Bugetul Local – Instrument In Managementul Fondurilor Financiare la Nivel Local

CUPRINS

Introducere

În cadrul procesului de reformă a administrației locale din România, soluționarea problemelor legate de finanțele publice locale, creșterea autonomiei financiare și asigurarea resurselor necesare îndeplinirii responsabilităților administrațiilor locale, au o importanță deosebită. Caracterul extrem de complex al obiectivelor procesului de reformă în domeniu generează sarcini specifice cu mare impact în opțiunile politice și organizatorice. De aceea, stabilirea clară, judicioasă a obiectivelor perfecționării finanțelor publice locale în vederea susținerii autonomiei locale este absolut necesară.

Obiectivul general al politicii economice, atât la nivel micro, cât și macroeconomic, este formarea unor administrații locale performante și competitive, capabile de un management coerent și eficient pentru îndeplinirea competențelor și responsabilităților lor. În cadrul strategiei de dezvoltare economică durabilă, adecvată cerințelor și standardelor Uniunii Europene, descentralizarea și componenta sa majoră, descentralizarea financiară, trebuie să urmărească crearea unei autonomii reale, care să asigure resursele financiare necesare într-o proporție corespunzătoare cu responsabilitățile și competențele conferite de lege administrațiilor locale.

Autoritățile publice locale din țările Uniunii Europene au un rol decisiv în viața economică a comunităților locale pe care le reprezintă, rol care derivă nu numai din responsabilitățile importante ce le revin în planul economiei locale, ci și din capacitatea de furnizare a unei game largi de activități și servicii publice.

Gradul de autonomie locală (și implicit financiară) a unei colectivități locale este, în strânsă legătură cu ponderea veniturilor proprii în totalul veniturilor bugetelor locale, dar acest criteriu nu trebuie absolutizat, întrucât există și excepții de state europene cu o democrație locală extrem de dezvoltată, dar cu un sistem de finanțare centralizat al administrației publice locale.

Autonomia financiară a colectivităților locale presupune crearea unor sisteme ale finanțelor publice locale eficace, echitabile și corelate cu necesitățile și politicile statelor naționale.

În prezent, colectivitățile locale dispun de surse financiare neadaptate sarcinilor cărora trebuie să le facă față, în condițiile unei conjuncturi de rigoare bugetară și ale unei presiuni fiscale globale care a atins un nivel considerat excesiv de către contribuabili din toate țările.

De aceea, guvernele centrale trebuie să acorde colectivităților locale o autonomie și o responsabilitate financiară mai mare.

Prin măsurile de politică fiscală, bugetară, monetară și valutară ce sunt întreprinse într-o economie în profundă transformare, cum este economia din România, care se confruntă cu probleme privind crearea de locuri de muncă, modificarea și ajustarea ciclului economic, asigurarea echilibrului general economic etc., organele financiare de conducere din instituțiile publice, regiile autonome, societățile comerciale cu capital majoritar de stat, precum și din alte entități publice, au datoria să contribuie în mod activ la fundamentarea deciziilor, la raționalizarea și optimizarea opțiunilor bugetare pentru folosirea resurselor materiale, umane, financiare și valutare în condiții de bună gestiune financiară.

Ca și stat membru al Uniunii Europene, România trebuie să reformeze și să consolideze sistemul finanțelor publice, pentru a corespunde cu politicile comunitare, să respecte criteriile de la Maastricht referitoare la deficitul bugetar, inflație, datorie publică, să facă față presiunii și forțelor concurențiale care vor acționa pe piața unică.

În acest context, cunoașterea aprofundată a principalelor coordonate, trăsături, tendințe, progrese pe care se configurează sistemul finanțelor publice din România prezintă un rol fundamental.

Cadrul legal de reglementare, procesul bugetar, participarea României la bugetul comunitar, principalele evoluții bugetare reprezintă coordonate de bază în cunoașterea și înțelegerea domeniului, de a găsi cele mai adecvate modalități pentru consolidarea finanțelor publice din România care trebuie să se dezvolte cu cerințele unui stat modern.

CAPITOLUL I

LOCUL BUGETULUI LOCAL IN CADRUL SISTEMULUI

BUGETAR DIN ROMÂNIA

1.1 Consideratii generale privind sistemul bugetar din România

Bugetul statului a apărut și s-a dezvoltat în urma necesității corelării cheltuielilor publice cu resursele disponibile mobilizate în fiecare an la nivel național. În evoluția finanțelor publice, bugetul s-a dezvoltat la începutul perioadei contemporane, ca principal instrument de protecție a veniturilor și cheltuielilor publice.

În România, primele forme de buget au fost reprezentate de “Condica de venituri și cheltuieli” din timpul domniei lui Constantin Brâncoveanu și de „Săniile visteriei„ din timpul lui Nicolaie Mavrocordat.

Bugetul, în sens modern al noțiunii, a fost introdus în Principatele Române prin Regulamente Organice. De-a lungul timpului în literatura de specialitate, au fost emise mai multe definiții referitoare la bugetul de stat. Astfel, bugetul este definit ca fiind o previziune cifrată a afectărilor de resurse și de responsabilități pe centre de activități, în vederea realizării cât mai eficiente a obiectivelor strategice.

Bugetul public reprezintă instrumental prin care statul iși îndeplinește funcțiile pe care le exercită: alocare, redistribuire, stabilizare macroeconomică, reglare a activității agenților economici.

Conform Legii finanțelor publice, prin buget se înțelege acel document prin care sunt prevăzute și aprobate în fiecare an veniturile și cheltuielile, sau numai cheltuielile, după caz, în funcție de sistemul de finanțare al instituțiilor publice. Această definiție oferită de legea română, este compatibilă cu definiția oferită bugetului prin Regulamentul financiar al Comunității Europene prin care se hotărăște faptul că bugetul reprezintă “actul care prevede și autorizează în pralabil, în fiecare an, cheltuielile și veniturile comunităților”.

Deci bugetul este una dintre cele mai importante și complexe probleme ale finanțelor publice. Aflat la confluența dintre economic și politic, bugetul provoacă întotdeauna vii controverse în ceea ce privește resursele care îl alcătuiesc, dar mai cu seamă destinațiile pe care aceste resurse urmează să le acopere. Prin intermediul bugetului public se asigură realizarea echilibrului între nevoile colective și mijloacele cu care se acoperă.

Bugetul cunoaște o abordare atât din punct de vedere economic, cât și din punct de vedere juridic. Abordarea din punct de vedere juridic presupune că bugetul este un act prin care sunt prevăzute și autorizate veniturile și cheltuielile anuale ale statului. Această definiție evidențiază necesitatea aprobării parlamentare a indicatorilor bugetari. Fiind un document ce necesită autorizarea prealabilă a puterii legislative, bugetul de stat are caracter obligatoriu.

Totodată, se subliniază faptul că bugetul este un act de previziune al resurselor publice și al modului de utilizare a acestor resurse. Bugetul de stat se elaborează pe o perioadă de 1 an.

De-a lungul timpului s-a constatat că între prevederile înscrise în legea bugetului de stat și execuția veniturilor și cheltuielilor publice pot interveni neconcordanțe ce reclamă unele corecții și aprobarea de către puterea legislativă a unor rectificări ale bugetului în cadrul aceluiași exercițiu bugetar.

Din punct de vedere economic, “bugetul materializează acele corelații macroeconomice determinate de evoluția și nivelul produsului intern brut”. Bugetul a evoluat de la un simplu instrument de control parlamentar executat asupra Guvernului, la cel mai eficient și utilizat instrument de politică publică. Prin buget sunt derulate resurse financiare publice ce îmbracă forma unui plan financiar, în structura căruia sunt cuprinse venituri și cheltuieli aferente unei perioade determinate de timp în vederea îndeplinirii unor sarcini și obiective stabilite de entitățile publice care fac obiectul respectivului buget.

Bugetul public național îndeplinește un rol deosebit în procesul redistribuirii de valori între economia națională pe de-o parte și între stat și populație pe de altă parte. Bugetul public național intervine de asemenea, în redistribuirea resurselor financiare între sfera productivă și cea neproductivă, în asigurarea protecției sociale, între unele zone ale teritoriului și chiar în diviziunea internațională a muncii.

Resursele financiare publice se constituie și se gestionează prin intermediul unui sistem unitar de bugete, format din:

bugetul de stat;

bugetul asigurărilor sociale de stat;

bugetele locale;

bugetul asigurărilor sociale de sănătate;

bugetele fondurilor speciale;

bugetele trezoreriei statului;

bugetele instituțiilor publice autonome;

bugetele instituțiilor publice finanțate integral sau parțial din bugetul de stat;

bugetele instituțiilor publice finanțate integral din venituri proprii;

bugetele creditelor externe contractate sau garantate de stat și a căror rambursare, dobânzi și alte costuri se asigură din fonduri publice;

bugetele fondurilor externe nerambursabile.

Aceasta poate fi reprezentată astfel (Figura nr.1):

Figura.nr 1

Structura sistemului bugetar din România

Importanța deosebită a bugetului public național în cadrul sistemului finanțelor publice și al relațiilor social-economice, poate fi sintetizată astfel:

Participă în mod direct la îndeplinirea funcțiilor sarcinilor statului;

Asigură autonomia reală a colectivităților locale, constituite în cadrul unităților administrative-teritoriale;

Garantează realizarea efectivă a protecției sociale a unor categorii importante din rândul populației;

Asigură echilibrul financiar, monetar și valutar al statului;

Are un rol stabilizator al economiei naționale.

1.2 Bugetul local – componentă a sistemului unitar bugetar

Strategia fundamentală, planificarea și conținutul acțiunilor unei administrații publice se constituie în bugetul acesteia. Bugetul este adesea considerat un plan operațional, fiind utilizat la planificarea și ghidarea unității administrative.

Bugetul local reprezintă actul în care se înscriu veniturile și cheltuielile colectivităților locale, pe o perioadă de un an. Bugetele locale sunt instrumente de planificare și conducere a activității financiare a unităților administrativ-teritoriale care au personalitate juridică (comună, oraș, municipiu, sector al municipiului București, județ, municipiul București).

Un buget local bine structurat trebuie să ofere organelor locale ale puterii și administrației o imagine de ansamblu cât mai exactă asupra raportului dintre valoarea bunurilor materiale și nemateriale necesare comunităților locale și valoarea eforturilor ce trebuie făcute pentru realizarea lor.

Prin bugetele publice locale se proiectează și desfășoară activitatea privind finanțele publice locale, bugetele publice locale fiind instrumentele de prognozare, programare executare și de control asupra rezultatelor execuției resurselor financiare ale comunităților locale și a modului de repartizare și utilizare a acestora prin cheltuieli publice locale.

Răspunderile și sarcinile autorităților administrației publice locale în domeniul finanțelor publice locale sunt următoarele:

de a elabora și aproba bugetele locale, în condițiile de echilibru bugetar, la termenele potrivite prevederilor stabilite în prezenta lege;

de a stabili, constata, controla, urmări și încasa impozitele taxelor locale, precum și a altor venituri ale unităților administarativ-teritoriale, prin compartimentele proprii de specialitate, în condițiile legii;

de a stabili și urmări prestarea serviciilor publice de interes local, inclusiv opțiunea trecerii sau nu a acestor servicii în răspunderea unor agenți economici specializați ori servicii publice de interes local, urmărindu-se eficientizarea acestora în beneficial colectivităților locale;

urmărirectivităților locale;

urmărirea și raportarea execuției bugetare locale, precum și rectificarea acestora, pe parcursul anului bugetar,, în condiții de echilibru bugetar;

administrarea eficientă a bunurilor din proprietatea publică și privată a unităților administrativ-teritoriale;

contractarea directă de împrumuturi interne și externe, pe termen scurt, mediu și lung și urmărirea achitării la scadență a obligațiilor de plată rezultate din împrumuturile respective de către beneficiari;

administrarea fondurilor publice pe parcursul execuției bugetare, în condițiile de eficiență;

stabilirea opțiunilor și a priorităților în aprobarea și efectuarea cheltuielilor publice locale;

elaborarea, aprobarea, modificarea și urmărirea realizării programelor de dezvoltare în perspective a unităților administartiv-teritoriale, ca bază a gestionării bugetelor locale anuale;

îndeplinirea și a altor atribuții, competențe și responsabilități prevăzute de dispozițiilor locale.

Bugetul local se regăsește în următoarele ipostaze:

Ca document – reprezintă programul prin care autoritatea publică locală prevede pe perioade de timp determinate mărimea și structura veniturilor și cheltuielilor publice locale;

Ca act normativ – reprezentând actul juridic adoptat de către Consiliul local prin care puterea executivă este împuternicită de puterea legislativă să perceapă și să efectueze cheltuieli, conform prevederilor legale financiare ale statului de drept;

Ca lucrare financiară – bugetul cuprinzând un sistem de fluxuri financiare publice, pe de-o parte și de realizarea a acestora pe de altă parte.

Ca lucrare de previziune – prin intermediul bugetului sunt estimate veniturile și cheltuielile anului bugetar viitor.

Instrument de politică economică – atât fiscalitatea cât și politica de repartizare pe destinații a cheltuielilor bugetare sunt importante mijloace de intervențeie în economie.

În cadrul procesului de întocmire a bugetului, ordonatorii de credite au responsabilitatea de a obține venituri, de a aloca resurse și de a monitoriza, în general, activitățile publice curente ale administrației locale. Bugetul include: activitățile, proiectele, și serviciile planificate, estimarea resurselor sau veniturilor disponibile și necesarul de cheltuieli publice pentru finanțarea activităților planificate.

În forma sa cea mai simplă, bugetul concentrează o estimare a cheltuielilor propuse și a veniturilor necesare pentru a le finanța. Este un puternic instrument pentru alocarea resurselor limitate în vederea satisfacerii necesităților care prezintă aceeași importanță la nivelul comunității.

Pentru ca întocmirea bugetului să fie un proces eficient este necesară luarea în considerație a semnificației cifrelor și recunoașterea acestui proces anual ca fiind o ocazie:

de a evalua serviciile oferite de administrația locală și facilitățile deținute de acestea;

de a stabili prioritățile;

de a analiza schimbările posibile;

de a planifica serviciile și necesitățile viitoare;

de a revedea și modifica sursele de venit.

Bugetul comunității este important, iar modalitatea de alocare a resurselor limitate pentru diverse servicii oferite de administrație este o declarație de strategie publică. Întocmirea bugetului nu este doar o balanță financiară, ci reprezintă însăși legătura dintre mobilizarea fondurilor și atingerea scopurilor și obiectivelor, dând administrației locale posibilitatea de a simula analiza programată a scopurilor fundamentale pentru care se realizează cheltuielile.

Bugetele au o anumită structură, în cadrul administrațiilor publice locale, delimitate teritorial. Fiecare dintre acestea este autonom față de celălalt. Astfel, în România, cele două verigi ale bugetelor locale sunt:

Bugetele proprii ale județelor și municipiului București, administrate de către Consiliile județene;

Bugetele proprii ale comunelor, orașelor, municipiilor și ale sectoarelor municipiului București administrate de către primării.

Fiind vorba de o componentă distinctă, a cărei autonomie, în general, nu este încă deplină existând raporturi de dependență față de bugetul central, structura specifică arată astfel:

Venituri:

Veniturile proprii ale bugetelor locale: sunt reglementate prin Legea finanțelor publice și cuprind impozitele, texele și vărsămintele de venituri cuvenite de la agenți economici și instituții publice de importanță locală; impozitele și taxele locale.

Venituri atribuite: în care intră sumele defalcate din anumite venituri cuvenite, potrivit legii, bugetului de stat.

Transferuri acordate de la bugetul de stat: pentru finanțarea unor obiective de interes național, dar care sunt organizate și controlate efficient de către organele locale.

Împrumuturile contractate pe piața financiară: internă sau externă, fie direct, în numele organelor administrației publice locale, fie garantate de către Guvern.

Cheltuieli:

Autoritățile executive;

Învățământ, sănătate, cultură și religie, asistență socială, ajutoare și indemnizații;

Servicii, dezvoltare publică și locuințe;

Transporturi, agricultură, alte acțiuni economice;

Alte acțiuni;

Fonduri de garantarea împrumuturilor externe, plata dobânzilor și a comisioanelor aferente;

Plăți de dobânzi și comisioane;

Rambursări de împrumuturi;

Fonduri de rezervă;

Cheltuieli cu destinație specială.

În concluzie, bugetul se prezintă ca un act de previziune administrativă și în același timp, este un tablou comparativ al veniturilor și cheltuielilor aferente perioadei la care se referă.

1.3 Cadrul juridic al finanțelor publice locale

În prezent, în România, modul de organizare a bugetelor locale este prevăzut de Legea 273/2006 privind finanțele publice locale, publicată în Monitorul Oficial nr. 618 din data de 18 iulie 2006.

Prezenta lege stabilește principiile, cadrul general și procedurile privind formarea, administrarea, angajarea și utilizarea fondurilor publice locale, precum și ale instituțiilor publice implicate în domeniul finanțelor publice locale. Dispozițiile Legii 273/2006 se aplică în domeniul elaborării, aprobării, executării și raportării:

Bugetelor locale ale comunelor, orașelor, municipiilor, sectoarelor municipiului București, județelor și municipiului București;

Bugetul instituțiilor publice finanțate integral sau parțial din bugetele locale, după caz;

Bugetul instituțiilor publice finanțate integral din venituri proprii;

Bugetul împrumuturilor externe și interne, pentru care rambursarea, plata dobânzilor, comisioanelor și a altor costuri se asigură din bugetele locale și care provin din: împrumuturi externe contractate de stat și subîmprumutate autorităților administrației publice locale și/sau agenților economici și serviciilor publice din subordinea acestora; împrumuturi contractate de autoritățile administrației publice locale și garantate de stat; împrumuturi externe și/sau interne contractate sau garantate de către autoritățile administrației publice locale;

Bugetul fondurilor externe nerambursabile.

Prin această lege se stabilește că resursele financiare ale unităților administrativ-teritoriale se constituie din impozite și taxe și alte venituri fiscale, venituri nefiscale, venituri din capital, cote și sume defalcate de la unele venituri ale bugetului de stat, cote adiționale la unele venituri ale bugetului de stat și ale bugetelor locale, transferuri cu destinație specială de la bugetul de stat și venituri cu destinație specială.

Fundamentarea, dimensionarea și repartizarea cheltuielilor publice locale, pe destinații, pe ordonatori de credite se efectuează în concordanță cu atribuțiile ce revin autorităților publice locale și cu prioritățile stabilite de acestea în vederea funcționării lor și în interesul comunității.

Controlul asupra formării și utilizării resurselor finanțelor publice locale și controlul de execuție a bugetului local este realizat de Curtea de Conturi.

Guvernul poate trece în administrarea și finanțarea autorităților administrației publice locale unele cheltuieli ca urmare a descentralizării acestora și a altor cheltuieli publice noi, numai cu asigurarea resurselor financiare necesare realizării acestora și potrivit legii.

Potrivi Legii finanțelor publice locale, fiecare comună, oraș, municipiu, sector al municipiului București, întocmește bugetul local, în condiții de autonomie, între aceste bugete neexistând relații de subordonare.

Odonatorii principali de credite elaborează și prezintă odată cu proiectul anual al bugetului local, o prognoză a acestuia pe următorii 3 ani, precum și programul de investiții publice, detaliat pe obiective și pe ani de execuție.

Primarul verifică din oficiu sau la cerere încasarea și cheltuirea sumelor din bugetul local și comunică de îndată consiliului local cele constatate.

Consiliul local aprobă bugetul, împrumutul și virările de credite și modul de utilizare a rezervei bugetare, aprobă contul de încheiere a exercițiului bugetar, stabilește impozitele și taxele locale precum și taxele speciale, în condițiile legii.

Veniturile și cheltuielile publice, se grupează conform clasificației indicatorilor privind finanțele publice elaborate de Ministerul Finanțelor.

1.4 Perfecționarea finanțelor publice locale în contextul integrării europene

Activitatea umană a fost supusă controlului, sub diferite aspecte, din cele mai vechi timpuri. Controlul, privit ca o activitate specific umană, constă în verificarea și analiza permanentă, periodică sau inopinată a unor procese, fenomene, operațiuni, informații, rezultate dintr-un domeniu sau segment al vieții economico-sociale în scopul prevenirii și eliminării deficiențelor.

Problemele cu care se confruntă astăzi societatea, inclusiv comunitățile locale, au șansa să fie rezolvate numai în măsura în care resursele materiale, umane, financiare, informaționale vor fi eficient și eficace valorificate. Economia de piață și principiul liberei concurențe nu permit o funcționare perfectă a economiei. Din această cauză, sectorul public este chemat să intervină și să corecteze imperfecțiunile survenite. Aceste intervenții permit autorităților administrației publice locale să-și îndeplinească funcțiile conferite de lege, de alocare a resurselor, de redistribuire a veniturilor, de stabilizare microeconomică și de reglare a comportamentelor membrilor societății.

Autoritățile administrației publice locale urmăresc realizarea unui echilibru între folosirea resurselor pentru crearea de bunuri private și pentru crearea de bunuri publice. Ele urmăresc, de asemenea, să modifice repartiția dintre indivizi prin corectarea rezultatelor distribuirii veniturilor prin mecanismele pieței determinate numai de factorii de producție și de nevoia de resurse materiale și financiare pentru îndeplinirea atribuțiilor. Autoritățile administrației publice locale trebuie să acționeze pentru corectarea dezechilibrelor dintre cerere și oferta globală și să reducă consecințele nefavorabile ale subutilizării sau suprautilizării factorilor de producție. Ele acționează asupra comportamentului membrilor comunității locale prin intermediul actelor normative care asigură cadrul desfășurării tuturor activităților din economie.

Bugetele publice locale au influență asupra veniturilor membrilor societății și ale unităților administrativ-teritoriale. Aceste influențe se materializează în două moduri diferite: prin veniturile și cheltuielile care compun bugetele (fluxurile de plăți) și prin serviciile publice oferite de autoritățile administrației publice locale. Finalitatea majorității cheltuielilor publice, cu excepția transferurilor, este aceea de a pune la dispoziția populației servicii publice.

În administrația publică locală controlul reprezintă un ansamblu de activități prin care se compară rezultatele obținute cu obiectivele stabilite inițial. Prin control se verifică conformitatea acțiunilor autorităților, instituțiilor și serviciilor publice cu reglementările juridice în vigoare și cu misiunea personalului lor de a acționa în interesul general, cu respectarea drepturilor și libertăților fundamentale ale persoanelor și în final să determine abaterile de la situațiile normale în vederea eliminării lor.

Organizarea controlului de către societate se face în virtutea dreptului pe care îl are de a-și apăra interesele generale fundamentale. Necesitatea controlului financiar decurge din faptul că fondurile de resurse financiare constituite la dispoziția administrației publice aparțin întregii societăți.

Societatea este interesată de asigurarea resurselor financiare necesare nevoilor obștești și dirijarea acestora în funcție de prioritățile stabilite de organele competente, este interesată de utilizarea resurselor financiare în condiții de maximă eficiență economică și socială, de armonizarea intereselor imediate cu cele de perspectivă, de dimensionarea resurselor financiare precum și de orientarea acestora către diferite destinații. Controlul financiar împiedică irosirea, previne efectuarea de cheltuieli ilegale, inoportune sau ineficiente, contribuie la repararea prejudiciului adus avutului public, la instaurarea ordinii și disciplinei în gestionarea banilor și a altor valori publice.

Controlul financiar nu reprezintă un scop în sine. El își dovedește eficiența numai atunci când își aduce contribuția la recuperarea pagubelor și la prevenirea neajunsurilor. Realizarea scopurilor finale ale controlului financiar depinde de calitatea măsurilor dispuse sau luate în urma verificărilor.

Nivelul dezvoltării economice al țării și a unităților administrativ-teritoriale, modul cum se realizează distribuirea primară și redistribuirea produsului intern brut își pune amprenta asupra rolului ocupat de finanțele publice pe plan economic și social.

Impactul finanțelor publice locale este determinat în egală măsură de proporția redistribuirii produsului intern brut și de modul în care este organizat, condus, coordonat și controlat acest proces.  

Abordarea teoretică și practică a principiilor, metodelor, tehnicilor, procedeelor și sistemelor de control financiar în administrația publică locală din România, presupune luarea în considerare a formelor concrete sub care se manifestă control financiar în administrația publică locală.11

Aceasta vizează descentralizarea financiară – condiție a autonomiei locale și organizarea teritorială a finanțelor publice locale; sistemul unitar al bugetelor publice locale, legăturile și circulația resurselor financiare între componentele sistemului; principiile bugetelor locale și responsabilitățile autorităților publice locale în procesul bugetar. Sunt analizate, de asemenea, formele finanțării în administrația publică locală, categoriile de venituri și cheltuieli, evoluția acestora în timp; elaborarea proiectelor și bugetelor locale; rolul ordonatorilor de credite și instrumentele lor bugetare; execuția de casă a acestor bugete precum și realitățile și perspectivele finanțelor publice locale. Pentru realizarea competențelor ce le revin, autoritățile publice locale trebuie să-și diversifice sursele de finanțare, inclusiv împrumutul public și să utilizeze instrumentele pe care le au la dispoziție (bugetul de venituri și cheltuieli, programul de investiții).

Creșterea calității și cantității serviciilor publice pentru comunitățile locale, care reprezintă esența activității autorităților administrației publice locale, se poate realiza în condițiile folosirii cu eficiență și cu multă grijă a tuturor resurselor materiale, umane și financiare pe care le au la dispoziție.

Utilizarea cu eficiență a banului public în administrația publică locală nu se poate realiza fără un control financiar. Acest fapt presupune perfecționarea controlului financiar, autoritățile administrației publice locale având posibilitatea să stimuleze realizarea mai multor servicii publice la nivelul comunităților locale folosind controlul financiar ca pârghie de utilizare eficientă a resurselor de care dispun. Esența activității de control este dată de funcțiile acestuia, iar baza organizării o constituie principiile lui.

CAPITOLUL II

BUGETUL LOCAL – INSTRUMENT DE REALIZARE ȘI CONSOLIDARE A AUTONOMIEI LOCALE

2.1 Rolul bugetului local în consolidarea autonomiei locale

Delimitarea finanțelor publice locale de finanțele publice centralizate ale statului este rezultatul autonomizării financiare a autorităților publice locale, creșterea importanței și rolului acestora, fiind legată de descentralizarea bugetară în cadrul sistemului bugetelor publice.13

O administrație publică modernă este orientată către satisfacerea nevoilor cetățenilor, asigură o informare corespunzătoare a acestora asupra problemelor care privesc întreaga comunitate, cooperează cu cetățenii și exercită un control public atent și neutru asupra realizării serviciilor publice. Administrația publică modernă urmărește să determine participarea foarte mare a părții civile la procesul decisional în perspectivele colectivității locale și totodată asigură o mai mare transparență a actelor administrative și o mai bună comunicare cu cetățenii.

Astfel, descentralizarea administrației publice, implică descentralizarea serviciilor publice și consolidarea autonomiei locale din punct de vedere administrative și financiar acționând în vederea conștientizării și creșterii gradului de implicare a colectivităților locale în gestionare problemelor cu care se confruntă, precum și a constituirii politicii proprii, de creșterea performanțelor economice și de îmbunătățire a vieții sociale, a cetățenilor colectivităților prin definirea și asumarea responsabilităților locale, referitoare la serviciile locale și performanțele financiare, aferente îndeplinirii acestora.

Dintre principalele elemente menite să monitorizeze desfășurarea acțiunilor reformei administrației publice s-a creat Consiliul Guvernamental pentru Monitorizarea Reformei Administrației Publice, precum și a unor grupuri constituite la nivelul ministerelor și județelor pentru a monitoriza reforma administrației publice.

Această susținere a procesului de reformă a administrației publice, trebuie realizată atât prin măsuri de perfecționare a activității economice în diferite domenii de activitate – domeniul energetic, construcții, cercetare-dezvoltare, care fac obiectul unor programe guvernamentale viabile de finanțare a acestor programe care presupune scăderea ponderii alocării resurselor de la bugetul central și creșterii corespunzătoare a finanțării din resursele proprii.

Experții Băncii Mondiale consideră într-o analiză detaliată a contextului economic și financiar mondial de azi există următoarele tendințe dominante la începutul noului mileniu:

Descentralizarea;

Procesul de globalizare ;

Competitivitatea la nivel mondial;

Cela trei tendințe au un impact direct asupra administrației locale, dar prima dintre ele și anume descentralizarea, îi modifică în mod radical funcțiile și impune utilizarea unor resurse importante. Lucrările de specialitate menționează de o teoremă a descentralizării conform căreia bunăstarea socială se maximizează dacă serviciile publice sunt realizate la nivelul administrativ cel mai apropiat de cetățean. Principiile care stau la baza acesteia sunt:

Beneficiile sociale ale diverselor funcții sociale au arii de interes de diferite dimensiuni: pentru o școală-mici, iar pentru apărarea națională-mari;

Principiul echivalenței fiscale: dacă o autoritate administrativă are în sarcină o funcție publică, ea trebuie să decidă asupra cheltuielilor necesare în concordanță cu veniturile publice disponibile. Angajarea de a realiza un nou serviciu public implică cheltuieli suplimentare care presupun venituri suplimentare, deci taxe și impozite mai mari sau transferuri mai mari de la autoritatea centrală. Rezultă că funcțiile transferate de administrația centrală celei locale și care se concretizează întotdeauna în cheltuieli, trebuie să aibă un nivel corespunzător al veniturilor, asupra cărora autoritatea locală trebuie să aibă, în mare măsură controlul;

Principiul subsidiarității, potrivit căruia dacă un serviciu public poate fi realizat la nivel administrativ inferior, atunci acesta este cel mai indicat să gestioneze și să finanțeze realizarea respectivului serviciu;dacă serviciul public a fost transmis în competența unui nivel al administrației locale, atunci acesta trebuie să decidă realizarea serviciului.

Procesul descentralizării administrative nu înseamnă numai substituirea unui decident central cu unul local, el modificănd profound cadrul de referință și condițiile în care sunt alese obiectivele, stabilite opțiunile și fundamentate deciziile.

Descentralizarea poate fi definită ca proces de raționalizare în administația publică, un indiciu al modernizării.

Persoanele implicate în managementul administrării publice locale, au posibilitatea de a stabili viitorul comunității, de a asigura programele și serviciile importante.

Toate țările recunosc autonomia financiară ca o condiție „fără de care”, a descentralizării administrative aceasta constând în posibilitatea autorităților locale de a avea un buget propriu, distinct de cel al statului, în care vor figura veniturile și cheltuielile proprii.

Descentralizarea administrației publice constituie o realitate a societății prezente și viitoare, cu implicații importante în plan economic și social. Aplicată judicious, ea poate contribui la o ameliorare semnificativă a eficienței alocării resurselor și a calității funcției administrative a statului.

Din perspectiva națională, țintele de stabilire macroeconomică și creșterea susținută implică necesitatea consolidării fiscale inclusive disciplina în contextual finanțelor la toate nivelurile Guvernului.

2.2 Etapele procesului bugetar la nivel local

Pentru fiecare comună, oraș, municipiu, sector al municipiului București, județ, respectiv municipiul București, se întocmește bugetul local, în condiții de autonomie și nesubordonare.

În cadrul administrațiilor locale, procesul bugetar cuprinde ansamblul actelor și operațiunilor, care se succed în fiecare an, cu privire laelaborarea și aprobarea proiectelor de bugete anuale, execuția bugetelor aprobate, încheierea și aprobarea execuției precum și controlul bugetar al fiecărui tip de buget. Durata anului bugetar și cele patru etape ale procesului bugetar sunt comune întregului sistem bugetar românesc. La realizarea procesului bugetar participă toate organismele Ministerului Finanțelor Publice cele județene și locale cu unitățile subordinate, cunoscute sub denumirea de ordonatori de credite bugetare.

Indiferent de unitatea administrative-teritorială, procesul bugetar parcurge următoarele etape specifice:

Elaborarea proiectului de buget;

Aprobarea bugetului;

Execuția bugetară;

Încheierea execuției bugetare;

Elaborarea proiectelor bugetelor locale

Una dintre condițiile administrației publice locale o reprezintă existența unui buget propriu, ca o certitudine a independenței totale sau parțiale, a finanțării proprii.

În procesul de elaborare a bugetelor locale sunt antrenate toate organele locale cu atribuții pe linia finanțelor publice locale: ordonatorii de credite, direcțiile generale ale finanțelor publice, consiliile locale.

Etapele privind examinarea și adoptarea bugetelor locale și calendarul acestora sunt în ordine cronologică următoarele:

Până la data de 15 mai a fiecărui an, ordonatorii principali de credite întocmesc și prezintă la Direcțiile generale ale finanțelor publice și Controlul financiar de stat proiecte de bugete echilibrate. Direcțiile generale ale finanțelor publice elaborează proiecte de bugete până cel târziu la data de 1 iunie a fiecărui an;

Până la data de 1 iulie a fiecărui an, Ministerul Finanțelor Publice comunică Direcțiilor generale județene limitele aprobate ale sumelor defalcate din impozitul pe salarii și transferurile cu destinație specială. Ministerul comunică totodată și criteriile de repartizare a acestora pe unitățile administrativ-teritoriale în vederea definitivării proiectelor bugetelor de către ordonatorii principali de credite;

În baza comunicărilor primite, ordonatorii principali de credite definitivează propunerile pentru proiectul de buget și le înaintează, până la data de 20 iunie a fiecărui an, Direcțiilor generale județene;

Până la data de 1 august a fiecărui an, Direcțiile generale depun proiectele bugetelor locale pe ansamblul judațului ți al municipiului București la Ministerul Finanțelor Publice.

Aprobarea proiectului bugetelor locale

În termen de maximum 30 de zile de la intrarea în vigoare a legii pentru aprobarea bugetului de stat pe anul respectiv, se impune și aprobarea proiectelor bugetelor locale.

Competența de aprobare revine consiliilor locale, consiliilor județene și Consiliului General al municipiului București, după caz.

Cu 15 zile înainte de aprobare, proiectele se publică în presa locală sau se afișează la sediul primăriei.

Pe parcursul exercițiului bugetar, aceleași autorități pot aproba rectificarea bugetelor locale, în termen de 30 de zile de la intrarea în vigoare a rectificării bugetului de stat. La această rectificare se vor avea în vedere propuneri fundamentate ale ordonatorilor principali de credite.

Aprobarea constă în pronunțarea asupra contestațiilor, urmată de votarea pe capitole, subcapitole, articole și anexe, adoptarea proiectului în ansamblu.

c) Execuția bugetară

Veniturile și cheltuielile anuale aprobate în bugetele locale se defalcă pe trimestre în funcție de termenele de încasare a veniturilor, conform Codului Fiscal și perioada în care este necesară efectuarea cheltuielilor.

După aprobarea bugetelor de către organele locale, Direcțiile generale ale finanțelor publice ale județelor și municipiului București întocmesc și transmit Ministerului Finanțelor Publice bugetele pe ansamblu fiecărui județ și pe celelalte subdiviziuni(municipiu, oraș, comună). Cuprinderea veniturilor și cheltuielilor în bugetele locale este în concordanță cu structura clasificației bugetare.

Competența realizării creditelor bugetare pe instituții revine ordonatorilor principali de credite.

Ordonatorii principali de credite bugetare sunt președinții consiliilor județene, primarul general al municipiului București, primarii municipiilor, orașelor, comunelor.

Calitatea de ordonatori secundari și terțiari o au conducătorii instituțiilor sau serviciilor publice cu personalitate juridică din subordinea fiecărui consiliu local, județean și Consiliul General al municipiului București.

Transferurile de fonduri de la bugetul de stat către bugetele locale se efectuează, în limitele prevăzute de Ministerul Finanțelor Publice, prin Direcțiile Generale ale finanțelor publice, la cererea ordonatorilor principali, în funcție de necesitățile execuției bugetare.

Execuția bugetului la partea de cheltuieli, presupune angajarea și efectuarea cheltuielilor. Pe baza creditelor aprobate, ordonatorul principal dispune deschideri de credite, după care pot fi efectuate plăți.

Ordonatorul de credite dispune plăți privind salariile, achiziționarea de materii, materiale, executări de lucrări sau plți pentru serviciile prestate de terți. Plățile trebuie să aibă la bază documente justificative, iar acestea trebuie să aibă viza de control preventive intern, prin care se atestă respectarea dispozițiilor legale privind încadrarea în creditele bugetare aprobate și în destinația lor.

În situațiile bine justificate pot fi efectuate plăți în avans în limita a 30%.

Execuția de casă a bugetelor locale se realizează prin unitățile teritoriale ale trezoreriei, unde se deschid conturi distincte pentru:

Venituri bugetare pe structura clasificației bugetare;

Cheltuieli în limita creditelor bugetare aprobate și a destinației stabilite;

Alte operațiuni financiare ale ordonatorilor de credite bugetare dispuse de aceștia;

Venituri extrabugetare și cheltuielile dispuse din acestea pe instituții publice locale și categorii de resurse.

d) Încheierea execuției bugetare

Concretizarea modului de gestionare a bugetului ce efectuează prin întocmirea la finele anului bugetar, a contului de execuție bugetară. Acesta reflectă finalitatea operațiunilor de executare a veniturilor și cheltuielilor bugetare și conduc la determinarea modului în care, executivul, prin instituțiile publice din structura și subordinea sa a respectat încadrarea în venituri, cheltuieli aprobate de consiliul local.

Promovarea principiilor autonomiei, legalității și solidarității în raporturile dintre autoritățile administrației centrale și locale, pe de-o parte și dintre Consiliile județene și cele municipale, orășenești și comunale, pe de altă parte, atrage anumite particularități procesului bugetar specific administraților publice locale. Acestea influențează sistemele operațional, decisional, și cele ce privesc responsabilitățile bugetare.

Principalele particularități pot fi considerate următoarele:

Autoritățile administrației publice locale au dreptul de a stabili și modifica impozitele și taxele locale numai în limitele prevederilor legilor, emise de autoritățile centrale;

Dacă bugetele locale nu se pot echilibra prin veniturile proprii, se apelează la autoritățile centrale pentru:

a acorda cote defalcate din unele venituri ale bugetului de stat;

a transfera sume din bugetul de stat sau fonduri speciale sau a le garanta împrumuturi externe.

Date fiind primele două particularități, proiectul bugetelor administrațiilor județene și administrațiilor locale se definitivează numai după discutarea și cooperarea cu Ministerul Finanțelor Publice și Serviciile descentralizate ale acestuia în teritoriu privind cote, transferuri, subvenții;

Metodologia de elaborare, execuție și încheiere a bugetelor locale se aprobă de către Guvern la propunerea Ministerului Finanțelor Publice și acestea sunt supravegheate de serviciile descentralizate, în teritoriul, ale aceluiași minister;

Proiectele bugetelor nu pot fi publicateși nici aprobate de autorităților locale decât după ce s-a aprobat bugetul statului într-un interval de 30 de zile;

Responsabilitatea stabilirii, urmăririi și încasării veniturilor bugetelor locale revine autorităților executive ale administrațiilor publice locale prin compartimentele fiscale specializate ale acestora, în timp ce responsabilitatea angajării cheltuielilor și efectuării plăților bugetare revine ordonatorilor de credite principali, secundari, terțiari, fiecare după bugetul propriu;

Posibilitatea formării unui fond de rulment păstrat într-un cont separate deschis la Trezorerie, care se poate forma numai din excedentele bugetare anuale după ce s-au regularizat transferurile cu bugetul de stat. Acest fond se poate utilize pentru:

acoperirea golurilor de casă pe seama decalajelor dintre încasarea veniturilor și efectuarea cheltuielilor anului curent;

finanțarea unor investiții în competența autorității locale;

dezvoltarea serviciilor locale în interesul colectivităților locale.

h.) Proiectele bugetelor locale se publică sau se afișează la primărie, locuitorii putând face contestații în termen de 15 zile care sunt analizate de autoritățile locale înainte de aprobarea bugetului.

2.3 Principiile procesului bugetar la nivel local

La baza elaborării și funcționării bugetelor locale ale comunelor, orașelor și municipiilor stau principiile și regulile generale, aplicate în administrația țărilor democratice cu economie bazată pe libera concurență. Principiile bugetare sunt următoarele:

Principiul transparenței și publicității conform căruia procesul bugetar este deschis și transparent, acesta realizându-se prin publicarea în presă locală, pe pagina de internet a instituției publice sau afișarea la sediul autorității publice locale respective a proiectului de buget local și a contului anual de execuție a acestuia, prin dezbatera publică a proiectului de buget local cu prilejul aprobării acestuia și prin prezentarea contului annual de execuție a bugetului local în ședință publică.

Principiul universalității conform căruia veniturile și cheltuielile se include în buget în totalitate în sume brute. Veniturile bugetare nu pot fi afectate direct unei cheltuieli bugetare anume, cu excepția donațiilor și sponsorizărilor, care au stabilite destinații distincte.

Principiul unității în care se specifică faptul că veniturile și cheltuielile bugetare se înscriu într-un singur document, pentru a se asigura utilizarea eficientă și monitorizarea fondurilor publice locale, interzicându-se reținerea și utilizarea de venituri în regim extrabugetar, precum și constituirea de fonduri publice locale, în afara bugetelor locale, dacă legea nu prevede altfel.

Principiul unității monetare conform căruia toate operațiunile bugetar se exprimă în moneda națională. Cu toate acestea, unele operațiuni bugetare sunt evaluate în devize și convertite fie în momentul plății sau încasărilor la cursul de schimb din ziua efectuării operațiunii, fie în momentul elaborării proiectului de buget. Dezavantajul unor astfel de operațiuni îl constituie riscul valutar care le însoțește din cauza decalajului existent între data proiecției bugetare și data realizării operațiunii, rezultatul constituindu-l fie câștigurile din diferențele de curs valutar, fapt care conduce la realizarea unor economii de credite bugetare, fie pierderi din diferențe de curs valutar, cu impact direct asupra majorărilor de credite bugetare.

Principiul anualității menționează faptul că veniturile și cheltuielile bugetare sunt aprobate pe o perioadă de un an, care corespunde exercițiului bugetar, iar toate operațiunile de încasări și plăți efectuate în cursul unui an bugetar în contul unui buget aparțin exercițiului corespunzător de execuția bugetului respective.

Principiul specializării bugetare conform căruia veniturile și cheltuielile bugetare se înscriu și se aprobă în buget pe surse de proveniență și respective pe categorii de cheltuieli, grupate după natural or economică și destinația acestora. Aplicarea acestui principiu presupune elaborarea de către Ministerul Finanțelor Publice a documentului ethnic de grupare unitară a veniturilor și cheltuielilor cunoscut sub numele de clasificație bugetară. Potrivit acestui document, veniturile se grupează pe capitole și subcapitole, în timp ce cheltuielile în cadrul clasificărilor funcționale se grupează pe capitole și subcapitole, iar în cadrul clasificării economice pe titluri, articole și aliniate.

Principiul echilibrului presupune ca bugetul local să fie echilibrat, respective veniturile publice locale să acopere cheltuielile publice locale.

În vederea întocmirii bugetelor locale, acestea trebuie să respecte principiile bugetare și să se elaboreze după anumite reguli bugetare. Dintre aceste reguli bugetare în Legea nr.273/2006 sunt prezentate următoarele:

Este interzisă efectuarea de plăți direct din veniturile încasate, cu excepția cazurilor în care legea prevede altfel;

Cheltuielile bugetare au destinație precisă și limitată și sunt determinate de autorizările conținute în legi specifice și în condițiile legii bugetare anuale;

Nici o cheltuială nu poate fi înscrisă în buget dacă nu există baza legală pentru respective cheltuială;

Nici o cheltuială din fonduri publice locale nu poate fi angajată, ordonanțată și plătită dacă nu este aprobată, potrivit legii și dacă nu are prevederi bugetare și surse de finanțare;

După aprobarea bugetelor locale, pot fi aprobate acte normative cu implicații asupra acestora, dar numai cu precizarea surselor de acoperire a diminuării veniturilor sau a majorării cheltuielilor bugetare aferente exercițiului bugetar pentru care s-au aprobat bugetele locale respective.

2.4 Competențe și responsabilități ale autorităților locale în domeniul finanțelor publice locale

Potrivit prevederilor Legii 273/2006 si Legii 215/2001, autoritățile publice sunt alese, ceea ce înseamnă că au caracter preponderant politic, însă trecerea responsabilităților administrației colectivitșților locale în sarcina acestora a avut importante consecințe economice, deoarece autonomia decizională și financiară oferă oficialităților locale posibilitatea obținerii de informații privind nevoile și preferințele locale direct de la beneficiarii serviciilor publice.

Autoritățile administrației publice locale care au responsabilități în elaborarea și aprobarea bugetelor locale se impart în două categorii, și anume:

Autorități cu caracter deliberativ:

Consilii locale;

Consilii județene;

Consiliul General al Municipiului București.

Autorități cu caracter executiv:

Primarii;

Președinții consiliilor județene;

Primarul general al Municipiului București.

Autorități cu caracter executive sunt și ordonatorii de credite care se impart în trei categorii, și anume:

ordonatori de credite principali;

ordonatori de credite secundari;

ordonatori de credite terțiari.

Ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale pot delega această calitate precizând limitele și condițiile delegării. Aceștia analizează modul de utilizare al creditelor bugetare aprobate prin bugete locale și prin bugetele instituțiilor publice, conducătorii lor- secundari sau terțiari aprobând efectuarea cheltuielilor din bugete proprii.

Ordonatorii secundari de credite repartizează creditele bugetare aprobate pentru bugetul propriu și pentru bugetele instituțiilor publice, ai căror conducători sunt ordonatorii terțiari de credite și aprobă efectuarea cheltuielilor din bugetele proprii.

Ordonatorii terțiari de credite utilizează creditele bugetare ce le-au fost repartizate numai pentru realizarea sarcinilor unităților pe care le conduc, potrivit prevederilor din bugetele proprii aprobate și în condițiile stabilite prin dispozițiile legale.

De asemenea, controlul financiar preventiv propriu și auditul public intern se exercită asupra tuturor operațiunilor care efectuează fondurile publice și/sau patrimonial public și privat și sunt exercitate conform reglementărilor în vigoare.

Angajarea, lichidarea și ordonanțarea cheltuielilor din fonduri publice se aprobă de ordonatorii de credite, iar plata acestora se face de către contabili, numai cu viza de control financiar preventive propriu.

În ceea ce privește finanțele publice locale, autoritățile administrației publice locale au următoarele competențe și responsabilități:

Elaborarea și aprobarea bugetelor locale în condiții de echilibru bugetar, la termenele și potrivit prevederilor stabilite prin prezenta lege;

Stabilirea, constatarea, controlul, urmărirea și încasarea impozitelor și taxelor locale, precum și a altor venituri ale unităților administrative-teritoriale, prin compartimentele proprii de securitate, în condițiile legii;

Urmărirea și raportarea execuției bugetelor locale, precum și rectificarea acestora, pe parcursul anului bugetar, în condițiile de echilibru bugetar;

Stabilirea și urmărirea modului de prestare a activităților din domeniul serviciilor publice de interes local, inclusiv operațiunea trecerii sau nu a acestor servicii în răspunderea unor operatori economici specializați ori servicii publice de interes local, urmărindu-se eficientizarea acestora în beneficiul colectivităților locale;

Administrarea eficientă a bunurilor din proprietatea publică și privată a unităților administrative-teritoriale;

Contractarea direcă de împrumuturi interne și externe, pe termen scurt, mediu și lung și urmărirea achitării la scdență a obligațiilor de plată rezultate din acestea;

Garantarea de împrumuturi interne și externe, pe termen scurt, mediu și lung și urmărirea achitării la scadență a obligațiilor de plată rezultate din împrumuturile respective de către beneficiari;

Administrarea fondurilor publice locale pe parcursul execuției bugetare,în condiții de eficiență;

Stabilirea opțiunilor și a priorităților în aprobarea și în efectuarea cheltuielilor publice locale;

Elaborarea, aprobarea, modificarea și urmărirea realizării programelor de dezvoltare în perspectiva unităților administrative-teritoriale ca bază a gestionării bugetelor locale anuale;

În deplinirea și a altor atribuții , competențe șiu responsabilități prevăzute de dispozițiile legale.

Formarea și utilizarea fondurilor publice locale și controlul de execuție a bugetelor locale sunt supuse controlului Curții de Conturi.

Bugetele locale și celelalte bugete ale instituțiilor publice de subordonare locală se aprobă astfel:

bugetele locale, bugetele împrumuturilor externe și interne și bugetele fondurilor externe nerambursabile, de către consiliile locale, județene și consiliul general al municipiului București;

bugetele instituțiilor publice, de către consiliile locale în funcție de subordonarea acestora.

Pe parcursul exercițiului bugetar, consiliile locale, județene și consiliul general al municipiului București pot aproba rectificarea bugetelor locale în termen de 30 zile de la data intrării în vigoare a legii de rectificarea bugetului de stat , precum și ca urmare a unor propuneri fundamentarea ordonatorilor principali de credite.

Un aspect important referitor la autonomia autorităților publice locale este posibilitatea de a lua decizii în ceeea ce privește realizarea și distribuirea serviciilor publice.

Dimensiunea acestui dezident poate fi estimată prin calcularea gradului de autonomie decizională în repartizarea cheltuielilor, calculat ca raport între veniturile bugetelor locale fără destinție, nedirecționate de la sursă și totalul veniturilor.În cazul acestor venituri, autoritățile publice pot decide prioritatea tehnici de eficientizare a activităților pe care le finanțează.

Referitor la acest aspect, se remarcă tendința de creștere a ponderii veniturilor neredirecționate, deci a autonomiei reale în administrația publică locală, care începând din anul 2001 a depășit 50 de procente și continuă să crească.

CAPITOLUL III

MANAGEMENTUL FONDURILOR PUBLICE. STUDIU DE CAZ : ANALIZA BUGETULUI MUNICIPIULUI PLOIEȘTI

3.1 Sistemul indicatorilor statistico-financiari la nivel local

Descentralizarea și dezvoltarea unui sistem de administrație locală bazat pe autonomie locală, pot fi realizate numai cu condiția asigurării unei finanțări corespunzătoare. Pentru ca autonomia administrațiilor locale să fie deplină, trebuie să se refere atât la independența managerială cât și la autonomia financiară a acestora, care se manifestă în primul rând prin posibilitatea acoperirii cheltuielilor comunității locale cu resurse proprii.

De altfel, Carta Europeană definește autonomia locală ca “dreptul și capacitatea efectivă a colectivității locale de a rezolva și gestiona, în cadrul legii, sub proprie răspundere și în favoarea populației lor, o parte importantă a treburilor publice” .

Această finanțare sau autofinanțare a comunității locale se realizează prin intermediul finanțelor publice locale, respectiv cu ajutorul bugetelor unității administrativ- teritoriale. Bugetul local, conform Legii nr. 273/2006 privind finanțele publice locale, care a intrat în vigoare de la 1 ianuarie 2007 (abrogând OG nr.45/2003), este documentul prin care sunt prevăzute și aprobate în fiecare an veniturile și cheltuielile unităților administrativ-teritoriale.

Bugetul local poate fi considerat principalul instrument prin care administrațiile locale realizează politica socială și economică în profil teritorial, prin intermediul căruia sunt susținute o serie de activități de interes public local (învățământ, sănătate, cultură, asistență și protecție socială etc.).

Strategia fundamentală, planificarea și controlul acțiunilor unei autorități locale se constituie în bugetul acesteia. Bugetul este folosit în planificarea și ghidarea autorităților locale în cadrul anului fiscal și servește ca bază pentru rapoartele către Consiliul Local, Ministerul Finanțelor Publice și cetățeni .

Ca balanță financiară, bugetul local cuprinde un ansamblu de indicatori statistici absoluți, cu privire la cheltuielile propuse și veniturile necesare pentru a le finanța.

Pe baza indicatorilor statistici absoluți, se pot calcula indicatori derivați, care împreună cu cei dintâi, oferă o imagine clară asupra situației financiare a comunității locale și stau la baza fundamentării deciziilor și strategiilor autorităților locale.

Indicatorii statistici utilizați în analiza financiară a bugetului local se grupează în două categorii: indicatori privind veniturile și indicatori privind cheltuielile.

Indicatorii statistici privind veniturile

Pornind de la modul de calcul și funcția acestora în analiza financiară, considerăm că indicatorii veniturilor bugetului local pot fi la rândul lor grupați în:

Indicatori privind structura veniturilor publice locale, care exprimă contribuția diferitelor surse la constituirea resurselor financiare ale localității și se calculează potrivit relației:

unde:

– ponderea veniturilor locale din sursa i în total venituri;

VLi – venituri ce provin din sursa i;

ΣVLi –total venituri locale.

Potrivit Legii nr. 273/2006privind finanțele publice locale, în structura veniturilor bugetelor locale se includ:

venituri proprii, formate din: impozite, taxe, contributii, alte varsaminte, alte venituri si cote defalcate din impozitul pe venit;

sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat;

subventii primite de la bugetul de stat si de la alte bugete;

donatii si sponsorizari.

Dintre indicatorii ce privesc structura veniturilor publice locale, foarte sugestiv este indicatorul rata veniturilor proprii care exprimă ponderea veniturilor proprii în total venituri realizate:

unde:

VLpr – venituri proprii realizate;

ΣVLi –total venituri locale.

Indicatorul anterior cuantifică gradul de independență financiară a bugetului local față de sursele prelevate de la bugetul de stat; cu cât nivelul lui este mai mare, cu atât gradul de autonomie financiară a unității administrativ-teritoriale este mai ridicat.

Indicatorii privind dinamica veniturilor, utilizați pentru evidențierea evoluției în timp a veniturilor bugetelor locale.

Cei mai utilizați indicatori ai dinamicii bugetelor locale sunt:

Modificarea absolută

(cu bază fixă)

(cu bază în lanț)

unde:

VLt –veniturile locale în anul curent;

VL0 –veniturile locale în anul de bază;

VLt-1 –veniturile locale în anul precedent.

Indicele de dinamică

(cu bază fixă)

(cu bază în lanț)

Ritmul de dinamică

(cu bază fixă)

(cu bază în lanț)

Indicatori privind gradul de realizare a veniturilor, exprimă ponderea veniturilor încasate față de veniturile planificate:

unde:

VLr – venituri locale realizate (încasate);

VLpl – venituri locale planificate.

Analiza bugetului local cu ajutorul acestui indicator permite adoptarea de măsuri în cadrul managementului financiar, pentru accelerarea încasărilor.

Indicatori de intensitate, care furnizează informații privind potențialul financiar al localității de a asigura un anumit nivel al dezvoltării locale:

unde:

– venituri publice locale medii pe un locuitor

VL – valoarea totală a veniturilor publice locale

– efectivul mediu al populației localității

Indicatorii statistici privind cheltuielile

Acești indicatori evidențiază modul de utilizare a resurselor bănești ale bugetului local, eficiența utilizării acestora, gradul de depenednță financiară față de bugetul statului.

Ca și indicatorii veniturilor, indicatorii statistici ai cheltuielilor se grupează în:

Indicatori privind structura cheltuielilor publice locale, care exprimă destinația acestor cheltuieli, după diferite criterii:

după domenii:

-autorități publice și acțiuni externe;

-alte servicii publice generale;

-tranzacții privnd datoria publică și împrumuturi;

-ordine publică și siguranță națională;

-învățământ;

-sănătate;

-cultură, recreere și religie;

-asigurări și asistență socială;

-locuințe, servicii și dezvoltare publică;

-protecția mediului;

-combustibil și energie;

-transporturi;

după obiect:

-cu personalul;

-materiale și servicii;

-transferuri și subvenții;

-dobânzi;

-cheltuieli de capital;

Indicatorii de structură, care evidențiază prioritățile autorităților locale, în utilizarea resurselor financiare ale comunității, se calculează potrivit relației:

unde:

– ponderea cheltuielilor locale din domeniul i în total cheltuieli publice;

CLi – cheltuieli pentru domeniul i;

ΣVLi –total cheltuieli locale.

Potrivit realției anterioare, se calculează diferiți indicatori de structură, care poartă denumiri specifice, în funcție de categoria de cheltuieli a cărei pondere se stabilește:

Rata cheltuielilor autorităților publice, indicator ce exprimă costul administrării serviciilor locale:

unde:

CLae – cheltuieli privind autoritățile publice.

Rata cheltuielilor pentru învățământ, indicator ce permite aprecieri privind partea din resursele publice locale, utilizată pentru domeniul învățământ:

unde:

CLî – cheltuieli pentru învățământ.

Rata cheltuielilor pentru sănătate, exprimă ponderea pe care o dețin aceste cheltuieli în totalul cheltuielilor publice locale, permițând aprecieri asupra alocării de resurse publice locale în acest domeniu:

unde:

CLs – cheltuieli pentru sănătate.

În acelați mod se calculează ponderea (rata) fiecărei categorii de cheltuieli în total cheltuieli publice locale (asigurări și asistență socială, protecția mediului, transporturi, locuințe și dezvoltare publică etc.).

Indicatorii privind dinamica cheltuielilor publice locale, arată tendința de creștere, menținere sau diminuare a efortului financiar la nivelul comunităților locale .

Se pot calcula următorii indicatori de dinamică:

Modificarea absolută

(cu bază fixă)

(cu bază în lanț)

unde:

CLt –cheltuieli locale în anul curent;

CL0 –cheltuieli locale în anul de bază;

CLt-1 –cheltuieli locale în anul precedent.

Indicele de dinamică

(cu bază fixă)

(cu bază în lanț)

Ritmul de dinamică

(cu bază fixă)

(cu bază în lanț)

Indicatori privind gradul de realizare a cheltuielilor, exprimă măsura în care s-au efectuat cheltuielile publice locale comparativ cu prevederile inițiale, aprobate prin buget.

Acești indicatori se pot calcula atât pentru total cheltuieli publice locale cât și pentru categorii de cheltuieli, potrivit relației:

unde:

– rata de realizare a cheltuielilor publice locale;

CLr – cheltuieli publice locale realizate;

CLpl – cheltuieli publice locale planificate.

Indicatori de intensitate, care exprimă într-un mod elocvent efortul financiar local pentru asigurarea unui anumit standard de viață.

În acest scop se calculează indicatorul cheltuieli bugetare medii pe locuitor:

unde:

– cheltuieli publice locale medii pe un locuitor;

VL – valoarea totală a cheltuielilor publice locale;

– efectivul mediu al populației localității.

Calculat în dinamică, pe tipuri de cheltuieli, acest indicator permite realizarea de comparații cu alte unități administrativ teritoriale.

Considerăm că, utilizarea indicatorilor statistico-financiari prezentați anterior constituie un ajutor prețios pentru autoritățile locale, atât în fundamentarea proiectului bugetului local cât și în luarea deciziilor operative sau în elaborarea strategiilor de dezvoltare.

3.2 Analiza statistică a veniturilor bugetului Munincipiului Ploiești în perioada 2004-2008

Realizarea obiectivelor politicilor economice, financiare, sociale, ecologice etc., la nivel local depinde în mare măsură, pe de o parte de nivelul și structura resurselor financiare iar pe de altă parte de modul de repartizare a cheltuielilor publice locale pe destinații. Veniturile și cheltuielile publice ale colectivităților locale sunt cuprinse în bugetul local, care reprezintă un important instrument de planificare și conducere a activității financiare la nivelul unităților administrativ-teritoriale și care reflectă totodată și gradul de autonomie a administrației locale față de puterea centrală.

Dinamica veniturilor bugetului local

Resursele financiare publice ale bugetului local al municipiului Ploiești au avut în perioada 2004-2008 pe total, o evoluție linară, crescătoare, pe categorii de venituri însă prezentând o evoluție oscilantă, cu creșteri sau descreșteri, de la un an la altul, determinate atât de evoluția economiei municipiului cât și de modificările intervenite în legislația din domeniul finanțelor publice locale (Anexa 1).

În termeni nominali (prețurile fiecărui an) veniturile publice totale, ale municipiului Ploiești, au crescut de la 189575 mii lei RON în 2004, la 432767 mii lei RON în 2008 (Tabelul nr.1).

Tabelul 1

Evoluția veniturilor publice, în perioada 2004-2008

(prețuri curente ale fiecărui an )

-mii lei RON-

Sursa datelor: Hotărârile Consiliului Local al municipiului Ploiești privind bugetul local nr. 199/2004, 191/2005, 242/2006, 263/2007 și 287/2008.

Din datele prezentate anterior, rezultă o creștere continuă a veniturilor fiscale, în timp ce veniturile nefiscale, din capital și de la bugetul de stat înregistrează atât creșteri cât și descreșteri.

Dinamica nominală a veniturilor publice totale ale municipiului Ploiești indică o creștere a acestora de 2,3 ori în anul 2008 comparativ cu anul 2004. În termeni reali însă – luând în considerare inflația, veniturile publice din anul 2008 cresc comparativ cu anul 2004 de doar 1,7 ori (Tabelul nr. 2 și Graficul nr.1).

Tabelul nr.2

Dinamica veniturilor publice, în perioada 2004-2008

Grafic nr.1

Dinamica veniturilor publice ale municipiuluiPloiești, în perioada 2004-2008

Dinamica reală pune în evidență faptul că cea mai mare creștere s-a înregistrat în perioada analizată, în cazul veniturilor de la bugetul de stat (de aproape 7 ori), în timp ce veniturile proprii au crescut de numai 1,9 ori. Deasemenea, urmărind evoluția veniturilor nefiscale, în termeni reali, în întreaga perioadă 2005-2008 acestea au înregistrat niveluri inferioare anului 2004, cu toate că dinamica nominală indica în anul 2008 o creștere de 1,2 ori comparativ cu anul 2004. Chiar dacă dinamica reală a veniturilor nefiscale a fost negativă se poate remarca totuși o tendință de ușoară creștere, în finalul perioadei analizate nivelul acestora apropiindu-se de cel al anului 2004 (94,5%). (Anexele 2 și 3).

O evoluție oscilantă s-a înregistrat în cazul veniturilor din capital, dinamica acestora variind de la 170,6% în anul 2005 (comparativ cu anul 2004) la 67,3% în anul 2007.

Structura veniturilor bugetului local

În afara dinamici favorabile a volumului veniturilor publice ale municipiului Ploiești, în perioada 2004-2008 s-au produs și schimbări importante în structura pe surse de proveniență a acestora (Anexa 4). Cea mai semnificativă modificare constă în creșterea ponderii veniturilor proprii în total venituri, respectiv de la 61,2% în anul 2004, la 65,6% în anul 2008. Această creștere evidențiază procesul de descentralizare a serviciilor publice și de consolidare a autonomiei locale, de restructurare a mecanismelor de protecție socială a segmentelor defavorizate ale populației.

Tabelul nr.3

Structura veniturilor publice, în perioada 2004-2008

– % –

Modificări importante s-au înregistrat și în cazul veniturilor publice realizate din cote și sume defalcate din impozitul pe venit, ponderea acestora în total venituri crescând de la 27,1% în anul 2004 la 41,7% în anul 2008. Deasemenea în perioada analizată a crescut semnificativ și ponderea veniturilor de la bugetul de stat (subvenții), de la 2,8% în anul 2004 la 11,3% în 2008.

În aceeași perioadă s-au înregistrat și scăderi ale ponderii unor surse importante la bugetul municipiului Ploiești. Astfel, scade ponderea în total venituri publice a sumelor defalcate din TVA, de la 34,1% în anul 2004 la 23,1% în anul 2008 și a veniturilor nefiscale de la 10,9% la 5,9%.

Grafic nr.2

Dinamica ponderii principalelor surse de venit ale bugetului municipiului Ploiești,

în perioada 2004-2008

In urma analizei structurii veniturilor bugetului municipiului Ploiești precum și a modificărilor structurale ce au intervenit în perioada 2004-2008, rezultă că cea mai mare pondere în întreaga perioadă o dețin veniturile curente (87,4% în anul 2008), urmate de veniturile din subvenții (11,3%). Aceste două componente ale veniturilor bugetului local au avut o evoluție invers proporțională, în sensul că veniturile curente au scăzut, pe măsură ce veniturile din subvenții au crescut.

În cadrul veniturilor curente cea mai importantă sursă o reprezintă veniturile fiscale (peste 90%) în timp ce veniturile nefiscale s-au situat in aproape întreaga perioadă sub 10%.

În ceea ce privește structura veniturilor fiscale, se remarca faptul că în anul 2008 mai mult de jumătate (51,2%) proveneau din cote defalcate din impozitul pe venit și aproape o treime (28,4%) din sume defalcate din TVA, în timp ce din impozite și taxe locale (impozitul și taxa pe clădiri, impozitul și taxa pe teren, impozitul pe mijloacele de transport) au provenit mai putin de 20%.

Structura veniturilor fiscale pe cele trei mari categorii aminitite anterior, este sugestiv prezentată în Graficul nr.3.

Grafic nr.3

Structura veniturilor fiscale ale bugetului municipiului Ploiești,

în anii 2004 și 2008

Reprezentarea grafică evidențiază, pe lângă structura propriu-zisă a veniturilor fiscale și modificările structurale semnificative ce au avut loc în anul. 2008 comparativ cu anul 2004. Astfel, se observă o creștere substanțială a veniturilor din cote defalcate din impozitul pe venit de la 32,1% la 51,2%, creștere însoțită de scăderea ponderii celorlalte două componente.

3.3 Analiza statistică a cheltuielilor bugetului Munincipiului Ploiești în perioada 2004-2008

Cheltuielile publice, prin dimensiunea dar și prin modul de repartizare a lor pe destinații, joacă un rol decisiv în creșterea calității vieții în cadrul colectivitățiilor locale, constituind totodată și o premisă esențială în asigurarea unei dezvoltări durabile. Totodată, modul de repartizare a cheltuielilor evidențiază politica consiliului local, prioritățile pe care acesta le are în domeniul economic și social.

Din fericire, în cazul Municipiului Ploiești, fiind și reședință de județ dar mai ales un puternic centru industrial, cheltuielile publice au constituit, în general, nu numai în perioada analizată, un suport al dezvoltării locale (Anexa 5).

La fel ca și veniturile, cheltuielile publice ale municipiului Ploiești au avut în perioada 2004 – 2008 o evoluție ascendentă, pe total, nivelul acestora crescând de la 189574 mii lei RON în anul 2004, la 432767 mii lei RON în anul 2008 (Tabelul nr. 4).

Tabelul 4

Evoluția cheltuielilor publice, în perioada 2004-2008

(prețuri curente ale fiecărui an )

-mii lei RON-

Sursa datelor: Hotărârile Consiliului Local al municipiului Ploiești privind bugetul local nr. 199/2004, 191/2005, 242/2006, 263/2007 și 287/2008.

Tendința de creștere a nivelului cheltuielilor, înregistrată pe total, nu s-a regăsit în aceeași proporție sau chiar s-au înregistrat diminuări la unele categorii (Anexele 6 și 7). Dinamica nominală a cheltuielilor publice totale ale municipiului Ploiești indică o creștere a acestora de 2,3 ori în anul 2008 comparativ cu anul 2004.

Tabelul 5

Dinamica cheltuielilor publice, în perioada 2004-2008

Grafic nr.4

Dinamica cheltuielilor publice ale municipiuluiPloiești, în perioada 2004-2008

În termeni reali însă – luând în considerare inflația, cheltuielile publice din anul 2008 cresc comparativ cu anul 2004 de doar 1,7 ori (Tabelul nr. 5 și Graficul nr.4).

Așa cum menționam anterior, nu toate categoriile de cheltuieli înregistrează aceeași tendință sau același ritm cu cele totale. Astfel, în termeni reali, cea mai mare creștere s-a înregistrat în cazul cheltuielilor pentru protecția mediului, nivelul acestora crescând de 6,1 ori în perioada analizată, urmate de cheltuielile pentru cultură, recreere și religie, al căror volum a fost în anul 2008 de apropape 4 ori mai mare decât cel al anului 2004.

Există și categorii de cheltuieli la care s-au înregistrat diminuări; astfel cheltuielile reprezentând subvenții acordate pentru energia termică livrată populației au scăzut în perioada analizată cu 7,7% iar cea mai drastică scădere a avut loc la cheltuielile pentru sănătate (-39,8%).

Graficul nr.5 este foarte relevant pentru dinamica reală înregistrată de principalele categorii de cheltuieli de la bugetul municipiului Ploiești. Acesta pune în evidență, așa cum de altfel precizam și anterior, următoarele tendințe:

dinamica ascendentă, aproape exponențială, a cheltuielilor pentru protecția mediului;

tendința de creștere destul de accentuată a cheltuielilor pentru cultura, recreere și religie;

tendința de ușoară creștere, de tip liniară a celor pentru învățământ și a celor pentru locuințe, servicii și dezvoltare publică;

scăderea cheltuielilor alocate pentru sănătate.

Grafic nr.5

Dinamica principalelor categorii de cheltuieli publice ale municipiului Ploiești,

în perioada 2004-2008

Dinamica rapida a nivelului cheltuielilor din domeniul protecției mediului, în special în anul 2008 este rezultanta sumelor impresionante alocate de către municipalitate (49,4 milioane lei RON din totalul de 60,0 milioane lei RON destinate protecției mediului) pentru modernizarea sistemului de colectare și epurare a apelor uzate din municipiul Ploiești. Un alt capitol de cheltuieli al bugetului local, la care s-a înregistrat o creștere masivă, a fost cel al cheltuielilor pentru cultură, recreere și religie, cheltuieli ce au reprezentat în principal transferuri către instituțiile de cultură (Teatrul “Toma Caragiu”, Filarmonia “Paul Constantinescu”, Clubul Sportiv Municipal și Administrația Parcului memorial “Constantin Stere”).

Structura cheltuielilor bugetului local

Modificări importante s-au produs în perioada 2004-2008 în structura pe destinații a cheltuielilor publice locale (Tabelul 6).

Cele mai semnificative dintre aceste modificări se referă la creșterea ponderii cheltuielilor destinate protecției mediului de aproape 4 ori, respectiv de la 3,9% în anul 2004, la 13,9% în anul 2008, a celor pentru cultură, recreere și religie de la 2,6% la 6,0% și reducerea ponderii cheltuielilor cu combustibilul și energia (subvenții acordate pentru energia termică livrată populației) de la 16,6% la 8,8%. Aceste modificări reflectă pe de o parte politica economică, financiară, socială etc., promovată de consiliul local iar pe de altă parte, schimbările intervenite în legislația privind finanțele publice locale.

Tabelul 6

Structura cheltuielilor publice, în perioada 2004-2008

– % –

Ponderi importante în totalul cheltuielilor publice ale municipiului Ploiești, dețin și cheltuielile din domeniul transporturilor și cel al locuințelor, serviciilor și dezvoltării publice (Grafic nr. 6).

Grafic nr.6

Structura cheltuielilor publice ale bugetului municipiului Ploiești,

în anii 2004 și 2008

Un aspect important în ceea ce privește repartizarea cheltuielilor publice ale municipiului Ploiești, îl reprezintă acela că cea mai mare parte a acestora (aproximativ 30%) sunt alocate pentru învățământ (deoarece cea mai mare parte din finanțarea de bază și complementară a învățământului preuniversitar provine de la bugetul local) și cea mai mica parte (sub 1% în majoritatea cazurilor) pentru sănătate.

Graficul anterior pune în evidență aspectele menționate, reliefând foarte sugestiv atât structura cheltuielilor publice ale municipiului Ploiești cât și modificările structurale ce au avut loc în perioada analizată. Putem constata de asemenea din grafic o creștere importantă (de la 23,1% în anul 2004 la 32,5% în anul 2008) a ponderii categoriei „alte cheltuieli”. La această categorie am cuprins – în afară de cheltuielile cu sănătatea, care după cum precizam anterior, sunt nesemnificative – cheltuielile cu autorități publice și acțiuni externe, cheltuieli cu alte servicii publice generale, cheltuieli reprezentând tranzacții privind datoria publică și împrumuturi și cele pentru ordine publică și siguranță națională. Dintre acestea cea mai mare pondere o au cheltuielile cu autorități publice și acțiuni externe (Anexa 8), crescând de la 4,3% în anul 2004 la 6,1% în anul 2008.

Un alt aspect important legat de cheltuielile publice este cel legat de nivelul mediu al acestora pe un locuitor. Aproape în întreaga perioadă analizată (excepție făcând anul 2006), nivelul mediu al cheltuielilor publice pe un locuitor, în municipiul Ploiești a fost superior nivelului mediu înregistrat la nivel național (Tabel nr. 7).

Tabelul 7

Nivelul mediu pe locuitor al cheltuielilor publice, în municipiul Ploiești, comparativ cu cel la nivel național, în perioada 2004-2008

-lei RON/locuitor

Sursa datelor: Calcule efectuate pe baza datelor de populație și bugete locale la nivel național din Anuarului Statistic al României 2008, INS București și a datelor privind bugetul local din Hotărârile Consiliului Local al municipiului Ploiești

Nivelul mediu pe locuitor al cheltuielilor publice din municipiului Ploiești comparativ cu nivelul mediu pe țară nu numai că a fost superior dar a înregistrat și o evoluție ascendentă; astfel, în anul 2004 acest indicator era în municipiul Ploiești cu 12,6% mai mare decît cel la nivel național iar în anul 2008 ajunsese să depășescă nivelul pe țară cu aproape 20%.

În perioada 2004-2008, dinamica veniturilor publice –atât în termeni nominali cât și reali – a devansat ușor dinamica cheltuielilor publice (Grafic nr.7), bugetul local al municipiului Ploiești, încheindu-se aproape în fiecare an cu excedent, ceea ce nu constituie un fapt negativ, dar ar fi fost de preferat ca sumele disponibile să se cheltuie în totalitate.

Grafic nr.7

Dinamica în prețuri comparabile, a veniturilor și cheltuielilor publice în perioada 2004-2008

Având în vedere însă că în unii ani dinamica este egală iar depășirile din ceilalți ani sunt foarte mici, putem vorbi totuși, în cazul municipiului Ploiești, despre un buget echilibrat.

Concluzii

În vederea diminuării și eliminării treptate a neajunsurilor din activitatea autorităților locale va trebui reformulat cadrul legislativ, pentru reducerea redundanțelor în ce privește responsabilitățile autorității publice centrale versus autorități publice locale, astfel încât sarcinile acestora din urmă sa fie exclusive, accentuarea descentralizării responsabilităților autorităților publice locale în domeniul furnizării serviciilor sociale de bază și desemnarea clară a sarcinilor autorităților publice locale și limitele în care acestea trebuie exercitate, evitând o listă foarte largă și imprecisă, care ar conduce la ineficacitate.

Autoritățile locale trebuie să stabilească standarde clare privind serviciile publice furnizate, în concordanță cu resursele materiale, financiare și umane disponibile la nivel local.

O condiție de bază a unei descentralizări eficiente este asigurarea, prin lege, că întregul patrimoniu necesar furnizării serviciilor descentralizate este transferat autorităților publice locale responsabile cu gestionarea acestora.

Trebuie realizată mărirea ponderii cheltuielilor publice ale bugetelor locale în bugetul general consolidat, în concordanță cu responsabilitățile ce revin autorităților publice locale, în special, prin îmbunătățirea sistemului fiscalității locale, mai ales în ceea ce privește impozitarea proprietății, clădiri și terenuri, astfel încât aceasta să devină punctul de sprijin al întregului sistem.

Pentru crearea unor condiții propice derulării unui management eficient al resurselor la nivel local este recomandabil să se introducă, oriunde este posibil, regula ca transferurile direcționate de la autoritatea publică centrală către autoritățile publice locale să fie în sume globale care să fie gestionate pe plan local în funcție de situațiile concrete existente.

Lipsurile în implementarea legislației relative la descentralizare pot să producă disfuncționalități importante la nivel local și să facă ineficiente acțiunile acestora de furnizare a serviciilor publice descentralizate și asigurarea condițiilor pentru corecta și eficienta implementare a acestor prevederi.

Pentru a întreprinde o implementare corespunzătoare și cu bune rezultate, trebuie acționat în vederea îmbunătățirii continue a statutului profesional al funcționarilor publici de la nivel local, stabilind programe și standarde de recrutare, formare și promovare.

În strânsă corelație cu acest aspect, prin reformularea cadrului legislativ și instituțional trebuie clarificate relațiile dintre structura deconcentrată a autorităților publice centrale cu autorități publice locale și aparatul acestora, deoarece supervizarea administrativă excesivă a autorităților centrale conduce la ineficiența inițiativelor locale privind perfecționarea gestionării economice și financiare a serviciilor publice descentralizate.

Pentru a realiza acest deziderat trebuie să se redefinească rolul autorității publice centrale, în vederea stimulării procesului de descentralizare; să se realizeze mecanismele și procedurile de supervizare raționale și în conformitate cu legislația reformulată și să se diminueze, corespunzător, controlul exercitat asupra deciziilor locale, care nu afectează interesul național, dar care generează costuri.

De asemenea, un proces performant de descentralizare a serviciilor publice presupune implementate standardele de transparență, contabilitate și de etică aplicate în Uniunea Europeană, care sunt considerate punctul central în descentralizarea gestiunii și finanțării serviciilor publice.

În acest sens, va trebui să se determine un set minimal de legi prin care să se definească standarde de transparență, comunicare și contabilitate, cu și între comunitățile locale.

Acest efort de transparență se referă inclusiv la alocarea fondurilor către autoritățile publice locale de la bugetul de stat, alocare ce trebuie realizată pe baza unui număr limitat și clar de criterii, definite prin legislație națională și la stabilirea unor standarde de etică privind eligibilitatea beneficiarilor de servicii publice și a unor metodologii de implementare.

Tot atât de important este să se elaboreze mecanismele de participare a populației în problemele de interes ale comunității locale și să se dezvolte procesul de audit la nivel local și național.

Instrumentele și mijloacele de atingere a obiectivelor propuse, de găsire a unor modele de perfecționare a finanțelor publice locale în scopul întăririi autonomiei locale și a dezvoltării economico-sociale durabile la nivel local, atât în plan teoretic, cât și metodologic – definiții, clarificări conceptuale, reflecții asupra problematicii finanțelor locale în gândirea economică universală, prezentarea unor indicatori semnificativi și a conținutului și modului de funcționare a unor modele, conduc spre observația că în lume nu s-a prefigurat un model unic, ci există o multitudine de moduri în care sunt concepute responsabilitățile autorităților locale în diferite țări ale lumii, alături de o mare diversitate de sisteme financiare locale delimitate de caracteristicile fizice, condițiile economice și, nu în ultimul rând, de filozofiile politice ale diferitelor comunități naționale.

O acțiune generală în direcția de perfecționare a procesului bugetar în general și, în special, la nivelul colectivităților locale ce trebuie avută în vedere, este de a trece la un instrument pentru promovarea îmbunătățirii manageriale și programului de eficientizare în sectorul public.

În proiecția bugetară de acest tip se va pune accent asupra ieșirilor și rezultatelor, fără însă a se renunța la cerința cea mai puternică a finanțelor publice, și anume legalitatea în domeniul cheltuielilor publice. Pentru transformarea bugetului într-un instrument managerial trebuie admise unele schimbări în practica administrativă a finanțelor publice locale, care să ofere posibilitatea și stimularea efectuării cheltuielilor autorizate în vederea realizării obiectivelor propuse în condiții de performanță. Astfel, creșterea gradului de permisiune a ordonatorului de credite care efectuează cheltuieli de a păstra economiile realizate, indiferent de sursa de finanțare a acestora; creșterea puterii de decizie a acestora cu respectarea combinării intrărilor și periodicizarea cheltuielilor, acordarea unei mai mari libertăți în realocarea fondurilor între programe și activități și, nu în ultimul rând, trecerea de la o conformare strictă, limitată a cheltuielilor la indicatori de performanță sunt stimulente manageriale în măsură să conducă la reducerea cheltuielilor, pe de o parte, și mărirea eficienței, pe de altă parte.

Legat de transformarea bugetului local într-un instrument managerial, o altă coordonată a politicii bugetare în următoare perioadă o poate constitui proiecția bugetară multianuală, care este esențială deoarece această procedură va pune în concordanță bugetele locale cu obiective din politica fiscală, care necesită mai multe etape și cu procesele bugetare anuale pentru atingerea obiectivelor formulate. Proiecția bugetară multianuală va fi puntea de legătură dintre obiectivele pe termen mediu și bugetele anuale, devenind un instrument de reformă și eficientizare a sectorului public, de a cunoaște tendințele de cheltuieli viitoare, în sensul constrângerilor financiare legate de obiectivele asumate prin programele de dezvoltare locală, la care bugetele anuale locale trebuie apoi adaptate.

Programele multianuale vor reflecta estimările de venituri și cheltuieli, în procesul derulării lor, odată cu proiecțiile anuale ale bugetelor locale, realizându-se modificările necesare în vederea îndeplinirii priorităților propuse și a strategiei pe termen mediu adoptate. Strategia pe termen mediu va cuprinde pentru fiecare an resursele pentru operațiunile cu caracter continuu, rezervele de finanțare a priorităților, sarcinile datoriei publice locale.

Necesitatea unor programe multianuale rezidă din creșterea dimensiunii sectorului public local și a influenței sale asupra economiei locale, precum și implicațiile pe termen lung ale deciziilor curente, cum ar fi cheltuielile pentru investiții, care survin adesea după mai mulți ani de la prevederea lor în buget.

În noua complexitate a vieții economice și social-umane ce caracterizează evoluția societății în secolul în care am intrat, autoguvernarea inteligentă a ființei umane și comunităților în care, aceasta își împlinește imperativele vieții constituie răspunsul adecvat la criza instituțional-spirituală ce s-a instalat la nivel internațional-global și național-regional-local în lumea noastră.

Autoguvernarea democratică a comunităților nu înseamnă descentralizarea managementului instituțional, ci forma viabilă de existență și funcționare a acestuia în condițiile impuse de societatea actuală.

Strategiile manageriale ale instituțiilor publice nu trebuie doar să respecte toată legislația, dar trebuie să-și dovedească viabilitatea pe o piață concurențială. De regulă, piețele sunt abordate de mulți participanți puternici care oferă servicii similare ca preț și calitate.

În concluzie, se poate aprecia că instituțiile publice trebuie să-și creeze politici manageriale specifice pentru a putea supraviețui pe o piață deschisă confruntată cu provocările globalizării. Limitările de ordin legislativ constituie adesea puncte slabe, dar aceste aspecte negative sunt compensate de poziții privilegiate pe piață.

În ceea ce privește managementul resurselor financiare publice, în cazul municipiului Ploiești, principalele concluzii care se desprind, sunt:

Venituri

resursele financiare publice au avut în perioada 2004-2008, pe total, o evoluție ascendentă, nivelul acestora crescând în termeni reali de 1,7;

veniturile fiscale au înregistrat o creștere pe perioada analizată de 1,67 ori în tim ce veniturile nefiscale au scăzut cu 55%;

cea mai mare creștere s-a înregistrat în cazul subvențiilor de la bugetul de stat, care au crescut în anul 2008 comparativ cu 2004 de 7 ori;

creșterea ponderii veniturilor proprii în total venituri, de la 61,2% în anul 2004, la 65,6% în anul 2008, pune în evidență creșterea autonomiei locale;

scăderea ponderii veniturilor curente (venituri fiscale și venituri nefiscale) de la 95,4% în anul 2004 la 87,4% în anul 2008, proces însoțit de creșterea ponderii sunbvențiilor de la 2,8% la 11,3%;

în anul 2008 peste 90% din veniturile curente au fost de mnatură fiscală;

mai mult de jumătate din veniturile fiscale sunt reprezentate de Cote defalcate din impozitul pe venit și aproape o treime din Sume defalcate din TVA;

veniturile provenite din impozite și taxe locale au reprezentat mai puțin de 20% din veniturile fiscale;

Cheltuieli

cheltuielile publice au înregistrat de asemenea o creștere în termeni reali de 1,7 ori în perioada analizată;

cea mai mare creștere s-a înregistrat în cazul cheltuielilor pentru protecția mediului, nivelu acestora crescând de 6,1ori în perioada 2004-2008;

tendința de creștere destul de accentuată a cheltuielilor pentru cultura, recreere și religie (de 4 ori);

tendința de ușoară creștere, de tip liniară a celor pentru învățământ și a celor pentru locuințe, servicii și dezvoltare publică;

scăderea cheltuielilor alocate pentru sănătate în perioada analizată, cu aproape 40%.

nivelul mediu pe locuitor al cheltuielilor publice din municipiului Ploiești comparativ cu nivelul mediu pe țară a fost superior în întrega perioadă analizată (+20% în anul 2008), înregistrând și o evoluție ascendentă;

în perioada 2004-2008, deși dinamica veniturilor publice –atât în termeni nominali cât și reali – a devansat ușor dinamica cheltuielilor publice, se poate afirma că bugetul local al municipiului Ploiești este unul echlibrat.

Anexe

Anexa 1

Evoluția veniturilor Municipiului Ploiești în perioada 2004-2008

(prețuri curente ale fiecărui an)

-mii lei RON-

Sursa datelor: Hotărârile Consiliului Local al municipiului Ploiești privind bugetul local nr. 199/2004, 191/2005, 242/2006, 263/2007 și 287/2008.

Anexa 2

Dinamica nominală a veniturilor Municipiului Ploiești în perioada 2004-2008

-%-

Anexa 3

Dinamica reală a veniturilor Municipiului Ploiești în perioada 2004-2008

-%-

Anexa 4

Structura veniturilor Municipiului Ploiești în perioada 2004-2008

-%-

Anexa 5

Evoluția cheltuielilor Municipiului Ploiești în perioada 2004-2008

(prețuri curente ale fiecărui an)

-mii lei RON-

Sursa datelor: Hotărârile Consiliului Local al municipiului Ploiești privind bugetul local nr. 199/2004, 191/2005, 242/2006, 263/2007 și 287/2008.

Anexa 6

Dinamica nominală a cheltuielilor Municipiului Ploiești în perioada 2004-2008

-%-

Anexa 7

Dinamica reală a cheltuielilor Municipiului Ploiești în perioada 2004-2008

-%-

Anexa 8

Structura cheltuielilor Municipiului Ploiești în perioada 2004-2008

-%-

Bibliografie

ANGHELACHE C., CAPANU I., “Statistică macroeconomică”, Editura Economică, București, 2004

ANGHELACHE G. și colectiv, Bugetul public și Trezoreria publică în România, Editura Economică, București, 2007

BOLOȘ M, Bugetul și contabilitatea comunităților locale, Editura Economică, București, 2006

GLODEANU .E, Gestionarea în condiții de autonomie locală , Editura ASE, București, pag 120

LAZĂR Cornel și colectiv, Finanțe, Editura Universitatea din Ploiești, Ploiești, 2007

MORARU. D, Finanțe publice, Editura Economică 2003

MOȘTEANU T., Buget și trezorerie publică, Editura Universitară, București, 2004

MOȘTEANU T., Finanțe publice, Editura Universitară, București, 2005

PENDIUC T., Management în administrația publică locală, Editura Independența Economică, Pitești, 2003

POPEANGĂ G., Managementul finanțelor publice locale, Editura Expert, București, 2000

POPESCU. N, Finanțe publice, Editura Economică, 2004

STOICA E., Descentralizarea financiară ba serviciilor publice locale, Editura Dareco, București, 2004

UNGUREANU M. A., Consolidarea finanțelor publice locale prin crearea Trezoreriei Finanțelor Publice, Editura Conphys, Râmnicu Vâlcea, 1997

UNGUREANU M. A., Finanțe Publice. Sinteze și aplicații, Editura Conphys, Râmnicu Vâlcea, 2005

UNGUREANU M. A., Finanțe Publice. Sinteze și aplicații Ediția a IIa, Editura Conphys, Râmnicu Vâlcea, 2007

VĂCĂREL I., Finanțe publice Ediția a VIa, Editura Didactică și Pedagogică, București, 2007

VINTILĂ. G, Gestiunea financiară a întreprinderii, Ediția a IV-a, Editura Didactică și Pedagogică 2005

VOINEA G., Finanțe locale, Editura Junimea, Iași, 2002

***Legea nr. 500/2002, Legea finanțelor publice, M. Of. nr. 597 / 13 august 2002

***Legea nr. 273/2006, Legea finanțelor publice locale, M. Of. nr. 618 / iulie 2006

***Legea nr. 215/2001, Legea administrației publice locale, M.Of. nr. 204/23
aprilie. 2001

***Anuarul Statistic al României, INS București, 2008

***Hotărârile Consiliului Local al municipiului Ploiești privind bugetul local nr. 199/2004

***Hotărârile Consiliului Local al municipiului Ploiești privind bugetul local nr. 191/2005

***Hotărârile Consiliului Local al municipiului Ploiești privind bugetul local nr. 242/2006

***Hotărârile Consiliului Local al municipiului Ploiești privind bugetul local nr. 263/2007

***Hotărârile Consiliului Local al municipiului Ploiești privind bugetul local nr 287/2008