Tratatul de la Lisabona
CUPRINS
Introducere
Capitolul I – Istoria ideii de Europa unită
I.1. Conceptul de Europa în Antichitate
I.2. Europa medievală sau pax christiana
I. 3. Iluminismul și unitatea europeană
Capitolul II – Idei și planuri federaliste – de la Primul Război Mondial la Planul Schuman
II.1. Ideea de Europa în secolul națiunilor
II. 2. Concepții despre Europa unită în perioadele interbelică și postbelică
Capitolul III – Considerații generale – tratatul pe scurt
III. 1. O Europă mai democratică și mai transparentă
III. 2. O Europă mai eficientă
III. 3. O Europă a drepturilor, valorilor, libertății, solidarității și siguranței
III. 4. Europa ca actor pe scena internațională
Capitolul IV – Strategia de la Lisabona
IV. 1. Caracteristici ale strategiei Europa 2020
IV. 2. Instrumente
IV. 3. Roluri
Capitolul V – Tratatul de la Lisabona: tratatul de reformă al Uniunii Europene
V. 1. Principalele inovații instituționale ale Tratatului de la Lisabona
V. 2. PESC după Tratatul de la Lisabona
Concluzii
Bibliografie
INTRODUCERE
Uniunea Europeană, de ale cărei avantaje ne bucurăm astăzi, nu a fost un deziderat ușor de atins. Construcția europeană a căpătat anvergură și a putut să fie întreprinsă cu adevărat abia după ce două cataclisme globale au lovit omenirea sub forma celor două războaie mondiale din prima jumătate a secolului al XX-lea. Aceasta nu înseamnă că nu au existat gânditori care au prevăzut necesitatea integrării europene cu mult timp înainte ca ea să devină o realitate palpabilă. Încă din Antichitate atunci când locuitorii Greciei antice vorbeau despre străinii “barbari” ei scoteau totodată în evidență caracterul unitar al popoarelor civilizate din spațiul geografic pe care ei l-au denumit “Europa”.
În perioada Evului Mediu observăm impactul fundamental al dispariției puterii laice absolute reprezentată de proiectul absolut de imperiul univerisal al Imperiului Roman. Divizarea acestuia și apoi eliminarea părții apusene a lăsat un gol greu de umplut de către regatele barbare care i-au succedat. Proiectul de imperiu universal a căzut așadar pe umerii lui Carol cel Mare, care s-a străduit să refacă unitatea teritorială a fostului imperiu. Dar structura socială și mai ales etnică s-a schimbat radical. Din aceste motive conceptul de Europa s-a deplasat constant către vest, mai ales după pătrunderea otomanilor în estul Europei, în Peninsula Balcanică. Ajungem așadar la Iluminism, un set de idei avangardiste care au hrănit iluziile restaurației imperiului universal ale lui Napoleon. A urmat așa-numitul “secol al națiunilor”, al XIX-lea, caracterizat de formarea statelor naționale și de rivalități aprige între blocuri militare dușmane. Condițiile economice și sociale radical schimbate de după cele două războaie mondiale au fost singurele care au putut face posibilă o accelerare a planurilor federaliste de crearea a unei uniuni europene.
Această scurtă introducere arată că UE este de fapt un proiect tânăr, dar care și-a demonstrat rolul și vitalitatea pe scena internațională fiindcă își are rădăcinile în unitatea popoarelor europene care au ales să creeze o organizație suprastatală pentru a-și asigura un viitor mai bun. La baza cooperării dintre statele membre stau tratatele, începând cu primele astfel de documente, precum Tratatul de la Roma din 1957. Acestea au fost amendate și îmbunătățite, UE fiind una dintre cele mai active organizații internaționale când vine vorba de actualizarea legislației datorită în principal extinderii mai ales după prăbușirea regimurilor comuniste din Europa de Est.
Lucrarea de față, intitulată Tratatul de la Lisabona, își propune să analizeze importanța acestui tratat în contextul global actual, caracterizat de criză economică și instabilitate politică. Tratatul a avut ca scop principal să reglementeze ambiguitățile lăsate în urmă de eșecul Tratatului Constituțional. La fel ca precedentele documente anterioare, adică tratatele de la Amsterdam și Nisa, și cel din capitala portugheză este de fapt un tratat de amendare al tratatelor existente – Tratatul Uniunii Europene (TUE), care și-a păstrat numele, și Tratatul Comunităților Europene, care și-a schimbat numele în Tratatul privind funcționarea Uniunii (TFUE). Din perspectivă istorică, semnarea tratatului a finalizat un lung proces de reformă demarat prin Conferința de la Laeken din 2001.
Primul capitol, Istoria ideii de Europa unită, reprezintă o prezentare a diferitelor epoci istorice și a felului în care europeni au privit continentul lor în aceste perioade. Încă din Antichitate, din perioada conflictelor greco-persane, grecii și apoi romanii erau adânc conștienți de unicitatea Europei, chiar dacă granițele ei erau greu de definit. Debutul Europei ca și continent nu putea fi altfel decât în contextul unei amenințări externe, cum de altfel va fi cazul și în Evul Mediu.
Capitolul al doilea, numit Idei și planuri federaliste – de la Primul Război Mondial la Planul Schuman, este o continuare a succesiunii temporale a primului capitol. Spre sfârșitul secolului al XIX se prefigurau deja liniile de putere care au ghidat inexorabil națiunile europene către un conflict distrugător. Naționalismul, imperialismul și ambițiile coloniale au făcut evitarea războiului imposibilă. Ceea ce nimeni nu a putut prevede a fost că sistemul de tratate de pace de la Versailles nu a reprezentant decât un armistițiu, deoarece nu a rezolvat nici una din problemele deschise de Primul Război Mondial. Pe durata anilor interbelici planurile federaliste pentru o Europă unită au devenit din ce în ce mai îndrăznețe și mai realizabile.
Cel de-al treilea capitol se concentrează pe o analiză pe scurt a princiipilor care au ghidat pe liderii politici în semnarea Tratatului de la Lisabona. Acesta și-a propus o eficientizare a procesului instituțional și legislativ. De asemenea el a fost primul astfel de document care a prevăzut integrarea Cartei Drepturilor fundamentale ale UE, care a fost anexată tratatului.
Următorul capitol, Strategia de la Lisabona, încearcă o analiză completă a celor două strategii care au ghidat politica Uniunii începând cu anul 2000; prima dintre acestea, anunțată tot în capitala Portugaliei, a fost modificată la jumătatea termenului de zece ani, în 2005. Spre finalul acestei perioade s-a constatat că obiectivele propuse nu vor fi atinse, așa că s-a trecut la adoptarea unei noi strategii – Europa 2020, pentru următoarea decadă, adoptând totodată lecțiile ce se impuneau din eșecul fostei strategii.
Capitolul al cincilea, intitulat Tratatul de la Lisabona: tratatul de reformă al Uniunii Europene, are ca scop o analiză completă a principalelor modificări instituționale aduse de către Tratatul de Reformă. Acesta a schimbat mecanismele de funcționare a instituțiilor europene și a adus în prim plan noi astfel de instituții, între care menționăm Consiliul European. Totodată, în domeniul politicii externe tratatul a încercat să creeze o politică externă consecventă prin înființarea funcției de Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politică de securitate.
CAPITOLUL I – ISTORIA IDEII DE EUROPA UNITĂ
I. 1. Conceptul de Europa în Antichitate
Istoria Europei așa cum o tratează acest studiu “înseamnă de fapt istoria unității Europei”. Uniunea Europeană, cu al ei Tratat de la Lisabona, reprezintă în esență culminarea unor eforturi de anvergură de aproape două milenii de a realiza o unitate europeană. Identitatea europeană, care era pentru unii un motiv de mândrie, iar pentru alții de ură și dispreț, a fost și este încă un concept destul de ambiguu. Ca toate identitățile și cea europeană este rezultatul unei construcții mentale, ideologică aproape, care a necesitate o perioadă mare de timp pentru a se sedimenta. Ea este formată din elemente psihologice și sociologice precum imagini, povești, mituri comune și amintiri colective, care împreună s-au solidificat în tradiții ce unesc popoarele europene și le-au diferențiat de celelalte zone geografice.
Termenul de “Europa” are o lungă istorie, dar ideea de Europa este o realizare mult mai recentă. Numele continentului nostru își are originea în perioada Antichității, dar pentru mult timp el desemna doar o zonă geografică foarte vagă, deoarece limitele nu erau bine definite. Origina lui exactă este totodată incertă; prin secolul V î.Hr. istoricul grec Herodot afirma că nu înțelege de ce contemporanii lui cred că lumea e formată din trei părți, sau de ce cele trei părți sau continente poartă toate nume feminine – Asia, Europa, Africa. Conform argumentelui lui nimeni nu putea afirma la momentul acela dacă există sau nu o mare mare la est sau la nord de Europa. Tot ce se “știa” era că ea este aproximativ egală ca dimensiune cu Asia și Libia (Africa) combinate. Pentru el toată masa de pământ este artificial împărțită în continente, când de fapt vorbim despre o singură unitate. Pentru majoritatea grecilor diferența dintre ceea ce ei denumeau a fi Europa – adică practic ceea ce ei considerau a fi pământurile străbune ale Eladei (Greciei) din jurul Mării Egee – și Africa și Asia era determinată nu doar de climă, dispoziția și atitudinea popoarelor, dar mai de etnie. Aici intervine excepționalismul sau chiar “modernismul” lui Herodot; pentru el Europa nu avea granițe bine stabilite. Era o viziune cosmopolitană, care prefigura viitorii gânditori adepți ai pan-europenismului: Europa nu reprezenta doar lumea grecilor, deoarece cultura acestora nu putea fi cuantificată și se răspândea deja cu rapiditate în zone considerate exterioare sau barbare. Identitatea europeană necesita acceptarea foarte dificilă a faptului că originile Europei erau în afara ei, în Asia, iar granițele sale nu puteai fi bine definite
Această concepție, care nu era singulară, arată totuși prin opoziție că exista convingerea înrădăcinată că există trei continente, deși granițele sau limitele acestora erau desigur diferite de la autor la autor. Etimologia cuvântului “Europa” poate arunca lumină asupra viziunii grecilor antici asupra spațiului în care trăiau; Europa era fiica regelui fenician iar Zeus, zeul suprem al grecilor, s-a îndrăgostit de ea și s-a transformat într-un taur atrângând-o pe tânără pe spinarea lui. Apoi Zeus a răpit-o pe prințesă și a dus-o în insula Creta. Trecând peste infidelitățile aproape constante ale lui Zeus, răpirea Europei este sugestivă, ea reprezentând tiparul migrațiilor care s-au revărsat dinspre Asia către continentul nostru. În concluzie originea europenilor trebuie căutată în Asia. Unii autori experții în limbile dispărute consideră că o posibilă origine a “termenului Europa” vine din feniciană veche și înseamnă “pământul de la Apus”. Cu toate acestea, tot Herodot a sugerat o variantă mai puțin supernaturală și mai degrabă posibilă: negustorii cretani (deci viitorii europeni) au răpit-o pe Europa într-o corabie în formă de taur pentru regele lor Asterius. Fenicienii, deci asiaticii în accepțiunea grecilor, au luat această răpire drept un afront la adresa lor.
Arc peste timp, troienii conduși de prinții Paris și Hector au răpit-o la rândul lor pe cea mai frumoasă “europeană”, regina Elena a Troiei, soția lui Menelau. Acesta a apelat la fratele său, Agamemnon și împreună au ridicat o mare armată cu care au asediat și distrus Troia pentru a răzbuna ofensa adusă tuturor grecilor. Aceste povești până la urmă, a căror dimensiune, care sa nu vorbim despre realism, arată totuși o lungă istorie de animozități și suspiciune reciprocă au continuat și chiar au fost exacerbate atunci când fenicienii au fost urmați de către persani. Trebuie să remarcăm aici că greci vorbeau despre toate populațiile și semințiile de peste Marea Egee ca fiind “perși”. În concepția lor asiatic era egal cu persan.
Civilizația mediteraneană antică a fost pusă la cel mai înalt nivel de geniul organizatori roman, dar inspirația venea de la greci. Structura societății din acea perioadă, fie că vorbim despre cea economică sau socială, era bazată pe elementul fundamental caree drept un afront la adresa lor.
Arc peste timp, troienii conduși de prinții Paris și Hector au răpit-o la rândul lor pe cea mai frumoasă “europeană”, regina Elena a Troiei, soția lui Menelau. Acesta a apelat la fratele său, Agamemnon și împreună au ridicat o mare armată cu care au asediat și distrus Troia pentru a răzbuna ofensa adusă tuturor grecilor. Aceste povești până la urmă, a căror dimensiune, care sa nu vorbim despre realism, arată totuși o lungă istorie de animozități și suspiciune reciprocă au continuat și chiar au fost exacerbate atunci când fenicienii au fost urmați de către persani. Trebuie să remarcăm aici că greci vorbeau despre toate populațiile și semințiile de peste Marea Egee ca fiind “perși”. În concepția lor asiatic era egal cu persan.
Civilizația mediteraneană antică a fost pusă la cel mai înalt nivel de geniul organizatori roman, dar inspirația venea de la greci. Structura societății din acea perioadă, fie că vorbim despre cea economică sau socială, era bazată pe elementul fundamental care era “polisul” sau orașul-stat. Acest fapt va rămâne un constant până târziu spre sfârșitul Evului Mediu, atunci când marile națiuni vor lua naștere pe baza popoarelor așa cum le cunoaștem noi astăzi. Până la acel moment însă Imperiul Roman, ca și cele care îi vor urma după dispariția lui, vor fi doar o suprastructură impusă deasupra baze formate din un amalgam de orașe-stat. Este sugestiv totodată să remarcăm că această cultură fabuloasă a grecilor este rezultatul unui amestec unic dintre civilizația minoică a bronzului și invadatorii indo-europeni care au venit din stepe Rusiei de astăzi și care au dat unele dintre cele mai importante caracteristici ale culturii grecești.
În timpul lui Herodot, Europa era tot continentul sau cel puțin tot continentul cunoscut. Herodot ne spune că grecii împart pământul în trei părți: Europa, Asia și Libia. Istrul, adică Dunărea, curge pe pământul celților, chiar prin mijlocul Europei și își termină cursul în Marea Neagră. Deci Europa se prelungește și dincolo de Dunăre, dar care îi sunt limitele? La mijlocul secolului V î.Ch. exista deja în vocabularul curent termenul Europa ale cărei granițe rămâneau, însă, un pic pierdute spre nord.
Una dintre problemele încă în dispută printre cercetători este dacă Europa era pentru antici (greci sau romani) doar o noțiune geografică sau avea și conotații politice. Grecii, înainte de Filip, aveau conștiința de a fi greci. Ei se plasau în opoziție față de barbarii (adică cu cei „care nu știu bine să vorbească”), a căror civilizație ignora democrația. Câteva sărbători religioase și sportive, mai ales Olimpiadele, atestă existența unei Comunități superioare grecești, care însă, nu are o semnificație politică profundă. (Pentru a participa la Olimpiade, era necesar să fii grec și nu sclav) De ce am putea considera că această Comunitate superioară, în care grecii se simt solidari, este însăși lumea greacă și nu Europa? Deoarece, pe de o parte, există greci și în Asia și, pe de altă parte, există europeni care nu sunt greci și cu care grecii nu se simt solidari nici politic, nici intelectual. Clivajul este deci între greci și barbari – cei care sunt europeni sau asiatici – și nu între europeni și asiatici.
Din punct de vedere strict geografic, exista o distincție între continente așa cum le vedeau grecii. Am precizat deja mai sus că lumea grecilor antici se concentra în jurul Mării Egee cu insulele sale și se întindea așadar până la așezările grecești de pe coasta Turciei de astăzi. Dar Egeea nu este decât o mică diviziune a Mediteranei iar grecii au aflat rapid prin explorare că la nord se află o strâmtoare, Bosforul, care desparte lumea lor de o mare mult mai întinsă și necunoscută, Pontus Exinus, sau Marea Neagră. Miturile și poveștile lor vorbesc așadar de Europa ca fiind masa de pământ de la vest de Bosfor, în vreme ce Asia reprezenta tot ce era la răsărit.
Dar cu timpul, pe măsură ce exploratorii pătrundeau din ce în ce mai adânc în interiorul zonelor și se îndepărtau de coastele care dădeau numele continentelor, cartografii au aplicat aceleași denumiri unor zone din ce în ce mai mari de pământ până când s-a ajuns la situația ca nume precum “Europa” sau “Asia”, folosite de popoarele mediteranene, să denumească imense mase de pământ flancate de oceane. În fond aceasta este definiția unui continent astăzi, iar ele sunt despărțite între ele de zone înguste sau de mări și oceane. Africa se desparte în acest fel de Asia, cele două Americi între ele, dar în cazul Europei nu există un canal sau un istm care să o delimiteze de Asia, fiindcă Europa este în realitate o peninsulă a Asiei.
Cunoștiințele geografice fiind atât de limitate la vremea respectivă, granițele spațiului numit Europa erau adesea schimbătoare. Conform lui Herodot regii egipteni au angajat navigatori fenicieni care să străbată Marea Mediterană și să facă înconjurul Africii. La rândul lui, regele Darius al Persiei a organizat expediții navale pe cursul Indusului pentru a afla gurile acestui fluviu. Vasele s-au întors apoi la Babilon de-a lungul coastei în Oceanul Indian de astăzi. În Europa însă nu găsim astfel de expediții. Herodot mărturisea chiar că nu știe de existența unei mări la nord sau la est. Prin urmare, granițele mentale ale arealului european erau Mediterana, care îl despărțea de Africa. În Răsărit Donul era considerat de cei mai mulți greci ca granița de est, iar în vest coloanele lui Hercule (Gibraltarul) marcau intrarea în oceanul planetar.
În această incertitudine geografică și chiar etnică, grecii și apoi romanii nu puteau afirma că zona în care locuiesc ei este cu adevărat centrul universului. Totuși, Europa putea fi considerată centrul universului lor, sau mai bine zis a felului în care grecii și romanii conceptualizau mediul înconjurător. Aceasta deoarece anticii vedeau relațiile complexe care se stabileau între popoare, superioritatea sau dimpotrivă inferioritatea vreunei etnii, din perspectiva climei și factorilor geografici. Astfel, zonele nordice ale Europei de astăzi erau considerate a fi propice pentru călirea oamenilor. Locuitorii acestor zone au învățat să se adapteze la condițiile potrivinice și ca urmare erau luptători feroce, dar se confruntau și cu probleme. Erau viteji dar duceau această vitejie la extrem și păcătuiau prin violență excesivă și barbarie. De aceea nu erau foarte înțelepți și se deosebeau de popoarele “civilizate”, precum grecii și romanii. Cei de la sud, asiaticii sau „persanii”, erau prin contrast inteligenți, amuzanți, dar letargici, inactivi și leneși. Așa a apărut stereotipul orientalului viclean, dibace, dar incapabil să acționeze pentru a se moderniza sau pentru a se apăra. Europenii, adică populațiile dintre aceste două extreme, adică cei care locuiau în jurul Mării Mediterane, beneficiau de toate avantajele vecinilor lor, dar aveau moderația cu care să se protejeze de extreme. Acest mod de a imagina Europa și zonele adiacente a supraviețuit cu unele mici modificări până în secolul al XIX-lea. Aristotel vorbește mai mult de Europa, față de predecesorii săi, în special în lucrarea Politice. El susținea că popoarele Europei sunt pline de curaj, dar mai puțin inteligente și harnice, capabile să-și apere libertatea, dar nefiind în stare a se guverna. Cei care acumulează calitățile ambelor entități (europenii și asiaticii) sunt grecii, care dacă s-ar uni, ar stăpâni toate celelalte popoare. Tocmai datorită acestei diferențe între concepția geografică și cea cultural – politică, Aristotel deosebește nu numai Europa de Asia, dar și Grecia de Europa; în acest sens, luând în considerație problematica politico-culturală, Europa cuprinde numai Grecia, Italia și coastele mediteraneene ale Galiei și Spaniei, cu alte cuvinte zona de colonizare greacă.
Termenul neutru de “Europa”, ca și expresie geografică a unui spațiu comun, nu putea decât să capete conotații diferite, tragice, ca urmare a confruntării grecilor cu amenințarea persană. Nu este o coincidență că civilizația greacă atinge cotele cele mai înalte de dezvoltare culturală în urma înfrângerii invaziei persane de o coaliție a orașelor condusă de Atena și Sparta. Această amenințare a perșilor a reprezentat o constantă istorică încâ de cât aceștia au ocupat polisurile de pe coasta de vest a Asiei Mici și au pătruns chiar în insulele din Marea Egee. Mai mult, perșii au pus stăpânire pe Egipt și, foarte periculos pentru superioritatea navală a grecilor, pe orașele feniciene. Acum Darius și urmașul său Xerxes aveau la dispoziție o flotă capabilă să amenințe coastele Greciei. În aceste condiții, rezistența eroică a grecilor poate fi văzută ca o apărare a viitorului unui continent în fața expansiunii altuia.
Pentru scriitorii și gânditorii greci din secolul al IV-lea î.Hr. confruntarea greco-persană reprezenta o luptă a celor două tipuri de guvernare, în afara diferențelor de cultură, limbă și obiceiuri. Orașul-stat Atena era văzut deci ca un model democratic, în vreme ce Imperiul Persan era un imperiu absolutist unde legea nu avea nici o importanță și unde regele avea toată puterea. Europa versus Asia însemna deci libertatea împotriva despotismului. Victoria împotriva perșilor a însuflețit polisurile grecești, dar luptele interne și Războaiul Peloponesiac a însemnat risipirea energiilor grecilor, care au căzut repede sub dominația macedonenilor de la nord. Cu toate acestea macedonenii însăși se considerau greci, iar fiul regelui Filip, Alexandru cel Mare a învățat de la Aristotel. Alexandru a cucerit apoi întreg Imperiul Persan răzbunând agresiunile perșilor din trecut și a implantat semințele culturii grecești aducând Europa și Asia mai aproape decât au fost vreodată. Eschil opunea, în lucrarea lui intitulată Perșii, pe asiatici contra grecilor. El folosea rar cuvântul Europa și niciodată pentru a-l opune Asiei, în plan politic. Alături de el, Sofocle, Euripide, Aristofan și Tucidide au utilizat foarte rar cuvântul Europa, ceea ce demonstrează că nu putem vorbi în acea perioadă de o „idee europeană” în sens politic. Euripide în lucrările sale, Platon în Republica îi opun pe greci barbarilor și nu amintesc nimic de Europa.
Împărțirea lumii în continente era pentru greci o încercare de a se situa pe o poziție superioară tuturor celorlalte popoare, mai ales cele ale Asiei, pe care le considerau inferioare. Conform acestei distincții a lor, existau două elemente: oamenii civilizați și barbarii. Cuvântul grecesc “barbaros” însemna de fapt bâlbâială și desemna acele seminții care nu puteau vorbi greaca. Binențeles nuanța este mai adâncă de atât; faptul că acești barbari nu puteau vorbi limba civilizată era doar un simptom. Cauza era că le lipsea acel lucru de care grecii se mândreau cel mai mult – rațiunea. Pentru locuitorii vechii Elade capacitatea de a raționa, de a comunica logic și de a forma comunități urbane independente erau acele atribute care diferențiau popoarele civilizate de barbarii sălbatici. Barbarii nu aveau aceste abilități sociale, deoarece societățile lor erau organizate mult mai rudimentar decât democrațiile grecești. Din aceste motive Herodot făcea distincția între eleni și barbari chiar din primul volum al lucrării sale Istorii.
Această identificare a unui tip de viață social, într-o comunitate de egali care era polisul, a atins apogeul atunci când o putere cu originea în Europa a ajuns să domine militar și politic întreg continentul și să-și întindă stăpânirea și în Africa și în Asia. Este vorba desigur de Roma, care se considera moștenitoarea tradițiilor politice grecești. Ea era sursa de drept comun, de obiceiuri pentru întreg imperiul ei. Cu toate acestea, spre deosebire de orașele-stat ale vechii Elade, Roma a cucerit o teritorii care s-au dovedit prea vaste pentru asimilare. Din cest motiv, mai ales după căderea Republicii și instaurarea monarhiei imperiale, romanii au fost mult mai permisivi cu barbarii pe care îi primeau în interiorul granițelor imperiului. În imaginația colectivă, odată cu domnia plină de realizări a lui Augustus, Imperiul Roman, care era de fapt o reflectare a Romei în afara orașului propriu-zis, se identifica cu toată lumea. Roma a devenit dintr-un oraș-stat, o lume-stat, o putere globală ale cărei influențe nu puteau fi negate. Granițele acestui gigant erau oceanele, ceea ce înseamnă că romanii nu acceptau ideea că există alte formațiuni politice similare puterii romane. Cu toate acestea, ei credeau în misiunea de a duce civilizația în cele mai îndepărtate colțuri ale lumii. Prin civilizație ei înțelegeau desigur dreptul roman. Fiindcă dacă filosofia și matematica grecilor au permis dezvoltarea civilizației, Roma a fost singura care a avut puterea de a o răspândi în toate colțurile lumii, iar baza era mereu dreptul roman ca garant al dezvoltării societății.
Cu toate acestea nu putem să afirmăm că Imperiul Roman a fost prima putere cu adevărat europeană. Motivul ar fi că Roma poate fi caracterizată mai degrabă ca o superputere, iar acestea sunt prin definiție globale. Cuceririle romane au mutat conceptul de Europa mult mai la vest decât era ea percepută înainte de către greci, de vreme ce toate drumurile duceau la Roma iar aceasta este mult mai vestică decât Atena. Prin urmare etnocentrismul roman era mai degrabă mediteranean, și nu se baza pe ideea unei Europe unite în luptă cu invadatorii asiatici. De aceea deși Roma deținea aproape întreaga Europă sub stăpânirea ei efectivă, Imperiul nu era unul european. Baza puterii sale era controlul liniilor maritime de comerț și de comunicații din Marea Mediterană, motiv pentru care cucerile fundamentale erau acelea ale coastelor acestei mări. Într-o oarecare măsură, toate cuceririle romane continentale din Europa aveau ca scop extinderea graniței cât mai mult în teritoriul barbarilor pentru a apăra coastele atât de vitale existenței capitalei.
În concluzie, în timpul epocii romane Europa nu era un concept ideologic, iar termenul era folosit doar în cercurile de învățați și avea doar o semnificație geografică. Cu puțin timp înainte de anul era noastră, geograful Strabon, care era grec dar trăia la Roma, a scris celebra sa lucrare Geografia, în care a dat o descriere foarte detaliată a granițelor a ceea ce se considera atunci a fi Europa. El a început descrierea continentelor cu Europa, care avea cea mai variată topografie și cea mai neregulată formă. Spre deosebire de Africa și Asia, Europa era locuită aproape în întregime, cu excepția graniței de răsărit. La vremea respectivă nimeni nu stia de existența Peninsulei Scandinave. Plinius cel Bătrân, în Istoria naturală, consacră volumele III și IV Europei. Conform lui, lumea era împărțită în trei părți: Europa, Asia și Africa, limita nordestică a continentului rămânând în continuare obscură. La rândul lui, Claudiu Ptolemaios făcea referiri la harta Europei, pe care o contura mai clar, lăsând aceeași parte nord-estică în obscuritate.
Imperiul a atins apoi apogeul teritorial în vremea împăratului Traian la începutul secolului al II-lea d.Hr. Cu toate acestea axa principala a rămas Mediterana, care la vremea respectivă era numită de către romani “mare nostrum” – „marea noastră”, deoarece Roma stăpânea toate coastele. Fiindcă transportul era mult mai rapid și una peste alta mai sigur pe mare decât pe uscat, explorarea centrului continentului a întârziat. Din aceste motive pentru romani se părea că stăpâneau deja toată lumea cunoscută și erau mulțumiți să declare o pace universală pentru popoarele civilizate – “pax romana”.
I.2. Europa medievală sau “pax christiana”
Odată cu divizarea, și apoi dispariția părții de Apus a Imperiului în 476, unitatea lumii mediteraneene a dispărut. Teritoriul Imperiului Roman s-a divizat în mai multe stătulețe barbare, iar ideea imperială a supraviețuit doar în est, la Constantinopol. Odată însă cu migrația popoarelor slave și cu ascensiunea Islamului în Asia Mică, eforturile Imperiului Roman de Răsărit de a reîntregi corpul fostului Imperiu Roman au devenit imposibile. Apusul Europei a rămas izolat într-o mare de barbari germanici, separați de centrele culturale din est.
Cu toate acestea, ideea de Europa ca o unitate distinctă din punct de vedere etnic, cultural și mai ales religios a persistat, deși s-a cristalizat în forma sa definitivă în jurul perioadei Renașterii. Această idee de excepționalism a regiunii europene are drept cauză prăbușirea ideii imperiale a romanilor, universalism care depășea strict vorbind granițele de astăzi ale continentului nostru. Odată cu declinul Romei, provinciile vestice ale Imperiului au fost lăsate de izbeliște în fața migrației barbarilor, însă și-au păstrat sentimentul apartenenței la lumea romană. Nuanțe sensibile apar după producerea schismei din 1054, când Orientul european (strict geografic) începe să iasă din sfera „morală” a Europei, în fapt de sub influența pontifilor romani. Rivalității politice dintre Orient și Occident i s-a adăugat și cea religioasă prin conflictul în desfășurare asupra primatului Romei și asupra Bisericii universale. Totodată, în plan cultural diferențele se acutizează: Occidentul se inspiră mai ales din tradiția romană, pe când Bizanțul susține valorile spirituale grecești, în timp ce distincția între Germani (barbari) și Romani este înlocuită treptat cu cea dintre Occidentali și Orientali. Odată cu cucerirea otomană a Europei danubiano-balcanice această înstrăinare a Orientului european față de ceea ce este afirmat ca adevărata Europă se dezvoltă tot mai mult.
Factorul decisiv în eliminarea unității lumii mediteraneene a fost totuși rapida și extrem de eficienta expansiune a arabilor. Pe parcursul unei generații aceștia au cucerit Siria și au transformat Damascul în baza de operații militare împotriva bizantinilor. Asia Mică nu a rezistat presiunilor și ei au eșuat doar în fața capitalei, Constantinopol. A urmat anexarea coastei de nord a Africii și apoi cucerirea primei părți din Europa – Spania de astăzi. Maurii sau arabii au fost opriți doar de francii lui Carol Martel la Poitiers, într-o bătălie decisivă pentru soarta Europei. Cronicarii contemporani vorbesc despre oastea creștină folosind termenul de “europeenses” sau europeană. În paralel însă, la începutul noului mileniu și apoi în secolele XIV-XV noi populații de turci islamizați din centrul Asiei au reînceput cucerirea Europei de est, continuând astfel moștenirea arabă. Egiptul, Peninsula Balcanică și Asia Mică au fost toate smulse Imperiului Bizantin, care a sucombat odată cu capturarea Constantinopolului în 1453 de către turcii otomani. Din acel moment Moscova, capitala principilor ruși s-a autointitulat “a treia Romă”, erijându-se în moștenitoarea tradiției romane de sorginte crești-ortodoxă. Pentru lumea occidentală acest gest oarecum ideologic a marcat definitiv tranziția conceptului de Europa către Apus, iar pentru occidentali granița de Răsărit a continentului a devenit tot mai nebuloasă.
Odată cu creșterea puterii Carolingienilor, centrul de putere în spațiul fostului Imperiul Roman s-a deplasat pentru prima dată de la sud la nord. Pepin, majordomul dinastiei Merovingiene, a preluat puterea și a întemeiat noua dinastie conducătoare a Regatului Francilor. Papa se afla în acel moment în conflict cu lombarzii așa că s-a pus sub protecția francilor. Fiul lui Pepin, Carol cel Mare a continuat politica de expansiune și i-a anihilat pe saxoni și pe lombarzii din Italia. După un nou atac al arabilor peste Pirinei, el a trecut la rândul lui munții în Spania de astăzi și a întemeiat Marca Cataluniei. Devenind cel mai puternic rege al creștinătății occidentale a părut ceva firesc atunci când a fost încoronat în anul 800 de către Papa la Roma ca împărat al Sfântului Imperiu Roman. Regele francilor devenea așadar urmaș al împăraților romani în vest și a restaurat imperium romanum. Învățații vremii vorbeau despre Carol ca rex – rege, pater Europae, părintele Europei și el era considerat totodată Europae veneranda apex, sau primul cap încoronat al Europei.
Unul dintre cele mai importante succese înregistrate de către franci a fost oprirea tendințelor centrifuge din Europa, un element care se va dovedi esențial în dezvoltarea ulterioară a societăților europene. În al doilea rând, ei au reușit să unească majoritatea provinciilor care formează astăzi Franța și Germania, ajungând cu cuceririle până la râul Elba. Ei controlau o mare parte a Italiei și Olandei și au unificat aceste regiuni disparate cu o administrație unică, fie ea și rudimentară, dar care avea măcar instituții comune. Unii istorici au remarcat corect că Regatul Francilor ocupa aproape același teritoriu al primelor șase state fondatoare a Comunității Economice Europene din anii 1950, adică nucleul viitoarei Uniunii Europene. În același timp francii au sprijinit o renaștere intelectuală care a garantat o uniformizare culturală, limitată ce-i drept, dar care se va dovedi importantă și care s-a concretizat în primul rând prin introducerea limbii scrise oficială.
Existau totuși unele limite pe care trebuie să le luăm în considerare atunci când analizăm „construcția europeană” a francilor; aceștia nu stăpâneau întreg continentul iar unitatea europeană, pe care s-au chinuit să o realizeze adesea cu brutalitate, nu desemna Europa așa cum o înțelegem astăzi. Majoritatea Peninsulei Iberice, a celei Scandinave și a Insulelor Britanice nu făceau parte din imperiul francilor, ca să nu mai vorbim de Balcani. Esențial era însă simbolul renașterii Imperiului Roman în Apus, o renaștere a cărei nevoie era adânc resimțită ca urmare a invaziei barbarilor germanici. Pentru a-și crește influența și a-li legitima superioritatea divină regii franci au încurajat disensiunile dintre Papa și Patriarhul de la Constantinopol. Ca urmare rivalitățile vechi de secole s-au accentuat între Apus și Răsărit, cu toate că la acel moment Papa nu dispunea de puterea față de autoritatea laică așa cum va face ulterior. Regii franci au încercat așadar să limiteze conceptul de creștinătate la partea sa de Apus, căutând activ o schismă cu estul bizantin, al cărui exponent, împăratul era rivalul său la moștenirea imperială a Romei. Prin urmare nu trebuie să afirmăm că domnia Carolingienilor este punctul de începtul al procesului de integrare europeană, ci mai degrabă o relicvă a trecutului glorios al Romei antice.
În 843 Imperiul s-a împărțit la Verdun în trei părți. Harta care s-a impus în epocă și care va dura până la Renaștere era aceea a unei Europe verticale, decupată în benzi longitudinale. Partea occidentală era dominată de Imperiul germanic, care din 962, sub Otto cel Mare, și-a luat denumirea de Sfântul Imperiu Roman. Teoretic, noul împărat era șeful suprem al creștinătății pe plan temporal. În fapt, autoritatea sa avea mai ales o valoare de simbol, care nu este de loc de neglijat.
În 980, marele duce Vladimir s-a proclamat la Kiev „noul Constantin”, și a luat titlul de „Împărat sacru”. Moscova a preluat moștenirea bizantină și a devenit „a treia Romă”. S-a născut astfel, o tradiție imperială slavă, cu o legitimitate aproape echivalentă cu cea din Occident. Atât Otto, cât și Vladimir, doreau, în definitiv, să reconstituie o autoritate unică asupra Orientului și Occidentului, să refacă, la alte dimensiuni vechiul Imperiu Roman (interesant este că din noul Imperiu trebuiau să facă parte teritorii care în timpul Imperiului Roman intrau în așa-zisa „barbarie”: adică partea de nord și est a Europei; aceasta însemna că paradigma se schimbase, în sensul că Europa, ce echivala cu spațiul civilizat, devenise un loc care se confunda cu creștinismul, devenise Eclesia sau Respublica Christiana; barbarii nu mai erau, deci, considerați ne-europeni, deoarece misiunile apostolice pătrundeau în spațiile locuite de ei, îi converteau la creștinism, astfel încât puteau fi asimilați spațiului european). facă parte teritorii care în timpul Imperiului Roman intrau în așa-zisa „barbarie”: adică partea de nord și est a Europei; aceasta însemna că paradigma se schimbase, în sensul că Europa, ce echivala cu spațiul civilizat, devenise un loc care se confunda cu creștinismul, devenise Eclesia sau Respublica Christiana; barbarii nu mai erau, deci, considerați ne-europeni, deoarece misiunile apostolice pătrundeau în spațiile locuite de ei, îi converteau la creștinism, astfel încât puteau fi asimilați spațiului european).
Am discutat până acum de manifestări laice ale tendinței universaliste de a recrea Imperiul Roman, chiar dacă acestea nu puteau nici măcar fizic să ocupe și să gestioneze teritoriul fostului imperiu. Dar Evul Mediu, cel puțin în primele faze ale sale, a fost dominat de un conflict de lungă durată și cu urmări susbtanțiale între Papa (autoritatea de necontestat în problemele ecleziastice) și împăratul, autoritatea cel puțin teoretic supremă laică. Problema centrală de disputat era cine deține puterea în problemele seculare, fiindcă niciodată împăratul nu a reușit să conteste dreptul Papei ca moștenitor al Sfântului Petru. Lor li s-a adăugat un al treilea factor de putere, oarecum surprinzător: autonomiile locale urbane, orașe semi-independente care contestau și pe Papa și pe împărat. Sub domnia lui Carol cel Mare Biserica nu numai că a cooperat deplin cu planurile expansioniste ale acestuia, dar chiar a sprijinit ideea de imperiul universal creștin, care să unifice vechea lume romană. Cu toate acestea, după divizarea imperiului francilor și o nouă perioadă de anarhie caracterizată de expansiunea Islamului, Biserica a fost nevoită să accepte realitatea împărțirii Europei în mai multe state independente care aveau nevoie totuși de o constantă pentru a-și găsi echilibrul. Scopul nu mai era acum o entitatea comună politică, ci una spirituală, “un regat al Domnului”, păstorit de Papa de la Roma. Este sugestiv că ordinele călugărești, militare sau nu, se identificau cu organizațiile internaționale de astăzi, care coordonau “filiale”, ca o reflecție de fapt a internaționalizării și funcției de Papă. Cruciadele nu au fost decât o expresie a acestei creșteri a puterii papale, care nu numai că a dat startul, dar a și organizat aceste expediții ale Apusului către Orient.
În lupta cu Islamul care cotropise Palestina și deci ocupase locurile sfinte, catolicismul avea un aliat nesigur în bizantin. Imperiul cu capitala la Constantinopol era moștenitorul legal al Romei în Răsărit și luptase cu succes împotriva invaziei arabe cu secole î urmă. Dar în veacul al XI-lea turcii au cotropit Asia Mică, bulgarii și sârbii amenințau posesiunile bizantine din Balcani, iar rușii se anunțau ca un rival periculos la nord. Situația bizantinilor era disperată și în 1095 împăratul a făcut apel la Papa pentru ajutor împotriva musulmanilor. Ocazia era prea prețioasă pentru a fi pierdută iar la Conciliul de la Clermont Papa Urban al II-lea a lansat celebra chemare la luptă pentru eliberarea mormântului Domnului de la Ierusalim din mâinile musulmanilor care nu mai permiteau accesul pelerinilor creștini.
Ulterior disputele naționale au aruncat un nor de neîncredere asupra scopului pur de eliberare a locurilor sfinte, mai ales în timpul celei de-a doua și celei de-a treia cruciade, dar prima dintre ele (1095-1099) este prima dată când Europa s-a unit sub conducerea Papei cu un scop comun. Trebuie însă să observăm faptul că această unitate a fost realizată sub amenințarea externă reprezentată de penetrarea turcilor selgiucizi în Asia Mică și ocuparea de către Saladin a Palestinei. La fel cum francii realizaseră o uniune “europeană” pentru a bloca expansiunea arabă peste Pirinei, așa și papalitatea cinci secole mai târziu a adunat în jurul ei regatele creștine din Apusul Europei pentru a le dirija către o luptă nouă împotriva Islamului.
Astfel, în Evul Mediu a apărut treptat imaginea unei lumii divizate între creștinism și restul. Această dihotomie nu era de fapt bazate pe vreo realitate teritorială. Cu mult înainte de cruciade, sfântul Augustin plasase Biserica în afara chestiunilor laice în lucrarea sa De civitate Dei. Creștinătatea era în concepția lui definită prea puțin de către om și activitățile lui triviale și trecătoare. Conceptul de creștinătate nu putea avea așdar granițe temporale sau spațiale fiindcă era o reflecție a tărâmului lui Dumnezeu. Cu toate acestea, viziunea lui nu a rezistat mult, iar creștinătatea a fost din ce în ce mai folosită pentru scopuri politice.
Începând cu francii și conflictul lor “ideologic” cu împărații de la Constantinopol, conceptul de creștinătate a fost utilizat pentru a defini credința creștină în antiteză cu păgânii, adică în principiu musulmanii. Distincția veche dintre civilizat și barbar a devenit deci antiteza creștin – păgân/musulman. Termenul de “barbar” a început să însemne tot mai des non-creștin. Iar odată cu secolul decisiv al XI-lea, Biserica a preluat această terminologie și a coborât ideea de creștinătate pe Pământ, transformând cetatea lui Dumnezeu într-o entitate politică cu granițe fixe, asaltate desigur de Islam. Papa Urban al II-lea în discursul său prin care chema la cruciadă, afirma că creștinii sunt moștenitorii de drept ai întregii lumi, dar stăpânesc foarte puțin din ea. Prin urmare este de datoria oricărui creștin de a-și aduce contribuția la recuperarea pământurilor pierdute prin participarea la cruciadă. În perioada tulbure a Evului Mediu însă ideilie filozofice și politice centrate pe rolul statului aparțin unor modele comune care invariabil erau create și susținute de către biserica creștină. Grație influenței ei, prin intermediul căreia ideile Antichității s-au păstrat ca o lumânare în mânăstiri într-o noapte neagră a obscurantismul barbar, au putut lua naștere ulterior o serie de universități precum Bologna, Paris sau Oxford. În cadrul acestor instituții de cultură și învățământ au lucrat și și-au difuzat ideile gânditori celebri precum Roger Bacon sau Thoma d’Aquino. Mulți dintre ei susțineau conceptul unității Europei.
Totuși, această unitate așa cum era ea văzută de către Biserică, adică o abandonare a principiilor monarhiei universale și adoptarea diversității regionale, a fost una peste alta un progres veritabil. Ea nu a încercat să imprime cu forța principii și instituții comune sau să clădească o entitate politică unică în Europa. Concomitent însă, puterea imperială nu a înțeles acest lucru precum și faptul că vremea unui imperiu unic, de genul celui roman, trecuse demult. Din aceste motive a apărut conflictul dintre Biserică și Imperiu.
În concluzie, civilizațiile atât de diferite, împărțite în tabere în funcție de interese de moment și resimțind profund șocul prăbușirii liantului care a fost Imperiul Roman, erau baza Europei în Evul Mediu. Cu toate acestea, ele împărtășeau câteva elemente comune, între care la loc de cinste au stat religia creștină și sistemul de legi roman. Pe măsură ce aceste popoare barbare se converteau la creștinism spre sfârșitul mileniului I, ele au adoptat și limba cultului catolic – latina. Cu toate că după prăbușirea Imperiului Roman de Apus în secolul al V-lea arhitectura, instituțiile și chiar literatura romană au dispărut încetul cu încetul, latina a supraviețuit ca limba oficială a Bisericii Catolice și a elitelor europene aproape până în perioada modernă.
I.3. Iluminismul și unitatea europeană
Istoria unității europene în perioada modernă are diferite conotații raportat la epoca Evului Mediu. Și aceasta deoarece oamenii de cultură medievali priveau Europa prin prisma posibilității restauării ordinii de fapt a Antichității, adică a unui stat universalist care să pășească pe urmele Imperiului Roman. De asemenea ei vedeau în Europa o comunitate creștină unitară, când de fapt începând cu secolul al XVI-lea această unitate a dispărut complet. Drept urmare, sub impactul Renașterii și al Reformei, gânditorii Iluminismului priveau acum continentul nostru ca o garanție a apariției plăpânde a statelor naționale.
Este sugestiv faptul că în această perioadă termenul propriu-zis de “Europa” a luat locul definitiv celui de “creștinătate”, pentru a denumi spațiul locuit majoritar de creștini. El era folosit acum în scopul de a inspira sentimentul de unitate în fața pericolului reprezentat de turcii otomani. Odată cu epoca explorărilor maritime, călătorii europeni au vizitat tărâmuri din toate colțurile globuli și s-au întors cu povești care confirmau superioritatea civilizației europene. O consecință directă a a acestui fapt era convingerea că națiunile europene trebuie să-și unească eforturile pentru a asigura perpetuarea acestei superiorități.
Cu toate eforturile unor autori precum Las Casas sau ale unor filizofi între care menționăm pe francezul Michel de Montaigne, care au scos în evidență caracterul pur și uman al aborigenilor din colonii, politica expansionistă și imperialistă a marilor puteri europene a găsit o armă ideologică în teza supremației popoarelor din Europa față de acești “sălbatici”. Tot de atunci se poate observa apariția unui curent anti-european, mai ales privind comparativ cu modelele practicate de celelalte continente, precum Asia sau Africa. Respingerea „modelului” european a stimulat un mare număr de autori să caute legende despre fericirea pe Pământ în ignoranță și puritate, să caute pe Pământ acel paradis pierdut odată cu laicizarea societății. S-a născut, în acest fel, “mitul bunului sălbatic”, foarte sugestiv în opera lui Jean-Jacques Rousseau, de exemplu, și care îl va determina să caute starea naturală a omului. Europa se transformă, așadar, dintr-un pământ al libertății și civilizației, într-un spațiu sângeros, războinic, decăzut.
Devine explicativă așadar, admirația pe care Montesquieu sau Voltaire o arată unor popoare extra-europene, precum arabii, persanii, sau turci care până atunci apăreau drept „dușmani de moarte”, erau plasați în afara spațiului civilizat și grație cărora Europa creștină medievală găsise surse de inspirație pentru unitate. Europenii au înțeles că în afara continentului trăiau oameni ce nu le erau inferiori, chiar dacă aveau o viață diferită, astfel încât conceptului de superioritate este înlocuit treptat cu cel de diversitate. Cu alte cuvinte, în secolul al XVIII-lea, se realizează acel proces de autodefinire, atât de necesar pentru a putea vorbi despre o Europă civilă. Analizând sistemul de gândire a celor mai importanți filozofi din epocă, constatăm, de exemplu, că Montesquieu, în lucrarea Scrisori persane, critică Europa deoarece perpetuează un tip de raporturi între state din care rezultă doar războaie și mizerie pentru popoare. Deși constată o evidentă superioritate a Europei în ceea ce privește principiile care reglementează instituțiile fundamentale ale vieții politice, Montesquieu acuză modul greșit în care regii și împărații europeni încearcă să aplice aceste principii, mai cu seamă în relațiile internaționale. Același lucru este valabil și în ceea ce privește progresul științelor și al tehnicii. Montesquieu apreciază progresele Europei în aceste domenii, care au eliberat continentul de barbarie, dar critică folosirea lor nedreaptă, în scopuri precum colonizarea și eliminarea autohtonilor.
Există totuși câteva nuanțe pe care trebuie să le detaliem; legat de superioritatea tehnologică și instituțională a Europei, nici unul dintre autorii de mai sus nu contestau acest lucru. În celebra Enciclopedie coordonată de Diderot, lucrarea cea mai semnificativă a secolului al XVIII-lea, se arăta ca Europa este cel mai mic continent, dar totuși este cel mai important datorită ‚comerțului, navigației, fertilității, Iluminismului și industriei, alături de arte, științe și progres”. La fel, în lucrarea sa Spiritul Legilor, Montesquieu a identificat o importantă caracteristică a geografiei Europei care o făcea diferită și unică chiar, mai ales comparativ cu Asia, continentul cu care era conectată. Astfel, Asia este caracterizată de zone imense de câmpie, neîntrerupte de obstacole precum munți sau râuri. Aceste caracteristici favorizează apariția de imperii, deoarece doar o formă despotică de guvernare ar putea ține sub control asemenea zone vaste și deschise. Relieful Europei este însă mult mai variat, iar frontierele naturale limitează teritoriul statelor. Prin urmare harta politică europeană este mult mai pestriță și permite forme de guvernare variate precum și apariția sentimentului de independență caracteristic republicilor.
CAPITOLUL II – IDEI ȘI PLANURI FEDERALISTE DE LA PRIMUL RĂZBOI MONDIAL LA PLANUL SCHUMAN
II.1. Ideea de Europa în secolul națiunilor
Pe parcursul secolului al XVII-lea legătura dintre conceptul de echilibru de putere și noțiunea de “Europa” s-a întărit după succesul de lungă durată obținut cu ocazia Păcii Westfalice, care a pus capăt Războiului de Treizeci de ani în 1648. Echilibrul între puterile continentului a devenit o practică uzuală, el operând atât ca regulă internațională, dar și ca modalitate de conceptualizare a hărții Europei. Universităție din acea perioadă de exemplu predau acest sistem de echilibru studenților și publicau tratate pe acest subiect. În Anglia mai ales, teoria garanta libertatea de comerț și de practicare a religiei proprii. Englezii sprijineau libertățile statelor protestante din cadrul Sfântului Imperiu Romano-German, precum și libera circulație a bunurilor de vreme ce stăpâneau mările cu flota lor.
În cea ce privește practica politică propriu-zisă echilibrul de putere a fost modificat față de perioada anterioară în care Anglia juca rolul de pivot în cadrul rivalității clasice deja dintre Habsburgi și Franța. Pe la mijlocul secolului al XVIII-lea acest echilibru a fost deranjat de expansiunea rapidă a puterii Prusiei și de apariția la granița de est a Europei a unei puteri și mai amenințătoare: Rusia. În timpul războiului din 1756 Anglia a fost chiar obligată să contracareze o coaliție formată din Franța și Austria împotriva Prusiei. În aceste condiții observăm apariția în cercurile intelectual a numeroase curente pacifiste care căutau o soluție de durată pentru pacea continentului. De la Erasmus până la William Penn, cu al său Eseu pentru pacea actuală și de viitor a Europei, au existat numeroși idealiști care au produs diferite planuri pentru pace. Cea mai remarcabilă, subiectiv desigur, este opera Abatelui de Saint Pierre, faimosul Proiect pentru a face pacea permanentă în Europa din 1713. Acesta se inspira nu din opere religioase cum ne-am aștepta pentru un cleric, ci din surse foarte pragmatice. El l-a inspirat pe Jean Jacques Rousseu și împreună propuneau fondarea unei organizații europene bazată pe principiile fundamentale ale dreptului internațional. Această idee este o adevărată precursoare a celor două astfel de organizații din secolului XX – Liga Națiunilor și ONU.
Ulterior, spre finalul secolului al XVIII-lea, discutăm despre un alt proiect interesant care își are autorul tot într-un francez: Abatele de Mably. Acesta s-a concentrat pe sistemul juridic, căutând elementele comune care ar putea fi folosite pentru a uni continentul. De asemenea propunea un nou tip de drept european care să aibă ca bază tratatele deja existente care rezultaseră din sistemul de echilibru european al puterilor. Mably a fost o perioadă lungă de timp ministrul de externe al Franței, așa că nu a avut probleme în a se documenta pentru lucrarea lui, Dreptul public european fondat pe tratate, în care a publicat cele mai semnificative astfel de documente internaționale.
În concluzie, termenul de “Europa” s-a transformat din un cuvânt aproape sinomic cu “creștinătatea” și a căpătat conotații laice. Conceptele care o determinau erau aproape în totalitate non-religioase spre finalul secolului XVIII.
În 1790, imediat după începerea Revoluției Franceze, gânditorul politic englez Edmund Burke a început să scrie o serie de lucrări în care critica noua orientare revoluționară de pe continent. Aceasta era cea mai mare dovadă, în concepția lui Burke, că Europa este pe o pantă descendentă și se îndepărtează de idealurile ei. Pentru el Europa este o comunitate de popoare animate de aceleași speranțe și tradiții care cântăresc mult mai mult decât condițiile socio-economice care au inspirat revolta pariziană la care era martor. În Reflecții asupra Revoluției din Franța (1790) Burke nota că până în acel moment nici chiar în perioadele cele mai crunte de războaie neîntrerupte Europa nu a fost divizată. Națiunile de pe continent aveau instituții comune, obiceiuri simiare și un sistem de educație care sprijinea ideea de unitate europeană. Pentru Burke Europa era o unitate culturală creată dintr-un aliaj de idei și credințe comune. Europa era pe un drum al integrării încă de la dispariția Imperiului Roman, iar această ordine firească a lucrurilor era distrusă acum de revoluționarii francezi care negau rolul și importanța instituțiilor tradiționale. Idealul său era echilibrul între realitățile naționale și ideile creștine, între comunitatea europeană și interesele marilor puteri.
Furtuna provocată de epopeea reprezentată de războaiele napoleoniene nu putea să nu imprime mutații considerabile atât pe scena internațională, dar și în mentalul colectiv european. Chiar și după înfrângerea sa definitivă după bătălia de la Waterloo din 1815, aflat în exil, fostul împărat francez afirma că dorința lui era de a crea un sistem european unic de legi, o curte supremă care să garanteze uniformizarea din punct de vedere juridic a Europei. Napoleon considera că, de vreme ce continentul era deja în mare parte o unitate culturală și religioasă, următorul pas firesc era atingerea acestui nivel și din punct de vedere politic. La momentul decisiv, anul 1805, el a concluzionat că unitatea culturală nu este totuși completă și se resimte nevoia unui stat care să-și asume rolul de lider în fața amenințării britanice pe care el o lovea prin blocada continentantă – un alt element menit să unească națiunile europene. Din fericire, Franța era acea țară puternică ce putea să aibă destulă autoritate și care impunea respectul necesar acestui rol dificil. Ideea centrală era reclădirea unui imperiu european, în care Franța să ocupe funcția centrală, iar celelalte state să orbiteze în jurul ei într-un sistem federativ, sau chiar imperial ca provincii. Parisul trebuia să fie și formal nu numai cultural, capitala Europei. Învins și exilat în insula Sfânta Elena, Napoleon a recunoscut ulterior că ideile sale erau prea avansate pentru acea epocă limitată, caracterizată de naționalism și conservatorism, dar va veni un timp propice realizării lor .
Epoca lui Napoleon a fost în realitate o tentativă de reînviere a imperiului universal, precum Imperiul Roman însă a fost sortit eșecului datorită forțelor numeroase care i se opuneau. Prin Congresul de la Viena din anul 1815 marile puteri reacționare ale vremii au încercat să oprească mișcările naționale din imperiile multi-etnice, care amenințau cu o nouă revoluție. Unitatea europeană părea amenințată și în perioada următoare înfrângerii lui Napoleon, contele de Saint-Simon a prezentat o propunere la congres sub titlul de Reorganisation de la societe europeenne, ou de la necessite et des moyens de rassembler les peuples d’Europe en un seul corps politique en conservant a chacun sa nationalite – “Despre reorganizarea societății europene sau despre necesitatea și mijloacele de a reuni popoarele Europei într-un singur corp politic, păstrând fiecăruia independența sa natională”.
Saint-Simon era de părere că viitorul societății europene va fi unul de unirea a tuturor popoarelor sub un singur guvern alături de instituțiile comune. Acest guvern suprastatal ar urma să joace rolul pe care guvernele naționale îl au în mod tradițional. Pentru gânditorul francez această trecere la suprastatalitate nu trebuie grăbită; ea trebuie să aibă loc gradual. În fond revoluțiile, întâi cea engleză și apoi cea franceză, au avut loc pe parcursul a mai multe secole. Trebuia totodată înființat un „Parlament European”, format din reprezentanți aleși din rândul parlamentelor naționale. Ei trebuiau să renunțe la interese meschine, de ordin național și să adopte un spirit cosmopolitan care să le permită să devină patrioți europeni.
Propunerile lui erau avangardiste mai ales dacă ținem seama că ele erau prezentate unor conservatori cunoscuți pentru viziunile lor anti-revoluționare precum țarul Alexandru al Rusiei sau cancelarul Metternich al Austriei. Saint-Simon propunea o structură europeană care să asigure cooperarea economiei cu politicul în diferite proiecte precum o bancă europeană, căi ferate și libertatea comerțului. Conform lui Saint-Simon popoarele Europei vor fi nevoite să accepte faptul că viitorul continentului depinde de binele general și nu de interese meschine ale vreunei națiuni sau ale alteia. Doar așa se poate pune capăt nenorocirilor și războaielor care pustiiseră Europa. Pe de altă parte, el nu considera că viitorul aparține unui sistem de genul vechiului regim, adică nobiliar, absolutist și autarhic. Într-o societate post-revoluționară o întoarcere la acest sistem ar fi un pas înapoi evident. În ciuda tentativelor disperate ale conservatorilor precum cancelarul Metternich, Europa pășea într-o nouă era care nu mai avea răbdare cu monarhii.
Până la acel moment însă, până când Revoluțiile de la 1848 au provocat un cutremur la temeliile Europei, restaurația monarhiilor a fost consfințită de către elementele conservatoare cu ocazia Congresului de la Viena. Atunci țarul Rusiei, regele Prusiei și împăratul Austriei au format o alianță care avea ca scop oficial să promoveze frăția popoarelor Europei sub conducerea liderilor ei legitimi, fie ei regi, împărați sau alții. Se dorea ștergerea cu buretele a nu numai perioadei napoleoniene, dar și a câștigurilor revoluției franceze, ceea ce evident s-a dovedit imposibil de pus în practică. Proiectul era interesant și datorită toleranței religioase a acestei alianțe secretă numită Sfânta Alianță. Practic ea era formată din unirea forțelor Rusiei ortodoxe, Prusiei protestantă și Austriei catolică. Era o organizație suprastatală care nu avea de gând să tolereze nici un fel de interferență în supremația duală a Bisericii și tronului. Membrii Sfintei Alianței nu s-au sfiit în perioada ulterioară pentru a zdrobi ceea ce ei percepeau a fi agitație liberală și naționalistă care amenința restaurația.
În această perioadă post-revoluționară au apărut totodată versiuni idealizate ale conceptelor de religie și politică așa cum erau ele prezentate a fi existat în Evul Mediu. Toate acestea erau inevitabil legate de ideea de Europa. Continentul resimțea o nevoie acută de pace după conflictele napoleoniene și o reîntoarcere la modele anterioare de autoritate. Ideologii conservatori au putut deci să folosească argumentul existenței unei versiuni idilice a Europei în Evul Mediu în lupta lor politică cu liberalii. Deși practic echivalarea noțiunilor de “Europa” și “creștinătate” a fost cel mai des folosită începând cu secolul al XIV-lea, istoricii din secolul XIX au proiectat-o cu mult înainte, pentru a găsi rădăcinile Europei cât mai departe în timp, poate chiar în perioada Antichității. De aceea Europa, care nu fusese în Evul Mediu decât o expresie geografică, a devenit acum un element istoric propriu-zis fiindcă istoricii din secolul XIX au considerată că oamenii medievali erau conștienți de existența popoarelor europene ca o uniune animată de aceleași idealuri și concepții. A apărut chiar ideea că din ruinele Imperiului Roman (elementul latin) peste care s-au suprapus barbarii (elementul germanic), toate conduse cu înțelepciune de Biserică a luat naștere civilizația europeană.
II.2. Concepții despre Europa unită în perioadele interbelică și postbelică
Tratatul de la Versailles care a marcat terminarea Primului Război Mondial a dus la crearea pe teritoriul european a unui număr mare de noi state ca urmare a dispariției de pe hartă a imperiilor rus, otoman, austro-ungar și german. Anii care au urmat Primului Război Mondial pot fi caracterizați ca fiind marcați de un pesimism generalizat. Oamenii se întrebau dacă realizările culturii europene și occidentale în mod particular, au vreun viitor. Din punct de vedere material Europa era o ruină a ceea ce fusese înainte de 1914 și, foarte important pentru mentalitatea vremii, statutul ei de principal continent dispăruse din cauza dependenței financiare de Statele Unite. În afara acesteia din urmă se profilau alte amenințări din ce în ce mai evidente: Rusia bolșevică și chiar Japonia în Orientul Îndepărtat. Europa părea a-și fi pierdut irevocabil poziția de lider economic, politic și spiritual al lumii.
Primii ani ai secolului XX au fost descriși de mulți autori ca fiind “ai inocenței”. Într-adevăr, existau conflicte latente și crize ale înarmărilor, dar contrastul dintre perioada de dinainte și cea următoare războiului a fost izbitoare. La începutul secolului se înregistra o nouă revoluție tehnologică, dezvoltări ale științei în toate domeniile și o creștere a venitului pe cap de locuitor în toate statele europene care dădeau motive de speranță și de pace. Clasele de mijloc se bucurau de invenții perecum telefonul, autoturismul și altele, în vreme ce situația proletariatului, deși dificilă, înregistra totuși unele îmbunătățiri datorită legislației. Această introducere are ca scop prezentarea imaginii generale, fiindcă în spatele culiselor forțe importante lucrau pentru declanșarea unei conflagrații făcută inevitabilă de rivalități mult mai vechi.
Războiul a însemnat moartea a milioane de tineri pe toate fronturile, dar în spatele frontului a fost mobilizată întreaga populație la un nivel incredibil până atunci. Acest fapt a avut urmări ideologice semnificative – valorile liberale ale secolului anterior, până atunci privite ca inalienabile, au fost măturate de isteria violentă a naționalismului care a caracterizat toate statele combatante. Aceasta a dus la prăbușirea acelei stări de frație a intelectualilor din toate țările europene, care acum s-au întrecut în manifestări de sprijinire a efortului de război a țărilor lor de origine. Toate apelurile unor personalități pentru moderație și pace au fost ignorate sau, mai rău, considerate lașitate și trădare. Tot ce conta era sentimentul de loialitate pentru patria-mamă. Până și partidele social-democrate, care condamnaseră cursa înarmărilor înainte de conflict, s-au grăbit să voteze bugete militare și declarații de război.
Datorită acestui sentiment de vulnerabilitate a culturii europene, societatea era mult mai pregătită în 1918 să accepte ideea că unitatea europeană are mai multe avantaje decât conflictul care nu rezolvase nici una din problemele Europei. În perioada următoare războiului observăm apariția a neumărate proiecte de reafirmare a supremației Europei, toate căutând totuși un fel de integrare europeană. Unul dintre acestea, era Mitteleuropa (Europa Centrală), opera lui Friedrich Neumann, un membru al Parlamentului german în vremea războiului. Cartea sa a apărut în 1915, deci în mijlocul Primul Războiului Mondia, când Aliații au instituit blocada economică a coastelor Puterilor Centrale. Înainte de război Neumann era un adept înfocat al expansiunii coloniale germane, dar realitățile conflictului cu Marea Britanie au arătat că Germania nu deținea forța navală pentru a menține teritorii peste mări. De aceea Neumann s-a întors către un proiect mai “continental”: o uniune suprastatală a țărilor din centrul Europei, în mod special Austria și Germania. Această alianță militară, mai mult sau mai puțin accidentală, care unea Reich-ul cu Austria-Ungaria, solidificase relația specială dintre cele două conform lui Neumann. După război ele vor vedea că uniunea trebuie să persiste și ea ar salva Europa de multe tulburări etnice și culturale. Mitteleuropa era așadar o necesitate politică și diplomatică pentru cele două națiuni germanice. Suprastatul care ar rezulta va trebui să se apere prin cooperare economică a componentelor și printr-un protecționism agresiv la adresa dușmanilor. Tranșeelor din timpul războiului trebuie să le ia locul tranșee economice, unul la granița de vest cu Franța și altul la est în fața Rusiei. În ceea ce privește națiunile mai mici, Neumann considera că acestea trebuie să accepte realitatea și să se ralieze Mitteleuropei, așa cum va fi cazul statelor balcanice și al Italiei.
Neumann nu a intrat în detalii privind funcționarea acestui Oberstaat (suprastat), care desigur ar fi confruntat cu probleme precum naționalismu, dar își imagina ceva ce probabil ar semăna cu o confederație permisivă la nivel local, bazată pe cooperare în primul rând în domeniul economic. În acest sens ea ar trebui să fie înarmată cu o piață comună, care să reprezinte baza renașterii Imperiului Romano-German și Evul Mediu. Dar de data aceasta nu va fi doar un stat cu numele fiindcă se va baza pe exemplul oferit de națiunea germană cu talentele ei organizatorice și tehnice. Exemplul va fi urmat încet încet de toate statele din jur, chiar și de acelea mai mici care trebuie ferite de pericolul unei germanizări agresive pentru a nu crea pericolul unor resentimente față de Germania. Cu timpul acestea vor înțelege benefiicile care vin din cooperarea cu Germania și vor adopta etica muncii care caracterizează poporul german.
Pentru unii gânditori europeni, fie ei politicieni sau economiști, modelul statal ca entitate politică și economică a devenit învechit, iar naționalismul a fost retrogradat ca un simbol al epocii anterioare și al ignoranței. Aceste opinii au fost întărite de analiza succesului remarcabil obținut de Prusia prin realizare Zollverein-ului – uniunea vamală cu celelalte state germane, urmată de succesul unificării statelor german și italian la sfârșitul secolului al XIX-lea. Această școală de gândire considera că Europa este amenințată de ascensiunea noilor state, între care era menționată mai ales America. Se părea că foștii clienți ai Europei au devenit rapid rivalii ei. Convingerea că Europa este în pericol de a fi depășită de dușmanii ei externi a devenit o certitudine în perioada interbelică, mai ales de vreme ce naționalismul s-a accentuat și s-a dovedit incapabil să rezolve problemele sociale provocate de războiul pe care tocmai sentimentul naționalist în provocase. În aceste condiții diferite proiecte anti-naționale au luat naștere pe continent, între care cel mai important a fost cel al contelui Richard Coundehove-Karlergi și al mișcării sale Pan-Europene.
Mișcarea aceasta Pan-Europeană accepta faptul că Europa este strivită din două părți din cauza presiunilor exercitate pe flancuri de către URSS în est și Statele Unite în Apus. Ea s-a format ca o mișcare regională de lobby, având ca membri politicieni de marcă și avea în frunte un consiliu compus din delegați din statele membre. Exista și o delegație parlamentară, precum și o Curte de Justiție care conlucrau pentru ceea ce ei considerau a fi o criză de identitate a civilizației europene. Existau desigur numeroși critici ai acestui proiect și toți aceștia erau împotriva ideii federaliste, dar Kalergi și ministrul de externe francez, Aristide Briand, au dat asigurări ferme că varianta lor nu se va amesteca în treburile interne și nu va ataca suveranitatea statelor care vor adera. Proiectul era desigur ambiguu și greu de realizat din punct de vedere juridic și nu în cele din urmă din punct de vedere practic. Totuși, însăși conceperea lui arată că în acea perioadă asistăm la o expresie a naționalismului european necesar pentru a reacționa la amenințarea externă și care făcea posibilă o variantă de unitate a Europei.
Coudenhove-Kalergi a publicat așadar în 1923 cartea intitulată Pan-Europa, în care arăta că deși popoarele europene sunt cele mai productive din lume, ele sunt depășite clar acum de națiunile exterioare fiindcă nu mai privesc spre un viitor comun ca înainte. Acest viitor trebuia să se materializeze într-o uniune a “Statelor Unite ale Europei”, adică o federație Pan-Europeană. Orice altă variantă ar duce continentul sub dominația Rusiei bolșevice, iar teama profundă de comunism este o temă fundamentală a cărții lui Coudenhove-Kalergi. Pentru Marea Britanie el accepta că aceasta nu va face parte din uniune, dar va juca un rol important de partener și de mediator al relației cu SUA. Oarecum profetic, el a arătat că interesele britanice și cele europene sunt foarte diferite iar federația ar suferi dacă Marea Britanie ar fi inclusă.
Din multe puncte de vedere Pan-Europa era similară proiectelor anterioare (medievale sau chiar din Antichitate) de uniune a popoarelor europene. La fel ca acestea, nici Coundenhove-Kalergi nu a specificat concret care vor fi mijloacele sau pașii pentru atingerea dezideratului. El doar a afirmat că Pan-Europa este un scop în sine, pentru care se merită să lupți, dar a făcut doar afirmații disparate privind modul în care acest scop va fi realizat. Astfel, el considera că federația trebuie să ia naștere treptat. Prima etapă ar urma să fie o conferință mare la care să participe toți șefii de stat europeni. După aceea se va forma o forță de securitate europeană și apoi o uniune vamală. Din aceste motive proiectul lui Coundehove-Kalergi a rămas la acest stadiu; el era privit ca o utopie fiindcă autorul nu ținea cont de particularităție extrem de complexe care ghidau scena internațională și credea că statele vor adera automat la federația lui doar fiindcă părea cel mai bun lucru de făcut. El credea că ar trebui să fie formată o Adunare parlamentară cu două Camere, iar limba oficială să fie engleza.
A urmat apoi cel de-Al Doilea Război Mondial, o conflagrație care nu poate fi subestimată alături de importanța sa ca un catalizator pentr proiecte de europenizare similare celor pe care le-am aminitit. Spre deosebire de Primul Război Mondial, care a năruit visele romantice de unitate culturală și doar atât a continentului, conflictul din perioada dintre 1939-1945 a provocat o reacție foarte diferită și probabil neașteptată la momentul declanșării lui. Motivul fundamental a fost eliminarea totală de facto a naționalismului extremist la finalul celui de-Al Doilea Război Mondial, al cărui cauză principală a fost, și care se dovedise o piedică de netrecut până atunci în calea ideii de unitate a Europei în perioada anterioară. Rezistența împotriva naziștilor din țările ocupate a contribuit și ea la crearea unei conștiințe comune îndreptată către libertate și solidaritate. Ca urmare, încă din anii războiului generalul Charles de Gaulle, care a condus Franța liberă în urma capitulării din 1940, a anunțat că invită în 1942 pe europeni să se alăture într-o uniune practică și de durată. Doi ani mai târziu liderii din exil ai Belgiei, Olandei și Luxemburgului (Benelux) au anunțat că vor să constituie o uniune vamală care va da roade în ianuarie 1948, ceea ce se va și întâmpla. Mișcarea federalistă s-a concretizat în 1946 când a luat naștere Uniunea Federaliștilor Europeni (Europeenne des Federalistes), care promova idea unei uniuni europene sub o constituție liberală.
Există doi factori importanți care au influențat decisiv pe lideri statelor europene în 1945 să ia măsuri concrete pentru punerea în practică a ideilor de unitate: amenințarea reprezentată de comunism și de URSS ca urmare a împărțirii continentului prin “Cortina de Fier” și situația dificilă din punct de vedere economic în care se găseau statele europene după război. Europa la finalul celui de-Al Doilea Război Mondial prezenta o imagine dezolantă: distrugerile cauzate de bombardamente și lupte erau la un nivel de necrezut chiar și după ororile primului război, milioane de oameni erau rămași fără adăpost iar infrastructura era distrusă în proporții covârșitoare. Iosif Stalin, dictatorul care conducea destinele Uniunii Sovietice a ajuns la un aranjament privind zonele de influență cu premierul britanic Winston Churchill – celebrul “acord de procentaj”, dar felul în care cei doi au interpretat înțelegerea era diferit. Stalin considera că are dreptul de a controla zona ce-i revenise și a impus în statele est-europene guverne comuniste loiale Mosccovei. Winston Churchill a ținut apoi drept răspuns celebrul său discurs la Fulton în 1946 în care anunța că o „cortină de fier” diviza acum continentul de la nord la sud, de la Stettin la Marea Adriatică, dar mai puțin celebrul său discurs din septembrie al aceluiași an ne interesează pentru subiectul de față. Atunci fostul prim-ministru britanic, care a condus țara către victorie contra nazismului, a afirmat necesitatea constituirii unei uniuni europene, având ca nucleu o alianță dintre Franța și Germania pentru a evita căderea Europei de Vest în mâinile comunismului și pentru a promova pacea și stabilitatea în lume. Faptul că URSS controla efectiv Europa Răsăriteană a însemnat de fapt o pierdere a independenței statelor de acolo și scoaterea lor din planurile de unificare europeană care au urmat pentru o jumătate de secol, până la prăbușirea regimurilor comuniste. Stalin a ripostat la formarea NATO și la planurile de constituire a unei uniuni europene prin crearea propriilor organizații de apărare – Tratatul de la Varșovia, și economică – CAER, Consiliul de Ajutor Economic Reciproc.
CAPITOLUL III – CONSIDERAȚII GENERALE. TRATATUL PE SCURT
III. 1. O Europă mai democratică și mai transparentă
Principiile democrației moderne nu pot fi luate în calcul și analizate consecvent fără să discutăm despre constituționalitate și despre legitimitate. Aceste principii care reprezintă baza sub care este înscris manifestul Tratatului de la Lisabona – o Europă mai democratică și mai transparentă, nu au fost surprinzător inventate în cadrul discuțiilor interguvernamentale din capitala portugheză. Precedentul a fost stabilit cu câțiva ani înainte, atunci când un alt tratat european, poate mai ambițios decât cel care este tema acestei lucrări, a suferit un eșec în urma referendumurilor naționale, o altă paralelă cu începuturile Tratatului de la Lisabona.
Pe data de 13 decembrie 2007 Consiliul European de la Lisabona a aprobat așa-numitul Tratat de Reformă, care avea ca scop înlocuirea Tratatului care instituie Constituția Europeană (TCE). Acesta din urmă a fost semnat în 2004 de către statele membre ale Comunității, dar a fost respins în cele din urmă prin referendum de către cetățenii francezi și olandezi. Cu toate acestea, TCE a reprezentat o încercare lăudabilă de a clarifica situația constituțională a Uniunii Europene, care părea destul de ambiguă la momentul respectiv. Scopul declarat în cadrul Convenției de la Laeken, care a organizat lucrările pregătitoare ale Tratatului Constituțional, era de a crea o Constituție pentru Uniune. Se avea în vedere de asemenea și:
“[…] înlocuirea suprapunerilor existente în actualele tratate (vezi Tratatele Uniunii Europene) care alcătuiesc actuala "constituție" a Uniunii, să dea o formulă comprehensivă drepturilor omului pe teritoriul UE, și să fluentizeze procesul de luare a deciziilor în actuala organizație de 25 de State Membre.”
Trebuie remarcat totodată faptul că necesitatea clarificării instituționale și mai ales constituționale a statutului internațional al organizației care este UE devenise evident chiar de mai devreme. Încă de la mijlocul anilor ‘90 extinderea Uniunii a căpătat o viteză considerabilă, ceea ce a pus o presiune crescândă pe statele membre mai vechi care își vedeau amenințate pozițiile în instituțiiile existente. Acestea din urmă trebuiau adaptate la realităție modificate considerabil de intrarea în scenă a noilor membri. De aceea marea majoritate a actorilor statali cu ștate vechi au început în această perioadă să analizeze serios posibilitatea modificării structurii instituționale a UE, care practic rămăsese neschimbată în punctele esențiale încă din vremea Comunității Europene a Cărbunelui și Oțelului (CECO) și ulterior a Comunității Economică Europeană (CEE), stabilită prin Tratatul de la Roma din 1957. Presiunea exercitată de extinderea răsăriteană a fost într-adevăr substanțială, mai ales fiindcă prin această extindere se dubla numărul de state membre în perioada a nici zece ani. Trebuie de asemenea remarcat faptul că extinderea nu a fost supusă la vot sau referendum în nici un stat membru iar implicațiile ei nu au fost niciodată explicate în amănunt cetățenilor europeni, deși era evident că o dublare a membrilor va schimba radical raportul de forțe și însăși natura Uniunii.
De asemenea, drumul parcurs de Uniune de la Tratatul de la Nisa din 2001 până la Laeken a fost relativ lipsit de piedici. Prin comparație, proiectul constituțional propus de Parlementul European înainte de semnarea Tratatului de la Maastricht s-a lovit de opoziția fermă a celor care l-au considerat o încercare de federalizare a Europei. Dar în 2004 se părea că aceste temeri au fost depășite. Discuțiile despre viitorul continentului și despre reluarea integrării prin accelerarea extinderii către Răsărit erau în acel moment legate de semnarea unui document care să reprezinte o Constituție europeană în adevăratul sens al cuvântului. Valery Giscard d’Estaing, președintele Convenției de la Laeken, chiar a declarat atunci că Europa se află într-un moment constituțional și că Laeken este pentru ea ceea ce Philadelphia a fost pentru Statele Unite.
Acest entuziasm este poate cel mai bine reprezentat de faptul că Tratatul Constituțional era singurul document din istoria construcției europene care includea un derivat al cuvântului “constituție” în titlul său. TCE a fost semnat de către reprezentanți ai Statelor Membre pe 29 Octombrie 2004, și a fost supus procesului de ratificare de către Statele Membre până când, în 2005, votanții francezi (29 Mai) și olandezi (1 Iunie) l-au respins în cursul referendumurilor. Eșecul înregistrat de constituție în a câștiga sprijinul popular în aceste două țări a făcut ca și alte țări să amâne sau să oprească procedura de ratificare. Dacă ar fi fost ratificat, Tratatul ar fi intrat în vigoare pe 1 Noiembrie 2006. Începând din Mai 2006 Tratatul Constituției Europene este ratificat în următoarele țări: Austria, Belgia, Cipru, Estonia, Germania, Grecia, Ungaria, Italia, Letonia, Lituania, Luxemburg, Malta, Slovacia, Slovenia și Spania, dar eșecul din Franța și Olanda a blocat ratificarea lui de către cetățenii celorlalte state membre.
În ciuda acestui eșec indubitabil, TCE a reprezentat un precedent interesant și a oferite unele previziuni asupra viitorului instituțional al Uniunii. O parte semnificativă din inovațiile propuse în cadrul lui au fost ulterior preluate de către Tratatul de la Lisabona. Spre exemplu, încă de la începutul anilor 2000 devenise evidentă necesitatea regândirii separației puterilor între instituțiile europene. Pentru prima dată de la fondarea Comunităților, TCE a pus în centrul structurii instituționale europene Consiliul, în jurul căruia urmau să orbiteze celelalte Comisia și Parlamentul. Dacă până atunci Consiliul era intrat într-un oarecare con de umbră comparativ cu “rivalele” mult mai bine reprezentate, odată cu TCE el putea să adopte decizii privind efecte legale asupra unor terțe persoane, care urmau să fie controlate de către Curtea de Justiție. Această prevedere a fost preluată ulterior și de Tratatul de la Lisabona. Mai mult, Curtea putea investiga legal regulie procedurale ale Consiliului, care era deja obligat să creeze un set de reguli și să-și formalizeze așadar lucrările sale pentru ușurarea anchetei Curții. Toate aceste măsuri contribuie la transparența decizională a Consiliului și măresc gradul de constituționalitate a Uniunii în general. Ele arată în același timp că actorii politici recunosc necesitatea unui control sporit asupra mecanismelor decizionale ale Uniunii.
Aspectele legate de procesul de democratizare și accelerarea lui au fost dezbătute cu ocazia Tratatului Constituțional. Instrumentele propuse, mai ales în direcția legislativă. În acest domeniu, TCE prevederea o măsură foarte populară: dreptul la inițiativă civică pentru cetățeni (la cererea a cel putin un milion de cetateni dintr-un anumit numar de state membre, Comisia poate fi determinata sa inainteze o propunere legislativa conform doleantelor semnatarilor). De asemenea, TCE a luat în discuție pentru prima dată înființarea unui sistem de avertizare timpurie în domeniul inițiativei legislative, procedură ce va fi preluată ulterior și implementată de Tratatul de la Lisabona. Este vorba despre participarea parlamentelor regionale la consultări împreună cu cele naționale conform principiului subsidiarității. Procedura de avertizare timpurie este reglementată de către Tratatul de la Lisabona prin intermediul Articolului 3 din cadrul Protocolului privind rolul parlamentelor naționale în Uniunea Europeană:
“Parlamentele naționale pot adresa președintelui Parlamentului European, al Consiliului și, respectiv, al Comisiei, un aviz motivat privind conformitatea unui proiect de act legislativ cu principiul subsidiarității, în conformitate cu procedura prevăzută în Protocolul privind aplicarea principiilor subsidiaritățiiși proporționalității. În cazul în care un proiect de act legislativ este emis de un grup de state membre, președintele Consiliului transmite avizul sau avizele motivate respective guvernelor statelor membre în cauză. În cazul în care un proiect de act legislativ este emis de Curtea de Justiție, de Banca Centrală Europeană sau de Banca Europeană de Investiții, președintele Consiliului transmite avizul sau avizele motivate respective instituției sau organului în cauză”.
Toate aceste prevederi ale TCE arată o preocupare reală a membrilor Convenției de la Laeken în privința democratizării vieții politice a Uniunii. Deși nu toate aceste prevederi vor fi preluate de către Tratatul de la Lisabona, putem afirma totuși că există o valuare cel puțin simbolică, de precedent a acestui moment constituțional din 2004. În ciuda ratării acestei șanse prin refuzul cetățenilor francezi și olandezi de a vota pozitiv la referendum, TCE a fost o tentativă de a spori democratizarea Uniunii și de a implementa o transparență în procedul decizional pentru a aduce instituțiile europene mai aproape de cetățeni.
După cum am specificat mai sus, TCE a fost conceput într-o perioadă propice, dar în cele din urmă nu a primit ratificarea din diferite motive politice. Pentru ca tratatul să intre în vigoare referendumurile nu erau nici măcar necesare. Conform legislației în vigoare la momentul 2003-2004 majoritatea statelor ar fi putut să îl ratifice prin vot parlamentar și cel mai probabil tratatul ar fi trecut. Cu toate acestea, unele țări s-au opus de la început; este vorba despre Spania și Polonia, care beneficiau de avantaje considerabile datorate Tratatului de la Nisa și se temeau că le vor pierde. Președenția UE era deținută în prima jumătate de către Silvio Berlusconi, prim-ministrul Italiei, care la rândul lui a ridicat obiecții la adresa TCE. S-a ajuns așadar în cele din urmă la referendum atât în Franța cât și în alte state precum Olanda, dar votul negativ al acestor două state fondatoare din mai 2005 a blocat definitiv viitorul TCE. Eșecul acestui tratat a avut un efect descurajator pentru mulți oficiali ai UE. Chiar și Președintele Comisiei Europene, Jose Manuel Barroso declara că tratatul este amânat pentru câțiva ani cel puțin.
În practică aceasta a însemnat continuarea funcționării Uniunii pe bazele Tratatului de la Nisa din 2001, dar evenimentele externe, în speță integrarea României și a Bulgariei în 2007, au făcut ca vocile care solicitaseră reforme instituționale printr-un nou tratat să revină. În fond, o structură care a fost concepută în anii ’50 pentru doar șase state, într-un climat internațional marcat de conflictul ideologic dintre cele două tabere în cadrul Războiului Rece, nu putea să satisfacă nevoile unei organizații lărgite, care cuprindea foste țări comuniste și care avea la momentul 2007 douăzeci și șapte de membri.
Înafara extinderii deja prezentate, președenția germană a Angelei Merkel din prima jumătate a anului 2007 trebuia să țină cont și de faptul că numeroase alte state și-au depus candidatura: Croația, Macedonia și chiar Turcia. Toate aceste considerente au făcut ca posibilitatea semnării unui nou tratat european să devină reală. În urma summit-ului din iunie 2007 s-a ajuns la un acord pentru implementarea unui așa-numit “Tratat de Reformă”, sau Tratatul de la Lisabona, care, la o analiză mai atentă, este doar o variantă restrânsă a defunctului TCE. Acesta din urmă fusese considerat prea revoluționar; chiar titlul care cuprindea termenul “constituție” părea alarmant pentru cei care se opuneau ideii federaliste europene. Prin urmare în Tratatul de la Lisabona s-a renunțat discret la acest termen, optându-se pentru o exprimare mai modearată: “reformă”. Într-adevăr, atunci când în iunie 2006 Consiliul a solicitat viitoarei președenții germane să găsească soluții pentru depășirea impasului constituțional, cea mai eficientă variantă a fost eliminarea simbolismului controversat al ideii de constituție și concentrarea eforturilor noului tratat pe rezolvarea problemelor ridicate de reforma instituțională. Din discuțiile avute cu europarlamentarii care erau desigur conectați la climatul politic din țărilor lor a reieșit clar că UE trebuia să-și reducă ambițiile privind o constituție propriu-zisă.
O mare parte a Tratatului de la Lisabona (TL) este dedicată reînnoirii principiilor democratice ale UE. Scopul declarat în textul tratatului este de a deschide instituțiile europene către cetățeni și de a crește influența acestora asupra afacerilor care îi privesc. Secțiunea intitulată Principii Democratice, prin intermediul articolelor 8, 8A și 8B clarifică definiția cetățeanului european și în sfârșit explică mecanismele prin care acesta poate participa la viața politică a Uniunii:
„În toate activitățile sale, Uniunea respectă principiul egalității cetățenilor săi, care beneficiază de o atenție egală din partea instituțiilor, organelor, oficiilor și agențiilor sale. Este cetățean al Uniunii orice persoană care are cetățenia unui stat membru. Cetățenia Uniunii se adaugă cetățeniei naționale si nu o înlocuiește pe aceasta”.
Rezolvarea “deficitului de democrație” a fost mereu una dintre sarcinile și în același timp provocările Uniunii Europene. O parte dintre probleme pot fi considerate sistemice, adică au originat din limitările evidente ale tratatelor inițiale. Cu toate acestea, o altă parte destul de considerabilă au luat naștere odată cu diversificarea rolurilor jucate de UE și cu extinderile repetate. Astfel au apărut întrebări legate de corectitudinea și egalitatea dintre statele membre din punctul de vedere al influenței în Comisie etc. Este vorba desigur despre reprezentativitate, fiindcă principiul democrației reprezentative este înscris în toate tratatele anterioare și a fost preluat de TL. Reprezentanții cetățenilor, chiar și la acest nivel supranațional, pot fi trași la răspundere de către cețănenii care le-au acordat votul și trebuie să dea dovadă de transparență în exercitatea funcției. Mai există și chestiunea accesului la justiție; cetățenii trebuie să poate avea acces și să utilizeze Curtea de Justiție pentru a-și căuta dreptatea în disputele cu guvernele naționale, instituțiile europene, companii private sau chiar alți indivizi care au încălcat legile europene.
Tratatul de la Lisabona a reprezentat un efort coordonat către rezolvarea acestor chestiuni, ale căror legitimitate a fost recunoscută. Încă din preambulul tratatului se spefică modele de inspirație pentru document, între care la loc de cinste este considerată “democrația, egalitatea si statul de drept”. Văzut ca fiind instituția care ar avantaja cel mai bine această sporire a participării cetățenilor și apropierea lor de valorile europene, Parlamentul European a cunoscut în urma modificărilor aduse de TL o creștere semnificativă a influenței sale în dezvoltarea politicilor europene. Conform noului concept de procedură legislativă ordinară, Parlamentul a devenit egalul Consiliului în aprobarea legislației. El primește dreptul de veto, dar și de a modifica anumite inițiative ale Comisiei. Cea mai importantă dezvoltare a caracterului democratic al Parlamentului este dreptul acestuia de a aproba propunerile bugetare integral, la fel cum procedează tradițional parlamentele naționale ale statelor membre. Cu toate acestea, trebuie să semnalăm faptul că Parlamentul a rămas de dimensiuni considerabile, TL nereușind să rezolve satisfăcător această chestiune. Numărul de europarlamentari a fost stabilit la maximum 750.
Un alt punct câștigat prin implementarea TL a fost cooperarea dintre parlamentele naționale și cel european. Prin articolul 8C, paragraful F din tratat se arată că parlamentele naționale pot contribui la îmbunătățirea funcționării Uniunii “prin participarea la cooperarea interparlamentară dintre parlamentele naționale si cu Parlamentul European, în conformitate cu Protocolul privind rolul parlamentelor naționale în cadrul Uniunii Europene”. Tot în domeniul parlamentelor naționale, TL a introdus o nouă modificare menită să le acorde noi puteri în raporturile cu Comisia Europeană: dacă cel puțin o treime dintre parlamente consideră o propunere a acesteia contrară intereselor lor naționale, Comisia este obligată să reformuleze propunerea respectivă.
Tratatul a introdus totodată clauzele de frânare în câteva domenii bine stabilite, prin intermediul cărora un guvern poate suspenda prin drept de apel la Consiliu în cazul în care este de părere că “principiile fundamentale ale sistemului său de securitate socială sau ale sistemului său de justiție penală sunt amenințate de proiectul legislativ în curs de adoptare”. În cazul implementării clauzei de frânare procedura legislativă simplă se suspendă și Consiliul poate să returneze proiectul și să adopte obiecțiile statului respectiv, sau să pună capăt definitv propunerii și să ceară o nouă variantă din partea Comisiei. Destul de rapid a devenit clar că parlamentele naționale și-au schimbat optica, devenind din “victimele” clasice ale integrării niște actor viabili pe scena politică europeană. Până la momentul Lisabona puterea executivă atît la nivel european cît și în capitalele de pe continent domina categoric legislativele. Odată ce deciziile erau luate de către cabinete, parlamentelor nu le rămânea decît să le înregistreze neavând nici un mecanism sau pârghie la dispoziție pentru a le contesta. Situația s-a modificat în mare măsură după implementarea TL, balanța fiind din nou echilibrată de către puterile sporite acordate parlamentelor naționale. O analiză efectuată la jumătate de an după intrarea în vigoare a tratatului arăta o implicare hotărâta a birocrațiilor naționale pentru a face sistemul de avertizare timpurie să devină eficient. Convorbirile care au avut loc sub egida Conferinței Organelor Parlamentare specializate în chestiunile Uniunii ale parlamentelor UE (COSAC), care este organizația însărcinată cu dialogul și cooperarea dintre parlamentele naționale și cel european, au arătat că în ciuda unor probleme inerente, sistemul așa cum a fost el gândit în capitala portugheză poate funcționa cu rezultate notabile. Parlamentele naționale sunt încă ezitante atunci când vine vorba de a-și utiliza dreptul la avertizare timpurie, și membrii COSAC erau de părere că el ar putea fi folosit și pentru a dezbate probleme pan-europene, nu doar pentru a bloca propuneri nedorite.
Desigur există și unele pericole apărute odată cu sporirea puterilor parlamentelor naționale. Cel mai important dintre ele: controlul legislativelor naționale de către guverne și utilizarea mecanismelor de avertizare în scopuri pur politice. Cu toate acestea, trebuie recunoscut faptul că implicarea parlamentelor în verificarea principiului subsidiarității crește nivelul de democratizare al Uniunii și asigura o mai mare transparență a legislației europene. Conform articolului 5 alineatul (3) al doilea paragraf și articolului 12 litera (b) din Tratat, parlamentele naționale verifică respectarea principiului subsidiarității, în conformitate cu procedura prevăzută în Protocolul nr 2. Conform acestei proceduri, în termen de opt săptămâni de la data transmiterii unui proiect de act legislativ, orice parlament național sau orice cameră a unui parlament național poate adresa președinților Parlamentului European, al Consiliului și, respectiv, al Comisiei un aviz motivat în care să se expună motivele pentru care consideră că proiectul în cauză nu este în conformitate cu principiul subsidiarității.
III. 2. O Europă mai eficientă
În aproximativ ultimii zece ani, Uniunea Europeană a căutat calea potrivită pentru a-și optimiza instrumentele pe care le are la dispoziție și pentru a răspunde cât mai prompt și eficient așteptărilor statelor membre și cetățenilor acestora. Eficientizarea instituțională a Uniunii Europene a fost unul dintre cele mai importante scopuri declarate încă de la implemenetarea Tratatului de la Maastricht din 1992. Reforma în domeniul cooperării dintre instituții așa cum a fost ea gândită la Nisa la începutul mileniului nu a satisfăcut nici măcar nevoile Uniunii la momentul acela, darămite o organizație cu mult lărgită prin valurile de aderare preconizate să aibă loc în anii 2000. Din aceste motive procesul de reformă instituțională a debutat aproape imediat după Nisa și a continuat prin Convenția de la Laeken. Cu ocazia declarației din aceeași localitate se arăta că rezultatul preconizat al reformei ar trebui să fie “construirea unei noi Uniuni Europene „mai democratice, mai transparente și mai eficiente”, capabile să-i aducă pe „cetățenii europeni, și în primul rând pe tineri, mai aproape de designul și instituțiile europene”. Marea majoritate a reformelor instituționale rezultate de pe urma TL au fost preluate de la TCE.
După cum am arătat, propunerile de reformă a instituțiilor europene ale TCE nu au fost niciodată contestate, ci dimpotrivă apreciate. Motivele pentru care el a fost atât de controversat și în cele din urmă respins au ținut de ambiția de a-l afișa ca o constituție a UE. Într-adevăr, chestiunile nerezolvate ale tratatelor de la Maastricht și de la Amsterdam, precum compunerea efectivă a Comisiei, definirea sistemului de majoritate calificată sau chiar ecuația prin care lua naștere Parlamentul au fost abordate cu reticență la Nisa și ca urmare au fost lăsate în mare măsură să persiste. Nu a trecut nici măcar un an de la introducerea Tratatului de la Nisa atunci când Declarația de la Laeken a anunțat reluarea negocierilor pe această temă a eficientizării instituțiilor. Din discursurile liderilor celor mai importante state ale Uniunii din acea perioadă reiese același substrat: în ciuda dificultăților generate de modificarea tratatelor, nevoia stringentă de a clarifica politicile europene pentru cetățeni și de a asigura eficiența necesară gestionării următoarelor extinderi făceau imperativ un nou tratat european.
Tratatul de la Lisabona era format din două părți majore pentru a ușura înțelegerea și asimilarea lui de către cetățenii europeni. Dacă prima parte era rezervată prezentării valorilor și drepturilor cetățenești, a prevederilor și normelor care guvernează instituțiile europene, cea de-a doua se consta practic în varianta revizuită a Tratatului privind Comunitățile Europene, așa cum procedaseră și celelalte tratate anterioare celui din capitala portugheză. Această a doua parte cuprinde 357 de articole care arată felul în care organele și instituțiile europene vor funcționa după implementarea reformei instituționale. Sunt stabilite de asemenea politicile comunitare, se reglementează mecanismele bugetare și, foarte important, modalitățile de abordare a unei politici externe mult mai coerentă decât am fost obișnuiți din partea UE.
În marea lor majoritate schimbările introduse de către TL au avut ca scop reformarea modului în care UE funcționează, deci a mecanismelor instituționale. Tratatul poate fi considerat (chiar este de către unii autori) o culminare a eforturilor de a pregăti Uniunea pentru extindere fără a-i sacrifica capacitatea de a-și eficientiza politicile și de a-și păstra valorile precum egalitatea și transparența. Din acest punct de vedere nu poate exista o modificare mai importantă decât reforma sistemului de votare din cadrul Consiliului de Miniștrii. Dacă prin prevederile Tratatului de la Nisa sistemul devenea ambiguu și lăsa loc de interpretări, modificările aduse de TL au claritatea mult dorită. Mecanismul de votare din Consiliu necesită 55% din numărul statelor membre, ceea ce reprezintă 65% din populația totală a Uniunii, pentru a aproba o propunere legislativă a Comisiei. Totodată, pentru a accelera sistemul de votare, el a fost extins și în alte domenii ale politicii europene. După implementarea Lisabonei practic doar apărarea și taxele vor mai necesita aproparea tuturor statelor membre:
“Prin tratatul de Lisabona s-a creat o mai mare disciplină în domeniul competențelor, astfel că relațiile dintre Uniune și statele membre sunt mult mai clare și ușor detectabile. Prin acest nou tratat comunitar s-a reușit performanța de a zugrăvi o Europă mult mai eficientă, cu proceduri de lucru și metode de adoptare a legislației secundare mult simplificate, instituții dimensionate corespunzător nevoilor celor 27 de state membre și un grad ridicat de capacitate de reacție în domeniile strategice ale Uniunii Europene.”
Astfel sistemul de vot prin majoritatea calificată a fost implementat la aproape patruzeci de sectoare ale politicilor europene, ceea ce s-a dorit a fi o echilibrare a intereselor țărilor cu un numări diferit de cetățeni. Pentru a bloca o propunere minoritatea opozantă trebuie să aibă sprijinul a cel puțin patru state.
Modificările aduse de către Tratatul de la Lisabona sunt numeroase, dar din punctul de vedere al eficientizării instituționale putem lua în calcul câteva cu adevărat importante: clarificarea majorității calificate și simplificarea acesteia, lărgirea prerogativelor Parlamentului mai ales în domeniul Politicii Agricole Comune (o premieră pentru legislativ), inovația care este stabilizarea Președintelui Consiliului European prin alegerea lui pe doi ani și jumătate eliminând rotația la fiecare șase luni, inovația în domeniul relațiilor internaționale care este Serviciul European de Acțiune Externă (SEAE). Acesta are rolul de a reprezenta vocea Uniunii pe plan extern în relațiile celelalte state. Unul dintre scopurile pe care liderii europeni și le-au propus pentru Lisabona a fost creșterea prestigiului UE pe plan internațional și realizarea unei politici externe coerentă și coordonată.
În concluzie, majoritatea modificărilor din punct de vedere instituțional aduse de către TL au fost preluate de la TCE și includ noi instituții legalizate și introduse în sistemul european precum Consiliul European și Banca Centrală Europeană (BCE). Apar totodată noi actori care au schimbat modul de operare al instituțiilor. Este vorba despre președintele Consiliului European și Înaltul Reprezentant pentru Politică Externă și Securitate Comună. Compromisul central pe care liderii europeni care au semnat tratatul au fost nevoiți să îl accepte este alegerea președintelui Comisiei de către Parlamentul, obținând în schimb un președinte pe doi ani și jumătate șa Consiliul European și nu ales prin rotativă așa cum a fost înainte de Lisabona. Cu toate că alegerea președintelui Consiliului European este un prim exemplu în care se legiferează prin intermediul majorității calificate, trebuie să consemnăm faptul că mandatul lui se poate întrerupe prin același mecanism în cazul în care el săvârșește acte care contravin funcției. În aceeași direcție TL a reglementat procedura de numire în funcție a președintelui Comisiei, care deși este mai complicată, oferă majorității calificate decizia finală:
“Consiliul European, hotarăște cu majoritate calificată alegerea unui viitor președinte al Comisiei. Propunerea Consiliului este adrestă Parlamentului European. În cazul în care acest prim candidat nu trece de votul Parlamentului, Consiliul European, hotărând cu majoritate calificată, propune, în termen de o lună un nou candidat, care de această dată este votat tot prin majoritate calificată de către Parlament. Numirea Înaltului reprezentant al Uniunii pentru Afaceri Externe și politicii de securitate se înscrie în aceeași maniera de votare, Cosiliul European hotărând cu acordul președintelui Comisiei. Demiterea responsabilului PESC se face prin aceeași procedură de votare”.
III. 3 O Europă a drepturilor, valorilor, libertății, solidarității și siguranței
Am arătat deja că Tratatul de la Lisabona reprezintă o continuare firească a eforturilor depuse cu ocazia Convenției de la Laeken de a crea o Constituție pentru Uniunea Europeană. În ciuda piedicilor numeroase care în cele din urmă au condus la eșecul Tratatului Constituțional, Lisabona a reușit în mare măsură să păstreze cele mai importante prevederi ale ghinionistului său predecesor. Este adevărat că termeni specifici precum “constituție” au fost suprimați pentru a evita criticile și opiniile negativiste și Tratatul suferă prin eliminarea simbolisticii europene. Cu toate acestea, TL reafirmă valorile tradiționale ale UE și a preluat cele mai importante caracteristici ale TCE cu privire la principiile legitimității democratice, eficienței administrative și instituționale și drepturile cetățenești.
Încă din preambulul textului tratatului aflăm o reafirmare a adeziunii statelor membre la acele drepturi naturale caracteristice democrației de tip liberal:
“Inspirându-se din moștenirea culturală, religioasă și umanistă a Europei, din care s-au dezvoltat valorile universale care constituie drepturile inviolabile și inalienabile ale persoanei, precum și libertatea, democrația, egalitatea și statul de drept […]”.
Deși aceste valori proclamate în tratat au fost alături de construcția europeană încă de la momentul fondării Comunităților, abia cu ocazia TL ele au fost adăugate explicit în preambulul unui document de asemenea importanță.
“Moștenirea” preluată de către Tratatul de la Lisabona de la predecesorul său în privința enunțării drepturilor fundamentale poate fi rezumată prin afirmația TCE prin care acesta punea la bazele construcției europene “demnitatea umană, libertatea, democrația, egalitatea, domnia legii, drepturile omului, pluralismul, non‐discriminarea, toleranța, justiția, solidaritatea, egalitatea între femei și bărbați. Libertatea de mișcare a persoanelor, bunurilor, serviciilor și capitalurilor sunt garantate de Uniune pe teritoriul său”. Dar cea mai controversată modificare adusă legislației europene de către Lisabona a fost integrarea Cartei Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene.
Carta a fost declarată oficial ca fiind acceptată de Uniune, bucurându-se de sprijinul triunghiului instituțional format din Comisie, Parlament și Consiliu cu ocazia Tratatului de la Nisa. Proclamarea din anul 2000 nu reprezenta obligativitatea statelor membre de a respecta acest document și acest impediment va fi înlăturat abia în 2007 prin intermediul Tratatului de la Lisabona, și aceasta deoarece Carta făcea parte din proiectul de constituție al TCE respins în 2005. Prin intrarea în vigoare a TL în 2009, Carta face parte oficial din legislația europeană și prevede că: „Uniunea recunoaște drepturile, libertățile și principiile prevăzute în Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene […], care are aceeași valoare juridică cu cea a tratatelor”.
Prin urmare, Carta face parte din legislația primară a UE; ca atare, ea constituie un criteriu de verificare a validității legislației secundare a UE și a măsurilor naționale. Aceasta are caracter juridic obligatoriu, ceea ce dă dreptul Curții de Justiție să judece cazuri de încălcare a drepturilor omului și chiar să prevaleze în fața tribunalelor statelor membre. Cu toate acestea, ca și în cazul prevederilor mai controversate ale Tratatului de la Maastricht, unele state și-au asigurat clauze de excludere (opt-out). Altele, precum Polonia și Marea Britanie, nu acceptă aplicarea Cartei pe teritoriul lor, ceea ce adaugă la caracterul asimetric al tratatului și reprezintă una dintre cele mai importante nereușite ale acestuia. În afara problemei drepturilor omului, unele state precum Irlanda, Danemarca și Marea Britanie și-au asigurat clauza de excludere și în domeniile vizelor, imigrației, cu mențiunea că Londra poate decide de la caz la caz în aceste chestiuni.
Scopul urmărit prin includerea Cartei drepturilor în cadrul Tratatului este ca cetățenii europeni să vadă în UE acel garant al drepturilor lor cetățenești. În același timp trebuie înțeles faptul că Uniunea se supune unui spectru larg de drepturi fundamentale la care toate statele membre trebuie să participe pentru a asigura protejarea cetățenilor și libertăților lor la nivel european, adică chiar și împotriva acelor ameinințări din partea Uniunii sau a instituțiilor ei.
Carta, așa cum apare ea în textul Tratatului de la Lisabona, este formată din șase titluri după cum urmează:
“Titlul I („Demnitatea”) protejează dreptul la demnitatea umană, dreptul la viață și dreptul la integritate al persoanei și reafirmă interzicerea torturii și sclaviei. Titlul II („Libertățile”) apără dreptul la libertate și respectarea vieții private și de familie, dreptul la căsătorie și dreptul de a întemeia o familie și dreptul la libertatea de gândire, de conștiință și de religie, de exprimare și de întrunire. Acesta apără, de asemenea, dreptul la educație, dreptul la muncă, dreptul de proprietate și de azil. Titlul III („Egalitatea”) reafirmă principiul egalității și nediscriminării, precum și respectarea diversității culturale, religioase și lingvistice. De asemenea, acesta prevede acordarea unei protecții specifice drepturilor copiilor, ale persoanelor în vârstă și ale persoanelor cu handicap. Titlul IV („Solidaritatea”) garantează protejarea drepturilor lucrătorilor, inclusiv a drepturilor de negociere și de acțiune colectivă, precum și a dreptului la condiții de muncă echitabile și corecte. Acesta recunoaște, de asemenea, drepturi și principii suplimentare, precum dreptul la securitate socială, dreptul de acces la asistență medicală și principiile protecției mediului și protecției consumatorilor. Titlul V („Drepturile cetățenilor”) enumeră drepturile cetățenilor Uniunii: dreptul de a alege și de a fi ales în Parlamentul European și în cadrul alegerilor locale, dreptul la bună administrare, dreptul de petiționare, dreptul de acces la documente, dreptul la protecție diplomatică și libertatea de circulație și de ședere. Titlul VI („Justiția”) apără drepturile la o cale de atac eficientă și la un proces echitabil, la apărare, principiile legalității și proporționalității infracțiunilor și pedepselor și dreptul de a nu fi judecat sau condamnat de două ori pentru aceeași infracțiune”.
Trebuie făcute unele precizări cu privire la efectele pe care această includere a Cartei le au asupra cooperării instituționale din cadrul Uniunii. În primul rând, TL a modificat substanțial raportul de forțe din interiorul “triunghiului” format din Parlament, Consiliu și Comisie. Pentru a întări această senzație observăm în textul tratatului o preponderență a termenului “valori” în detrimentul clasicului “principii”, ceea ce îi conferă Cartei o importanță și mai mare fiindcă ea operează cu valorile europene acceptate de comun acord. Faptul că UE obține în urma Tratatului de la Lisabna personalitate juridică vine să întărească ideea că adoptatea Cartei a avut ca scop ultim facilitarae aderării Uniunii la Convenția Europeană a Drepturilor Omului.
În al doilea rând, Pilonul II, care era însărcinat cu drepturile omului și politica de securitate, devine după Lisabona subordonat metodei comunitare, ceea ce înseamnă în practică alături de dispariția propriu-zisă a pilonilor o mărire extraordinară a puterilor Uniunii și o reducere a celor ale guvernelor naționale. Pentru a echilibra această consolidare de puteri din mână UE a fost nevoie de reglementarea și limitarea cu exactitate a drepturilor garantate grație Cartei. Până la momentul Lisabona guvernele naționale erau însărcinate cu respectarea drepturilor și cu garantarea libertăților oferite de constituțiile lor. După 2009 însă această răspundere a trecut la Uniune și implementarea Cartei ca un document cu caracter juridic obligatoriu înseamnă de fapt o Constituție europeană fără nume. Carta tratează cetățenii statelor membre ca cetățeni europeni liberi și egali iar această libertate trebuie garantată de instituțiile europene care sunt direct responsabile în acest domeniu. Carta nu doar subliniază și clarifică drepturile și libertățile, dar ea oferă instituțiilor și mai ales politicilor europene o fundație juridică.
III. 4. Europa ca actor pe scena internațională
De la formarea primelor Comunități în anii ’50, construcția europeană a fost văzută aproape constant ca o putere ”soft”, civilă, fără o componentă militară și deci fără o importanță deosebită ca un actor pe scena internațională. Totodată, faptul că ea a luat naștere și s-a dezvoltat aproape în paralel cu NATO a făcut ca Uniunea să rămână în umbra “fratelui” mai mare nord-atlantic.
Până la momentul Lisabona rolul jucat de către UE pe scena internațională a fost așadar mai degrabă pasiv, mai ales dacă observăm faptul că reacția celorlalți actori față de ea a fost influențată mai degrabă de recunoașterea existenței UE și nu de vreo politică propriu-zisă, concretă a acesteia. Uniunea era văzută ca o sumă de state mai mult sau mai puțin importante luate individual; dar împreună ele formau un spațiu propice dezvoltării economice și de aceea acest spațiu trebuia luat în calcul în formularea politicilor externe. Mai mult, UE era și într-o oarecare măsură este, un actor internațional atipic. Ea nu este o organizație după modelul clasic întâlnit, precum ONU sau chiar NATO. Însăși metoda comunitară pe care o utilizează Uniunea o diferențiază de celelalte organizații. Mai mult, faptul că în interiorul ei statele membre se bucură de o stare de non-beligeranță implicită a făcut ca puterile lumii, în speță SUA și URSS în timpul Războiului Rece, să acționeze cu grijă în legăturile lor cu UE.
Totodată interconectivitatea întâlnită între instituțiile ei alături de sistemul hibrid de guvernare și de formulare a politicilor s-a dovedit un real succes și, mai important, o atracție pentru statele vecine. Putem așadar să afirmăm că Uniunea și-a exercitat influența geopolitică prin extinderile succesive și prin legăturile economice cu statele potențial candidate la aderare. Cesare Merlini observă un alt fapt interesant: extinderea către Răsăritul continentului și aderarea fostelor state din spatele Cortinei de Fier după prăbușirea Uniunii Sovietice a avut loc oarecum “împotriva curentului”. Ceea ce vrea el să exprime este că începând cu anii ’90 și mai ales cu primul deceniu al noului mileniu se poate observa un declin al influenței occidentale, mai ales a celei americane. Cu toate acestea expansiunea pașnică prin exemplul modelului UE a continuat și chiar a accelerat către est, incluzând țări foste comuniste precum România sau Bulgaria. Celelalte state percep Uniunea prin intermediul modelului economic de succes, a cooperării supranaționale, a monedei unice și a competitivității echitabile grație pieței unice.
Lăsând la o parte aceste aspecte pozitive, trebuie totuși să observăm că vocile care solicitau o clarificare a politicii externe comune s-au făcut de mult timp auzite în întâlnirile instituțiilor europene. Politica externă europeană, dacă putea fi numită așa la momentul despre care vorbim, se ghida după două axe în anii de dinainte de TL. În primul rând, Comisia a fost însărcinată să construiască încetul cu încetul o rețea de servicii pentru sprijinirea și implementarea programelor de ajutor pentru statele nevoiașe, mai ales grație unor tratate de comerț avantajoase pentru acestea. Totodată s-au înființat delegații europene care acopereau toate continentele și care stabilirea permanențe la organizațiile internaționale în frunte cu ONU. În al doilea rând, s-au luat măsuri pentru o formalizare a politicii externe, întâi cu ocazia apariției Cooperării Politice Europene în 1986, apoi prin intermediul Politicii Externe și de Securitate Comună (PESC) în 1991, în sine una dintre cele mai importante realizări în domeniul relațiilor internaționale pentru UE. Ea a fost urmată de intrarea în funcțiune a mai multor Directorate Generale (DG-uri) coordonate de către Secretariatul General al Consiliului, care se ocupau cu administrarea relațiilor externe. Însă acest aranjament avea și deficiențele sale; Comisia era principala voce pe plan extern a Uniunii, dar era obligată să coopereze cu Consiliul și cu un Înalt Reprezentant, ambii fiind împuterniciți de către statele membre să acționeze în numele lor. Au apărut evident dificultăți în a coordonat toate aceste instituții și deci nu putem vorbi despre o politică externă cooerentă a Uniunii în acea perioadă. Tratatul Constituțional din 2004 a fost o tentativă de a simplifica procesul, dar sistemul de piloni a rămas în picioare, ceea ce a însemnat că cel puțin în sectorul politicii externe ambiguitatea a persistat. S-au depus totuși eforturi de a găsi căi instituționale de a debloca procesul de concentrare a puterilor externe prin crearea funcției de Ministrul al UE pentru Afaceri Externe, viitorul Înalt Reprezentant după Lisabona. El trebuia să fie în același timp și vice-președinte al Comisiei și să cumuleze totodată și funcția de lider al SEAS.
A urmat apoi Tratatul de la Amsterdam din 1997, care a amendat fostul tratat din 1992 și a avut printre principalele prevederi o consolidare a PESC, care totuși a rămas în domeniul interguvernamental. UE și-a reafirmat cu ocazia semnării tratatului din capitala olandeză dorința de a contribui activ la pacea mondială și la securitatea comună atât în Europa cât și prin intermediul consultărilor cu NATO și ONU. În același timp se constituie o nouă funcție cu atribuții în domeniul politicii externe, anume cea de Înalt Reprezentant pentru Politică Externă și Securitate Comună. A urmat o apropiere și mai mare de NATO, atunci când s-au semnat la Copenhaga în 2002 acordurile NATO-UE sub denumirea de „Acordurile Berlin +”.
La 1 decembrie 2009, Tratatul de la Lisabona a intrat în vigoare, încheind astfel mai mulți ani de negocieri pe tema aspectelor instituționale. Tratatul de la Lisabona modifică Tratatul privind Uniunea Europeană și Tratatele CE (fără a le înlocui) și pune la dispoziția Uniunii cadrul legal și instrumentele juridice necesare pentru a face față provocărilor viitoare și pentru a răspunde așteptărilor cetățenilor. În cadrul “Dispozițiilor Generale privind Acțiunea Externă” din Tratatul de la Lisabona, organizată pe două capitole, întâlnim misiunea externă pe care Uniunea și-o propune pe viitor:
„Acțiunea Uniunii pe scena internațională are la bază principiile care au inspirat crearea, dezvoltarea și extinderea sa și pe care intenționează să le promoveze în lumea întreagă: democrația, statul de drept, universalitatea și indivizibilitatea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, respectarea demnității umane, principiile egalității și solidarității, precum și respectarea principiilor Cartei Organizației Națiunilor Unite și a dreptului internațional”.
Observăm totodată că spre deosebire de TCE, care își propusese o comasare a tuturor atribuțiilor externe și o centralizare a acestora într-un singur sector al Tratatului, Lisabona face o distincție foarte importantă între PESC și celelalte sectoare de acțiune externă. Motivul a fost sugerat de către Javier Solana, primul Înalt Reprezentant al PESC, care a declarat că detașarea acesteia a fost solicitată expres de către Marea Britanie. De aceea, Tratatul Uniunii Europene de la Lisabona conține aceste Dispoziții pe care le-am amintit mai sus privind PESC, în timp ce în timp ce toate celelalte aspecte ale relațiilor externe sunt detaliate în Partea V din cadrul Tratatului de Funcționare a Comunităților. Această parte cuprinde articole privind: politica comercială comună, cooperarea cu țările terțe și ajutorul umanitar, măsuri restrictive, acorduri internaționale, relațiile Uniunii cu alte organizații internaționale etc.
În concluzie, TL a preluat în domeniul relațiilor externe aproape nemodificate toate prevederiel predecesorului săi TCE. “Ministrul Uniunii pentru Afaceri Externe” a devenit “Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru Politica Externă și de Securitate Comună”. Dacă schimbarea denumirii pare a fi fost pur cosmetică, a doua modificare, de fapt ca să fim exacți adăugare, este totuși mai importantă. La capitolul declarații care au fost atașate textului Tratatulului de la Lisabona găsim două astfel de precizări, numerele 13 și 14 care declară:
“Conferința subliniază faptul că dispozițiile Tratatului privind Uniunea Europeană referitoare la politica externă și de securitate comună, inclusiv crearea funcției de Înalt Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe si politică de securitate și instituirea unui Serviciu pentru acțiune externă, nu aduc atingere responsabilităților statelor membre, în forma lor actuală, în ceea ce privește formularea și exercitarea politicii lor externe și nici modului în care acestea sunt reprezentate în țări terțe și în cadrul organizațiilor internaționale. Conferința reaminteste, de asemenea, că dispozițiile care reglementează politica de securitate și de apărare comună nu aduc atingere caracterului specific al politicii de securitate și apărare a statelor membre. Aceasta subliniază că Uniunea Europeană și statele sale membre trebuie să respecte în continuare obligațiile care decurg din dispozițiile Cartei Organizației Națiunilor Unite și, în special, din responsabilitatea principală care revine Consiliului de Securitate si membrilor săi în domeniul menținerii păcii și a securității la nivel internațional. Pe lângă normele și procedurile specifice menționate la articolul 11 alineatul (1) din Tratatul privind Uniunea Europeană, Conferința subliniază faptul că dispozițiile referitoare la politica externă și de securitate comună, inclusiv cele referitoare la Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate și la Serviciul pentru acțiune externă, nu aduc atingere bazei juridice existente, responsabilităților si competențelor fiecărui stat membru în ceea ce privește formularea și exercitarea politicii sale externe, serviciile sale diplomatice naționale, relațiile sale cu țările terțe, și participarea sa în cadrul organizațiilor internaționale, inclusiv afilierea unui stat membru la Consiliul de Securitate al Organizației Națiunilor Unite. Conferința ia notă, de asemenea, că dispozițiile referitoare la politica externă și de securitate comună nu atribuie Comisiei noi competențe de inițiere a deciziilor și nu extinde rolul Parlamentului European.Conferința reamintește, de asemenea, că dispozițiile care reglementează politica de securitate si apărare comună nu aduc atingere caracterului specific al politicii de securitate și apărare a statelor membre”.
Se pare că aceste modificări au fost aduse la insistența statelor precum Marea Britanie, care au fost îngrijorate de caracterul ambițios al Tratatului și au dorit să păstreze o oarecare legătură cu divizarea puterilor conform vechiului sistem de piloni.
CAPITOLUL IV – STRATEGIA DE LA LISABONA
IV. 1. Caracteristici ale strategiei Europa 2020
Înainte de a discuta despre strategia Europa 2020, care reprezinta actuala direcție de dezvoltare a Uniunii Europene, este util să analizăm proiectul anterior, anume Strategia de la Lisabona. Aceasta a fost proiectul de dezvoltare al Uniunii pentru perioada 2000-2010. În martie 2000 s-a ținut un Consiliul European în sesiune extraordinară în capitala Portugaliei, Lisabona, ocazie cu care liderii europeni au căzut de acord pentru trasarea unei noi strategii asupra unor domenii foarte importante: reforma economică și instituțională, coeziunea socială, având ca obiectiv pentru următorul deceniu transformarea UE în cea mai avansată putere economică, bazată pe cunoaștere și cercetare. Acest obiectiv devenise un fel de imperativ al Uniunii, ai cărei conducători se simțeau amenințați de ascensiunea economică a puterilor asiatice, mai ales China. Din aceste motive, se enunța dezideratul ca “pentru următoarea decadă, Uniunea să-și propună țelul strategic de a deveni cea mai competitivă și dinamică economie bazată pe cercetare din lume, capabilă de a susține o creștere economică cu slujbe mai multe și mai sigure și cu o coeziune socială sporită”.
În ciuda succeselor preconizate de această serie de propuneri, existau și unele eșecuri, care au prevestit drumul anevoios pe care Uniunea a fost obligată să îl parcurgă până la realizarea obiectivelor:
“[…] mai mult de 15 milioane de europeni sunt șomeri. Rata angajării pe piața de muncă este încă prea scăzută și este caracterizată de insuficiența participării pe piață a femeilor și a celor de vârstă mijlocie. Șomajul structural pe termen lung, precum și discrepanțele în acest domeniu între regiuni rămân o problemă sistemică în anumite părți ale Uniunii. Sectorul de servicii este subdezvoltat, mai ales în domeniul telecomunicațiilor și al Internetului […]”.
Pentru a depăși aceste impedimente Consiliul și Comisia au propuns așa-numita “Strategie de la Lisabona”, sau “Procesul de la Lisabona”, “Agenda de la Lisabona”, cum a mai fost ea numită. Succesul depindea de creșterea investițiilor în cercetare și dezvoltare pentru a echilibra balanța față de “tigrii asiatici”, Taiwan, Singapore, și nu în ultimul rând China și Japonia. Printre obiective mai menționăm reducerea birocrației la nivel european și stimularea antreprenoriatului, precum și un accent sporit acordat angajării femeilor. Pentru Strategie existau două obiective care nu se puteau considera îndeplinite decât dacă mergeau în paralel: competitivatea economică și coeziunea socială.
În ciuda criticilor la adresa acestei alături de obiective, Comisia a rămas neclintită. Al doilea aspect relevant cu privinte la Stategia Lisabona a fost prezentat chiar în concluziile prezidențiale asupra summit-ului din 2000 din capitala portugheză. Conform acestora, Strategia va fi îndeplinită prin așa-numita “metodă deschisă de coordonare” (MDC). Aceasta este de fapt un proces continuu prin care statele membre ale Uniunii cad de acord să își coordoneze politicile și să se țină reciproc informate asupra datelor relevante succesului propus. Se stabilesc unele obiective sau ținte comune, se trasează politicile care ar duce la îndeplinirea acestor obiective, iar măsurarea realizărilor se folosește de unii indicatori comuni. Evaluarea trebuie totodată să fie periodică, iar MDC poate fi considerată în același timp o continuare a practicilor de coordonare a politicilor economice naționale în perioada de implementare a Uniunii Monentare dinainte de semnarea Tratatului de la Maastricht.
MDC permite totodată statelor să își coordoneze politicile înafara variantelor legislative clasice, a co-deciziei etc. Aceste politici au vizat elemente cheie ale Strategiei Lisabona precum piața muncii, protecție socială, educație, tineret și sport. De remarcat este faptul că în cadrul OMC Comisia, Parlamentul și chiar Curtea de Justiție au un rol limitat. În ceea ce privește implementarea mecanismelor stabilite care trebuiau să ducă la îndeplinirea politicilor, consensul era ca rolul prioritar urma să aparțină Consiliului. El trebuia să fie principalul artizan al ghidării și coordonării coerenței Strategiei de la Lisabona și să pună în aplicare ce s-a stabilit, având totodată și rolul de monitorizare a rezultatelor. Comisia a fost însărcinată cu alcătuirea unui raport de sinteză annual asupra progresului obținut în domenii cheie precum plasamentul forței de muncă, inovații și cercetare, reformă fiscală și coeziune socială.
Din punct de vedere al dezvoltării economice Strategia de la Lisabona a însemnat o realizare considerabilă pe drumul coordonării politicilor fiscale. Principalul motiv pentru aceasta a fost succesul și popularitatea de care s-a bucurat MDC. La numai câteva luni de la propunerea Consililui din martie 2000, statele membre au decis să extindă metoda deschisă la o plajă imensă de alte politici și decizii. S-a ajuns la apariția întrebării pusă de către specialiști dacă nu cumva MDC ar fi superioară și de preferat metodei comunitare. Întrebarea a rămas fără răspuns desigur, dar rămâne sugestiv faptul că guvernele naționale au fost mai mult decât dispuse să includă în strategie politici diverse precum plasamentul, educația sau cercetarea. O mare parte a acestei disponibilități poate fi pusă pe seama succesului MDC
Una dintre componentele cheie ale Strategiei de la Lisabona a fost crearea unei piețe comune de servicii. Conform rapoartelor emise de către Comisie, în anul 2004 sectorul de servicii deținea între 60% și 70% din activitatea economic a UE. La rândul lor, angajații în acest domeniu deținea procentaje similare din totalul persoanelor angajate pe piața muncii în Europa. Cu toate acestea, era îngrijorător faptul că serviciile ocupau doar 20% din comerțul inter-statal. Prin urmare, pentru a atinge cifra de 70% propusă ca obiectiv la Lisabona, era necesară accelerarea constituirii acelei piețe comune de servicii. Un pas concret în acest sens a fost ridicarea tuturor barierelor fiscale pentru a permite înființarea de companii care să ofere servicii pe teritoriul tuturor statelor membre ale Uniunii. Aceasta s-a concretizat în Directiva 123/2006 referitoare la Serviciile în cadrul Pieței Interne și care a intrat în vigoare în decembrie 2009.
În anul 2001 problema protecției mediului înconjurător a fost adăugată, în sensul că liderii Uniunii erau îngrijorați de faptul că trasarea obiectivului de dezvoltare rapidă prin cercetare accelerată ar putea conduce la afectarea mediului prin deversări și altfel de fenomene. Prin urmare dimensiunea protecției mediului a fost grefată Strategiei de la Lisabona, iar Consiliul și-a exprimat în 2001 angajamentul de a integra dezvoltatea economică sustenabilă în scopurile sale interne, dar și externe. Aceasta a condus la așa-numita “Strategie de Dezvoltate Sustenabilă”.
Problema rezolvării plasamentului forței de muncă a reprezentat una dintre cele mai importante aspecte atacate prin Strategia de la Lisabona. În ciuda Uniunii Monetare și avantajelor oferite pe piața de muncă după intrarea în vigoare a Tratatului de la Maastricht, situația plasamentului rămânea la trecerea către noul mileniu centrală pe agenda Comisiei și Consiliului. Se observau în acea perioadă unele progrese, iar anul 2000 a reprezentat un nou vârf din acest punct de vedere. Creșterea economică era considerabilă iar rata șomajului a scăzut. Tocmai de aceea, profitând de un climat economic promițător, Consiliul a putut să propună Strategia de la Lisabona și să obțină acceptul statelor membre pentru obiectivele acesteia.
Principala realizare a Strategiei a fost prezentarea unei legături legislative concrete între problemele economice, sociale și de plasament pe piața forței de muncă. Iar această legătură avea de-a face cu Modelul Social European și modificările care trebuiau aduse acestei viziuni. Strategia plasa acest model în centrul planurilor politice și economice și își propunea să combine creșterea economică sustenabilă cu un standard de viața ridicat pentru cetățenii Uniunii. Modelul trebuia să reprezinte un liant care să unească pe europeni și să le insufle adeziunea pentru UE. Mai mult, Strategia din capitala Portugaliei își propunea să transforme acest model; dacă până în 2000 se considera de ajuns activarea șomerilor și reducerea în consecință a șomajului, după Lisabona se evidențiază unele nuanțe. Scopul se transformă în implicarea pe piața muncii și angajarea tuturor adulților, cu accentul pe persoanele de sex feminin, care reprezentau unul dintre aspectele negative ale statisticilor. Un punct important din cadrul Strategiei de la Lisabona consta în coordonarea acestor politici sociale ale statelor membre (15 la număr la vremea respectivă). Strategia Uniunii se baza pe reducerea șomajului în perioada 2000-2005 prin definirea unor piloni specifici:
– întărirea gradului de angajabilitate a șomerilor prin educație sau reprofilare;
– stimularea angreprenoriatului prin ridicarea barierelor fiscale și reducerea birocației;
– creșterea adaptabilității muncitorilor pe piața muncii, dar și a companiilor private;
– promovarea principiului șanselor egale pentru grupurile defavorizate pe piața muncii;
Se considera că depășirea acestor probleme ar duce la o creștere veritabilă a economiei europene și la participarea din ce în ce mai mare a categoriilor excluse până atunci de pe piața munci. Numai prin aceste realizări se putea realiza o protecție socială eficientă și mai ales de durată pentru bugetul Uniunii.
S-a stabilit totodată ca progresul să fie analizat și raportat cu ocazia Consiliului Europei în primăvara fiecărui an de după 2000. Acel consiliu urma să stabilească noi directive pentru a facilita atingerea obiectivelor. Se putea întâmpla însă chiar să se adauge noi obiective la strategie, după cum a fost cazul Consiliului de la Gothenburg din 2001, ocazie cu care protecția mediului a fost inclusă Strategiei de la Lisabona.
Cu toate acestea, în ciuda realizărilor în unele departamente, Strategia Lisabona, așa cum a fost ea stabilită în 2000, s-a transformat treptat într-un ansamblu prea complex de politici, cu mai multe obiective decât putea Uniunea să susțină din punct de vedere financiar diviziune destul de neclară a responsabilităților și a atribuțiilor. Drept urmare, rezultatele au fost mai slabe decât se aștepta toată lumea.
Din aceste motive în 2005, după o reexaminare intermediară, strategia a fost relansată. Raportul de la jumătatea intervalului de zece ani – așa-numitul Raport Wok – a fost alcătuit de un grup de experți independenți la nivel înalt, condus de fostul premier olandez, Wim Wok. Raportul a fost solicitat de către Comisie care urmare a evidențierii neajunsurilor Strategiei cu ocazia Consiliului din martie 2004. Raportul a concluzionat ceea ce toată lumea bănuia: rezultatele obținute până la acel moment de către politicile strategiei erau dezamăgitoare. Șansele ca Uniunea să atingă indicatorii propuși pentru 2010 erau scăzute, mai ales datorită lipsei voinței politice din partea guvernelor naționale. Raportul a mai identificat alte surse ale problemelor: coordonarea ineficientă și stabilirea prea multor priorități. În aceea ce privește Modelul Social European, acest deziderat a fost înțeles de către conducătorii europeni prin copierea aproape fără limită a celui american și ignoarea particularităților mediului social și economic european. Guvernele statelor membre au considerat că reforma structurală trebuie aplicată prin liberalizarea pieței muncii, însă aceasta a condus la limitarea drepturilor angajaților. Atunci când s-a constituit Strategia de la Lisabona, autorii acesteia au preluat obiectivele modelului anglo-saxon, american, ca să fim mai exacți. Acesta consta în liberalizarea pieței și ignorarea inegalităților care apar inerent ca urmare a deregularizării. Pentru cetățenii europeni, obișnuiți cu o implicare mai considerabilă a statului în domeniul protecției sociale, aceste măsuri au fost alarmante. Statul social european se baza pe reglementarea salariului minim, protecția socială și creșterea drepturilor salariaților.
De aceea, mesajul raportului solicita o mai buna comunicare între agenții economici și sociali și co-interesarea cetățenilor în efortul de implementare a Strategiei. În ciuda importanței reafirmată a celor trei piloni ai UE – economic, social și de mediu, raportul arăta că toate trei nu pot fi atinse simultan, cel puțin nu în intervalul propus de zece ani. De aceea UE trebuie să pună accentul în perioada 2005-2010 pe creșterea economică și plasamentul forței de muncă.
Comisia a acceptat majoritatea criticilor și recomandările raportului Wok, și de asemenea s-a raliat concluziei că țintele de atins trebuie limitate la creștere economică și slujbe pentru cetățenii europeni. Ceea ce trebuia să primeze erau măsuri concrete pentru a remedia situația și nu trasarea de noi obiective pentru anul 2010. La rândul său, Consiliul a aprobat măsurile propuse de către Comisiei și a implementat o serie de obiective pe termen mediu și lung.
Această agendă reînnoită a susținut o structură de guvernare fondată pe parteneriatul mai sudat dintre instituțiile UE și statele sale membre și ea a pus accentul pe creștere economică și locuri de muncă în timp ce alte subiecte a început să fie tratate mai ales ca obiectivele pe termen lung. Pentru a promova această nouă agendă UE a adoptat un set de orientări integrate – Intregrated Guidelines (IG), 24 la număr, pentru creștere economică și crearea de locuri de muncă. Aceste obiective pe termen lung aveau rostul de a combina ceea ce se constatase anterior a fi fost politici dispersate și de a le suda într-un tot unitar care să asigure continuitatea și fezabilitatea întregului proiect care era Strategia de la Lisabona. Una dintre aceste orientări sau IG era intitulată Noua Orientare a Plasamentului Forței de Muncă și era limitat pentru perioada 2005-2007 . Ea consta într-o nouă serie de măsuri precum:
– promovarea plasamentului total și a creșterii productivității locurilor de muncă, precum și a coeziunii sociale și teritoriale;
– promovarea unei viziuni de durată asupra locurilor de muncă, adică menținerea plasamentului la nivel înalt și creșterea contribuției pentru asiguarea pensiei;
– stimularea raportului de cerere și ofertă pe piața de muncă prin măsuri de anticipare a nevoilor pieței și a reconversiei forței de muncă;
– flexibilitate și mobilitate pentru a reduce segmentarea pieței;
– creșterea investițiilor în capitalul uman prin reducerea abandonului școlar;
– adaptarea educației și a sistemelor de training pentru a face față noilor cerințe pe piața muncii.
Cadrul general de creștere economică și locuri de muncă a strategiei reînnoite se axa în special pe: cercetare și inovare, investiții in oameni, modernizarea pieței de muncă, deblocarea potențialului de afaceri (în special întreprinderilor mici și mijlocii (IMM)), și schimbările climatice în vederea găsirii de surse alternative de energie.
Însă ideea centrală a noi politici relansate era de a limita obiectivele și de a trasa priorități concrete. Strategia de la Lisabona încercase să atace cele mai diverse probleme și eșuase în aproape toate. De aceea numărul indicatorilor a fost redus în 2005 de la peste 100 la doar 14 iar accentul urma să fie pus pe creștere economică. Cu toate acestea, responsabilitatea pentru eșecul primei părți a perioadei Lisabona a căzut atât pe umerii guvernelor, cât și pe Comisie, în ciuda faptului că aceasta nu deținea încă mecanismele de a trage la răspundere acele state care nu depuneau destule eforturi. Comisia trebuia să devină în ochii europenilor acel motor de reformă al cărui absență Uniunea o resimțea puternic. Raportul Wok recomanda ca prioritatea absolută a Președintelui Comsiei să fie implementarea și accelerarea Strategiei Lisabona și găsirea de soluții pentru a atrage atenția asupra neajunsurilor unui stat sau altuia.
Strategia de la Lisabona revizuită își propunea păstarea intențiilor generale anterioare, dar decizia era luată deja în favoarea dezvoltării de slujbe mai sigure pentru europeni. De asemenea IG-urile urmau să devină obligatorii și baza pe care statele naționale trebuiau să-și creeze Programe Naționale de Reformă. Acestea trebuiau prezentate Comisiei până în octombrie 2005 pentru prima perioadă, 2005-2008. Secțiunea rezervată plasamentului forței de muncă a înlocuit planurile naționale anterioare care au fost create prin metoda deschisă de cooperare. Cea de-a doua rundă a analizei a început în 15 octombrie 2008 pentru ultimii doi ani ai Strategiei – 2008-2010. Este interesant de menționat că aceste Programe Naționale de Reformă aveau ca scop să contribuie la atingerea obiectivelor de incluziune socială prin realizarea unei legături între metoda comunitară și MDC. Aceasta era cu atât mai importantă cu cât în intervalul primilor cinci ani ce au trecut de la anunțarea Strategiei se putea observa stagnări în domenii cheie precum comerțul intern între statele Uniunii sau în atingerea obiectivelor de protecție a mediului înconjurător. Dacă adăugăm la acestea creșterea concurenței produselor din China și India, imaginea era într-adevăr îngrijorătoare. Nici contextul internațional nu fusese favorabil în aceaastă perioadă; criza provocată de căderea bursei la începutul anilor 2000 din cauza firmelor IT a provocat neajunsuri care au traversat Oceanul Atlantic. S-a adăugat creșterea prețului petrolului precum și războiul contra terorismului ca urmare a atacurilor de pe 11 septembrie din Statele Unite. Toate acestea au contribuit la un climat de nesiguranța care i-a descurajat pe investitori.
Revenind la Programele Naționale de Reformă (PNR), acestea au fost suplimentate la nivelul întregii Uniuni cu Programa Comunitară de la Lisabona (PCL). Aceasta a reprezentat o premieră în sensul că este prima dată când sunt comasate măsuri de regulare a pieței, instrumente fiscale și propuneri de politici de dezvoltare economică, care toate au fost lansate simultan la niveul întregii Uniuni. În ciuda acesui progres evident, Lisabona II a limitat calendarul la trei ani și a păstrat evaluarea anuală care a caracterizat prima strategie. În 2008 s-a lansat a treia etapă sau al treilea ciclu al Strategiei de la Lisabona, care a constat în mici ajustări ale orientărilor integrate. Acestea au accentual rolul primordial pe care implementarea proiectelor urma să îl joace pentru ultimii doi ani ai deceniului.
Prin urmare, Consiliul European a invitat Comisia, Parlamentul European și Consiliul, în sferele lor de competență, să lucreze în continuare pentru atingerea celor 10 obiective identificate în PCL, care oferă o agendă de reformă strategică pentru partea comunitară a Lisabonei II. În plus, Consiliul European a reiterat prioritatea celor patru zone pe care actorii politici europeni le-au convenit la reuniunea de primăvară 2006 ca pietrele de temelie ale strategiei de la Lisabona reînnoită și în același timp au solicitat un accent pentru cooperarea crescută între ei pentru a fi exploatată politica comună la un grad mai mare. Cu totul acest noul ciclu Lisabona a pus un accent mai puternic pe mediu, schimbările climatice și energia, aspectele sociale, dimensiunea externă și conexiunea dintre strategia de la Lisabona și politica de coeziune.
Conform Comisiei Europeană reformele convenite în cadrul Lisabona II au livrat beneficii concrete, inclusiv creșterea ocupării forței de muncă, un mediu de afaceri mai dinamic, mai multe opțiuni pentru consumatori și un viitor mai durabil pentru dezvoltarea economică.
Cu toate acestea, strategia nu s-a concentrat suficient pe elemente critice, care au jucat un rol cheie în originea crizei financiare, cum ar fi supravegherea eficientă și riscul sistemic întâlnit pe piețele financiare, creșterea speculei și consumatorismul excesiv condus de linii de credit ineficiente care, în unele state membre, combinate cu creșterile salariale depasind câștiguri de productivitate, alimentate cu deficitele de cont curent ridicat, au dus la perpetuarea crizei economice din 2008. În plus, decalajul dintre angajamente și realizări a rămas nepermis de mare în unele țări iar politicile nu au fost duse la bun sfârșit, deoarece statele membre performante au presat inainte cu reforme mai ambițioase, în timp ce altele au rămas în urmă ceea ce a condus treptat o diferență considerabilă de livrare a rezultatelor.
În acest context internațional caracterizat de spectrul permanentizării depresiunii economice, Uniunea a trebuit la sfârșitul primului deceniul să admită eșecul Strategiei Lisabona, în ciuda eforturilor de la mijlocul intervalului de revigoare a planului. Atunci când Comisia a elaborat succesoarea Lisabonei, „Europa 2020” în 2010, ea a fost acceptată și aprobată rapid de către Consiliu. Criza economică intra în cel de-al treilea an și nu dădea semne că va putea fi oprită. Cu toate acestea, se considera la Bruxelles că economia europeană va depăși în câțiva ani dificultăție întâmpinate datorită stimulării investițiilor, iar acest reviriment va avea ca efect o revenire la nivelul întregii lumi occidentale.
Cea mai importantă măsură luată la niveul Uniunii pentru a depăși poate cel mai dificil moment economic din istoria Comunităților a fost adoptarea strategiei “Europa 2020”. Comisia Europeană descria această strategiei ca fiind:
“[…] o strategie pe 10 ani a Uniunii Europene, al cărei scop trece dincolo de depășirea crizei care continuă să afecteze multe dintre economiile europene. Strategia își propune să elimine deficiențele modelului nostru de dezvoltare și să creeze condiții favorabile pentru o creștere economică mai inteligentă, mai durabilă și mai favorabilă incluziunii. Pentru ca acest lucru să fie posibil, Uniunea Europeană și-a fixat 5 obiective esențiale pe care intenționează să le atingă în următorul deceniu. Ele acoperă domenii precum ocuparea forței de muncă, educația, cercetarea și inovarea, incluziunea socială și reducerea sărăciei și energia/clima. De asemenea, strategia cuprinde 7 inițiative majore care oferă un cadru prin care UE și autoritățile naționale își susțin reciproc eforturile în domenii prioritare pentru Strategia Europa 2020, cum ar fi inovarea, economia digitală, ocuparea forței de muncă, tineretul, politica industrială, combaterea sărăciei și eficiența energetică”.
Nu este o surpriză, ținând cont de faptul că depășirea crizei era înscrisă chiar în documentele programatice, că situația internațională, atât politică cât și economică, a reprezentat un factor determinant în decizia de implementare a unei noi strategii după eșecul Lisabonei. Dar creșterea scăzută, productivitatea redusă și deteriorarea mediului economic cu consecințe previzibile din punct de vedere social, au impus în același timp și o serie de coordonate după care Europa 2020 se ghidează. S-a ținut cont în primul rând de învățăturile trase după Lisabona I și II, prioritatea fiind ieșirea rapidă din criza care amenință însăși construcția europeană.
Prioritățile pe termen scurt mai includ și ocupația forței de muncă, însă contribuția semnificativă adusă de această nouă strategie constă în obiectivele pe termen lung. „pentru a asigura un viitor durabil”, UE trebuie să își soluționeze deficiențele structurale și să privească „deja dincolo de prioritățile pe termen scurt”. Țelul ambițios era de a ieși „din criză mai puternici” și de a transforma „UE într-o economie inteligentă, durabilă și favorabilă incluziunii, caracterizată prin niveluri ridicate de ocupare a forței de muncă, productivitate și coeziune socială. Strategia a fost concepută ca un parteneriat între UE și statele sale membre, având un set de obiective concentrate asupra priorităților reprezentate de creșterea inteligentă, durabilă și favorabilă incluziunii și de un sistem de transpunere în practică dedicat. Au fost stabilite cinci obiective principale intercorelate pe care UE trebuia să le atingă până în 2020 în domeniul ocupării forței de muncă, al cercetării și dezvoltării (C&D), al schimbărilor climatice și energiei, al educației și al combaterii sărăciei și excluziunii sociale.
Aceste obiective, fără să fie exhaustive, erau considerate reprezentative pentru tipul deschimbare dinamică promovată în cadrul strategiei. Pentru a stimula progresul la nivelul UE, Comisia a lansat șapte inițiative emblematice care au inclus programe de lucru specifice în domeniile identificate ca fiind pârghii importante ale creșterii. În plus, strategia a servit drept cadru de referință pentru măsurile luate la nivelul UE în domenii precum piața unică, bugetul UE pentru perioada 2014-2020 și agenda de politică externă a UE. Cele șapte inițiative sunt: “O agendă digitală” “O uniune a inovării”, “Tineretul în mișcare”, “O Europă eficientă din punctul de vedere al utilizării resurselor”, “O politică industrială adaptată erei globalizării”, “O agendă pentru noi competențe și locuri de muncă”, “O platformă europeană de combatere a sărăciei”.
Lansarea strategiei “Europa 2020” s-a făcut printr-o comunicare a Comisiei către Parlamentul European intitulată “Europa 2020, o strategie pentru o creștere înțeleaptă, durabilă și sustenabilă”:
„Europa se confruntă cu un moment de transformare. Criza a șters ani de progres economic și social și a expus slăbiciunile structurale în economia Europei. În același timp, lumea se mișcă repede și au apărut provocări pe termen lung – globalizarea, presiunea asupra resurselor, îmbătrânirea – toate se intensifică. UE trebuie să ia măsuri pentru un viitor mai bun. Europa poate reuși dacă acesta acționează în mod colectiv, ca o uniune. Avem nevoie de o strategie pentru a ne ajuta să ieșim mai puternici din criză și să transformăm UE intr-o economie inteligentă, durabilă și inclusivă, oferind un nivel ridicat de ocupare a forței de muncă, productivitate și coeziunea socială. Europa 2020 propune o viziune a economiei de piață socială menită pentru secolul al XXI-lea”.
În noiembrie 2008, Comisia a lansat un Plan European de Redresare Economică pentru a stimula investițiile în infrastructură și în alte sectoare cheie și a propus statelor membre să își coordoneze pachetele naționale de stimulente bugetare. Pachetul total s-a ridicat la aproximativ 200 miliarde EUR, respectiv 1,5% din PIB-ul UE. Normele privind ajutoarele de stat și cele privind utilizarea fondurilor UE au fost, de asemenea, ajustate pentru a facilita mobilizarea fondurilor publice. Deoarece redresarea a fost de scurtă durată și s-au înmulțit riscurile de dezvoltare a unei veritabile crize a datoriilor suverane, dar și financiară și economică, au fost luate mai multe decizii, printre care:
– a fost înființat un mecanism de soluționare a crizelor, pentru a atenua riscul de contagiune și de fragilitate financiară în statele membre. În mai 2010, au fost instituite două mecanisme temporare de soluționare a crizelor: Mecanismul European de Stabilizare Financiară (MESF) și Fondul European de Stabilitate Financiară (FESF). În 2012, statele membre din zona euro au decis să creeze un mecanism permanent de soluționare a crizelor, precum și Mecanismul European de Stabilitate (MES) care a fost înființat în octombrie 2013 și dispune de fonduri de 500 miliarde euro. Au fost acordate împrumuturi țărilor care se confruntau cu dificultăți financiare.
– UE a început o reformă ambițioasă și substanțială a sistemului său financiar. A fost întărită supravegherea piețelor financiare prin instituirea unui Sistem European al Supraveghetorilor Financiari (SESF), format din trei autorități europene de supraveghere sectoriale (AES) și un organism de supraveghere macro-prudențială, Comitetul European pentru Risc Sistemic (CERS). De asemenea, au fost luate măsuri importante în direcția creării unei „Uniuni bancare”, incluzând un mecanism centralizat unic de supraveghere a băncilor, care urmează să devină operațional în noiembrie 2014, și un acord privind modalitățile de restructurare și redresare a băncilor aflate în dificultate majoră. – Guvernanța economică a UE a fost consolidată în mod semnificativ prin integrarea deplină a diferitelor componente ale supravegherii economice și bugetare din cadrul semestrului european pentru coordonarea politicilor economice. În 2011 a fost introdusă, printr-un pachet legislativ, o nouă Procedură privind dezechilibrele macroeconomice (PDM), al cărei scop este prevenirea și corectarea dezechilibrelor economice. Pactul de Stabilitate și Creștere (PSC) a fost, de asemenea, consolidat.
IV. 2. Instrumente
Uniunea Europeană trebuie să găsească un răspuns de durată la cea mai mare criză financiară și economică internațională de la apariția ei ca entitate de drept internațional. Anii anteriori crizei au fost marcați de izbitoare dezechilibre macroeconomice interne și externe, de asumarea de riscuri excesive la Bursă și speculații pe piețele financiare, precum și de crearea de locuri de muncă insuficiente și creștere economică diferențiată în numeroase regiuni europene. În timpul actualei recesiuni – unul dintre cele mai profunde și de durată criză din istorie, 45% din cele 17 milioane de locuri de muncă pe care UE le-a creat din anul 2000 s-au pierdut. Toate acestea arată faptul că Strategia Lisabona a fost un eșec și se impunea regândirea viitorului întregii Uniuni.
Strategia “Europa 2020” a fost dezvoltată având trei scopuri principale, dar a preluat și a asimilat ideile fundamentale ale predecesoarei sale, Strategia de la Lisabona. În primul rând UE trebuie să continue cu reformele propuse în capitala portugheză. În al doilea rând, ea trebuie să adauge peste temelia pusă în perioada 2000-2010 noi instrumente economice de guvernare care să aducă rezultate palpabile. Una dintre cele mai importante critici aduse Lisabonei a fost absența covergenței politicilor propuse. Scopurile au fost prea diversificate iar eforturile dispersate în încercarea de a le atinge pe toate. De aceea “Europa 2020” a preluat din învățămintele analizei de la jumătatea perioadei 2000-2010 și și-a limitat obiectivele și a redus indicatorii de performanță. Mai mult, situația internațională era cu mult modificată în 2010 față de primii ani ai mileniului al III-lea. Lăsând la o parte contextul politic mult mai negativ, criza economică a lovit puternic economiiile europene la sfârșitul primului deceniu. Din aceste motice instrumentele economice propuse de noua strategie se pot dovedi cruciale pentru depășirea momentului dificil din punct de vedere financiar.
Cu toate că privită la modul general Strategia de la Lisabona a fost indubitabil un eșec, multe dintre politicile propuse în cei zece ani au reprezentat un mod eficient de a utiliza instrumentele economice și politice ale Uniunii. Experiența unei decade de coordonare supra-națională economică și socială se poate dovedi foarte prețioasă pentru viitorul european. Punctual vorbind, acquis-ul Agendei de la Lisabona a contribuit la viitoare strategie prin:
“- un consens larg, politic asupra modului în care UE ar trebui să se adapteze globalizării – printr-o economie competitivă, bazată de inovații și cercetare și în nici un caz prin reducerea standardului nostru de viață; printr-un progres în direcția strategică urmărită (înainte de criza din 2009);
– o redirecționare treptată a unor politici cheie: plasamentul forței de muncă, protecție socială, educație, cercetare, inovație, societatea informațională, Piața Unică, energie, politici macroeconomice și regionale. Câteva sute de indicatori stabiliți prin Strategia Lisabona în urma Consiliului din capitala Portugaliei din 2000 au fost implementați, dar alții nu. Indicatorii sunt prin definiție ultima dovadă care reflectă schimbările reale […]
– cel mai important, constituirea unui proces la nivelul Uniunii Europene de coordonare a reformelor structurale. Scopul este de a face față provocărilor și implică instituții europene, guverne naționale, parlamente, regiuni precum și societatea civilă la nivele diferite”.
Una dintre principalele critici la adresa Strategiei de la Lisabona a fost că folosea metoda deschisă de coordonare. În ciuda avantajelor evidente ale acesteia, criticii susțin că MDC era lipsită de instrumentele legale pentru a oferi deciziilor luate obligativitate juridică. UE a preferat această metodă “soft”, relaxată, în locul clasicei metode comunitare prin care Comisia lansa politici europene și controla rezultatele și performanțele statelor membre. Rezultatele au fost așadar dezamăgitoare. Nu trebuie să fie o surpriză deci când afirmăm că se impune o utilizare mai eficientă și economică a mecanismelor și instrumentelor de care dispune Uniunea pentru a garanta reușita strategiei “Europa 2020“.
Această strategie își propune să creeze un nou tip de parteneriat pentru dezvoltare, mult mai larg și mai ales inclusiv. Aici s-a identificat eșecul principal al Lisabonei: lansată în 2000 și modificată cinci ani mai târziu, ea nu a reușit totuși deloc să implice toți actorii cheie ai Uniunii, spre exemplu autoritățile locale și regionale care au fost ignorate complet. Din acest motive “Europa 2020” trebuie să acționeze drept etalonul în funcție de care politice naționale și planificarea strategică trebuie să se ghideze. Ea trebuie să reprezinte un plan comun de acțiuni concrete la care au contribuit mai mulți actori europeni, fiecare cu contribuția lui constructivă și cu viziuni convergente privind rolul pe care Uniunea trebuie să îl joace pe scena internațională pentru următorul deceniu.
În acest sens Tratatul de la Lisabona a contribuit decisiv la întărirea rolului instituțiilor europene de asigura orientare politică pentru statele membre. Cu toate acestea, Uniunea rămâne un proiect politic care depinde de co-decizie și de separația puterilor, ca sa nu mai vorbim despre delegarea unor puteri de către state către instituțiile europene. Acestea din urmă vor avea nevoie de toate pârghiile de care dispun (măsuri regulatorii, de coordonare, parteneriate și investiții) pentru a încuraja autoritățile centrale și locale să coopereze și să facă progrese pe calea consensului european pentru dezvoltarea societății. Principalele dispoziții în acest sens se pot găsi în textul Tratatului de la Lisabona la articolul 136:
“ (1) În scopul de a contribui la buna fucționare a uniunii economice și monetare și în conformitate cu dispozițiile relevante ale tratatelor, Consiliul adoptă, în conformitate cu procedura relevantă dintre cele prevăzute la articolele 121 și 126, cu excepția procedurii prevăzute la articolul 126 alin 14, măsuri privind statele membre a căror monedă este euro pentru
(a) a consolida coordonarea și supravegherea disciplinei lor bugetare;
(b) a elabora, în ceea ce le privește, orientările de politică economică, veghind ca acestea să fie compatibile cu cele adoptate pentru întreaga Uniune și asigurând supravegherea acestora”.
În comunicarea făcută Parlamentului în 2010 cu ocazia anunțării strategiei “Europa 2020”, Comisia Barosso și-a luat angajamentul de a coordona “toate politicile UE, instrumentele și actele legale, precum și toate instrumentele fiscale” pentru a asigura succesul strategiei. Dintre acestea, președintele Comisiei a subliniat importanța Pieței Comune precum și a bugetului Uniunii, dar nu a neglijat nici relațiile comerciale cu statele exterioare UE, care toate au fost luate în considerare atunci când Comisia a elaborat propunerile operaționale pentru “Europa 2020”.
Mesajul-cheie al discursului Comisiei era de a pune la comun toate resursele Uniunii și de a realiza un grad de cooperare care să ajungă până la nivelul local. Strategia trebuie să transcendă frontierele statelor membre, administrațiile centrale și locale și chiar să reprezinte un liant pentru guverne. În acest sens, Uniunea pune la dispoziție cele mai importante instrumente de care dispune:
1. Grupare Europeană de Cooperare Teritorială (GETC), care reprezintă instrumente de cooperare la nivel comunitar cu scopul “depășirii obstacolelor care stau în calea cooperării transfrontaliere”. GETC a luat naștere relativ recent, în 2006 și permite statelor membre să coopereze. Dar organizația nu se limitează la nivel național; regiuni, autorități locale și alți actori publici pot întemeia organizații trans-naționale. În ciuda unor derapaje inițiale, GETC a demonstrat rapid că poate deveni un element important pentru integrarea europeană și poate susține o dezvoltate durabilă.
2. Strategiile UE pentru macro-regiuni erau la momentul 2010 în stare incipientă de dezvoltare, dar ideea era de a grupa diferite state în funcție de vecinătate sau mai bine zis zona geografică adiacentă lor: statele baltice, statele riverane Dunării etc. Aceste state se confruntă adesea cu probleme similare și întâmpină dificultăți în a le comunica altor actori care provin din zone greografice diferite ale Europei. Cu toate avantajele oferite de macro-regiuni, în cele din urmă însă succesul acestora va depinde de cooperarea la toate nivelurile, nu doar cel guvernamental.
3. Adunarea autorităților locale și regionale din zona euro-mediteraneană (ARLEM) este o inițiativă nouă a Comitetului Regiunilor și are ca scop stimularea dialogului dintre statele din bazinul Mării Mediterane. Sunt abordate probleme precum schimbările de climă, resurse naturale, independența energetică etc. O mare importanță este acordat imigrației și forței de muncă.
4. Comitetul Regiunilor, care a fost fondat după semnarea Tratatului de la Maastricht. El funcționează din 1994 și reprezintă “punte de legatură între instituțiile europene și regiunile, comunele și orașele Uniunii Europene”.
În concluzie, Strategia “Europa 2020” reprezintă o mutație a sistemului de guvernare european către guvernare economică. Strategia obligă guvernele naționale ca într-o perioadă de câțiva ani să integreze mecanisme și instrumente ale Uniunii ca Planurile Naționale de Dezvoltare (PND) sau Programele de Convergență (PC) în cadrul bugetelor naționale. Evaluarea acestor două instrumente se va face în paralel ceea ce va asigura Uniunii o flexibilitate în evaluare și va permite o cooperare între strategie și alte proiecte precum Pactul de Stabilitate și Creștere (PSC). De la adoptarea Strategia “Europa 2020”, UE a luat măsuri îndrăznețe pentru dezvoltarea de noi instrumente fiscale de coordonare economică. Este cazul obligării statelor să accepte prevederile PSC, supravegherea neregulilor macroeconomice, sprijinirea concurenței loiale și crearea unei structuri de atenuare a efectelor crizei. Toate aceste instrumente au luat naștere ca urmare a efectelor dezastruoase ale crizei asupra economiei europene.
IV. 3. Roluri
Proiectele concrete de măsuri prezentate de către Comisie la momentul implementării “Strategiei Europa 2020” reprezintă de fapt programe de lucru pe care principalele instituții ale Uniunii trebuie să le urmeze pas cu pas. Programele sunt formate din măsuri specifice la niveul întregii UE, dar și la nivel local, împărțite pe diferite domenii. Cele mai multe dintre aceste măsuri trebuie să fie prezentate de către Comisiei în planul ei de lucru anual și primesc apoi aprobarea din partea celorlalte instituții, ceea ce poate întârzia aplicarea și cuantificarea rezultatelor. Inevitabil, aceasta se repercutează negativ asupra efectelor pozitive. Pentru accelerarea procesului au fost cooptate părțile interesate, fie ele ministerele sectoriale pentru promovarea de inițiative legislative neobligatorii care să beneficieze de finanțare europeană.
Atunci când se discutau la nivelul experților europeni diferitele variante ale strategiei pentru următoarea decadă, una dintre cele mai des întâlnite recomandări era implementarea politicilor la toate nivelele și implicarea tuturor actorilor cointeresați. Hans Martens și Fabian Zuleeg, amândoi cercetători la Centrul pentru Politici Europene de la Bruxelles, recomandau ca:
„Strategia Europa 2020 trebuie să pornească de la premisa că multe politici și proiecte vor fi lansate înafara Bruxellului și a capitalelor statelor membre. Ea trebuie să specifice rolurile și resposabilitățile nu doar ale statelor membre, dar și ale regiunilor, orașelor, ale sectoarelor publice și private, dar și ale terțelor persoane în domenii unde ne așteptăm ca toate acestea să contribuie la implementarea proiectelor. Aceasta implică găsirea de noi metode de cooperare, care să includă o concentrare pe obținerea de finanțare și recunoașterea faptului că schimbarea nu trebuie să cadă doar pe umerii guvernelor naționale”.
Documentele programatice ale strategiei au trasat principalele linii de acțiune după care fiecare instituție europeană se ghidează. Cooperarea fiind esențială, creșterea economică și reducerea șomajului depind de munca în echipă a tuturor statelor membre, dar și de asumarea de către instituțiile europene a rolurilor ce li se cuvin. Discursul principalilor politicieni europeni tinde să acorde o importanță sporită Consiliului care ar trebui, în accepțiunea lor, să asigure conducerea efectivă a strategiei pe baza propunerilor venite din partea Comisiei. Totodată, rolul Parlamentului trebuie întărit; legislativul a primit o legitimitate sporită după Tratatul de la Lisabona și datorită acestui statul mult superior el poate angrena diferite grupuri de interese și parteneri sociali din toate sferele sociale.
Revenind la problema implicării Consiliului European, acesta trebuie să infirme vocile care susțin că fiind ultima rotiță din procesul decizional el nu poate juca un rol esențial. Viziunea Comisiei Barosso este pentru un Consiliu plasat în mijlocul acestui proces, nu în exteriorul lui. Consiliul trebuie să dețină cârma și să ghideze Uniunea Europeană în această perioadă tulbure deoarece este instituția care asigură integrarea politicilor și interdependența dintre statele membre și UE. Faptul că anvergura sa a crescut considerabil ca urmare a TL îi permite Consiliului European să vegheze la respectarea normelor propuse și la îndeplinirea indicatorilor.
Consiliul propriu-zis își va organiza activitatea pe comitete, fiecare responsabil pentru diferite sectoare. Inițiativele majore au fost de asemenea alocate Consiliului, care profită de faptul că întrunește liderii politici ai statelor membre pentru a facilita schimbul de informații. Comisia și-a păstrat rolul de a monitoriza anul situația generală bazându-se pe indicatorii propuși. Ea elaborează anul un raport cu privire la progresul general al Uniunii către o economie sustenabilă, productivă și mai ales către coeziune socială. De asemenea, tot în cadrul raportului anual ea propune modificări și recomandări statelor, dar poate de asemenea să avertizeze acele state care nu îndeplinesc criteriile date. Parlamentul mobilizează cetățenii și trebuie să devină un motor al integrării, fapt ce nu poate fi decât întărit prin creșterea legitimității sale după TL. Cu toate acestea, au fost identificate carențe în ceea ce privește implicarea sa în implementarea “Europei 2020”, cu toate că legislativul poate comunica opiniile sale cu ocazia Consiliului annual din fiecare primăvară.
În sfârșit autoritățile naționale, regionale și locale au ca rol implementarea parteneriatelor cu instituțiile europene, dar și cu alți actor pe plan local pentru a contribui la ducerea la bun sfârșit a reformei instituționale. Scopul e de a informa cetățenii mai ușor cu privire la prioritățile dar și problemele Uniunii.
CAPITOLUL V – TRATATUL DE LA LISABONA: TRATATUL DE REFORMĂ AL UNIUNII EUROPENE
V. 1. Principalele inovații instituționale ale Tratatului de la Lisabona
În domeniul instituțional, Tratatul de la Lisabona a propus schimbări substanțiale ale principalelor instituții care au marcat istoria construcția europeană încă de la crearea primelor Comunități. Clasicul deja „triunghi instituțional” format din Comisie, Consiliu și Parlament, a suferit mutații semnificative și păstrând metafora geometrică, a devenit un pătrat prin formalizarea și oficializarea Consiliului European. Majoritatea inovațiilor instituționale aduse de către TL provin de la predecesorul său, defunctul TCE. Acest fapt precum și aprobarea fără probleme a prevederilor instituționale nu fac decât să întărească impresia că TCE a fost respins datorită caracterului său pronunțat de Constituție a Uniunii. Acest tratat, despre care am discutat în primul capitol, era un proiect ambițios doar și dacă ne gândim că își propunea să înlocuiască toate celelalte tratate, de la Maastricht, Amsterdam, Nisa, care fiecare adăugase prevederi, amendase articole etc, cu unul singur – un tratat constituțional, mai ușor de consultat. TL a împrumutat din această viziune veche de un deceniu și a consolidat versiunile anterioare. S-a căutat totodată reformularea exprimărilor ambiguee pentru a le clarifica. Totuși versiunea consolidată păstrează două părți: Tratatul Uniunii Europene și Tratatul de Funcționare al UE. Prima dintre aceste părți cuprinde prevedere instituționale aproape identice cu cele din prim parte a TCE.
Prevederile tranzitorii ale Tratatului de la Lisabona sunt concentrate tot pe aspectele cooperării instituționale. Unele dintre reforme au intrat în vigoare la 1 ianuarie 2009, cum ar fi cele despre Înaltul Reprezentant sau Președintele Consilului European; altele pe parcursul anului 2009 – compunerea Parlamentului, alegerea Preleședintelui Comisiei, iar în sfârșit avem altele care vor intra în vigoare în 2014 precum majoritatea calificată.
Principalele noi instituții pe care le aduce în prim-plan TL sunt Banca Centrală Europeană (BCE) și Consiliul European. Dacă despre prima putem afirma fără să ne hazardăm că instituționalizarea este de fapt constatarea unui fapt deja împlinit fiindca ea avea personalitate juridică, noul Consiliu European este o variantă îmbunătățită și cu siguranță împuternicită a vechiului Consiliu. TCE tratat problema foarte similar, dar cu toate acestea asemănarea cu vechiul tratat se oprește aici deoarece acesta le considera pe BCE și pe Consiliul European ca fiind “alte instituții”, oarecum inferioare față de trio-ul clasic format din Consiliu de Miniștrii, Comisie și Parlament. În altă ordine de idei, apare așa-numita “Curte de Justiție a UE” formată din Curtea de Justiție clasică și din Curtea Generală sau Tribunalul. Constantă totodată eliminarea camerelor jurisdicționale cu mai simplele curți specializate, atașate Curții Generale.
Trebuie să observăm totuși unele distincții făcute de TL comparativ cu TCE; acesta din urmă sugera schimbarea titlului Consiliului Uniunii Europene în “Consiliul de Miniștrii”, pentru a face mai ușor deosebirea de Consiliul European. Această prevedere a fost suprimată de către TL. Tot la partea denumirii instituțiilor “Comisia Comunităților Europene” nu își mai avea rostul, ea fiind înlocuită cu “Comisia Uniunii Europene”.
Apar totodată noi actori pe scena instituțională europeană. Înaltul Reprezentant pentru Politică Externă și Securitate Comună este de fapt acel Ministru de Externe preconizat în 2004 de către TCE. El este ales de către Consiliul European prin majoritate calificată și trebuie să joace în arena internațională același rol pe care Comisia îl are în probleme comunitare: inițierea și implementarea de politici și reprezentarea externă a Uniunii Europene. Dar atribuțiile sale nu se opresc aici; concomitent el este și vice-președintele Comisiei, se ocupă de portofoliul extern și este totodată președintele Consiliului de Afaceri Externe. Varianta ca el să poată ocupa și funcția de Secretar General al Consiliului, așa cum se vehicula la momentul respectiv, a fost denunțată datorită cumului de funcții.
Mai putem discuta despre un nou actor instituțional preconizat de către TL, care ar putea să joace un rol politic important în perioada următoare: Procurorul European. Această funcție este propusă de către tratat, dar crearea sa ar necesita un consens general din partea celorlate instituții.
Parlamentul Uniunii reprezintă prima instituție despre care vom discuta în continuare mai datorită faptului că reforma instituțională propusă de TL îl propulsează în postura de principal beneficiar al schimbărilor. Această realitate de netăgăduit se datorează dublării cazurilor în care Parlamentul are puterea de co-decizie alături de Consiliu. Astfel, după Lisabona aceste politici ajung la numărul de 90, ceea ce sporește considerabil influența legislativului. Însăși formula de “co-decizie” a fost suprimată în tratat și înlocuită cu “procedură legislativă ordinară”, ceea ce ilustrează că fost co-decizie devine normă după implementarea TL. Mai mult, fiindcă procedura bugetară a devenit una dintre aceste măsuri care necesită co-decizie, atribuțiile Parlamentului au fost așadar extinse asupra cheltuielilor obligatorii care se ridică la aproape două treimi din bugetul anual al Uniunii. Dacă adăugam la aceste atribuții sporite și controlarea Comisiei prin noul sistem de delegare legislativă, ne putem imagina de ce specialiștii consideră Parlamentul ca fiind câștigătorul reformei instituțiilor. Măsurile sau actele delegate reprezintă o parte importantă a sistemului de guvernare al Uniunii. Ele mai sunt numite și “cvasi-legislative”, deoarece după modificările aduse de TL Comisia Europeană primește dreptul sau mai bine zis delegarea din partea legislativului de a adopta aceste acte non-legislative:
“[…] prin care poate amenda sau completa anumite elemente din actele legislative curente (dar și trecute). În traducere, Comisia poate interveni, oficial în chestiuni ne-esențiale, pentru a completa actul legislativ care i-a parvenit de la Parlament și Consiliu. Atâta timp cât ultimele două instituții nu se opun cu o majoritate de voturi, în termen de maximum trei luni de la propusele acte delegate, Comisia poate exercita acest drept și poate acționa în virtutea unei mai bune coordonări a politicilor europene”.
În afară de aceste atribuții în domenii “clasice” pentru Parlament, acesta a primit ca urmare a reformei puteri în domeniul justiției și afacerilor interne, care făceau partea înainte din Pilonul III. Sistemul celor trei piloni a fost suprimat, iar aspectele care înainte erau supuse cooperării interguvernamentale au fost după Lisabona de competența procedurii legislative ordinare. Ultima modificare pozitivă a puterilor legislativului are ca subiect sistemul de comitologie, sau de guvernare a Uniunii prin comitete. În acest sens Parlamentul are un cuvânt greu de spus în constituirea acestor comitete, mai ales în raport cu Comisia care deținea superioritatea în mod tradițional asupra acestor chestiuni. Membrii Parlamentului au fost binențeles entuziasmați de această reformă a comitologiei, fiindcă ea permite o mai mare transparență a actelor legislative și o apropiere a acestora de cetățeanul european. Legitimatea este așadar și ea un câștig, ea contribuind la “maturizarea instituțională înscrisă în Tratatul de la Lisabona”.
În ceea ce privește componența Parlamentului, Tratatul a adus unele inovații interesante ce trebuie consemnate. Până la TL numărul maxim de europarlamentari precum și distribuția lor națională erau reglementate de către tratate, mai ales de tratatele de aderare ale noilor membri, care aduceau amendamentele necesare. Prima astfel de modificare majoră a survenit ca urmare a aderării Finlandei, Austriei și Suediei din 1994. Tratatul de la Amsterdam a stabilit o limită superioară de 700 de europarlamentari, dar numărul lor până în 2004 a fost de 626. Numărul a rămas constant, astfel că la începutul lui 2004 erau 732 pentru sesiunea 2004-2009 ca urmare a împărțirii locurilor României și Bulgariei care semnaseră tratatul de aderare în această perioadă. Pentru mandatul 2009-2014 tratatul de aderare din 2005 crescuse numărul la 736. Aceasta era situația înainte de implementarea Tratatului de la Lisabona. Inovațiile în acest domeniu aduse de către acest tratat au fost stabilirea limitei superioare la 750, la timp pentru euro-parlamentarele din iunie 2009. Limitele pe țară au fost de 96 (cu trei mai puțin pentru Germania), respectiv 6 mandate (Malta). Cu toate acestea, principala modificare adusă de către TL în problema mandatelor este că alocarea pe stat membru nu va mai fi stabilită prin tratate de aderare ca până acum, ci printr-o decizie a Consiliului European, în unanimitate venită ca urmare a unei propuneri a Parlamentului.
Consiliul European joacă un rol foarte important în mecanismul instituțional al UE după ratificarea și implementarea TL în 2009. Cu toate acestea până nu demult viitorul și rolul său erau incerte și supuse disputelor din cadrul diferitelor tabere din Uniune. Statutul său instituțional era destul de ambiguu și rolurile membrilor nu erau bine definite, ceea ce a născut controverse cu privire la utilitatea acestei instituții. În ciuda acestui caracter temporar și chiar neclar al instituției, pe parcursul istoriei construcției europene ea a jucat un rol important cu anumite ocazii. Cooperarea politică a impus posibilitatea unor întâlniri chiar imediat după semnarea Tratatelor de la Roma. Originea acestei instituții poate fi găsită cu mult înainte de Tratatul de la Maastricht; întâlniri sau summit-uri informale ale șefilor de state din Uniune au avut loc în perioada Războiului Rece atunci când se simțea nevoia discutării problemelor în afara cadrului instituțional al Comunităților, cum erau ele numite în perioada respectivă. Prima dintre acestea a avut loc în 1972, urmată apoi de o întâlnire la Paris doi ani mai târziu. Cu această ocazie liderii statelor europene au decis să convoace astfel de summit-uri cu regularitate.
În iunie 1983 la Stuttgart cei zece conducători de state membre au semnat „Declarația Oficială a Uniunii Europene”. S-a stabilit componența Consiliului – șefii de state membre, alături de președintele Comisiei și de miniștrii de externe plus un membru al Comisiei. Până în 1986 această structură nu făcea parte oficial din instituțiile europene, ea fiind inclusă formal prin Actul Unic European. Aici se opreau însă prevederile despre Consiliu, fiindcă nu se specificau nici un fel de atribuții sau răspunderi juridice. Datorită diferențelor de opinie dintre statele membre asupra necesității unei noi instituții Consiliul European nu a primit clarificările necesare. Unele state s-au temut că echilibrul instituțional ar putea fi deranjat de apariția unui nou Consiliu. Metoda de votare rămânea la latitudinea membrilor, iar rolul acestei noi instituții rămânea o incertitudine. Tratatul Uniunii Europene a clarificat oarecum problema, prin articolul 4, în care se specifica faptul că acest Consiliu are rolul de a da Uniunii Europene “imboldul necesar pentru dezvoltare și va definii de acum înainte liniiile politice generale care vor fi urmate”.
TL a transformat Consiliul European într-o instituție oficială a Uniunii și, mai mult, l-a mutat în centrul sistemului de decizie. Prin transformarea Consiliului European într-o instituție propriu-zisă TL a închis cercul evolutiv al acestuia și a rezolvat pentru totdeauna diferendele privind statulul său legal. Din acel moment Consiliul European este inclus în lista oficială a instituțiile UE. Modificarea nu este pur cosemtică; instituția a primit noi roluri și atribuții precum și o organizare mult schimbată față de perioda anterioară. Tratatul din capitala Portugaliei a păstrat textul celui de la Maastricht, dar a adăugat unele precizări după cum urmează:
“Consiliul European oferă Uniunii impulsurile necesare dezvoltării acesteia și îi definește orientările și prioritățile politice generale. Acesta nu exercită funcții legislative. Consiliul European este compus din șefii de stat sau de guvern ai statelor membre, precum și din președintele său și președintele Comisiei. Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate participă la lucrările Consiliului European”.
Consiliul a primit o președenție permanentă, cu un mandat de doi ani și jumătate , ceea ce a înlocuit sistemul anterior prin care președenția era asigurată prin rotație de către statele membre la fiecare șase luni. Președintele asigură funcționarea eficientă a instituției, dar are și atribuții de reprezentare externă a Uniunii datorită funcției de lider al șefilor de state europeni. Faptul că această reprezentare pe planul relațiilor internaționale ar putea interfera cu acțiunile Înaltului Reprezentant a fost analizată de liderii europeni care au elaborat tratatul. Cu toate acestea ambiguitatea rămâne, în ciuda încercării stângace de a creiona o linie de demarcație între cei doi reprezentanți:
“Președintele Consiliului European asigură, la nivelul său și în această calitate, reprezentarea externă a Uniunii în probleme referitoare la politica externă și de securitate comună, fără a aduce atingere atribuțiilor Înaltului Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate”.
Persoana aleasă în funcția de președinte al Consiliului European trebuie să aibă realizări politici remarcabile și este ales prin majoritate calificată de căre membrii Consiliului European. Limita de mandate este de două, cum a fost și cazul primului președinte, Herman von Rompuy, prim-ministrul Belgiei la vremea alegerii, numit în 2009 și reales în 2012.
Consiliul European devine un element vital în angrenajul instituțional și are multe misiuni care corespund acestui rol proeminent între celelalte înstituții. Articolul 15 din Tratat confirmă scopurile generale de ghidare a politicilor europene, precum și rolul de a impulsiona reformele. Totuși, un amendament substanțial este identificat în rolul acestei instituții de a “defini orientările și prioritățile politice generale” ale Uniunii. Cu alte cuvinte, Consiliul European exercită atribuția de a stabili programul politic al întregii Uniuni Europene.
În ciuda acestei oficializări a Consiliului și transformării lui într-o instituție propriu-zisă, el devine după TL subiect al legislației europene. Ca urmare puterile și atribuțiile primesc aceeași analiză și sunt supuse principiului subsidiarității, fără care întâlnirile informale ale liderilor europeni care îl caracterizaseră anterior își pierd din atractivitate. Acțiunile Consiliului se supun totodată jurisdicției Curții de Justiție.
Organizarea Consiliului European după implementarea TL este următoarea: șefii de stat sau de guvern ai statelor membre alături de un președinte ales. Lor li se alătură președintele Comisiei și Înaltul Reprezentant pentru PESC, care nu este un membru oficial, dar care este invitat cu regularitate la discuții. Organigrama prevede participarea opțională a câte unui ministru din partea fiecărui șef de stat; acesta nu trebuie să fie neapărat ministrul de externe. În același sens și președintele Comisiei este acompaniat de un Comisar. Întâlnirile Consiliului European sunt bianuale în capitala belgiană, Bruxelles.
Importanța Consiliului European este datorată rolului politici pe care îl joacă în stabilirea viitorului Uniunii. Funcțiile sale sunt următoarele:
– servește drept platformă care facilitează schimbul informal de opinii și informații între liderii politici ai statelor membre ale Uniunii;
– poate examina orice problemă care este de competența UE și orice alt subiect de interes public;
– asigură imboldul politic necesar avansării Uniunii către noi reforme instituționale;
– rezolvă dispute delicate pe care celelalte instituții ale UE nu au reușit să le soluționeze, mai ales cele de competența Consiliului;
– definește principiile politicii externe a Uniunii în cadrul oferit de PESC;
– decide când să se utilizeze clauza de pasarelă din articolul 48;
– numește președintele Consiliului European, alege Înaltul Reprezentant, precum și pe președintele Comisiei;
– are un cuvând asupra funcționării Consiliului, cu excepția Afacerilor Externe;
– identifică încălcările flagrante ale normelor și valorilor europene de către vreun stat membru.
Înafara acestor atribuții, trebuie remarcat rolul semi-constituțional pe care CE în joacă în noua formulă propusă de către TL; el nu exercită funcții legislative, dar poate promulga acte normative legate de compunerea Parlamentului, de președenția Consilului și chiar poate modifica numărul de comisari din cadrul Comisiei. În ceea ce privește modificarea sau amendarea tratatelor, CE ocupă și aici un loc central. În ambele astfel de posibilități, el poate declanșa clauza de pasarelă, schimbând procedura de votare în majoritate calificată sau procedură legislativă ordinară.
Consiliul de Miniștrii, sau Consiliul UE a suferit și el numeroase modificări în urma adoptării Tratatului de la Lisabona. S-a decis spre exemplu pentru a stimula dezbaterile publice și pentru a informa cetățenii asupra schimbărilor care îi vor afecta ca instituția Consiliului să organizeze întâlniri de lucru publice asupra proiectelor legislative, conform articolului 16 din Tratat:
“Consiliul se întrunește în ședință publică atunci când deliberează și votează un proiect de act legislativ. În acest scop, fiecare sesiune a Consiliului este divizată în două părți, consacrate deliberărilor privind actele legislative ale Uniunii, respectiv activităților fără caracter legislativ”.
Acest articol trebuie interpretat ca o continuare a eforturilor anterioare de a face Consiliul mai transparent, ținând cont de importanța acestei instituții. Din acest punct de vedere, articolul 16 continuă pe linia deschisă de Regulamentul 1049/2001 privind transparența și accesul publicului la lucrările Comisiei, Consiliului și Parlamentului European. Un alt astfel de document a fost “Regulile de Procedură ale Consiliului” care a fost adoptat pe 1 decembrie 2009.
Din punct de vedere istoric Consiliul a fost mereu considerat ca fiind instituția care reprezintă cel mai bine interesele statelor membre în cadrul UE. Din acest motiv adesea el este descris ca fiind organismul interguvernamental al Uniunii, deoarece facilitează dialogul dintre guvernele statelor membre. Cu siguranță în cadrul Consiliului discuțiile dintre reprezentanți, fie ele și informale, pot conduce la dialog și la negocieri. Compromisul așadar este mai ușor de atins în aceste cazuri, ceea ce pe parcursul istoriei Uniunii s-a dovedit de neprețuit. Cu toate acestea, Consiliul este înainte de toate o instituție funcțională a Uniunii, suspusă ca toate celelalte prevederilor tratatelor și are ultimul cuvânt în majoritatea chestiunilor vitale care privesc viitorul UE. Rolul complex jucat de către Consiliu în cadrul echilibrului instituțional provine din faptul că deține atribuții lărgite în domeniul legislativ și cel bugetar.
După intrarea în vigoare a Tratatului de la Maastricht, Consiliul de Miniștrii (care era numit oficial de textele tratatelor “Consiliul”) și-a schimbat oficial denumirea prin Decizia 93/591 din 1993 în “Consiliul Uniunii Europene”. Cu toate acestea, el rămâne până astfel mai ușor de adresat sub formula de “Consiliu”. Înainte de aprobarea Tratatului de la Lisabona puterile Consiliului au fost considerate prea mari pentru transparența și legitimitatea Uniunii. Deși nici o voce oficială nu a afirmat acest lucru, Declarația de la Laeken a pus numeroase întrebări referitoare la rolul pe care o astfel de instituție trebuie să îl joace pe viitor. Faptul că deținea puteri legislative, executive și mai presus de toate, bugetare, părea un cumul de puteri amenințător. S-a pus deci în 2001 problema organizării ședințelor publice. A apărut chiar ideea exercitării în mod diferit a capacităților legislative și bugetare. TCE a încercat să ofere răspunsuri la aceste întrebări, precum și la cele legate de majoritatea calificată, dar eșecul său rapid nu a făcut decât să crească presiunea asupra Tratatului de la Lisabona. TCE defalca problema Consiliului în trei articole, succesive, dar TL are doar unul. Este vorba despre articolul 16, cu nouă paragrafe, de la 1-9. Primul paragraf prevede că “exercită, împreună cu Parlamentul European, funcțiile legislativă și bugetară. Acesta exercită funcții de definire a politicilor și de coordonare, în conformitate cu condițiile prevăzute în tratate”.
Substanța articolul 16 este aceeiași cu cea a articolelor 23, 24 și 25 din TCE, în ciuda comasării lor într-unul singur. Putem așadar să afirmăm că din acest punct de vedere TL este un urmaș direct al TCE. Alături de acesta din urmă, prevederile TL asupra Consiliului se mai inspiră și din precedentele tratate ale Uniunii atunci când analizează competențele instituției în cauză. În concluzie Consiliul în forma actuală este rezultatul unui proces amplu de sedimentare.
Consiliul este format din reprezentanți ai guvernelor celor 28 de membri ai Uniunii. Fiecare dintre acești membri trimite un reprezentant, de regulă (dar nu obligatoriu) ministrul resposabil cu problema discutată în cauză. Ceea ce este important este faptul că acești miniștrii au împuternicirea de a semna documente cu obligativitate juridică pentru țara lor. Datorită diferitelor probleme acoperite de către Consiliu, nu există de obicei reprezentanți permanenți și de aceea Consiliul se întrunește în zece configurații diferite în funcție de problema discutată: Afaceri Generale; Afaceri Externe; Afaceri Economice și Financiare (inclusiv bugetul); Justiție și Afaceri Interne (inclusiv protecția civilă); Ocuparea Forței de Muncă, Politică Socială, Sănătate și Consumatori; Competitivitate (piața internă, industrie, cercetare și spațiu); Transporturi, Telecomunicație și Energie; Agricultură și Pescuit; Mediu; Educație, Tineret, Cultură și Sport (inclusiv domeniul audiovizualului).
În formula de Afaceri Generale, se coordonează toată activitatea Consiliului în toate configurațiile sale și se cooperează cu Comisia și cu Președintele Consiliului European pentru întâlnirile acestuia din urmă. Rolul Afacerilor Generale este de a asigura consistența lucrărilor întregului Consiliu. Afacerile Externe se ocupă cu activitatea diplomatică a Uniunii în concordanță cu linia stabilită de CE. În această formulă participă la discuții miniștrii de externe ai statelor membre iar ședințele nu sunt conduse de către președintele Consiliului, ci de Înaltul Reprezentant al PESC. Conform TL Consiliul European decide lista de reprezentanți ai tuturor acestor configurații, cu excepția Afacerilor Generale și a Externelor. Cu toate acestea, indiferent sub ce formulă au loc discuțiile, o decizie a Consiliului este obligatorie și nu se menționează configurația sub care a fost luată.
Alături de Parlament, Consiliul este principala instituție legislativă a UE. Mai mult, pornind de la îndrumările CE, Consiliul definește politica externă a Uniunii. Legislația este obiectul central al activității Consiliului și ea este supusă procesului de co-decizie cu Parlamentul. Alături de aceasta, există atribuții cu privire la politici economice de lungă durată, precum și de dezvoltare rurală. Consiliul stabilește bugetul bazându-se pe proiectul elaborat de către Comisie, deși acesta trebuie să obțină și votul Parlamentului. Consiliul recomandă descărcarea bugetară Parlamentului și îi numește pe membrii Curții de Auditori și pe cei ai Comitetului Regiunilor. În sfârșit, Consiliul este responsabil pentru încheierea de tratate între UE și state care nu sunt membre sau alte organizații internaționale.
Cu toate acestea, cea mai importantă inovație instituțională adusă de către TL cu privire la Consiliu este noua metodă pentru calcularea majorității calificate. Aceasta va intra în vigoare în noiembrie 2014. Acest nou sistem va ține cont mai bine de alocarea proporțională a voturilor cu numărul de locuitoi ai statelor membre, reflectând imaginea unui Consiliu al întregii Europe formată din state și din cetățeni. Atunci când Consiliul votează utilizând majoritatea calificată, fiecărui stat membru i se alocă un număr de voturi conform numărului de cetățeni. Acest sistem se îndepărtează de cel actual, deoarece implementează două condiții pentru majoritatea calificată – 55% din numărul statelor membre și 65% din numărul total de cetățeni. O minoritate care dorește să blocheze inițiativa legislativă respectivă trebuie să cuprindă cel puțin patru state membre. Refoma a fost amânată până la sfârștiul anului 2014, la fel cum TCE preconiza implementarea ei de abia în 2009. Până la acea dată majoritatea calificată se supune regulilor stabilite prin Tratatul de la Nisa. Chiar și după noiembrie 2014 un stat membru poate solicita votul unei probleme conform Nisei prevalându-se de Prevederile Tranziționale din TL.
Acest compromis a fost necesar pentru a obține sprijinul Poloniei, care avea rețineri față de dubla majoritate. O a doua prevedere de compromis a fost necesară, anume revenirea la procedura de la Ioannina, cu unele modificări. Astfel, în cazurile în care minoritatea care se opune legii obține sprijinul a 45.1 din statele membre sau 35.1 din numărul total de cetățeni, votarea prin sistemul de majoritate calificată trebuie amânat pe o perioadă rezonabilă și se caută o formulă satisfăcătoare care să rezolve problemele ridicate de minoritate și care să se bucure de un sprijin larg în cadrul Consiliului.
Comisia este ultima instituție din cadrul “triunghiului” tradițional care a suferit modificări substanțiale în urma Tratatului de la Lisabona. Pe de-o parte controlul parlamentar asupra comisarilor a crescut pentru a da un caracter mult mai democratic aranjamentelor instituționale. Tratatul stabilește o legătură directă între rezultatele alegerilor europarlamentare și candidatul propus de Consiliul European pentru funcția de președinte al Comisiei:
“Conferința consideră că, în temeiul dispozițiilor tratatelor, Parlamentului European și Consiliului European le revine în comun răspunderea pentru buna desfășurare a procesului de alegere a președintelui Comisiei Europene. În consecință, reprezentanții Parlamentului European și ai Consiliului European trebuie să procedeze, înainte de adoptarea deciziei Consiliului European, la efectuarea consultărilor necesare în cadrul considerat ca fiind cel mai adecvat. Aceste consultări vor viza profilul candidaților la funcția de președinte al Comisiei, având în vedere alegerile pentru Parlamentul European, în conformitate cu articolul 17 alineatul (7) primul paragraf. Formele de realizare a acestor consultări pot fi stabilite de către Parlamentul European și Consiliul European în timp util și de comun acord.
Tot la capitolul democratizare, începând cu anul 2011 cetățenii europeni pot semna o petiție (cu cel puțin un milion de semnături) către Comisie pentru a solicita o inițiativă legislativă care să fie trimisă Parlamentului și Consiliului cu privire la implementarea prevederilor tratatului.
Inițial prevederile TL sugerau o reducere în număr a comisarilor europeni, comparativ cu TCE; în practică aceasta înseamnă că ar fi trebuit să fie mai puțini comisari într-un colegiu. În locul formulei acceptate până la acel moment – un comisar pentru fiecare stat membru – prevederile inițiale ale Lisabonei garantau un număr limitat de comisari, echivalent cu două treimi din numărul de state membre. Formula garanta totodată un loc în Comisiei statelor care nu dețin unul în mandatul actual. Într-o Uniune cu 27 de state, cât avea UE la momentul respectiv, aceasta însemna o Comisie cu 18 comisari. Scopul era creșterea eficienței Comisiei și concetrarea portofoliilor cheie pentru dezvoltarea plenară a Uniunii.
Cu toate aceste eforturi, negocierile pentru limitarea numărului de comsiari au eșuat; Consiliul European a ținut o ședință în iulie 2009 care a asigurat Irlanda înainte de al doilea referendum pentru ratificare în aceasta țară că Dublinul și celelalte state membre vor fi reprezentate în Comisiei de un comisar de naționalitatea lor. Prin urmare Comisia e formată din Comisari, câte unul din fiecare stat membru al UE. Aceste prevederi vor fi amendate în următorul tratat de aderare. Tratatul specifică modalitatea de numire în funcție a Comisarilor: Consiliul, de comun acord cu persoana nominalizată ca președinte al Comisiei, elaborează o listă cu candidații pentru funcțiile de comisari. Această listă trebuie să țină cont de propunerile fiecărui stat membru. Astfel, toți candidații inclusiv pentru funcția de președinte, trebuie să primească votul Parlamentului ca un corp întreg. Odată acest prag depășit, fiecare comisar trebuie să fie numit de către Consiliu prin vot cu metoda majorității calificate.
Comisia rămâne chiar și după implementarea Tratatului de la Lisabona cea mai greu de definit instituție europeană. Așa cum afirmă articolul 17 din acesta, Comisia are ca rol urmărirea “interesului general al Uniunii”, ceea ce lasă destul loc pentru interpretări. Promovarea interesului general al UE este deci principala preocupare a Comisiei, dar ea trebuie interpretată în raport cu celelalte instituții. În vreme ce acestea, fie că vorbin despre Consiliu, Consiliul European sau Parlament, își pot identifica legitimatea în noțiuni stabile, cunatificabile, precum reprezentantivitatea din partea statelor membre, principiul democratic, garantarea statului de drept, Comisia este un caz special. Și aceasta fiindcă ea identifică întâi de toate care este binele general pentru întreaga Uniune și urmărește atingerea lui în limitele impuse de tratate. Ea devine instanța superstatală prin excelență și totodată motorul integrator al construcției europene. Ambiguitatea exprimării din TL este moștenită de la tratatele anterioare și nu este sub nici o formă accidentală; noțiunea de “bine general” este intenționat lăsată la latitudinea Comisiei fiindcă dintre toate celelalte instituții ea trebuie să fie singura depolitizată, eficientă și independentă pentru a asigura interesul comun al tuturor statelor membre, dar și al instituțiilor europene.
Din analiza articolelor din TL privitoare la Comisie se pot distila câteva competențe specifice ale acesteia: de gardin al ordinii legale, de implementare a legilor prin instrumente normative și administrative, de reprezentare externă a Uniunii și de programare și ghidare a aranajamentelor inter-instituționale pentru UE.
Comisia rămâne în primul rând motorul politicilor Uniunii. Ea este inițiatorea majorității actelor europene, fiindcă ea prezintă propuneri și variante de acte legislative Consiliului pentru analiză, având cu alte cuvinte inițiativă legislativă. Cu toate acestea Comisia nu își face singură programul sau agenda de lucru. Ea este obligată să acționeze atunci când interesele Uniunii cer acest lucru. Prin articilul 241 din TL Consiliul poate cere Comisiei să redacteze o propunere legislativă. La fel, Parlamentul (art. 225), sau un grup de cetățeni (art. 11) pot face același lucru. Începând cu implementarea Tratatul de la Lisabona, în anumite cazuri limitate de prevederile tratatului, actele legislative pot fi adoptate și la inițiativa unui grup de state membre sau a Parlamentului la recomadarea BCE, a Curții de Justiție sau a Băncii Europene de Investiții.
V. 2. PESC după Tratatul de la Lisabona
Atunci când discutăm despre politica externă a Uniunii Europene trebuie să ținem cont de faptul că în ultimă instanță, ea este politica colectivă a tuturor statelor membre. Cu alte cuvinte UE nu este doar un sistem de relații internaționale propriu-zis, ci și actor pe scena internațională. Ea este un mijloc prin care membrii interacționează între ei și, împreună prin cooperare, fac față provocărilor externe. Aceasta implică avantaje, dar și dezavantaje; luată ca un întreg, potențialul economic al Uniunii este de prim rang, dar în același timp este improbabil ca Uniunea să reușească vreodată să atingă coeficientul de coeziune al deciziilor de politică externă de care se bucură statele puternice. De aceea UE este nevoită să traseze politici externe prin aceleași mecanisme pe care le utilizează în politica internă. Este vorba de negocieri intense și adesea de lungă durată, prin metoda comunitară. Situația se complică totuși fiindcă în ecuația intervin mai multe instituții cu atribuții de reprezentare externă a întregii UE.
Declarația de la Laeken din 2001, de la care a pornit întregul proces de constituționalism european recent, vorbea despre dezvoltarea Uniunii într-o forță stabilizatoare și într-un model pentru lumea multipolară în care trăim. După eșecul ratificării TCE în 2005, prevederile Tratatului de la Lisabona privind acțiunea externă se limitează doar la crește consistența în domeniul relațiilor cu celelalte organizații și cu statele vecine Uniunii. Unul dintre principiile cele mai importante ale procesului constituțional era de a înarma Uniunea cu mai multe instrumente care să îi permită să devină un actor pe scena globală nu doar în domeniul economic, dar și în cel politic. Aceasta necesita o structură instituțională și legală pentru a garanta coeziunea dintre aspectele politice și economice în domeniul relațiilor externe.
Din punct de vedere formal totuși, odată cu abandonarea principiilor constituționalismului, transparența a fost și ea eliminată cel puțin în cazul PESC din prevederile tratatului. Instrumentele de politică externă de care dispune Europa sunt regrupate atât în ceea ce privește elaborarea, cât și adoptarea noilor politici. Tratatul de la Lisabona oferă Europei o voce mai clară în relațiile cu partenerii săi din întreaga lume. De asemenea, utilizează forța dobândită de Europa în domeniul economic, umanitar, politic și diplomatic pentru a promova interesele și valorile europene pe plan mondial, respectând, în același timp, interesele specifice ale statelor membre în domeniul afacerilor externe. De asemenea își face aparația un Înalt Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate, care este și unul din vicepreședinții Comisiei și care se preconizeză a crește impactul, coerența și vizibilitatea acțiunii externe a UE. Noul Serviciu european pentru acțiune externă va oferi Înaltului Reprezentant sprijinul necesar.
Uniunea primește o personalitate juridică unică, ceea ce îi întărește puterea de negociere, determinând-o să fie mai eficientă pe plan mondial și un partener mai vizibil pentru țările terțe și organizațiile internaționale. Evoluția politicii europene de securitate și apărare se va realiza păstrând unele modalități decizionale specifice, facilitându-se totodată o cooperare consolidată în cadrul unui grup mai mic de state membre.
Tratatul de la Lisabona păstrează dualismul european în ceea ce privește acțiunea externă, conform metodei comunitare, dar și faptului că PESC este supusă procedurilor și regulilor speciale, adică metodei interguvernamentale. Cu toate acestea, după cum am specificat TL introduce aranjamente noi și mecanisme cu scopul de crește coeziunea pe plan extern.
Înainte de intrarea în efect a TL acțiunea externă a Uniunii era ghidată de Pilonul I conform metodei comunitare, care acum se cheamă metoda europeană și de Pilonii II și III conform metodei interguvernamentale. Și cu toate că TL a abolit sistemul de piloni, distincția enunțată mai sus rămâne în vigoare. Articolul 24 din tratat afirmă că PESC este o piesă vitală a acțiunii externe a Uniunii împreună cu o componentă a sa – Politica de Securitate și Apărare Comună. Unul dintre obiectivele principale ale reformei din care face parte TL este creșterea coeziunii pe plan extern, adică eficientizarea acțiunii externe a Uniunii și o cooperare sporită inter-instituțională, dar și înter PESC și zonele comunitare privind relațiile externe. De aceea tentativa de a extinde metoda comunitară și asupra PESC au eșuat. Guvernul britanic de exemplu, afirma că o condiție a ratificării tratatului este păstrarea independenței sale în domeniul apărării și politicii externe.
Principalele inovații aduse de TL în domeniul relațiilor străine sunt crearea funcției de Înalt Reprezentant pentru Afaceri Externe și Politica de Securitate, stabilirea Serviciului European de Acțiune Externă (SEAE) și acordarea de drepturi Consiliului European care poate determina acum interesele și obiectivele strategice ale UE. Cu toate acestea, o oarecare ambiguitate rămâne deoarece alocarea de responsabilități externe către președintele CE poate interfera cu acțiunile Înaltului Reprezentant.
Crearea funcției de Înalt Reprezentant al Uniunii pentru Afaceri Externe și Politica de Securitate se pare că a fost una dintre cele mai noi prevederi introduse în cadrul TL, în articolul 18. Această nouă poziție combină puterile și competențele fostului Înalt Reprezentant al PESC cu cele ale Comisarului pentru Afaceri Externe. TL a preluat practic toate prevederile privind PESC și Politica de Securitate și Apărare Comună (PSAC), operând mici modificări. Aceastea pot fi considerate cosmetice fiindcă ceea ce s-a schimbat este doar titulatura, din “Ministrul Uniunii pentru Afaceri Externe” în “Înaltul Reprezentant”. Puterile și atribuțiile sunt practic identice pentru această funcție. Ca și în alte cazuri în care TL a preluat articole de la TCE, s-a încercat evitarea termenilor sau frazelor care să facă referire la caracterul constituțional al celui din urmă care au provocat atâtea nemulțumiri în țări precum Franța și Olanda și care au dus în cele din urmă la eșecul tratatului constituțional.
Înafara schimbării de titulatură pentru Înaltul Reprezentant, tratatul conține și două declarații atașate la final – 13 și 14 – care subliniază faptul că prevederile tratatului privind PESC, Înaltul Reprezentant și SEAE nu afectează responsabilitățile statelor membre așa cum sunt ele în momentul de față de a-și formula și conduce politicile externe. Mai mult, aceste remarci se extind și asupra PSAC și deci fiecare stat membru este responsabil cu securitatea proprie, deși Consiliul European își declară adeziunea la idealul de pace globală și stabilitate alături de cooperarea cu statele vecine. Declarațiile tratatului așadar nu schimbă baza legală, responsabilitățile și puterile statelor membre în ceea ce privește relațiile internaționale și mai ales reprezentarea lor în celelalte țări – ambasadori, consuli etc. Faptul că aceste declarații sunt restrictive prin natura termenilor arată că în ciuda tratatului, statele doresc să își păstreze un grad de independență și să continue pe linia celor 3 piloni în ciuda desființării sistemului respectiv.
Atribuțiile și mai ales cumulul de funcții al Înaltului Reprezentant este o problemă interesantă ridicată de TL; procedura de alegere este următoarea: CE votează candidatul prin majoritate calificată la propunerea președintelui Comisiei. Înaltul Reprezentant împreună cu comisarii primesc apoi votul Parlamentului European. Prima persoană care a ocupat această funcție este baroneasa Catherine Ashton, numită în 2009 pe cinci ani. Ea deține și vice-președenția Comisiei și este responsabilă cu Politica Europeană de Vecinătate. Poziția este deosebit de puternică în cadrul Comisiei: este singurul vice-președinte, nu depinde doar de poziția președintelui și nici nu poate fi forțată de acesta să demisioneze. Cu toate acestea, dacă Parlamentul trece o moțiune de cenzură contra Comsiei Înaltul Reprezentant are obligația să demisioneze ca toți ceilalți comisari. Ea ia locul fostului Înalt Reprezentant, poziție creată după Tratatul de la Amsterdam și care aparținea până în 2009 Secretarului General al Consiliului. Această funcție a devenit acum separată. Conform structurii PESC Înaltul Reprezentant este însărcinat cu:
– asigurarea unității, consistenței și eficienței Uniunii conform PESC și în cooperare cu Consiliul și Comisia;
– asigură asistență Consiliui în toate problemele care țin de PESC;
– dacă este solicitat, acționează în numele Consiliului în discuțiile cu terții;
– implementează deciziile care țin de PESC împreună cu Consiliul și cu statele membre;
– trimite orice întrebare sau solicitare legată de PESC Consiliui;
– reprezintă UE în fața altor organisme internaționale, mai alse Consiliul de Securitate al ONU;
– consultă regulat Parlamentul
– numește Reprezentanții Speciali ai UE, care răspund în fața ei și care au mandat restrâns pentru o anumită problemă (conform art. 33);
– facilitează armonizarea politicilor externe ale statelor membre cu PESC;
– este președinte al Consiliului de Afaceri Externe și în această calitate face propuneri Consilului și sesiuni extraordinare ale acestuia.
Deci conform articolelor 18 și 27 din Tratatul de la Lisabona Înaltul Reprezentant deține președenția Consiliului pentru Afaceri Externe. Aceasta îi dă dreptul să aranjeze agenda Consiliului și să dirijeze discuțiile și deci politicile externe ale Uniunii către compromis. Faptul că poate conform articolului 30 să convoace o sesiune extraordinară a Consiliului îi conferă un statut preferențial. Odată cu TL președenția Consiliului devine permanentă, ceea ce a dus la evitarea presiunii care venea odată cu rotativa prezidențială. Președintele știa că trebuie obținute rezultate notabile iar această presiune creștea pe măsură ce mandatul de șase luni se apropia de final. Prin urmare președenția permanentă a oferit UE o mai mare stabilitate, mai ales în domeniul relațiilor externe. Mai mult, Înaltul Reprezentant se bucură de o autonomie sporită față de programul Consiliului și față de statele membre, care îi permite să fie imparțială și să acționeze pentru binele întregii Uniuni.
Se impun așadar câteva concluzii privind PESC și reprezentarea Uniunii pe plan extern. În primul rând coerența și modul în care imaginea UE este proiectată în lume lasă de dorit în ciuda tentativelor Tratatului de la Lisabona de a spori prestigiul și de a crea o imagine de Europă unită. Nu a ajutat nici faptul că cel puțin din punct de vedere oficial Uniunea este reprezentată de Înaltul Reprezentant, de președintele Consiliului European, dar și de președintele Comisiei. Cooperarea dintre cei trei lideri nu a atins cotele așteptate și nu a produs credibilitatea dorită la momentul semnării tratatului din capitala portugheză. În al doilea rând, deși Înaltul Reprezentant deține o funcție duală și răspunde atât Consiliului cât și în fața Comisiei, trebuie să afirmăm că relația cu prima instituție este primordială. În aceste condiții el/ea trebuie să manevreze cu grijă pentru a-și realiza obiectivele de a fi o punte de legătura între statele membre și Uniune, de vreme ce acestea și-au păstrat o portiță de ieșire către independența diplomatică prin declarațiile atașate Tratatului de la Lisabona.
CONCLUZII
Tratatul de la Lisabona a rezolvat criza constituțională, ale cărei simptome au fost identificate încă de la cumpăna mileniilor. Procesul de reformă constituțională a fost lansat prin Declarația de la Laeken din 2001. Documentul anunța că cetățenii europeni doresc o abordare a problemelor prin metoda comunitară, dar care să dea dovadă de transparență, onestitate și eficiență și să fie în același timp democratică. Aceste obiective erau necesare pentru a apropia cetățenii, mai ales cei tineri de construcția europeană și de instituțiile europene. Membrii care au participat la Conferința de la Laeken și care au elaborat celebrul Tratat Constituțional au declarat la acel moment că tratatul va garanta stabilitatea Uniunii pentru decenii. Este greu acum să ne imaginăm dezamăgirea lor când el a fost respins de la ratficare în 2004.
Tratatul de Reformă păstrează același context, dar sub o altă formă, preluând majoritatea inovațiilor predecesorului său. Și cu toate acestea pentru a-i asigura succesul și ratificarea toate trimiterile la caracterul constituțional au fost suprimate. La o analiză atentă trebuie să remarcăm că instituțiile și principalii actori europeni își pierdseră la acel moment apetitul pentru negocieri și dezbateri instituționale. Din acest punct de vedere putem să afirmăm că Tratatul de la Lisabona a fost oarecum o “soluție de avarie”, un compromis necesar pentru a putea arăta publicului un progres în domeniul integrării. Există cu toate acestea unele prevederi foarte pozitive în privința reformei: mai multe mijloace prin care textul tratatului poate fi adaptat pentru a face față noilor provocări sau oportunități fără a face apel la așa-numita „procedură ordinară”, adică Convenție și Conferință Inter-guvernamentală. Având aprobarea Parlamentului, Consiliul European poate evita convocarea unei Convenții dacă ea nu este justificată de numărul mare de amendamente ce trebuie modificate.
Tratatul de la Lisabona a readus totodată un sentiment al echilibrului între instituțiile europene. Noul echilibru al puterii a promovat un adevărat reviriment al Parlamentului, alături de mărirea prerogativelor parlamentelor naționale pentru democratizarea și deschiderea Uniunii către cetățenii ei. Comisia a renunțat la o parte a atribuțiilor ei către Consiliul European pe de-o parte, și către Parlament ca expresie a voinței popoarelor europene pe de altă parte. Dar cu toate acestea și-a păstrat statutul de apărătoare a regulilor Pieței Unice și pe cel de executiv al UE. Mai mult, relația dintre cei trei “șefi” a fost profund îmbunătățită; este vorba despre președinții Parlamentului, Comisiei și Consiliului European. Consiliul propriu-zis pare însă să-și piardă din greutatea politică mai ales datorită sistemului de rotativă prezidențială, care nu permite o coerență a politicilor propuse.
Cealaltă mare inovație, Înaltul Reprezentant, s-a dovedit a fi problematică, cel puțin în prima perioadă. Catherine Ashton s-a confruntat cu critici aproape imediat ce a preluat mandatul. Situația ei nu a fost una de invidiat: pe de-o parte mass-media a avut și încă are așteptări exagerat de mari pentru acest “ministru de externe” al UE. Pe de altă parte însă guvernele naționale au dat dovadă de scepticism și i-au limitat constant aria de acțiune și de manevră. Divergențele dintre statele membre au contribuit și ele la incapacitatea Înaltului Reprezentant de a coordona eficient inițiativele Uniunii de politică externă.
BIBLIOGRAFIE
Lucrări generale și speciale:
ARCHER Clive, The European Union, Routledge, New York, 2008.
BACHE Ian, GEORGE Stephen, BULMER Simon, Politics in the European Union, third edition, Oxford University Press, New York, 2010.
BLAIR Alasdair, The European Union since 1945, Pearson Education Limited, Londra, 2005.
BLANKE Hermann-Josef, MANGIAMELI Stelio (coord.), The Treaty on Europea Union (TEU): A Commentary, Springer, New York, 2013.
BORCHARD Klaus-Dieter, The ABC of European Union Law, Publication Office of the European Union, Luxemburg, 2010.
BOWLE JOHN, The Unity of European History, New York, Oxford University Press, 1949.
BUȘOI Cristian, Ghid pentru Tratatul de la Lisabona, f.l., f.a.
BUTKOVIC Hrvoje, SAMARDZIJA Višnja (coord.), From the Lisbon Strategy to Europe 2020, Institute for International Relations, Zagreb, 2010.
CINI Michelle, BARRAGAN Nieves Perez-Solorzano (coord.), European Union Politics, third edition, Oxford University Press, New York, 2009.
CIUPERCĂ Ioan, Istoria Ideii de Europa, suport de curs.
DOUGAN Michael, CURRIE Samantha, 50 Years of the European Treaties: Looking Back and Thinking Forward, Hart Publishing, Portland, 2009.
GRILLER Stefan, ZILLER, Jacques (coord.), The Lisbon Treaty: EU Constitutionalism without a Constitutional Treaty, European Community Studies Association of Austria (ECSA Austria) Publication Series, vol. XI, Springer-Verlag, Viena, 2008.
JOINT STUDY, The Treaty of Lisbon: Implementing the Institutional Innovations, Centre for European Policy Studies, Bruxelles, 2007.
KACZOROWSKA Alina, European Law, second edition, Routledge, New York.
MICOSSI Stefano, TOSATO Gianluigi, The European Union in the 21st Century: Perspectives from the Lisbon Treaty, Centre for European Policy Studies, Bruxelles, 2009.
MIKKELI Heikii, Europe as an Idea and an Identity, Macmillan Press Ltd., Londra, 1998.
NISTOR Ionuț, Istoria ideii de Europa, curs învățământ la distanță, Universitatea “Alexandru Ioan Cuza” Iași, Facultatea de Istorie, 2012.
PAGDEN Anthony (editor), The Idea of Europe, Cambridge University Press, New York, 2002.
PIRIS Jean-Claude, The Constitution for Europe. A Legal Analysis, Cambridge University Press, New York, 2006.
STAAB Andreas, The European Union explained : institutions, actors, global impact, second edition, Indiana University Press, Indianapolis, 2011.
WARLEIGH-LACK Alex, European Union: The basics, 2nd edition, Routledge, New York, 2009.
WILSON Kevin, VAN DER DUSSEN Jan (editori), The History of the Idea of Europe, Routledge, New York, 1995.
RICHARDOSN Jeremy (coord.), European Union. Power and policy-making, third edition, Routledge, New York, 2006.
Articole:
DRĂGAN Gabriela, Tratatul de la Lisabona – un nou pas în crearea unei Europe unite?, Sfera Politicii, nr. 147, mai 2010, p. 10.
IVAN-UNGUREANU Clementina, MARCU Monica, The Lisbon Strategy, în Romanian Journal of Economic Forecasting, Institute for Economic Forecasting, nr. 1/2006, București, p. 79.
JĂDĂNEANȚ Alexandru, Momentul Lisabona – Un nou început pentru construcția europeană, Sfera Politicii, nr. 147, mai 2010, p. 28.
JURA Cristian , Reprezentarea internațională a Uniunii Europene, Acta Universitatis George Bacovia. Juridica, nr. 1, 2002.
MAYORAL Juan, Democratic improvements in the European Union under the Lisbon Treaty Institutional changes regarding democratic government in the EU, Robert Schuman Centre for Advanced Studies, februarie 2011, p. 6.
NEDELCU Adrian, SURDULESCU Oana, Privire generală asupra modificărilor terminologice și conceptuale aduse prin Tratatul la Lisabona, Sfera Politicii, nr. 147, mai 2010, p. 43.
RODRIGUES Maria Joao, The Need for a new Framework: From Lisbon to the Europe 2020 Strategy, în Challenge Europe, nr. 20, Europe 2020: Delivering well-being for future Europeans, European Policy Center, 2010, pp. 45-46.
TABREA Claudiu-Laurențiu, După Lisabona: Uniunea Europeană un consumator si/sau furnizor de securitate?, în Sfera Politicii, nr. 147, mai 2010, p. 48.
Resurse online:
Ideea unității europene, accesat pe 18.04.2014 la http://www.europeana.ro/comunitar/istoric/istoric%20ideea%20unitatii%20europene.htm.
Winston Churchill, The Sinews of Peace, March 5, 1946, Fulton, Missouri, accesat pe 2.02.2014. http://www.hpol.org/churchill/.
Constituția Uniunii Europene, Europa în direct, accesat pe 3.01.2014 la http://europaindirect.ecosv.ro/constitutia.htm.
Tratatul de la Lisabona, Protocolul privind rolul parlamentelor naționale în Uniunea Europeană, art. 3, p. 148, 12.02.2014 http://eur lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2007:306:0148:0150:RO:PDF.
Clauze pasarele, clauze de frână și clauze de accelerare, consultat pe 13.02.2014 la
http://europa.eu/legislation_summaries/institutional_affairs/treaties/lisbon_treaty/ai0019_ro.htm.
Piotr Maciej Kaczyński, Lisbon five months on: Surveying the new EU political scene, CEPS Commentaries, No. 5/29.04.2010, European Policy Institutes Network, consultat pe 13.02.2014
http://www.ceps.eu/book/lisbon-five-months-surveying-new-eu-political-scene.
Nicola-Ann Hardwick, The Treaty of Lisbon: An Analysis, 22 februarie 2011, consultat pe 1.03.2014 la
http://www.e-ir.info/2011/02/22/the-treaty-of-lisbon-an-analysis/.
Serviciul European de Acțiune Externă, consultat pe 5.03.2014 la
http://europa.eu/legislation_summaries/foreign_and_security_policy/cfsp_and_esdp_implementation/rx0013_ro.htm.
Anda Bulhac, Tratatul de la Lisabona –spre o Europă tot mai unită, Historia.ro, consultat pe 15.03.2014 la
http://www.historia.ro/exclusiv_web/general/articol/tratatul-lisabona-o-europa-tot-mai-unita.
Carta Drepturilor Fundamentale, consultat pe 16.03.2014 la
http://www.europarl.europa.eu/aboutparliament/ro/displayFtu.html?ftuId=FTU_1.1.6.html
Lisbon European Council 23 and 24 March 2000, Presidency Conclusions, par. 5, consultat pe 18.03.2014 la
http://www.europarl.europa.eu/summits/lis1_en.htm.
The Lisbon Strategy: A General Overview, EAPN, consultat pe 15.03.2014 la
http://www.eapn.eu/en/what-we-do/issues-we-focus-on/the-lisbon-strategy-a-general-overview.
Europa 2020, pe scurt consultat pe 16.03.2014 la
http://ec.europa.eu/europe2020/europe-2020-in-a-nutshell/index_ro.htm.
Europa, Sinteze ale Legislației UE, consultat pe 18.03.2014 la http://europa.eu/legislation_summaries/index_ro.htm
Comitetul Regiunilor, consultat pe 18.03.2014 la http://www.adetim.ro/node/88
Cristian Șurubaru, Comitologie 2011: reformă sau refundamentare (partea a II-a), consultat pe 20.03.2014 la
http://europuls.ro/viata-politica-sp-887575786/institutii/569-comitologie-2.
Consiliul Uniunii Europene, consultat pe 22.03.2014 la
http://www.consilium.europa.eu/council/council-configurations?lang=ro.
BIBLIOGRAFIE
Lucrări generale și speciale:
ARCHER Clive, The European Union, Routledge, New York, 2008.
BACHE Ian, GEORGE Stephen, BULMER Simon, Politics in the European Union, third edition, Oxford University Press, New York, 2010.
BLAIR Alasdair, The European Union since 1945, Pearson Education Limited, Londra, 2005.
BLANKE Hermann-Josef, MANGIAMELI Stelio (coord.), The Treaty on Europea Union (TEU): A Commentary, Springer, New York, 2013.
BORCHARD Klaus-Dieter, The ABC of European Union Law, Publication Office of the European Union, Luxemburg, 2010.
BOWLE JOHN, The Unity of European History, New York, Oxford University Press, 1949.
BUȘOI Cristian, Ghid pentru Tratatul de la Lisabona, f.l., f.a.
BUTKOVIC Hrvoje, SAMARDZIJA Višnja (coord.), From the Lisbon Strategy to Europe 2020, Institute for International Relations, Zagreb, 2010.
CINI Michelle, BARRAGAN Nieves Perez-Solorzano (coord.), European Union Politics, third edition, Oxford University Press, New York, 2009.
CIUPERCĂ Ioan, Istoria Ideii de Europa, suport de curs.
DOUGAN Michael, CURRIE Samantha, 50 Years of the European Treaties: Looking Back and Thinking Forward, Hart Publishing, Portland, 2009.
GRILLER Stefan, ZILLER, Jacques (coord.), The Lisbon Treaty: EU Constitutionalism without a Constitutional Treaty, European Community Studies Association of Austria (ECSA Austria) Publication Series, vol. XI, Springer-Verlag, Viena, 2008.
JOINT STUDY, The Treaty of Lisbon: Implementing the Institutional Innovations, Centre for European Policy Studies, Bruxelles, 2007.
KACZOROWSKA Alina, European Law, second edition, Routledge, New York.
MICOSSI Stefano, TOSATO Gianluigi, The European Union in the 21st Century: Perspectives from the Lisbon Treaty, Centre for European Policy Studies, Bruxelles, 2009.
MIKKELI Heikii, Europe as an Idea and an Identity, Macmillan Press Ltd., Londra, 1998.
NISTOR Ionuț, Istoria ideii de Europa, curs învățământ la distanță, Universitatea “Alexandru Ioan Cuza” Iași, Facultatea de Istorie, 2012.
PAGDEN Anthony (editor), The Idea of Europe, Cambridge University Press, New York, 2002.
PIRIS Jean-Claude, The Constitution for Europe. A Legal Analysis, Cambridge University Press, New York, 2006.
STAAB Andreas, The European Union explained : institutions, actors, global impact, second edition, Indiana University Press, Indianapolis, 2011.
WARLEIGH-LACK Alex, European Union: The basics, 2nd edition, Routledge, New York, 2009.
WILSON Kevin, VAN DER DUSSEN Jan (editori), The History of the Idea of Europe, Routledge, New York, 1995.
RICHARDOSN Jeremy (coord.), European Union. Power and policy-making, third edition, Routledge, New York, 2006.
Articole:
DRĂGAN Gabriela, Tratatul de la Lisabona – un nou pas în crearea unei Europe unite?, Sfera Politicii, nr. 147, mai 2010, p. 10.
IVAN-UNGUREANU Clementina, MARCU Monica, The Lisbon Strategy, în Romanian Journal of Economic Forecasting, Institute for Economic Forecasting, nr. 1/2006, București, p. 79.
JĂDĂNEANȚ Alexandru, Momentul Lisabona – Un nou început pentru construcția europeană, Sfera Politicii, nr. 147, mai 2010, p. 28.
JURA Cristian , Reprezentarea internațională a Uniunii Europene, Acta Universitatis George Bacovia. Juridica, nr. 1, 2002.
MAYORAL Juan, Democratic improvements in the European Union under the Lisbon Treaty Institutional changes regarding democratic government in the EU, Robert Schuman Centre for Advanced Studies, februarie 2011, p. 6.
NEDELCU Adrian, SURDULESCU Oana, Privire generală asupra modificărilor terminologice și conceptuale aduse prin Tratatul la Lisabona, Sfera Politicii, nr. 147, mai 2010, p. 43.
RODRIGUES Maria Joao, The Need for a new Framework: From Lisbon to the Europe 2020 Strategy, în Challenge Europe, nr. 20, Europe 2020: Delivering well-being for future Europeans, European Policy Center, 2010, pp. 45-46.
TABREA Claudiu-Laurențiu, După Lisabona: Uniunea Europeană un consumator si/sau furnizor de securitate?, în Sfera Politicii, nr. 147, mai 2010, p. 48.
Resurse online:
Ideea unității europene, accesat pe 18.04.2014 la http://www.europeana.ro/comunitar/istoric/istoric%20ideea%20unitatii%20europene.htm.
Winston Churchill, The Sinews of Peace, March 5, 1946, Fulton, Missouri, accesat pe 2.02.2014. http://www.hpol.org/churchill/.
Constituția Uniunii Europene, Europa în direct, accesat pe 3.01.2014 la http://europaindirect.ecosv.ro/constitutia.htm.
Tratatul de la Lisabona, Protocolul privind rolul parlamentelor naționale în Uniunea Europeană, art. 3, p. 148, 12.02.2014 http://eur lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2007:306:0148:0150:RO:PDF.
Clauze pasarele, clauze de frână și clauze de accelerare, consultat pe 13.02.2014 la
http://europa.eu/legislation_summaries/institutional_affairs/treaties/lisbon_treaty/ai0019_ro.htm.
Piotr Maciej Kaczyński, Lisbon five months on: Surveying the new EU political scene, CEPS Commentaries, No. 5/29.04.2010, European Policy Institutes Network, consultat pe 13.02.2014
http://www.ceps.eu/book/lisbon-five-months-surveying-new-eu-political-scene.
Nicola-Ann Hardwick, The Treaty of Lisbon: An Analysis, 22 februarie 2011, consultat pe 1.03.2014 la
http://www.e-ir.info/2011/02/22/the-treaty-of-lisbon-an-analysis/.
Serviciul European de Acțiune Externă, consultat pe 5.03.2014 la
http://europa.eu/legislation_summaries/foreign_and_security_policy/cfsp_and_esdp_implementation/rx0013_ro.htm.
Anda Bulhac, Tratatul de la Lisabona –spre o Europă tot mai unită, Historia.ro, consultat pe 15.03.2014 la
http://www.historia.ro/exclusiv_web/general/articol/tratatul-lisabona-o-europa-tot-mai-unita.
Carta Drepturilor Fundamentale, consultat pe 16.03.2014 la
http://www.europarl.europa.eu/aboutparliament/ro/displayFtu.html?ftuId=FTU_1.1.6.html
Lisbon European Council 23 and 24 March 2000, Presidency Conclusions, par. 5, consultat pe 18.03.2014 la
http://www.europarl.europa.eu/summits/lis1_en.htm.
The Lisbon Strategy: A General Overview, EAPN, consultat pe 15.03.2014 la
http://www.eapn.eu/en/what-we-do/issues-we-focus-on/the-lisbon-strategy-a-general-overview.
Europa 2020, pe scurt consultat pe 16.03.2014 la
http://ec.europa.eu/europe2020/europe-2020-in-a-nutshell/index_ro.htm.
Europa, Sinteze ale Legislației UE, consultat pe 18.03.2014 la http://europa.eu/legislation_summaries/index_ro.htm
Comitetul Regiunilor, consultat pe 18.03.2014 la http://www.adetim.ro/node/88
Cristian Șurubaru, Comitologie 2011: reformă sau refundamentare (partea a II-a), consultat pe 20.03.2014 la
http://europuls.ro/viata-politica-sp-887575786/institutii/569-comitologie-2.
Consiliul Uniunii Europene, consultat pe 22.03.2014 la
http://www.consilium.europa.eu/council/council-configurations?lang=ro.
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Tratatul de la Lisabona (ID: 130143)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.