. Echilibrarea Bugetelor Locale Si Factorii de Influenta

Cap.1 Bugetele locale: concept, funcții, rol

1.1 Conceptul de buget local

„O teorie completă asupra bugetelor este o imposibilitate, o iluzie:

ar fi o teorie completă asupra guvernării. ”

A.Wildavsky-The New Politics of the Budgetary Process

Bugetul local apare ca principala componentă a finanțelor locale care derivă din ansamblul finanțele publice și care se individualizează printr-o anumită structură la conturarea căreia participă numărul unităților administrativ-teritoriale dintr-o țară, serviciile publice furnizate, gradul de dezvoltare economică etc.

În Legea nr. 273 din 29 iunie 2006 privind finanțele publice locale, intrată in vigoare de la 1 ianuarie 2007, bugetul local este prezentat ca un document prin care sunt prevăzute și aprobate în fiecare an veniturile și cheltuielile unităților administrativ-teritoriale.

Astfel, bugetele locale reflectă raporturi economice în formă bănească care apar în procesul repartizării venitului național prin care se formează și se repartizează fondurile bănești necesare unor interese ale colectivităților publice locale ce sunt coordonate de acestea.

Finanțele publice locale se caracterizează și printr-un transfer de valoare care se realizează între participantii la relațiile economice de constituire și utilizare a resurselor bănești mobilizate la dispoziția autorităților administrativ-teritoriale.

Transferul de valoare se realizează fără o contraprestatie directă și imediată, ceea ce înseamnă că persoana de la care se face transferul de resurse bănești de la bugetul local nu primește un echivalent în bunuri, servicii sau bani.

Finanțele publice locale reflectă participarea persoanelor fizice și juridice sub formă de impozite și taxe la formarea veniturilor bugetelor locale fără o contraprestatie directă și imediată. De asemenea, transferul de valoare de la fondurile financiare publice locale către anumite persoane fizice si juridice se efectuează fără o contraprestație directă din partea acestora.

Bugetele locale sunt bugetele unităților administrativ-teritoriale care au personalitate juridică și care „reflectă fluxurile formării veniturilor și efectuării cheltuielilor administrațiilor locale, modalitatea de finanțare a cheltuielilor pe destinații și de acoperire a deficitelor”.

De asemenea, bugetele locale sunt concepute ca planuri financiare prin intermediul cărora resursele mobilizate participă la realizarea obiectivelor unităților administrativ-teritoriale sau „reprezintă instrumentul principal al administrației publice locale în vederea selectării priorităților de finanțare în raport de strategiile de dezvoltare economico-socială ale localităților. Fundamentarea priorităților și opțiunilor privind acțiunile social-culturale economice, serviciile publice care urmează să se finanțeze din bugetul local, precum și măsurile necesare în vederea încasării veniturilor se realizează în procesul elaborării și adoptării bugetului local. Bugetul local constituie instrumentul de asigurare a autonomiei decizionale a autorităților administrației publice locale, de valorificare eficientă a resurselor locale și de îmbunătățire a utilizării fondurilor locale.”

Bugetele locale sunt formate din: bugetele județelor, bugetele municipiilor, bugetele orașelor și bugetele comunelor. Fiecare unitatea administrativ-teritorială își întocmește propriul buget ce urmează a fi apoi adoptat de consiliile locale.

În ceea ce privește autoritățile administrației publice centrale, acestea „nu pot stabili sau impune nici un fel de responsabilități autorităților administrației publice locale în procesul de descentralizare a unor servicii publice, fără asigurarea mijloacelor financiare corespunzătoare pentru realizarea responsabilităților”.

Astfel, bugetele locale constituie o componentă distinctă și autonomă a bugetului consolidat prin care se reflectă veniturile și cheltuielile necesare realizării acțiunilor economice și social-culturale din subordinea directă a unității administrativ-teritoriale respective.

După cum subliniază și Tatiana Moșteanu în lucrarea Buget și trezorerie publică: „organizarea distinctă a finanțelor locale pe baza autonomiei lor financiare, permite degrevarea finanțelor centrale de o seamă de cheltuieli, reducerea numărului și amploarea fluxurilor bănești între cele două niveluri structurale ale finanțelor publice, precum și o mai clară urmărire a modului cum sunt folosite fondurile constituite. Finanțele locale satisfac mai bine și mai eficient cerințele de utilități publice în teritoriu”.

În ceea ce privește bugetele locale ca balanțe financiare, acestea includ venituri și cheltuieli conturate într-o anumită structură. O mare parte a veniturilor bugetelor locale sunt constituite din venituri proprii provenite din impozitul pe profit, alte impozite directe, impozite și taxe de la populație, venituri nefiscale precum și alte venituri.

Veniturile provenite de la stat sunt venituri de echilibrare și se constituie în diferența pentru completare până la nivelul cheltuielilor de realizat.

Cheltuielile care se finanțează prin intermediul bugetelor locale au în vedere coordonarea activităților instituțiilor publice și a agenților economici precum și competențele unităților administrativ-teritoriale.

Din bugetele comunelor, orașelor și municipiilor se finanțează învățământul preuniversitar, acțiunile de cultură și religie, asistență socială, ajutoare, serviciile de dezvoltare publică, transporturi, agricultură și alte acțiuni. Prin bugetele județelor se asigură fonduri pentru acțiunile de cultură și religie, asistență socială, ajutoare și indemnizații, servicii de dezvoltare publică, transporturi și alte acțiuni.

Un nivel mai scăzut al veniturilor proprii în bugetele locale reprezintă rezultatul unei dezvoltări economice și sociale diferite de la un județ la altul, de la un municipiu la altul, de la un oraș la altul și de la o comună la alta; această dezvolare diferențiindu-se în funcție de diverși factori de natură politică, istorică, geografică, climă și psihologică.

Astfel, în țările dezvoltate ponderea veniturilor aflate la dispoziția bugetelor locale în totalul veniturilor consolidate este mai mare decât în țările mai puțin dezvoltate. În țările în curs de dezvoltare și în țările în curs de tranziție, aceste ponderi sunt mai mici.

Ponderea cheltuielilor locale în totalul cheltuielilor bugetelor generale consolidate este mai mare. În țarile în curs de dezvoltare și în țările în curs de tranziție, aceste ponderi sunt mai mici.

În România proporțiile privind veniturile și cheltuielile în totalul bugetului consolidat în perioada 1990-1997, față de celelalte țări ce aveau o economie în tranziție sunt cu mult mai mici.

Acest fenomen se regăsește mai ales începând cu anul 1998, an care marchează intrarea în vigoare a Legii privind finanțele publice, respectiv demararea reformei sistemului financiar public.

1.2 Funcțiile și rolul bugetelor locale

„Sistemul economic optim considerat a fi în prezent este acela care furnizează maximum din ceea ce au nevoie oamenii” .

Galbraith J.K- Știința economică și interesul public

Necesitățile tot mai crescânde ale oamenilor în procurarea bunurilor, în prestarea serviciilor, precum și reușita indivizilor în corelarea necesităților nelimitate și în continuă diversificare, cu resurse limitate și tot mai restrictive depinde de acțiunile raționale pentru alegerea celei mai bune variante a activității economice.

Acest lucru presupune crearea unui sistem economic optim, care este considerat, în prezent, a fi „acela care furnizează maximum din ceea ce au nevoie oamenii.”

Finanțele locale reprezintă o componentă importantă în cadrul finanțelor publice datorită serviciilor publice care se desfășoară în cadrul unităților teritoriale însărcinate cu furnizarea acestora. Finanțele publice locale mijlocesc procese de formare, repartizare și utilizare a fondurilor bănești la nivelul unităților administrativ-teritoriale.

Funcția de repartiție a finanțelor publice locale se manifestă prin constituirea fondurilor bănești la nivelul unităților administrativ-teritoriale și redistribuirea lor pentru satisfacerea unor cerințe colective delimitatele prin competențele si atribuțiile autorităților administrației publice locale.

Între cele două laturi ale funcției de repartiție a finanțelor publice locale există relații de interdependență sau interconexiuni.

Mobilizarea unor resurse bănești la nivelul unităților administrativ-teritoriale se efectuează în vederea satisfacerii unor cerințe colective. Repartizarea resurselor bănești de către unităților administrativ-teritoriale pentru realizarea acțiunilor social-culturale, a serviciilor publice, a dezvoltării depinde de mobilizarea lor în cuantumul aprobat și la termenele legale.

Continutul finanțelor locale este exprimat și prin funcția de control asupra modului în care au fost utilizate fondurile de la dispoziția unităților administrativ-teritoriale.

Datorită raporturilor financiare locale care iau naștere precum și a relațiilor unităților administrativ-teritoriale cu cele ale bugetului statului putem spune că rolul bugetelor locale este unul activ ce vizează obiective îndreptate asupra dezvoltării economice, sociale și culturale regionale (a județelor și orașelor țării). Acest lucru are ca efect direct creșterea nivelului de trai al oamenilor.

Raporturile dintre bugetele locale și bugetul de stat se caracterizează prin faptul că cel din urmă asigură pe de o parte resursele necesare acoperirii cheltuielilor în situația în care veniturile proprii sunt insuficiente, iar pe de altă parte prin faptul că preia sumele cu care veniturile proprii depășesc veniturile planificate.

„În cadrul finanțelor locale apar conexiuni între fondurile locale ce se formează la nivelul județului și cele ale municipiilor, orașelor și comunelor. O altă grupă de conexiuni se referă la raporturile dintre resursele ce se încasează de la bugetele locale și fondurile care se constituie și se folosesc în afara bugetului, deoarece din soldul acestora la sfârșitul anului se preia o parte la bugetul local sau se completează, după caz.”

Fondurile bănești aflate la dispoziția unităților administrativ teritoriale sunt completate cu sume, cu cote defalcate și transferuri de la bugetul statului.

Relațiile funcționale specifice echilibrului din sistem își găsesc concretizarea în complementaritatea dintre fondurile financiare centralizate și descentralizate și care trebuie delimitate de relațiile interne specifice.

O importanță deosebită a finanțelor locale o reprezintă faptul că exercită o mare influență asupra satisfacerii cerințelor de servicii publice. În funcție de managementul adoptat la nivelul fiecărei unități teritorial-administrative, în funcție de modul de organizare a activităților de furnizare a acestora, finanțele locale au cunoscut numeroase modificări calitatice și cantitative.

Astfel, în planul resurselor bănești care se mobilizează la dispoziția bugetelor locale s-au înregistrat o serie de mutații care trasează linia ascendentă sau descendentă a dezvoltării economice și sociale din teritoriu.

În ceea ce privește sfera de manifestare a finanțelor locale, aceasta „s-a lărgit pe măsura descentralizării acțiunulor și serviciilor publice care implică resurse bănești mai mari ce se administrează de către autoritățile administrației publice locale.”

Bugetele locale publice au un rol complex care cuprinde mai multe componente cum ar fi: financiare, alocative, distributive, economice.

Rolul economic se referă la influențarea dezvoltării economico-sociale. Rolul alocativ se referă la finanțarea serviciilor publice, decurgând din funcțiile pe care și le asumă statul în general și unitățile administrativ-teritoriale în special în cazul bugetelor locale. Rolul distributiv are în vedere utilizarea unor părți din produsul intern brut mobilizate prin impozite și taxe și distr cadrul unităților teritoriale însărcinate cu furnizarea acestora. Finanțele publice locale mijlocesc procese de formare, repartizare și utilizare a fondurilor bănești la nivelul unităților administrativ-teritoriale.

Funcția de repartiție a finanțelor publice locale se manifestă prin constituirea fondurilor bănești la nivelul unităților administrativ-teritoriale și redistribuirea lor pentru satisfacerea unor cerințe colective delimitatele prin competențele si atribuțiile autorităților administrației publice locale.

Între cele două laturi ale funcției de repartiție a finanțelor publice locale există relații de interdependență sau interconexiuni.

Mobilizarea unor resurse bănești la nivelul unităților administrativ-teritoriale se efectuează în vederea satisfacerii unor cerințe colective. Repartizarea resurselor bănești de către unităților administrativ-teritoriale pentru realizarea acțiunilor social-culturale, a serviciilor publice, a dezvoltării depinde de mobilizarea lor în cuantumul aprobat și la termenele legale.

Continutul finanțelor locale este exprimat și prin funcția de control asupra modului în care au fost utilizate fondurile de la dispoziția unităților administrativ-teritoriale.

Datorită raporturilor financiare locale care iau naștere precum și a relațiilor unităților administrativ-teritoriale cu cele ale bugetului statului putem spune că rolul bugetelor locale este unul activ ce vizează obiective îndreptate asupra dezvoltării economice, sociale și culturale regionale (a județelor și orașelor țării). Acest lucru are ca efect direct creșterea nivelului de trai al oamenilor.

Raporturile dintre bugetele locale și bugetul de stat se caracterizează prin faptul că cel din urmă asigură pe de o parte resursele necesare acoperirii cheltuielilor în situația în care veniturile proprii sunt insuficiente, iar pe de altă parte prin faptul că preia sumele cu care veniturile proprii depășesc veniturile planificate.

„În cadrul finanțelor locale apar conexiuni între fondurile locale ce se formează la nivelul județului și cele ale municipiilor, orașelor și comunelor. O altă grupă de conexiuni se referă la raporturile dintre resursele ce se încasează de la bugetele locale și fondurile care se constituie și se folosesc în afara bugetului, deoarece din soldul acestora la sfârșitul anului se preia o parte la bugetul local sau se completează, după caz.”

Fondurile bănești aflate la dispoziția unităților administrativ teritoriale sunt completate cu sume, cu cote defalcate și transferuri de la bugetul statului.

Relațiile funcționale specifice echilibrului din sistem își găsesc concretizarea în complementaritatea dintre fondurile financiare centralizate și descentralizate și care trebuie delimitate de relațiile interne specifice.

O importanță deosebită a finanțelor locale o reprezintă faptul că exercită o mare influență asupra satisfacerii cerințelor de servicii publice. În funcție de managementul adoptat la nivelul fiecărei unități teritorial-administrative, în funcție de modul de organizare a activităților de furnizare a acestora, finanțele locale au cunoscut numeroase modificări calitatice și cantitative.

Astfel, în planul resurselor bănești care se mobilizează la dispoziția bugetelor locale s-au înregistrat o serie de mutații care trasează linia ascendentă sau descendentă a dezvoltării economice și sociale din teritoriu.

În ceea ce privește sfera de manifestare a finanțelor locale, aceasta „s-a lărgit pe măsura descentralizării acțiunulor și serviciilor publice care implică resurse bănești mai mari ce se administrează de către autoritățile administrației publice locale.”

Bugetele locale publice au un rol complex care cuprinde mai multe componente cum ar fi: financiare, alocative, distributive, economice.

Rolul economic se referă la influențarea dezvoltării economico-sociale. Rolul alocativ se referă la finanțarea serviciilor publice, decurgând din funcțiile pe care și le asumă statul în general și unitățile administrativ-teritoriale în special în cazul bugetelor locale. Rolul distributiv are în vedere utilizarea unor părți din produsul intern brut mobilizate prin impozite și taxe și distribuite prin intermediul cheltuielilor care se efectuează.

Aspectul formal al bugetului de local rămâne, în economia modernă, o chestiune secundară, deoarece conceperea și utilizarea lui îi conferă poziția de instrument financiar de predicție.

Un alt rol pe care îl au bugetele locale manifestat prin trăsătura finanțelor locale publice de transfer de valoare vizează modificarea patrimoniului deținut de participanții în cadrul raporturilor de mobilizare a fondurilor bănești. Prin acesta se exprimă un transfer de putere de cumpărare iar prin contribuirea la impozite și taxe are loc o reducere a puterii de cumpărare a unor persoane și la creșterea puterii de cumpărare și a resurselor la alte persoane.

Bugetele locale reflectă opțiunile de politică economică, socială și financiară ale unităților administrativ-teritoriale. Relațiile economice pe care le exprimă se manifestă dual, pe de o parte ca relații de mobilizare a resurselor bănești ale unităților administrativ-teritoriale, iar pe de altă parte ca relații de repartizare a acestor resurse.

Schimbările din ultimii zece ani s-au reflectat în perfecționarea continuă a esenței și rolului sistemului bugetar.

La ajustarea sistemului la condițiile economice și sociale, aflate în permanentă schimbare, a contribuit formarea unui nou cadru legislativ și normativ, care reglementează structura și funcționarea sistemului bugetar-fiscal.

Astfel, au fost elaborate și actualizate o serie de acte legislative. În ceea ce privește finanțele publice locale trebuie menționată Legea cu privire la finanțele publice locale (1999), respectiv Legii nr. 273 din 29 iunie 2006 privind finanțele publice locale cu funcție de abrogare ce a intrat în vigoare de la 1 ianuarie 2007.

1.3 Autonomia locală – premisă pentru dezvoltarea comunităților locale

“ Se poate guverna de departe…. dar se poate administra numai de aproape.” Decret francez-1852

Autonomia locală precum și descentralizarea serviciilor publice așa cum sunt ele prezentate în Legea finanțelor publice locale reprezintă principii în funcție de care își organizează activitatea autoritățile administrației publice locale. Descentralizarea unor acțiuni precum și descentralizarea serviciilor publice poate duce la îmbunătățirea furnizării acestora precum și la o creștere a eficienței.

Autonomia locală implică dreptul autorităților administrației publice locale de a dispune de resurse bănești, de a le utiliza si administra în vederea indeplinirii atribuțiilor prevăzute de lege, de a elabora buget, de a urmări execuția bugetului denumită, autonomie financiară.

În Carta Europeană de la Strasbourg conceptul se regăsește astfel:”dreptul și capacitatea efectivă pentru colectivitățile locale să reglementeze și să administreze în cadrul legii, sub propria lor răspundere si în favoarea populației respective, o parte importantă din treburile publice.”

În ceea ce privește întinderea autonomiei locale aceasta este menționată în art. 4 în același document care menționează că răspunderile de baza ale autorităților administrației publice locale sunt prevazute de Constituție sau de lege. Totuși această dispoziție nu impiedică atribuirea unor competențe autorităților administrației publice locale, în scopuri specifice și in conformitate cu legea.

Protejarea și întărirea autonomiei locale prin intermediul unui document întocmirea unui document, care să explice principiile adoptate de toate statele democratice din Europa, constituie un obiectiv al organelor locale de guvernare, recunoscându-se de la început că un asemenea text ar trebui să țintească la asigurarea adeziunii celor care sunt implicați în apărarea autonomiei locale.

Evoluția autonomiei publice locale a determinat evoluția finanțelor locale care la rândul ei a dus la realizarea unei evoluții ascendente a funcționării și organizării unităților teritorial-administrative.

Necesitatea autonomiei locale derivă din două argumente.Un prim argument în susținerea acestei idei îl reprezintă imposibilitatea existenței autonomiei administrative fără o autonomie financiară care să-i asigure un suport material în planul funcționării.

Un al doilea argument în susținerea ideii menționate anterior îl reprezintă faptul că fiecare unitate teritorial-administrativă își cunoaște cel mai bine propriile posibilității cu privire la sursele de proveniență a resurselor bănești și de asemenea își cunosc cel mai bine necesitățile și nevoile privind cheltuielile care trebuiesc acoperite pentru producerea de servicii publice.

În statele democratice, administrația locală se bazează pe principiile descentralizării și autonomiei locale. Aceasta necesită un cadru legislativ și mecanisme necesare adecvate privind finanțele administrațiilor locale. Prin asemenea reglementări se urmărește delimitarea patrimoniului public aflat în proprietatea primăriilor, de cel aflat în proprietatea statului; crearea instrumentelor administrative necesare autorităților locale pentru îndeplinirea atribuțiilor care le revin acestora; asigurarea conditiilor pentru asumarea responsabilităților privind dezvoltarea locală.

Datorită creșterii competenței unităților administrativ-teritoriale precum și a pregătirii și specializării persoanelor însărcinate cu răspunderea constituirii și utilizării resurselor financiare a crescut capacitatea de a influența realizarea activităților economice și sociale prin intermediului modului de funcționare și organizare a activității.

Carta Europeană de la Strasbourg are în vedere anumite principii cu privire la formarea și administrarea resurselor financiare locale:

În cadrul politicii economice naționale, autoritățile administrației publice locale au dreptul la resurse proprii, suficiente, de care pot dispune în mod liber în exercitarea atribuțiilor lor.

Resursele financiare ale autorităților administrației publice locale trebuie sa fie proporționale cu competențele prevăzute de constituîie sau de lege.

Cel puțin o parte dintre resursele financiare ale autorităților administrației publice locale trebuie să provină din taxele și impozitele locale, al căror nivel acestea au competența să îl stabilească în limitele legale.

Sistemele de prelevare pe care se bazează resursele de care dispun autoritățile administrației publice locale trebuie să fie de natură suficient de diversificată și evolutivă pentru a le permite să urmeze practic, pe cât posibil, evoluția reală a costurilor exercitarii competentelor acestora.

Protejarea unităților administrativ-teritoriale cu o situație mai grea din punct de vedere financiar necesită instituirea de proceduri de egalizare financiară sau de măsuri echivalente, destinate să corecteze efectele repartiției inegale a resurselor potențiale de finanțare, precum și a sarcinilor fiscale care le incumbă. Asemenea proceduri sau măsuri nu trebuie sa restrângă libertatea de opțiune a autorităților administrației publice locale în sfera lor de competență.

Autoritățile administrației publice locale trebuie sa fie consultate, de o manieră adecvată, asupra modalităților de repartizare a resurselor redistribuite care le revin.

Subvențiile alocate unităților administrativ-teritoriale trebuie, pe cât posibil, să nu fie destinate finanțării unor proiecte specifice. Alocarea de subvenții nu trebuie să aducă atingere libertății fundamentale a politicilor autorităților administrației publice locale în domeniul lor de competență.

În scopul finanțării cheltuielilor lor de investiții, autoritățile administrației publice locale trebuie să aibă acces, în conformitate cu legea, la piața națională a capitalurilor.

Gradul de manifestare al laturii financiare care se desprinde din cadrul autonomiei locale „este influentat de modul de delimitare a competențelor asupra unor acțiuni și servicii publice, de diversitatea și calitatea serviciilor publice, de programele de dezvoltare ale unităților administrativ-teritoriale, de îmbunătățirea managementului cheltuielilor din bugetele locale.”

Autoritățile administrației publice centrale nu pot impune autorităților publice locale să extindă cererea de servicii fără să le fie asigurate mijloacele bănești corespunzătoare necesare în vederea realizării responsabilităților respective.

Competențele și răspunderile ce revin autorităților administrației publice locale în domeniul finanțelor publice locale sunt depline și exclusive, excepțiile trebuind să fie expres prevăzute de lege.

Tot ca o consecință a autonomiei financiare de care se bucură autoritățile publice locale, acestea au dreptul, în limitele legii, de a avea inițiative în acest domeniu. Având autonomie funcțională, unitățile administrativ teritoriale nu mai sunt incluse cu toate veniturile și cheltuielile lor în bugetul de stat, ci numai cu sumele pe care le varsă, respectiv le primesc de la acest buget.

Autonomia locală ar putea fi urmarită deci și dintr-un alt unghi și anume cel care permite unităților administrativ-teritoriale locale să aducă modificări impozitelor și taxelor în sensul diminuării sau majorării acestora precum și dreptul de a stabili și încasa unele impozite și taxe.

De mare relevanță în domeniul bugetelor locale pe lângă principiul autonomiei locale este și principiul descentralizării serviciilor publice sau principiul consultării cetățenilor.

Principiul descentralizării serviciilor publice reprezintă un principiu care privește organizarea și conducerea statului întemeiat pe o largă autonomie acordată autorităților locale din unitățile administrativ-teritoriale. În conformitate cu acest principiu are loc și un transfer limitat al puterii de decizie de la autoritățile publice centrale, la cele locale.

Principiul consultării cetățenilor reprezintă un principiu ce vizează o serie de aspecte complexe și care presupune ca cetățenii să fie consultați în activitatea pe care unitățile administrativ-teritoriale locale o desfășoară în proiectarea și adoptarea bugetelor locale.

Autoritățile administrației publice locale nu dispun de o autonomie financiară totală ci doar de drepturi de folosire și gestionare a resurselor financiare care aparțin județelor, municipiilor, orașelor respectiv comunelor.

Autonomia financiară deplină a autoritățile administrației publice locale ar genera tendințe de separare în cadrul statului pentru a administra resursele financiare în beneficiul locuitorilor unei unități administrativ-teritoriale.

Carta Europeană de la Strasbourg recomandă aplicarea unor proceduri de redistribuire a fondurilor financiare care se diminueze discrepanțele dintre unitățile administrativ-teritoriale și care să protejeze acele colectivități mai puțin dezvoltate .

Astfel, relațiile care iau naștere între unitățile administrativ-teritoriale locale au în vedere principiul solidarității care presupune un proces de redistribuire a fondurilor bănești între colectivitațile dezvoltate și cele mai sărace.

Comunitățile locale mai bogate dețin o serie de avantaje economice, sociale, demografice care le permit o dezvoltare continuă și echilibrată. Ele au tendința de a învinovăți comunitățile care nu realizează venituri suficiente, pierzând din vedere faptul că, în Europa de azi conceptul de bază pe care se construiește teoria dezvoltării este coeziunea economică și socială.

Acest lucru vizează faptul că dezvoltarea economică și socială trebuie să se bazeze pe o structură spațială echilibrată.

Se consideră astfel că: „dezvoltarea inegală a teritoriilor presupune slăbiciuni economice ale ansamblului și sunt de neacceptat deoarece, la rândul lor, devin sursă de instabilitate politică și economică iar cea mai bună alternativă este solidaritatea comunităților locale, o solidaritate calculată astfel încât să mențină un echilibru între așteptările ambelor tipuri de comunități.”

Concluzia fiind că doar o dezvoltare teritorială echilibrată va determina o dezvoltare economică și nu va determina adâncirea discrepanțelor existente. Principiul echilibrării în vederea eliminării decalajelor economice este unul european. Carta Europeană a Autonomiei Locale conține două articole care susțin principiul echilibrării:

primul prevede protejarea comunităților locale, mai slabe din punct de vedere financiar, adică mai sărace prin folosirea unor mecanisme de echilibrare menite să corecteze efectele înzestrării diferite regionale;

al doilea principiu prevede ca autoritățile locale să fie și ele consultate în ceea ce privește modul de repartizare a resurselor centrale destinate echilibrării.

Gradele diferite de dezvoltare economică dintre localități, județe, orașe și comune reprezintă premisele mecanismelor finanțelor locale de a acționa în sensul reducerii discrepanțelor existente și de constituire a fondurilor locale.

Cap.2 Principii așezate la baza procesului bugetar local

„Principiile au sens doar în măsura în care ele trimit la un set de instituții, practici și vocabulare de deliberare politică și etică”.

Richard Rorty- Contingency, Irony, and Solidarity

2.1 Principii bugetare generale

Principiile bugetare constituie o importantă parte a patrimoniului universal de cunostințe și învățăminte care țin de știința finanțelor. Acestea sunt reguli de bază definite prin dreptul bugetar, a căror geneză o regăsim în perioada de început a capitalismului.

Dreptul bugetar, respectiv principiile bugetare au apărut pentru prima dată în secolul al XIII-lea în Anglia când a fost adoptată Marea Chartă (1215). Aceasta prevedea ca regele să nu mai poată încasa venituri de la populație fără aprobarea Parlamentului, care era și cel în măsură să aprobe cheltuielile monarhului și lefurile funcționarilor civili ai acestuia. În ceea ce privește istoria societății românești, aceasta cunoaște ca prime forme de manifestare a principiilor bugetare Regulamentele Organice, introduse în Țările Române, documente prin care visteria statului este separată de cea a domnitorului și prin care sunt precizate obligațiile Obșteștii Adunări privind folosirea veniturilor și cheltuielilor statului.

Se conturează astfel, în diferite etape evoluționale ale societății umane, reguli din ce în ce mai clare în materie bugetară: se interzice regelui instituirea de noi impozite și taxe fără aprobarea parlamentului; se anulează privilegiile fiscale; se instituie regula aprobării de către Parlament a bugetului. Acestea sunt continuate de alte reguli precum: obligația înscrierii tuturor veniturilor și cheltuielilor statului în sumă globală în buget, obligația cuprinderii acestora într-un singur document, a autorizării bugetului de către parlament în fiecare an și pentru o perioadă de un an; obligația echilibrării veniturilor și cheltuielilor bugetare; a înscrierii veniturilor și cheltuielilor în buget în așa fel încât să se poată desprinde cu ușurință proveniența veniturilor și destinațiile cheltuielilor; obligația fundamentării și dimensionării cifrelor bugetare cât mai exact pentru ca ele să reflecte realitatea și de asemenea obligația unei largi publicități în ceea ce privește bugetul.

Aceste reguli, având valoare de principii de drept bugetar, au fost introduse în diverse legi, devenind criterii de bază în alcatuirea și executarea bugetului. Principiile bugetare reprezintă așadar o sinteză a experienței practicii bugetare precum și a cerințelor presupuse de procesul elaborării și execuției bugetului.

Indiferent de nivelul la care se elaborează, central sau local, prezentarea bugetului trebuie să răspundă anumitor reguli precise, care să asigure o mai bună înțelegere și analiză a sa de către puterea legislativă și de către cetățeni. Scopul autorităților locale într-o țară cu o economie de piață trebuie să fie acelea de a furniza cetățenilor din jurisdicția lor acele servicii de bază sau bunuri esențiale pe care piața este improbabil sau incapabilă de a le asigura eficient, echitabil și în cantitatea sau de calitatea adecvată necesităților legitime ale cetățenilor individuali sau ale colectivității locale. Există o mare diversitate de moduri în care sunt concepute responsabilitățile autorităților locale în diferite țări ale lumii și nu există o singura soluție bună pentru modul în care responsabilitățile sunt atribuite unei categorii sau alteia de administrație locală sau rămâne în sarcina administrației centrale. În concordanță cu principiul subsidiarității, orice obligație publică ar trebui să fie atribuită celui mai scăzut nivel de autoritate posibil care are capacitatea să și-o asume efectiv și eficient. Cu toate acestea, nu există în lume vreo țară în care autoritățile locale să se bucure de o libertate totală și neîngrădită în ceea ce privește strângerea veniturilor sau deciziile asupra cheltuielilor.

a) Așa cum este prevăzut în Legea Finanțelor Publice principiul universalității cere ca veniturile și cheltuielile să se includă în buget în totalitate, în sume brute. El interzice compensările între venituri și cheltuieli, acestea trebuind să fie înscrise în integralitatea lor.

Principiul universalității bugetare are în vedere două reguli:

regula bugetului brut (regula non – contractării), potrivit căreia veniturile și cheltuielile se înscriu în buget în sumele lor totale, fără nici o ajustare.

regula de neafectare (regula non – afectării), potrivit căreia veniturile bugetare nu pot fi afectate direct unei cheltuieli bugetare, cu excepția donațiilor și sponsorizărilor, care au stabilite destinații distincte.

Acest tip de buget oferă posibilitatea creării unei imagini de ansamblu asupra totalității veniturilor precum și a sumei totale a cheltuielilor și a raportului dintre acestea. După cum veniturile se înscriu pe grupe în funcție de proveniența lor, iar cheltuielile în funcție de destinațiile ce le primesc, atât contribuabilii cât și beneficiarii veniturilor publice pot constata de la cine provin veniturile și în folosul cui se cheltuiesc.

Principiul oferă așadar și transparența necesară în materie bugetară precum și șansa unui control real asupra bugetului.

Nici unitățile administrativ-teritoriale nu mai sunt incluse cu toate veniturile. O aplicarea strictă a principiului universalității duce la apariția unor rulaje bugetare artificiale. Aceasta fiind cazul raporturilor cu bugetul a regiilor publice, obligate să verse la buget eventualele lor venituri și finanțate integral de la buget. Astfel, subvențiile înscrise în buget nu reflectă realitatea. Deși legea finanțelor publice stipulează în mod expres principiul universalității în materie bugetară, în România continuă să se folosească bugete mixte în care pentru principalele activități social – culturale și de apărare se practică regula bugetului brut, iar în relațiile cu regiile autonome și cu instituțiile publice ce realizează venituri este preferată soluția bugetului net.

b) Derivat de la universalitate în Legea Finanțelor Publice, cu o corespondență în literatura de specialitate, apare ca principiu distinct neafectarea veniturilor bugetare. De aici derivă prevederea că veniturile bugetare nu pot fi afectate direct unei cheltuieli bugetare anume, cu excepția donațiilor și sponsorizărilor, care au stabilite destinații distincte.

Neafectarea veniturilor bugetare apare deoarece nu se poate stabili o corelație directă între volumul și periodicitatea încasării unui anumit venit și volumul și eșalonarea în timp a cheltuielilor ce trebuie efectuate pe seama venitului respectiv, pe de altă parte.

Un alt motiv ar fi că cei care ar beneficia de venituri cu afectare specială ar avea posibilitatea de a putea să-și majoreze cheltuielile dacă veniturile realizate efectiv le-ar depăși pe cele prevăzute inițial, lucru care ar putea duce la risipă în cheltuirea veniturilor îndestulătoare. Potrivit acestui principiu veniturile din bugetele locale sunt folosite pentru acoperirea tuturor cheltuielilor.

În practică se înregistrează frecvent abateri și de la această regulă. De exemplu pentru finanțarea unor servicii ale statului sunt scoase în afara bugetului ordinar venituri care provin din anumite surse. Acestea fac obiectul unor bugete extraordinare, anexe, autonome sau conturi speciale de trezorerie. Așadar abaterile de la principiul unității bugetare reprezintă, în același timp, și abateri de la regula de neafectare a veniturilor. Este cunoscută, de asemenea, practica afectării anumitor venituri publice în scopul restituirii unor împrumuturi de stat.

c) Principiul unității prevede ca veniturile și cheltuielile bugetare să se înscrie într-un singur document, de asemenea este interzisă reținerea și utilizarea veniturilor în regim extrabugetar, precum și constituirea de fonduri publice locale în afara bugetelor locale.

Motivația acestui principiu rezidă în necesitatea de a cunoaște importanța relativă a diferitelor categorii de venituri și cheltuieli, dar și starea bugetului, finală sau la un moment dat: excedentar, deficitar, echilibrat. Posibilitatea realizării acestui principiu este dată, în zilele noastre, de utilizarea sistemului conturilor. Principiul unității presupune existența unei singure liste de venituri și cheltuieli bugetare. naționale, sistem în care atât veniturile și cheltuielile statului, cât și ale colectivităților locale sunt grupate în conturile administrației publice.

Cuprinderea tuturor veniturilor și cheltuielilor statului într-un buget unitar oferă o imagine mai clară a situației financiare decât în cazul dispersării acestora într-o mulțime de bugete.

În spiritul unității bugetare, veniturile și cheltuielile din bugetele locale includ pe lângă cheltuielile și veniturile curente și de capital și veniturile și cheltuielile cu destinație specială. Pe baza aplicării principiului unității la baza bugetelor locale se asigură cunoașterea tuturor veniturilor bugetare și a cerințelor de finanțare a acțiunilor și serviciilor publice, a corelației dintre acestea, îmbunătățirea fundamentării priorităților și opțiunilor și exercitarea controlului asupra formării și utilizării resurselor bănești prin bugetele unităților administrativ-teritoriale.

Realitățile practice au făcut ca doctrina financiară despre unitatea bugetului să necesite adaptarea. Derogările de la principiul unității bugetare, acceptate în prezent în practica internațională, se referă la elaborarea, pe lângă bugetul de stat, a unor bugete anexe și conturi speciale de trezorerie iar în unele țări abaterile de la principiul unității au vizat întocmirea unor bugete extraordinare și a bugetelor autonome.

Deși unitatea bugetară prezintă o serie de avantaje, în tot mai multe state contemporane s-a renunțat la respectarea deplină a acestui principiu, preferându-se procedeul pluralității bugetare.

Existența bugetelor anexe nu reprezintă o abatere gravă de la principiul unității bugetare, acestea fiind supuse aprobării parlamentului odată cu bugetul de stat. Bugetele autonome însă, de cele mai multe ori, nici nu se mai prezintă parlamentului, iar acolo unde parlamentul le pretinde, ele se prezintă doar spre informarea acestuia.

d) Principiul unității monetare constă în obligativitatea exprimării tuturor operațiunilor bugetare în monedă națională.

e) Principiul publicității este principiul potrivit căruia bugetul trebuie să fie adus la cunoștința opiniei publice, respectiv a locuitorilor din unitățile administrativ-teritoriale, astfel încât să fie asigurată transparența cu privire la proveniența și modul de utilizare a banilor publici, prin publicare în presa scrisă și audio-vizuală care poate da naștere la propuneri sau contestații de care trebuie să se țină seama în timpul elaborării proiectului precum și după aprobarea legii bugetului.

Motivația acestui principiu rezidă în nevoia de informare a contribuabilului (componenta internă), dar și a celor interesați din afara țării (componenta externă): organisme financiare internaționale, țările cu care se întrețin relații economice, institute de cercetare, agenții de rating (evaluare) internațional, agenți economici interesați în afaceri sau în plasamente pe piața de capital.

f) Principiul specializării prevede introducerea și aprobarea în buget a veniturilor pe surse de proveniență și a cheltuielilor pe tipuri de nevoi și destinații. Această grupare, efectuată după criterii acceptate în practica bugetară, poartă denumirea de clasificație bugetară.

În funcție de conținutul lor economic, organele legislative aprobă limitele maxime ale nivelului cheltuielilor înscrise în bugetele publice, definite ca credite bugetare. Pentru stabilirea corectă a competențelor de aprobare și pentru a crea o imagine clară și reală asupra bugetelor publice, practica bugetară a introdus o clasificație bugetară, concretizată într-o schemă unitară, care grupează veniturile și cheltuielile într-o anumită ordine, după criterii bine

definite.

Gruparea obligatorie a veniturilor și cheltuielilor ce se prevăd și se încasează prin bugetele locale se elaborează de Ministerul Finanțelor și se aplică în mod obligatoriu în toate momentele procesului bugetar. Pe baza clasificației veniturilor și a cheltuielilor din bugetele locale se asigură administrarea resurselor financiare locale, respectarea disciplinei financiare și urmărirea utilizării resurselor din bugetele locale.

În practică, clasificația bugetară are la bază criterii administrative, (veniturile și cheltuielile fiind grupate după instituțiile care le încasează sau le efectuează), criterii economice (veniturile și cheltuielile fiind grupate pe tipuri de operațiuni, curente sau de capital) sau criterii funcționale (cheltuielile fiind grupate în raport cu funcțiile, sarcinile și obiectivele urmărite de către administrația publică.)

g) Principiul anualității a fost introdus pentru prima dată în Anglia, atunci când Parlamentul a pretins regelui să-i prezinte anual lista veniturilor și cheltuielilor coroanei spre analiză și aprobare. Acest principiu prevede ca veniturile și cheltuielile bugetare să fie aprobate, în condițiile legii, pe o perioadă de un an, care corespunde exercițiului bugetar iar toate operațiunile de încasări și plăți efectuate în cursul unui an bugetar în contul unui buget să aparțină exercițiului corespunzător de execuție a bugetului respectiv.

Din punct de vedere istoric, anualitatea bugetului este considerată prima regulă bugetare aplicată în practică. La baza acestui principiu au stat considerente de natură politică și de natură tehnică. Inițial, regula anualității s-a impus din rațiuni politice. Eficiența controlului parlamentar asupra gestiunii financiare a Guvernului nu poate fi reală decât dacă aprobarea cheltuielilor se face pentru perioade scurte de timp.

Principiile universalității și unității bugetului confereau acestuia dimensiunea lui în spațiu, stabilind modul de înscriere a veniturilor și cheltuielilor în documentul bugetar. Spre deosebire de acestea, principiul anualității definește dimensiunea în timp a bugetului.

Motivația acestui principiu rezidă în faptul că intervalul de un an prezintă avantajul unei perioade pentru care predicțiile (propunerile privind venituri și cheltuieli) au o șansă bună de realizare și evită prelungirea urmăririi și controlului pe un interval prea mare (de pildă, 2-3 ani sau mai mult). Una din criticile recente aduse acestui principiu se referă la faptul că, cel puțin pentru cheltuielile de investiții, intervalul de un an este relativ scurt. Acest neajuns apare și în cazul unor programe vizând obiective a căror realizare necesită mai mulți ani. De aceea, în practica bugetară au apărut legile-program prin care sunt aprobate cheltuieli pentru obiective plurianuale, cu defalcarea anuală a cotei de cheltuială și a surselor de venituri ce pot fi folosite în acest scop.

Data începerii anului bugetar este influențată de mai mulți factori: tradiția; structura pe ramuri și gradul de dezvoltare a economiei; durata sesiunii parlamentare; modul de eșalonare al vacanțelor parlamentare, graficul dezbaterilor proiectului de buget la parlament etc.

În ceea ce privește caracterul temporar al principiului anualității este de precizat faptul că perioada pentru care se elaborează și se aprobă bugetul poate coincide cu perioada în care acesta se execută. Există în practica bugetară două sisteme distincte de execuție: sistem de gestiune, sistem de execuție.

h) Principiul realității bugetare impune ca toate veniturile și cheltuielile să pornească de la starea reală a economiei naționale, adică proiectul de buget să fie elaborat pornind de la realitatea economico-socială pentru a se evita eventualele dezechilibre care ar putea apărea pe parcursul execuției bugetare.

Acest principiu era nominalizat printre principiile consacrate în Legea finanțelor publice din 1998, însă în noua lege nu se mai formulează un astfel de principiu.

2.2 Principiul echilibrului–principiu fundamental în realizarea echilibrării bugetelor locale

Principiul echilibrului bugetar reprezintă principiul potrivit căruia cheltuielile unui buget se acoperă integral din veniturile bugetului respectiv.

Acest principiu presupune ca bugetele unităților administrativ-teritoriale ale căror venituri proprii nu acoperă cheltuielile necesare să beneficieze de sume defalcate sau cote din impozitul pe venit de la bugetul de stat precum și de transferuri .

Constituția României stabilește următoarea normă constituțională: nici o cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea resurselor de finanțare”. Ca urmare, toate nivelurile bugetele trebuie să fie echilibrate sub forma unei balanțe în care veniturile trebuie să acopere cheltuielile. În România, conform prevederilor Legii finanțelor publice , se interzice

acoperirea cheltuielilor bugetului public prin recurgerea la emisiune monetară sau prin finanțare directă de către bănci.

Având în vedere ceea ce practica a confirmat, și anume că principiul echilibrului bugetar este esențial la nivelul perioadei de gestiune, necesitând anticipări sau prelungiri ale acesteia în raport cu anul bugetar propriu-zis, teoriile financiare moderne au emis ipoteze ale elasticizărilor și derogărilor de la echilibrarea anuală a bugetului public.

Nivelul la care se stabilește echilibrul financiar depinde de o multitudine de factori, între care un loc primordial îl ocupă mărimea produsului intern brut, de proporțiile în care acesta se repartizează pentru consum și formare brută de capital. Cu cât PIB-ul este mai ridicat, cu atât cresc posibilitățile de constituire a fondurilor financiare. Utilizarea unei părți importante a acestuia, pentru finanțarea unor investiții productive creează premisele sporirii producției materiale și creșterii gradului de satisfacere a nevoilor materiale și spirituale ale cetățenilor. Pe lângă acest element hotărâtor, pot fi identificați și alți factori, ce își pun amprenta asupra nivelului echilibrului financiar: regimul amortizării mijloacelor fixe și destinația amortizării; caracteristicile sistemului fiscal și proporțiile de participare a persoanelor fizice și juridice la constituirea fondurilor de resurse financiare ale societății; alți factori. La rândul lor, necesitățile de resurse financiare depind de volumul investițiilor ce urmează a fi realizate, volumul producției, lucrărilor și serviciilor ce trebuie executate, amploarea lucrărilor de cercetare, de viteza de rotație a fondurilor, asigurarea securității sociale și a ordinii publice etc.

Pentru a pătrunde în esența procesului de realizare a echilibrului financiar, este necesară analiza elementelor structurale ale acestuia, relațiile de complementaritate ce iau naștere între diferitele categorii de fonduri constituite în economie și care imprimă echilibrului financiar caracterul unui echilibru de sistem, păstrând cu toate acestea individualitatea fiecărui fond: individualitatea bugetului de stat, individualitatea bugetelor locale, individualitatea bugetului asigurărilor sociale de stat. Echilibrul de sistem se asigură cu ajutorul balanței financiare a economiei naționale, care îndeplinește un rol activ în fundamentarea programului economic. Acest program are însă un caracter orientativ, ceea ce face ca în timpul execuției sale, să apară după caz, abateri favorabile sau nefavorabile față de prevederi, care se repercutează în mod inevitabil asupra indicatorilor financiari.

În ceea ce privește bugetele locale, fiecare dintre acestea au propriul echilibru. Însă, trebuie amintit faptul că echilibrarea acestor bugete se asigură prin alocarea de la bugetul de stat a sumelor necesare, sub forma transferurilor sau a sumelor defalcate din veniturile bugetului de stat atribuite prin lege. Existența unui asemenea procedeu tehnic indică existența problemei privind descentralizarea bugetară și mărirea gradului de independență a bugetelor locale, care trebuie susținută din resurse financiare proprii și de participarea responsabilă a colectivităților locale la promovarea propriilor interese, în strânsă concordanță cu interesul național.

Importanța bugetelor locale derivă din funcția principală acestora și anume: realizarea măsurilor pentru satisfacerea necesităților social-economice și culturale ale populației și pentru dezvoltarea teritoriului din subordine. Prin Legea finanțelor publice, bugetele locale nu pot avea deficit bugetar cu excepția unor situații determinate de aceeași lege.

În practică, acest lucru este destul de dificil de efectuat, iar ca modalitate de echilibrare a bugetelor locale legislația prevede transferurile. Importanța transferurilor bugetare derivă dintr-o dublă semnificație și anume: pe de o parte, există necesitatea obiectivă de susținere a unor unități teritoriale, care nu pot, prin performanțele sale economice, să-și acopere cheltuielile și, pe de altă parte, aceasta creează unele inconveniente unităților puternice din punct de vedere economic, cât și realizarea insuficientă a potențialului economic al administrațiilor cu mai multe nevoi. În ceea ce privește soldul acestor bugete, cât și participarea transferurilor de la bugetul de stat în finanțarea lor arătă că ponderea veniturilor bugetelor locale în volumul total al veniturilor publice este destul de importantă însă partea semnificativă a acestora este asigurată de transferurile bugetului de stat.

O asemenea susținere a unităților administrativ-teritoriale este prevăzută de legislația în vigoare, dar rămâne sub semnul întrebării problematica descentralizării și a autonomiei acestei verigi. În ultimii ani, se observă restrângerea proporției acesteia în totalul sectorului public. Cheltuielile bugetelor locale se înscriu în limita veniturilor previzionate și a transferurilor obținute de la bugetul de stat.

Se impune o reevaluare a potențialului economic al fiecărei unități administrativ-teritoriale și echilibrarea lor prin intermediul modelului de optimizare a fluxurilor financiare.

Principiul compensării fluxurilor financiare dintre colectivități este rezultat al transferurilor involuntare de venituri, consecință a deosebirilor economice și care prejudiciază înfăptuirea programelor de cheltuieli pentru unele din acestea.

2.3Alte principii

Elaborarea, aprobarea și executarea bugetelor locale se desfășoară pe baza principiilor autonomiei locale, echilibrării, anualității si realității. Comunele, orașele, municipiile, sectoarele municipiului București județele întocmesc buget în condițiile autonomiei locale. Elaborarea, aprobarea și executarea bugetului local reprezintă o latură importantă de manifestare a autonomiei locale. Pe baza principiului autonomiei locale, finanțele comunelor, orașelor, municipiilor, județelor se administrează independent, dar ținând seama de prevederile legale.

Legislația bugetară se bazează pe aceste principii și le include ca norme juridice. Reflectarea juridică a lor nu poate fi făcută rigid, ci adaptată particularităților economice. De aceea, recunoscând și afirmând principiile bugetare, finanțiștii au formulat și motivat excepții pe care conjunctura economico-financiară le poate impune.

În Legea nr. 273 din 29/06/2006 privind finanțele publice locale sunt stabilite principiile, precum și cadrul general privind formarea, administrarea, angajarea și utilizarea fondurilor publice locale. În capitolul 2, secțiunea 1, sunt nominalizate ca principii bugetare: principiul universalității, principiul transparenței și publicității, principiul unității, principiul unității monetare, principiul anualității, principiul echilibrului, principiul specializării bugetare. În secțiunea a 2-a sunt menționate și alte principii cum ar fi: principiul solidarității, principiul consultării, principiul proporționalității și principiul autonomiei locale financiare.

Principiul solidarității presupune ca prin politicile bugetare locale să se poate realiza ajutorarea unităților administrativ-teritoriale, precum și a persoanelor fizice aflate în situație de extremă dificultate, prin alocarea de sume din fondul de rezervă bugetară constituit în bugetul local.

Așa cum este menționat și în lege, consiliile locale, județene sau Consiliul General al Municipiului București, pot aproba acordarea de ajutoare din fondul de rezervă bugetară constituit în bugetul local, către unitățile administrativ-teritoriale aflate în situații de extremă dificultate, la cererea publică a primarilor acestor unități administrativ-teritoriale sau din proprie inițiativă.

Modul prin care principiul solidarității între localitățile aceluiași județ poate fi aplicat practic este alocarea combinată între comunități a cotei defalcate din impozitul pe venitul global colectat la nivelul județului, atât pe bază derivată, cât și pe baza numărului de locuitori.

În acest context, alocarea cotei defalcate din impozitul pe venitul global în interiorul unui județ ar trebui să răspundă următoarelor obiective:

– să nu penalizeze localitățile dezvoltate economic, ceea ce presupune ca o parte din impozitul pe venitul global să fie alocată pe bază derivată (aria de colectare este localitatea);

– să se bazeze pe principiul solidarității dintre localitățile aceluiași județ, ceea ce presupune ca o parte din impozitul pe venitul global colectat la nivelul județului să fie alocată pe baza numărului de locuitori;

– să stimuleze/încurajeze dezvoltarea economiei locale, obiectiv ce poate fi atins prin alocarea impozitului pe venitul global pe bază derivată;

– să ofere suficiente fonduri localităților urbane pentru a putea finanța o gamă mai mare de servicii publice, obiectiv ce poate fi atins prin ambele metode de alocare a impozitului pe venitul global;

– să reducă decalajele dintre mediul rural și cel urban, obiectiv la a cărui realizare contribuie alocarea impozitului pe venitul global pe baza numărului de locuitori.

Principiul autonomiei locale financiare prevede ca unitățile administrativ-teritoriale să aibă dreptul la resurse financiare suficiente, pe care autoritățile administrației publice locale le pot utiliza în exercitarea atribuțiilor lor.

În ceea ce privește  alocarea resurselor financiare pentru echilibrarea bugetelor locale, aceasta nu trebuie să afecteze aplicarea politicilor bugetare ale autorităților administrației publice locale. La nivel local, sistemul administrației publice a cunoscut și cunoaște o și mai mare diversitate ca urmare a modului în care este aplicat principiul autonomiei, dar și datorită condițiilor economice, sociale și politice specifice în contextul cărora acesta își îndeplinește funcțiile.

Bugetele locale sunt instrumente de prognoză, planificare și de conducere a activității financiare a unităților administrativ-teritoriale, structura lor reflectând gradul de autonomie a administrației locale față de cea centrală, fluxurile financiare ale administrației locale, respectiv veniturile și cheltuielile publice la nivel teritorial, modalitatea de finanțare a cheltuielilor pe destinații și modalitatea de acoperire a deficitelor. Autonomia locală reprezintă cel mai eficace cadru de asigurare a dezvoltării prin îmbinarea coerentă a strategiilor și resurselor naționale cu politicile și posibilitățile locale.

Principiul proporționalității prevede ca resursele financiare aflate la dispoziția unităților administrativ-teritoriale să fie proporționale cu responsabilitățile autorităților administrației publice locale.

Principiul consultării are în vedere ca autoritățile administrației publice locale să fie consultate asupra procesului de alocare a resurselor financiare de la bugetul de stat către bugetele locale, prin structurile asociative existente ale unităților administrativ-teritoriale.

Carta Europeană a Autonomiei locale prevede ca autoritățile administrației publice locale să fie consultate, într-o manieră adecvată, asupra modalităților de repartizare a resurselor din redistribuire care le revin.

În lucrările de specialitate s-a ajuns la un consens în ceea ce privește regulile ce trebuiesc respectate în alcatuirea și executarea bugetului acestea fiind ridicate la rang de principii bugetare concentrate în: principiul universalității, principiul transparenței și publicității, principiul unității, principiul unității monetare, principiul anualității, principiul echilibrului, principiul specializării bugetare.

Cap.3 Veniturile și cheltuielile din bugetele locale și influența lor asupra echilibrului bugetar local

„Echilibrul întregului sistem financiar reflectă corelația existentă între resursele financiare necesare economiei pentru îndeplinirea obiectivelor și acțiunilor prevăzute, inclusiv cele pentru satisfacerea eventualelor nevoi suplimentare apărute pe parcurs, pe de o parte, și posibilitățile de procurare a acestora, pe de altă parte.”

Iulian Văcărel – Finanțe locale

3.1 Analiza sistemului veniturilor publice locale și influența sa asupra echilibrului bugetului localității Mărășești

În prezent, în România, se poate observa că odată cu creșterea funcționalității mecanismului economiei de piață ponderea veniturilor bugetelor locale în cadrul veniturilor consolidate a reprezentat un fenomen cu trend ascendent.

În anul 2006 încasările la veniturile bugetelor locale au fost de 27.693,4 mil.lei. Comparativ cu realizările aferente anului trecut, veniturile bugetelor locale prezintă o creștere de 8.264,7 mil.lei reprezentând 42,5%. Veniturile administrației publice locale reprezintă totalitatea resurselor financiare pe care autoritățile locale le încasează direct sau le primesc fie de la guvern, fie de la alte surse publice sau private, în vederea îndeplinirii sarcinilor atribuite.

Veniturile locale (VL) reprezintă suma veniturilor proprii și a cotei defalcate din
IVG (impozit pe venit global) corespunzătoare ariei de colectare. Aceste venituri reflectă capacitatea economiei locale de a genera venituri prin intermediul locurilor de munca și a salariilor, politica financiară locală (nivelul taxelor si impozitelor locale, gradul de colectare al acestora).

Venituri proprii locale (VPL) reprezintă suma veniturilor curente și a celor de capital obținute de o administrație locală, deci acele venituri asupra cărora aceasta are control maxim și reflectă potențialul economic local, politica financiară stabilită de autoritatea locală. Venituri proprii (VP) reprezintă suma veniturilor locale (VL) și a sumelor primite ca echilibrare din partea consiliului județean și calitatea managementului financiar în ceea ce privește stabilirea și colectarea impozitelor și taxelor locale.

Caracterul local al unei surse de venit are în vedere că elementul determinant nu este că acesta este atribuit unei autorități locale, ci că respectiva autoritate are deplină competență în stabilirea condițiilor de mobilizare ale acestei surse și are competența de a decide asupra utilizării sale.

Astfel, „atribuțiile organelor locale în conducerea unor acțiuni economice și social-culturale impun existența bugetelor locale, respectiv a unităților administrativ-teritoriale”.

Veniturile locale exprimă totalitatea resurselor bănești care se realizează în unitățile administrativ-teritoriale și care se mobilizează la dispoziția organelor executive locale pentru înfăptuirea acțiunilor din competența lor.

Conform Legii nr. 273 din 29 iunie 2006 privind finanțele publice locale veniturile și cheltuielile bugetelor prevăzute la art. 1 alin. (2), precum și celelalte venituri și cheltuieli evidențiate în afara bugetului local, cumulate la nivelul unității administrativ-teritoriale, alcătuiesc bugetul general al unității administrativ-teritoriale care, după consolidare, prin eliminarea transferurilor de sume dintre bugete, va reflecta dimensiunea efortului financiar public în unitatea administrativ-teritorială pe anul respectiv, starea de echilibru sau dezechilibru, după caz.

Conform art.5 din aceeași lege veniturile bugetare locale se constituie din:

   a) venituri proprii, formate din: impozite, taxe, contribuții, alte vărsăminte, alte venituri și cote defalcate din impozitul pe venit;

   b) sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat;

   c) subvenții primite de la bugetul de stat și de la alte bugete;

   d) donații și sponsorizări.

Între veniturile locale și economia administrațiilor locale există influențe reciproce, în sensul că de nivelul de dezvoltare al economiei locale depind și veniturile proprii, iar la rândul lor veniturile influențează economia locală asigurând realizarea unor acțiuni economice și sociale.

Veniturile se repartizează pe bugetele locale în funcție de anumite criterii:

Veniturile care provin de la agenții economici se încasează în bugetul unității administrativ-teritoriale care îi coordonează;

Veniturile de la instituțiile și serviciile publice finanțate integral sau parțial din bugetele locale se virează la bugetul din care se finanțează;

Impozitele și taxele locale se înscriu în bugetele unităților administrativ-teritoriale în funcție de domiciliul contribuabilului sau pe baza locului unde se află bunurile impozabile sau taxabile.

Prin resursele pe care le mobilizează și le repartizează, bugetele locale exercită un rol activ asupra organizării, funcționării și coordonării unităților administrației publice locale precum și asupra îndeplinirii atribuțiilor corespunzătoare ce vizează satisfacerea nevoilor și cerințelor colectivităților locale.

Dimensiunea și structura veniturilor publice locale depinde de un complex de factori în care se includ cei:

economici, concretizați în produsul intern brut și dinamica sa;

monetari, de tipul masa monetară, credit, dobânda, concretizați în preț și evoluția sa;

demografici, concretizați în numărul și structura populației și care determină numărul contribuabililor;

sociali, de tipul educaționali, culturali, de sănătate s.a.;

financiari, care se concretizează în dimensiunea cheltuielilor publice

politici;

Principalul element determinant pentru caracterizarea unui anumit venit al unei administrații locale ca făcând parte din sistemul de resurse financiare încredințate, este existenta posibilității obținerii unor venituri marginale din sursa respectiva, ca urmare a unor decizii proprii a autorității respective.

Din sistemul de venituri încredințate fac parte doua grupe mari de resurse (impozite) ale administrației publice locale:

veniturile proprii formate din taxe și impozite locale pentru care autoritățile locale pot (de regulă) să stabilească baza de impozitare, nivelul impozitului, precum și să le administreze (colecteze);

cote adiționale (piggyback) la anumite impozite stabilite la nivel central; în
această situație administrația locală poate adăuga la nivelul național al
impozitului o anumita cotă suplimentară flexibilă, beneficiind de fondurile
astfel colectate.

Bugetele locale se constituie în principal din venituri realizate pe plan local și venituri primite de la nivel central.

În afară de acestea o altă sursă importantă care poate crește venitul realizat pe plan local o reprezintă împrumuturile.

În România, ponderea veniturilor proprii în cadrul veniturilor la bugetele locale a crescut în ultimii ani, în primul rând ca urmare a modificărilor survenite în domeniul legislației care au permis descentralizarea mai multor surse de venituri.

În concepția actuală a Congresului Puterilor Locale și Regionale din Europa cu privire la sistemul finanțelor publice locale, există 5 principale categorii de venituri ale bugetelor locale.

1. Impozite și taxe locale exclusive, din care cele mai importante 6

tipuri sunt: impozitul pe proprietatea privată; impozitul pe venitul personal; impozitul asupra societăților comerciale( care poate fi: impozitul pe cifra de afaceri; impozitul pe beneficii; impozitul pe fondul total de salarii); impozitul pentru rezidență (taxă de locuit); impozitul pe profesie (taxa profesională); alte impozite și taxe locale exclusive, altele decât cele mai sus.

2. Taxe și tarife pentru serviciile administrației publice locale, care sunt încasate ca rezultat al furnizării unor servicii publice de interes local. Cele mai importante 4 tipuri de taxe și tarife sunt: servicii administrative (ex:eliberarea de certificate, permise); efectuarea unor servicii de gospodărie comunală; participarea la diverse manifestări cultural-sportive; diverse alte servicii ale administrațiilor publice locale.

3. Transferuri financiare de la alte niveluri de autoritate, și anume: cote-parte din impozitele centrale prelevate de către nivelurile superioare de autoritate (impozite partajate); subvențiile de care colectivitățile locale beneficiază numai pentru un serviciu determinat (scop precizat); alocațiile, pe care colectivitățile locale decid cum să le utilizeze; transferuri speciale, pentru acoperirea unor cheltuieli ocazionale ale autorităților locale.

4. Împrumuturi

5. Alte surse de venituri, care grupează sursele de finanțare ce fac

parte explicit din categoriile 1 – 4: veniturile obținute din exploatarea bunurilor municipale (ex. concesionări, închirieri, locații); veniturile obținute din vânzarea unor bunuri din proprietatea municipală; veniturile provenite din operațiuni financiare; veniturile provenite din amenzi, contravenții, recuperări, majorări pentru întârzierea la plata unor taxe sau impozite; veniturile care provin de la instituții de sub autoritatea administrației publice locale; donații, contribuții de la persoane fizice sau juridice; alte venituri.

Veniturile locale au un rol însemnat în realizarea obiectivelor si acțiunilor la nivel local, și anume în dezvoltarea ramurilor economiei locale, a acțiunilor social – culturale și în satisfacerea altor cerințe. Veniturile locale reprezintă, ca și pe totalul bugetului de stat, sarcini minime de realizat, astfel încât organele locale pot acționa pentru depășirea prevederilor.

O importanță deosebită pentru menținerea și susținerea echilibrului financiar al întregului sistem economic o reprezintă o bună corelare între, necesarul de resurse financiare utilizate în vederea satisfacerii nevoilor colective, precum și pentru participarea la o dezvoltare economică locală reală, pe de o parte, cu posibilitățile de procurare ale acestor resurse pe de o altă parte.

Prin venituri proprii ale bugetelor locale se vor înțelege tipurile de venituri menționate anterior ca impozite și taxe locale exclusive (punctul 1), taxe și tarife pentru serviciile administrației publice locale (punctul 2) și alte surse de venituri (punctul 5) care depind exclusiv de deciziile luate de autoritățile administrației locale.

Gradul de autonomie locală (și implicit, financiară) a unei colectivități teritoriale este direct proporțional cu ponderea veniturilor proprii, în raport cu alte tipuri de resurse financiare ale bugetelor locale.

Din punctul de vedere al autonomiei financiare a comunităților locale, impozitele și taxele locale exclusive sunt cele mai importante surse de venituri ale bugetelor locale, datorită faptului că sunt puse sub incidența următoarelor aspecte:

posibilitatea autorităților locale de a fixa, în mod autonom, nivelul

impozitelor și taxelor locale;

criteriile de stabilire a impozitelor și taxelor locale exclusive;

tipurile de impozite și taxe locale exclusive.

Posibilitatea autorităților locale de a fixa, în mod autonom, nivelul impozitelor și taxelor locale este prevăzută prin articolul 9 alineatul 3 al Cartei Europene a Autonomiei Locale în vederea:

corelării volumului și calității serviciilor furnizate la nivel local cu necesitățile și dorințele concrete ale cetățenilor;

stabilirii anumitor criterii și limite între care însă comunitățile pot să își stabilească nivelul impozitelor – dacă colectivitățile locale nu pot să-și stabilească veniturile în mod autonom, ele vor fi tentate să depășească plafonul de cheltuieli într-un mod ineficient și apoi vor justifica slaba calitate a serviciilor publice prin insuficiența fondurilor lucru ce va duce la crearea unui dezechilibru financiar care va afecta buna funcționare a mecanismelor economice având efecte atât la nivel local cât și la nivel național;

pentru a spori autonomia comunităților locale – dacă colectivitățile locale nu au posibilitatea de a stabili în mod autonom nivelul impozitelor și taxelor locale, le vor considera ca fiind cote-fixe transferate la stat și vor fi mai puțin atente la cum sunt utilizate resursele;

pentru a crește responsabilitatea comunităților locale – dacă statul fixează mărimea impozitelor și a taxelor locale, el se va simți responsabil de modul în care sunt cheltuiți banii de către colectivitățile locale și, de aici, rezultatul va fi instituirea unui control de oportunitate al autorităților centrale asupra celor locale.

Păstrarea echilibrului bugetelor locale la nivelul diferitelor colectivități trebuie să aibă în vedere și faptul că nivelul impozitelor și taxelor locale proprii, deși diferit de la o zonă la alta, nu trebuie să producă modificarea comportamentului contribuabililor. Datorită unor astfel de diferențe, în cazul impozitului asupra societăților comerciale, agenții economici pot avea manifestări diferite:

pot părăsi comunitățile teritoriale în care există un nivel mai ridicat

de impozitare;

oamenii sunt tentați să trăiască în zone cu impozite mai mari unde

calitatea serviciilor este ridicată și să muncească în zone cu impozite mici unde câștigurile sunt mai puțin afectate.

Acestea sunt motivele pentru care modul în care variază nivelului de impozitare trebuie

limitat la marile aglomerări urbane.

Astfel, în cazul unui sistem fiscal bine pus la punct, datorită nivelului adecvat al impozitelor și taxelor locale proprii, unitățile administrativ-teritoriale nu ar trebui să cheltuiască mai mult decât este necesar. Angajarea unor cheltuieli suplimentare este justificată atunci când avantajele cheltuielilor depășesc costurile.

Trăsăturile caracteristice ale veniturilor proprii care contribuie la susținerea și menținerea echilibrului bugetelor locale sunt reprezentate de următoarele aspecte: reprezintă surse permanente de venit constituite la bugetele locale; reprezintă surse sigure care provin în mare măsură din activitatea agenților economici locali, impozite și taxe locale, precum și din alte activități din subordinea organelor locale.

Atunci când în bugetele proprii ale unor unității-administrativ teritoriale, veniturile depășesc cheltuielile aprobate, inclusiv rezerva bugetară stabilită potrivit prevederilor legii, diferențele se constituie ca excedente planificate ale fiecărui buget local; restul se prevede ca vărsământ la fondul de tezaur care se constituie la nivelul fiecărui județ.

Conform analizelor realizate în anul 2003, de Camerele de Conturi care au avut competența să efectueze controlul financiar la un număr total de 6.749 entități, și au realizat un control efectiv la 1.222 entități, respectiv 18,1% din total, gradul de colectare a veniturilor proprii evaluate în bugetele locale se prezenta astfel:

Tabel nr.1 Execuția veniturilor proprii, pe categorii de bugete locale în anul 2003 (milioane lei)

Sursa: Raportul public pe anul 2003, al Curții de Conturi a României

Din tabel se poate observa că nerealizarea veniturilor proprii a fost determinată în cele mai multe cazuri de o slabă preocupare a autorităților administrativ-teritoriale cu privire la stabilirea, constatarea, controlul, urmărirea și încasarea impozitelor și taxelor locale, precum și a majorărilor și penalităților datorate de contribuabili în cazul neachitării la termen a obligațiilor față de bugetele locale.

O altă motivație a nerealizării veniturilor proprii a constituit-o insuficienta fundamentare a evaluării diferitelor categorii de venituri în procesul elaborării bugetelor locale.

În ceea ce privește evoluția veniturilor proprii în cadrul veniturilor la bugetele locale, în România, a crescut în ultimii ani, însă a cunoscut modificări valorice de structură. Astfel, se poate vorbi despre înregistrarea unor serii de trenduri pe fiecare an în parte nu doar a unui trend ascendent sau descendent în funcție de situația economică existentă atât la nivelul economiei în ansamblul ei cât și la nivelul fiecărei unități administrativ-teritoriale.

O creșterea marcantă a veniturile realizate pe plan local s-a înregistrat în anul 1999 iar acest lucru s-a datorat efectelor noii legi introduse în acel moment.

Grafic nr.1 Evoluția veniturilor proprii în cadrul veniturilor la bugetele locale, între anii 1999-2004 (%)

Din tabel se poate observa că în 1999 veniturile realizate pe plan local reprezentau 44.45% din totalul veniturilor bugetelor locale și au scăzut în anii 2000 (36.28%), 2001(21.74%), înregistrând ulterior în următorul an o ușoară creștere. În anul 2003 s-a înregistrat o scădere vizibilă după care în anul 2004 s-a înregistrat din nou o creștere.

Unul dintre obiectivele guvernării o constituie reforma administrației publice, un accent important fiind pus pe componenta financiară a acesteia.

Date fiind condițiile de austeritate în care au funcționat autoritățile locale din România și cu care încă se mai confruntă unele unități administrativ-teritoriale, echilibrarea bugetelor locale rămâne un subiect de actualitate.

Există o serie de dispute între comunitățile care realizează venituri proprii suficiente și cele care dispun de mai puține resurse proprii și nu reușesc să se descurce nici cu acoperirea cheltuielilor de întreținere a localității. Reprezentanții comunităților mai bogate merg până la soluții extreme, ca eliminarea procedurii echilibrării bugetelor locale.

În ceea ce privește situația orașului Mărășești, care a constituit obiectul de studiu al acestei lucrări, aceasta se prezenta diferit în anul 2006 față de anul 2003, an în care a înregistrat cele mai mici ponderi.

Grafic nr.2 Ponderea veniturilor proprii în venitul total în anul 2003 la bugetul orașului Mărășești

Sursa: contul de execuție al bugetului local al primăriei orașului Mărășești pe anul 2003

După cum se poate observa din grafic această sursă de venit a orașului Mărășești a înregistrat valori mici în anul 2003 datorită unor instabilități economice determinate de creșterea ratei șomajului și stagnarea funcționalității economice înregistrate în acea perioadă. Aceste realități economice nefavorabile au condus la declararea ca zonă defavorizată a orașului Mărășești în perioada 2001-2004. În categoria veniturilor proprii erau incluse și veniturile cu destinație specială.

Situația orașului este asemănătoare cu cea a celorlalte orașe ale țării care în acea perioadă au înregistrat scăderi ale realizării veniturilor proprii având ca motivație de asemenea o insuficientă fundamentare a evaluării diferitelor categorii de venituri în procesul elaborării bugetelor locale.

Grafic nr. 3 Ponderea veniturilor proprii în venitul total în anul 2006 la bugetul orașului Mărășești

Sursa: contul de execuție al bugetului local al primăriei orașului Mărășești pe anul 2006

După cum se poate observa din grafic această sursă de venit a orașului Mărășești a înregistrat o creștere în anul 2006 datorită faptului că declararea ca zonă defavorizată a orașului Mărășești în perioada 2001-2004 a făcut ca în oraș să vină investitori din domeniul prelucrării lemnului și confecțiilor textile care au reușit să mențină o afacere profitabilă care a condus la creșterea veniturilor proprii. În categoria veniturilor proprii sunt incluse și cote defalcate din impozitul pe venit.

3.2 Analiza sistemului cheltuielilor publice locale

Ion Ionescu de la Brad arată importanța finanțelor locale pentru mobilizarea resurselor necesare unităților administrativ-teritoriale, motivând: „Cheltuielile locale se află în strânsă legătură cu atribuțiile administrației locale, fiind necesare și utile colectivității”.

Cheltuielile publice locale au conținut economic, aflat în strânsă legătură cu destinația acestora. Astfel, unele cheltuieli reprezintă un consum definitiv de produs intern brut, în timp ce altele, materializate în bunuri de utilitate îndelungată (respectiv în investiții), reprezintă o avansare de produs intern brut. Descentralizarea competențelor a atras după sine necesitatea finanțării acțiunilor economice ale comunităților locale și a relațiilor financiare cu autoritățile centrale. În majoritatea țărilor membre ale Uniunii Europene, colectivitățile locale participă alături de stat la realizarea și gestiunea finanțelor publice. Actualmente, cheltuielile angajate la acest nivel joacă un rol important în funcționarea economiei naționale, dar diversitatea sistemelor financiare este mult mai accentuată decât cea a finanțelor naționale. Structura eterogenă a cheltuielilor diferitelor tipuri de administrație publică locală relevă diferențele între localități de mărimi diferite. Consiliile județene și cele municipale au ponderi ridicate la cheltuielile care reflectă costurile serviciilor publice și ale modernizării infrastructurii acestora (investiții). Consiliile locale din orașele mici și cele din mediul rural au ponderi foarte ridicate la cheltuielile generate de funcționarea autorităților publice și la cheltuielile de personal. În ceea ce privește transparența și obiectivitatea actualului sistem de echilibrare bugetara, există probleme legate de realizarea, dincolo de aspectele formale, a consultării și a furnizării asistenței tehnice prevăzute de măsurarea unitară a criteriilor prevăzute de lege, și nu în ultimul rând, de aplicarea fermă a criteriilor de alocare și a mecanismelor de control și sancțiune în cazul nerespectării lor.

Creșterea constantă și semnificativa a cheltuielilor totale ale bugetelor locale – cu 243,1% pentru perioada 1999-2003 prezintă evoluția sumelor totale în lei constanți pentru perioada respectivă. Acest fenomen pozitiv reprezintă efectul cumulat al procesului de descentralizare financiară început în 1999, al transferului constant de noi responsabilități și al procesului de creștere economică început la finele anului 1999 continuat și accelerat între anii 2000 – 2003.

Tabel nr.2 Evoluția cheltuielilor totale în perioada 1999-2003 (în lei constanți)

Sursa: http://www.ipp.ro/altemateriale/descentralizare/Politica de echilibrare a bugetelor locale în România

În structura cheltuielilor administrației publice locale, pe tipuri de consilii (județene, municipale, orășenești și comunale) ne arată diferența majoră care există între mediul urban si cel rural. Astfel consiliile județene și cele municipale au ponderi ridicate la cheltuielile care reflectă costurile serviciilor publice și ale modernizării infrastructurii acestora (investiții). Consiliile locale din orașele mici și cele din mediul rural au ponderi foarte ridicate la cheltuielile generate de funcționarea autorităților publice și la cheltuielile de personal. În ceea ce privește situația orașului Mărășești pe perioada 2004- 2006 aceasta se prezintă astfel:

Tabel nr.3 Situația cheltuielilor efectuate în perioada 2004-2005 de către administrația publică locală a orașului Mărășești (lei)

Sursa: http://www.ipp.ro/plus. echil_bug_loc

După cum se poate observa în tabel situația cheltuielilor este asemănătoare cu cea generală din restul orașelor din România. Cheltuielile de personal dețin cea mai mare pondere, acest lucru reflectă încă o dezvoltare care necesită susținere. Cu toate că în anul 2005, respectiv 2006 cheltuielile cu serviciile au crescut, acestea nu au crescut într-o măsură suficient de mare. Cheltuielile generate de funcționarea autorității publice au fost mai consistente decât cele îndreptate spre investiții, respectiv spre orientarea unei dezvoltări economice.

Conform analizelor realizate în anul 2002, de Camerele de Conturi gradul de autofinanțare a cheltuielilor bugetare din veniturile proprii, pe ansamblul bugetelor locale a fost de 23,9% în etapa de programare, și a fost realizat în proporție de 22,2%. Pe categorii de bugete, gradul de autofinanțare se prezintă astfel:

Tabel nr.1 Gradul de autofinanțare a cheltuielilor bugetare din veniturile propriipe anul 2002

Sursa: Raportul public pe anul 2003, al Curții de Conturi a României

Contribuția redusă a regiilor autonome și a societăților comerciale locale la formarea veniturilor bugetelor locale a fost determinată de rezultatele financiare slabe ale acestora în anul 2002; un număr de 18 regii autonome reprezentând 30% din numărul total al acestora înregistrând pierderi în activitatea desfășurată. în suma totală de 844.009 milioane lei. De asemenea și un număr însemnat de societăți comerciale, au înregistrat pierderi semnificative.

3.3 Influența veniturilor și cheltuielilor publice locale asupra echilibrului bugetar

Analiza actualului sistem de echilibrare, arată că este construit pe două paliere: de la nivel national la nivel județean și de la nivel județean la nivel local. Echilibrarea de la nivel national la nivel județean se face pe baza a doi indicatori: invers proporțional cu capacitatea financiara, determinată exclusiv de impozitul pe venitul global pe locuitor și direct proporțional cu suprafața județelor. Echilibrarea de la nivel județean la nivel local se face pe baza următorilor indicatori: invers proporțional cu capacitatea financiară, determinată exclusiv de IVG pe locuitor,direct proporțional cu suprafața localității, direct proporțional cu populația localității și utilizând și alte criterii specifice județului respectiv.

Sistemul actual de echilibrare este unul mixt, care alocă resursele de echilibrare direct proporțional cu indicatori care exprimă mărimea nevoilor de cheltuieli și invers proporțional cu indicatori care exprimă mărimea unei părți din resursele proprii.

Acest lucru ar permite concentrarea resurselor de echilibrare către cele mai sărace localități cu nevoile de cheltuieli cele mai mari. Pentru a se reuși acest lucru în condițiile României trebuie să se țină cont de specificul localităților: mărime, activitate economică, situarea în mediul urban sau rural, serviciile publice pe care le asigura în mod real. Datorită acestei situații la nivel județean echilibrarea ar trebui să se realizeze pe tipuri de localități: municipii, orașe și comune.

Veniturile provenite de la nivel central au ca principal obiectiv corectarea unor dezechilibre care intervin pe plan local atât vertical (nivelul impozitelor și taxelor locale nu acoperă cheltuielile necesare furnizării serviciilor publice), dar și orizontal, deoarece nu toate colectivitățile locale se descurcă la fel financiar deși au obligația de a oferi servicii echivalente din punct de vedere calitativ și cantitativ.

Un sistem bun de transferuri trebuie să îndeplinească o serie de condiții. În primul rând, transferurile nu trebuie să fie suficiente astfel încât autoritățile locale să fie stimulate să realizeze venituri proprii. În același timp, trebuie asigurat echilibrul între competențele autorităților locale și resursele descentralizate. Este recomandat, de asemenea, ca sumele acordate să fie previzibile pe o perioadă mai mare de timp, astfel încât să permită autorităților locale să realizeze cheltuieli conform unei strategii, conform unor obiective pe termen lung. În ultimii ani ponderea acestor venituri în bugetele locale a scăzut în special datorită modificărilor în legislație. Problema evaluării raportului dintre necesar și disponibil ar trebui revăzută dintr-o perspectivă mai largă. România se află într-un evident dezechilibru în materie de venituri, comparativ cu țările europene

Mai mult, în timp ce țările cu o democrație avansată își proiectează și alocă veniturile posterior unei evaluări riguroase a stadiului de dezvoltare și a resurselor necesare, în România se alocă sume care nu se fundamentează pe o trecere în revistă a situațiilor concrete, particulare economice.

Nu se fac încă evaluări obiective și complete ale potențialului economic al fiecărei localități pe baza cărora să se poată face o repartizare echitabilă a sumelor pentru echilibrare.

Cele mai indicate autorități care se pot ocupă de aceste evaluări sunt cele județene care ar trebui să aibă o bază de date ce poate fi actualizată anual cu privire la potențialul economic al localităților din județ.

Cap.4 Analiza cotelor defalcate, sumelor, transferurilor, și rolul lor în asigurarea echilibrului bugetar

„Protejarea unităților administrativ-teritoriale cu o situație mai grea din punct de vedere financiar necesită instituirea de proceduri de egalizare financiare sau de măsuri echivalente, destinate să corecteze efectele repartiției inegale a resurselor potențiale de finanțare, precum și a sarcinilor fiscale care le incumbă. Asemenea proceduri sau măsuri nu trebuie să restrângă libertatea de opțiune a autorităților administrației publice locale în sfera lor de competență”

Carta Europeană a Autonomiei locale Strasbourg

4.1 Conținutul și rolul cotelor defalcate, sumelor și transferurilor la bugetele locale.

Procesul de fundamentare al sistemului de transferuri interguvernamentale și al sistemului de echilibrare sunt două aspecte strâns legate de: dezechilibrul vertical și dezechilibrul orizontal.

Dezechilibrul vertical apare atunci când responsabilitățile încredințate administrației locale depășesc capacitatea financiara a acesteia.

În mod corespunzător echilibrul vertical presupune o corespondență între cheltuielile determinate de responsabilitățile încredințate fiecărui nivel (palier) de administrație locală și resursele financiare disponibile pentru a îndeplini aceste responsabilități. Această corespondență se aplică atât pentru fiecare unitate administrativ teritorială, cat și pentru administrația locală în ansamblu. Metodele folosite pentru a asigura echilibrul vertical, sau a reduce acest tip de dezechilibru sunt:

încredințarea unor noi resurse financiare administrației locale;

dezvoltarea sistemului de impozite naționale partajate;

creșterea la nivel național a volumului de resurse destinate echilibrării și
alocate sub forma granturilor necondiționate.

Dezechilibrul orizontal apare atunci când capacitățile financiare proprii ale diferitelor administrații locale diferă între ele. Dezechilibrul orizontal apare atunci când există importante disparități economice și financiare între regiuni (județe) – dezechilibrul orizontal inter regional (sau inter-județe) sau în interiorul aceleiași regiuni (județ) între localități de mărimi diferite, în special între mediul urban și rural – dezechilibru orizontal intraregional (sau intra-județean).

Creșterea descentralizării resurselor financiare ale administrației locale poate conduce la o creștere a dezechilibrului orizontal și este foarte important ca alte elemente ale sistemului de transferuri financiare interadministrative, și în special sistemul de echilibrare, să țină acest tip de dezechilibru sub control.

Dezechilibrele orizontale inter-regionale (sau inter-județene) pot fi reduse prin îmbunătățirea sistemului de echilibrare, evitându-se omogenizarea artificială a acestor entități (regiuni sau județe). Dezechilibrele orizontale intra-regionale (sau intra-județene) pot fi reduse prin focalizarea (concentrarea) sistemului de echilibrare asupra celor mai sărace localități sau prin folosirea impozitelor naționale partajate pe baza numărului de locuitori – metoda cu un puternic caracter egalizator spre deosebire de partajarea pe baza originii colectării.

Metodele utilizate pentru a reduce dezechilibrul orizontal sunt granturile de echilibrare și impozitele naționale partajate pe baza numărului de locuitori sau altui gen de formule (și nu pe baza originii colectării).

Procesul dezvoltării, schimbarea continuă a condițiilor de realizare a echilibrului imprimă echilibrului economic un caracter dinamic. Chiar în cazul unei stagnări economice, apare necesitatea modificării datelor echilibrului, întrucât intervin schimbări de ordin structural, care influențează condițiile de realizare a echilibrului.

Transferurile de echilibrare trebuie furnizate într-o manieră predictibilă înțeleasă în sens dinamic. Formula trebuie să fie stabilă pentru o perioadă de mai mulți ani pentru a promova predictibilitatea veniturilor și certitudinea generală asupra bugetului.

Fondurile transferate ar trebui sa fie mai degrabă sub forma sumelor globale necondiționate care să finanțeze responsabilitățile generale ale administrației locale. Obiectivul echilibrării este îndeplinit mai bine dacă se furnizează administrației locale echivalentul financiar al deficitului de resurse proprii și care, în principiu, să fie utilizat fără restricții.

Echilibrarea bugetelor locale rămâne un subiect de actualitate generat de condițiile în care funcționează și își desfășoară activitatea administrațiile locale. Echilibrul financiar reprezintă o componentă a echilibrului economic general privit ca un cadru determinant al dezvoltării economice.

Importanța echilibrului financiar, ca parte componentă a echilibrului valoric, poate fi

evidențiată printr-o comparație între circulația sângelui și activitatea economică, efectuată în sec. XVI, de către Fr. Quesnay, în opera sa „Tabloul economic” în care menționează că așa cum pentru asigurarea vieții și a mișcării continue un organism viu are nevoie de circulația sângelui, la fel – pentru asigurarea relațiilor economice, a dezvoltării, a ridicării nivelului de civilizație – o economie are nevoie de fluxuri financiare reclamate pentru realizarea acestor obiective.

Realizarea echilibrului financiar atât în etapa elaborării, cât și în cursul desfășurării acțiunilor „…prilejuiește importante judecăți de valoare, stabilirea de priorități, găsirea de soluții care să prezinte maximum de eficiență economică financiară și valutară.”

Veniturile provenite de la nivel central au ca principal obiectiv corectarea unor dezechilibre care intervin pe plan local atât vertical (nivelul impozitelor și taxelor locale nu acoperă cheltuielile necesare furnizării serviciilor publice), dar și orizontal, deoarece nu toate colectivitățile locale se descurcă la fel financiar deși au obligația de a oferi servicii echivalente din punct de vedere calitativ și cantitativ.

Un sistem bun de transferuri trebuie să îndeplinească o serie de condiții. Una dintre condițiile care trebuiesc îndeplinite vizează transferurile care să permită autoritățile locale să fie stimulate să realizeze venituri proprii astfel încât ele nu trebuie să fie suficiente .

De asemenea, trebuie asigurat un echilibrul și la nivelul competenței autorităților locale și a resurselor descentralizate. Este recomandat, ca sumele acordate să fie previzibile

pe o perioadă mai mare de timp, astfel încât să permită autorităților locale să realizeze cheltuieli conform unei strategii, conform unor obiective pe termen lung.

În ultimii ani ponderea acestor venituri în bugetele locale a scăzut în special datorită modificărilor în legislație. Ele reprezintă însă un aport destul de mare la bugetele locale. Lucrările de specialitate din domeniu, precum și diferitele rapoarte europene și ale Băncii Mondiale prezintă clasificări diferite ale sumelor provenite de la nivel central.

Politica financiară referitoare la repartizarea resurselor primite de la nivel central către unitățile administrativ-teritoriale este considerată a fi aspectul care se modifică în cele mai multe dintre cazuri (29,09%).

Atâta timp însă, cât există comunicare, considerată a avea consecințe reale în privința politicii financiare, deciziile nu mai sunt socotite a fi subiective.

Fondurile cele mai consistente provin din prelevări de la bugetul de stat iar destinația principală a acestor venituri o reprezintă echilibrarea bugetelor locale.

Transferurile consolidabile pentru bugetele locale trebuie furnizate într-o manieră predictibilă înțeleasă în sens dinamic. Formula trebuie sa fie stabilă pentru o perioadă de mai mulți ani pentru a promova predictibilitatea veniturilor și certitudinea generală asupra bugetului.

Transferurile de la bugetul de stat către bugetele locale se acordă pentru investiții finanțate din împrumuturi externe la a căror realizare contribuie și Guvernul, potrivit legii, și se aprobă anual, în poziție globală, prin legea bugetului de stat. Din bugetul de stat, prin bugetele unor ordonatori principali de credite ai acestuia, precum și din alte bugete se pot acorda transferuri către bugetele locale pentru finanțarea unor programe de dezvoltare sau sociale de interes național, județean ori local.

Există o serie de dispute între comunitățile care realizează venituri proprii suficiente și cele care dispun de mai puține resurse proprii și nu reușesc să-și acopere cheltuielile de întreținere a localității. Reprezentanții comunităților mai bogate merg până la soluții extreme, ca eliminarea procedurii echilibrării bugetelor locale.

Această dispută are loc pe două direcții a nivelelor de guvernare: de la nivel central la nivel județean și de la nivel județean, la nivel local. Comunitățile locale „bogate” dețin diverse avantaje economice, sociale, demografice care le permit o dezvoltare continuă și echilibrată. Ele au tendința de a învinovăți comunitățile mai sărace, pierzând din vedere faptul că, în Europa de azi conceptul de bază pe care se construiește teoria dezvoltării este coeziunea economică și socială.

Aceasta se traduce într-un principiu fundamental, și anume, dezvoltarea economică și socială trebuie să se bazeze pe o structură spațială echilibrată. Din această perspectivă se consideră că dezvoltarea inegală a teritoriilor reflectă slăbiciuni economice ale ansamblului și

sunt de neacceptat deoarece, la rândul lor, devin sursă de instabilitate politică și economică.

Cea mai bună alternativă este solidaritatea comunităților locale, o solidaritate calculată astfel încât să mențină un echilibru între așteptările ambelor tipuri de comunități. Doar o dezvoltare teritorială echilibrată va genera dezvoltarea economică sănătoasă pe ansamblu, iar nu adâncirea decalajelor existente. Dincolo de acest lucru trebuie remarcat faptul că, principiul echilibrării în vederea eliminării decalajelor economice și sociale este unul european. Carta Europeană a Autonomiei Locale conține două articole care vin să sprijine principiul echilibrării. Primul dintre ele prevede protejarea comunităților locale, mai slabe din punct de vedere financiar, prin folosirea unor mecanisme de echilibrare menite să corecteze efectele înzestrării diferite a localităților. Cel de-al doilea prevede ca autoritățile locale să fie consultate asupra modului în care vor fi repartizate fondurile de la nivel central destinate echilibrării.

Astfel, cea mai bună alternativă care există pentru ameliorarea discrepanțelor dintre comunități o reprezintă solidaritatea acestora, o solidaritate care să mențină în același timp și un echilibru între pretențiile comunităților mai avute și așteptările celor mai puțin bogate deoarece acest lucru va genera o dezvoltare economică și socială în ansamblu.

Așa cum este prezentat și în Legea finanțelor publice locale acest principiu prevede ca prin politicile bugetare locale să se poate realiza ajutorarea unităților administrativ-teritoriale, precum și a persoanelor fizice aflate în situație de extremă dificultate, prin alocarea de sume din fondul de rezervă bugetară constituit în bugetul local.

Pot fi utilizate diferite abordări pentru a realiza echilibrarea: egalizarea capacității financiare per capita și egalizarea nevoilor locale de cheltuieli per capita.

Prima abordare implică măsurarea bazei de impozitare locale și a efortului fiscal local. În acest caz formula de echilibrare este mai simplă și mai ușor de înțeles, dar sistemul poate îndeplini numai un număr strict limitat de obiective. În cazul celei de a doua abordări sistemul de egalizare se bazează pe diferențele în nevoile de cheltuieli per capita, care reflectă deosebirile dintre administrațiile locale în ceea ce privește caracteristicile lor demografice, socio-economice și geografice. În acest caz formula este mai complicată și mai dificil de înțeles dar și sistemul poate îndeplini mai multe obiective.

Sistemul de echilibrare trebuie sa aibă la bază o serie de criterii de evaluare. Acestea sunt reprezentate de următoarele elemente:

Autonomie – trebuie observat dacă sistemul de echilibrare răspunde în mod adecvat nevoilor și preferințelor comunităților locale, atât la nivel județean, cât și local;

Predictibilitate și stabilitate – de asemenea trebuie analizat dacă sistemul de echilibrare permite planificarea bugetară eficace pe termen scurt și mediu;

Transparență și obiectivitate – sistemul de echilibrare trebuie să permită alocarea resurselor de egalizare în mod clar și transparent și pe baza unor criterii obiective care să nu poată fi manipulate;

Volum adecvat al resurselor de echilibrare –trebuie să se observe măsura în care sistemul de echilibrare oferă resurse suficiente administrațiilor care au cea mai mare nevoie de fonduri;

Echitate – trebuie analizată măsura în care sistemul de echilibrare alocă resursele de egalizare direct proporțional cu lipsa resurselor proprii și cu nevoile de cheltuieli;

Eficienta în alocare – de asemenea trebuie studiat dacă sistemul de echilibrare permite îndeplinirea obiectivelor finanțatorului (administrației publice centrale);

Nedistorsionarea efortului fiscal local – trebuie observat dacă sistemul de echilibrare nu distorsionează efortul fiscal propriu al localităților și județelor și măsura în care sistemul de echilibrare creează stimulente pentru acțiunea autorităților locale sensul creșterii resurselor financiare proprii;

încurajarea unui management financiar eficient –de asemenea, trebuie efectuată o analiză pentru a observa felul în care sistemul de echilibrare stimulează administrațiile
locale în administrarea eficientă și eficace a resurselor financiare de care dispun;

Simplitate și ușurință în administrare – trebuie verificat dacă sistemul de echilibrare este ușor de înțeles pentru toți actorii implicați precum și dacă costurile de administrare ale sistemului sunt ridicate;

Concentrarea – trebuie observat care este gradul de disipare a resurselor de echilibrare (raporturi dintre numărul de unități ale administrației locale care primesc resurse de echilibrare și totalul acestora);

Elasticitatea în raport cu creșterea economică/evoluția veniturilor bugetului de stat trebuie observat dacă transferurile de echilibrare sunt elastice (elasticitatea mai mare sau egala cu 1) în raport cu creșterea economică/evoluția veniturilor bugetului de stat.

4.2 Structura cotelor defalcate, sumelor și a transferurilor la bugetele locale

Conform Legii nr. 273 din 29 iunie 2006 privind finanțele publice locale veniturile și cheltuielile bugetelor prevăzute la art. 1 alin. (2), precum și celelalte venituri și cheltuieli evidențiate în afara bugetului local, cumulate la nivelul unității administrativ-teritoriale, alcătuiesc bugetul general al unității administrativ-teritoriale care, după consolidare, prin eliminarea transferurilor de sume dintre bugete, va reflecta dimensiunea efortului financiar public în unitatea administrativ-teritorială pe anul respectiv, starea de echilibru sau dezechilibru, după caz.

Conform art.5 din aceeași lege veniturile bugetare locale se constituie din:

   a) venituri proprii, formate din: impozite, taxe, contribuții, alte vărsăminte, alte venituri și cote defalcate din impozitul pe venit;

   b) sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat;

   c) subvenții primite de la bugetul de stat și de la alte bugete;

   d) donații și sponsorizări.

În ceea ce privește cotele defalcate din impozitul pe profit, legea nr. 273 din 29 iunie 2006 privind finanțele publice locale prevede că din impozitul pe venit încasat la bugetul de stat la nivelul fiecărei unități administrativ-teritoriale se alocă lunar:

o cotă de 47% la bugetele locale ale comunelor, orașelor și municipiilor pe al căror teritoriu își desfășoară activitatea plătitorii de impozite,

o cotă de 13% la bugetul local al județului

și o cotă de 22% într-un cont distinct, deschis pe seama direcțiilor generale ale finanțelor publice județene, la trezoreria municipiului reședință de județ pentru echilibrarea bugetelor locale ale comunelor, orașelor, municipiilor și al județului.

În execuție, cota de 22% se alocă de către direcțiile generale ale finanțelor publice județene, pentru echilibrarea bugetelor locale ale comunelor, orașelor, municipiilor și județului, proporțional cu sumele repartizate și aprobate în acest scop în bugetele respective.

În situații deosebite, prin legea bugetului de stat, cotele defalcate din impozitul pe venit pot fi majorate.

Operațiunile de virare la bugetele locale a cotelor cuvenite din impozitul pe venit se efectuează de Ministerul Finanțelor Publice, prin direcțiile generale ale finanțelor publice județene, respectiv a Direcției Generale a Finanțelor Publice a Municipiului București.

Plătitorii de impozite și taxe care au organizate puncte de lucru stabile cu minimum 5 angajați pentru respectivul punct de lucru sunt obligați să solicite înregistrarea fiscală a acestora, ca plătitor de impozit pe venituri din salarii, la organul fiscal în a cărui rază teritorială se află punctul de lucru.

Organul fiscal are obligația ca în termen de 5 zile de la înregistrarea fiscală să comunice în scris primarului acest lucru.

Plătitorii de impozite și taxe prevăzuți în acest alineat au obligația să organizeze evidența contabilă corespunzătoare pentru determinarea impozitului pe venitul din salarii calculat, reținut și vărsat. Primarul, prin compartimentele de specialitate, poate verifica corecta înregistrare fiscală a contribuabililor la organul fiscal teritorial atât a sediului social principal, cât și a sediului secundar.

Acesta are de asemenea obligația să sesizeze orice nereguli constatate organului fiscal teritorial al Ministerului Finanțelor Publice.

Legea nr. 273 din 29 iunie 2006 privind finanțele publice locale are în vedere că pentru alocarea cotelor și sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru finanțarea cheltuielilor publice, precum și pentru echilibrarea bugetelor locale ale unităților administrativ-teritoriale, prin legea bugetului de stat se aprobă sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, cu destinație specială și, respectiv, pentru echilibrarea bugetelor locale.

Sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru echilibrarea bugetelor locale vor fi repartizate pe județe, potrivit unor criterii:

a) capacitatea financiară determinată pe baza impozitului pe venit încasat pe locuitor, în proporție de 70%, potrivit următoarei formule de calcul:

unde:

Sr.j – sume defalcate repartizate județului;

    Sr.tj – sume defalcate de repartizat pe total județe;

Ivm.j – impozitul pe venit mediu pe locuitor încasat pe județ în anul anterior anului de calcul;

 Ivm.tot.j – impozitul pe venit mediu pe locuitor încasat pe total județe în anul anterior anului de calcul;

    Nr. locuitori.j – numărul locuitorilor din județ;

    Nr. locuitori .tot. j – suma locuitorilor județelor;

   b) suprafața județului în proporție de 30%. Sumele defalcate cu destinație specială se repartizează conform legii.

Din sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru echilibrarea bugetelor locale, aprobate anual prin legea bugetului de stat, și din cota de 22% prevăzută în Legea finanțelor publice locale la art. 32 (Cote defalcate din impozitul pe venit) alin. (1), o cotă de 27% se alocă bugetului propriu al județului, iar diferența se repartizează pentru bugetele locale ale comunelor, orașelor și municipiilor, astfel:

80% din sumă se repartizează în două etape, prin decizie a directorului direcției generale a finanțelor publice județene, în funcție de următoarele criterii: populație, suprafața din intravilanul unității administrativ-teritoriale și capacitatea financiară a unității administrativ-teritoriale;

20% din sumă se repartizează, prin hotărâre a consiliului județean, pentru susținerea programelor de dezvoltare locală, pentru proiecte de infrastructură care necesită cofinanțare locală.

În ceea ce privește repartizarea sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru echilibrarea bugetelor locale, direcțiile generale ale finanțelor publice județene procedează astfel:

calculează indicatorii "impozitul pe venit mediu pe locuitor/pe unitatea administrativ-teritorială" și, respectiv, "impozitul pe venit mediu pe locuitor/pe ansamblul județului", după următorul algoritm:

    unde:

Ivm.l – impozitul pe venit mediu pe locuitor, încasat pe unitatea administrativ-teritorială în anul anterior anului de calcul;

Iv. l – impozitul pe venit încasat pe unitatea administrativ-teritorială în anul anterior anului de calcul;

    Nr. locuitori l – numărul locuitorilor din unitatea administrativ-teritorială;

Ivm. j – impozitul pe venit mediu pe locuitor, încasat pe ansamblul județului în anul anterior anului de calcul;

Iv. j – impozitul pe venit încasat pe ansamblul județului în anul anterior anului de calcul, obținut prin însumarea impozitului pe venit încasat pe fiecare unitate administrativ-teritorială a județului;

    Nr. locuitori.j – numărul locuitorilor din județ;

Într-o prima etapă se repartizează sumele calculate numai către unitățile administrativ-teritoriale al căror impozit pe venit mediu pe locuitor, încasat pe unitatea administrativ-teritorială în anul anterior anului de calcul, este mai mic decât impozitul pe venit mediu pe locuitor, încasat pe ansamblul județului în anul anterior anului de calcul.

Sumele repartizate în prima etapă unităților administrativ-teritoriale sunt limitate, astfel încât media rezultată pe locuitor, calculată conform formulei de mai jos, să fie mai mică sau egală cu impozitul pe venit mediu pe locuitor, încasat pe ansamblul județului în anul anterior anului de calcul. Sumele care rămân nerepartizate în prima etapă se reportează ulterior la cea de-a doua.

Algoritmul urmărit în calcularea sumelor repartizate în prima etapă unităților administrativ-teritoriale este următorul:

    unde:

M loc. – media rezultată pe locuitor la nivelul unității administrativ-teritoriale, în urma repartizării în prima etapă;

Iv. l – impozitul pe venit încasat pe unitatea administrativ-teritorială în anul anterior anului de calcul;

    Sr. – sume repartizate pe unități administrativ-teritoriale în prima etapă;

    Nr. locuitori – numărul locuitorilor din unitatea administrativ-teritorială.

Algoritmul urmărit în calcularea sumelor rămase nerepartizate în prima etapă are în vedere capacitatea financiară a acestora, determinată pe baza impozitului pe venit încasat pe locuitor în anul anterior anului de calcul.

Acest algoritm este formulat astfel:

  unde:

    Sr. 2 – sume repartizate unității administrativ-teritoriale în etapa a doua;

Sr.j. 2 – sume de repartizat tuturor unităților administrativ-teritoriale din județ în etapa a doua;

Ivm.l – impozitul pe venit mediu pe locuitor, încasat pe unitatea administrativ-teritorială în anul anterior anului de calcul;

Ivm.j – impozitul pe venit mediu pe locuitor, încasat pe ansamblul județului în anul anterior anului de calcul;

    Nr. locuitori .l – numărul locuitorilor din unitatea administrativ-teritorială;

    Nr. locuitori .j – numărul locuitorilor din județ;

În stabilirea sumelor pe fiecare unitate administrativ-teritorială în parte în urma derulării celor două etape de echilibrare, acestea vor fi diminuate cu gradul de necolectare prin înmulțirea cu un coeficient subunitar.

Începând cu data de 1 ianuarie 2009, la determinarea sumelor pentru echilibrarea bugetelor locale ale comunelor, orașelor și municipiilor se au în vedere următoarele aspecte:

   a) posibilitățile de acoperire a secțiunii de funcționare a bugetului local din venituri proprii;

   b) după cuantificarea sumelor determinate potrivit lit. a), numai acolo unde este cazul, se propun sume pentru asigurarea echilibrării secțiunii de funcționare a bugetului local;

   c) standardele minime de cost pentru prestarea serviciilor publice către populație;

   d) standardele minime de calitate pentru prestarea serviciilor publice către populație;

   e) după epuizarea etapelor prevăzute la lit. a)-d), în limita sumelor posibil de asigurat de la bugetul de stat, se stabilesc sume care urmează să fie prevăzute în secțiunile de dezvoltare ale bugetelor locale.

4.3 Analiza evoluției cotelor defalcate, sumelor și transferurilor de la bugetul de stat către unitățile administrativ-teritoriale și influența sa asupra echilibrului bugetului orașului Mărășești

4.3.1 Analiza evoluției cotelor defalcate din impozitul pe venit la bugetele locale

Cadrul legal, care a guvernat activitățile administrației publice locale începând cu anul 2000, a adus modificări semnificative, în primul rând în structura veniturilor prevăzute și încasate de unitățile administrativ teritoriale din România.

În anul 1999, Guvernul a introdus ca sursă nouă de finanțare a administrației publice locale – cote defalcate din impozitul pe salarii.

Începând cu anul 2000, în cadrul procesului descentralizării, un număr mai mare de responsabilități au fost transferate de la nivel central către nivel local. Începând cu acest an financiar, se poate vorbi despre o nouă orientare a politicii bugetare, deoarece în legislația bugetară au intervenit termeni noi, precum: venituri cu destinație specială, cote defalcate din IVG, sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat (IVG și TVA), sume defalcate din IVG pentru echilibrare.

În structura veniturilor s-a conceput alocarea unei surse noi de finanțare pentru un program social de interes național – sume defalcate din impozitul pe venit pentru subvenționarea energiei termice livrată populației.

Pe lângă veniturile proprii, care în anul 2000 au înregistrat o descreștere de câteva procente, apar veniturile cu destinație specială utilizate doar pentru finanțarea unor acțiuni, pentru care au fost instituite taxe speciale.

Cotele defalcate din impozitul pe salarii (1999) și cotele din impozitul pe venit (2000 – 2003) au fost reglementate de Legea finanțelor publice locale, nr. 189/1998 stabilindu-se ca nivel:

40% din sumele încasate la nivelul unității administrativ – teritoriale să se aloce fiecărui buget al municipiilor, orașelor și comunelor;

10% din sumele încasate la nivelul județelor să se aloce bugetului propriu al consiliului județean.

Deși prin lege s-a stabilit nivelul cotelor menționate mai sus, acestea au fost modificate începând cu anul 1999, prin legile anuale ale bugetului de stat, evoluția fiind prezentată în următorul tabel :

Tabel nr.4 Evoluția cotei defalcate din impozitul pe venit la bugetele locale pentru anii 1999-2004

Sursa: http://www.ipp.ro/altemateriale/ /Politica de echilibrare a bugetelor locale în România, februarie2005

Veniturile unităților administrativ-teritoriale locale provenite din cotele defalcate din impozitul pe salarii/IVG în perioada 1999 – 2003 au înregistrat valoric o creștere de la 7.480.298 milioane lei în 1999 la 10.393.375 milioane lei în anul 2003, iar ca pondere în veniturile totale au scăzut de la 34% cât a reprezentat în anul 1999 la 26% în anul 2001 și la 19% cât a reprezentat în anul 2003.

Așa cum se poate observa din tabel aceasta sursa de venit a înregistrat valori mai mari și a avantajat unitățile administrativ-teritoriale mai dezvoltate și cu o stabilitate mai mare a economiei din localitatea respective. Evoluția acestei categorii de venituri a fost influențată pe de o parte de nivelul cotelor ce revin bugetelor locale stabilite prin legile bugetare anuale, dar și de reglementările privind impozitul pe salariu (venitul global începând cu 2000). Scăderea ponderii acestui tip de venit în totalul veniturilor este efectul creșterii transferurilor condiționate sau de echilibrare, determinate de descentralizarea a noi responsabilități autorităților publice locale.

Situația localității Mărășești care a constituit obiectul de studiu diferă în unele privințe de evoluția generală prezentată deoarece localitatea, în perioada 2001-2004, a cunoscut o perioadă de regresie economică care a condus la declararea orașului de „zonă defavorizată”.

Tabel nr. 5 Evoluția cotelor defalcate din impozitul pe venit pentru anii 2001-2004 din bugetul a orașului Mărășești (lei)

Sursa: Contul de execuție al bugetului local al primăriei orașului Mărășești

Așa cum se poate observa din tabel această sursă de venit a orașului Mărășești a înregistrat valori crescătoare în perioada 2001-2003 urmând o traiectorie ascendentă, după care a avut loc o descreștere în anul 2004 determinată de creșterea veniturilor proprii. Creșterea ponderii cotelor și sumelor defalcate din impozitul pe venit înregistrată în anul 2003 s-a realizat pe fondul unor instabilități economice determinate de creșterea ratei șomajului și stagnarea funcționalității economice. Declararea ca zonă defavorizată a orașului Mărășești în perioada 2001-2004 a adus beneficii atât locuitorilor cât și investitorilor.

În anul 2005 Cotele și sumele defalcate din impozitul pe profit au crescut înregistrând o valoare de 3,897 iar în anul 2006 acestea au fost de 3,991.

Acest statut a făcut ca în oraș să vină investitori din domeniul prelucrării lemnului și confecțiilor textile care au reușit să mențină o afacere profitabilă. Declararea ca zonă defavorizată în perioada 2001-2004 a făcut ca agenții economici care angajau forță de muncă dintre șomerii localnici să nu mai plătească impozit pe profit și să fie scutiți de taxele vamale la importurile de materie primă și utilaje.

Hotărârea nr. 1477 din anul 2002 a consilierilor locali a făcut mai permisivă dezvoltarea agenților economici reducând cu 30% impozitele pe terenurile și clădirile deținute de aceștia.

Ca pondere în veniturile totale, cotele defalcate din impozitul pe venit în cadrul orașului Mărășești au următoarea configurație:

Grafic nr.4 Evoluția cotelor defalcate din impozitul pe venit ca pondere în veniturile totale în perioada 2001-2006(%)

După cum se poate observa din grafic ponderea cotelor defalcate din impozitul pe venit a cunoscut o evoluție crescătoare constantă cu excepția anului 2002 în care s-a înregistrat o scădere importantă.

Acest lucru s-a datorat faptului că datorită situației dificile în care se afla orașul generate de lipsa fondurilor necesare pentru asigurarea venitului minim acordat unui număr de aproximativ 700 de familii prin Hotărârea nr.1477 din Fondul de rezervă bugetară la dispoziția Guvernului s-a alocat suma de 2.781,4 milioane lei, prevăzut în bugetul de stat pe anul 2002 urmărindu-se alocarea unei sume mai mici din cotele defalcate din impozitul pe venit.

Situația dificilă existentă în acel moment la nivelul acestei localități a fost generată de desființarea unor agenți economici, de lipsa investițiilor, precum și de slaba preocupare a autorităților publice locale pentru elaborarea și implementarea unor proiecte care să aibă ca finalitate dezvoltarea infrastructurii și implicit crearea de noi locuri de muncă .

Spre deosebire de evoluția generală a ponderilor în veniturile totale a acestei surse de venit care a cunoscut o scădere, în cazul localității Mărășești aceasta a cunoscut o creștere constantă cu toate că economia a început să devină funcțională din 2004-2005.

De abia din anul 2006 se poate observa înregistrarea unei scăderi în concordanță cu evoluția generală a trendului de scădere a ponderii acestui venit în total venituri.

4.3.2 Analiza evoluției cotelor și sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat

Sumele defalcate din TVA au început să fie alocate bugetelor locale pentru finanțarea unor activități sau responsabilități ce au fost descentralizate către autoritățile administrației publice locale începând cu anul 2001.

Astfel, au fost defalcate sume din TVA pentru finanțarea învățământului preuniversitar, pentru acoperirea cheltuielilor de personal, manuale și obiecte de inventar.

Prin Legea bugetului de stat pe anul 2002 s-au păstrat sursele pentru cheltuieli condiționate (cu destinație specială) din anul anterior, la care s-au adăugat sumele defalcate din TVA pentru finanțarea activității de consultants agricola.

Începând cu anul 2002 din aceasta sumă au fost finanțate și cheltuielile pentru protecția copilului, a persoanelor cu handicap, venitul minim garantat, cultura, culte, consultants.

Neexistând date pe fiecare categorie de unități administrativ-teritoriale despre numărul beneficiarilor acestor servicii sau a altor criterii care s-au avut în vedere la repartizarea sumelor respective nu s-a putut aprecia dacă repartizarea sumelor a corespuns nevoilor fiecărei categorii de administrație publică locală.

Cu începere din anul școlar 2003-2004 s-au transferat consiliilor județene și responsabilitatea administrării și finanțării programului Guvernului de asigurare a produselor lactate și de panificație pentru învățământul preuniversitar, pentru care s-au asigurat sume defalcate din TVA pentru finanțarea – produselor lactate și de panificație.

Pentru subvenționarea energiei termice furnizată în sistem centralizat populației în perioada 1999 – 2003 s-au alocat bugetelor locale de la bugetul statului, sume defalcate în completarea veniturilor proprii ale acestora care să asigure finanțarea acestor responsabilități. Sumele de la bugetul statului au crescut de la 395.757 milioane lei la 2.736.927 milioane ei în anul 2003 crescând cu 691% în 2003 față de anul 1999.

Având în vedere că furnizarea în sistem centralizat a energiei termice se realizează în primul rând în localitățile urbane aceasta sumă a fost repartizată către municipii, orașe și mai puțin către județe și comune.

4.3.3 Analiza comparativă între evoluției cotelor defalcate din impozitul pe venit și a cotelor și sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat

Începând cu anul 2000 din cota încasată de fiecare consiliu județean din impozitul pe venit au fost repartizate sume pentru echilibrarea bugetelor locale.

Criteriile de alocare a acestor sume au fost stabilite prin Legea nr. 189/1998 dar și prin legile bugetare anuale, consiliile județene având competența să împartă aceste sume.

Deși o parte din categoriile de venituri proprii ale bugetelor locale au fost retrase ca de exemplu prin intrarea în vigoare a O.G. nr.73/1999 privind impozitul pe venit global începând cu anul 2000, impozitul pe veniturile liber profesioniștilor, ale meseriașilor și altor persoane fizice independente, precum și impozitul pe veniturile din închirieri, au fost incluse în impozitul pe venitul global, totuși au existat si reglementari care au dus la creșterea valorica a acestei categorii de venituri.

În perioada 2000 – 2004 de la bugetul statului au fost alocate sume pentru echilibrarea bugetelor locale sumele crescând de la 2.373.699 milioane lei constanți în anul 2000 la 8.176.445 milioane lei constanți lei în anul 2003, în anul 2000 reprezentând 10% din totalul veniturilor autorităților publice locale ca în anul 2003 să reprezinte 15% din totalul veniturilor autorităților publice locale. În ceea ce privește situația orașului Mărășești aceasta se prezintă diferit în anul 2004 față de anul 2006.

Tabel nr. 6 Prelevări din bugetul de stat în anul 2004, respectiv 2006 la bugetul orașului Mărășești(lei)

Sursa: Contul de execuție al bugetului local al primăriei orașului Mărășești

După cum se poate observa în tabel în anul 2004, datorită faptului că furnizarea în sistem centralizat a energiei termice se realizează în primul rând în localitățile urbane aceasta sumă a fost repartizată către municipiile și orașele mai dezvoltate din județ precum Focșani și Adjud. Ca pondere în veniturile totale sumele și cotele defalcate din impozitul pe venit a fost de aproximativ 8,36% iar ponderea în veniturile totale a sumelor defalcate din taxa pe valoare adăugată de aproximativ 5, 80%.

După cum se poate observa din tabel în anul 2006, situația orașului Mărășești în ceea ce privește subvenționarea energiei termice s-a modificat, această sumă fiind repartizată și către administrația locală a orașului. Acest lucru s-a datorat unei creșteri economice apărute pe planul creșterii investițiilor . Ca pondere în veniturile totale sumele și cotele defalcate din impozitul pe venit a fost de aproximativ 7,93 % iar ponderea în veniturile totale a sumelor defalcate din taxa pe valoare adăugată de aproximativ 5, 67%, ponderi mai mici decât în anii anteriori.

4.4 Influența cotelor defalcate, sumelor și transferurilor asupra echilibrului bugetar local

Procesul de echilibrare a bugetelor locale s-a efectuat prin intermediul sumelor defalcate din impozitul pe venit și a influențat execuția acestora doar într-un procent de aproximativ 10%.

Descentralizarea administrației publice s-a concretizat în transferarea către comunitățile locale a unor responsabilități, privind asigurarea unor servicii publice.

Acest transfer trebuia urmat și de descentralizarea surselor, care să susțină financiar aceste responsabilități. Începând cu anul 2003, s-au transferat pentru bugetele locale (municipii, orașe și comune) noi surse de finanțare ca venituri proprii: taxele de timbru, taxele judiciare și notariale. Principiul autonomiei locale a devenit din ce în ce mai pregnant în activitatea curentă a administrației publice locale în acea perioada.

Cadrul legal existent permite decidenților de la nivelul local adaptarea fiscalității comunității locale la nevoile acesteia, respectiv diminuarea sau majorarea impozitelor si taxelor locale, după caz.

Managementul financiar diferă de la o administrație la alta, în funcție de pregătirea, capacitatea de adaptare la noile funcții a decidenților (aleșilor) sau de diverse constrângeri și interese existente pe plan local. Marea majoritate a comunităților locale au beneficiat din plin de autonomia locala, realizând venituri proprii suplimentare pentru acoperirea nevoilor crescânde în cadrul reformei administrației publice locale.

În vederea repartizării fondurilor pentru echilibrare, de multe ori s-a întâmplat ca aplicarea criteriilor prevăzute de lege să fie dublate de o negociere între autoritățile județene și cele locale. Modificarea cea mai frecventă se referă la mărirea sau micșorarea cotei din impozitul pe venit ce revine localităților.

Cu referire la acest fapt, pe raza județului Vrancea, unde s-a realizat și studiul lucrării, cota defalcată din impozitul pe venit în anul 2002 s-a micșorat datorită alocării prin Hotărârea nr.1477, din Fondul de rezervă bugetară la dispoziția Guvernului sumei de 2.781,4 milioane lei, prevăzută în bugetul de stat .

În contextul în care problemele diferă de la un județ la altul, este nevoie de criterii diferite, în funcție de specificitatea problemelor existente. Astfel, se poate constata că orașul Mărășești a fost sprijinit de Consiliul Județean primind fonduri din sumele pentru echilibrare.

Orașul Mărășești a primit de asemenea și fonduri din cota de 17% de care consiliul județean dispunea pentru echilibrarea bugetelor localităților. Localitatea a fost ajutată de Consiliul Județean Vrancea primind sume pentru echilibrare, însă a avut indicatorii economici mult mai slabi decât celelalte localități din județul Vrancea.

Mărirea cotei din impozitul pe venit ar fi o soluție pentru localitățile sărace însă în paralel trebuie asigurată și funcționarea optimă a mecanismelor de echilibrare bugetară.

În timp ce țările cu o democrație avansată și-au proiectat si alocat veniturile posterior unei evaluări riguroase a stadiului de dezvoltare și a resurselor necesare, în România, în general și în orașul Mărășești în particular, cotele defalcate din impozitul pe venit, sumele pentru subvenționarea energiei, sumele pentru echilibrare, sumele pentru echilibrare de la bugetul județean s-au alocat fără o fundamentare a situațiilor concrete și particulare economice. Nu s-au realizat evaluări obiective și complete ale potențialului economic al localității pe baza cărora să se facă o repartizare cât mai eficientă și eficace.

Cele mai indicate autorități care se pot ocupa de aceste evaluări sunt cele județene care ar trebui să aibă o bază de date ce poate fi actualizată anual cu privire la potențialul economic al localităților din județ.

Există mult subiectivism în repartizarea sumelor de la nivel central la nivel județean, cât și de la nivel județean la nivel local. Realitatea a arătat că, în condițiile unui buget auster, orientarea politică de la nivelul consiliului județean dar și local a fost prima care a decis dacă va urma o negociere pentru alocarea sumelor venite de la centru sau nu.

Transferurile care se fac de la nivel central către localități sunt de regulă cu destinație

precisă. Există riscul ca acești bani să polarizeze interesele unor agenți economici care încearcă, să influențeze cuantumul sumelor.

Aceasta înseamnă că există pe lângă un subiectivism politic, în repartizarea sumelor și un subiectivism de tip economic.

Pentru îmbunătățirea modului de repartizare a fondurilor pentru echilibrarea bugetelor locale și pentru diminuarea suspiciunilor legate de subiectivismul repartizării Institutul De Politici Publice în anul 2001 în lucrarea „Bugetele locale între teorie si practică”propunea următoarele:

mărirea cotei din impozitul pe venit care revine localității.

să se acorde fonduri pentru echilibrare localităților în primul rând pentru acoperirea cheltuielilor de întreținere și apoi pentru cheltuielile de dezvoltare. Astfel fondurile ar ajunge la comunitățile care au cea mai mare nevoie de ele.

în ceea ce privește formula de repartizare a sumelor pentru echilibrare, respectiv a sumelor din cota defalcată din impozitul pe venit, fiecare județ ar trebui să-și stabilească singur prioritățile, problemele, criteriile de repartizare, și să-și construiască proprii indicatori de repartiție datorită faptului că problemele sunt diferite.

dacă infrastructura este problema care cu care se confruntă un județ, atunci indicatorii principali ar trebui să se refere la infrastructură

rezultatele extrase din aplicarea formulei de distribuție ar trebui coroborate cu ceea ce rezultă în urma unui proces complex de negociere de subsidiaritate care să îi implice în primul rând pe actorii politici de pe plan local, cu competent e în domeniul administrației locale.

respectarea principiului localității – impozitul pe venit să fie trimis acolo unde domiciliază contribuabilul și nu în localitatea în care lucrează deoarece cheltuielile se fac la domiciliu și în acest caz cota defalcată din impozitul pe venit nu se întoarce la cel care plătește impozitul.

Transferurile de echilibrare cunosc o creștere semnificativă începând cu anul 2002. Acest lucru se datorează includerii în transferul de echilibrare si a unor sume care au destinație specială, deci sunt transferuri condiționate. Astfel sumele destinate plății venitului minim garantat, a subvențiilor pentru energie termica destinate familiilor sărace și salariilor însoțitorilor persoanelor cu handicap au fost introduse în capitolul intitulat generic ,,Sume defalcate din IVG pentru echilibrarea bugetelor locale" cu toate ca prin Legea bugetului de stat se prevedeau sumele concrete pe fiecare destinație și obligativitatea menținerii acesteia.

Veniturile din cota defalcate din IVG sunt foarte importante pentru mediul urban și nesemnificative pentru localitățile cele mai sărace. În general se poate observa în mediul rural o pondere foarte scăzută a cotei defalcate din IVG în veniturile bugetare, acest fapt reflectând atât lipsa activităților generatoare de locuri de munca, cât și faptul că activitățile agricole nu se impozitează. Scutirea de impozitul agricol poate avea și efecte negative, lipsind administrațiile locale de resurse suplimentare pentru îmbunătățirea infrastructurii și a serviciilor publice corespunzătoare acestor tipuri de localități.

În ceea ce privește criteriile de evaluare a sistemului de echilibrare, și în special acelea care au o legătură directă cu modalitatea de determinare a sumelor de echilibrare, relevante sunt: echitatea și concentrarea.

Echitatea se referă la capacitatea de a se aloca sumele astfel încât comunitățile mai sărace să primească mai mult decât cele relativ mai bogate, toate fiind capabile să asigure serviciile publice la un nivel minim de calitate.

Concentrarea se referă la capacitatea formulei de a îndrepta cu precădere fondurile spre autoritățile locale aflate în situația cea mai critică, ținând cont de resursele de echilibrare limitate puse la dispoziție și de necesitatea creșterii eficienței în alocarea acestora.

Cap. 5 Alți factori de influență asupra echilibrului bugetelor locale

5.1 Nivele de dezvoltare economică ale localităților

„Miza este încă, și de această dată, elaborarea (realizarea) unui compromis între o prosperitate economică dezechilibrată și o societate în căutarea propriei sale imagini."

C. Chaline- Le Royaume-Unit: Economie et Régions

Problematica specifică a echilibrării bugetare, reprezintă un punct de reper în conturarea problemelor și recomandărilor privind, atât transparența modului de alocare a sumelor de echilibrare, cât și cele legate de creșterea eficienței în ansamblu a realizării mecanismelor de echilibrare bugetară astfel încât să răspundă nevoilor de dezvoltare locală.

Evoluția economiei naționale, poate fi considerată favorabilă pentru valorificarea întregului potențial economico-financiar și dezvoltarea durabilă a țării. O contribuție importantă, la crearea acestor premise, revine sistemului financiar public, care, prin intermediul politicii bugetare și al mecanismului de redistribuire a resurselor financiare publice, are implicații directe asupra creșterii economice, asigurând realizarea obiectivelor de stimulare a activităților economice, de protecție socială, creșterea nivelului de trai și reducerea sărăciei.

Subdezvoltarea rurală, prosperitatea și urbană și rurală este eterogen repartizată pe teritoriul României iar evaluarea nevoilor financiare ale localităților este dificilă.

Chiar daca prin lege, toate consiliile locale, indiferent de natura localității, au aceleași responsabilități, există diferențe mari între serviciile publice furnizate în mediul urban și cele furnizate în mediul rural. Acest fapt generează nevoi diferite de resurse financiare.

Datorită faptului că transferurile de la stat depind în principal de resursele din impozitul pe venit și din TVA colectate de pe teritoriul respectiv, fără un efort semnificativ în ceea ce privește echilibrarea, multe colectivități au dificultăți foarte mari în a-și finanța cheltuielile de funcționare, obligatorii și de aceea nu pot genera resurse pentru finanțarea investițiilor care sunt, cu toate acestea, necesare.

În ceea ce privește colectivitățile „bogate”, adică cele care dispun de un potențial fiscal mare generat de creșterea economică, acestea sunt insuficient incitate să își mobilizeze potențialul fiscal și preferă să opereze numeroase deduceri sau renunțări la colectare, făcând apel la stat pentru a-și finanța deficitul. Astfel, experții Ministerului de Finanțe au putut să constate la sfârșitul anului 2003, dar mai ales în 2004, că din contul global al colectivităților sunt degajate excedente importante, chiar în momentul în care numeroase colectivități se plâng, în mod legitim, de lipsa de resurse.

Județele considerate mai bogate prezintă valori ale disparităților dintre localități mult mai mari decât județele mai sărace. Subdezvoltarea rurală este destul de omogen distribuită pe întreg teritoriul țării iar județele mai bogate se deosebesc de celelalte prin câteva zone de prosperitate, localizate în special în municipiile reședință de județ, localități care au pe teritoriul lor mari unități industriale.

Dezvoltarea economică și socială trebuie să se bazeze pe o structură spațială echilibrată. Din această perspectivă se consideră că dezvoltarea inegală a teritoriilor reflectă slăbiciuni economice ale ansamblului și sunt de neacceptat deoarece, la rândul lor, devin sursă de instabilitate politică și economică.

Preocuparea principală a autorităților financiare locale este aceea că, alături de alți factori ai administrației locale și de organele de răspundere din unitățile locale să-și aducă contribuția la identificarea, cuantificarea și determinarea trecerii în circuitul economico – financiar a rezervelor de venit net din sfera economiei locale. Pe această linie munca de analiză economico-financiară pe care o desfășoară aceste organe ar putea cunoaște o anumită îmbunătățire, abordând probleme la scară de ramură și apoi la scara întregii economii locale.

Odată cu intrarea României în UE, aceasta trebuie să respecte politica de dezvoltarea promovată de toate țările din UE care este o politică de coeziune economică și socială, bazată preponderent pe măsuri active de dezvoltare. Sprijinul financiar și politic acordat de UE are ca scop atingerea unui nivel de dezvoltare superior, capabil să ofere avantaje economice și sociale atât pe plan intern, cât și extern.

Conform Planului Național de Dezvoltare 2007-2013 prioritatea de dezvoltare regională este „ Sprijinirea dezvoltării echilibrate a tuturor regiunilor țării ”.

În cadrul elaborării Strategiei Naționale de Dezvoltare Regională a P.N.D. 2007-2013 s-au constatat următoarele probleme:

disparități interregionale în dezvoltarea economică și socială;

creșterea disparităților între regiunea de dezvoltare București – Ilfov și celelalte regiuni de dezvoltare;

grad scăzut de atractivitate a celor mai multe regiuni;

declinul masiv al multor orașe.

Pornind de la problemele constatate s-a stabilit obiectivul strategic general al Strategiei Naționale de Dezvoltare Regională ca fiind: „ Diminuarea disparităților de dezvoltare dintre regiuni, precum și în interiorul regiunilor ( între diferitele zone, mediu urban – rural, centrele urbane și arealele adiacente ), concomitent cu stimularea dezvoltării unor centre urbane cu potențial de polarizare a dezvoltării regionale. ”

Obiectivele specifice ale strategiei sunt:

creșterea competitivității regiunilor ca locații pentru afaceri;

sprijinirea dezvoltării economiilor regionale/locale afectate de restructurarea industrială sau tradițional subdezvoltate;

valorificarea potențialului turistic și cultural al regiunilor și creșterea contribuției acestor domenii la dezvoltarea regiunilor;

stoparea declinului zonelor urbane și revigorarea acestora;

întărirea capacității autorităților locale de programare și management al dezvoltării.

Comunitățile locale sunt înzestrate cu potențial diferit de dezvoltare, unele având diverse avantaje economice și sociale sau premise pentru crearea lor, iar altele nu. În acest sens echilibrarea se justifică și reprezintă o soluție.

La fel ca și în cazul cotelor defalcate din impozitul pe venit, veniturile proprii ale bugetelor locale sunt influențate de reglementările legale în materie, de categoria de urban sau rural, a unității administrativ-teritoriale, de gradul de dezvoltare al respectivei localități dar și de managementul autorităților publice locale.

5.2 Descentralizarea

„Descentralizarea este o manieră de a fi a statului.”

Maurice Hauriou- Etude sur le décentralization

Conceptul descentralizării reprezintă după Maurice Duverger „transpunerea la nivelul fiecărui serviciu public a principiilor descentralizării teritoriale.”

În acord cu strategia de reforma a administrației publice agreată de Comisia Uniunii Europene, conceptul de descentralizare în România, este definit prin intermediul a trei elemente majore:

continuarea descentralizării prin transferul de competențe și responsabilități administrative și financiare, de la nivelul autorităților administrației publice centrale la nivelul autorităților locale;

continuarea procesului de deconcentrare prin delegarea de responsabilități în teritoriu funcție de necesitățile pe plan local, în cadrul aceleiași structuri administrative (serviciile deconcentrate funcționează în subordinea ministerului care le-a delegat responsabilitatea);

transformarea serviciilor deconcentrate din teritoriu, funcție de necesitățile cetățenilor și de cerințele de eficientizare a acestora, în servicii descentralizate în responsabilitatea autorităților locale.

Descentralizarea reprezintă transferul de autoritate și responsabilități pentru anumite funcții publice de la nivelul guvernului central al unei țări la niveluri subnaționale de guvernare sau instituții autonome. În literatura de specialitate descentralizarea este adesea clasificată după tipul de responsabilități transferate și după nivelul de autonomie a autorităților locale.

În funcție de responsabilitățile transferate, descentralizarea este de trei tipuri: politică, administrativă și fiscală.

Descentralizarea politică implică conferirea către cetățeni a unei puteri mai mari în procesul de luare a deciziilor, în particular acest lucru realizându-se prin derularea unor procese democratice.

Succesul descentralizării politice, în general, depinde de o serie de componente cheie: reforme constituționale sau statutare, existența pluralismului politic, întărirea corpurilor legiuitoare și a unităților politice locale. Absența unora dintre aceste aspecte poate conduce la “capturarea” sistemului electoral de către elite locale care, apoi ar putea dezvolta și implementa politici și acțiuni care să-i favorizeze pe ei sau grupurile care îi susțin. De obicei, descentralizarea politica determină baza apariției și dezvoltării a numeroase sarcini administrative la nivelul sectorului public.

Descentralizarea administrativă, conform literaturii de specialitate reprezintă transferul de responsabilități privind planificarea, finanțarea și gestionarea unor anumite funcții publice de la nivelul guvernului central la unitățile subordonate, la autorități publice sau la autorități regionale sau locale.

Deconcentrarea reprezintă cea mai slabă formă de descentralizare care implică transferul de autoritate și responsabilități de la nivelul ministerelor la structurile din teritoriu care aparțin de acestea.

Devoluția generează un grad de autonomie mai ridicat și implică transferul de responsabilități de la nivelul guvernului central la niveluri de guvernare inferioare care au fost împuternicite prin prevederi constituționale sau statutare.

Delegarea implică transferul de responsabilități de la agențiile centrale la entități semi-autonome operând independent sau semi-independent de guvern

Descentralizarea fiscală se referă la mărirea controlului autorităților locale asupra resurselor financiare, fie în termeni de repartizare a cheltuielilor, fie a generării de venituri. Multe din lucrările de specialitate privind descentralizarea fiscală se concentrează asupra naturii transferurilor inter-guvernamentale și asupra diferențelor în ceea ce privește capacitatea de generare a veniturilor a diferitelor tipuri de autorități.

Un prim aspect în analiza descentralizării fiscale este reprezentat de echilibrul între competențele autorităților locale și resursele financiare necesare exercitării acestor competente.

Descentralizarea prezintă avantaje precum:

asigurarea climatului prielnic ca interesele locale să se dezvolte în mod natural, în conformitate cu obiceiurile localnicilor și în concordanță cu cerințele reale ale acestora, care pot fi cunoscute cel mai bine de ei înșiși;

generează spiritul de inițiativă individuală (centralizarea reduce rolul locuitorilor doar la acela de administrați, întreținând în colectivitățile locale o indiferență față de administrația locală, incompatibilă cu progresul localităților);

generează sistemul de libertate locală, interesul pentru binele colectiv, care determină dezvoltarea multilaterală a colectivităților.

Descentralizarea unui serviciu public

Descentralizarea unui serviciu public rezidă în dreptul pe care îl au autoritățile administrației publice de a organiza aceste servicii pe plan local, în principiu șeful serviciului public este ales/numit de autoritatea deliberativă a administrației publice.

Posibilitatea stabilirii alocării resurselor la nivel local duce la o adaptare mai rapidă la nevoile și preferințe cetățenilor și o producere mai eficientă a serviciilor, optimizarea ducând și la scăderea costurilor.

Membrii comunității pot participa în mod activ și direct la politicile sociale și de mediu care le afectează viața în mod direct.

În domeniul descentralizării serviciilor publice și asigurarea calității acestora cetățenilor s-au impus și anumite obstacole:

lipsa resurselor financiare și logistice, un proces de alocare a resurselor neclar și netransparent,

lipsa unui corp al funcționarilor publici profesionist,

standarde neclare de verificare.

Un exemplu de descentralizare care a generat discuții pe plan local este subvenționarea energiei termice. Decizia de subvenționare a energiei termice a aparținut Guvernului, dar a fost cedată autorităților locale. Problema este că instalațiile de încălzire sunt foarte vechi și produc mari pierderi de căldură, subvențiile fiind acordate pentru acoperirea acestor pierderi și nu pentru realizarea de investiții în vederea modernizării instalațiilor.

În concluzie prin programe guvernamentale se acoperă uneori cheltuieli neprofitabile la care sunt obligate autoritățile locale. Cel de-al doilea neajuns care îngreunează implementarea procesului de descentralizare este lipsa de pregătire a personalului din administrația locală care urmează să preia responsabilitatea acestor servicii.

La nivelul administrațiilor locale, cu mici excepții, personalul specializat nu are capacitatea de a propune o politică bugetară clară și ușor de asimilat de către consilieri, presă și nu în ultimul rând de către contribuabili.

Principalele recomandări făcute de Institutul de Politici Publice pentru îmbunătățirea implementării procesului de descentralizare sunt :

odată cu descentralizarea unor activități, administrația centrală să indice și sursele de finanțare care urmează să susțină noile servicii;

să existe o strategie a descentralizării: acțiuni, durate, responsabilități, obiective

Autonomia locală este o formă de exprimare a principiului descentralizării administrative. Aceasta este asociată cu stabilirea unui statut distinct al colectivităților locale, al autorităților acestora, în raport cu administrația de stat și cu autoritățile care exercită funcțiile acestuia în unitățile administrativ teritoriale.

În Carta Europeană, se instituie principiul subsidiarității, stipulându-se că „aceste colectivități locale dispun, în cadrul legii, de întreaga competență de a lua inițiativa pentru orice chestiune care nu este exclusă din domeniul competențelor lor sau care nu este atribuită unei alte autorități, că exercițiul puterii publice trebuie, de o manieră generală, să revină acelor autorități care sunt cele mai apropiate de cetățeni și că puterile, competențele, încredințate colectivităților locale trebuie să fie în mod normal depline și întregi”.

Așadar, subsidiaritatea presupune ca accentul, în luarea deciziilor de interes public, să coboare cât mai mult spre nivelul de bază, să nu mai constituie un monopol sau o regulă pentru administrația de stat.

De aceea, regula în materie de competență pentru satisfacerea interesului public trebuie să o constituie autoritățile locale autonome la nivelul de bază (comuna și orașul), care sunt cele mai apropiate de nevoile cetățenilor și sunt alese de aceștia, iar excepțiile trebuie să le reprezinte autoritățile administrației publice autonome de la nivelul intermediar și autoritățile administrației de stat.

În ceea ce privește echilibrarea bugetelor locale, în România aceasta este consecința descentralizării finaciare potrivit căreia au fost mai întâi transferate către comunitățile locale responsabilitățile, pentru ca mai apoi sa fie transferate si resursele.

Există un set de reguli general acceptate referitoare la implementarea procesului de

descentralizare :

să existe o abordare integrată;

se impune abilitarea autorităților centrale de a monitoriza și evalua descentralizarea;

guvernul trebuie să respecte regulile pe care le face;

simplificarea procedurilor;

designul transferului interguvernamental trebuie să urmărească obiectivele reformei;

descentralizarea fiscal` la toate cele trei nivele de guvernare;

impunerea de constrângeri bugetare pentru autosusținere;

să existe planificarea necesară.

Potrivit Comisiei Europene, în Raportul de Țară din anul 2004 în domeniul descentralizării și al administrației locale, este precizat că au existat și „transferul competențelor către autoritățile locale ce nu s-au realizat în concordanță cu transferul resurselor. Competența de a spori veniturile locale rămânând limitată, legislația care guvernează transferurile financiare către autoritățile locale nu este transparentă, acordând consiliilor județene o puternică funcție de control în ceea ce privește cheltuielile consiliilor locale. Surse complementare de finanțare a investițiilor locale (în mod particular a drumurilor și a sistemului de încălzire) sunt „fonduri speciale” acordate de administrația publică centrală. Instituțiile responsabile cu gestionarea fondurilor publice sunt lipsite de forță la nivel local, iar rapoartele plauzibile au fost realizate cu privire la resursele publice care au fost deturnate în interesul unor anumite grupuri politice. ”

În condițiile în care țara noastră face parte din Uniunea Europeană aceasta constituie o preocupare importantă pentru gestionarea fondurilor structurale ale UE.

Implicarea politică presupune că opțiunea pentru o anumită repartizare a veniturilor și cheltuielilor între verigile sistemului bugetar are o conotație politică. Ea reflectă modul de repartizare a atribuțiilor între autoritățile publice, precum și raporturile de dependență sau independență existente între organele administrative centrale și locale în plan financiar.

Din punct de vedere al echilibrului financiar, aspecte asemănătoare se impun și în legătură cu bugetele locale, fiecare dintre acestea având propriul său echilibru. Însă, trebuie subliniat faptul că echilibrarea acestor bugete se asigură prin alocarea de la bugetul de stat a sumelor necesare, sub forma transferurilor sau a sumelor defalcate din veniturile bugetului de stat atribuite prin lege. Existența unui asemenea procedeu tehnic indică existența problemei privind descentralizarea bugetară și mărirea gradului de independență a bugetelor locale, ce trebuie susținută din resurse financiare proprii și de participarea responsabilă a colectivităților locale la promovarea propriilor interese, în strânsă concordanță cu interesul național.

5.3 Servicii publice locale

„ Bunăstarea este un ansamblu de posibilități oferite individului de către societate spre a-și desfășura existența în condiții optime, spre a dispune de produsele ei și spre a-i utiliza serviciile în concordanță cu trebuințele și dorințele proprii”

Bertrande de Jouvenel – Progresul în om

Definiția clasică, conturată la începutul secolului XX, consideră că serviciul public este

acea activitate de interes general prestată numai de o persoană publică. Definirea serviciului public se face după natura juridică a organului care îl prestează și care trebuie neapărat să fie persoană publică, adică statul, colectivitate locală sau altă instituție publică. La această semnificație M. Haurion adaugă sintagma serviciu public prin “natură” (și nu după persoana care-l prestează) pentru a se opune lărgirii semnificației serviciului public la orice tip de activitate pe care-l desfășoară autoritățile statului.

Definiția interbelică a apărut ca o necesitate impusă de dezvoltarea economică spectaculoasă a societății care solicita servicii publice variate, flexibile și operative.

Până în anul 1939, aceste servicii erau apanajul statului și instituțiilor sale care nu mai puteau face față cerințelor sociale, astfel încât s-a văzut nevoit să încredințeze unele servicii publice către alte persoane private. Astfel a apărut ideea prestării unui serviciu public prin intermediul unei firme private.

Această definiție rămânea deficitară pentru că nu preciza în ce condiții activitatea unei persoane private poate fi considerată serviciu public. Această dilemă este lămurită în 1964 când Laubodere arată că serviciul public este activitatea de interes general, prestată de o persoană privată având prerogativele puterii publice sub controlul administrației.Așadar, prima condiție este interesul general.

În limbaj curent, noțiunea de serviciu public este utilizată pentru a desemna o activitate de interes general, prestată de un organism, adică de o persoană juridică, autorizată de o autoritate a administrației publice.

Există două accepțiuni în legătură cu definirea noțiunii de serviciu public:

1. Definire în sens material sau, altfel spus, ca tip de activitate de interes general pe care

administrația înțelege să și-o asume.

2. Definire în sensul organic sau, altfel spus, organismul prin intermediul căruia se realizează o activitate de interes general.

Definiția actuală s-a conturat la sfârșitul anilor ’80 ca urmare a evoluției democrației,

recunoscându-se faptul că unele servicii publice desfășurate de persoane private nu trebuie să se bucure neapărat de prerogativele puterii publice. Precizarea este necesară întrucât o serie de servicii publice de interes social cum ar fi cele de sănătate, cultură, învățământ etc. se realizează de către persoane private, dar fără prerogativele puterii publice. Ideea democratismului și descentralizării a impus în practică sistemul preluării gestiunii serviciilor publice din mâna statului și predării lor către persoane private, în condițiile mai sus amintite.

Astăzi, identificarea unui serviciu public presupune luarea în considerare a trei elemente:

a) Elementul material: serviciul public este, în primul rând, o activitate de interes general. Această întâietate a elementului material a apărut odată cu punerea sub semnul întrebării a criteriului organic. Serviciul public nu mai este privit ca un organism public, ci, în special, ca o activitate care răspunde unui obiectiv de interes general. Această activitate poate fi asigurată

eventual de către o persoană privată.

b) Elementul voluntarist, adică intenția puterilor publice. Nu va exista un serviciu public decât dacă puterile publice (autorități naționale sau locale) și-au manifestat intenția de a-și asuma (direct sau indirect) o activitate de interes general. Există anumite dificultăți în identificarea intenției exacte a guvernanților, mai ales atunci când ei încredințează anumite activități de interes general unor persoane private, în mod expres ca fiind servicii publice.

Orice serviciu public depinde, deci, în mod direct sau indirect, de voința unei persoane publice care decide crearea sa, modul de gestiune, regulile fundamentale de organizare.

c) Elementul formal. Regulile aplicabile în mod normal activităților de servicii publice provin din acel regim juridic căruia îi este supusă activitatea de interes general în cauză.

Existența unui regim juridic specific, regimul de drept administrativ, apare în mod clar atunci când serviciul public este asigurat în mod direct de către o persoană publică. Realizarea acestei misiuni este însoțită întotdeauna de prerogative sau de constrângeri caracteristice (proprii) dreptului public.

Înființarea serviciilor publice, indiferent de natura și modul lor de gestiune, se face cu condiția respectări unor principii de organizare și funcționare fundamentale: principiul eficienței, principiul echității și principiul descentralizării.

Principiul eficienței serviciului public este impus de faptul că toate cheltuielile necesare se suportă de la buget, adică din taxele și impozitele plătite de contribuabili. În aceste condiții, administrația este obligată să găsească cel mai bun raport între eforturile (costurile) făcute și efectele obținute, respectiv cantitatea și calitatea serviciilor prestate cetățenilor. Acest principiu trebuie avut în vedere în toate fazele și etapele de elaborare a capitolelor de cheltuieli

bugetare necesare funcționării serviciilor publice.

Pe de altă parte, eficiența presupune satisfacerea tot mai completă a nevoilor cetățeanului, ceea ce face ca, de cele mai multe ori, cheltuielile prevăzute în buget să fie depășite. Este însă preferabil să fie satisfăcut interesul public, chiar dacă administrația va face datorii, întrucât scopul de a fi al acesteia este tocmai satisfacerea tuturor condițiilor pentru desfășurarea normală a vieții publice. Cu cât serviciul public este mai bine structurat, organizat și condus, cu atât banul public este mai bine folosit, cu alte cuvinte, funcționează mai eficient.

Un alt aspect al eficienței serviciului public este legat de modul în care administrația locală sprijină prestatorii de servicii publice. În acest sens, administrația publică are obligația de a acorda întotdeauna prioritate unui agent economic prestator de servicii față de un alt agent economic în acordarea de licențe, autorizații, concesiuni etc.

Principiul echității (egalității) prestărilor de servicii, este un corolar al principiului egalității tuturor cetățenilor în fața legii și, ca atare, toți cetățenii trebuie să beneficieze în aceeași măsură de serviciile publice. El se aplică deopotrivă agenților serviciilor publice și utilizatorilor serviciilor publice. Agenții serviciilor publice sunt supuși acelorași reguli în ceea ce privește derularea carierei lor sau accesul la posturi. Acest principiu explică, astfel, regula fundamentală a funcției publice, aceea a accesului legal la posturile publice. Ea interzice orice discriminare bazată pe motive de ordin religios, rasial, filozofic sau politic.

Utilizatorii serviciilor sunt, de asemenea, supuși, în general, acelorași reguli. Este de neconceput o administrație publică prin care unele categorii de cetățeni să primească mai multă apă, mai multă căldură sau apă, în detrimentul altora. Desigur că în realitate apar asemenea discrepanțe, dar acestea provin din rețelele tehnice și organizatorice, nu din principiile administrației. Jurisprudența admite, cu toate acestea, unele inegalități de tratament în anumite situații, atunci când utilizatorii se găsesc în situații de fapt sau de drept care permit ca ei să fie grupați pe categorii, pentru motive care țin de interesul general, în temeiul legii. De exemplu, este logic și se practică tarife diferențiate pentru transportul fluvial al localnicilor din Delta Dunării și respectiv turiști din această zonă. Pentru aplicarea deplină a principiului echității, administrația trebuie să recurgă sistematic la concurență și să asigure transparența pentru furnizorii de servicii publice.

Principiul descentralizării serviciilor publice este prevăzut atât de Constituția României cât și de Legea Administrației Publice Locale (art. 1) și se concretizează prin deplasarea centrului de greutate al serviciilor publice de la “centru” către comunitățile teritoriale. După cum se știe, scopul organizării serviciilor publice îl constituie satisfacerea unor interese generale ale comunității. De aici rezultă că descentralizarea va trebui să țină cont, în primul rând, de acest scop și, în ultimul rând, de organizarea (împărțirea) administrativ-teritorială.

Ideea contrară este falimentară, pentru că sacrifică interesele cetățenilor de dragul autonomiei locale. Descentralizarea serviciilor publice este o acțiune extrem de delicată. Ea trebuie să țină cont de gradul de specializare al acestora și de necesitatea continuității lor.

Pentru ca serviciile publice să fie prestate în condiții de eficiență, este necesar ca administrația publică să aplice anumite reguli, între care: regula continuității; regula adaptării sau flexibilității; regula cuantificării.

Regula continuității este impusă de faptul că, prin natura interesului public asigurat, multe servicii publice nu pot fi întrerupte fără riscul dereglării sau periclitării vieții publice. Aceste servicii vitale pentru orice comunitate trebuie să fie asigurate în mod continuu și uneori în mod permanent. De exemplu, spitalele și serviciile de pază contra incendiilor trebuie să funcționeze non stop, în timp ce serviciul stării civile este continuu, fără a fi însă permanent. Continuitatea este esența serviciului public, ea determinând responsabilitatea administrației față de modul în care este respectată. De aceea, administrația are obligația de a prevedea mijloacele și modalitățile de intervenție, de a face stocuri de materii prime și combustibili, de a pregăti forme alternative de satisfacere a nevoilor cetățenilor în cazuri excepționale etc.

Continuitatea serviciului generează și alte consecințe pentru administrația publică, mai ales cu privire la regimul contractelor administrative și al concesionării. Cei care preiau astfel de situații pe bază de contracte sau concesionare trebuie să asigure funcționarea regulată a serviciului încredințat, sub amenințarea unor sancțiuni în caz contrar sau, nu de puține ori, pot primi un ajutor financiar din partea persoanei publice care face concesiunea, pentru a putea asigura continuitatea serviciului respectiv.

Acest principiu a stat mult timp la baza interzicerii absolute a grevei pentru agenții din cadrul serviciilor publice. Ulterior, dreptul la grevă a fost recunoscut, dar în situații cu totul speciale și numai după ce au fost epuizate toate soluțiile de reconciliere.

Regula adaptării (flexibilității) la nevoia socială este determinată de faptul că nevoile sociale sunt în continuă diversificare și modificare cantitativă și calitativă, iar serviciul trebuie să răspundă prompt și eficient la evoluția nevoilor colective și exigențele interesului general.

Adaptarea serviciului public la nevoia socială se realizează prin “Statutul de organizare și funcționare” a prestatorului de servicii: regie autonomă, societate comercială, instituție publică etc. Statutul oricărui serviciu public este definit de o autoritate a administrației publice iar dezvoltarea, restrângerea, transferul sau încetarea acestuia se hotărăște de către administrație. Ca atare, serviciile publice create de administrație rămân sub autoritatea acesteia, indiferent de modul de organizare și funcționare a lor.

În cazul persoanelor juridice care au în obiectul lor de activitate prestări de servicii, dar nu se află sub autoritatea administrației publice, indiferent de forma în care se prestează serviciul public (locație, închiriere, concesiune), administrația trebuie să prevadă condiții contractuale obligatorii pentru prestator și posibilitatea adaptabilității serviciului la cererea socială. În cazul acestor contracte administrative, ne găsim în situația specială regulilor de drept public întrucât administrația răspunde la comanda socială, indiferent cui a delegat gestiunea serviciului public. Clauzele obligatorii în sarcina prestatorilor de servicii nu încalcă principiul libertății de voință a părților contractante, ci exprimă, în termenii dreptului public, atributul administrației ca reprezentantă a cetățenilor, calitatea de autoritate publică.

Regula cuantificării rezultatelor serviciului public este determinată de cel puțin două

motivații concrete:

a) necesitatea aprecierii corecte a modului în care serviciul public satisface cerințele sociale

ale cetățenilor și, implicit, evaluarea rapidă a activității serviciului;

b) necesitatea asigurării transparenței față de cetățeni, aceștia putând, grație cuantificării, să

controleze modul în care se desfășoară activitatea serviciilor publice, asigurându-se în

acest fel principiul echității acestora.

Structura și nivelul calitativ al bunurilor și serviciilor trebuie să răspundă nevoilor sociale, în caz contrar, ele rămânând simple aspirații. Aflându-se permanent înaintea producției, a posibilităților societății de a le satisface, nevoile sociale constituie un impuls al producției materiale și spirituale.

Până nu demult, crearea serviciilor publice a constituit monopol de stat în toate țările, indiferent de orânduirea socială. Însă, pe măsura extinderii democrației sociale, inclusiv prin descentralizare, s-a înregistrat și se înregistrează un transfer al acestui monopol de la nivel central la nivel local.

În prezent, statul păstrează monopolul asupra unor servicii publice considerate de interes național pe care le înființează și le coordonează centralizat, cum sunt: poliția, starea civilă, prevenirea și stingerea incendiilor, etc. Este vorba, în special, de crearea acelor servicii care afectează libertățile fundamentale ale cetățenilor sau care presupun apariția unor categorii de instituții publice.

Mutațiile din sfera social-economică au determinat schimbări semnificative în doctrina

administrativă, ajungându-se astfel la o soluție viabilă: administrația publică poate impune persoanelor private care prestează activități de interes general să îndeplinească și obligații de natura serviciului public. Suprimarea serviciilor publice se face cu respectarea principiului “actului contrar” potrivit căruia desființarea este de competența aceleași autorități care a aprobat înființarea. Dacă serviciul public a fost înființat prin hotărâre a Consiliului local atunci, același consiliu poate dispune prin hotărâre contrară desființarea; dacă serviciul public este de interes național, atunci aceeași autoritate publică Parlament/Guvern poate dispune prin lege/hotărâre desființarea serviciului respectiv. Acest drept nu este însă nelimitat: autoritățile administrației locale nu pot desființa un serviciu public dacă acesta este stipulat prin lege.

Asigurarea serviciilor publice locale este în centrul preocupărilor autorităților locale și ale guvernului central, care a inițiat un vast proces de restructurare a acestui sector. Restructurare a devenit o necesitate pentru a putea face față dificultăților în asigurarea acestor servicii. Legislația în vigoare a modificat în mod fundamental managementul financiar și bugetar utilizat de către autoritățile locale. Bugetul local este reprezentat ca o entitate distinctă, sporind autonomia administrațiilor locale. În acest sens, legea permite autorităților locale să fie mai responsabile de deciziile pe care le iau și să răspundă de consecințele acestora în fața cetățenilor.

5.4 Managementul financiar al colectivităților locale

„Finanțele sunt arta de a plimba banii din mână în mână până când dispar. „

Robert W. Sarnoff

Impactul schimbărilor politice asupra administrației multor țări este considerabil. Până

la această dată, administrația era esențialmente centralizată . Noile structuri politice au pus în practică o politică de schimbare foarte rapidă.

În democrațiile occidentale, unde există o stabilitate politică și unde resursele sunt repartizate mai echitabil decât în cele mai multe dintre celelalte țări în curs de dezvoltare, în funcție de modul de dezvoltare, sistemul administrativ funcționează.

În ceea ce privește veniturile proprii ale bugetelor locale,l ca și în cazul cotelor defalcate din impozitul pe venit, ele sunt influențate de reglementările legale în domeniu, de gradul de dezvoltare al respectivei localități dar și de managementul autorităților publice locale.

Insuficiența fondurilor este și o cauză dar și un motiv pentru elaborarea unor politici publice locale corespunzătoare. În spiritul acestei idei, autoritățile locale în cooperare cu cele naționale și inclusiv pe baza sprijinului acestora, ar trebui să aibă în vedere o proiecție bugetară multianuală.

Tocmai din acest motiv devine imperativ necesară deprinderea membrilor consiliilor

locale și respectiv județene cu practici și tehnici de management local ca și cu particularitățile de elaborare a politicilor publice locale.

Rezolvarea problemelor comunităților depinde indubitabil de nivelul resurselor disponibile, de calitatea managementului acestor fonduri dar și de comunicarea între diverse structuri ale administrației locale.

Datorită lipsei cooperării între membrii aceluiași nivel, pe de o parte, dar și între nivele, pe de altă parte – plecând adesea de la rivalități politice – apar consecințe grave în planul calității managementului unităților administrativ-teritoriale.

Autoritatea statului se exercită prin funcțiile publice. Toate categoriile de funcții din structura autorităților publice au la bază atributul de putere publică. În domeniul administrației, prin lege se determină funcțiile publice care sunt ocupate potrivit aceluiași cadru legislativ de către funcționari publici.

În accepțiunea managementului public tipul și numărul de funcții publice într-o instituție sau autoritate publică nu poate fi stabilit decât în funcție de nevoile de servicii publice așa cum acestea au fost determinate pe segmentele de piață pe care operează aceste instituții sau autorități.

Creșterea eficienței economice și sociale, corelate cu satisfacerea interesului public constituie coloana vertebrală a managementului public local.

Sistemul de management în organizațiile de servicii prezintă o serie de particularități care influențează semnificativ conținutul activităților desfășurate în procesele de realizare și furnizare a serviciilor publice.

Un sistem eficient de management în organizațiile de servicii implică abordarea următoarelor componente:

1. Piața serviciilor

2. Serviciul public

3. Sistemul de furnizare a serviciului

4. Imaginea unității

Este important de menționat faptul că, în practică, trebuie făcută distincția și luate în considerare deosebirile dintre serviciile oferite de organizații1e publice și/sau private și serviciile publice oferite de instituțiile administrației de stat, numite și servicii administrative.

În ceea ce privește prima categorie, cea a serviciilor furnizate de organizațiile publice, pot fi identificate unele particularități derivând din specificul segmentului de piață vizat și/sau serviciul oferit.

În legătură cu serviciile publice din cea de a doua categorie, furnizate de instituțiile publice ale sistemului administrativ, abia în ultimii ani, specia1iștii englezi și americani au introdus un nou mod de abordare a acestora luând în considerare, dar într-un mod specific, unele elemente care aparțin teoriilor clasice în domeniul economic.

Prin urmare introducerea unor concepte de bază, cum ar fi: piața, managementul public, eficiența serviciului public etc. determină mutații semnificative în modul de percepere, înțelegere și exercitare a conducerii serviciilor publice oferite de instituțiile administrative.

Concluzii și propuneri

Rolul autorităților locale într-o țară cu o economie de piață trebuie să fie acelea de a furniza cetățenilor din jurisdicția lor acele servicii de bază sau bunuri esențiale pe care piața este improbabil sau incapabilă de a le asigura eficient, echitabil și în cantitatea sau de calitatea adecvată necesităților legitime ale cetățenilor individuali sau ale colectivității locale. Există o mare diversitate de moduri în care sunt concepute responsabilitățile autorităților locale în diferite țări ale lumii și nu există o singura soluție bună pentru modul în care responsabilitățile sunt atribuite unei categorii sau alteia de administrație locală sau rămâne în sarcina administrației centrale. În concordanță cu principiul subsidiarității, orice obligație publică ar trebui să fie atribuită celui mai scăzut nivel de autoritate posibil care are capacitatea să și-o asume efectiv și eficient. Cu toate acestea, nu există în lume vreo țară în care autoritățile locale să se bucure de o libertate totală și neîngrădită în ceea ce privește strângerea veniturilor sau deciziile asupra cheltuielilor. Totul depinde de filozofia politică dintr-o țară, de politicile acesteia, de natura responsabilității avute în vedere, de caracteristicile fizice și condițiile economice din fiecare colectivitate locală și de capacitatea efectivă a autorităților locale de a-și asuma o anumită responsabilitate.

Pentru o mai bună înțelegere a procesului de realizare a echilibrului financiar, este necesară analiza elementelor structurale ale acestuia, relațiile de complementaritate ce iau naștere între diferitele categorii de fonduri constituite în economie și care imprimă echilibrului financiar caracterul unui echilibru de sistem, păstrând cu toate acestea individualitatea fiecărui fond: individualitatea bugetului de stat, individualitatea bugetelor locale.

Echilibrul bugetelor locale se asigură prin alocarea de la bugetul de stat a sumelor necesare, sub forma transferurilor sau a sumelor defalcate din veniturile bugetului de stat atribuite prin lege. Existența unui asemenea procedeu tehnic indică existența problemei privind descentralizarea bugetară și mărirea gradului de independență a bugetelor locale, care trebuie susținută din resurse financiare proprii și de participarea responsabilă a colectivităților locale la promovarea propriilor interese, în strânsă concordanță cu interesul național.

Importanța transferurilor bugetare derivă dintr-o dublă semnificație și anume: pe de o parte, există necesitatea obiectivă de susținere a unor unități teritoriale, care nu pot, prin performanțele sale economice, să-și acopere cheltuielile și, pe de altă parte, aceasta creează unele inconveniente unităților puternice din punct de vedere economic, cât și realizarea insuficientă a potențialului economic al administrațiilor cu mai multe nevoi.

Politicile bugetare locale trebuie să aibă în vedere principiul solidarității prin care să se poate realiza ajutorarea unităților administrativ-teritoriale, precum și a persoanelor fizice aflate în situație de extremă dificultate, prin alocarea de sume din fondul de rezervă bugetară constituit în bugetul local.

Procesul de fundamentare al sistemului de transferuri interguvernamentale și al sistemului de echilibrare trebuiesc urmărite în legătură cu dezechilibrele ce pot apare (dezechilibrul vertical și dezechilibrul orizontal).

Așa cum propune și Institutul de politici publice dezechilibrele orizontale inter-regionale (sau inter-județene) pot fi reduse prin îmbunătățirea sistemului de echilibrare, evitându-se omogenizarea artificială a acestor entități (regiuni sau județe). Dezechilibrele orizontale intra-regionale (sau intra-județene) pot fi reduse prin focalizarea (concentrarea) sistemului de echilibrare asupra celor mai sărace localități sau prin folosirea impozitelor naționale partajate pe baza numărului de locuitori – metoda cu un puternic caracter egalizator spre deosebire de partajarea pe baza originii colectării.

Din bugetul de stat, prin bugetele unor ordonatori principali de credite ai acestuia, precum și din alte bugete se pot acorda transferuri către bugetele locale pentru finanțarea unor programe de dezvoltare sau sociale de interes național, județean ori local.

Există o serie de dispute între comunitățile care realizează venituri proprii suficiente și cele care dispun de mai puține resurse proprii și nu reușesc să-și acopere cheltuielile de întreținere a localității. Reprezentanții comunităților mai bogate merg până la soluții extreme, ca eliminarea procedurii echilibrării bugetelor locale. Comunitățile locale mai avute dețin diverse avantaje economice, sociale, demografice care le permit o dezvoltare continuă și echilibrată. Ele au tendința de a învinovăți comunitățile mai sărace, pierzând din vedere faptul că, în Europa de azi conceptul de bază pe care se construiește teoria dezvoltării este coeziunea economică și socială.

Așadar, dezvoltarea economică și socială trebuie să se bazeze pe o structură spațială echilibrată. Din această perspectivă se consideră că dezvoltarea inegală a teritoriilor reflectă slăbiciuni economice ale ansamblului și sunt de neacceptat deoarece, la rândul lor, devin sursă de instabilitate politică și economică.

Având în vedere cele menționate anterior o soluție de mijloc este solidaritatea comunităților locale, o solidaritate menită să mențină un echilibru între așteptările ambelor tipuri de comunități. Doar o dezvoltare teritorială echilibrată va genera dezvoltarea economică sănătoasă pe ansamblu, iar nu adâncirea decalajelor existente. Dincolo de acest lucru trebuie remarcat faptul că, principiul echilibrării în vederea eliminării decalajelor economice și sociale este unul european. Carta Europeană a Autonomiei Locale conține două articole care vin să sprijine principiul echilibrării. Primul dintre ele prevede protejarea comunităților locale, mai slabe din punct de vedere financiar, prin folosirea unor mecanisme de echilibrare menite să corecteze efectele înzestrării diferite a localităților. Cel de-al doilea prevede ca autoritățile locale să fie consultate asupra modului în care vor fi repartizate fondurile de la nivel central destinate echilibrării.

Astfel, cea mai bună alternativă care există pentru ameliorarea discrepanțelor dintre comunități o reprezintă solidaritatea acestora, o solidaritate care să mențină în același timp și un echilibru între pretențiile comunităților mai avute și așteptările celor mai puțin bogate deoarece acest lucru va genera o dezvoltare economică și socială în ansamblu.

Un sistem bun de transferuri trebuie să permită autoritățile locale să fie stimulate să realizeze venituri proprii astfel încât ele nu trebuie să fie suficiente. De asemenea, trebuie asigurat un echilibrul și la nivelul competenței autorităților locale și a resurselor descentralizate. Este recomandat, ca sumele acordate să fie previzibile pe o perioadă mai mare de timp, astfel încât să permită autorităților locale să realizeze cheltuieli conform unei strategii, conform unor obiective pe termen lung.

Intrarea României în UE, face necesar ca aceasta să respecte politica de dezvoltarea promovată de toate țările din UE care este o politică de coeziune economică și socială, bazată preponderent pe măsuri active de dezvoltare. Sprijinul financiar și politic acordat de Uniunea Europeană are ca scop atingerea unui nivel de dezvoltare superior, capabil să ofere avantaje economice și sociale atât pe plan intern, cât și extern.

Regionalizarea este o tendință comună a evoluției organizării teritoriale a statelor europene și regiunile care asigură descentralizarea deciziei la nivel local, provincial sau regional s-au dezvoltat și ca o consecință a nivelului ridicat al fondurilor destinate obținerii coeziunii economice și sociale la nivelul întregii UE prin eliminarea și prevenirea dezechilibrelor între regiuni.

Bibliografie

1. Androniceanu Armenia -Noutăți în managementul public, Ediția a IV-a, Editura ASE, București, 2007

2. Armeanu, D.; Stroe, R.- Finanțe, Ediția a II-a, Editura ASE, București, 2005

3. Bertrande de Jouvenel – Progresul în om, București, Editura Politică, 1983

4. Chaline, C. – Le Royaume-Unit: Economie et Regions , Masson , Paris, 1991

5. Filip, Gh. – Finanțe publice,, Editura Junimea, Iași, 2002

6. Galbraith, J.K.- Știința economică și interesul public – București: Ed. Politică, 1992

7. Maurice, D. – Finances Publiques, Presse Universitaires de France, Paris, 1975

8. Maurice, H. – Etude sur le décentralization, Ed. P. Dupont, Paris, 1992

9. Moșteanu Tatiana, Buget și trezorerie publică, Editura Didactică și Pedagogică, București, 1997, pag.15

10. Munteanu, V.A.- Management public local, Tipografia Moldova, Iași, 2003

11. Parlagi, A.; Iftimoaie, C. – Serviciile publice locale, Editura Economică, București, 2001

12. Plumb, I. – Managementul serviciilor publice, Editura ASE, 2003

13. Popeangă, G. – Managementul finanțelor publice locale, Editura Expert, București, 2002

14. Profiroiu, A.;Popescu, I. – Bazele administrației publice, Ediția a II-a, Editura Economică, București, 2004

15. Rorty, R., – Contingency, Irony, and Solidarity, Cambridge University Press, 1989

16. Stancu, I.- Finanțe, Editura Economică, București, 1996

17. Ștefura, G. – Bugete publice și fiscalitate, Editura Universității “Alexandru Ioan Cuza”, Iași, 2005,

18. Talpoș, I.- Finanțele României, Editura Sedona, Timișoara, 2000

19. Tătaru, A.G.- Concepția lui Ion Ionescu de la Brad privind finanțele statului, în Revista „Finanțe și credit”, nr. 6/1968

20. Tudorache, D.;Secăreanu, C., – Finanțe publice. Finanțele întreprinderii, Editura Universitară, București, 2006

21. Văcărel, I. și alții – Finanțe publice, Ediția a II-a, Editura Didactică și Pedagogică, București, 2000

22. Voinea, M.Gh.; Râmniceanu I.lie – Finanțele locale și dezvoltarea unităților administrativ- teritoriale, Editura Științifică și Enciclopedică, București, 1983

23. Voinea, M.Gh.- Finanțe locale, Editura Junimea, Iași, 2002

24. Wildavsky, A.-The New Politics of the Budgetary Process, Second Edition, Editura Harper Collins, New York, 1992

25. CARTA EUROPEANA A AUTONOMIEI LOCALE, Strasbourg, 15 octombrie 1985

26.*** Legea nr. 84 din 18 martie 2003 pentru modificarea si completarea Ordonanței Guvernului nr. 119/1999 privind auditul public intern și controlul financiar preventiv, publicată în Monitorul Oficial nr. 195 din 26 martie 2003

27.*** Legea nr. 215 din 23 aprilie 2001 privind administrația publică locală, publicată în Monitorul Oficial nr. 204 din 23 aprilie 2001

28.***Legea nr. 273 din 29 iunie 2006 privind finanțele publice locale

29.***Legea nr.500 din 11 iulie 2002 privind finanțele publice, publicată în Monitorul Oficial nr. 597 din 13 august 2002

30.***Ordonanța de Urgență nr. 45 din 5 iunie 2003 privind finanțele publice locale, publicată în Monitorul Oficial nr. 431 din 19 iunie 2003

31.***Regular Report on Romania’s progress towards accession., 2004

32. http://biblioteca.ase.ro//Contribuții la perfecționarea finanțelor publice la nivelul unității administrativ-teritoriale

33. http://www.guv.ro//Ministerul Finanțelor Publice

34. http://www.ipp.ro/altemateriale/Bugetele locale între teorie și practică, 2001

35. http://www.ipp.ro/altemateriale/descentralizare/Politica de echilibrare a bugetelor locale în România, 2005

36. www.europa.eu