Transparenta Si Participare In Guvernanta Europeana

CUPRINS

INTRODUCERE

CAPITOLUL 1. PROCESUL DE GUVERNANȚĂ ȘI BUNĂ GUVERNANȚĂ

1.1. Conceptul de guvernanță. Definiție. Interpretări

1.2. Conceptul de bună guvernanță. Definiție. Interpretări

1.3. Guvernanța la nivelul Uniunii Europene

1.4. Guvernanța în spațiul public românesc

1.5. Guvernare vs Guvernanță

CAPITOLUL 2. PRINCIPIILE BUNEI GUVERNĂRI EUROPENE

2.1. Principiile bunei guvernări europene

2.1.1. Principiul deschiderii

2.1.2. Principiul participării

2.1.3. Principiul eficienței

2.1.4. Principiul responsabilității

2.1.5. Principiul coerenței

CAPITOLUL 3. GUVERNANȚĂ EUROPEANĂ

3.1. Conceptul de guvernanță europeană. Definiție. Interpretări

3.2. Sistemul politic al Uniunii Europene: Instituții, proceduri, mecanisme

3.3. Conceptul de guvernanță multi-nivel. Definiție. Interpretări

3.4. Caracteristicile guvernanței multi-nivel. Tipuri de guvernanță multi-nivel

CAPITOLUL 4. STUDIU DE CAZ PRIVIND PRINCIUPIUL TRANSPARENȚEI ÎN

GUVERNANȚA EUROPEANĂ

BIBLIOGRAFIE

CAPITOLUL 1. PROCESUL DE GUVERNANȚĂ ȘI BUNĂ GUVERNANȚĂ

1.1. Conceptul de guvernanță. Definiție. Interpretări

Cele patru schimbări mari care afectează societatea contemporană (Dowbor, 1998, p 30) sunt următoarele: progresul tehnologic, internalizarea (globalizarea n.n.), urbanizarea și polarizarea. Ca un răspuns la aceste provocări, politologii au elaborat conceptul de “guvernanță” care desemnează noi forme de guvernare care sunt alternative la statul unic, având ca trăsături: suveranitatea Parlamentului, guvernele dețin puterile decizionale, răspunderea ministerială este directă.

Apariția acestui nou concept se datorează dinamicii și complexității societății de tip global, în care există zone de influență interorganizaționale, suprastatale și transnaționale.

Guvernanța exprimă credința largă, de masă, că statele depind, într-o măsură tot mai mare, de alte organizații în asigurarea propriilor intenții, furnizarea propriilor politicii și stabilirea de reguli. In mod similar, guvernanța poate fi, de asemenea, utilizată pentru a descrie orice pattern of rule, în situația în care rolul statul devine din ce în ce mai puțin important. Există o anumită percepție referitoare la guvernanță : afacerile guvernamentale derulate de către autoritățile publice.

Guvernanța este concepută ca o alternativă la acțiunea guvernamentală clasică, ea vizând redistribuirea puterii în spațiul public prin renegocierea autorității și luarea deciziilor în rețele parteneriale: parteneriate sociale (guvern – patronat – sindicate), parteneriat public – privat (structuri de stat – mediul de afaceri) sau parteneriat civic (autorități publice – societate civilă). Totodată, guvernanța oferă posibilitatea gestionării acțiunii colective fără intervenția statului, oamenilor de afaceri și deținătorilor de interese (“stakeholders”).

O definiție mai largă a conceptului o dau March și Olsen : “Guvernanța este contextul în care se produce acțiunea cetățenilor și a guvernanților, în care se implementează politicile publice și unde se exprimă identitățile și instituțiile civile”, în timp ce Nugent definește minimal guvernanța ca “…activitate operațională de elaborare a politicilor publice în care guvernul își implică partenerii sociali”.

Termenul guvernanță se referă la activitatea autorităților executive, a adunărilor (de exemplu, parlamentele naționale) și a organelor judiciare (de exemplu, tribunale naționale).

Guvernanța e un termen confuz și adesea e confundată cu „guvernare”, „management”,

„administrație” sau „legislație”. Diferența dintre guvernare și guvernanță nu este doar o modificare de termeni, de limbaj, ci și o schimbare de optică culturală: membrii comunității nu mai sunt socotiți simplu obiect al aplicării deciziilor și măsurilor administrative, ci participanți, măcar până la un punct, la decizii și condiționează, prin reprezentanți, direct sau indirect, deciziile. În orice caz, concepția oarecum autoritară legată de guvernare a fost înlocuită cu concepția mai curând funcționalistă legată de guvernanță. Mai mult decât atât, Uniunea Europeană trebuie să contribuie la dezbaterea referitoare la guvernanța mondială și să joace un rol important în îmbunătățirea modului de funcționare a instituțiilor internaționale.

În procesul de elaborare a politicilor publice, guvernanța reprezintă, în cadrul sferei publice, un spațiu al acțiunii politice prin care se promovează în mod direct interesele politice ale cetățenilor, care pot participa prin reprezentare activă la procesul decizional. În plus, beneficiarii politicilor se pot organiza într-o “comunitate a politicilor” sau în “rețele ale politicilor” (Rhodes, 2003, p.22), care pot fi: rețele profesionale, rețele de producție, comunități teritoriale sau rețele tematice, pe probleme de politici publice și care sunt deschise tuturor partenerilor interesați de domeniu. Rhodes a definit “Rețelele de politici publice“ca fiind “…consorții temporare de organizații interesate să-și utilizeze în comun resursele pentru a obține beneficii reciproce și care acționează în sfera publică fiind, în consecință, supuse obligației de a asigura transparența și controlul cetățenesc”

În ultimii aproximativ zece ani, guvernanța s-a dezvoltat ca un termen specific ideii de colaborare în domeniul politicilor publice.

În particular, guvernanța relevă creșterea varietății de domenii și a numărului de actori implicați în procesul politicilor, dar și necesitatea ca aceștia să fie luați în considerație.

Conceptul de guvernanță este utilizat pentru a oferi o mai bună întelegere asupra multiplelor niveluri ale acțiunii și a tipurilor de variabile care afectează performanța.

Astfel, concepul de guvernanță poate fi încadrat într-un cadru general de analiză multidimensională a procesului politicilor publice.

Guvernanța poate fi interpretată ca o strategie politică a cărei atractivitate se bazează pe: (1) crearea unui cadru favorabil implicării actorilor privați în furnizarea serviciilor publice în condițiile existenței unor serioase restricții bugetare; (2) o mai bună înțelegere a necesității reducerii cheltuielilor, prin noi aranjamente de natură participativă, care conduc nu numai spre colaborare, dar și spre conștientizarea cetățenilor.

Trecerea de la guvernare la guvernanță este întărită, dincolo de adaptarea sistemelor tradiționale, de următoarele realități:

internaționalizarea economiilor;

europenizarea politicilor publice interne ;

creșterea solicitărilor din partea sectorului privat, în sensul implicării acestuia în deciziile publice;

proliferarea instituțiilor, la diferite niveluri ale societății;

implicarea actorilor non-statali;

creșterea complexității rețelelor de politici publice și intensificarea problemelor legate de coordonarea acestor rețele;

apariția unor strategii inovative și de consolidare a capacităților; și

crearea unor noi mecanisme de responsabilizare.

1.2. Conceptul de bună guvernanță. Definiție. Interpretări

Termenele de guvernanță și bună guvernanță sunt tot mai mult întâlnite în literatura de specialitate. Conceptul de guvernanța înseamnă procesul de luare a deciziei și procesul prin care deciziile sunt implementate (sau nu).Guvernanța poate fi utilizată în anumite contexte, ca de ex. guvernanță coorporatistă, internațională, națională și locală.

Noua guvernanța poate fi interpretată ca o strategie politică a cărei atractivitate se bazează pe: (1) crearea unui cadru favorabil implicării actorilor privați în furnizarea serviciilor publice în condițiile existenței unor serioase restricții bugetare; (2) o mai bună înțelegere a necesității reducerii cheltuielilor, prin noi aranjamente de natură participativă, care conduc nu numai spre colaborare, dar și spre conștientizarea cetățenilor.

Dacă guvernanța reprezintă procesul de luare a deciziei și procesul de implementare a deciziei, analiza guvernanței presupune focalizarea asupra structurilor formale și informale care trebuie avute în vedere pentru luarea decizie, dar și pentru implementarea acesteia. La nivel național, numărul actorilor este suficient de mare, fiecare dintre actori putând fie să joace un rol activ în luarea deciziei, fie în influențarea acesteia. La nivel național, se pot crea structuri informale de luare a deciziei. În aceste condiții, decizia este rezultatul practicilor de corupție sau conduce la “corupția practicilor.”

Buna guvernanță poate fi definită în cuvinte simple „filozofia" de a guverna, în timp ce guvernarea este exercițiul operațional prin care se realizează obiectivele guvernanței. Conceptul a fost dezvoltat în cadrul corporațiilor multinaționale, de unde a fost preluat și dezvoltat ca și filozofie de acțiune a Băncii Mondiale față de țările lumii a treia, la începutul anilor ’90. Buna guvernanță presupune, în primul rând, o relație de putere axată pe o serie de reforme structurale pe trei niveluri: politico-administrativ, economic și cel al societății civile.

Finalitatea demersului acestui proces este dată de creșterea gradului de implicare a cetățeanului în „viața cetății", asigurarea unui cadru democratic flexibil care să faciliteze elaborarea de decizii coerente, transparente, coezive și responsabile.

Conceptul a fost preluat și de Comisia Europeană care, în 2001, a elaborat o „Carte Alba" (document de principii) în cadrul căreia „buna guvernanța" a fost definită ca fiind un set de reguli și metode de a guverna, având la bază cinci principii: transparența, participarea, responsabilitatea, eficiența și coerența sistemului european-comunitar.

Buna guvernare este în primul rând o problemă internă . Politicile interne inadecvate în multe țări , nu numai în țările în curs de dezvoltare , au jucat un rol important în special în lărgirea decalajului dintre săraci și bogați , atât în ​​interiorul dar și între țări și regiuni . Astfel, o bună guvernare la toate nivelurile sistemului internațional – nivel național, regional , multilateral – este esențială pentru un sistem legitim, eficient și coerent de guvernanță globală. Problema deficitului de guvernanță globală a fost abordată în mod continuu în ultimii ani, prin diverse inițiative și dialoguri la nivel multilateral, determinată în special de către Organizația Națiunilor Unite, de Comisia privind guvernanța globală, și mai recent, în cadrul conferinței privind finanțarea pentru dezvoltare de la Monterrey și Summit-ul WSSD în Johannesburg . Uniunea Europeană a participat activ la acest dialog. Problemele de guvernanță la nivel mondial sunt de asemenea subiect de dialog între CE și unele importante țări partenere terțe, cum ar fi China, Rusia, India și Brazilia . Din perspectiva Uniunii Europene, buna guvernare implică și necesitatea de a continua îmbunătățirea coerenței politicilor în toate domeniile relevante , cum ar fi de exemplu, mediu, comerț sau agricultură.

Buna guvernare este esențială pentru eficacitatea asistenței pentru dezvoltare, precum și față de dorința de atingere a obiectivelor pe care le dorim realizate. Cu toate acestea, realizarea bunei guvernări implică un proces complex. Prin urmare, atâta timp cât buna guvernare nu a fost atinsa, anumite abordări pragmatice trebuiesc menținute pentru a sprijini progresul. Indicatorii nu ar trebuii să fie luați în considerare în acest context, ca o simplă listă de probleme care urmează să fie incluse într-un tabloul de bord în scopul creării unei guvernanțe pure, ci mai degrabă ca un instrument pentru integrarea guvernanței în toate intervențiile și strategiile finanțate de CE.

În cadrul Acordului de Parteneriat de la Cotonou [ 4 ], 77 de țări ACP (African, Caribbean, and Pacific Group of States) și UE au convenit să instituie proceduri de consultare legate de respectul pentru elementele cheie ale Parteneriatului. Articolul 9 de la Cotonou stipulează faptul că respectarea drepturilor omului, a principiilor democratice și a statului de drept constituie elemente esențiale, iar buna guvernare, este eleme precum și față de dorința de atingere a obiectivelor pe care le dorim realizate. Cu toate acestea, realizarea bunei guvernări implică un proces complex. Prin urmare, atâta timp cât buna guvernare nu a fost atinsa, anumite abordări pragmatice trebuiesc menținute pentru a sprijini progresul. Indicatorii nu ar trebuii să fie luați în considerare în acest context, ca o simplă listă de probleme care urmează să fie incluse într-un tabloul de bord în scopul creării unei guvernanțe pure, ci mai degrabă ca un instrument pentru integrarea guvernanței în toate intervențiile și strategiile finanțate de CE.

În cadrul Acordului de Parteneriat de la Cotonou [ 4 ], 77 de țări ACP (African, Caribbean, and Pacific Group of States) și UE au convenit să instituie proceduri de consultare legate de respectul pentru elementele cheie ale Parteneriatului. Articolul 9 de la Cotonou stipulează faptul că respectarea drepturilor omului, a principiilor democratice și a statului de drept constituie elemente esențiale, iar buna guvernare, este elementul cheie.

Art 9.3 din Acordul de Parteneriat de la Cotonou oferă o abordare interesantă, agreată de comun acord, între statele semnatare ACP și SUA. "În contextul în care mediul politic și instituțional care susține drepturile omului, a principiilor democratice și a statului de drept, buna guvernare este gestionarea transparentă și responsabilă a resurselor umane, naturale, economice și financiare în scopul dezvoltării echitabile și durabile. Aceasta implică proceduri clare de luare a deciziilor la nivelul autorităților publice, instituții transparente și responsabile, supremația statului de drept în gestionarea resurselor și consolidarea capacităților pentru elaborarea și implementarea măsurilor care vizează, în special la prevenirea și combaterea corupției. "

1.3. Guvernanța la nivelul Uniunii Europene

Un argument care susține nevoia existenței unei „perspective de guvernanță” la nivelul Uniunii Europene este oferit de Pollack si Wallace (2006), ca efect al preocupării normative cu privire la “deficitul democratic” din U.E., în sensul potențialului Uniunii Europene de a fi o democrație deliberativă.

Un cadru instituțional și politic al guvernanței la nivelul Uniunii este deja existent și bine conturat încă din anul 2001, aflându-se în prin proces de implementare prin crearea unor politici de cooperare între toate țările membre U.E. și în cele în curs de aderare.

Prin Convenția privind accesul la informație, participarea publicului la luarea deciziei și accesul la justiție în probleme de mediu (Convenția de la Aarchus, Danemarca) a fost realizat un prim pas către reglementarea unui cadru politic al guvernanței europene a fost făcut în 1998, document al Națiunilor Unite, prin care se garantează “protejarea drepturilor oricarei persoane din generatiile actuale si viitoare de a trai intr-un mediu adecvat sanatatii si bunastarii sale si garantarea drepturilor privind accesul la informatie, participarea publicului la luarea deciziei si accesul la justitie in probleme de mediu”.

În primul rând, deși referirea la politicile de mediu pare o îngustare de perspectivă, documentul crează bazele unui model de abordare incrementală și participativă a unei probleme de polici. Însuși termenul de mediu este amplu definit, dintr-o perspectivă participativă (bun public, cultural și fizic).

În al doilea rând, documentul este un cadru concret și coerent pentru politicile de cooperare și un foarte bun model pentru politicile publice.

Un al doilea pas pentru reglementarea guvernanței la nivelul Uniunii Europene a fost adoptarea de către Comisia Europeană, la 25 iulie 2001, a Cărții Albe a Guvernanței Europene. Cartea Albă a Guvernării Europene privește felul în care Uniunea își folosește puterea dată de cetățenii săi. Aceasta propune începerea procesului de elaborare de politici pentru a implica mai mulți oameni și organizații în conturarea și aplicarea politicii UE. Promovează o mai mare deschidere, răspundere și responsabilitate pentru toți cei implicați. Aceasta ar trebui să ajute oamenii să vadă cum Statele Membre, prin conlucrarea în cadrul Uniunii, pot trata mai eficient

problemele care îi preocupă.

Reforma guvernării vizează întrebarea referitoare la modul în care UE folosește puterea dată de cetățeni. Este vorba despre felul în care lucrurile pot și trebuie făcute. Scopul este de a deschide procesul stabilirii de legi pentru a-l face mai cuprinzător și mai clar în ce privește răspunderile asumate. O folosire mai bună a puterii va lega mai strâns UE de cetățenii ei și va conduce la politici mai eficiente.

1.5. Guvernare vs Guvernanță

Sistemele de guvernare vs Sistemele de guvernanță

Guvernele, considerate actorii principali în viața economico-socială, se confruntă cu numeroase și serioase bariere în exercitarea intervențiilor la nivelul sectoarelor și activităților naționale. Guvernarea nu este un proces pentru care succesul este asigurat deoarece un asemenea succes depinde, în primul rând, de mediul socio-comportamental, care este o realitate deja existentă la începutul preluaării guvernării.

Termenul de guvernare provine din limba greacă kubernân, care se traduce prin a conduce o navă. Analogia cu navigația s-a menținut în latina medievală (gubernance) și chiar în limbile moderne. În prezent, noțiunea de guvernare are cel puțin două semnificații: 1) guvernarea ca instituție-atunci când este folosit în sens strict și 2) guvernarea ca proces-în cazul în care este utilizat în sens larg.

Guvernarea – ca instituție

În sens strict, guvernarea se referă la autoritatea statului și descrie grupul de persoane care exercită această autoritate într-o anumită perioadă. Această definiție restrictivă a guvernării corespunde cu ceea ce britanicii numesc cabinet sau americanii administrație.

Guvernarea – ca proces

Guvernarea este un termen abstract care se referă la metode, domenii, scopuri și grad de control al societății de căre stat. Termenul considerat echivalent de către o serie de autori este governmentability. Acest termen este o expresie originală, formulată de filozoful francez Michel Foucault, obținută prin combinarea termenului de guvernare cu cel de raționalitate. Guvernarea, în acest sens se referă la conducerea oamenilor sau la activități destinate ghidării modului în care sunt conduși oameni. Conducerea este interpretată din perspectiva direcționării și lidershipului.

Conceptul se referă, de asemenea, la conducerea proprie-autoconducere în care sensul de autoguvernare este acela de ghidare, de orientare a forțelor.

Pe fondul aglomerării guvernului, dat fiind volumul în creștere a legislației, dar și a confruntării cu problemele din ce în ce mai sofisticate, se înregistrează apariția și dezvoltarea unor noi structuri de guvernare, mult mai complexe decât cele existente. Numărul acestor structuri/organizații a crescut cu timpul și multe dintre acestea au diferite niveluri de independență. Aceeași tendință crescătoare se manifestă și cu privire la cerința de contracte, memorandumuri de înțelegere, parteneriate și alianțe în scopul stabilirii unor relații continue public-privat.

Se manifestă, de asemenea, un interes mai mare din partea guvernelor de a inter-relaționa direct cu comunitatea, prin intermediul serviciilor publice și de a negocia cu aceasta partajarea responsabilitățile ( între guvern și comunitate).

Această varietate de noi aranjamente, multe dintre acestea aflate încă în primele stadii de dezvoltare, relevă un proces evolutiv aflat în curs de desfășurare.

În contextul noilor forme de guvernare, politica publică presupune un mix de relații interdependente între guvern, rețele și piețe, iar rețelele instituționale, în care sursele de influență sunt fragmentate, iau locul procedurilor ierarhice tradiționale, organizării formale, regulilor și convențiilor.( Peter Shergold, 2008, p.19). Este un nou tip de guvernare, care implică actorii non-statali, în care limitele între sectorul public, sectorul privat și cel voluntar devin tot mai permisive.

Tot mai mult, guvernanța (dezvoltarea și livrarea de politici publice) solicită colaborarea între o diversitate de părți interesate (stakeholders). Acestea au diferite grade de influență, autonomie și capacitate. In plus, de multe ori au interese concurente, așteptări și valori diferite. Colaborarea adaugă valoare publică procesului de guvernare, ea oferind participanților oportunitatea cunoașterii unor noi moduri de comportament și unor noi modalități de actiune. Aceste beneficii reciproce pentru participanți stimulează dezvoltarea culturii interorganizaționale și contribuie la crearea și gestionarea cunoștiințelor ( Peter Shergold, 2008, pp. 20-21).

Desfășurarea proceselor decizionale într-o structură ce integrează toate părțile interesate în decizia ce urmează a fi luată adaugă valoare creativă deciziei, în particular, iar în general, contribuie la îmbunătățirea procesului de guvernare. Cheia obținerii acestor beneficii este aprecierea caracteristicilor structurii de rețea și fructificarea oportunităților pe care aceasta le oferă.

Un prim avantaj al guvernaței în rețele este acela că oferă cadrul optim pentru identificarea factorilor de presiune și a problemelor ce necesită a fi soluținate, dar și un cadru în care părțile implicate pot să-și armonizeze punctele de vedere cu privire la luarea deciziei sau la stabilirea unor direcții de acțiune.

Un al doilea avantaj rezidă din faptul că rețelele reprezintă un cadru favorabil schimbului de idei, de experiență, dar și pentru desfășurarea unui proces de învățare reciprocă.

Un alt avantaj constă în generare unor noi forme organizaționale/grupuri de lucru interactive (dedicate unor organisme consultative sau unor autorități/forumuri de politici pentru organisme interguvernamentale noi) ca rezultat al schimbărilor organizaționale determinate de implicarea diferiților actori în rețea ( pot fi redirecționate, inclusiv alocarea resurselor).

CAPITOLUL 2. PRINCIPIILE BUNEI GUVERNĂRI EUROPENE

2.1. Principiile bunei guvernanțe

Carta albă a Guvernanței europene (2001) conține un set de propuneri concrete care abordează nevoia de intensificare a participării, îmbunătățirea eficacității politicii și, mai general, nevoia redefinirii rolului instituțiilor UE.

Carta albă propune cinci principii ale bunei guvernanțe, și anume: participarea, transparența , responsabilitatea, eficacitatea și coerența, în plus față de cele ale subsidiarității și proporționalității, care au fost deja stabilite în tratate.

Satisfacerea acestor exigențe presupune luarea în considerare a necesității revizuiri atât a dimensiunii orizontale (relațiile dintre instituții și cetățeni, precum și relațiile construite de-a lungul politicilor sectoriale), cât și a dimensiunii verticale (relațiile dintre nivelurile politicilor) în procesul decizional și de implementare a politicilor europene.

În acest circumstanțe, „o mai bună implicare” înseamnă comunicarea, într-un cadru democratic, cu cetățenii de la nivel regional și local. Acest demers implică o responsabilitate majoră referitoare la "coerență generală a politicilor” asumată prin impactul teritorial al politicilor UE în domenii precum transport, energie sau mediu. Aceste politici ar trebui să facă parte dintr-un ansamblu coerent, fiind necesară evitarea fragmentării pe sectoare specifice. În mod similar, deciziile luate la nivel regional și local ar trebui să fie coerente cu un set mai larg de principii referitoare la dezvoltarea teritorială durabilă și echilibrată la nivelul UE.

2.1.1. Participarea

Calitatea, relevanța și eficiența politicilor UE depind de asigurarea unei participări largi pe traseul întregului lanț politic – de la concepție până la implementare. O participare mai bună poate da naștere la mai multă încredere în rezultatul final și în Instituțiile care aplică politicile. Participarea depinde în mod crucial de adoptarea de către guvernele centrale a unei abordări inclusive în dezvoltarea și implementarea politicilor UE.

Participarea este un o reală piatră de încercare pentru buna guvernanță. Participarea este fie directă, fie prin legitimarea unor instituții intermediare sau reprezentative. Este important de menționat că democrația reprezentativă nu presupune, în mod necesar, luarea în considerație, în procesul decizional, a celor mai vulnerabile “voci” din societate.

Participarea presupune informare și organizare. Aceasta revine la libertatea de asociere și expresie, pe de-o parte, iar pe de altă parte, la organizarea societății civile.

Adoptarea unui model centrat pe cetățean în elaborarea politicilor este o manifestare a angajamentului fundamental pentru participarea cetățenilor la guvernare, care caracterizează orice sistem politic democratic. Dintr-o perspectivă largă, angajamentul este reflectat în eforturile activiștilor și teoreticienilor de promovare a ceea ce a fost etichetat diferit ca "deliberativ", “democrație directă" sau "democrație participativă".

La un nivel mult mai restâns, acest angajament este reflectat în inițiativele locale prin care diferite guverne au urmărit implicarea cetățenilor în luarea deciziilor care îi afectează.

În ultimele decenii ale secolului XX, dezbaterea cu privire la participarea cetățenilor la propria lor guvernare tinde să aducă în atenție explorarea și aplicarea unor abordări fluide și nuanțate. Habermas a susținut că cetățenii vor considera guvernele ca fiind democratice și, implicit, legile, politicile și intervențiile legitime doar în măsura în care procesul democratic, așa cum este organizat și desfășurat, garantează prezumția că rezultatele sunt produsele rezonabile ale unui proces deliberativ suficient de favorabil incluziunii (Bohman și Rehg, 2009).

Participarea este procesul deliberativ prin care cetățenii, organizațiile societății civile și actorii guvernamentali sunt implicați încă din etapa premergătoare luării unei decizii de politici publice. Deliberarea reprezintă dezbaterile purtate în vederea pregătirii deciziei politice și, pe parcursul cărora sunt aduse argumente pro și contra. Participarea publicului are rolul de a completa modurile convenționale de elaborare a politicilor, în care reprezentanți aleși iau decizii bazate, în mare parte, pe propriile percepții asupra problemei care urmează a fi soluționată.

Se poate argumenta că participarea publicului contează, cel mai mult, în acele decizii în care există, pe de-o parte, interese puternic contrare, iar pe de altă parte, armonie socială sau angajarea de resurse necesită un răspuns colectiv.

Participarea publicului poate fi interpretată ca o oportunitate pentru întărirea proceselor reprezentative, dar și ca un “antidot” pentru elitele politice naționale sau tehnocrați (Institutul European pentru Participare Publică în Europa: O perspectivă internațională, 2009).

Etimologic și conceptual termenul participare poartă o componentă activă și se referă la "a fi parte a" și "a lua parte la". 

Consultarea și participarea sunt procese de natură să contribuie la îmbunătățirea calității deciziilor și configurării unor noi oportunități de “modelare a politicilor publice” datorită fluxurilor existente în structurile tip rețea în care se regăsesc atât actorii guvernamentali, cât și actori proveniți din toate segmentele societale (mediu de afaceri, ONG, societate civilă, cetățeni),

Înțelepciunea, cunoașterea și experiența cetățenilor oferă argumentele care pledează în favoarea afirmației anterioare. Pe această ipoteză se bazează atât creșterea calității deciziilor, cât și realizarea unor reglementări mai bune (Surowiecki, 2004).

Mai mult, ca urmare a atenuării rezistenței la schimbare, resursele utilizate în procesul de implementare ar putea fi mai reduse.

Conform Institutului European pentru Participare Publică (EIPP), există patru condiționări pentru o participare publică de succes, și anume:

cadru constituțional clar definit pentru participarea publicului;

doar printr-o înțelegere explicită, acceptată de politicieni dar și de cetățeni se poate ajunge la creșterea gradului de încredere și participare publică, ceea ce va conduce la realizarea potențialului de democratizare;

abordare sistematică a metodelor de participare a publicului, ceea ce va ajuta organizatorii proceselor de participare publică în alegerea celor mai adecvate și eficiente metode;

evaluare riguroasă a participării publicului, în scopul dezvoltării unei culturi participative și sistematizării metodelor participative (Institutul European pentru Participare Publică 2009).

Cetățenii pot manifesta o deschidere mai mare sau mai mică față de implicarea publică, în funcție de o varietate de motive cum ar fi urgența preocupărilor, relevanța problemei abordate, natura experiențelor câștigate în participările anterioare (dacă este cazul).

În mod ideal, pentru ca dialogul public să poată avea loc cu adevărat și motivația să existe se impune informarea cetățenilor, în calitatea lor de participanți. Ei au nevoie de curajul de a articula și de a-și apăra punctele de vedere (și să le schimbe atunci când se justifică), de politețe pentru a asculta argumentele celorlalți participanți și de a lua în considerare opiniile contrare, precum și de abilitatea de apreciere a evidențelor și de evaluare a “pierderilor”. Aceștia ar trebui să aibă capacitatea de a-și amâna nevoile imediate sau preferințele personale în interesul beneficiilor pe termen lung sau al binelui public.

Chiar dacă inițial, centrul rețelei a deținut supremația, treptat acesta cedează controlul spre ceilalți actori-componenți ai rețelei. În aceste condiții, guvernarea capătă o semnificație specială, deoarece înglobează eforturile de cooperare ale tuturor actorilor din rețea.

Este o abordare nouă, total diferită de abordarea tradițională în care guvernului îi revenea rolul principal. Această schimbare de paradigmă aduce în prim-plan dezbaterea referitoare la poziția administrației centrale, dar și la poziția celorlați actori ai rețelei.

Extinderea rolului altor actori, care participă la rețea, nu implică reducerea rolului administrației, ci dezvoltarea unor forme suplimentare de luare a deciziilor, ca răspuns la creșterea complexității și interdependenței.

În acest context, semnificația conceptului de decizie politică câștigă dimensiuni extrem de complexe. Procesul de luare a deciziilor urmează un model de comunicare, aderare, coordonare, negociere, compromis, schimb, delegare de putere între grupurile/actorii rețelei.

Ca rezultat, procesele guvernamentale sunt mai vagi, mai abstracte și mult mai complicate și, într-un fel, mai puțin eficiente decât în ​​cazul guvernării tradiționale ierarhice. ( Popescu, 2011).

Similar cu organizațiile, sistemele de politici publice în rețea pot fi interpretate ca structuri mixte de interdependență verticală și orizontală.

Un avantaj al sistemului rețea este că acesta poate fi utilizat pentru a direcționa atenția către o structură cu o mai mare interdependență. În loc de a presupune că influențele se manifestă prin interacțiuni directe și vizibile (cum ar fi relațiile personale sau relațiile dintre reprezentanții intereselor instituționale), abordarea prin structura de rețea facilitează examinarea modului în care o structură are efecte asupra comportamentului personajelor individuale, conținutului deciziilor și eforturilor de implementare a politicilor publice.

Funcțiile rețelei de guvernare diferă de cele ale altor tipuri de rețele. În rețelele create de companii, funcțiile dominante sunt cele tranzacționale și co-operaționale. În rețelele de politici, semnificative sunt funcțiile de coordonare și reglementare, iar interdependența orizontală are o importanță cu mult mai mare decât cea verticală, cum se întâmplă în viziunea birocratică.

Din punct de vedere pragmatic, realizarea unei astfel de structuri implică luarea în considerare a unei multitudini de provocări.

2.1.2. Transparența

Transparența presupune ca luarea deciziilor să se facă astfel încât regulile și reglementările să fie respectate, ca informațiile să fie disponibile și direct accesibile celor care vor fi afectați de deciziile asumate, și să se furnizeze un volum de informații suficient și într-o formă ușor de înțeles de cei cărora le sunt destinate.

Dificultățile perioadei pe care o traversăm constituie o provocare majoră pentru cetățeni, care se declară extrem de îngrijorați în privința crizei actuale, dar și cu privire la potențialele soluții de redresare economică adoptate atât la nivelul UE, cât și la nivel național. Această stare de incertitudine a cetățenilor relevă și o relativă lipsă de încredere în principalele instituții democratice ale statelor.

În tabelul 4 avem o reprezentare procentuală a acestor valori, în cinci state europene.

Tabelul 4 Încrederea cetățenilor în instituțiile naționale, în anumite state europene

Sursa: European Comission, Public Opinion analysis – Eurobarometer Interactive Search Surveys, http://ec.europa.eu/public_opinion/cf/step1.cfm

Referitor la încrederea cetățenilor români în instiuțiile democratice reprezentative, în figura 3 este prezentată dinamica încrederii acestora, în perioada 2009 -2011.

Figura 3. Dinamica încrederii cetățenilor români în guvern și parlament

Acestă profundă lipsă de încredere manifestată de cetățeni este expresia refuzului acestora de a mai accepta politici publice formulate în spatele ușilor închise, practică în care deciziile sunt luate netransparent, fără consultarea publică.( Popescu, 2011)

Într-o lume ideală, oficialii aleși sunt cei care iau toate deciziile privitoare la politicile publice. În realitate, granița care separă administrația de politică este destul de dificil de conturat, astfel încât sunt frecvente cazurile în care, pe de-o parte, birocrații se implică în deciziile politice, iar pe de altă parte, politicienii își asumă „încălcarea” liniei de demarcație dintre politică și administrație.

Administrația este direct implicată în desfășurarea întregului proces al politicilor publice. În anumite cazuri, aceasta poate fi chiar o sursă de noi propuneri de politici publice, date fiind legăturile pe care aceasta le are cu agențiile sau departamentele ministeriale responsabile cu implementrea politicilor. Cu alte cuvinte, succesul sau eșecul unei politici este determinat de acțiunile structurilor administrației responsabile pentru implementarea politicii respective, de cunoștințele și expertiza administrației, care sunt absolut indispensabile desfășurării oricărei politici specifici (Popescu, 2011).

Deci, puterea birocrației derivă din cunoștințele, expertiza și autoritatea discreționară pe care aceasta le deține. În plus, această putere poate fi întărită prin atragerea susținerii din partea grupurilor de interese implicate în dezvoltarea unei anumite politici, de exemplu, părinții, elevii, studenții, profesorii în cazul politicilor educației, comunitatea de fermieri, în cazul politiciilor agricole etc. Aceste grupuri sunt capabile să exercite influențe considerabile în susținerea politicilor care reprezintă un interes pentru ei.

Presiunile exercitate de aceste grupuri în scopul orientării resurselor bugetare către anumite domenii de activitate pot conduce la compromiterea programelor de investiții guvernamentale, în special în perioade dificile cum este cea actuală.

Mai mult, existența acestor grupuri constituie un capital semnificativ aflat la dispoziția anumitor structuri administrative și, la care acestea apelează în situația în care doresc fie finanțarea unui nou program (neprevăzut în bugetul aprobat de parlament), fie suplimentarea finanțării unor programe aflate în execuție; este o modalitate de implicare a acestor grupuri în diferite lupte politice, ceea ce atrage după sine decredibilizarea participării grupurilor la procesul politicilor publice, dar și reducerea încrederii publice în instituțiile responsabile de gestionarea procesului politicilor.

În contextul actual, caracterizat de totala neîncredere manifestată de cetățeni față de instituțiile statului, devine imperativă adoptarea principiilor transparenței decizionale, care într-adevăr să contribuie la creșterea participării și a încrederii publice.

Cu alte cuvinte, transparența decizională este un răspuns la presiunile cetățenilor și a stakeholder-ilor pentru realizarea uneor reglementări mai bune, care să contribuie la redarea încrederii cetățenilor.

Potrivit Legii nr.52/2003 privind transparența decizională, adoptată de România, cetățenii și organizațiile își vor putea exprima opiniile și interesele în legătură cu elaborarea de acte normative și în legătură cu luarea unor decizii administrative. Instrumentele pe care legea nr.52/2003 le pune la dispoziția cetățenilor sunt: consultarea lor de autoritățile publice în legătură cu proiectele de acte normative și participarea la ședințele publice ale respectivelor autorități.

Lipsa transparenței decizionale, alături de alte carențe ale activității de reglementare, conduce la încrederea scăzută a societății în forța și importanța actelor normative. Absența consultărilor face ca normele să fie frecvent modificate sau înlocuite, ceea ce determină o accentuată instabilitate legislativă și nu oferă siguranța necesară cadrului legal existent în România.

Aplicarea reală a principiului transparenței conduce la o mai mare încredere în legi și reglementări, din moment ce ele au fost adoptate cu consultarea celor interesați. Încrederea în cadrul legal va avea ca rezultat un mai mare grad de respectare a legii, cu consecințe pozitive asupra dezvoltării economice și a menținerii unor relații de cooperare între guvern și cetățeni.

Se impune însă mențiunea că în anumite condiții transparența poate conduce la policy vacumm (Powell, și Leiss în R., Lofstedt, 2004, p. 10).

Un exemplu de policy vacumm este starea de confuzie, receptată categoric, negativ de cei direct interesați în rezultatul acestor negocieri, generată de știrile contradictorii „date ca sigure” transmise către public, pe toată perioada desfășurării unui proces de negocieri.

În continuare vom prezenta un studiu bazat pe un chestionar adresat unui număr de 296 de funcționari , dintr-un număr de 67 de municipalități, în anul 2010.

Întrebarea 1 . Vă este cunoscută Legea nr 544/2001 privind liberul acces la informațiile de interes public ?

La această întrebare, 85% au răspuns afirmativ, 9% au răspuns negativ, 3% „nu știu” (NS) și 3% nu au răspuns.

Figura 4. Ancheta privind Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informațiile de interes public

Întrebarea 2. Vă este cunoscută Legea 52/2003 privind transparența decizională?

La această întrebare, 76% au răspuns afirmativ, 19% au răspuns negativ, 3% „nu știu” (NS) și 2% nu au răspuns.

Figura 5. Ancheta privind Legea 52/2003 privind transparența decizională

Doar 76% dintre respondenți au auzit despre Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională. Legea nr.544/2001 este mai cunoscută de funcționarii publici. Din răspunsurile primite a rezultat că 85% dintre respondenți sunt informați cu privire la existența acestei legi.

În concluzie, în ciuda beneficiilor nete pe care le aduce transparența, eforturile depuse de autoritățile din România în această direcție sunt, cel puțin până în prezent, insuficiente.

Din punctul de vedere al interesului cetățenilor de a se implica în procesul politicilor publice, răspunsul este de asemenea, nesatisfăcător.

Analiza empirică semnalează, de asemenea, prezența unui alt factor negativ: slaba participare a cetățenilor în inițiative și proiecte care au ca scop interesul general al comunității. În acest sens, vom prezenta o serie de cifre relevante, conform informațiilor de la Agenția pentru Strategii Guvernamentale.

Pentru primul studiu subiecții au trebuit să răspundă dacă pe parcursul anului 2010 au fost implicați, prin contribuție voluntară cu muncă sau bani, în rezolvarea unor probleme locale.

Figura 6. Studiu asupra implicării în rezolvarea unei probleme de interes pentru comunitate.

Sursa: Realizat de autor, pe baza informațiilor furnizate de Agenția pentru Strategii Guvernamentale.

În al doilea sondaj, subiecții au trebuit să răspundă dacă au efectuat o acțiune în scopul de a influența acele decizii de politică publică care fie îi afectează personal, fie afectează întreaga comunitate.

Figura 7.Studiu asupra participării în scopul influențării deciziilor de politici publice

Sursa: Realizat de autor pe baza informațiilor furnizate de Agenția pentru Strategii Guvernamentale.

Principalele dificultăților în aplicarea Legii nr. 544/2001 pot fi grupate astfel:

Probleme instituționale: carențe de organizare a activității de asigurare a liberului acces la informații în interiorul instituțiilor publice. Soluțiile adecvate acestui tip de dificultăți trebuie căutate în primul rând la nivel de management, prin îmbunătățirea procedurilor de lucru în cadrul instituțiilor și o creștere a pregătirii profesionale a funcționarilor implicați. De asemenea, se poate avea în vedere clarificarea și completarea, prin Hotărâre de Guvern, a normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 544/2001.

Probleme legate de funcționarea justiției: dificultăți legate în special de punerea în executare a hotărârilor judecătorești favorabile solicitanților de informații și de posibilitatea aplicării unor sancțiuni sau reparații . Deși instanțele pronunță tot mai des hotărâri în favoarea persoanelor cărora instituțiile publice le-au încălcat dreptul de liber acces la informații, accesul efectiv la informațiile solicitate poate fi obstrucționat în continuare de către cei care le dețin.

Trebuie explorate posibilitățile de aplicare a unor sancțiuni sau de acordare a unor reparații de către instanțe.

Probleme de natură legislativă: dificultăți legate de insuficiențe ale Legii nr. 544/2001 sau de corelarea defectuoasă cu alte acte normative. Practica acumulată în cei peste trei ani de aplicare indică faptul că Legea nr. 544/2001 ar trebui să acopere și alte tipuri de entități care utilizează fonduri publice. Pe de altă parte, un eventual efort de modificare legislativă nu privește în primul rând legea-cadru, ci alte acte normative care restricționează liberul acces.

Modificarea cadrului legislativ al accesului la informații trebuie tratată cu multă atenție și prudență. O bună parte din problemele și dificultățile identificate își pot găsi rezolvarea prin soluții de management intern, precum și printr-o mai bună funcționare a justiției. Orice eventuale modificări ale Legii nr. 544/2001 trebuie să aibă în vedere exclusiv lărgirea ariei de aplicare a obligației de a asigura liberul acces la informațiile de interes public.

Un asemenea pas ar trebui să întrunească consensul tuturor părților interesate și nu trebuie forțat în mod unilateral atâta timp cât un asemenea consens nu este realizat. Totodată, riscul ca textul legii să fie amendat într-o manieră indezirabilă în Parlamentul României trebuie evaluat și minimizat printr-un efort coerent de lobby, care cere timp, pregătire atentă și coordonare a eforturilor din partea organizațiilor implicate.

2.1.3. Eficacitatea și eficiența

Buna guvernanță înseamnă că procesele și instituțiile produc rezultate care corespund nevoilor societății, iar resursele pe care le au la dispoziție sunt direcționate optim.

Conceptul de eficiență, în contextul bunei guvernări, se referă, de asemenea, la utilizarea durabilă a resurselor naturale și la protecția mediului.

Concentrarea asupra resurselor (inputuri) necesare unui minister/departament exprimă foarte puțin (sau chiar nimic) despre cum intenționează ministerul/departamentul să utilizeze resursele care ii sunt atribuite. Acest tip de abordare bazat pe inputuri este o amenințare substanțială atât pentru parlament, care controleză guvernul, cât și pentru elaboratorii de politici, care ar trebuie să știe cât de bine funcționează un anumit minister/departament. Aprecierea relativ la cât de bine au fost cheltuite resursele este destul de dificilă.

O a doua variantă este cea în care distribuția bugetară se face în așa fel încât să asigure mai multe informații cu privire ouputurile produse sau achiziționate cu resursele alocate.

Ouputurile desemnează produsele/serviciile realizate de o instituție în conformitate cu propriile obiective, și pentru care instituția este total responsabilă.

În cazul unei universități, de exemplu, concentrarea pe inputuri presupune luarea în considerare a sumelor necesare plății personalului, întreținerii clădirilor și achiziționării de logistică. În cel de-al doilea caz, cel al focalizării asupra ouputurilor, preocupările bugetare urmăresc numărul de studenți care pot fi admiși anual, numărul anual de absolvenți, numărul de programe care ar putea fi introduse.

Abordarea bazată pe ouputuri furnizează parlamentului sau factorilor de decizie (policy-makers) informații consistente referitoare la cât de bine a utilizat guvernul fondurile publice. Abordarea bazată ouputuri generează, însă, o serie de controverse.

De exemplu, deși parlamentul sau policy-makers au informații concrete cu privire la numărul de absolvenți ai unei universități, nu se poate spune dacă toți studenții chiar meritau diploma obținută, dacă toate specializările existente în universitate sunt cu adevărat necesare pe piața muncii, dacă nu cumva fondurile publice alocate de guvern universității puteau fi mai eficient cheltuite în alte domenii. Necesitatea de a obține răspunsuri și la acest tip de întrebări a determinat mutarea atenției de la ouputs către outcomes.

Outcomes descriu schimbările/beneficiile produse în mediile economice, sociale, culturale. Aceste beneficii sunt precedate de ouputs într-o anumită perioadă de timp. De exemplu, din totalul absolvenților (ouputs), doar un anumit procent reușește să se angajeze în domeniul de activitate pentru care s-a pregătit, într-o perioadă de pînă la 12 luni de la absolvire, iar acesta reprezintă rezultatul (outcomes) care exprimă faptul că fondurile au fost într-adevăr eficient folosite.

Discuțiile actuale asupra outcomes precizează că în analiza finală, pe care o fac parlamentarii, policy–makers sau cetățenii, ceea ce contează în primul rând sunt outcomeurile și doar după aceea inputurile și ouputurile.

Guvernele fac politici publice în scopul de a schimba ceva în societate. Inputurile și ouputurile sunt doar mijloace necesare în obținerea schimbării previzionate; schimbarea este definită, însă, prin outcomeurile realizate.

Din perspectivă managerială, aceasta înseamnă raportarea bugetului la:

(1) inputuri, respectiv resursele necesare;

(2) ouputurile, respectiv bunurile și serviciile realizate cu fondurile alocate;

(3) eficiența cu care au fost utilizate resurselor în scopul atingerii outcome-urilor.

Stabilirea unei legături clare între rezultate (outcomes) și resurse este un pas crucial, ceea ce nu înseamnă că deciziile referitoare la alocările bugetare pot fi reduse la un algoritm.

Tipul acesta de decizii va necesita întotdeauna compromisuri care implică alegeri controversate cu privire la valori și priorități. În pofida dificultăților, stabilirea unei legături între resurse și rezultate aduce procesului un plus semnificativ de transparență, raționalitate și responsabilitate.

Configurarea acestei conexiuni între outcome-uri și resurse este un pas necesar în abordarea managerială orientată spre rezultate (MBR). Aceasta conduce spre o mai bună gestionare a resurselor, la mai multă responsabilizare și oferă guvernului posibilitatea de a-și consolida eforturile de coordonare orizontală (vezi figura 8).

.

Managementul bazat pe rezultate (MBR) este abordarea prin care o organizație se asigură că procesele, produsele și serviciile contribuie la atingerea rezultatelor declarate. Principalele caracteristici ale MBR sunt enunțate în continuare:

încurajarea participării stakeholderilor;

definirea realistă a schimbărilor sau rezultatelor așteptate;

selectarea indicatorilor de performanță;

colectarea informațiilor referitoare la performanță;

learning lessons și transferarea lor în deciziile manageriale;

raportarea la performanță.

Măsurarea performanței este un proces care presupune parcurgerea următoarelor etape:

definirea rezultatelor așteptate;

selectarea indicatorilor de performanță care măsoară progresul în realizarea fiecărui rezultat;

stabilirea țintelor de performanță pentru finalizarea fiecărui proiect și pentru fiecare etapă;

dezvoltarea unui plan pentru măsurarea performanței folosind acești indicatori;

colectarea continuă a datelor referitoare la performanță și compararea permanentă cu țintele fixate.

2.1.4. Responsabilitatea

Responsabilitatea este o cerință-cheie a bunei guvernanțe. Instituțiile guvernamentale, sectorul privat, dar și organizațiile societății civile trebuie să fie răspunzătoare în fața publicului și a tuturor actorilor interesați.

În general, o organizație sau o instituție este responsabilă față de cei care vor fi afectați de deciziile luate sau de acțiunile inițiate. Responsabilitatea nu poate fi asumată fără transparență și în absența statului de drept.

Din prezentarea principiilor bunei guvernanțe rezultă că acest model este unul ideal, dificil de realizat. Foarte puține țări și societăți au ajuns aproape de realizarea bunei guvernanțe, în integralitatea modelului. Responsabilitatea poate fi interpretată ca o politică ce acționează din exterior asupra birocrației. Obiectivele acestei politici de responsabilizare (identificarea clienților și intereselor acestora) sunt, în general, vag definite, iar presiunile exercitate în direcția responsabilizării pun administrația în fața unor confruntări majore.

Sub presiunea cetățenilor, ale căror exigențe sunt din ce în ce mai multe și mai sofisticate, o serie de modele consacrate, inclusiv în ceea ce privește abordările manageriale, au fost abandonate, locul lor fiind luat de abordări noi, adecvate provocărilor actuale.

Este, de exemplu, cazul managementului bazat pe obiective (MBO), la care s-a renunțat în favoarea managementului bazat pe rezultate (MBR).

În ierarhia birocratică, activitățile se desfășoară în conformitate cu regulile generale și normele prestabilite. Obiectivul principal al structurilor de conducere și de control este de a asigura conformitatea cu aceste reguli și norme. Într-un astfel de sistem, îmbunătățirea eficienței și eficacității proceselor implică aprobarea unei suite de modificări legislative.

Cunoașterea obiectivelor și măsurarea rezultatelor reprezintă două imperative ale tipului de schimbare pe care manageri publici ar trebui să se concentreze, dovedind astfel că sunt capabili să organizeze și să utilizeze resursele în mod eficient (inclusiv resursele informaționale), să se angajeze în realizarea obiectivelor și în identificarea căilor de motivare a angajaților.

Cu alte cuvinte, este nevoie de un alt tip de abordare managerială, demers axat pe definirea și acceptarea performanței. Configurarea noului context constitutiv al managementului bazat pe rezultate implică, în primul rând, nevoia proiectării unor noi modele de dezvoltare a relațiilor dintre administrația centrală și administrațiile locale și regionale; dintre administrații și cetățenii aparținând comunităților locale și regionale; dintre administrații și diferite grupuri de cetățeni.

În al doilea rând, există o cerere imperativă de reformă structurală la nivelul administrației centrale și la nivel structurilor locale în scopul eficientizării (pentru ca acestea să devină compatibile cu structurile flexibile de tipul rețelelor), dar și pentru a crește capacitatea administrațiilor de luare a deciziilor prin implicarea în acest proces a cetățenilor și grupurilor de interese reprezentative pentru comunitate.

Pragmatic, realizarea unei astfel de structuri presupune depășirea unei varietăți de provocări. Pe de o parte, cetățenii sunt conștienți de importanța angajamentului lor? Sunt aceștia cu adevărat motivați să se implice activ într-o astfel de structură?

Pe de altă parte, cât de pregătiți sunt reprezentanții autorităților publice și politice să accepte colaborarea cu diferite categorii de cetățeni? În primul rând trebuie relevată calitatea culturii civice necesară realizării unei astfel de construcții. În al doilea rând, este vorba despre responsabilitatea demonstrată de factorii politici și de autoritățile publice în privința concentrării eforturilor spre dezvoltarea unei culturi civice care să transforme această structură într-o formă funcțională.

2.1.5. Coerența

Există un număr important de actori și o multitudine de puncte de vedere într-o anumită societate. Buna guvernanță presupune medierea diferitelor interese în societate atât pentru a ajunge la un consens asupra a ceea ce reprezintă interesul întregii comunități, cât și asupra modalităților în care acest lucru poate fi realizat.

De asemenea, buna guvernanță necesită o perspectivă mult mai extinsă și pe termen lung asupra a ceea ce este necesar pentru dezvoltarea umană durabilă și modul în care această dezvoltare se poate realiza. Aceste deziderate presupun înțelegerea contextului istoric, cultural și social ale unei societăți/comunități.

Abordarea holistică a politicilor publice. Focalizarea pe rezultate implică shimbări majore în modul de elaborare a politicilor publice, în sensul accentuării importanței acordate rezultatelor. De exemplu, în abordarea tradițională, politica de sănătate presupune eforturi concentrate în direcția vindecării bolilor. Noile schimbări presupun o transformare radicală a modului în care sunt distribuite eforturile și, bineînțeles, resursele. Noua politică deplasează accentul de la vindecarea bolii către menținerea stării de bine/sănătate.

Starea de bine reprezintă rezultatul unei politici de sănătate bine conduse. O viață sănătoasă implică, însă, o serie de determinanți ai sănătății (dieta, nivelul de stres, factorii de mediu, obiceiurile de relaxare etc) care trebuie luați în considerare în dezvoltarea politicilor care să urmărescă prevenirea bolilor și conservarea stării de sănătate. Acest demers înseamnă o abordare holistică a sistemului de sănătate. Din perspectivă pragmatică, aceasta înseamnă integrarea politicii de sănătate într-o rețea complexă de politici.

Abordarea holistică include cetățeanul în categoria actorilor implicați activ în procesul de formulare a politicilor publice. Aceasta este o viziune cu totul diferită comparativ cu viziunea tradițională, în care cetățeanul era considerat doar beneficiarul sau ținta politicilor publice.

În aceste noi coordonate, policy-makers se confruntă cu provocări ce decurg din nevoia de a-și împărtăși experiența și informațiile și de a lucra împreună pentru rezolvarea problemelor.

Cu alte cuvine, noile provocări aduc în prim-plan exigențele întăririi colaborării pe orizontală, între departamentele guvernamentale, dar și între nivelurile guvernamentale, sectorul privat și cetățeni.

Conform acestei abordări, de exemplu, responsabilitatea cu privire la asigurarea securității grupurilor vulnerabile este, în principal, o problemă a cetățenilor și comunității.

Vulnerabilitatea acestor persoane este determinată de convergența dintre anumiți factori (nivelul de educație, probleme de sănătate, atitudini culturale) și politicile de protecție socială aplicate la nivelul comunității (politici care trebuie să ia în considerare toți acești factori).

Problemele grupurilor vulnerabile nu pot fi rezolvate de autorități doar prin alocarea unor forme de sprijin (în cele mai frecvente cazuri acestea sunt de natură financiară).

“Strategia câștigătoare” în cazul acestor politici este cea în care se reușește implicarea activă a comunității.

O bună politică în domeniul sănătății înseamnă o viziune centrată cel puțin pe menținerea, dacă nu și pe îmbunătătățirea stării de sănătate a membrilor comunității. Acest tip de vizune este susținută de o abordare proactivă, total opusă abordării reactive, specifică politicilor tradiționale axate, în principal, pe tratarea bolilor și prescrierea de rețete compensate.

„Sistemul național de asigurări de sănătate din România, deși a beneficiat de numeroase politici de sănătate publică și modificări legislative, precum și de numeroase programe de finanțare, continuă să fie un domeniu ce ridică multiple nemulțumiri la nivel social, lucru dovedit de statisticile în domeniu și presa zilnică, mai ales televizuală. Nici până astăzi nu există o strategie națională privind sănătatea publică.” (Niță, 2014a).

Deși, la prima vedere, prevenirea unei boli pare mai ușoară decât tratarea acesteia, în realitate, problemele sunt mult mai complicate. Menținerea stării de sănătate înseamnă sport, alimentație sănătoasă, gândire pozitivă, mediu curat, divertisment, relaxare și așa mai departe.

Toate aceste elemente ar trebui să fie luate în considerare în elaborarea politicilor de sănătate. Acest fapt este posibil doar în condițiile în care o parte din responsabilitatea pe care o incumbă acest tip de politică este transferată către cetățeni și comunitate.

Cu alte cuvinte, punerea în operă a acestui tip de abordare, prin acordurile guvernamentale stabilite între diferite grupuri din cadrul societății, obligă la renunțarea la modelul tradițional al relațiilor ierarhice, stabilite între un centru de guvernare și un sistem guvernat, în favoarea unor relații noi, complexe, stabilite între o varietate de centre interdependente.

De exemplu, soluționarea problemei persoanelor fără adăpost presupune o abordare complexă. Construcția de locuințe sociale reprezintă doar o soluție parțială. Soluția completă trebuie să abordeze și probleme referitoare la educație, starea de sănătate, tradiții culturale, etc.

În consecință, această nouă viziune a politicilor publice reflectă convingerea că rezultatele pe care policy-makers vor să le obțină necesită o abordare multi -sectorială.

Pentru a atinge obiectivele propuse, policy-makers trebuie să împărtășească experiența și informațiile și să lucreze împreună cu alte ministere, ONG-uri, autorități locale, ceea ce presupune un puternic accent pe colaborarea pe orizontală între toți acești actori.

În plus, acest tip de construcție poate prelua o serie de servicii pe care guvernul nu le poate oferi. De exemplu, educarea cetățenilor cu referire la căile de menținere a unei stări de sănătate bune poate fi desfășurată, probabil cu mai multă eficiență (și, poate, cu mai multă credibilitate) de alți actori decât cei guvernamentali. „În România, sistemul de sănătate este finanțat din resurse financiare publice și private, preponderența majoritară fiind a celor publice. Astfel, finanțarea asistenței medicale este asigurată în principal din bugetul FNUASS – Fondul Național Unic de Asigurări Sociale și de Sănătate, completată cu: a – sume de la bugetul de stat, b – sume din bugetul asigurărilor sociale de stat, precum și din c – veniturile proprii ale populației.” (Niță, 2014b).

O astfel de abordare multisectorială poate varia de la nivelurile înalte ale acordurilor interguvernamentale, la parteneriate la nivelul comunității care implică ONG-uri, asociații și grupuri din sectorul privat, precum și autorități locale. Legitimarea anumitor alegeri pe care le fac guvernele este mai facilă prin implicarea cetățenilor care sunt afectați de alegerea respectivă.

Cu alte cuvinte, guvernelor le este din ce în ce mai dificil să pună în aplicare alegeri top-down, în special în cazul politicilor controversate.

Din punct de vedere strategic, implicarea cetățenilor este mai mult decât necesară, inclusiv în procesul de implementare. De exemplu, o strategie anti-obezitate poate conține solicitări referitoare la modificarea dietei sau/și practicarea sportului. Disponibilitatea cetățenilor de a participa reprezintă o încurajare a acestora de a-și asuma personal responsabilitatea pentru succesul strategiei. Cetățenii devin direct interesați în dezvoltarea proiectului și, ca urmare, își vor schimba obiceiurile, ceea ce va avea o contribuție esențială la eficiența generală a proiectului.

În cel de-al patrulea rând, participarea cetățenilor reprezintă un câștig din punct de vedere al economiei moderne, bazată pe utilizarea creativă a cunoștiințelor, pe inovare și învățare. „Profitul pentru societate”, rezultat al implicării comunității, este generat prin:

transpunerea experienței membrilor comunității în soluții inovative la problemele cu care se confruntă comunitatea; mai mult, soluțiile pot reprezenta bune practici pentru rezolvarea problemelor altor comunități;

beneficiile diversității; în societatea bazată pe cunoaștere, diversitatea constituie o resursă majoră, sursă de noi rețele și conexiuni cu alte zone

În concluzie, eforturile de coordonare a politicilor de guvernul central sunt importante, dar aceste eforturi vor fi și durabile în măsura în care vor conduce la intervenții coerente, care contribuie semnificativ la atingerea obiectivelor.

CAPITOLUL 3. GUVERNANȚĂ EUROPEANĂ

3.1. Conceptul de guvernanță europeană. Definiție. Interpretări

Guvernanța europeană se referă la acțiunea colectivă prin care sunt reglementate relațiile sociale în contextul european și care generează soluții colective eficace, legitime și durabile. Guvernanța europeană se referă la acțiunea colectivă prin care sunt reglementate relațiile sociale în contextul european și care generează soluții colective eficace, legitime și durabile.

În Tratatul Uniunii Europene, la Articolul 21, alineatul (2) se face următoarea mențiune: Uniunea defineste și desfășoară politici comune și acțiuni și acționează pentru asigurarea unui nivel înalt de cooperare în toate domeniile relațiilor internaționale, în scopul:…(h) promovării unui sistem internațional bazat pe o cooperare multilaterală mai puternică și pe o bună guvernanță globală.

De asemenea, o a doua referire la conceptul de guvernanță se regăsește în Tratatul de funcționare a Uniunii Europene (TFUE) la Articolul 15, alin.(1) : În scopul promovării bunei guvernanțe și asigurării participării societății civile, instituțiile, organele, oficiile și agențiile Uniunii acționează respectând în cel mai înalt grad principiul transparenței..

O primă observație referitoare la aceste mențiuni se referă la faptul că guvernanța este un concept nou pentru instituțiile UE, fiind formalizat pentru prima dată în Tratatul privind Constituția și reluată apoi în Tratatul de la Lisabona, intrat în vigoare la 1 decembrie 2009.

O a doua observație atrage atenția asupra adoptării generale a acestui concept în termeni de bună guvernanță, în pofida diversității de scopuri specifice ( de exemplu , relațiile internaționale pe de o parte , relația dintre instituții și societatea civilă , pe de altă ).

Cea de-a treia observație este de natură să aducă în lumină faptul că, deși, integrarea UE este, în mod curent, concentrată pe dimensiunea verticală a guvernanței multi-nivel ( Hooghe și Marks, 2001), guvernanța este un concept ce impune acordarea unei atenții deosebite inclusiv dimensiunii sale orizontale în Tratatele europene.

Noțiunea de guvernanță a generat serioase și substanțiale dezbateri academice în contextul studiului UE, începând cu 1990, în raport cu natura nedefinită a UE din punct de vedere politic și relativ la rapiditatea schimbărilor de natură colectivă a acțiuni publice ale UE.

Guvernanță europeană nu este identificată cu o teorie, ci mai degrabă cu o abordare ce “așează” împreună diferite perspective referitoare la aceleași fenomene, în principal, complexitatea, diversitatea și dinamismul interacțiunilor dintre o varietate de actori care generează acțiuni publice colective în cadrul unei politici transnaționale sau internaționale.

Rod Rhodes formulează cea mai sistematică definiție pentru guvernanță și identifică patru caracteristici de bază pentru guvernanță, și anume :

(a) interdependența dintre organizații include actori nonstatali, schimbarea limitelor statului înseamnă că frontierele dintre sectoarele public, privat și voluntar devin flexibile și opace.

interacțiunea continuă dintre membrii rețelei generate de necesitatea de a face schimb de resurse și de a negocia obiectivele reciproc partajate;

interacțiuni bazate pe încredere și reglementate de regulile jocului negociate și convenite de participanții la rețea;

un grad ridicat de autonomie față de stat ale rețelelor care nu sunt subordonate statului, și se autoorganizează; deși statul ocupă o poziție privilegiată, acesta le poate direcționa imperfect și indirect.

Guvernanța prin rețele de tip public–privat complementează clasificarea lui Williamson în piețe și ierarhii, considerate tipurile ideale de alocare autoritară a resurselor și de exercitarea controlului și coordonării.

Un aspect important al Uniunii Europeane este relația complexă dintre nivelul Uniunii Europene, nivelurile naționale și subnaționale în procesul politicilor Uniunii.

Aceasta se referă, în particular, la faptul că Uniunea Europeană este un sistem de guvernanță multinivel, în care procesul politicilor se confruntă cu obstacole complexe și dinamici de adaptare în câmpul larg al actorilor publici și privați care traversează diferitele niveluri de autoritate ( nivel UE, nivel național și subnațional).

Înterpretarea UE ca un sistem de guvernanță fluid este foarte asemănătoare cu teoria referitoare la natura semifederală sau quasi-federală a UE, în care diferitele niveluri interacționează între ele.

Pe de-o parte, UE este o construcție politică supranațională, deoarece, în multe arii ale politicilor, deciziile sunt luate cu majoritatea calificată a voturilor statelor membre și deoarece aceste decizii sunt apoi transferate la nivel național ( prin supremația legiilor UE asupra legilor naționale) .

Pe de altă parte, în celelalte arii ale politicilor publice, UE este o organizație internațională în care statele membre au drept egal de veto.

Din perspectivă instituțională, Banca Modială definește guvernanța ca un „ mod de exercitare a puterii în managementul resurselor economice și sociale, în scopul dezvoltării (World Bank, 1991, p. 1)

In general, instituțiile pot fi văzute ca niște construcții sociale prin care comunitățile de indivizi își organizează viața în comun, prin intermediul structurilor și mecanismelor de ordine socială și cu spontaneitatea pe care condițiile istorice o permit. Comportamentul lor este guvernat de cooperare. (Dahrendorf, 1968).

Instituționalizarea este înțeleasă ca procesul de a face ceva (de exemplu, un concept, un rol social, anumite norme și valori sau moduri de comportament) care să se încorporeze într-o organizație socială, de exemplu stabilirea unei norme într-un sistem (North, 1990).

Dacă ne referim la contextul Uniunii Europene, procesul de instituționalizare se produce, în acest caz , în interiorul unui cadru simultan supranațional și național. Acest aspect este luat în considerare, cel puțin indirect, de teoriile clasice supranaționale și interguvernamentale ale integrării europene (Hix, 2005; Nugent, 2006). Acestea descriu instituționalizarea, deși cu accente diferite, ca un proces care se petrece de-a lungul a două faze: una ascendentă și cea de-a doua descendentă (de la statele membre la nivelul UE și reciproc).

Ipoteza că domeniul instituțional este reprezentat de nivelul Uniunii Europene, iar domeniul acțiunii este asociat nivelulului național este mult prea simplă, caz în care concluziile ar fi nesemnificative. O variantă acceptabilă ar fi aceea în care s-ar putea considera că relațiile dintre domeniul instituțional și domeniul de acțiune, în procesul de instituționalizare al Uniunii Europene, au potențialul de a deveni asimetrice , fragmentate și discontinue din cauza medierii instituțiilor naționale. (Radaelli, 2004).

3.2. Sistemul politic al Uniunii Europene: Instituții, proceduri, mecanisme

Uniunea dispune de un cadru instituțional care are drept scop:

urmărirea obiectivelor Uniunii;

promovarea valorilor sale;

servirea intereselor Uniunii, ale cetățenilor săi și ale statelor membre:

asigurarea coerenței, eficacitățiiii și continuității politicilor și acțiunilor întreprinse în vederea atingerii obiectivelor sale.

Acest cadru este compus din următoarele instituții: Parlamentul European, Consiliul European, Consiliul, Comisia Europeană, Curtea de Justiție a Uniunii Europene; Banca Centrală Europeană; Structura instituționlă este reprezentată în figura 3.3..

Figura 3.3. Structura Instituțională a UE

Sursa : H.Wallece, W.Wallece, M.Polack, Elaborarea politicilor în UE, Institutul European din România, 2005, p. 87.

3.4.1. Parlamentul European

Această instituție exercită, împreună cu Consiliul, funcțiile legislativă și bugetară, precum și funcțiile de control politic și consultative, conform condițiilor stabilite prin tratate.

Parlamentul European alege președintele Comisiei Europene. Numărul membrilor nu depășește 750, iar reprezentarea cetățenilor este asigurată în mod proporțional descrescător, cu un prag minim de șase membri pentru fiecare stat membru. Niciunui stat membru nu i se atribuie mai mult de nouăzeci și șase de locuri.

Membrii Parlamentului European sunt aleși prin vot universal direct, liber și secret, pentru un mandat de cinci ani. Are în componența sa un Președinte și un Birou ai cărui membri sunt desemnați dintre parlamentari. și bineînțeles, un număr de Comisii parlamentare.

Reunind formațiuni politice paneuropene, prin reprezentanții statelor membre, Parlamentul are următoarele funcțiuni esențiale:

a)      împreună cu Consiliul adoptă legile europene, participarea sa contribuind la garantarea legitimității democratice a textelor adoptate;

b)      împreună cu Consiliu adoptă bugetul Uniunii în integritatea sa, având competența să facă modificări în partajarea cheltuielilor comunitare;

c)      exercită un control democratic asupra Comisiei Europene: aprobă desemnarea membrilor săi și dispune de puterea de a-i cenzura. Exercită, de asemenea, un control politic asupra ansamblului instituțiilor Uniunii etc. Principala competență a Parlamentului European se manifestă în domeniul bugetar, acesta având posibilitatea de a respinge adoptarea bugetului comunitar. A făcut acest lucru pentru prima dată în decembrie 1979 când a respins proiectul de buget pentru anul 1980, a doua oară în 1985, iar cel mai recent caz îl constituie refuzul Parlamentului European, în decembrie 1998, de a acorda descărcarea bugetară pentru anul 1996, ceea ce a dus la votarea unei moțiuni de cenzură la adresa Comisiei Europene, la 14 ianuarie 1999 (aceasta nu a întrunit însă majoritatea cerută pentru adoptare – două treimi din numărul total de voturi, reprezentând în același timp jumătate plus unu din totalul membrilor Parlamentului –  astfel încât a fost respinsă).

Parlamentul European are, în același timp, ultimul cuvânt în ceea ce privește cheltuielile comunitare neobligatorii (cheltuieli administrative, fondul social european – FSE, fondul de dezvoltare regională – FEDER, fondurile alocate cercetării, domeniului energetic, politicii industriale etc. ).

Întreaga existență a Parlamentului European este marcată de o luptă permanentă pentru sporirea competențelor. În domeniul legislativ, puterea sa originară era relativ restrânsă, constând în principal în emiterea unor avize consultative.

Tratatele originare menționau însă și sectoare în care era necesar avizul conform al instituției parlamentare (de exemplu, în cazul încheierii acordurilor de asociere cu terțe țări sau al ratificării acordurilor de aderare la UE).

Din anul 1987, odată cu intrarea în vigoare a Actului Unic European (prima modificare majoră adusă Tratatelor de Constituire a Comunităților Europene) s-a introdus o procedură de cooperare între Consiliul, Comisia Europeană și Parlamentul European, aplicabilă deciziilor ce se iau cu majoritate calificată în domeniile ce țin de piața internă, politica socială, coeziunea economică și socială, cercetarea științifică.

Tratatul de la Maastricht (semnat în 1992, intrat în vigoare la 1 noiembrie 1993) a introdus o nouă procedură numită "procedura de codecizie" care ancorează și mai mult Parlamentul European în procesul de decizie legislativă, iar Tratatul de la Amsterdam (semnat în 1997, intrat în vigoare la 1.05.1999) a simplificat și extins codecizia, astfel încât să devină operațională într-un număr sporit de domenii.

O lege cadru sau o lege cadru europeană a Consiliului stabilește măsurile necesare pentru a permite alegerea membrilor Parlamentului European prin vot universal direct, conform unei proceduri uniforme în toate statele membre sau conform principiilor comune tuturor statelor membre. Consiliul hotărește în unanimitate cu privire la un proiect al Parlamentului European, după aprobarea acestuia, care se pronunță cu majoritatea membrilor Consiliului Respectivele dispoziții intră în vigoare după ce au fost aprobate de statele membre în conformitate cu normele lor constituționale.

O lege europeană a Parlamentului European stabilește statutul și condițiile generale privind exercitarea funcțiilor membrilor săi. Parlamentul European hotărește din proprie inițiativă, după avizul Comisiei și cu aprobarea Consiliului.

Consiliul hotărește în unanimitate asupra oricărei regulilor sau condiții privind regimul fiscal al membrilor..

Parlamentul European poate să ceară Comisiei, cu majoritatea membrilor săi, înaintarea oricărei propuneri corespunzătoare privind problemele despre care consideră că necesită elaborarea unui act al Uniunii, pentru punerea în aplicare a Constituției.

Parlamentul European poate să constituie, la cererea unui sfert din membrii săi, o comisie temporară de anchetă pentru a examina, fără să aducă atingere atribuțiilor conferite prin Tratatul de la Lisabona altor instituții sau organisme, acuzațiile de infracțiune sau de administrare defectoasă privind aplicarea dreptului Uniunii, cu excepția cazului în care faptele sunt pe rol în cadrul unei instanțe și pe perioada cât continuă procedura jurisdicțională.

Parlamentul European alege Ombudsmanul European. Acesta este abilitat să primească plângerile din partea oricărui cetățean al Uniunii, ale oricărei persoane fizice sau juridice care are reședința sau sediul social într-un stat membru, precum și plângerile referitoare la cazurile de administrare defectoasă în acțiunile instituțiilor sau agențiilor Uniunii, cu excepția Curții de Justiție în exercitarea funcțiilor sale jurisdicționale.

Conform misiunii sale, Ombudsmanul European procedează la investigațiile pe care le consideră necesare, din proprie inițiativă pe baza plângerilor care i-au fost înaintate direct sau prin intermediul unui parlamentar european, cu excepția faptelor care fac sau au făcut obiectul unei proceduri jurisdicționale. În cazul în care mediatorul European constată un caz de administrare defectoasă, sesizează instituția, organismul sau agenția în cauză care are la dispoziție un termen de 3 luni pentru a-și comunica opinia. Ombudsmanul European transmite apoi un raport Parlamentului European și instituției sau organismului în cauză.

În fiecare an, Ombudsmanul European prezintă un raport Parlamentului European cu privire la rezultatele anchetelor.

Ombudsmanul European este ales după fiecare alegere a Parlamentului European, pe durata mandatului Parlamentului. Mandatul Ombudsmanul poate fi reînnoit.

Ombudsmanul European își exercită funcțiile în deplină independență, nu solicită și nici nu acceptă instrucțiuni din partea nici unui organism. Pe durata exercitării funcțiilor sale, Ombudsmanul European nu poate desfășura nici o altă activitate profesională, remunerată sau nu. Parlamentul European hotărește din proprie inițiativă, după avizul Comisiei și aprobarea Consiliului, statutul și condițiile generale de exercitare a funcțiilor Ombudsmanul European. Parlamentul European se întruneste în sesiune anuală (se întruneste de drept în a doua zi de marți a lunii martie.), dar se poate întruni și perioada de sesiune extraordinară, la cererea majorității membrilor care îl compun, a Consiliului sau a Comisiei..

Comisia Europeană poate asista la toate ședințele Parlamentului European și este audiată la cererea sa.

Consiliul European și Consiliul sunt audiați de către Parlamentul European în condițiile prevăzute de normele de procedură ale Consiliului European și de regulamentul de procedură al Consiliului Cu excepția cazului în care tratatele dispun altfel, Parlamentul European hotărăste cu majoritatea voturilor exprimate. Cvorumul se stabileste prin regulamentul de procedură.

Parlamentul European dezbate în ședință publică raportul general anual care îi este prezentat de Comisie.

Dacă Parlamentul este sesizat cu o moțiune de cenzură privind activitatea Comisiei, acesta nu se poate pronunța asupra moțiunii decât după cel puțin trei zile de la depunerea moțiunii și numai prin vot deschis..

În cazul în care moțiunea de cenzură se adoptă cu o majoritate de două treimi din voturile exprimate si de către majoritatea membrilor care compun Parlamentul European, membrii Comisiei trebuie să demisioneze colectiv din funcțiile lor, iar Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe si politica de securitate trebuie să demisioneze din funcțiile pe care le exercită în cadrul Comisiei. Aceștia rămân în funcție si continuă să gestioneze afacerile curente până la înlocuirea lor în conformitate cu articolul 17 din Tratatul privind Uniunea Europeană. În acest caz, mandatul membrilor Comisiei numiți pentru a-i înlocui pe demisionari expiră la data la care ar fi trebuit să expire mandatul membrilor Comisiei obligați să demisioneze colectiv din funcțiile lor.

3.4.2.Consiliul European

Consiliul European poate fi considerat motorul dezvoltării Uniunii Europene. Acesta oferă impulsurile necesare dezvoltării și definește orientările și prioritățile de politică generală ale Uniunii Europene, fără a exercita însă funcții legislative

Pe baza principiilor si a obiectivelor enumerate la articolul 21, Consiliul European identifică interesele si obiectivele strategice ale Uniunii.

Deciziile Consiliului European privind interesele și obiectivele strategice ale Uniunii privesc politica externă și de securitate comună, precum și celelalte domenii ale acțiunii externe a Uniunii. Deciziile pot să privească relațiile Uniunii cu o țară sau o regiune sau pot aborda o anumită tematică.

Consiliul European este compus din șefii de stat și de guvern ai statelor membre, precum și din presedintele său și presedintele Comisiei. Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate participă la lucrările Consiliului European. Consiliul European se întrunește de două ori pe semestru la convocarea președintelui său.

. Consiliul European se pronunță prin consens, cu excepția cazului în care tratatele dispun altfel. Consiliul European este asistat de Secretariatul General al Consiliului.

Consiliul European adoptă cu majoritate calificată:

(a) o decizie de stabilire a listei formațiunilor Consiliului, altele decât cea de Afaceri Generale și cea de Afaceri Externe, în conformitate cu articolul 16 alineatul (6) din Tratatul privind Uniunea Europeană;

(b) o decizie referitoare la presedinția formațiunilor Consiliului, cu excepția celei Afaceri Externe, în conformitate cu articolul 16 alineatul (9) din Tratatul privind Uniunea Europeană

3.4.2.1.Președintele Consiliului European

Acesta este ales de către Consiliul European cu majoritate calificată pentru o durată de doi ani și jumătate, cu posibilitatea reînnoiri mandatului o singură dată. În caz de forță majoră, Consiliul poate pune capăt mandatului președintelui conform aceleiași proceduri.

Atribuțiile ce revin președintelui Consiliului European sunt următoarele:

prezidează și impulsionează lucrările Consiliului European;

asigură pregătirea și continuitatea în cooperare cu președintele Comisiei și pe baza lucrărilor Consiliului Afacerilor Generale;

acționează pentru facilitarea coeziunii și consensului în cadrul Consiliului European;

prezintă Parlamentului European un raport la sfârșitul fiecărei reuniune a Consiliului European.

Președintele Consiliului European asigură, la nivelul său și în această calitate, reprezentarea externă a Uniunii în probleme referitoare la politica externă și de securitate comună, fără a aduce atingere atribuțiilor Înaltului Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe si politica de securitate.

3.4.3.Consiliul

Consiliul exercită, împreună cu Parlamentul European, funcțiile legislativă și bugetară, precum și funcții de definire a politicilor și de coordonare, conform condițiilor definite prin tratate.

Consiliul este compus din câte un reprezentant la nivel ministerial al fiecărui stat membru, împuternicit să angajeze guvernul statului membru pe care îl reprezintă si să exercite dreptul de vot.

Consiliul se întruneste la convocarea presedintelui său, la inițiativa acestuia, a unuia dintre membrii săi ori a Comisiei.

Consiliul hotărăște cu majoritate calificată, cu excepția cazului în care tratatele dispun altfel. Începând cu 1 noiembrie 2014, majoritatea calificată se definește ca fiind egală cu cel puțin 55 % din membrii Consiliului, cuprinzând cel puțin cincisprezece dintre aceștia și reprezentând state membre care întrunesc cel puțin 65 % din populația Uniunii. Minoritatea de blocare trebuie să cuprindă cel puțin patru membri ai Consiliului, care reprezintă mai mult de 35 % din populația statelor membre participante, plus un membru, în caz contrar se consideră a fi întrunită majoritatea calificată.

În cazul în care Consiliul nu hotărăste la propunerea Comisiei sau a Înaltului Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate, majoritatea calificată se defineste ca fiind egală cu cel puțin 72 % din membrii Consiliului reprezentând statele membre participante, care reunesc cel puțin 65 % din populația respectivelor state.

3.4.3.1.Formațiunile Consiliului

Consiliul legislativ și al afacerilor generale asigură coerența lucrărilor Consiliului Când acționează în calitate de Consiliu al Afacerilor Generale pregătește întrunirile Consiliului European și asigură continuitatea, în colaborare cu Comisia.

Consiliul Afacerilor Externe elaborează politicile externe ale Uniunii, conform liniilor strategice definite de către Consiliul European și asigură coerența acțiunii sale. Acesta este prezidat de ministrul afacerilor externe al Uniunii.

Președinția formațiunilor Consiliului, cu excepția celei de Afaceri Externe, este asigurată de reprezentanții statelor membre în cadrul Consiliului după un sistem de rotație egal, în condițiile stabilite în conformitate cu articolul 236 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene.

3.4.3.2.Funcționarea Consiliului

Un comitet constituit din reprezentanții permanenți ai guvernelor statelor membre răspunde de pregătirea lucrărilor Consiliului si de executarea mandatelor care îi sunt încredințate de către acesta. Comitetul poate adopta decizii de procedură în cazurile prevăzute de regulamentul de procedură al Consiliului.

Consiliul se întruneste în sedință publică atunci când deliberează si votează un proiect de act legislativ. În acest scop, fiecare sesiune a Consiliului este divizată în două părți, consacrate deliberărilor privind actele legislative ale Uniunii, respectiv activităților fără caracter legislativ.

Consiliul se întruneste la convocarea presedintelui său, la inițiativa acestuia, a unuia dintre membrii săi ori a Comisiei.

În cazul deliberărilor pentru care este necesară majoritatea simplă, Consiliul hotărăste cu majoritatea membrilor care îl compun Acesta adoptă în unanimitate o decizie europeană de stabilire a regulilor de rotație la președinția formațiunilor ce compun Consiliului. În caz de vot, un membru al Consiliului nu poate reprezenta decât un singur alt membru.

Consiliul hotărând cu majoritate simplă adoptă, după consultarea Comisiei, statutul comitetelor prevăzute de tratate

.

3.4.4. Comisia Europeană

Comisia promovează interesele europene generale și adoptă inițiativele necesare atingerii acestui scop:

veghează la aplicarea dispozițiilor constituționale, precum și a dispozițiilor adoptate de către instituții în temeiul Constituției;

supraveghează aplicarea dreptului Uniunii sub controlul Curții de Justiție;

execută bugetul și gestionează programele;

exercită funcții de coordonare, execuție și management, în condițiile stabilite prin tratate;

asigură reprezentarea externă a Uniunii, cu execepția politicii

externe și de securitate comune și a altor cazuri prevăzute în tratate;

adoptă inițiativele de programare anuală și multianuală a Uniunii în vederea încheierii de acorduri inter-instituționale.

Cu excepția cazurilor în care tratatele prevăd altfel, un act legislativ al Uniunii nu poate fi adoptat decât la propunerea Comisie.

Comisia numită între data intrării în vigoare a Tratatului de la Lisabona și 31 octombrie 2014 este compusă din câte un resortisant al fiecărui stat membru, inclusiv președintele și Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe si politica de securitate, care este unul dintre vicepresedinții acesteia.

Începând cu 1 noiembrie 2014, Comisia este compusă dintr-un număr de membri, incluzând președintele și Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe si politica de securitate, corespunzător cu două treimi din numărul statelor membre, atât timp cât Consiliul European nu decide modificarea acestui număr, hotărând în unanimitate.

Membrii Comisiei sunt alesi dintre resortisanții statelor membre în conformitate cu un sistem de rotație strict egal între statele membre care să reflecte diversitatea demografică si geografică a tuturor statelor membre.

Acest sistem este stabilit printr-o decizie europeană adoptată de Consiliul European, care hotărăste în unanimitate în conformitate cu articolul 244 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene pe, și are la baza următoarelor principii:

statele membre sunt tratate în mod egal în ceea ce privește determinarea ordinii succesiunii și a duratei prezenței reprezentanților lor în colegiului, diferența dintre numărul total de mandate deținute de reperezentanții a două state membre date nu poate fi niciodată mai mare de unu;

sub rezerva lit.a), fiecare din colegiile succesive este constituit astfel încât să reflecte în mod satisfăcător evantaiul demografic și geografic al tuturor statelor membre ale Uniunii.

.

Membrii Comisiei își îndeplinesc funcțiile în deplină independență. În realizarea îndatoririlor aceștia nu solicită și nu acceptă instrucțiuni de la nici un guvern sau organism, întreaga Comisie îndeplinindu-și misiunea cu respectarea orientărilor politice definite de președintele său.

Comisia este motorul sistemului instituțional comunitar rezultând și din funcțiunile sale esențiale, care sunt următoarele:

a) deține dreptul inițiativei legislative, ea propunând textele de lege care sunt supuse apoi adoptării Parlamentului și Consiliului;

b) este instanța executivă ea asigurând execuția legilor europene (directive, regulamente, decizii), bugetelor și programelor adoptate de către Parlament și Consiliu;

c) veghează la respectarea dreptului comunitar împreună cu Curtea de Justiție, altfel spus este „gardianul Tratatelor“;

d) reprezintă Uniunea Europeană pe „scena“ internațională negociind acorduri internaționale, în mod deosebit cele de natură comercială și de cooperare.

e) formulează recomandări sau avize asupra materiile care fac obiectul Tratatului Uniunii, dacă acesta o prevede în mod explicit sau dacă Comisia consideră necesar.

Comisia publică un Raport anual asupra activității Uniunii cu cel puțin o lună înainte de deschiderea sesiunii Parlamentului.

3.4.4.1.Președintele Comisiei Europene

Ținând cont de alegerile pentru Parlamentul European și după consultările necesare, Consiliul European, hotărește cu majoritate calificată, propune Parlamentului European un candidat la funcția de președinte al Comisiei. Acest candidat este ales de către Parlamentul European cu votul majorității membrilor săi. În cazul în care candidatul nu întrunește majoritatea, Consiliul European propune, în termen de o lună, un nou candidat urmându-se aceeași procedură.

Pe baza sistemului de rotație egale, fiecare stat membru stabilește o listă de trei persoane pe care le consideră calificate pentru a exercita funcția de membru al Comisiei. Selectând câte o persoană de pe fiecare dintre listele propuse, președintele desemnează cei treisprezece comisari aleși pentru competența și angajamentul lor european și care conferă toate garanțiile de independență. Mandatul Comisiei este de 5 ani.

Președintele Comisiei :

definește orientările în cadrul cărora Comisia își exercită misiunea;

decide organizarea sa internă pentru a asigura coerența, eficacitatea și colegialitatea acțiunilor acesteia;

numește vicepreședinți alții decât Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate.

Un membru al Comisiei își prezintă demisia dacă președintele îi cere acest lucru. Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate își prezintă demisia, în conformitate cu procedura prevăzută la articolul 18 alineatul (1), din TUE, în cazul în care presedintele îi solicită acest lucru.

Consiliul European, hotărând cu majoritate calificată, propune Parlamentului European un candidat la funcția de presedinte al Comisiei. Acest candidat este ales de Parlamentul European cu majoritatea membrilor care îl compun.

În cazul în care acest candidat nu întruneste majoritatea, Consiliul European, hotărând cu majoritate calificată, propune, în termen de o lună, un nou candidat, care este ales de Parlamentul European în conformitate cu aceeasi procedură.

.

3.4.4.2.Înaltul Reprezentant al Uniunii

Consiliul European, hotărând cu majoritatea calificată, cu acordul președintelui Comisiei, alege Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate comună a Uniunii. Consiliul European poate pune capăt mandatului său conform aceleiași proceduri. Înaltul Reprezentant conduce politica externă de securitate și de apărare comună a Uniunii. Acesta contribuie prin propuneri la elaborarea acestor politici și o aduc la îndeplinire în calitate de împuternicit al Consiliului. Înaltul Reprezentant prezidează Consiliul Afacerilor Externe și este unul dintre vicepreședinții Comisiei. .

3.4.4.3.Funcționarea Comisie Europene

Responsabilitățile care îi revin Comisiei sunt structurate si repartizate între membrii săi de către presedinte, în conformitate cu articolul 17 alineatul (6) din Tratatul de Funcționare a Uniunii Europene. Presedintele poate modifica repartizarea acestor responsabilități în cursul mandatului. Membrii Comisiei îsi exercită funcțiile atribuite de președinte sub autoritatea acestuia. Comisia îți stabilește regulamentul de procedură pentru a asigura funcționarea sa și a serviciilor sale. Comisia asigură publicarea acestui regulament.

Comisia publică în fiecare an, cu cel puțin o lună înainte de deschiderea sesiunii Parlamentului European, un raport general privind activitatea Comunității. Hotărârile Comisiei sunt valabil adoptate cu majoritatea membrilor săi. Cvorumul este stabilit prin regulamentul de procedură al acesteia

Membrii Comisiei se abțin de la orice act incompatibil cu funcțiile lor. Fiecare stat se angajează să respecte această prevedere și să nu exercite presiuni asupra acestora în exercitarea sarcinilor lor. Membrii Comisiei nu pot desfășura nici o altă activitate profesională, remunerată sau nu , pe toată durata mandatului lor.

În cazul nerespectării acestor obligații, Curtea de Justiție, sesizată de Consiliul sau de Comisie, poate să pronunțe, după caz, demiterea din oficiu, sau decădera din dreptul la pensie sau din alte avantaje care înlocuiec pensia persoanei respective. Presedintele, Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate și ceilalți membri ai Comisiei sunt supusi, în calitate de organ colegial, unui vot de aprobare al Parlamentului European. Pe baza acestei aprobări, Comisia este numită de Consiliul European, hotărând cu majoritate calificată.

Comisia, în calitate de organ colegial, răspunde în fața Parlamentului European. Parlamentul European poate adopta o moțiune de cenzură împotriva Comisiei, în conformitate cu articolul 234 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene.

În cazul în care se adoptă o astfel de moțiune, membrii Comisiei trebuie să demisioneze în mod colectiv din funcțiile lor, iar Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe si politica de securitate trebuie să demisioneze din funcțiile pe care le exercită în cadrul Comisiei.

.

3.6.  Banca Centrală Europeană

Banca Centrală Europeană si băncile centrale naționale constituie Sistemul European al Băncilor Centrale („SEBC”). Banca Centrală Europeană și băncile centrale naționale ale statelor membre a căror monedă este euro, care constituie Eurosistemul, conduc politica monetară a Uniunii.

SEBC este condus de organele de decizie ale Băncii Centrale Europene. Obiectivul principal al SEBC îl reprezintă menținerea stabilității prețurilor. Fără a aduce atingere acestui obiectiv, SEBC sprijină politicile economice generale în cadrul Uniunii pentru a contribui la realizarea obiectivelor acesteia.

Banca Centrală Europeană are personalitate juridică Aceasta este singura abilitată să autorizeze emisiunea de monedă euro. Aceasta este independentă în exercitarea competențelor si în administrarea finanțelor sale. Instituțiile, organele, oficiile si agențiile Uniunii, precum si guvernele statelor membre, respectă această independență.

Statele membre a căror monedă nu este euro, precum si băncile lor centrale, îsi păstrează competențele în domeniul monetar, în conformitate cu articolele menționate.

În domeniile în care are atribuții, Banca Centrală Europeană este consultată asupra oricărui proiect de act al Uniunii, precum si asupra oricărui proiect de reglementare la nivel național si poate emite avize.

3.6.1.Consiliul guvernatorilor Băncii Centrale Europene

Consiliul guvernatorilor Băncii Centrale Europene este constituit din membrii Comitetului executiv al Băncii Centrale Europene și din guvernatorii băncilor centrale naționale ale statelor membre a căror monedă este euro.

Comitetul executiv este constituit din presedinte, un vicepresedinte si alți patru membri. Președintele, vicepreședintele si ceilalți membri ai Comitetului executiv sunt numiți de Consiliul European, hotărând cu majoritate calificată, la recomandarea Consiliului și după consultarea Parlamentului European și a Consiliului guvernatorilor Băncii Centrale Europene, dintre persoane a căror autoritate și experiență profesională în domeniul monetar sau bancar sunt recunoscute. Mandatul acestora este pe termen de opt ani și nu poate fi reînnoit.

Banca Centrală Europeană prezintă Parlamentului European, Consiliului și Comisiei, precum și Consiliului European, un raport anual privind activitatea SEBC și politica monetară din anul precedent și din anul în curs. Președintele Băncii Centrale Europene prezintă acest raport Consiliului și Parlamentului European, care poate organiza o dezbatere generală pe acest temei.

Președintele Băncii Centrale Europene și ceilalți membri ai Comitetului executiv pot, la cererea Parlamentului European sau din proprie inițiativă, să fie audiați de comisiile competente ale Parlamentului European.

3.7. Curtea de Justiție

  Curtea de Justiție Europeană asigură respectarea și interpretarea dreptului Uniunii. Competența acesteia acoperă litigiile care pot interveni între statele membre, instituțiile Uniunii, întreprinderile sau cetățeni ai statelor membre.

În conformitate cu statutul Curții de Justiție, aceasta deliberează în camere, în Marea Cameră sau în plen, fiind asistată de opt avocați generali. Judecătorii și avocații generali, aleși dintre personalități care oferă toate garanțiile de independență și care întrunesc condițiile cerute pentru exercitarea, sunt numiți de comun acord de către guvernele statelor membre, pentru o perioadă de șase ani, după consultarea comitetului prevăzut în TFUE la art.255. Președintele Curții este desemnat dintre judecătorii Curții și are un mandat de 3 ani, care poate fi reînnoit.

Curtea de Justiție cuprinde Curtea Europeană de Justiție, Tribunalul de Mare Instanță și tribunale specializate.

Curtea de Justiție a Uniunii Europene controlează legalitatea actelor legislative, a actelor Consiliului, ale Comisiei și ale Băncii Centrale Europene, altele decât recomandările și avizele, si a actelor Parlamentului European și ale Consiliului European menite să producă efecte juridice față de terți.

Aceasta controlează, de asemenea, legalitatea actelor organelor, oficiilor sau agențiilor Uniunii destinate să producă efecte juridice față de terți.

Curtea de Justiție are competența să se pronumțe cu privire la :

acțiunile formulate de un stat membru, de Parlamentul European, de Consiliu sau de Comisie, pentru motive de necompetență, de încălcare a unor norme fundamentale de procedură, de încălcare a tratatelor sau a oricărei norme de drept privind aplicarea acestuia ori de abuz de putere.

acțiunile formulate de Curtea de Conturi, de Banca Centrală Europeană și de Comitetul Regiunilor, care urmăresc salvgardarea

. Orice persoană fizică sau juridică poate formula, în condițiile prevăzute anterior, o acțiune împotriva actelor al căror destinatar este sau care o privesc direct și individual, precum și împotriva actelor normative care o privesc direct și care nu presupun măsuri de executare.

Curtea de Justiție a Uniunii Europene este competentă să se pronunțe, cu titlu preliminar, cu privire la:

(a) interpretarea tratatelor;

(b) validitatea si interpretarea actelor adoptate de instituțiile, organele, oficiile sau agențiile Uniunii;

În cazul în care o asemenea chestiune se invocă în fața unei instanțe dintr-un stat membru, această instanță poate, în cazul în care apreciază că o decizie în această privință îi este necesară pentru a pronunța o hotărâre, să ceară Curții să se pronunțe cu privire la această chestiune.

Curtea de Justiție a Uniunii Europene este competentă să se pronunțe asupra :

litigiilor care au ca obiect repararea anumitor prejudicii, detaliate la Art. 340 din TFUE ;

legalității unui act adoptat de Consiliul European sau de Consiliu, în temeiul articolului 7 din Tratatul privind Uniunea Europeană numai la solicitarea statului membru care face obiectul unei constatări a Consiliului European sau a Consiliului și numai în privința respectării dispozițiilor de procedură prevăzute de respectivul articol. Această cerere trebuie prezentată în termen de o lună de la data respectivei constatări. Curtea hotărăste în termen de o lună de la data cererii;

asupra oricărui litigiu dintre Uniune si agenții acesteia, în limitele și condițiile stabilite prin Statutul funcționarilor Uniunii și regimul aplicabil celorlalți agenți ai Uniunii;

îndeplinirii obligațiilor statelor membre care rezultă din Statutul Băncii Europene de Investiți;.

hotărârilor Consiliului guvernatorilor Băncii Europene de Investiții;

hotărârilor Consiliului de administrație al Băncii Europene de Investiții;

îndeplinirii de către băncile centrale naționale a obligațiilor care rezultă din tratate și din Statutul SEBC și al BCE;

oricărui diferend dintre statele membre înlegătură cu obiectul tratatelor, în cazul în care este sesizată cu privire la acest diferend în temeiul unui compromis.

3.7.Curtea de conturi

Curtea de Conturi asigură controlul conturilor Uniunii. Această instituție este compusă din câte un resortisant din fiecare stat membru. Membrii Curții își exercită funcțiile în deplină independență, în interesul general al Uniunii. Aceștia se numesc pentru o perioadă de șase ani. Consiliul, după consultarea Parlamentului European, adoptă lista membrilor stabilită în conformitate cu propunerile făcute de fiecare stat membru. Mandatul membrilor Curții de Conturi poate fi reînnoit.

Membrii Curții de Conturi desemnează dintre ei pe presedintele Curții de Conturi, pentru o perioadă de trei ani. Mandatul acestuia poate fi reînnoit.

Curtea de Conturi verifică totalitatea conturilor de venituri si cheltuieli ale Uniunii. De asemenea, aceasta verifică totalitatea conturilor de venituri si cheltuieli ale oricărui organ, oficiu sau agenție înființată de Uniune, în măsura în care actul constitutiv nu exclude acest control. Aceasta sprijină Parlamentul European si Consiliul în exercitarea funcției lor de control al execuției bugetare

Curtea de Conturi prezintă Parlamentului European si Consiliului o declarație de asigurare referitoare la veridicitatea conturilor, precum si la legalitatea operațiunilor si înregistrarea acestora în conturi, declarație care se publică în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene.

Curtea de Conturi examinează legalitatea si corectitudinea veniturilor si cheltuielilor si asigură buna gestiune financiară;.întocmește un raport anual după încheierea fiecărui exercițiu financiar., raport care se transmite celorlalte instituții ale Uniunii și se publică în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene împreună cu răspunsurile formulate de aceste instituții la observațiile Curții de Conturi; adoptă rapoarte anuale, rapoarte speciale sau avize cu majoritatea membrilor care o compun.

3.8. Organe consultative ale Uniunii

În afara instituțiilor comunitare menționate funcționează, și probabil se vor constitui și altele în viitor, diverse Comitete (Comitetul Economic și Social, Comitetul regiunilor, Comitetul special pentru agricultură etc.), Bănci (Banca Centrală de Investiții, Banca de Investiții Europeană), Institutul Monetar European, Oficiul de Poliție European etc.

Toate acestea au menirea să sprijine consolidarea și dezvoltarea comunității ca și pregătirea viitoarelor state ce vor adera la Uniunea Europeană. Institutul Monetar European, cu sediul la Frankfurt,. deschis la 1 ianuarie 1994, a avut rol de precursor al Băncii Centrale Europene, înființată la 1 ianuarie 1999 odată cu apariția monedei unice EURO.

Comitetul Economic și Social Acest organism funcționează pe lângă Parlamentul European, Consiliul si Comisia Europeană si are rol consultativ Este format din reprezentanți ai organizațiilor patronale, salariale și ai altor reprezentanți ai societății civile, în special din domeniile socio-economic, civic, profesional și cultural.

Numărul de membri ai Comitetului Economic și Social nu poate depăsi trei sute cincizeci. Consiliul adoptă lista membrilor stabilită potrivit propunerilor fiecărui stat membru.

Mandatul membrilor Comitetului poate fi reînnoit. Comitetul este consultat de Parlamentul European, de Consiliu sau de Comisie în cazurile prevăzute de tratate.

Comitetul poate fi consultat de aceste instituții în toate cazurile în care acestea consideră oportun. Acesta poate emite un aviz și din proprie inițiativă, în toate cazurile în care acesta consideră că se impune.

Comitetul Regiunilor asistă Parlamentul European, Consiliul si Comisia și are rol consultativ. Este compus din reprezentanți ai colectivităților regionale și locale care

sunt fie titularii unui mandat electoral în cadrul unei autorități regionale sau locale, fie răspund din punct de vedere politic în fața unei adunări alese

Numărul de membri ai Comitetului Regiunilor nu poate depăsi trei sute cincizeci. Membrii Comitetului, precum si un număr egal de supleanți se numesc pentru o perioadă de cinci ani. Mandatul acestora poate fi reînnoit. Consiliul adoptă lista membrilor si a supleanților stabilită în conformitate cu propunerile fiecărui stat membru.

Comitetul Regiunilor este consultat de către Parlamentul European, Consiliu sau Comisie în cazurile prevăzute de tratate și în toate celelalte cazuri și, în special, în care acestea privesc cooperarea transfrontalieră sau în cazul în care una dintre instituții consideră oportun acest lucru.

În cazul în care consideră necesar, Parlamentul European, Consiliul sau Comisia acordă Comitetului un termen pentru ca acesta să își prezinte avizul, termen care nu poate fi mai mic de o lună de la data la care comunicarea este adresată președintelui în acest scop.

După expirarea termenului acordat, lipsa avizului nu împiedică desfăsurarea procedurilor.

Banca Europeană de Invesții Membrii Băncii sunt statele membre. Banca Europeană de Investiții are misiunea de a contribui, recurgând la piețele de capital și la resursele proprii, la dezvoltarea echilibrată si neîntreruptă a pieței comune în interesul Uniunii.

În acest scop, Banca facilitează, prin acordarea de împrumuturi și garanții și fără a urmări un scop lucrativ, finanțarea proiectelor de mai jos în toate sectoarele economiei:

(a) proiecte care urmăresc punerea în valoare a regiunilor mai puțin dezvoltate;

(b) proiecte care urmăresc modernizarea sau conversia întreprinderilor ori crearea de noi activități care sunt rezultatul realizării sau funcționării pieței interne și care, prin amploarea sau natura lor, nu pot fi finanțate în întregime prin diferitele mijloace de finanțare existente în fiecare dintre statele membre;

(c) proiecte de interes comun pentru mai multe state membre care, prin amploarea sau natura lor, nu pot fi finanțate în întregime prin diferitele mijloace de finanțare existente în fiecare dintre statele membre.

În îndeplinirea misiunii sale, Banca facilitează finanțarea programelor de investiții în legătură cu intervențiile fondurilor structurale și ale altor instrumente financiare ale Uniunii

3.3. Conceptul de guvernanță multi-nivel. Definiție. Interpretări

In ultimile decenii, conceptul de guvernanță multinivel a reprezentat locul comun pentru dezbaterile referitoare la viitorul statelor națiune și la realocarea puterii atât de jos în sus, spre organizațiile supranaționale cât și de jos în sus, spre nivelurile subnaționale.

Guvernanța multinivel este unul dintre cele mai noi și, în același timp, vechi concepte în studiul politicilor publice ; este nou, pentru că oferă un alt mod de a gândire cu privire la politicile publice, respectiv o gândire ce depășește nivelul instituțiilor formale și al proceselor politicilor publice asumate de către state și guverne; și este un concept vechi datorită opoziției dintre concepțiile pluraliste și moniste ale politicilor publice, precum și dintre abordările bottom- up( jos în sus) și top-down (jos în sus).

Altfel spus, este un concept ce presupune o reflecției sistematică asupra politicilor și naturii guvernării. Liesbet Hooghe and Gary Marks au fost printre cercetători dedicați dezvoltării acestui concept, la începutul anilor 90.

Conceptul de guvernanță multinivel a fost adoptat, într-o mare măsură, ca urmare a creșterii semnificative a problemelor legate de conservarea importanței statelor națiune și a guvernelor centrale, simultan cu concentrarea atenției, pe de-o parte, asupra altor niveluri și actori, inclusiv actori non-statali, iar, pe de altă parte, asupra variatelor modalități în care funcționarea guvernării poate fi transferată spre alte tipuri de structuri, diferite de cele guvernamentale.

Configurarea unei varietăți cât mai largi de modalități în care sistemele politice sunt autorizate să ia decizii și să obțină rezultate (outcomes) constituie o preocupare importantă în studiul guvernanței.

Guvernanța trebuie înțeleasă ca “ceva total diferit “de ceea ce reprezintă monopolul statului centralizat și prin care se încearcă să se explice dispersia autorității guvernului central atât pe verticală, spre actorii localizați la alte niveluri teritoriale, cât și pe orizontală, către actorii non-statali .

Dimensiunea verticală se referă la legătura dintre diferitele niveluri localizate top -down în lanțul vertical de autoritate, inclusiv luarea în considerare a aspectelor instituționale, finaciare și informaționale.

Construcția capacității locale și creșterea eficacității pe nivelurilor subnaționale sunt probleme cruciale pentru îmbunătățirea calității și coerenței politicilor publice.

Dimensiunea orizontală se referă la aranjamentele și acordurile de cooperare dintre regiuni sau/și municipalități. Aceste aranjamente sunt interpretate ca modalități de îmbunătățirea eficacității serviciilor publice locale și implementarea strategiilor de dezvoltare. .

.Câștigul major pentru studiul guvernanței l-a reprezentat, însă, faptul că Uniunea Europeană a fost, în primul rând, analizată ca sistem politic în sine, și nu ca un set de acorduri între guverne (Boulder 1993, pp.391-411 ).

Inițial, guvernanța multinivel a fost descrisă “ca un sistem de negocieri continuu între guvernele plasate pe diferite niveluri teritoriale: supranațional, național, regional și local” (Marks 1993, Hooghe 1996) Acest concept specific politicilor structurale ale UE a fost, ulterior, generalizat la nivelul UE. (.Hooghe and Marks 2001).

Punctul de vedere exprimat de March și Olsen (1995) cu referire la definirea guvernanței este următorul: “Guvernanța este contextul în care se produce acțiunea cetățenilor și a guvernanților, în care se implementează politicile publice și unde se exprimă identitațile și instituțiile civile”

Prin reglementarea participării publicului la deciziile privind problema de politici, din momentul intrarii acesteia pe agenda instituțională, prin obligativitatea structurilor guvernamentale de a gestiona transparent informațiile, participarea publicului în timpul pregătirii deciziilor legate de problema politici publice și prin participarea publicului în timpul pregătirii metodologiilor de aplicare și a instrumentelor legale obligatorii, general aplicabile, se fundamentează un model european de guvernanță.

In procesul de elaborare a politicilor publice, guvernanța reprezintă, în cadrul sferei publice, un spațiu al acțiunii politice prin care se promovează, în mod direct, interesele politice ale cetățenilor, care pot participa prin reprezentare activă la procesul decizional. Elaborarea politicilor într-o cultură a guvernanței ar crește eficiența și, implicit, succesul lor, acestea putând fi măsurate prin indicatori privind accesul la procesele deliberative, transparența actului decizional și accesul public la informații, precum și includerea tuturor cerințelor și preferințelor politice ale partenerilor și beneficiarilor în procesul de formulare a alternativelor.

Premisele negocierii colective a deciziei încep încă din momentul identificarii problemei pe care grupurile interesate încearcă să o propulseze pe agenda instituțională, constituind parteneriate cu alte grupuri interesate fie de problema în sine, fie de aspecte colaterale acesteia. Procesul decizional se circumscrie, așadar, unui model de comunicare, consultare, coordonare, negociere, compromis, schimb, delegare și lăsarea deciziei la latitudinea grupurilor implicate. Ca rezultat, aceste procese guvernamentale sunt mai difuze, mai abstracte, mai complicate și într-o oarecare măsură, mai puțin eficiente decât în cazul guvernării ierarhice tradiționale.

Pe de alta parte, procesul decizional ar putea crește eficacitatea actului de guvernare prin așezarea la masa negocierilor a actorilor non-statali, organizațiilor non-guvernamentale, rețelelor și comunităților de elaborare a politicilor, precum și prin schimbarea rolului statului prin reconfigurarea granițelor dintre sectoarele public, privat si voluntar

Pollack si Wallace (2006) argumenteaza necesitatea unei perspective de guvernanță la nivelul Uniunii Europene, în special, datorită caracterului non-ierarhic sau “de rețea” al elaborarii politicilor, ceeace implică actori subnaționali, naționali și supranaționali, dar și datorită unei preocupări normative cu privire la deficitul democratic din U.E., în sensul potențialului Uniunii de a fi o democrație deliberativă.

În ultimii ani, conceptul de rețele ale politicilor publice este tot mai legat de guvernanța și implică relațiile dintre autoritățile locale, regionale, naționale și europene.

În Cartea albă a Guvernaței din 2001, Comisia Europeană caracterizează Uniunea Europeană ca fiind bazată pe guvernanța multinivel, în care fiecare actor contribuie cu propriile capabilități și cunoștiințe la succesul exercițiului global.

Intr-un sistem multinivel, provocarea reală este stabilirea clară a regulilor referitoare la modalitătea de partajare a competențelor și nu la separarea acestora; numai o viziune non exclusivă poate asigura cel mai bine interesele Statelor Membre și a tuturor cetățenilor UE.

De asemenea, Comisia Europeană caracteriza UE ca “ bazându-se pe guvernanța multinivel în care fiecare actor contribuie cu propriile cunoștiințe și capabilității la succesul întregului exercițiu.”( Cartea Albă a Guvernanței, 2001).

Romano Prodi, fost președinte al Comisiei Europene, sublinia nevoia de creștere a eficacității guvernanței multinivel, relevând faptul că posibilitatea de atingere a unui real dinamism, a creativității și legitimării democratice în UE este potențialul care există de-a lungul diferitelor niveluri ale guvernanței.

Teoria guvernanței multinivel traversează domeniile tradițional separate ale politicilor internaționale și interne aducând în lumină, pe de-o parte, reducerea diferențelor dintre aceste domenii, în contextual integrării europene, iar, pe de altă parte, schimbarea relațiilor dintre actorii plasați pe diferite niveluri teritoriale, atât din sectorul public, cât și din cel privat

Teoria accentuează atât creșterea frecvenței și complexității interacțiunilor dintre actorii guvernamentali, cât și creșterea dimensiunii actorilor non-statali care sunt mobilizați în elaborarea politicilor UE.

Astfel, guvernanța multinivel ridică o nouă și importantă chestiune legată de rolul, puterea și autoritatea statelor. Nicio altă formă de cooperare internațională nu este atât de extinsă comparativ cu Uniunea Europeană, dacă se ține cont de numărul domeniilor acoperite de politici, de scopul acestor politici, precum și și de strategiile de dezvoltare a acestor

UE este, dintr-o anumită perspectivă, abordată ca un mix între cooperarea interguvernamentală clasică dintre statele suverane și o larga extinderea a integrării supranaționale. Persistența unei zone gri între interguvernalism și supranaționalism contituie principala diferența dintre guvernanța multinivel și alte teorii ale integrării. De asemenea, guvernanța nu rezolvă problema suveranității statale, ci susține, doar, că o structură multinivel este creată de actori subnaționali și supranaționali .

Una dintre principalele probleme ale teoriei integrării și anume, transferul de loialitate și suveranitate între entitățile naționale și supranaționale, precum și viitorul relațiilor în UE nu sunt clarificate prin abordarea guvernanței. Identificarea parțială a măsurilor politice și a celor macroeconomice este partajată între diverse niveluri decizionale

Combinarea deciziilor comune pe zonele acoperite de politici are ca rezultat profunde complicații între nivelul naționale și nivelul european, ambele responsabile pentru dezvoltarea politicilor. Acestă tip de confruntări reprezintă unul dintre principiile de bază ale guvernanței.

Guvernanța multinivel interpretază, de asemenea, UE ca un sistem politic cu interconectări instituționale la diferite niveluri: 1) european- Comisia Europeană, Consiliul European și Parlamentul European; 2) național și 3) regional.

Aceste niveluri interacționează între ele în două moduri:a) de-a lungul diferitelor niveluri de guvernare (dimensiunea verticală) și b) cu alti actori relevanți, în cadrul aceluiași nivel (dimensiunea orizontală)

Guvernanța multinivel poate fi considerată o alternativă a guvernării ierarhizate, dar există și alte puncte de vedere, conform cărora alternativa este reprezentată de rețelele de politici definite ca mănunchi de instituții în guvernarea formală. (Rhodes 2000; Peters and Pierre 2000).

3.4. Caracteristicile guvernanței multi-nivel. Tipuri de guvernanță multi-nivel

Centralizarea autorității pierde tot mai mult teren în favoarea noilor forme de guvernanță și a dispersiei deciziei. Guvernanța modernă este identificată cu dispersia autorității centrală în multiple centre de autoritate. Cum este organizată și care sunt alternativele guvernanței multinivel.?

Răspunsul la aceaste probleme a suscitat dezbateri ample între susținătorii consolidării autorității și cei ai fragmentării acesteia. Dincolo de acest dezacord trebuie subliniat punctul de vedere unanim acceptat potrivit căruia calitatea unei multitudini de servicii publice( educație, sănătate, curațenie, protecție socială, transport local) crește în condiția în care acestea sunt descentralizate la nivel local. Cum ar trebui aceste servicii să fie organizate și de către cine ?

Probleme similare există și în contextul integrării europene, respectiv cum trebuie organizată autoritatea în Uniunea Europeană, care cuprinde un număr suficient de mare de state? Centralizarea autorității la nivelul “superstatului UE” nu poate fi luată în discuție, dar există o preocupare permanentă pentru proiectarea unei anumite configurații jurisdicționale (Börzel and Risse 2000).

Exponenții federalismului susțin un sistem coerent, format dintr-o serie de guverne la nivel European, care aplică aceleași legi și aceleași proceduri decizionale (acquis-ul communautaire).

Conform ipotezei federaliste, guvernele naționale, locale și regionale sunt co-responsabile pentru reușita politicilor pe nivelurile corespunzătoare. Pentru o politică locală este responsabil guvernul local, guvernul regional este responsabil pentru dezvoltarea politicilor regionale ș.am.d.

Această viziune este contestată de cei care argumentează că Europa ar fi mai bine servită prin jurisdicții ce se suprapun și chiar se concurează.; termenul european utilizat pentru a descrie această considerație este “geometrie variabilă”

Guvernanța multinivel poate fi considerată o alternativă a guvernării ierarhizate, dar există și alte puncte de vedere conform cărora alternativa este reprezentată de rețelele de politici definite ca mănunchi de instituții în guvernarea formală. (Rhodes 2000; Peters și Pierre 2000).

In locul unei jurisdicții unice, autoritatea este constituită prin punerea cap la cap a unor regimuri politice multiple, funcțional specifice, care se suprapun cu membri naționali..

Două tipuri de guvernanță

Deși există postulatul referitor la flexibilitatea guvernanței multinivel, nu același lucru poate fi afirmat referitor la problema structurării guvernanței. Această problemă deosebit de complexă a suscitat interesul unei număr important de cercetători.

In perioada actuală, se manifestă un important interes în jurul descentralizării, chiar și în statele dezvoltate, Liesbet Hooghe și Gary Mark au identificat două abordări distincte și coerente ale descentralizării, abordarea de Tip I și abordarea de Tip II (vezi Tabelul3.2.).

Table 3.2:Tipuri de guvernanțe multinivel

Guvernanță multinivel de Tipul I

Aceasta descrie jurisdicțiile cu un numar limitat de niveluri.. Aceste jurisdicții- internaționale, naționale, regionale, locale- au scopuri generale sau altfel spus, jurisdicțiile au scopuri generale, ceea ce implică o desfășurare multifuncțională, inclusiv în domeniul reponsabilității politicilor și, în anumite, cazuri un sistem de justiție și instituții reprezentative.

Granițele dintre jurisdicții nu se intersectează. Exemplu fundamental pentru guvernanța de tip I este federalismul, care presupune partajarea puterii de-a lungul unui număr limitat de guverne care funcționează doar la câteva niveluri.

Federalismul este preocupat, în special, de relația dintre guvernarea centrală și guverne le subnaționale, dar fară a se intersecta între ele.

Caracteristicile Guvernanței de Tip I.

Jurisdicții cu scopuri generale Puterea de decizie este dispersată în întreaga jurisdicție, dar într-un număr redus de “pachete”. Dispersarea autorității într-un anumit număr de “pachete” constituie un subiect de dispută, în special, datorită costurilor asociate acesteia

Disputa asupra dispersiei autorității este accentuată în Europa unde guvernele locale “exercită o larga paletă de funcții, ceea ce conferă guvernelor locale posibilitatea de a fi coerente în grija pe care o manifestă pentru membrii comunității” (Norton 1991).

Neintersectarea membrilor Membrii jurisdicțiilor de Tip I sunt, în mod usual, identificați la nivel teritorial (de exemplu statele naționale, regiunile sau nivelul local). Acest tip de jurisdicție are granițele bine delimitate, care nu permit intersectarea între ele. In cadrul unei jurisdicții, competențele, însă, sunt fie împărțite, fie se suprapun. Mai mult, membrii jurisdicțiilor de pe nivele diferite nu se intersectează. Aceasta este o extindere a principiului Wesfalian al exclusivității în interiorul arenei interne. Același principiu este present și în arena internațională, de exemplu ONU sau UE care sunt conglomerate de state naționale.

Numărul nivelelor jurisdicționale este limitat. Jurisdicțiile sunt organizate într-un număr redus de niveluri; în studiul relaților interguvernamentale sunt identificate trei niveluri: local, intermediar și central .

Arhitectură durabilă a sistemului Pentru realizarea unor jurisdicții ale căror scopuri sunt generale, care nu se intersectează și cu un număr limitat de niveluri este necesar ca alegerea instituțională să fie cea sistemică. .

În democrațiile moderne, jurisdicțiile de Tip I se sprijină, în funcționare, pe o triadă intituțională (trias politicas) constituită din : legislativ, executiv, justiție. Cu cât jurisdicțiile sunt mai mari, cu atât structura celor trei instituții ce compun triada este mai elaborată.

În consecință, această abordare pune accent pe dispersia autorității către jurisdicțiile cu scopuri generale, necoordonate, inflexibile și durabile

Cel mai simplu sistem de acest tip este sistemul autorități locale: fiecare cu propria putere și propriile responsabilități față de populația dintr-un anumit teritoriu. (responsabilități care nu sunt coordonate la nivel central.)

În cea mai mare parte a statelor în care există cel puțin un alt nivel al autorității publice teritoriale acesta este legat de nivelul local în același mod în care nivelul teritorial este legat de nivelul național.

. Guvernanța multinivel Tip II

Acest tip de guvernanță este total diferită. Este compusă din jurisdicții specializate, fiind fragmentată în “piese” funcționale specifice. Aceste “piese” reprezintă fie furnizarea unui anumit serviciu local, fie rezolvarea unei problem comune legată de resurse, fie alegerea unui standard particular care operează într-o arie destul de extinsă.

Jurisdicții specializate Tipul II de guvernanță presupune mai multe jurisdicții, independente, care îndeplinesc funcții distincte. Acest lucru conduce la un sistem de guvernanță în care "fiecare cetățean. . . este servit nu de guvern, ci de o varietate de servicii publice. . . . Putem considera că sectorul public ca fiind compus din mai multe industrii de servicii publice, inclusiv industria de poliție, industria de protecție împotriva incendiilor, industria de bunăstare, industria de servicii de sanatate, industria de transport, și așa mai departe "(Ostrom și Ostrom 1999, 88 -89).

Intersectarea membrilor În general, nu există nici un motiv pentru care jurisdicțiile mai mici ar trebui să fie cuprinse în interiorul unor jurisdicții mai mari.

Dimpotrivă , granițele vor fi intersectate, iar jurisdicții vor suprapune parțial .

Frey și Eichenberger a inventat acronimul FOCJ ( functional, overlapping competitive jurisdiction) pentru această formă de guvernare. ( 1999)

Multe niveluri jurisdicționale Guvernanța de tip II este organizată într-un număr mare de niveluri. Fiecare bun sau serviciu public ar trebui să fie furnizate de către jurisdicția care internalizează în mod eficient beneficiile și costurile sale. Rezultatul este jurisdicții la diverse scări Guvernanțade tip II se identifică cu guvernanța multi sau poli centrată..

Un astfel de model este flexibil, putând fi creat sau dizolvat în funcție tendințele de schimbare ale guvernanței Exemple pentru acest tip de abordare pot constitui marile zone urbane, în care responsabilitatea pentru diferitele funcții și servicii,educație, poliție, drumuri, transport feroviar, spitale, planificare, gaz, electicitate etc. sunt împărțite între diferitele structuri, fiecare cu propria organizare, cu diferite frontiere teritoriale, cu număr variabil de sub-niveluri Acest al doilea tip de sisteme se referă la jurisdicții cu sarcini specifice, intersectabile și flexibile.

Hooghe și Marks subliniază faptul că nu poate afirma că una sau alta dintre abordările are performanțe superioare celeilalte. Fiecare tip de sistem funcționează corect într-un anumit context. De asemenea, cei doi autori relevă punctele tari, dar și pe cele slabe asociate fiecăruia dintre cele două tipuri de sisteme. (Hooghe, L. and G. Marks, 2003,).

Opinia unor autori conform căreia guvernanța este co -responsabilă pentru politicile la nivelul teritorial local este contestată de cei care argumentează că europenii ar putea fi mult mai bine satisfăcuți, din punct de vedere al serviciilor, dacă s-ar realiza coordonarea și chiar competiția dintre jurisdicții sau în termeni europenei dacă s-ar realiza așa numită “geometrie variabilă”. Aceasta presupune ca în locul unei largi jurisdicții la nivel european, autoritatea să fie împărțită în multiple regimuri funcționale specifice cu coordonare la nivelul statelor membre.

Există, din partea unor autori, opinia conform căreia problemele proiectării jurisdicțiilor, similar alegerilor la nivelul diferitelor paliere teritoriale, sunt fractale. Difuzia luării deciziei pornind de la palierul central al statului ridică probleme fundamentale de proiectare care pot fi conceptualizate ca două tipuri de constrângeri ale guvernanței. Aceste două tipuri sunt coerente și reprezintă răspunsuri alternative la problemele fundamentale de coordonare. Pe baza argumentelor se poate concluziona că aceste două tipuri de guvernanță reflectă concepte distincte ale comunității.

Dispersia guvernanței de-a lungul mai multor jurisdicții este mult mai flexibilă comparativ cu concentrarea guvernanței într-o jurisdicție. Guvernanța eficientă ajustează jurisdicțiile pentru a realiza un echilibru între punctele tari și punctele slabe ale centralizării (Marks și Hooghe 2000).

Ipoteza conform căreia guvernanța multinivel este mai eficientă decât guvernarea centralizată nu echivalează cu identificarea eficienței drept cauză principală a guvernanței multinivel. Extinderea guvernanței este rezultatul unei serii de factori politici, constrângeri legale, dependențe și identități. (Marks și Hooghe 2000).

Jurisdicțiile au calitatea de a reuși punerea în valoare a economiilor de scară, eficientizarea sistemelor de impozitare, facilitarea unei mai eficiente redistribuiri, intensificarea piețelor de schimb, etc. Jurisdicțiile mari se pot confrunta cu probleme serioase când răspund cu aceeiași politică unor sisteme diferite, de exemplu ecologice, sau problemelor unei populații heterogene.

Guvernanța multinivel și politicile publice

În ultimii ani, conceptul de rețele ale politicilor publice este tot mai legat de guvernanța politică. Acesta este conceptul de guvernare multi-nivel, care se referă la problema particulară a coordonării activităților desfășurate pe diferite niveluri de guvernare. Implică, așadar, relațiile dintre autoritățile locale, regionale, naționale și europeneÎn absența unui mecanism hegemonic de impunere, aceasta presupune abilități de negociere între diferitele părți situate la diferite niveluri similar modelului rețelelor politicilor publice. Acest tip de aranjamente administrative sunt vizibile în anumite aspecte ale sistemului de luare a deciziei la diferite niveluri, din care rezultă:

a) coordonarea verticală a politicilor cu referire la organizarea relațiilor dintre nivelurile administrative;

b) coodonarea orizontală a politicilor la nivel local, regional național, transnațional și european, coordonare realizată prin negociei bilaterale și multilaterale pe diferite probleme, ca de exemplu poluarea, integrarea economică,

Caracteristica distinctivă a relațiilor construite prin coordonarea orizontală a politicilor este determinată de faptul că acestea operează în domeniul societal și în afara controlului direct al statelor. Societatea contemporană dovedește o permeabilitate deosebită în fața forțelor de la nivel local, național, transnațional: masive fluxuri de bunuri, idei, cunoștiințe, oameni, capitaluri, servicii, valori, mișcări și chiar probleme sociale traverseză fără dificultate granițele teritoriale naționale

Nevoia pentru acest tip de instituții create pe orizontală și care transced, în sfera lor de activitate, granițele statului națiune se manifestă, în actualul context, cu prioritate, în următoarele domenii:

mediul înconjurător; amenințarea majoră la adresa mediului înconjurător nu este poluarea locală, ci afectarea mediului de care depinde viața pe pământ. Acest tip de provocare nu poate fi depășită în interiorul granițelor statului-națiune, deoarece poluarea nu “cunoaște granițe”;

eradicarea terorismului; pe parcursul ultimelor decenii a apărut din ce în ce tot mai importantă desfășurarea de acțiuni prin care să se elimine terorismul. Acesta este cu atât mai periculos cu cât grupuri foarte mici pot ține sub amenințare întreaga lume democratică. În consecință, se impun eforturi conjugate, la nivel global, pentru contracararea acestor amenințări violente ;

controlul armamentelor; în strânsă legătură cu eradicarea terorismului a apărut necesItatea controlului transnațional al armamentului;

respectarea drepturilor omului; președintele american Jimmy Carter a pledat, pe perioada mandatului său, în favoarea creării unei agenții transnaționale pentru apărarea drepturilor omului. Eficiența unei astfel de organizații transnaționale este discutabilă, deoarece nu s-au identificat, cel puțin deocamdată, modalitățile în care această organizație ar putea să stopeze gravele încălcării ale drepturilor omului care se petrec în regimurile nedemocratice;

Conceptul cheie al guvenării multinivel este realocarea autorității înte diferitele niveluri , fie din perspectiva subsidiarității, fie din perspectiva descentalizării Ambele traiectorii presupun reconfigurarea jurisdicțiilor existente și crearea unora noi, reformulate în acord cu capacitatea autorităților. Cu certitudine că această realocare a jurisdicțiilor decizionale poate conduce la o nouă ierarhie, mai degrabă decât la o dependență mutuală, dependență asimetrică sau independență relativă, care este poate caracteristica cea mai reprezentativă pentru structura de rețea. La o nouă ierarhie și la o recentralizare ceea ce va slăbi, va reduce dinamica rețelelor politicilor

.

Apariția unei demers șriințific conform căruia guvernanța are poziția centrală în cazul unei rețelei complexe de politici inter-organizaționale este unul dintre rezultatele științifice al dezbaterilor asupra limitelor guvernanței în științele administrative. Punctul de plecare al abordării rețelei în științele administrative l-a constituit recunoașterea că forma clasică a managementului tradițional, centralizat și ierarhizat, nu funcționează în structura de rețea creată de un anumit număr de actor ice au diferite obiective, interese și poziții.

Cum poate o astfel de rețea de actori mai mult sau mai puțin independente fi יי יי reglementată: într-un mod pot auto-direcție complexitate, cum ar fi mai mult sau mai puțin influențate în unele direcția destinate? (Kikert, W, J, M.1977)

  Trei aspecte în guvernarea complexe rețele de sectorul public, sunt deosebit de importante. Primul aspect este contextul-definite ca mediu În al doilea rând este complexitatea – definită prin numărul și varietatea sistemului de elemente și a relațiilor dintre elementele sistemului. Al treilea aspect este de guvernanța

Managementul public nu poate rămâne izolat de contextual social și politic, nici cu privire la contextual democrației politice și legalitatea statului, nici specific, respectiv contextul specific politicilor sectoriale cu diferiți actori privați, publici, sociali. Politici.

Managementul și organizațiile în sectorul public nu pot fi isolate de acest context. Managementul public este guvernanța în rețelele complexe de politici într-un sector societal specific.

În rețelele cu numeroși actori ,care au obiective și interese diferite și adesea conflictuale și cu poziții de putere divergente, poziția dominantă nu poate fi deținută de un singur actor. O astfel de structură complexă necesită negocieri și implică o formă de guvernanță total diferită de o formă mono-centrică, mono-rațională sub controlul ierarhic al unui govern omnipotent. Pe de altă parte, guvernanța în rețele complexe diferă de ceea ce reprezintă opusul ierarhiei, adică actori total autonomi. Rețelele sunt caracterizate prin interdependență dintre actorii ce compun rețeaua

Distincția dintre structura de rețea ce conține o multitudine de actori și actorii complet autonomi nu este fără semnificație. Aceasta înseamnă că independența totală a actorilor nu este echivalentă cu absența subordonării ierarhice a actorilor. Guvernul va avea în rețeaua de politica publică o poziție diferită față de ceilalți actori privați sau publici. Guvernul nu poate domina și dicta unilateral, dar niciodată nu va fi complet echivalent cu ceilalți actori. Aceasta nu este o declarație normativă, ci o observație empirică, și anume rolul guvernului în rețelele de politic publice este special și diferit de al celorlați actori. În pofida acestei afirmații în continuare nu poate fi vorba de o întoarcere la controlul ierarhic, top-down.

Mai mult, o orizontalitate perfectă și totala autonomie a actorilor este un model nerealistic de rețea de politică publică. Conceptul de guvernanță realizează o legătură între cele două extereme: ierarhia și piața.

. Guvernanța multinivel trebuie să țină cont de toate acestea. Guvernarea centralizată nu este deschisă la diversitate. Condițiile ecologice variază de la zonă la zonă, preferințele cetățenilor sunt, de asemenea, diferite de la regiune la regiune și dacă s-ar ține cont de aceste heterogenități nivelul optim de autoritate poate fi mai jos decât stabilește economia de scală. Pe scurt, guvernanța multinivel permite decidenților să ajusteze scala guvernanței astfel încât să reflecte heterogenitatea.