemului de absorbție al instrumentelor structurale și vor primi sprijin prin intermediul Programului Operațional de Asistență Tehnică. În vederea asigurării unei promovări corespunzătoare, ar trebui să existe un acces nelimitat la informație, publicații și ghiduri ce prezintă scopul intervenției și procesul de implementare al instrumentelor structurale.
ANCIS va elabora un plan de comunicare național pentru promovarea intervențiilor în România prin instruementele structurale într-o manieră coordonată și de ansamblu. În plus, autoritățile de management se vor asigura că beneficiarii își vor respecta obligațiile prevăzute de reglementări în ceea ce privește comunicarea și publicitatea operațiunilor/acțiunilor/proiectelor co-finanțate.
De asemenea în CSNR se prevede că Ministerul Finanțelor Publice va crea un centru de informare care va oferi informații cu caracter general despre fondurile UE în România și care va reprezenta în același timp un centru de resurse. Centrul va găzdui și un centru de apeluri (call center) în atenția potențialilor aplicanți unde ei vor putea să adreseze întrebări, iar pentru aspecte legate de un program operațional specific ei vor fi redirecționați către autoritatea de management corespunzătoare sau altă instituție relevantă. Centrul va gestiona o pagină de internet dedicată instrumentelor structurale.
5. Aprecieri finale asupra cadrului instituțional. Raportul Comisiei Europene din septembrie 2006
Analiza cadrului instituțional creat pentru gestionarea instrumentelor structurale conduce la concluzia că România dispune de acele instituții și proceduri conforme cu cerințele europene în domeniu. Această observație este întărită și de concluziile exprimate în “Raportul de monitorizare a stadiului pregătirii României și Bulgariei pentru statutul de membre UE” întocmit de Comisia Europeană în septembrie 2006.
Astfel, în referirile la Capitolul 21 – Politica Regională se afirmă că au fost înregistrate progrese semnificative în ceea ce privește structurile instituționale (capacitatea administrativă). Măsurile avute în vedere se referă la implementarea planurilor de recrutare și formare profesională, demararea delegării de responsabilități de la autoritățile de management către organismele intermediare, avansarea procesului de pregătire a proiectelor care vor avea finanțare comunitară (project pipeline) în majoritatea sectoarelor.
De asemenea, se remarcă înregistrarea unor progrese semnificative în ceea ce privește monitorizarea și evaluarea, prin implementarea Sistemului Unic de Management al Informațiilor (SMIS). Capacitatea de evaluare a fost îmbunătățită și prin înființarea unităților de evaluare, prin elaborarea strategiilor de evaluare, prin pregătire profesională și campanii de informare.
Aprecierile pozitive sunt însoțite însă de o remarcă cu rol încurajator, care dovedește că simpla existență a acestor instituții și proceduri nu poate garanta succesul eforturilor de creșterea a gradului de absorbție a fondurilor comunitare.
Astfel, se apreciază că sunt necesare în continuare eforturi suplimentare mai ales în asigurarea unei calități corespunzătoare a proiectelor, în realizarea procedurilor de selecție și în special în implementarea acestora. Experiența din ultimii doi ani a două dintre statele membre care au aderat la data de 1 mai 2004 poate servi drept exemplu pentru evidențierea unor oportunități și amenințări apărute în procesul de management al instrumentelor structurale.
III. EXPERIENȚELE CEHIEI ȘI POLONIEI ÎN IMPLEMENTAREA INSTRUMENTELOR STRUCTURALE
1. Cadrul general
În continuare va fi realizată o scurtă prezentare a experiențelor statelor membre, în speță Polonia și Cehia, în cei doi ani de implementare a instrumentelor structurale, pornind de la alegerile privind arhitectura instituțională creată și insistând asupra aspectelor practice și a problemelor întâmpinate în implementarea acestora.
Toate cele 10 state membre care au aderat la data de 1 mai 2004 au fost eligibile pentru Obiectivul 1 (PIB/cap de locuitor mai mic de 75% din valoarea medie comunitară) și pentru Fondul de Coeziune.
Valoarea alocărilor pentru acțiunile în cadrul instrumentelor structurale și de coeziune pentru noile state membre de la data aderării până la sfârșitul lui 2006 a fost stabilită la 21,75 miliarde euro (din care 14,155 miliarde pentru fondurile structurale și 7,590 miliarde pentru fondul de coeziune). Angajamentele pentru cele zece țări se găsesc în tabelul din anexa 20.
Republica Cehă, cu o populație de 10,3 milioane locuitori, este formată din 8 regiuni încadrate în categoria NUTS II, cărora le-au fost atribuite principalele responsabilități în ceea ce privește implementarea politicii europene de coeziune. Pentru perioada 2004 – 2006 întreaga țară – cu excepția capitalei Praga, care a fost eligibilă pentru Obiectivele 2 și 3, s-a încadrat în Obiectivul 1, cu o alocare totală de 1,685 milioane Euro din FS și 945 milioane Euro din FC.
La fel ca și România, economia cehă se confruntă cu schimbări importante, în ciuda încercărilor intense din timpul tranziției, menite să înlăture tarele trecutului (restructurarea industriei grele, rezolvarea problemelor de mediu, creșterea gradului de ocupare). Raportul Comisiei Europene din 2003 identifică două mari probleme ale economiei din Cehia: necesitatea reducerii trendului negativ de pe piața muncii (rata șomajului de 7,8% în 2003) și reducerea disparităților de dezvoltare între regiuni.
O altă caracteristică similară cu a țării noastre este cea care derivă din diferențele de dezvoltare semnificative existente între orașul/regiunea Praga și alte regiuni. Astfel, capitala, în care trăiește 10% din populația țării, se bucură de o dezvoltare susținută, cu un aflux al investițiilor străine directe (ISD) – 50% din ISD la nivel național. De asemenea, Praga asigură un sfert din PIB național, cu un PIB/locuitor dublu față de alte regiuni (152,8% din media UE 25, comparat cu 52,4% – 67,6% în alte regiuni în anul 2002).
Intervenția financiară prin intermediul instrumentelor structurale a fost planificată într-o manieră care să permită îmbunătățirea performanțelor din perioada de preaderare.
Prin Obiectivul 1 s-a acordat sprijin în infrastructură, resurse umane, IMM-uri, dezvoltare rurală și programe regionale. Sprijinul pentru regiunea Praga a vizat regenerarea zonelor urbane, dezvoltarea economică (Obiectivul 2), modernizarea sistemelor de training și promovarea creșterii nivelului de ocupare (Obiectivul 3).
Valoarea adăugată a intervențiilor de tip structural rezidă în crearea unor structuri descentralizate. Planul Național de Dezvoltare a cuprins prioritățile sectoriale și regionale, punând accent pe crearea capacității administrative la nivel național și regional pentru a implementa această strategie de dezvoltare.
Cel mai mare stat din cele 10 care au aderat la 1 mai 2004, Poloniei i-au fost alocate 12,45 miliarde Euro, pentru șapte PO, parte a Cadrului de Sprijin Comunitar (8,27 miliarde FS și 4,18 miliarde FC).
Deși s-a bucurat de o creștere cumulată de 30% față de anul de referință 1989, ajungând la un PIB/locuitor de 465 din media UE 25, economia Poloniei are încă puncte slabe – un procent ridicat al populației ocupate în agricultură (15%), întârzieri în restructurarea bazinelor miniere din Silezia Superioară, preponderența firmelor mici, nevoia de investiții masive în infrastructură. De asemenea, se constată existența unor disparități între regiuni (Polonia are 16 voievodate) – raportul dintre Voievodatul Mazowieckie, care include capitala Varșovia și cea mai slab dezvoltată regiune este de 2,2:1. Cea mai evidentă diferență există însă între mediul urban și cel rural, unde există un procent de 67% din populație doar cu studii primare sau medii, fapt care îngreunează procesul de dezvoltare economică.
Ca și în cazul României, prioritățile strategice ale Poloniei imediat după aderare au vizat investiții în infrastructură – rețele transeuropene de transport și mediu, adaptarea sectorului IMM la piața liberă comunitară, restructurarea zonelor rurale.
2. Experiențe și potențiale riscuri rezultate din implementarea instrumentelor structurale în perioada 2004 – 2006
Există numeroase opinii care reclamă „presiunea” exercitată asupra noilor state membre pentru a adopta regulile și practicile necesare implementării instrumentelor structurale într-un timp relativ scurt. Aceste norme au fost dezvoltate începând cu anii 1980, dând vechilor state membre suficient timp pentru a adapta sistemele proprii de dezvoltare la reformele europene din sfera politicii de coeziune. Astăzi se poate vorbi de un sistem optim, dar diferit, de management a instrumentelor structurale în fiecare stat membru. Mai mult, statele care au aderat în 2004 au implementat aceleași sisteme prevăzute prin politica de coeziune, dar au primit alocări financiare relativ mici pentru perioada 2004 – 2066, aceasta ducând la costuri administrative mai ridicate.
2.1. Programarea
Stabilirea obiectivelor și a alocărilor, definirea țintelor pentru proiecte, complementaritatea privind alegerea anumitor tipuri de intervenție sunt numai câțiva factori care influențează implementarea politicii de coeziune la nivel național.
Sumele care au revenit noilor state membre în perioada 2004 – 2006 au fost limitate, ținând cont de orizontul de timp scurt acoperit. Statisticile au demonstrat însă o concentrare mare pe infrastructura de transport, aceasta datorându-se și alocărilor semnificative prin Fondul de Coeziune.
Un studiu publicat în iunie 2006 în revista „Development and Transition”, citat pe site-ul Guvernului României, trece în revistă situația absorbției sprijinului financiar comunitar nerambursabil. Una dintre concluziile identificate se referă la corecta programare a investițiilor publice. O programare defectuoasă are ca efect integrarea incompletă a fondurilor structurale în sistemul finanțelor publice, ce poate conduce la apariția de programe/proiecte concurente, ce pot conduce la efectul advers complementarității, acela de subminare a absorbției și a impactului.
2.2. Capacitate instituțională
Din studierea documentelor citate și din analiza realizată prin intervievarea unor oficiali din cadrul instituțiilor implicate în procesul de management al instrumenetelor structurale în cele două state, rezultă existența câtorva aspecte care generează probleme și care pot fi considerate potențiale riscuri de care actorii interesați din România trebuie să țină seama.
Ca autorități de management sau de plată în cazul programelor sectoriale operaționale au fost create o serie de organisme intermediare specifice, fie în cadrul ministerelor de linie, fie în subordinea unor ministere. Caracterul omogen al arhitecturii instituționale create în statele supuse analizei rezidă în stabilirea Autorității de plată, care este Fondul Național din cadrul Ministerului de Finanțe. Rolul esențial în managementul și coordonarea Fondului Social European a fost atribuit Ministerului Muncii și Afacerilor Sociale sau după caz al Muncii, Afacerilor Sociale și Familiei.
Structura instituțională este însă uneori neclară, structurile fiind nou create, în unele cazuri mult prea complicate, iar eficiența lor redusă.
O altă problemă a fost nivelul de pregătire a angajaților. Polonia s-a confruntat cu o migrare a personalului din instituțiile publice către sectorul privat și în instituțiile UE.
Pe de altă parte, există și alți factori importanți care contribuie la defășurarea în bune condiții a operațiunilor administrative – calitatea proiectelor depuse și experiența beneficiarilor finali. Spre exemplu, efectuarea în timp util a plăților este afectată de calitatea cererilor de plată.
Se poate afirma că lipsa unui sistem legislativ clar, coerent, care să susțină cadrul de organizare și implementare a politicii de coeziune la nivel național a condus la scurt-circuituri în procesul de coordonare interministerială în Cehia și Polonia. Aceasta antrenează de la sine întârzieri în implementarea fondurilor, cifrele care demonstrează capacitatea de absorbție fiind mult mai mici decât cele previzionate.
În ceea ce privește procedurile pentru stabilirea unor sisteme clare de management și implementare din punct de vedere administrativ a fondurilor, acestea presupun parcurgerea unor etape obligatorii, inclusiv verificări și aprobări, activități care pot fi evaluate drept „consumatoare de timp” și care pot avea un impact negativ asupra procesului de implementare a programului – de exemplu, cel pentru dezvoltarea resurselor umane în Republica Cehă. Pe de altă parte, în Polonia a fost necesară revizuirea procedurilor de evaluare și selecție pentru a le uniformiza, simplifica și a le face mai transparente.
O altă problemă întâmpinată se referă la funcționarea sistemului informatic pentru monitorizarea și controlul financiar al instrumentelor structurale, care în Polonia a înregistrat întârzieri semnificative.
Aceleași concluzii se desprind și din studiul „Development and Transition”, citat anterior. Astfel, se precizează că utilizarea PHARE, ISPA și SAPARD în pregătirea pentru aderare creează o capacitate administrativă parțială, dar aceasta este insuficientă pentru asigurarea unei bune absorbții a instrumentelor structurale. Pentru aceasta sunt necesare structuri instituționale puternice, capabile să asigure formularea și aplicarea politicilor publice, derularea proceselor de coordonare interministerială, implementarea programelor naționale, creșterea capacității de aplicare a parteneriatelor între administrația locală, scetorul întreprinzătorilor privați și organizațiile neguvernamentale.
2.3. Sistemul de finanțare
Polonia s-a confruntat cu lipsa resurselor pentru cofinanțarea națională și cu lipsa celor pentru prefinanțare. În Cehia procedurile administrative sunt complicate și consumatoare de timp, complicând primirea plăților finale.
Calitatea bună a proiectelor a concentrat fondurile în zonele în care a existat și o capacitate corespunzătoare de pregătire a acestora. De exemplu, în cazul Cehiei, un rol activ îl au municipalitățile care au depus proiecte de foarte bună calitate.
Interesul pentru a obține finanțare în anumite domenii (infrastructură, mediul de afaceri) și lipsa de atractivitate a altora a condus la necesitatea redistribuirii unor sume alocate, ceea ce presupune agregarea unor proceduri uniforme de evaluare și selecție.
Conform studiului publicat în revista Consilier european și informațiilor culese pe parcursul vizitelor de studiu din cele două țări, principalele probleme cu care s-au confruntat atât Cehia, cât și Polonia, se referă la întârzieri în stabilirea unor sisteme de monitorizare eficiente, lipsa de personal, indicatori care nu au fost bine definiți și fără ținte clare, imposibilitatea de a asigura complementaritatea între activitățile finanțate prin diferite fonduri.
Un alt risc, care poate fi considerat o problemă structurală și a societății românești, se referă la dificultatea potențialilor beneficiari de a asigura cofinanțarea. Regiunile sărace se află în fața unor provocări foarte serioase de dezvoltare și posedă resurse fiscale limitate. De aceea, devin cu atât mai importante parteneriatele pe care administrațiile locale au posibilitatea să le încheie cu reprezentanții altor unități administrative, ai mediului de afaceri sau ai societății civile.
2.4. Elaborarea proiectelor
Așa cum precizează autoarea studiului Experiența implementării instrumentelor structurale în noile state membre, elaborarea proiectelor poate fi considerat elementul-cheie al procesului de programare, întrucât programele Uniunii Europene se materializează prin implementarea lor. S-a ajuns la concluzia că exista tendința de a elabora proiecte mai degrabă ca urmare a faptului că există anumite surse de finanțare disponibile la un moment dat, neluându-se în considerare atingerea unor obiective mai largi.
Din păcate, se poate observa această tendință și în România. În calitate de coordonator județean a numeroase campanii de informare pe teme europene, am putut observa tendința de a „vâna” momentul apariției unor surse de finanțare și de a pregăti proiecte conforme, fără a le încadra într-o strategie coerentă de dezvoltare. Astfel de practici, mult prea frecvent întâlnite în cazul finanțărilor prin instrumentele de preaderare, se pot concretiza într-un risc major, acela al incapacității anumitor categorii de beneficiari de a a realiza o corectă planificare a resurselor și implicit, al reducerii impactului pozitiv, durabil, al fondurilor comunitare nerambursabile.
În Cehia s-a observat o dezvoltare accentuată a serviciilor de consultanță private care sprijină beneficiarii privați în pregătirea proiectelor, în special după momentul aderării. Însă astfel de servicii nu se pot substitui unei planificări strategice. În plus, intervine problema costului ridicat și a criteriilor de selecție a acestor servicii, acesta reducând numărul potențialilor beneficiari care apelează la consultanță.
Prezentarea succintă a experiențelor și a problemelor întâmpinate pe parcursul celor doi ani de implementare a instrumentelor structurale de către cele două state ajută la desprinderea unor concluzii relevante pentru studiul de față, dar și la formularea unor recomandări cu privire la acele aspecte care se pot dovedi relevante pentru asigurarea unei capacități adecvate de absorbție a finanțărilor comunitare. Ultima parte a lucrării evidențiază toate aceste aspecte, într-o sinteză a principalelor argumente oferite de analiza comparativă, calitativă din cadrul capitolelor precedente.
IV. CONCLUZII
Aderarea României la Uniunea Europeană a coincis cu un moment important la nivelul politicilor comunitare, acela al reformei în domeniilor intervențiilor financiare structurale, realizată odată cu adoptarea în vara anului 2006 a celor cinci noi Regulamente privind funcționarea Fondului European de Dezvoltare Regională, a Fondului Social European și a Fondului de Coeziune.
Așa cum rezultă și din analiza comparativă realizată în această lucrare, prin modificările introduse se pune accentul mai puternic pe descentralizarea de la nivelul Comisiei Europene către statele membre, proces prin care se deleagă acestora o responsabilitate mult mai mare în gestionarea Fondurilor Structurale și de Coeziune, inclusiv în domeniul controlului și menținerii rigorii financiare.
Comisia Europeană rămâne la nivelul strategic de planificare și monitorizare, în timp ce statele membre își particularizează în mai mare măsură tipurile de intervenții prin care își realizează obiectivele majore de dezvoltare, având responsabilitatea exclusivă a gestionării acestor intervenții.
Analiza punctuală a prevederilor comunitare în domeniu, în comparație cu documentele strategice aprobate de Guvernul României pentru perioada 2007 – 2013 indică respectarea noii abordări, bazată pe descentralizare, simplificare și eficientizare a procesului de management a intervențiilor structurale. Se validează astfel ipoteza asumată: România dispune în prezent de un cadru instituțional conform, care urmărește îndeaproape normele înscrise în Regulamentul nr. 1083/2006.
Astfel, Cadrul Strategic Național de Referință și Programele Operaționale urmăresc îndeaproape respectarea principiilor și obiectivelor enunțate la nivel de politică de coeziune economică și socială, repectiv de dezvoltare regională. Mai mult, autoritățile de management, organismele intermediare, comitetele de monitorizare și mecansimele specifice de implementare, control, monitorizare și audit respectă principiile enunțate în Regulament. De asemenea, au fost stabilite procedurile de cooperare interinstituțională aferente, a început procesul de delegare de sarcini (de exemplu, încheierea contractelor între Ministerul Integrării Europene și Agențiile de Dezvoltare Regională) și cel de informare referitor la formele de acces la finanțare (de exemplu, Caravana Fondurile Structurale, acțiuni de publicitate pentru fiecare PO etc).
Încadrarea în normele europene la nivel formal nu poate garanta însă succesul construcției instituționale românești. Este nevoie să se țină cont de acele lessons learned desprinse din experiența altor state, pentru a identifica potențiale riscuri și a pregăti soluții adecvate. În această lucrare s-au avut în vedere cazurile Cehiei și Poloniei, țări care se confruntau cu probleme structurale asemănătoare cu cele ale țării naostre în momentul aderării și care au experiența implementării instrumentelor structurale, relativ scurtă, dar utilă analizei.
Din această perspectivă, un cadru instituțional necesar gestionării instrumentelor structurale deplin funcțional și eficient poate oferi interfața dintre beneficiarul final și fondurile comunitare; existența unei astfel de arhitecturi este de aceea necesară, dar nu și suficientă pentru asigurarea unei capacități de absorbție satisfăcătoare.
Pot fi evidențiate astfel o serie de recomandări, în măsură să influențeze decisiv capacitatea de absorbție a instrumentelor de solidaritate financiară europeană și implicit, posibilitățile de dezvoltare reală, durabilă a societății românești.
a) Schimbarea „strategiei” de elaborare a proiectelor pentru accesarea Fondurilor Structurale și de Coeziune
Pentru a garanta succesul implementării proiectelor finanțate din fonduri comunitare postaderare trebuie avut permanent în vedere aspectul referitor la abordarea de tip filosofic de la care se pleacă în redactarea unui proiect pentru a obține instrumente structurale. Un beneficiar nu trebuie să plece în construcția unui proiect de la sursa de finanțare. Trebuie să identifice clar care sunt elementele necesare pentru a realiza obiectivele, fie că acestea constau în modernizarea afacerii sau dezvoltarea comunității.
Pornind de la identificarea nevoii se pot găsi modalități de a îmbunătăți performanța, inclusiv prin atragerea unor surse de finanțare. Fondurile Structurale și de Coeziune suplimentează finanțările tradiționale și uzuale. Numai pornind de la această logică se poate asigura sustenabilitatea proiectului.
Se poate afirma că, pe lângă capacitatea administrativă a autorităților de management și a organismelor intermediare, este foarte importantă dezvoltarea capacităților la nivel local pentru elaborarea și implementarea proiectelor finanțate din instrumentele structurale, cu accent pe capacitatea de planificare strategică și atingere a obiectivelor asumate.
b) Formarea resurselor umane
Implementarea proiectelor PHARE ce au vizat întărirea capacității administrative a constituit o opotunitate pentru pregătirea personalului implicat în diferite faze ale procesului de implementare a instrumentelor financiare europene și a potențialilor beneficiari; pentru o bună gestionare a asistenței postaderare trebuie să se asigure în continuare accesul la cursuri, specializări, perfecționări pentru toți actorii implicați în procesul de absorbție a instrumentelor structurale.
Dincolo de necesitatea perfecționării continue a personalului din autoritățile cu rol de management, coordonare, monitorizare etc trebuie avute în vedere activitățile de formare pentru potențiali beneficiari și aplicanți. Nu trebuie uitat că un Eurobarometrul realizat în toamna anului 2006 indică o orientare a românilor mai mult către extern decât către intern în privința soluțiilor la problemele agendei publice. De aceea, activitățile specifice de informare și publicitate prevăzute în fiecare Program Operațional vor fi importante, mai ales în conștientizarea oportunităților și în pregătirea potențialilor beneficiari finali la nivel local, mai ales a autorităților locale care trebuie să fie conștiente de responsabilitățile lor în materie de instrumente structurale, cu scopul de a crește rata de succes în implementarea proiectelor și implicit, în dezvoltarea comunității.
c) Respectarea și promovarea parteneriatelor
Una dintre condițiile legate de implementarea instrumentelor structurale se referă la asigurarea legăturii între obiectivele stabilite la nivel național și implementarea proiectelor. În același timp, structura mecanismelor pentru implementarea instrumentelor structurale, care poate părea rigidă, formală, poate fi orientată către un parteneriat pentru dezvoltare al cărui impact să poată fi sesizat și cuantificat în practică.
Astfel, implementarea efectivă a principiului parteneriatului constituie o condiție de bază în implementarea cu succes a instrumentelor structurale și în îmbunătățirea capacității de absorbție. Experiența statelor membre a demonstrat ca nu este suficientă respectarea la nivel formal, eventual în fazele de planificare a documentelor strategice sau a proiectelor; colaborarea între sectorul public – privat sau la nivel interinstituțional, transparența, flexibilitatea, abordarea pro-activă nu sunt doar principii „la modă”, cum din păcate sunt considerate adesea. Prezența acestor elemente poate asigura o șansă reală de dezvoltare prin implicarea tuturor actorilor interesați în realizarea unui proiect sau altfel reformulat, a unui progres. În plus, de-a lungul procesului de implementare a instrumentelor structurale, vor fi necesare discuții, schimburi de opinii legate de progresele înregistrate și de eficiența sistemului de absorbție, în cadrul cărora trebuie să fie cooptați reprezentanți ai autorităților curpinse în arhitectura instituțională analizată, ai autorităților locale/regionale, mediului de afaceri și academic, ONG-uri etc.
Simpla eligibilitate pentru a beneficia de asistență din Fondurile Structurale și de Coeziune nu poate garanta așadar în mod obligatoriu succesul României în absorbția alocărilor financiare pentru perioada 2007 – 2013. Acestea nu se pot substitui efortului propriu, specific fiecărui stat membru de modernizare a societății; este nevoie de existența unor prevederi legale conforme, a unui cadru instituțional care să respecte prevederile comunitare și să se constituie într-o interfață între fonduri și beneficiari finali și mai mult, este nevoie de o schimbare către performanță, dezvoltare durabilă, parteneriat.
ANEXE
Anexa 1 – Comparații ale politicilor naționale și regionale și ale politicii de Coeziune a Uniunii Europene înainte și după 1989
Anexa 2 – Interdependența dintre procesul de convergență și procesul de integrare
Anexa 3 – Harta cuprinzând regiunile eligibile pentru Obiectivul Convergență 2007 – 2013
Anexa 4 – Reforma politicii de coeziune – instrumente și obiective
Anexa 5 – Politica regională 2007 – 2013
Anexa 6 – Propunerea de pachet financiar 2007 – 2013 pentru România
Anexa 7 – Programarea financiară globală a PND 2007 – 2013
Anexa 8 – Tabelul financiar CSNR 2007 – 2013 – alocarea anuală estimativă pe fond și program
Anexa 9 – Cadrul Strategic de Referință – Legături Strategice
Anexa 10 – Autoritățile de Management și Organismele Intermediare pentru Programele Operaționale
Anexa 11 – Contribuția PO Transport la prioritățile CSNR
Anexa 12 – Contribuția PO Mediu la prioritățile CSNR
Anexa 13 – Contribuția PO Creșterea Competitivității Economice la prioritățile CSNR
Anexa 14 – Contribuția PO Regional la prioritățile CSNR
Anexa 15 – Contribuția PO Dezvoltarea Resurselor Umane la prioritățile CSNR
Anexa 16 – Contribuția PO pentru Dezvoltarea Capacității Administrative la prioritățile CSNR
Anexa 17 – Contribuția PO pentru Asistență Tehnică la prioritățile CSNR
Anexa 18 – Schema de implementare a Programelor Operaționale
Anexa 19 – Ratele de cofinanțare a proiectelor prin Fondurile Structurale și de Coeziune
Anexa 20 – Stadiul implementării Fondurilor Structurale și de Coeziune în statele membre care au aderat la 1 mai 2004
Anexa 1
Comparații ale politicilor naționale și regionale și ale politicii de Coeziune a Uniunii Europene înainte și după 1989
Sursa: Robert Leonardi, Cohesion Policy in the European Union – the building of Europe, Palgrave, Macmillan, 2005, în Luciana SANDU, Originile și evoluția politicii de coeziune a Uniunii Europene, „Consilier European”, nr. 3/2006, Ministerul Integrării Europene, București
Anexa 2
Interdependența dintre procesul de convergență și procesul de integrare
Sursa: Robert Leonardi, Cohesion Policy in the European Union – the building of Europe, Palgrave, Macmillan, 2005, în Luciana SANDU, Originile și evoluția politicii de coeziune a Uniunii Europene, „Consilier European”, nr. 3/2006, Ministerul Integrării Europene, București
Anexa 3
Harta cuprinzând regiunile eligibile pentru Obiectivul Convergență
2007 – 2013
Sursa: http://europa.eu/regional_policy
Anexa 4
Reforma politicii de coeziune – instrumente și obiective
Sursa: Comisia Europeană, Al Treilea Raport asupra Coeziunii, Bruxelles, 2004, http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/g24236.htm
Anexa 5
Politica regională 2007 – 2013
Sursa: Curs Phare, Ispa, Sapard, Fonduri Structurale, Masterat Managementul proiectelor
Anexa 6
Propunerea de pachet financiar 2007 – 2013 pentru România
Sursa: http://europa.eu/regional_policy
Anexa 7
Programarea financiară globală a PND 2007 – 2013
Milioane Euro
Sursa: Guvernul României, Planul Național de Dezvoltare 2007 – 2013, disponibil la www.mmssf.ro/website/ro/autoritate/230206PND1.pdf
Anexa 8
Tabelul financiar CSNR 2007 – 2013 – alocarea anuală estimativă pe fond și program
Sursa: Guvernul României, Cadrul Strategic Național de Referință, disponibil la http://mfinante.ro/cp_CSNR.pdf, 10/01/07
Anexa 9
Cadrul Strategic Național de Referință – Legături Strategice
Sursa: Guvernul României, Planul Național de Dezvoltare 2007 – 2013, disponibil la www.mmssf.ro/website/ro/autoritate/230206PND1.pdf
Anexa 10
Autoritățile de Management și Organismele Intermediare pentru Programele Operaționale
1 – se va elabora un Program Operațional pentru fiecare frontieră
Sursa: Guvernul României, Cadrul Strategic Național de Referință, disponibil la http://mfinante.ro/cp_CSNR.pdf, 10/01/07
Anexa 11
Contribuția PO Transport la prioritățile CSNR
Sursa: Guvernul României, Cadrul Strategic Național de Referință, disponibil la http://mfinante.ro/cp_CSNR.pdf, 10/01/07
Anexa 12
Contribuția PO Mediu la prioritățile CSNR
Sursa: Guvernul României, Cadrul Strategic Național de Referință, disponibil la http://mfinante.ro/cp_CSNR.pdf, 10/01/07
Anexa 13
Contribuția PO Creșterea Competitivității Economice la prioritățile CSNR
Sursa: Guvernul României, Cadrul Strategic Național de Referință, disponibil la http://mfinante.ro/cp_CSNR.pdf, 10/01/07
Anexa 14
Contribuția PO Regional la prioritățile CSNR
Sursa: Guvernul României, Cadrul Strategic Național de Referință, disponibil la http://mfinante.ro/cp_CSNR.pdf, 10/01/07
Anexa 15
Contribuția PO Dezvoltarea Resurselor Umane la prioritățile CSNR
Sursa: Guvernul României, Cadrul Strategic Național de Referință, disponibil la http://mfinante.ro/cp_CSNR.pdf, 10/01/07
Anexa 16
Contribuția PO Dezvoltarea Capacității Administrative la prioritățile CSNR
Sursa: Guvernul României, Cadrul Strategic Național de Referință, disponibil la http://mfinante.ro/cp_CSNR.pdf, 10/01/07
Anexa 17
Contribuția PO Asistență Tehnică la prioritățile CSNR
Sursa: Guvernul României, Cadrul Strategic Național de Referință, disponibil la http://mfinante.ro/cp_CSNR.pdf, 10/01/07
Anexa 18
Schema de implementare a Programelor Operaționale
p
Anexa 19
Ratele de co-finanțare a proiectelor prin Fondurile Structurale și de Coeziune
Sursa: http://europa.eu/regional_policy
Anexa 20
Stadiul implementării Fondurilor Structurale și de Coeziune în statele membre care au aderat la 1 mai 2004
* Contribuția UE
** Contribuția UE (ISPA+FC); alocări conform deciziilor CE și memorandumurilor de finanțare din 2000 până în prezent
Sursa: DG REGIO, iunie 2006, http://europa.eu/regional_policy
BIBLIOGRAFIE
Izvoare
Legea dezvoltării regionale în România nr. 151/1998, Monitorul Oficial nr. 265/16.07.1998, abrogată prin Legea nr. 315/2004, cu modificările ulterioare
HG.497/2004 privind stabilirea cadrului instituțional pentru coordonarea, implementarea și gestionarea instrumentelor structurale, MO nr. 346/20.04.2004
HG nr. 1179/2004 pentru modificare și completarea HG nr. 497/2004 privind stabilirea cadrului instituțional pentru coordonarea, implementarea și gestionarea instrumentelor structurale, MO nr. 690/30.07.2004
HG nr. 1115/2004 privind elaborarea în parteneriat a Planului Național de Dezvoltare, MO nr. 694/02.08.2004
HG nr. 1200/2004 pentru constituirea, organizarea și funcționarea Comitetului național de coordonare a procesului de pregătire pentru gestionarea instrumentelor structurale, MO nr. 702/04.08.2004
HG nr. 1895/2004 pentru modificarea și completarea Hotărârii Guvernului nr. 408/2004 privind organizarea și funcționarea Ministerului Mediului și Gospodăririi Apelor, modificată prin HG 136/2006, MO nr. 98/01.01.2006
HG nr. 1700/2004 pentru modificarea și completarea Statutului Agenției Naționale pentru Ocuparea Forței de Muncă, publicată în M.O. nr. 968/21.10.2004
Legea nr. 200/2005 privind aprobarea OUG nr. 22/2005 pentru completarea Legii nr. 94/1991 privind organizarea Curții de Conturi, MO nr. 550/28.06.2005
Ordonanța nr. 29 privind modul de alocare a instrumentelor structurale, a prefinanțării și a cofinanțării alocate de la bugetul de stat, inclusiv din Fondul național de dezvoltare, în bugetul instituțiilor implicate în gestionarea instrumentelor structurale și utilizarea acestora pentru obiectivul convergență, publicată în Monitorul Oficial nr. 86/02.02.2007
Regulation of the Council no. 724/1975 establishing a European Regional Development Fund, Official Journal L 73, 21.03.1975, disponibil la http://eur-lex.europa.eu/en/htm
Regulation of the Council No 4253/1988 of 19 December 1988, laying down provisions for implementing Regulation (EEC) No 2052/1988 as regards coordination of the activities of the different Structural Funds between themselves and with the operations of the European Investment Bank and the other existing financial instruments , OJ L 374, 31.12.1988, disponibil la http://eur-lex.europa.eu/en.html
Regulation of the Commission (EC) No 168119/94 of 11 July 1994 concerning irregularities and the recovery of sums wrongly paid in connection with the financing of the structural policies and the organization of an information system in this field, OJ L 178, 12.7.1994, disponibil la http://eur-lex.europa.eu/en.html
Regulation of the Council No. 1260/1999 of 21 June 1999 laying down general provisions on the Structural Funds, Official Journal L 161, 26.06.1999, disponibil la http://eur-lex.europa.eu/en.html
Regulation of the No 438/2001 of 2 March 2001 laying down detailed rules for the implementation of Council Regulation (EC) No 1260/1999 as regards the management and control systems for assistance granted under the Structural Funds, OJ L 63, 3.3.2001, disponibil la http://eur-lex.europa.eu/en.htm
Regulation of the Council No. 1447/2001 of 28 June 2001 amending Regulation (EC) No 1260/1999 laying down general provisions on the Structural Funds, Official Journal L 198, 21.7.200, disponibil la http://eur-lex.europa.eu/en.html
Regulation no. 1059/2003 of the European Parliament and of the Council of 26 May 2003 on the establishment of a common classification of territorial units for statistics (NUTS), OJ L 154, 21.6.2003, disponibil la http://eur-lex.europa.eu/en.htm
Regulation (EC) no 1080/2006 on the European Regional Development Fund, Official Journal L 210, 31.07.2006, disponibil la http://eur-lex.europa.eu/en.html
Regulation (EC) no 1081/2006 on the European Social Fund, Official Journal L 210, 31.07.2006, disponibil la http://eur-lex.europa.eu/en.html
Regulation (EC) nr 1082/2006 European grouping of corss-border cooperation (EGCC), Official Journal L 210, 31.07.2006, disponibil la http://eur-lex.europa.eu/en.html
Regulation (EC) no 1083/2006 laying domn general provisions on the European Regional Development Fund, the European Social Fund and the Cohesion Fund, Official Journal L 210, 31.07.2006, disponibil la http://eur-lex.europa.eu/en.html
Regulation (EC) no 1084/2006 on the Cohesion Fund, Official Journal L 210, 31.07.2006, disponibil la http://eur-lex.europa.eu/en.html
Regulation of the Commission No. 1828/2006 of 8 December 2006 setting out rules for the implementation of Council Regulation (EC) No 1083/2006 laying down general provisions on the European Regional Development Fund, the European Social Fund and the Cohesion Fund and of Regulation (EC) No 1080/2006 of the European Parliament and of the Council on the European Regional Development Fund , OJ L 371/27.12.2006, disponibil la http://eur-lex.europa.eu/en.html
Tratatul instituind Comunitatea Europeană, în Documente de bază ale Comunității și Uniunii Europene, ediția a II-a, coord. Valentin CONSTANTIN, Iași, editura Polirom, 2002
Actul Unic European, în Documente de bază ale Comunității și Uniunii Europene, ediția a II-a, coord. Valentin Constantin, Iași, editura Polirom, 2002
Tratatul privind Uniunea Europeană, în Documente de bază ale Comunității și Uniunii Europene, ediția a II-a, coord. Valentin Constantin, Iași, editura Polirom, 2002
Tratatul de la Amsterdam, în Documente de bază ale Comunității și Uniunii Europene, ediția a II-a, coord. Valentin Constantin, Iași, editura Polirom, 2002
Documente de programare aprobate de Guvernul României:
Guvernul României, Cadrul Strategic Național de Referință, disponibil la http://mfinante.ro/cp_CSNR.pdf, 10/01/07
Guvernul României, Planul Național de Dezvoltare 2007 – 2013, disponibil la www.mmssf.ro/website/ro/autoritate/230206PND1.pdf
Guvernul României, Ministerul Transporturilor, Construcțiilor și Turismului, Programul Operațional Sectorial de Transport (POST) 2007 – 2013, disponibil la http://www.mt.ro/dgrfe/post_aprilie2006/Raport%20POST.pdf
Guvernul României, Ministerul Mediului și Gospodăririi Apelor, Programul Operațional Sectorial de Mediu 2007 – 2013, București, 28 martie 2006, disponibil la http:// www.mmediu.ro/integrare/comp1/POSMediu_mai_2006%20fara%20trackch.pdf
Guvernul României, Ministerul Economiei și Comerțului, Programul Operațional Sectorial Creșterea Competitivității Economice, București, iunie 2006, disponibil la http:// http://www.minind.ro/fonduri_structurale/POS_CCE_final_2_15_12_06.pdf
Guvernul României, Ministerul Integrării Europene, Programul Operațional Regional 2007 – 2013, București, aprilie 2006, disponibil la http://www.mie.ro/_documente/POR/POR.pdf
Guvernul României, Ministerul Muncii, Solidarității Sociale și Familiei, Porgramul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane 2007 – 2013, București, aprilie 2006, disponibil la http://www.mmssf.ro/website/ro/autoritate/191206posdru.pdf
Guvernul României, Ministerul Administrației și Internelor, Programul Operațional pentru Dezvoltarea Capacității Administrative, disponibil la http://modernizare.mai.gov.ro/documente/PO%20 DCA%20RO%2019%20apr%202006.pdf
Guvernul României, Ministerul Finanțelor Publice, Programul Operațional de Asistență Tehnică, București, aprilie 2006, disponibil la http:// www.mfinante.ro/OPTA_aprilie%202006_ROM.pdf
Lucrări generale
Gabriel ANDREESCU, Adrian SEVERIN, Evoluțiile economice din Uniune și primii pași ai unei construcții federale structurate, în Un concept românesc privind viitorul Uniunii Europene, Iași, Editura Polirom, 2001
Valentin COJANU, Alina DIMA, Radu MUȘETESCU, Dragoș PÎSLARU, Manuela STĂNCULESCU, Cerințe specifice ale gestionării instrumenetelor structurale, București, Institutul European din România, 2004
Pascal FONTAINE, Construcția europeană de la 1945 până în zilele noastre, traducere de Mihaela Gafițescu, Iași, Institutul European, 1998
Marco MASCIA, Il sistema dell’Unione Europea. Appunti su teorie, attori, procesii, Padova, editura Cedam, 2002
Neil NUGENT, The Government and Politics of the European Union, Basingstoke – Palgrave, London, 2003 (a cincea ediție)
Luminița Gabriela Popescu, Politici europene, curs Masterat Guvernare Modernă și Integrare Europeană, disponibil la http://apid.snspa.ro
Lucrări speciale
Capitolul 21, Politica regională și coordonarea instrumentelor structurale, în “Bilanțul negocierii celor 31 de capitole ale acquis-ului comunitar”, ROMPRES, 2005
Comisia Europeană, Raport de monitorizare a stadiului pregătirii României și Bulgariei pentru statutul de membre UE, disponibil la http:// www.insse.ro/home_dr/Raport_septembrie_ro.pdf
European Commission Comprehensive Monitoring Reports 2003, disponibil la http://ec.europa.eu/enlargement/archives/key_documents/reports_2003_en.htm
European Commission Report Th eImpact and Added Value of Cohesion Policy, Brussels, July 2005, disponibil la http://ec.europa.eu/regional_policy/index_en.htm
European Commission, Third Progress Report on Cohesion – towards a new partnership for growth, jobs and Cohesion, Bruxelles, 2004, disponibil la http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/g24236.htm
European Commission, Fourth progress report on economic and social cohesion http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/repor_en.htm
Comisia Europeană, Al Treilea Raport asupra Coeziunii, Bruxelles, 2004
European Commission, Integrated Guidelines for Growth and Jobs – 2005 to 2008, disponibil la http://ec.europa.eu/growthandjobs/pdf/COM2005_141_en.pdf
European Commision factsheet A reformed Cohesion Policy for a changing Europe. Regions, Cities and Border areas for Growth and Jobs, Directorate General for Regional Policy, Theirry Daman (ed.), disponibil la http://ec.europa.eu/regional_policy/index_en.htm, 10/12/06
European Commission Factsheet Regions and Cities for Growth and Jobs: An overview of Regulations 2007 – 2013 on Cohesion and Regional Policy, Directorate General for Regional Policy, Theirry Daman (ed), disponibil la http://ec.europa.eu/regional_policy/index_en.htm, 10/12/06
European Commission Factsheet Simplification and better public control: EU agrees its new financial rules, IP/06/1655, Brussels, 30 November 2006, disponibil la http://ec.europa.eu/regional_policy/index_en.htm
Polish Agency fir Regional Development, Regional Development in Poland. An overview, Warsaw, 2001, disponibil la http://www.parr.pl
Andrej Horvat, Absorption problems in the EU structural Funds, disponibil la http://www. ideas.repec.org/p/wiw/wiwrsa/ersa04p591.html, 03/01/07
Olli REHN, Enlargement in the evolution of the European Union, discurs susținut la London School of Economics, 20 ianuarie 2006, disponibil la http://europa.eu/press_room/index_en.htm10/01/07
Periodice
„Consilier european” nr. 1/2005, nr. 2/2006. nr. 3/2006, nr. 4/2006, nr. 5/2006, nr. 6/2006, publicație a Ministerului Integrării Europene, București
Resurse web
http://ec.europa.eu/regional_policy/index_en.htm
http://www.europarl.europa.eu
http://eur-lex.europa.eu/en.html
http://infoeuropa.ro
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Cerinte Specifice Managementului Instrumentelor Structurale. Analiza Cadrului Institutional Creat In Romania Pentru Implement (ID: 134018)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.