Transparenta Decizionala In Administratia Publica
UNIVERSITATEA „CONSTANTIN BRÂNCOVEANU”
Facultatea de Management Marketing în Afacerile Economice Pitești
SPECIALIZAREA: MANAGEMENT ÎN ADMINISTRAȚIE ȘI SERVICII PUBLICE
LUCRARE DE DISERTAȚIE
Transparența decizională în administrația publică
Coordonator:
Prof. Univ. Dr. ALEXANDRU PUIU
Absolvent:
BÎRDICI DRAGOȘ
Pitești- 2015
CUPRINS
Introducere
CAPITOLUL I
CONSIDERAȚII GENERALE PRIVIND ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ
I.1.Conceptul de administrație publică
I.2. Caracteristicile administrației publice
I.3 Principiile fundamentale ale administrației publice
I.4. Funcțiile administrației publice
CAPITOLUL II
TRANSPARENȚA DECIZIONALĂ – PRINCIPIU FUNDAMENTAL AL ADMINISTRAȚIEI PUBLICE DIN ROMÂNIA
II.1.Prezentarea legii transparenței decizionale
II.2. Cadrul legal cu privire la transparența decizională
II.3.Proceduri privind participarea cetățenilor și a asociațiilor legal constituite la procesele de elaborare a actelor normative și de luare a deciziilor
II.4.Consultarea publică în România. Cadru legislativ
CAPITOLUL III
CONSULTAREA SI PARTICIPAREA CETĂȚEANULUI ÎN DECIZIA DE POLITICĂ PUBLICĂ
III.1.Definirea conceptelor de consultare și participare public
III.2.Consultarea publică în România. Cadru legislativ
III.3.Propuneri privind eficientizarea administrației publice
CONCLUZII
BIBLIOGRAFIE
Introducere
Implicarea cetățenilor în administrarea localității în care trăiesc este benefică, dar și necesară. Cei aleși în administrația publică pot lua cunoștință atât de nevoile și grijile cetățenilor, cât și de eventualele sugestii privind modul de rezolvare a unor probleme, numai printr-o permanentă legătură cu aceștia. Dialogul dintre reprezentanții administrației publice și cetățeni poate oferi celor dintâi ocazia să-și justifice unele acțiuni și să explice care sunt cauzele anumitor neîndepliniri. Prin aceasta, administrația unei localități poate obține înțelegerea cetățenilor din respectiva localitate vis-a-vis de unele demersuri, dar și sprijinul în rezolvarea anumitor probleme.
Pentru ca dialogul să fie însă eficient, trebuie ca cetățenii să cunoască atribuțiunile diferiților factori ai administrației locale. Aceasta le va da posibilitatea să ridice în fața administrației publice numai probleme ce sunt de competența ei și să înțeleagă limitele cu privire la atribuțiunile acesteia.
Autoritatea publică este cea care pune în practică hotărârile luate în folosul comunității, de interes pentru comunitate și prin consultarea comunității. Cetățenii își prezintă opțiunile și prioritățile prin intermediul sesizărilor și observațiilor aduse proiectelor de hotărâri prezentate de autoritate, iar aceasta din urmă este obligată, conform legii, să ia în considerare respectivele observații în vederea corelării viitoarelor decizii cu necesitățile comunității.
Toți membrii comunității au, la rândul lor, obligații față de autoritățile publice, dar în primul rând față de comunitate și, implicit, față de ei înșiși. Legea transparenței decizionale nu prezintă obligații care revin doar autorităților publice, ci trasează foarte clar și obligațiile membrilor comunității. Aceștia trebuie, înainte de toate, să-și asume responsabilitățile care le revin ca cetățean, astfel încât să poată cere același lucru de la autoritățile locale sau centrale.
CAPITOLUL I. CONSIDERAȚII GENERALE PRIVIND ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ
I.1. Conceptul de administrație publică
Termenul de administrație publică provine din limba latină “administer” traducându-se prin: agent, ajutător, servitor, sau într-un alt sens, instrument. Dicționarul limbii române reține pentru verbul “ a administra” explicația: a conduce, a cârmui, iar pentru “adminitrație” – totalitatea autorităților administrative existente într-un stat, serviciu sau secție, care se ocupă de problemele administrative ale unei instituții.
“Dictionary of American Government and Politics” editat la “The Dorsey Press”- , , în anul 1988, sub îngrijirea prof. Jay M. Shafritz de la University of , reține pentru cuvântul “administration” mai multe sensuri, și anume:
Conducerea și îndrumarea afacerilor guvernelor și instituțiilor;
Termen colectiv pentru toți oficialii din aparatul guvernamental;
Executarea și implementarea politicii publice;
Timpul în care se află în funcție un șef executiv, precum președinte, guvernator sau primar. Astfel, administrația Carter înseamnă acei ani (1977- 1981), când Jimmy Carter a fost președintele Statelor Unite.
Supravegherea averii unei persoane decedate pentru a se plăti taxele si a se repartiza bunurile și averea către moștenitori.
Termenul “administrație” în limbajul curent este utilizat în mai multe sensuri. Astfel, prin administrație se poate înțelege: conținutul principal al activității puterii executive a statului; sistemul de autorități publice care înfăptuiesc puterea executivă; conducerea unui agent economic sau instituții social culturale, un compartiment (direcție, secție, sector, serviciu, birou) din unitățile direct productive sau instituții social- culturale, care au desfășurat nemijlocit o activitate direct productivă.
“Dictionary of American Government and Politics” reține pentru sintagma “public administration” următoarele explicații:
Funcția executivă în guvern; executarea (aplicarea) politicii publice;
Organizarea și conducerea poporului și altor resurse pentru atingerea obiectivelor guvernării;
Arta și știința conducerii aplicată la sectorul public. Administrația publică este un termen mai larg decât conducerea publică (managementul public), pentru că acestea nu se limitează la management, ci include împrejurările politice, sociale, culturale si legale care afectează conducerea instituțiilor publice.
David H. Rosenbloom, în lucrarea sa “Public Administration”, releva faptul că “Administrația publică, ca multe alte strădanii umane, este dificil de definit, dar oamenii au cu toții un sens al acesteia, deși sunt păreri diferite despre cum ar putea fi realizată”.
Administrația publică este o categorie atât de abstractă si variată, încât poate fi descrisă în termeni diferiți. Totuși, o definire a administrației publice este necesară. Pentru aceasta se impune, în primul rând, să se stabilească care sunt granițele generale ale acesteia si să fie exprimate principalele concepte ale disciplinei și practicii administrației publice. De asemenea, în al doilea rând, definirea administrației publice ajută la încadrarea acestui domeniu într-un larg contex politic, economic si social. În fine, în al treilea rând, luarea în considerare a definițiilor majore ale administrației publice relevă faptul că există trei abordări distincte pentru acest domeniu. Din acest punct de vedere este de menționat că de-a lungul anilor s-a manifestat tendința teoreticienilor și practicienilor de a accentua una sau alta din aceste abordari, fiecare abordare tinzând să reliefeze diferite valori, diferite moduri de organizare, diferite metode de dezvoltare informațională și puncte de vedere.
Dintr-o mare varietate de definiții menționăm câteva, prezentate de Richard Stillman în “Public Administration: concepts and cases” (Boston, Houghlon Wifflin, 1978), definiții formulate de diferiți autori americani, după cum urmează:
John J. Corson și J. P. Harris definesc concis administrația publică drept “activitatea prin care se realizează scopurile si obiectivele guvernului”;
John Pfiffner și Robert Presthus relevă că “administrația publică, ca domeniu de activitate, este în principal preocupată de mijloacele pentru implementarea valorilor politice”;
Felix și Loyd Nigro dezvoltă definiția administrației publice în cinci puncte:
este un efort al unui grup care cooperează într-un cadru politic;
acoperă cele trei ramuri – executivă, legislativă și juridică – și relațiile dintre ele;
are un rol important în formularea politicii publice și este de aceea o parte a procesului politic;
este diferită de administrația privataă prin trăsături semnificative;
este asociată de aproape cu numeroase grupuri private și de indivizi.
David H. Rosenbloom, în lucrarea citată, se întreaba ce concluzii pot fi trase din această varietate de definiții ale administrației publice. Răspunsul este larg și înscris pe puncte, astfel:
Administrația publică are pentru diferiți observatori diferite sensuri, lipsind un înțeles general, semnificativ, teoretic și practic.
Faptul că nu se poate defini în mod clar substanța și procesul administrației publice este o scuză greu de acceptat, dar fenomenul există și societatea caută să-și îmbunătățească sistemul de birocrație publică;
Administrația publică, în mod paradoxal, nu este o disciplină de sine stătătoare, deoarece studiul acesteia se suprapune peste alte discipline, incluzând științele politice, economia, psihologia și administrarea afacerilor.Se poate trage concluzia că toate definițiile prezentate sunt de ajutor pentru că administrația publică implică activitate, tinde să fie concentrată în ramura executivă a guvernării, diferă de administrația privată și este preocupată de aplicarea legii.
Se poate defini într-un mod propriu ceea ce înseamnă administrația publică: folosirea teoriilor și proceselor manageriale, politice și juridice în vederea realizării mandatelor guvernării legislative, executive și judecătorești, pentru a asigura reglementările și serviciile pentru societate în ansamblu, cât și pentru segmentele acesteia.
Înțelegând prin administrație publică acea activitate care constă în principal în organizarea și asigurarea executării, dar și în executarea nemijlocită a prevederilor Constituției, ale tuturor actelor normative și ale celorlalte acte juridice emise de autoritățile statului de drept, activitate realizată de către autoritățile administrației publice în cadrul diferitelor activități ale autorităților statale sau ale colectivităților locale, iar, pe de altă parte, descifrăm cele două elemente componente esențiale și indispensabile ale administrației publice, și anume elementul structural – organic și elementul funcțional.
Spre deosebire de administrația statului totalitar, unde acesta este întotdeanuna la dispoziția exclusivă a puterii unice, fiind organizată centralizat și unitar la nivelui întregii colectivități naționale și, pe cale de consecință, constituie întotdeauna o “ administrație de stat”, în condițiile statului de drept, în care separațiunea puterilor, descentralizarea serviciilor administrative și autonomia administrativă constituie coordonate fundamentale, structurile organizatorice și funcționale ale administrației sunt amenajate atât la nivelui statului, deci al colectivității naționale, situație în care avem administrația publică centrală sau teritorială de stat, cât și la nivelul colectivităților locale, unde este organizată și funcționează administrația publică locală.
În fiecare țară există o anumită putere administrativă. Aceasta datorită continuității lucrărilor administrației și a serviciilor sale, datorită permanenței, tehnicității, competenței și funcționalității sale și, de asemenea, datorită existenței unei caste, format din personalul politic și administrativ.
În administrație, anumite organe, anumite servicii, exercită în domeniile care el sunt proprii o anumită influență specială. Diferiții funcționari din ministere, diferiții lucrători au cuvânt greu asupra voinței oamenilor politici.
Există chiar o tendință a administrației de a deveni independentă față de puterea politică, de a nesocoti autoritatea acesteia.
Guvernul, din totdeauna și în toate țările, s-a preocupat de a ține în mână administrația, de a se proteja împotriva nespunerii și a forței excesive a funcționarilor.
Uneori, guvernul este slab înarmat pentru aceasta, de exemplu prin acordarea dreptului la grevă al funcționarilor în unele țări. Funcționarii profită de avantajele atașate funcției și doresc ca ele să se reflecte în aceasta. Dar administrația nu exercită activitatea sa în propriul său interes economic, nici în interesul agenților săi, nici nu se face în “interesul prințului”, adică al puterii suverane.
Ea este destinată, în toate țările moderne, rezolvării treburilor publice, este legată de sistemul statal și trebuie să acționeze pentru binele comun, fiind investită cu autoritatea, dar, în același timp, ea trebuie să colaboreze cu publicul.
Termenul de “administrație” este comod și se aplică ansamblului aparatului administrativ, dar în administrație există de fapt mai multe “administrații”. Acestea prezintă de la una la alta diferențe, nu au aceleași trăsături, aceleași procedee în cadrul aceleiași țări.
Cu toate acestea, administrațiile aceleiași tări sunt animate de spirit identic, au anumite caractere comune, optând pentru aceleași reguli generale, astfel că principalele sisteme administrative constituie, fiecare în parte, un tot.
Din această cauză, în fiecare țară și în fiecare moment al istoriei, regimul administrativ este rezultatul unei serii de cauze, în cea mai mare parte exterioare lui; el reflectă regimul politic, economic, social al poporului în care se aplică, din epoca în care se plasează; el este marcat de voințe, răspunde la aspitații și nevoi.
Trebuie notat, însă, că regimul administrativ al unui popor exercită influențe asupra vieții politice, economice, și sociale a poporului respectiv. Astfel, sistemul administrativ englez, în aspectul său clasic, favorabil colectivităților locale și care pune administrația și pe cei administrați pe picior de egalitate în fața puterii judiciare, a contribuit la dezvoltarea în viața locală a unui anumit apetit pentru participarea la afacerile publice și a făcut să crească la cetățean sensul libertății. Alte sisteme, care nu procură astfel de garanții eficace, antrenează toropeala cetățenilor, pasivitatea lor. Aceasta condiționează eșecul sau succesul în administrația diferitelor națiuni. Așadar, un regim administrativ într’o nu este numai un rezultat, ci este și o cauză.
I.2. Caracteristicile administrației publice
Caracteristicile aministrației publice au fost formulate de Henry Puget încă din 1969, în lucrarea sa “Les institution administratives ètrangéres”.
Administrația constituie un corp intermediar, creat în vederea acțiunii, ea este făcută pentru a acționa
Corp intermediar creat pentru acțiune, administrația este subordonată. Iată prima caracteristică: ea este întotdeauna subordonată guvernului, care îi prescrie ce trebuie să facă, îi numește șefii și îi furnizează mijloacele.
Într-o societate civilizată, ea este subordonată dreptului, legii, care îi stabilește obiectivele, îi fixează limitele, îi impune respectul unor garanții.
Administrația, instrumentul Statului, posedă totdeauna puteri de care nu dispun particularii: puterea de rechiziție asupra oamenilor și lucrărilor, puterea de a percepe impozite, de a utiliza oamenii pentru serviciul militar, de a lua bunuri imobiliare prin procedura de expropriere.
Astfel de puteri sunt adesea stabilite prin lege, amploarea lor variază, rigoarea controlului este diferită. Însă administrația păstrează totdeauna o marjă de libertate, ea are apecierea oportunității, ea trebuie să se conformeze legii, dar îi aparține și aprecierea dacă, în circumstanțele care se prezintă. Ea trebuie să acționeze sau să se abțină.
Administrația îndeplinește două mari categorii de sarcini: unele de execuție, altele de elaborare.
Elaborarea constă în pregătirea de către administrație a textelor care devin obligatorii pentru această administrație, odată ce sunt acceptate de guvern sau organele legislative. Ea pregătește te în cadrul dispozițiilor în are, stabilește liniile generale față de care își conformează acțiunea, pregătește alegerea unei politici administrative. Administrația dă ajutor tehnic Șefului , rlamentului, miniștrilor, colaborând cu aceștia; ea face cunoscute oile și posibilitățile și poate contracara, în mediul său de acțiune, excesul. Ea este puternică prin utilitatea și cunoștințele sale.
Societatea civilă și instituțiile publice care nu fac parte din administrația publică, trebuie să vegheze ca trăsătura dominantă a administrației să rămână subordonarea față de interesul public, nu caracteristica de a se dovedi puternică.
Administrația publică este ierarhizată și ordonată
Administrația publică este ierarhizată și ordonată, adică divizată pe vericală și în tranșe orizontale, în grade sau etaje; organul situat la unul dintre aceste etaje exercită o autoriatate asupra organelor situate la etajele inferioare și este, la rândul său, supus autorității organului superior, dacă acesta există.
Ierarhia administrativă, care imită ierarhia militară, este un procedeu de a asigura coeziunea și dișciplina administrației; ea permite guvernului să țină administrația în mână iar, în interiorul administrației însăși, ea facilitează transmiterea ordinelor prin relee succesive, repartizarea responsabilităților și supravegherea executării.
În acest cadru ierarhic se exercită puterea de comandament de control si disciplină.
Puterile autorităților superioare sunt exercitate uneori aupra personalului, dar de cele mai multe ori puterea autorității superioare se manifestă asupra actelor emise de autoritatea inferioară.
Controlul care se exercită asupra administrației este de natură diferită; el poate fi pur administrativ, operat din interiorul administrației însăși și direct legat de puterea ierarhică, dar el poate fi executat și de către un judecător, caz în care se atașează de ideea puterii suverane, de control și justiție, care aparține suveranului sau poporului și este legată tribunalelor. În cazul serviciilor de stat nedescentralizate, există o maximizare a ierahiei administrative, respectiv a controlului.
Acolo unde judecătorul administrativ este puternic și el a impus un respect riguros al legalității, administrația este mai puțin liberă decât acolo acest judecător nu există sau unde judecătorul judiciar se dovedește a fi timid.
Așadar, administrația poate fi supusă numai unui control intern, care rezultă din angajamentul ierarhic, deci derivat din puterea ierarhică, sau/și unui control judecătoresc, consecința preeminenței legii.
Erorile și abuzurile administrației pot fi denunțate de presă, pot să dea loc la manifestații, la petiții, intervenții în parlament să antreneze căderea unui guvern.
În toate țările, administrația este remunerată, civilă, laică și egalitară
Administrația este remunerată. Există numai puțini agenți ai administrației care nu primesc o retribuție, un salariu din bugetul public. Funcțiile publice gratuite sunt o exceptie.
Administrația civilă. Există în toate țările o armată și o administrație militară, acestea servind sarcinilor speciale pe care le are armata. Nevoile publice, altele decât cele pe care le implică forțele armate, sunt retolvate prin administrația civilă. În societățile moderne nu există decât în mod excepțional o confuzie între funcțiile civile și cele militare.
Administrația este în toate țările formalistă, scrisă și birocratică.
Administrația acționează după anumite proceduri, conform unor precedente. Există un tradiționalism administrativ care poate antrena rutina și care duce la un ritm lent. Administrația este scrisă, ea are la bază documente, fapte, decizii, consemnate în documente conservate în scris.
Administrația acționează din birourile sale, adică din interiorul localurilor unde este instalată și unde personalul său este instalat în mici grupe, denumite birouri. Formalismul și birocratismul sunt proprii, fie că vrem sau nu, oricărei administrații dezvoltate; este variabil numai gradul și trebuie evitate exagerările care au ca rezulat instaurarea unui regim birocratic.
Administrația este permanentă, ea necesită, din ce în ce mai mult cunoaștere și tehnicitate.
Administrația face loc reprezentanților aleși ai populației, ea folosește auxiliari, agenți temporari, dar ea folosește mai ales funcționari permanenți; prin această permanență a funcționarilor, administrația are o continuitate, formează corpuri.
6. Administrația este compartimentată vertical și orizontal
Administrația este divizată în grupe de servicii și servicii, astfel: pe ministere, în fiecare minister pe direcții, în cadrul direcțiilor pe birouri; alături de ministere sunt stabilimente publice, agenții independente. Societăți naționale sau corporații publice, cu serviciile din cadrul lor, cu birourile lor.
Administrația este împărțită apoi prin tranșe orizontale, administrații centrale, servicii exterioare sau „ in-the-field”, serviciile colectivităților locale. Această compartimentare și aceste diviziuni verticale și orizontale face să se nască mari probleme de coordonare și comunicare, de centralizare și descentralizare, de cencentrare și deconcentrare.
I.3. Principiile fundamentale ale administrației publice
Administrația publică, în accepțiunea de activitate de organizare a executării, de executare în concret și de garantare a executării legii, este guvernată de urmatoarele principii fundamentale: 1. principiul legalității; 2. principiul ierarhiei; 3. principiul continuității; 4. principiul operativității; 5. principiul oportunității; 6. principiul revocabilității actelor administrative; 7. principiul autonomiei locale aplicat pentru administrația publică; 8. principiul descentralizării; 9. principiul consultării cetățenilor în soluționarea problemelor locale de interes deosebit; 10. principiul eligibilății; 11. principiul deconcentrării serviciilor publice.
a. Principiul legalității.
În conformitate cu prevederile articolului 102, alin.1, din Constituție, Guvernul, „potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne și externe a țării și exercită conducerea generală a administrației publice”. Se poate afirma, deci, că rațiunea fundamentală pentru care există Guvernul este asigurarea materializării liniilor directoare ale politicii interne și externe a țării încorporate în programul de guvernare acceptat de Parlament, ceea ce în plan juridic se materializează în inițierea de proiecte legislative, adoptate de hotărâri pentru aplicarea legilor, în a veghea ca toate componentele administrației publice să acționeze cu operativitate și profesionalism pentru respectarea Constituției și a celorlate legi.
De astfel, una dintre cele mai importante atribuții ale Guvenului este să asigure executarea de către administrația publică a legilor și a actelor normative date în aplicarea acestora. Acest principiu este consacrat și în articolul 2 din Legea Administrației publice locale.
Încadrarea principiului legalității între principiile fundamentale ale administrației publice este un imperativ determinat de esența și de natura acestei noțiuni. Sistemul organizatoric numit administrație publică și activitatea purtând același nume există pentru ca existența acestor legi să aibă consecințe pozitive, deci, ca urmare este absolut necesară subordonarea față de lege.
b. Principiul ierarhiei
Exprimarea Guvernului „exercită conducerea generală a administrației publice” evocă existența unor raporturi de drept administrativ între guvern și oricare altă alcătuire din administrația publică, raportul care diferă, sub aspectul conținutului, în funcție de principiile care stau ca fundament structurii administrației: unele pot fi raporturi ierarhice ( cele în raport cu ministerele, în raport cu prefecții, etc.), alte raporturi vor fi de colaborare ( de exemplu raporturile cu instituțiile centrale de specialitate autonome), iar altele vor fi raporturi de tutelă administrativă ( cele față de componentele de la nivel local, alese de cetățenii în baza principiului eligibilității și care își desfășoara activitatea în conformitate cu principiul autonomiei locale).
c. Principiul continuității.
Administrația publică, fiind o activitate prin care se organizează executarea, se execută și se garantează executarea legii în ideea de continuitate în desfășurarea aesteia rezultă însăși din natura sa. Nu este admisibil să existe momente în care legea să nu poată fi aplicată în teritoriul în care aceasta trebuie să regelementeze relațiile sociale.
Acest principiu trebuie avut în vedere atunci când se organizează administrația publică, mai concret, atunci când se definesc și se dimensionează elementele acestui sistem și când se direcționează fluxurile informaționale între elemente.
d. Principiul operativității.
Administrația publică trebuie să acționeze ca un senzor. Prin compartimentele de relații cu publicul administrația publică, atât de la nivel central cât și din unitățile administrativ-teritoriale, trebuie să preia mesajele de la membrii colectivităților, să identifice elementele dominante comune respectivelor mesaje, să își adapteze rapid activitatea – dacă mesajele au evidențiat necesitatea unei schimbări în acest domeniu – atât cea având caracter dispozitiv, cât și cea de prestație. Deoarece administrația publică acționează în zona intereselor publice, deci în legătură cu interese ale componeților unor macrogrupuri, acțiunea lor trebuie să se caracterizeze prin operativitate.
Dacă avem în vedere activitatea prestatoare, opertivitatea este o cerință obiectivă generată de însăși natura acestei activități. Administrația publică există pentru a interveni rapid, oricând, la cererea unei persoane fizice, soluționându-i solicitarea în timp optim, sau din oficiu pentru înlăturarea unei stări de fapt anormale, care poate afecta negativ – total sau parțial – colectivitatea, atunci când intervenția intră în competența sa.
e. Principiul oportunității.
Actele administrative reprezintă o modalitate juridică de organizare a executării și de executare a legii. Legea nu poate fi, și nici nu trebuie să prestabilească toate cazurile și toate modalitățile în care trebuie să intervină administrația publică prin acte administrative, de aceea componentele sistemului administrației publice trebuie să dispună de o anumită inițiativă și să aiba posibilitatea de a aprecia situațiile în care vor emite sau vor adopta aceste acte și să aprecieze oportunitatea elaborării lor.
Se poate concluziona că principiul oportunității subliniază una dintre prerogativele conferite administrației publice, prerogativă în conformitate cu care aceasta are dreptul și obligația de a aprecia, la momentul emiterii sau adoptării unui act administrativ, conformitatea dintre norma de drept, și situația de fapt, apreciere pe care administrația publică o face pornind de la un unic criteriu: interesele colectivității pe care o reprezintă.
f. Principiul revocabilității actelor administrative.
Revocarea este operațiunea juridică prin care emitentul sau adoptatorul unui act administrativ, sau organul ierarhic superior acestuia, desființează actul respectiv. În literatura de specialitate, și chiar în legislație s-a impus și termenul de retractare, termen care face trimitere la revocarea impusă de cel care a emis sau a adoptat actul.
Deși codul de procedură administrativă rămâne o dorință neîndeplinită a lucrătorilor din administrație, totuși. practica a făcut ca procedura administrativă să fie guvernată de principii ca : principiul nepublicității, principiul indisponibilității, principiul sesizării din oficiu. Revocarea actelor administrative poate avea caracter obligatoriu, în situația în care este prevăzută de lege în mod expres sau când este dispusă de la nivel ierarhic superior, în rest având caracter facultativ.
g. Principiul autonomiei locale.
Legea aministrației publice locale nr. 215/2001 modificată prin Legea nr. 216/2002, precizează că administratia publică locală în unitățile administrativ –teritoriale se organizează și funcționează în temeiul autonomiei locale.
Legiuitorul a definit autonomia locală ca fiind „dreptul și capacitatea efectivă a autorităților administrației publice locale de a soluționa și de a gestiona, în numele și în interesul colectivităților locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condițiile legii”. În lege se prevede că autonomia locală, ca drept, se exercită de consiliile locale, de primari și de consiliile județene, consilierii locali, consilierii județeni și primarii fiind aleși prin vot univesal, egal, direct, secret și liber exprimat. Autonomia locală este numai administrativă si financiară, fiind exercitată pe baza și în limitele stabilite de lege. În fapt, autonomia locală privește organizarea, funcționarea competența alcătuirilor İsociale care formează administrația publică locală și gestionarea resurselor care aparțin – în conformitate cu prevederile locale – comunei, orașului sau județului.
Legea prevede că raporturile dintre componentele administrației publice locale din comune și orașe, pe de o parte, și cele de la nivel județean, pe de altă parte, se bazează pe principiile autonomiei, legalității, responsabilității, cooperării și solidarității în rezolvarea problemelor întregului județ.
Principiul autonomiei locale se completează cu principiul consultării locuitorilor din unitățile administrativ-teritoriale prin referendum, această consultare fiind de fapt o altă formă de participare directă a cetățenilor la treburile publice.
h. Principiul descentralizării administrative.
Centralismul reprezintă exercitarea de la nivel central a prerogativelor aparținând de funcția pe care o îndeplinește în societate administrația publică. Deoarece personalul din administrația publică centrală nu poate, el însuși, să asigure îndeplinirea sarcinilor administrației publice în fiecare punct din teritoriul statului, sunt necesare alcătuiri sociale la nivel local care să realizeze administrația publică. Acestea trebuie constituite astfel încât să se asigure un minim de omogenitate în activitatea numită administrație publică în situația în care există o mare diversitate a administrațiilor, cu aspirații proprii atât în ceea ce priveste existența individiuală cât și cea în colectivitate.
Descentralizarea este un transfer de prerogative, a unor alcătuiri sociale independente cu funcții autoritare în colectivitate.Conceptul de descentralizare corespunde idee de gestionare prin intermediul administrațiilor a treburilor care îi privesc direct.
Descentralizarea teritorială este determinată mai mult de aspirațiile politice, în timp ce descentralizarea tehincă este dictată de nevoia asigurării unei eficiențe ridicate, de aceea ideea de autod’gestiune este mai pronunțată în contextul descentralizării teritoriale decât în cel al descentralizării tehnice.
Descentralizarea administrativă produce efect maxim dacă este corelată cu autonomia locală și dacă se dezvoltă ambele forme: descentralizarea teritorială și descentralizarea prin servicii.
i. Principiul consultării cetățenilor în soluționarea problemelor locale de interes deosebit.
Legea administrației publice locale în toate formele ei cunoscute în perioada 22 decembrie 1989 – 1 iulie 2003 a consacrat principiul consultării cetățenilor în problemele locale de interes public. Pentru aplicarea acestui principiu legiuitorul român a creat un cadru juridic necesar prin Legea nr. 3/2000 – Legea privind organizarea și desfășurarea referendumului. În articolul 2, aliniatul 2 din Legea nr. 3/2000 se precizează că „ se poate organiza li desfășura referendum local asupra unor probleme de interes deosebit pentru unitățile administrativ – teritoriale”, în cadrul referendumului populația putând fi consultată cu privire la una sau mai multe probleme pe buletine de vot separate.
Legea utilizează noțiunea de „referendum local”, în două accepțiuni. Stricto sensu prin referendum local se înțelege referendum organizat în comune și orașe, sau în subdiviziunile acestora. Lato sensu prin referendum local se face referire atât la consultarea organizată în comune și orașe, cât și la cea organizată la nivel județean , care poarta denumirea de „referendum la nivel județean”. În funcție de importanța obiectului referendumului, de mărimea colectivității locale la care se referă problema de interes deosebit, referendumul poate fi organizat și numai în unele subdiviziuni ale unei comune, unui oraș sau unui județ.
Problemele supuse referendumul local – înțeles în sens larg – se stabilesc de consiliile locale sau consiliile județene, după caz, la propunerea primarului consiliului județean.
j. Principiul eligibilității în administrația publică.
Ca fundament al democrației stau două reguli esențiale: reprezentativitatea, care implică eligibilitatea, și participarea directă.
Alegerea Președintelui României, se face „prin vot universal, egal, direct, secret și liber exprimat” conform prevederilor legale. Articolul 121, alin.1 din Legea fundamentală a României prevede că „autoritățile administrației publice, prin care se realizează autonomia locală” sunt „consiliile locale alese și primarii aleși, în condițiile legii”. Principiul eligibilității se referă și la consiliul județean, care este „autoritatea administrației publice pentru coordonarea activității consiliilor locale și orășenești, în vederea realizării serviciilor publice de intere județean”. legea nr. 215/2001, modificată, privind administrația publică locală, consacră încă un din articolul 1 acest principiu.
Dobândirea și exercitarea dreptului de vot sunt condiționate de îndeplinirea cumulativă a mai multor exigențe, unele obiective, altele subiective:
Cetățenii au drept de vot de la vârsta de 18 ani,impliniți până in ziua alegerilor inclusiv;
Nu au drept de vot debilii sau alienaṭii mintal, puṣi sub interdicție, si nici persoanele condamnate, prin hotărâre judecătorească definitivă , la pierderea drepturilor electorale;
Dreptul de a fi ales se realizează, în principiu, în aceleași condiții ca și dreptul de a alege. Totuși, Legea fundamentală și legea electorală stabilesc un număr de condiții în plus care privesc dreptul de a fi ales astfel:
candidatului să nu îi fi fost interzisă asocierea în partide politice, acest lucru însemnând că acel candidat să nu fie membru al Curții Constituționale, Avocat al poporului, magistrat, membru activ al armatei, polițist, ori să nu nu facă parte dintr-o altă categorie de funcționari publici precizată prin lege organică;
candidatul să aibă domiciliul în România, pentru că numai astfel el poate să-și îndeplinească mandatul, dacă va fi ales;
candidatul să fi împlinit până în ziua alegerilor, inclusiv, vârsta de cel puțin douăzeci și trei de ani, pentru a fi ales în organele administrației publice locale, și de cel puțin treiuecio și cinci de ani, pentru a fi ales în funcția de Președinte al României.
Aceste condiții au fost prezentate tocmai pentru a sublinia importanța exprimării votului, în sensul că pentru a evita sau diminua la maxim posibilitatea ca, pe baza mesajului deformat prezentat sau deformat receptat de alegători, să fie alese persoane care nu corespund exigențelor demnităților pe care vor fi investite, legiuitorul a luat anumite măsuri de protecție.
Legea privind Statutul funcționarilor publici, modificată prin Legea nr. 161/2003, articolul 2 alin.2,precizează că funcționarul public este persoana numită într-o funcție publică și că (art.6, alin.e), persoanelor numite sau alese în funcții de demnitate publică nu li se aplică prevederile acestui act normativ. Se deduce că principiul eligibilității este aplicabil persoanelor care vor fi învestite cu prerogativele anumitor demnități publice.
I.4. Funcțiile administrației publice
Caracterizând administrația publică drept o activiate în principal organizatorică, desprindem poziția de intermediar pe care o are între planul conducerii politice și planul unde se realizează valorile politice, deciziile politice. Această caracteristică nu exclude activitatea de conducere în administrația publică – ca activitate creatoare – ci, dimpotrivă, o presupune la anumite dimensiuni și în cadrul unor limite.
În prim plan se află funcția principală – determinată de poziția pe care o are administrația în raport cu puterea politică, și anume aceea de mecanism intermediar de execuție, ce are menirea de a organiza și a asigura execuția – în ultimă instanță folosind autoritatea sa sau chiar constrângerea.
Această funcție primară are mai multe laturi, și anume:
funcția de pregătire a deciziilor politice sau chiar de colaborare la adoptarea lor;
funcția de organizare directă, în concret – în anumite cazuri – a deciziilor politice;
funcția de purtător al cererilor, dorințelor și necesităților membrilor societății în fața autorităților competente a adoptat decizii asupra acestora.
Pe un plan mai îndepărtat, pot fi controlate funcțiile derivate ale administrației publice, care se referă la scopurile acțiunilor desfășurate de aceasta. În condițiile statului de drept administrația publică are drept scop înfăptuirea deciziei politice, reflectată în legi și celelalte acte normative ale autorităților statului și ale colectivităților locale. În acest plan putem distinge:
funcția de organizare și coordonare a adaptărilor ce se impun datorită transformărilor ce se petrec inert în evoluția diferitelor componente ale societății, în special în structura economică a acesteia.
Atribuțiile administrației publice privind previziunea și programarea sau planificarea se reduc – din punct de vedere teoretic – la pregătirea proiectelor; decizia în această materie fiind atributul puterii politice. În practica socială se poate remarca însă de la etapă la etapă și în funcție de regimul politic și forma de guvernământ, o influență mai mare sau mai mică a administrației asupra programelor de dezvoltare ce se stabilesx pe termen lung, mediu sau scurt.
Atributul de comandă se regăsește în activitateaadministrației publice în două planuri. Pe de o parte, administrația publică colaborează la adoparea deciziilor politice prin pregătirea acestora, iar pe de altă parte, adoptă deciziile administrative care au ca obiect crearea cadrului organizatoric și a condițiilor concrete în vederea implementării deciziilor politice.
Coordonarea ca atribut al conducerii în cadrul administrației publice se regăsește aproape la toate nivelurile structurilor administrative și constă în armonizarea și sincronizarea acțiunilor desfășurate în vederea organizării, executării și execuției în concret a deciziilor politice. Coordonarea asigură integrarea dinamică a acțiunilor diferitelot elemente alea administrației publice, în scopul realizării acestora în mod ritmic, proporțional și eficient.
Controlul constituie, de asemenea, un moment important al activității administrative; el are menirea de a măsura rezultatele acțiunii administrative în aplicarea deciziilor politice și de a reprograma activitățile, făcând corecțiile necesare. Controlul trebuie să determine o intensificare a realizării acțiunilor administrative de natură a asigura îndeplinirea fucțiilor administrației publice.
CAPITOLUL II: TRANSPARENȚA DECIZIONALĂ – PRINCIPIU FUNDAMENTAL AL ADMINISTRAȚIEI PUBLICE DIN ROMÂNIA
1. De ce este importantă transparența?
Integrarea europeană a României presupune un proces complex de compatibilizare a normelor,structurii si practicilor administrative cu cele existente in țările Uniunii Europene. In acest context al reformei instituționale din perspective integrării europene , Guvernul României consideră că transparența este un principiu ṣi o condiție esențială pentru reaṣezarea raportului dintre administrație si cetățean in deplină consonanță cu normele si practicile europene. Tot acest corp de legislație apare și este frecvent modificat fără implicarea celor interesați, fie că sunt cei care urmează să aplice actele respective sau cei a căror activitate este reglementată prin acestea.
Lipsa transparenței decizionale, alături de alte carențe ale activității de reglementare, conduce la încrederea scăzută a societății în forța și importanța actelor normative. Absența consultărilor face ca normele să fie frecvent modificate sau înlocuite, lucru ce determină o accentuată instabilitate legislativă și nu oferă siguranța necesară cadrului legal existent în România. Aplicarea reală a principiului transparenței ar duce la o mai mare încredere în legi și reglementări, din moment ce ele au fost adoptate cu consultarea celor interesați.
Încrederea în cadrul legal va avea ca rezultat un mai mare grad de respectare a legii, cu consecințe pozitive asupra dezvoltării economice și a menținerii unor relații de cooperare între aparatul guvernamental și societate.
2. Parcursul proiectului Legii Transparenței
În Noiembrie 2000, IRIS Center România a demarat proiectul „Transparența în activitatea administrației publice” care propunea introducerea principiilor „sunshine law" în procesul de elaborare a actelor normative. Proiectul se adresează atât administrației publice centrale, cât și locale, prevederile sale vizând atât actele administrative normative cât și actele administrative individuale.
Proiectul de act normativ propus administrației centrale prevedea, în ceea ce privește actele administrative normative, stabilirea unor proceduri care să asigure participarea publicului la procesul de adoptare a acestor acte prin instituirea în sarcina administrației publice a obligațiilor de a publica actul normativ înainte de adoptare, de a primi propunerile scrise de modificare a acestuia și de a organiza audieri publice în măsura în care acestea ar fi solicitate. De asemenea, prin proiect se lărgea dreptul de inițiativă legislativă și se introduceau proceduri care să permită analizarea impactului reglementărilor propuse.
La nivel central, IRIS Center România a organizat numeroase întâlniri și seminarii la care au participat instituții publice, reprezentanți ai mediului de afaceri și ai organizațiilor neguvernamentale în scopul de a obține comentarii la proiectul de act normativ propus. Dintre instituțiile publice implicate în acest proces de consultări amintim: Ministerul Informațiilor Publice, Ministerul Dezvoltării și Prognozei, Ministerul Afacerilor Externe, Ministerul Administrației Publice, Ministerul Întreprinderilor Mici și Mijlocii și al Cooperației și Ministerul Turismului.
Acest proiect de lege a fost adus la cunoștința publicului de către Ministerul Informațiilor Publice pe data de 16 aprilie 2002 prin intermediul unei conferințe de presă. Pe data de 22 aprilie 2002, Ministerul Informațiilor Publice împreună cu IRIS Center au organizat o dezbatere publică pe tema proiectului de lege prezentat de Minister, dezbatere la care au participat reprezentanți ai mediului politic, ai organizațiilor neguvernamentale, ai mediului de afaceri și ai unor instituții publice.
Pe lângă amendamentele formulate în cadrul dezbaterilor, IRIS Center România și Asociația Româna pentru Transparență au transmis în scris Ministerului Informațiilor Publice o serie de sugestii de îmbunătățire a actului normativ propus. Mai mult decât atât, IRIS Center România și Asociația Româna pentru Transparență au făcut lobby pentru introducerea unei serii de amendamente la proiectul de lege, pe parcursul procedurii legislative din cele două Camere ale Parlamentului României. Amendamentele propuse au fost rezultatul unei runde de consultări cu organizații ale societății civile și instituții ale administrației publice locale.
II.2. Prezentarea legii transparenței decizionale
1. Ce este legea transparenței?
Legea transparenței asigură deschiderea activității administrației publice centrale și locale către cetățeni prin intermediul a două mecanisme importante:
1. Participarea publicului la procesul de elaborare a reglementărilor;
2. Participarea publicului la procesul de luare a deciziilor.
2. Ce nu este legea transparenței?
Legea transparenței nu trebuie confundată cu legea privind accesul la informațiile de interes public și nici cu democrația directă. Spre deosebire de legea accesului la informațiile de interes public, care permite accesul cetățeanului la informațiile publice gestionate de diverse entități publice, legea transparenței oferă posibilitatea cetățenilor de a participa activ la procesul de elaborare de reglementări prin sugestii adresate autorităților administrației publice.
De asemenea, spre deosebire de democrația directă, legea transparenței nu conferă cetățenilor dreptul de a lua decizia finală cu privire la reglementările care vor fi adoptate. Acest rol va fi în continuare asumat de autoritățile administrației publice care vor decide dacă includ sau nu în proictele de reglementări informațiile și sugestiile primite din partea cetățenilor, organizațiilor neguvernamentale și asociațiile de afaceri.
3. Cui i se adresează această lege?
Legea transparenței implică o colaborare între doi parteneri: administrația publică și destinatarii reglementărilor elaborate de aceasta (cetățeni, organizații neguvernamentale, asociații de afaceri). Pe lângă administrația publică, legea face referire la instituții publice și la servicii publice, deși aceste organisme nu au atribuții directe în procesul de adoptare a reglementărilor.
4. Ce presupune legea?
Autoritățile administrației publice centrale și locale, precum și celelalte instituții publice care utilizează resurse financiare publice au obligația de a face publice proiectele de reglementări înainte ca acestea să fie adoptate. După acest moment, destinatarii reglementărilor, persoane fizice sau juridice, au posibilitatea de a formula sugestii și recomandări cu privire la reglementările care le-au fost prezentate în stadiu de proiect. Sugestiile astfel formulate vor fi analizate de către autoritățile inițiatoare care vor decide asupra necesității includerii în textul final al reglementărilor. Cu privire la participarea publicului la procesul de luare a deciziilor, legea prevede posibilitatea celor interesați de a participa și de a-și exprima punctele de vedere în cadrul ședințelor organismelor menționate mai sus.
5. Care sunt beneficiile legii?
a) Pentru administrația publică:
• obține în mod gratuit informații suplimentare cu privire la sectoarele de activitate care urmează să fie afectate de reglementările propuse;
• explică necesitatea reglementărilor propuse;
• înlătură problemele de implementare a reglementărilor datorate necunoașterii acestora de către destinatari;
• înlătură problemele de implementare datorate deficiențelor de redactare ale reglementărilor;
• câștigă încrederea opiniei publice.
b) Pentru beneficiarii reglementărilor:
• iau cunoștință de proiectele de reglementări propuse de administrația publică;
• își exprimă punctele de vedere cu privire la aceste proiectele;
• își adaptează activitatea din timp la cerințele care urmează a fi introduse.
II.3. Cadrul legal cu privire la transparența decizională
1. Articolul 1 – Cadrul general
Articolul 1 stabilește instituțiile care intră sub incidența prevederilor acestui act normativ: autoritățile administrației publice centrale și locale, precum și instituțiile publice care utilizează resurse financiare publice. Aceste prevederi trebuie corelate cu precizările introduse de articolul 4 care definește noțiunile de „autorități ale administrației publice centrale” și „autorități ale administrației publice locale”.
Un element esențial introdus de acest prim articol este precizarea că prevederile prezentei legi trebuie interpretate stabilind standarde minimale impuse administrației publice și instituțiilor publice în relația lor cu persoanele fizice sau juridice. Această precizare conduce la concluzia ca acele autorități ale administrației publice care doresc să introducă standarde de transparență mai ridicate în relația lor cu cetățenii pot face acest lucru fără a intra în contradicție cu prevederile acestei legi. Precizarea reflectă o realitate a practicii admnistrative românești din care se pot cita multiple exemple de autorități administrative care aplică procedee de participare cetățenească inainte de a adopta decizii de importanță deosebită. Legea tinde să stabiliească standarde minime general valabile pentru toate autoritățile administrației publice, centrale sau locale, asigurând pe de altă parte și posibilitatea depășirii acestor standarde de către autoritățile aministrative mai progresiste.
În alineatul 2 al primului articol, legea stabilește scopurile principale pe care își propune să le atingă: mărirea gradului de responsabilitate a administrației publice față de cetățean, stimularea participării active a cetățenilor în procesul de luare a deciziilor și creșterea gradului de transparență la nivelul întregii administrații publice.
2. Articolul 2 – Principii
Pentru atingerea scopurilor prevăzute la articolul 1(2), legea stabilește anumite principii: informarea prealabilă a persoanelor asupra problemelor de interes public, consultarea cetățenilor cu privire la proiectele de acte normative și participarea activă a cetățenilor la procesul de luare a deciziilor și la elaborarea de acte normative. Aceste principii stau la baza procedurilor detaliate prezentate în cadrul capitolelor următoare.
3. Articolul 3 – Definiții
Pentru a evita riscurile de interpretare diferențiată a acestei legi, articolul 3 definește termenii și procedeele care sunt utilizate în continuare. Noțiunile vizate sunt: act normativ, luarea deciziei, elaborarea de acte normative, recomandare, obligație de transparență, asociație legal constituită, minuta, ordine de precădere, ședința publică. În același context trebuie precizat faptul că prevederile articolului 3 necesită corelări cu alte acte normative deja în vigoare – ex. Asociație legal constituită.
Cetățenii sunt toți cetățenii României, în condițiile Constituției și a legii cetățeniei române (nr. 21/1991 republicată cu modificările ulterioare). Exercitarea drepturilor prevăzute de legea transparenței poate fi făcută, din momentul dobândirii cetățeniei, fără deosebire de rasă, naționalitate, origine etnică, limbă, religie, sex, opinie, apartenență politică, avere sau origine socială. Din formularea actuală a textului de lege reiese că cetățenii străini sau apatrizii, inclusiv cei rezidenți în România, nu se pot folosi de mecanismele create de prezenta lege. Ei însă pot apela la organizațiile legal constituite pentru a putea beneficia de drepturile prevăzute de lege.
Asociațiile legal constituite reprezintă, în sensul legii transparenței, „orice organizație civică, sindicală, patronală sau orice alt grup asociativ de reprezentare civică”. Astfel, din formularea legii reiese că poate fi considerată asociație legal constituită:
• orice organizație neguvernamentală constituită în temeiul Ordonanței 26/2000 privind asociațiile și fundațiile sau a legii anterioare în materie (Legea „Mârzescu”, nr. 21/1924). Ele includ, spre exemplu, asociații patronale, asociații de proprietari, etc.
• sindicatele, federații, confederațiile și uniunile sindicale reglementate de legea sindicatelor, Legea 54/2003;
• alte asociații recunoscute de lege, cum ar fi Camerele de Comerț sau asociațiile cu personalitate juridică create potrivit procedurilor Fondului Român de Dezvoltare Socială.
4. Articolul 4 – Autorități publice supuse prevederilor prezentei legi
Articolul 4 al acestei legi face referire la autorități ale administrației publice, excluzând din sfera de aplicare puterea legislativă (Parlamentul) și puterea judecătorească. Alineatele a) și b) ale acestui articol aduc precizări suplimentare cu privire la conținutul noțiunilor de autorități ale administrației publice centrale și locale.
În cadrul autorităților administrației publice centrale se includ: ministerele (iar nu Guvernul), alte organe ale administrației publice subordonate Guvernului sau ministerelor, servicii publice descentralizate și autorități administrative autonome. Câteva precizări se impun cu privire la aceste instituții:
• Guvernul nu este menționat în această enumerare, deși inițial textul proiectului de lege conținea prevederi în acest sens. S-a argumentat în sensul că orice act normativ adoptat de Guvern este rezultatul unei inițiative aparținând unui minister și că, în aceste condiții, obligația de transparență îi incumbă autorității inițiatoare la care legea face referire.
Așadar, deși Guvernul nu apare în mod explicit printre destinatarii acestei legi, actele adoptate de acest organ vor fi supuse dezbaterilor publice prin grija instituției inițiatoare.
• Referirea la servicii publice descentralizate este excesivă din cauza faptului că aceste instituții nu au atribuții în domeniul adoptării actelor normative.
• Referirea la autoritățile administrative autonome este salutară, prin prisma posibilității de transparentizare a activității acestor instituții relativă la adoptarea de reglementări cu impact asupra unei categorii largi de persoane fizice sau juridice. In cadrul autorităților administrației publice locale legea include: consiliile județene, consiliile locale, primăriile, instituțiile și serviciile publice de interes local sau județean. Mențiunile făcute anterior cu privire la serviciile publice se mențin și în cadrul acestui paragraf.
5. Articolul 5 – Excepții
Acest articol stabilește în mod limitativ situațiile care constituie excepții de la această lege. Câteva precizări cu privire la redactarea acestui articol se impun înainte de a trece la analiza în profunzime a prevederilor sale.
Redactarea părții introductive a acestui articol este defectuoasă din punctul de vedere al aplicării unui regim identic proceselor de elaborare a actelor normative, pe de o parte, și ședințelor publice, pe de altă parte. Dacă în ceea ce privește ședințele publice în cadrul cărora se discută probleme care implică referiri la date personale, cerința secretizării este justificată, nu același lucru se poate afirma cu privire la procesul de elaborare a actelor normative în conținutul cărora acest tip de informații nu va fi niciodată integrat ca atare. Soluția ar fi fost tratarea separată a excepțiilor privitoare la elaborarea actelor normative de cele privitoare la ședințele publice.
Cerința de a asigura secretul cu privire la elaborarea actelor normative, în condițiile acestui articol, apare ca lipsită de temei în condițiile în care după adoptare actele normative se publică. În aceste condiții nu pot fi invocate rațiuni ținând de necesitatea de a asigura secretul cu privire la conținutul reglementărilor, dat fiind că însăși rațiunea publicării este aceea de a face cunoscutactul normativ publicului. Acest tip de argumentație ar putea fi relevantă în cazul actelor normative care nu se publică în Monitorul Oficial – cele care au caracter militar.
II.4. Proceduri privind participarea cetățenilor și a asociațiilor legal constituite la procesele de elaborare a actelor nomative și de luare a deciziilor
În economia acestei reglementări, capitolul doi joacă rolul substanțial, înglobând prevederile esențiale ale legii. Diferențierea realizată în titlu între procesul de elaborare a actelor nomative și procesul de luare a deciziilor corespunde celor două secțiuni ale acestui capitol, fiecare vizând una dintre cele două probleme.
1. Dispoziții privind participarea la procesul de elaborare a actelor normative
Această secțiune a legii este compusă dintr-un singur articol care stabilește mecanismele prin intermediul cărora cetățenii pot interveni în activitatea de elaborare de acte normative. Primele alineate al articolului 6 tratează aspecte referitoare la informarea publicului cu privire la conținutul proiectelor de acte normative prin intermediul unui anunț. Anunțul conține: o notă de fundamentare, o expunere de motive, un referat de aprobare cu privire la necesitatea adoptării actului normativ propus, textul complet al actului, data și termenul limită până la care cei interesați pot trimite comentarii. Anunțul se aduce la cunoștința publică cu cel puțin 30 de zile înainte de supunerea actului normativ spre analiză, avizare și adoptare. Pe lângă informarea cu caracter general, care se adresează unui grup țintă nediferențiat în funcție de interesele sale concrete, legea prevede și modalități de informare direcționată spre anumite grupuri de interese.
Ca metode de informare generală legea menționează afișarea proiectului de act normativ pe site-ul propriu și într-un spațiu accesibil publicului, precum și transmiterea proiectului către mass-media. Observăm că în legătură cu ultima metodă de informare, transmiterea către presă, legiuitorul nu leagă îndeplinirea obligației de apariția sau neapariția informației în presă, ci doar de transmiterea acesteia către mass-media. Metoda de informare directă constă în obligația autorităților publice de a transmite proiectele de acte normative către toți cei care au depus o cerere în acest sens.
Cu privire la actele normative cu relevanță asupra mediului de afaceri, legea conține o dispoziție de favoare, obligând inițiatorul să transmită anunțul asociațiilor de afaceri și altor asociații legal constituite chiar în lipsa unei cereri de informare depuse de aceste organisme. Din redactarea acestui articol rezultă faptul că aceste acțiuni de informare sunt cumulative. Corelativ obligației autorităților publice de a informa cetățenii cu privire la intenția de a elabora acte normative, apare o altă obligație, aceea de a pune la dispoziția cetățenilor o perioadă de 10 zile, în cadrul termenului mare de 30 de zile, pentru primirea sugestiilor și comentariilor pe marginea reglementărilor propuse. Persoana responsabilă de relația cu societatea civilă va coordona activitatea de primire a sugestiilor și comentariilor. Dacă o asociație legal constituită sau o altă autoritate publică solicită în scris organizarea de dezbateri publice pe marginea actului normativ propus, autoritatea inițiatoare este obligată să decidă organizarea acestor dezbateri. Anunțul cu privire la organizarea dezbaterilor se va face cu cel mult 10 zile înainte de organizarea lor efectivă, și va conține data și locul întâlnirii. Comentariile relevante primite de la societatea civilă în scris sau prin intermediul luărilor de cuvânt în cadrul dezbaterilor publice vor fi introduse în textul actului normativ înainte de transmiterea acestuia spre analiză și aprobare. Alineatul 9 al articolului 6 prevede că actele normative elaborate în situații de urgență nu se supun procedurii prevăzute anterior. Se vorbește despre situații excepționale care impun adoptarea de soluții imediate pentru a se evita grave atingeri ale interesului public, dar prezenta lege nu definește exact conținutul acestor noțiuni. Rămâne așadar ca aceste concepte să fie interpretate în practică, aceste interpretări fiind susceptibile de a genera abuzuri prin lărgirea nejustificată a sferei acestor termeni.
2. Dispoziții privind participarea la procesul de luare a deciziilor
Prevederile acestei secțiuni propun o tratare unitară a problematicii participării publicului la ședințele instituțiilor publice. Prevederi în sensul deschiderii ședințelor publice către cetățeni se regăsesc și în alte acte normative, însă în mod disparat. Legea transparenței își propune să stabilească un set minim de măsuri aplicabile ședințelor tuturor organismelor menționate în articolul 4.
3. Articolul 7 – Participarea la ședințe publice
Cu minim 3 zile înainte de desfășurarea unei ședințe publice, autoritatea publică în cauză va face public un anunț care va conține data și ora întâlnirii, precum și ordinea de zi, prin afișare la sediul și pe site-ul propriu și prin transmitere către mass-media. Persoana desemnată pentru relația cu societatea civilă va fi responsabilă atât de difuzarea anunțului cât și de invitarea specială a anumitor persoane.
4. Articolul 8 – Puncte de vedere
Acest articol prevede obligația persoanei care prezidează ședința de a da cuvântul participanților la ședința publică. În lipsa unei astfel de prevederi, simpla posibilitate a cetățenilor de a participa la ședințele autorităților publice ar fi lipsită de eficiență. Libera exprimare a participanților cu privire la temele care se află pe ordinea de zi a ședinței asigură funcționarea fluxului de informații dinspre societatea civilă spre administrația publică.
5. Articolul 9 – Responsabilitatea adoptării deciziilor
Articolul 9 conține o prevedere de principiu, care s-ar fi integrat probabil mai bine între articolele introductive ale legii. Principiul enunțat este acela că responsabilitatea adoptării reglementărilor aparține integral autoritățiilor publice. Această prevedere este utilă pentru că delimitează clar sfera implicațiilor pe care legea își propune să le aibă asupra activității administrației publice.
Legea transparenței nu își propune să introducă reguli proprii democrației directe în procesul de luare a deciziilor, ci doar să asigure un dialog între sectorul public și cel privat cu privire la deciziile care au impact asupra activității ambilor parteneri. Este vorba despre un proces de consultare, și nicidecum despre o schimbare a rolurilor între administrația publică și societatea civilă în ceea ce privește elaborarea de acte normative. Această concluzie se impune în mod firesc și poate fi dedusă și din faptul că răspunderea pentru adoptarea de acte normative deficitare aparține tot administrației publice. Cetățenii au, așadar, posibilitatea de a se informa cu privire la intențiile legislative ale autorităților publice, de a participa în mod activ la procesul de luare a deciziilor prin intermediul sugestiilor și comentariilor pe marginea actelor normative și, în ultimă instanță de a sancționa administrația publică prin intermediul votului.
6. Articolul 10 – Minutele ședințelor
Acest articol introduce pentru prima data în legislația românească obligația autorităților publice de a include în minuta încheiată după fiecare ședință publică votul fiecărui membru asupra chestiunilor dezbătute, cu excepția cazului în care votul a fost declarat secret. Minuta astfel întocmită va fi publicată la sediul autorității publice și pe site-ul propriu. Aceste prevederi răspund unor revendicări constant formulate de către societatea civilă cu privire la necesitatea ca persoanele alese în funcții de conducere să își asume responsabilitatea votului exprimat cu privire la diverse probleme. În lipsa acestui mecanism, cetățenii nu pot analiza felul în care cei care îi reprezintă își îndeplinesc funcția, din imposibilitatea de a-și fundamenta opțiunile pe performanțele anterioare reale ale aleșilor.
7. Articolul 11 – Înregistrări ale ședințelor publice
Alineatul 1 al acestui articol introduce în mod explicit obligația autorităților publice de a redacta și arhiva minute ale tuturor ședințelor publice. În mod facultativ, autoritățile publice pot utiliza și alte metode de înregistrare a ședințelor publice.
Alineatul 2 reglementează accesul cetățenilor la aceste înregistrări în conformitate cu legea 544/2001 privind liberul acces la informațiile de interes public, încadrându-le în categoria informațiilor care se obțin la cerere. Fac excepție de la această prevedere cazurile discutate anterior la articolul 6 care rămân reglementate exclusiv de acest articol.
8. Articolul 12 – Raportul anual
Acest articol introduce obligația tuturor autorităților publice prevăzute la articolul 4 de a redacta un raport anual privind transparența decizională care conține următoarele informații:
a. numărul recomandărilor primite;
b. numărul total al recomandărilor incluse in proiectele de acte normative și în conținutul deciziei luate;
c. numărul participanților la sedințele publice;
d. numărul dezbaterilor publice organizate pe marginea proiectelor de acte normative;
e. situația cazurilor în care autoritatea a fost actionată în justiție pentru nerespectarea prezentei legi;
f. evaluarea proprie a parteneriatului cu cetățenii și asociațiile legal constituite ale acestora;
g. numărul ședințelor publice închise și motivația restricționării accesului.
Așa cum se poate observa, informațiile conținute în acest raport și natura publică a acestuia permit o evaluare a activității respectivei instituții în ceea ce privește aplicarea legii transparenței. De asemenea, pe baza acestor informații se pot realiza comparații între diverse autorități publice, analizându-se motivele care generează un comportament mai mult sau mai puțin performant.
9. Sancțiuni
Legea transparenței prevede trei tipuri de mecanisme de sancționare a celor care nu își îndeplinesc obligațiile care le incumbă:
1. posibilitatea cetățenilor de a ataca în instanță autoritatea publică, dacă aceasta îi lezează drepturile prevăzute de lege;
2. posibilitatea sancționării funcționarului care îngrădește exercitarea completă a drepturilor prevăzute de lege de către cetățeni;
3. posibilitatea sancționării acelor persoane participante la ședințele publice care nu respectă regulamentul acestora.
Observăm că legea transparenței nu conține și prevederi referitoare la posibilitatea de a sancționa persoanele alese în funcții de conducere care nu își îndeplinesc obligațiile care le revin conform prevederilor acestei legi. Lipsa acestei categorii de sancțiuni reprezintă o deficiență a legii susceptibilă de a crea dificultăți în implementarea acesteia.
10. Articolul 13 – Posibilitatea sesizării instanței
Acest articol prevede dreptul oricărei persoane de a ataca în instanță autoritatea publică pe care o consideră vinovată de încălcarea drepturilor sale prevăzute de prezenta lege. Regulile procedurale aplicabile în această situație sunt cele stabilite de legea contenciosului administrativ.
Deoarece legea transparenței nu prevede derogări de la dreptul comun stabilit de legea contenciosului administrativ, rezultă că persoana lezată trebuie să parcurgă procedura plângerii prealabile anterior sesizării instanței. Această procedură constă în obligația persoanei lezate de a adresa o plângere autorității publice în cauză, permițând acesteia să își revizuiască poziția. În măsura în care cetățeanul nu este satisfăcut de răspunsul primit de la autoritatea publică, se poate adresa instanței de contencios administrativ de pe lângă tribunal.
11. Articolul 14 – Posibilitatea sancționării funcționarului
În conformitate cu prevederile acestui articol funcționarii care se fac vinovați de săvârșirea uneia dintre următoarele fapte:
a. nu permit accesul persoanelor la ședințele publice;
b. împiedică implicarea persoanelor interesate în procesul de elaborare a actelor normative. Faptele sunt considerate abateri disciplinare și sunt sancționate în conformitate cu Legea 188/1999 sau cu legislația muncii.
12. Articolul 15 – Posibilitatea sancționării participanților la ședințele publice
Pentru buna desfășurare a ședințelor publice este necesar ca toate persoanele participante să respecte prevederile regulamentului de organizare a acestora. Atunci când apar încălcări ale regulamentului, persoana care prezidează ședința poate să avertizeze persoana vinovată și, în ultimă instanță, să dispună evacuarea acesteia. O atenție deosebită trebuie acordată sintagmei „în ultimă instanță” care obligă persoana care prezidează ședința să facă uz de toate mijloacele pe care le are la dispoziție pentru a normaliza situația creată înainte de a dispune evacuarea persoanei vinovate. O deficiență a acestui articol constă în lipsa unor prevederi care să se refere la obligația autorităților publice de a pune la dispoziția participanților o copie a respectivului regulament. Această lipsă poate genera abuzuri în practică, autoritățile publice putând restricționa în mod excesiv participarea cetățenilor la ședințele publice invocând nerespectarea regulamentului.
13. Dispoziții finale
Legea transparenței intră în vigoare la 60 de zile de la publicarea în Monitorul Oficial. Aceasta perioadă permite autorităților publice să se familiarizeze cu prevederile legii și să pregatească implementarea acesteia. La data intrării în vigoare, orice dispoziții contrare se abrogă.
În scopul înlăturării oricăror contradicții care pot apărea între prevederile prezentei legi și regulamentele de organizare a diverselor autorități publice, acest articol prevede obligația modificării acestora din urmă în conformitate cu legea transparenței.
CAPITOLUL III: PROBLEMATICA PARTICIPĂRII PUBLICE ȘI A CONSULTĂRII CETĂȚEANULUI ÎN DECIZIA DE POLITICĂ PUBLICĂ
III.1. Definirea conceptelor de consultare și participare publică
Interesul pentru promovarea participării cetățenilor la luarea deciziilor de politică publică reprezintă un interes relativ nou pentru guverne. Dezvoltarea acestui interes la nivel internațional a avut loc pe fondul crizei instituțiilor politice, deficitului de consens între partidele politice și liderii politici, slăbirii capacității statului de a rezolva singur toate problemele societății. Guvernele, dar și organizațiile private inițiază din ce în ce mai mult procese formale de consultare în diverse zone de politică publică și asistăm la o creștere a dialogului între diverși actori sociali în exteriorul instituțiilor politice tradiționale.
Nici România nu face excepție de la aceste tendințe de creștere a interesului pentru consultare și participare publică. În ultimii șase ani se înregistrează o dezvoltare a formulelor instituționale și non-instituționale de dialog social și consultare publică. Începând cu 2001 și în România apar elemente de legislație și cadru instituțional reglementând practica consultării publice. Aceste elemente se dezvoltă pe fondul evoluțiilor din zona reformei guvernării și a reformei administrației publice, evoluțiilor specifice din zona societății civile.
Având în vedere faptul că sunt utilizate resurse publice și private importante pentru a susține consultarea/participarea publică, este necesar să ne uităm cu atenție la proces cât și la produsul consultării/participării. Într-un foarte cunoscut raport OECD dedicat tematicii participării cetățeanului la luarea deciziei (The Organisation for Economic Co-operation and Development 2005), se afirmă: “Există o mare diferență între cantitatea de timp, bani și energie pe care guvernele din țările OECD le investesc în implicarea cetățeanului și societății civile în procesul de luare a deciziilor și nivelul de atenție care este acordat evaluării eficacității și impactului unui astfel de efort”. Interesul pentru evaluarea participării se face în primul rând pornind de la argumente pragmatice legate de responsabilitatea și răspunderea pentru utilizarea resurselor publice, incluzând aici resursele instituționale dar și timpul și efortul cetățenilor.
Consultarea și participarea publică pot fi definite ca implicare a cetățenilor în managementul deciziilor și oferta de servicii.
Consultarea și participarea au loc atunci când cetățenii și autoritățile publice au nevoi identificate de consultare/participare și când există mecanisme create pentru a susține consultarea/participarea. Mecanismele cunoscute de consultare/participare publică includ: audieri publice, întâlniri publice, forumuri cetățenești, grupuri consultative, diverse tipuri de sondaje de opinie, focus grupuri, utilizarea mijloacelor electronice de comunicare, publicații ale administrației publice etc.
Putem vorbi de două tipuri de consultare/participare. Consultarea și participarea autentică apar atunci când cetățeanul este implicat în decizia de politică publică, se exprimă liber față de un guvern responsabil și este implicat în producerea de servicii publice (prin mecanisme de contractare, implicarea în stabilirea de standarde pentru servicii, activități de evaluare). Există și o “pseudo-consultare”, care apare atunci când scopul participării este acela de a informa cetățenii cu privire la decizii deja luate, de a bloca plângerile lor sau de a manipula opiniile exprimate de aceștia.
Consultarea și participarea pot să apară în diverse zone de politică publică, de la diferite tipuri de servicii publice la aspecte ce țin de dezvoltarea economică, protecția mediului, educație, cultură etc. Totodată, consultarea/participarea pot să apară în diferite etape ale procesului de politică publică, de la stabilirea de scopuri și obiective pentru strategii de politică publică, la implementarea și evaluarea acestora. Există mai multe abordări în operaționalizarea și analiza conceptului de participare publică. O primă variantă este propusă de către OECD, care distinge între trei nivele de implicare a cetățeanului în luarea deciziei de politică publică.
Consultarea și participarea autentică apare atunci când cetățeanul (individual sau corporatist) este implicat în decizia de politică publică, se exprimă liber față de un guvern responsabil și este implicat în producerea de servicii (prin mecanisme de contractare, implicarea în stabilirea de standarde pentru servicii, activități de evaluare).
Există și o “pseudo-participare”, atunci când scopul participării este acela de a informa cetățenii cu priviri la decizii, de a bloca plângerile lor sau de a manipula opiniile exprimate de aceștia.
Consultarea și participarea pot să apară în diverse zone de politică publică, de la diverse tipuri de servicii la aspecte ce țin de dezvoltarea economică, protecția mediului, educație, cultură etc. Nu mai puțin, consultarea/participarea pot să apară pe diverse componente ale procesului de politică publică, de la stabilirea de scopuri și obiective pentru strategii de politică publică, la implementare și evaluare.
Există mai multe variante prin care putem operaționaliza și analiza conceptul de participare publică. O primă variantă este propusă de către OECD, care distinge între trei tipuri diferite de implicare a cetățeanului în luarea deciziei de politică publică.
Prima “treaptă” de implicare publică se referă la informare. Aceasta presupune că procesul politicilor publice este suficient de transparent pentru ca cetățenii să obțină informația necesară pentru a vedea în ce măsură guvernul își respectă promisiunile, pentru a fi capabili să analizeze ce se întâmplă în diverse sectoare de politică publică să evalueze consecințele acestora asupra lor. Pentru toate țările democratice informarea cetățenilor este normă.
Al doilea nivel se referă la consultare ca și exercițiu care permite cetățenilor să ofere feedback cu privire la opțiunile de politică publică, în diverse stadii ale procesului de decizie. Analiza asupra țărilor OECD cu privire la metodele de consultare publică arată faptul că invitațiile la consultare publică sunt adresate prioritar grupurilor foarte bine organizate, incluzând grupuri de interes. În majoritatea țărilor aceste grupuri bine organizate, incluzând sindicate, patronate, grupuri ale oamenilor de afaceri, au relații deja foarte bine stabilite cu guvernele, se informează sistematic și participă în sectoarele de politică publică unde au interese. Pentru sindicate și patronate relația cu guvernul este stabilită în majoritatea țărilor pe baze tripartite.
Al treilea criteriu se referă la participarea activă, care permite cetățenilor să devină partener în luarea deciziilor în politica publică. Participarea presupune ca cetățenii să participe la fixarea obiectivelor de politică publică, să poată exprima opinia lor în legătura cu diversele opțiuni de politică publică, să propună strategii de implementare. Acest tip de exercițiu este destul de rar întâlnit. Numai câteva țări OECD au experiențe pozitive de participare a cetățenilor la luarea deciziilor sau implementează programe pilot.
Un alt efort de clasificare a fost făcut de Organizația Internațională pentru Participare Publică (IAPP) care definește cinci niveluri de participare a publicului în politică. Primele două nivele sunt identice cu cele propuse de OECD, respectiv informarea publicului și consultarea publică. IAPP desface al treilea nivel din modelul OECD, participarea publică, în trei niveluri distincte. Astfel, al treilea nivel se referă la exercițiile de implicare a publicului de către guvern în procesul redactării proiectelor de politică publică pentru a se asigura că opiniile diverselor grupuri interesate sunt luate în considerare. Al patrulea nivel se referă la exerciții de colaborare public-privat în care organizații guvernamentale se angajează în relații de colaborare și parteneriat cu diverse grupuri interesate din public, în fiecare stadiu al dezvoltării politicii publice, de la identificarea și selectarea alternativelor, evaluare etc. Ultimul stadiu identificat de analiza IAPP se referă la oferirea de responsabilități în implementarea politicii publice unor grupuri interesate din public (empowerment). Deci decizia trece în mâna acestor grupuri, precum și responsabilitatea realizării obiectivelor asupra cărora s-a căzut de acord în comun.
III.2. Consultarea publică în România. Cadrul legislativ.
Analizând practica consultării publice în România trebuie remarcat faptul că implicarea publicului în luarea deciziilor de politică publică se face în totalitatea cazurilor la nivelul consultării și nu la cel al participării.
Începând cu anul 2000 asistăm la dezvoltarea unui cadru legislativ și instituțional vizând promovarea formelor de participare a publicului la luarea deciziei. O noutate pentru România o reprezintă integrarea consultării publice în cadrul procesului de politici publice prin prevedere legislativă.
Practica consultării publice în România.
a) Evaluarea cantitativă a practicii consultării publice în România
În continuare este prezentat rezumatul analizei datelor obținute de la administrația cu privire la implementarea Legii nr.52/2003 privind consultarea publică în România.
În anul 2005 au fost emise 178178 de acte normative, dintre care 132025 de proiecte legislative au fost anunțate în mod public, în timp ce 26388 au fost adoptate fără a fi obligatorie dezbaterea publică deoarece fie au fost adoptate în procedură de urgență, fie conțin informații care exceptează de la aplicarea legii 52, conform art. 5. Din analiza datelor furnizate de către administrația publică apare o neconcordanță în ce privește numărul proiectelor de acte normative adoptate în 2005: sunt declarate 178178, dar adunând proiectele anunțate public cu cele adoptate fără dezbatere publică ne dă un total de 158413; rămâne o diferență de 19765 care nu este acoperită.
Datele cercetării indică faptul că din cele 132025 de proiecte de acte normative anunțate public 44% au fost anunțate prin afișare la sediul instituției administrației publice, 30% prin mass-media și 26% prin afișare pe site. Sunt acte normative care au fost anunțate prin 2 sau chiar 3 mijloace de comunicare. Din interpretarea datelor a reieșit că administrația publică centrală utilizează ca principal mijloc de informare asupra proiectelor de acte normative internetul, site-ul instituției. Astfel 76% dintre actele normative adoptate la nivel central au fost afișate pe site, 18% la sediul propriu și numai 6% au fost anunțate prin mass media.
Trebuie avut în vedere faptul că administrația publică centrală, în special ministerele și agențiile guvernamentale se adresează în special organizațiilor neguvernamentale sau cetățenilor care utilizează instrumentele tehnologice moderne. Dacă administrația centrală utilizează cu precădere internetul pentru a anunța proiectele de acte normative, administrația locală anunță actele normative în special prin afișare la sediul propriu.
Datele indică că în anul 2005, 45% dintre actele normative au fost anunțate public prin afișare la sediu, 30% prin mass-media și 25% prin intermediul site-ului propriu. Diferența dintre administrația locală și cea centrală se explică prin faptul că utilizarea internetului în orașele mici și în rural este mult mai redusă, și de aceea se preferă utilizarea altor mijloace de informare.
Datele oferite de către instituțiile administrației publice indică faptul că pentru cele 5688 de cereri pentru furnizare de informații primite de administrație s-au transmis un număr de 3993 de proiecte, 2530 (63%) persoanelor fizice și 1462 (37%) asociațiilor de afaceri și asociațiile legal constituite. Administrația centrală a răspuns la un număr de 68 de cereri formulate de către persoanele fizice și la 164 formulate de asociațiile de afaceri și asociațiile legal constituite, în timp ce administrația locală a transmis proiecte de acte normative către 2462 de cereri formulate de persoane fizice și 1299 formulate de asociațiile de afaceri și asociațiile legal constituite. Rata de răspuns este de 4,5% în cazul administrației centrale și de 140% în cazul administrației locale, care se poate explica prin modul în care se colectează și raportează datele.
Analiza datelor arată că s-au primit un număr de 6257 recomandări de modificare a actelor normative propuse, dintre care 4310 (69%) au fost incluse în actele normative: administrația centrală a inclus 1137 (61%) de recomandări din 1878 primite, iar administrația locală 3173 (72%) din 4379. Sunt cazuri de județe în care numărul recomandărilor incluse în actele normative îl depășește pe cel al celor primite: Călărași – s-au primit 14 și s-au inclus 27, Neamț – s-au primit 99 și s-au inclus 136, Prahova – s-au primit 109 și s-au inclus 208, Teleorman – s-au primit 68 și s-au inclus 80. Aceste neconcordanțe se pot explica, așa cum am mai precizat, prin modul în care se colectează și raportează datele în cadrul instituțiilor publice.
În ceea ce privește numărul întâlnirilor organizate la cererea asociațiilor legal constituite acesta a fost în anul 2005 de 477, dintre care 18 organizate de către administrația centrală și 459 de către cea locală. Numărul de întâlniri organizate de instituțiile publice pentru dezbaterea de proiecte de acte normative a fost de 18, toate fiind organizate de către autoritățile publice centrale.
Datele colectate indică faptul că în anul 2005, numărul total al ședințelor publice (stabilite de instituțiile publice) a fost de 42334 (30 – administrație centrală, 42304 – administrație locală). Dintre acestea 18415 (88%) au fost anunțate prin afișare la sediul propriu – 3 în cazul administrației centrale și 18412 pentru administrația locală, 899 (4%) au fost anunțate pe site-ul propriu – 25 în cazul administrației centrale și 874 pentru administrația locală, iar 1596 (8%) au fost anunțate prin mass – media – 13 în cazul administrației centrale și 1583 pentru administrația locală.
Din analiza datelor colectate a reieșit că numărul estimat al persoanelor care au participat efectiv la ședințele publice este de 280868, dintre care 308 au participat la ședințele organizate de către administrația publică centrală, iar 280560 la cele organizate de către instituțiile administrației locale. În prezența mass-mediei au fost desfășurate 1926 de ședințe publice, 13 organizate de instituțiile publice centrale și 1913 derulate de autoritățile locale.
În cadrul celor 42334 de ședințe publice anunțate au fost formulate un număr de 19517 de observații și recomandări, dintre care au fost incluse în actele normative un număr de 8865, adică 45%. Administrația publică centrală a inclus 109 (56%) din cele 195 de recomandări primite.
În ce privește procesele verbale elaborate în urma proceselor de consultare, datele arată că în urma celor 42334 de ședințe publice organizate s-au elaborate 17636 de procese verbale, 16 de către autoritățile centrale și 17620 de către cele locale, iar dintre aceste procese verbale un număr de 14559 (83%) au fost făcute publice, 5 de către administrația centrală și 14554 de către cea locală.
În cele ce urmează semnalăm câteva diferențe ale cercetării realizate de CeRe comparativ cu Raportul implementării legii 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică în 2005 realizat de către Agenția pentru Strategii Guvernamentale. Raportul efectuat de către Agenția pentru Strategii Guvernamentale indică un număr de 129615 proiecte de acte normative anunțate public, în timp ce datele furnizate de către instituțiile administrației pentru cercetarea efectuată de CeRe arată că au fost 132025. O discrepanță apare în cercetarea CeRe în ce privește numărul ședințelor publice care a fost de 42334, în timp ce anunțate au fost doar 20910, adică mai puțin de jumătate. Această discrepanță rezultă din modul de colectare și raportare a datelor de către administrația publică. În Raportul privind implementare Legii 52, efectuat de către Agenția pentru Strategii Guvernamentale, numărul de întâlniri organizate la cererea asociațiilor legal constituite este de 1199, dintre care 122 efectuate de către administrația centrală. Datele furnizate de administrație în cazul cercetării CeRe indică un număr de 477 de astfel de întâlniri.
Un alt instrument de colectare a datelor referitoare la practica consultării publice în România l-a reprezentat chestionarul aplicat organizațiilor neguvernamentale. Organizațiile care au răspuns la chestionar activează într-o gamă variată de domenii: social, mediu, educație, tineret, cultură, juridic, economic, dezvoltare comunitară, sănătate, sport. Interpretarea datelor indică faptul că principalele arii de politică publică în care organizațiile au interes să producă schimbare sunt: protecție socială, educație și cercetare, mediu, integrare europeană, administrație și interne, sănătate. Analiza datelor arată faptul că ariile de politică publică în care au interes să se implice sunt strâns legate de domeniul de activitate al ONG-ului.
Din analiza datelor a reieșit că jumătate dintre cei chestionați nu au participat la nici o ședință a Consiliului local, iar la dezbaterea bugetului local au luat parte numai 22 dintre cei care au răspuns la chestionar. În ce privește participarea la procese de consultare publică derulate în ultimii 3 ani, 63 dintre cei 81 de respondenți au afirmat că au fost la consultări publice.
Opinia a 51 de respondenți este că în România consultarea publică este o practică sporadică a administrației publice, 15 o consideră că este o obligație legală a administrației publice aplicată regulat, în timp ce 11 apreciază că este o practică inexistentă la nivelul autorităților publice.
Datele cercetării indică un număr de 41 de reprezentanții organizațiilor neguvernamentale care au întâlniri cu autoritățile publice pentru a discuta diferite probleme ce țin de desfășurarea programelor organizației numai atunci când este necesar, 15 au aceste întâlniri lunar, iar 11 trimestrial. Cei care au aceste întâlniri lunar sau trimestrial sunt dintre cei care derulează programe în parteneriat cu instituții ale administrației publice.
Un număr de 35 de organizații neguvernamentale din cele 64, care au declarat că cunosc prevederile legii 544/2001, utilizează prevederile acestei legi pentru a obține informații de interes public.
Datele cercetării indică faptul că cele mai multe tipuri de consultări publice (seminariile/conferințele, comentariile pe email pe baza unor documente, chestionare, focus-group-uri) au fost inițiate de către organizațiile neguvernamentale. Formele de consultare inițiate de către instituțiile administrației publice sunt în special întâlnirile cu autoritățile, comitetele mixte administrație – ONG-uri și audierile publice. Organizațiile neguvernamentale chestionate au declarat că au participat cel mai mult la seminarii/conferințe inițiate de către societatea civilă, la întâlnirile cu autoritățile organizate de instituțiile administrației publice și au răspuns la sondaje de opinie al căror inițiator a fost un alt ONG.
Analiza datelor arată că sursele de informare ale ONG-urilor cu privire la deciziile de interes public adoptate de către administrația publică sunt: internetul, mass-media, alte ONG-uri, contactele personale, lista de email a administrației publice, publicațiile administrației publice, telefonul, avizierul. Sunt foarte puțini cei care utilizează ca sursă de informare solicitarea de informații publice pe baza legii 544.
Dintre cele 81 de organizații care au răspuns la chestionar un număr de 55 au declarat că au capacitatea de a influența cu succes deciziile de politică publică, în timp ce 26 nu consideră că au această capacitate. Capacitățile de care dispun organizațiile neguvernamentale pentru a influența politicile publice sunt: informațiile, personalul calificat, tipul, resursele financiare. Facilitățile de care dispun organizațiile sunt: baze de date, dotări, relații cu colaboratori din mediul economic, experiență, mijloace de comunicare, birotică, sediu/spațiu, sală de curs/seminar, acces la legislație, echipamente IT, site propriu.
Datele colectate indică faptul că în cazul a 37 dintre respondenți, organizația face parte dintr-o coaliție care își propune schimbarea unei politici publice și numai jumătate dintre cei chestionați au declarat că au cunoștință de coaliții care activează în România.
b) Evaluarea calitativă a practicii consultării publice în România.
Trebuie să remarcăm aspectul de proces al consultării publice. Consultarea publică nu se prezintă sub forma unui eveniment singular, sau serie de evenimente singulare. Pe de altă parte, pentru a avea un proces reușit de consultare publică e necesar să dăm atenție unor elemente de management al procesului. Participarea cetățeanului în decizia de politică publică poate fi analizată în primul rând ca proces. Acest proces presupune acordul și implicarea a doi actori: statul și cetățenii – ca indivizi sau organizați în structuri formale și informale.
III.3. Propuneri privind eficientizarea administrației publice
În România consultarea reprezintă un element nou în practica administrativă și de aici o serie de dificultăți sau/și incoerențe în aplicarea procesului de consultare. Pe fondul logicii juridice dominante în administrația publică din România, consultarea este privită în mod limitat la aplicarea legii 52/2001.
Consultarea publică aduce beneficii atât administrației cât și cetățenilor și grupurilor interesate implicate în proces. În linii foarte generale:
pentru administrația publică consultarea reprezintă o oportunitate de a afla cum anume este privită o anume propunere de politică publică, de a înțelege cum vor fi afectate diverse grupuri interesate odată decizia luată și implementată, de a obține informații și sugestii relevante din partea publicului.
pentru cetățeni și grupurile interesate consultarea oferă posibilitatea de a-și prezenta punctele de vedere înainte ca decizia de politică publică sa fie luată, de a considera prin interacțiunea cu alte grupuri interesate care sunt costurile și beneficiile unei anume decizii.
Procesele de consultare publică au și o serie de limite, care trebuie considerate cu atenție dacă dorim creșterea calității proceselor de consultare. În abordarea clasică a procesului de luare a deciziei de politică publică cetățenii sunt considerați ca beneficiari ai acestor decizii. Ei beneficiază de pe urma activităților publice fiindu-le alocate resurse, primind bunuri și servicii ca membri ai unui grup specific cum ar fi șomerii, persoanele cu handicap, bolnavii, pensionarii etc. (grup țintă pentru politica publică respectivă). Conform acestei abordări, cetățenii pot să fie consultați ocazional sau intervievați cu privire la gradul de satisfacție față de utilizarea unui anume produs. Dar în linii generale cetățenii au o poziție mai degrabă pasivă în interiorul procesului de decizie legat de alocarea de resurse și alegerea alternativei de acțiune publică.
Trebuie să ne uităm la contribuția cetățenilor la politica publică nu numai din punct de vedere al participării la dezbateri si decizie, dar si la capacitatea acestora de a accepta sau refuza să facă un anumit lucru, capacitatea de a raporta probleme, de a căuta soluții, a monitoriza activ implementarea de politici publice, de a convinge alți cetățeni pentru a li se alătura în diverse acțiuni de contestare sau revendicare, de a mobiliza resurse etc.
Mai multă implicare a cetățenilor în luarea deciziei de politică publică reprezintă un progres pentru evoluția democrației. Dezvoltarea proceselor consultative ar conduce la mai multă informare, educare și implicare a cetățeanului și la o creștere a performanței administrației, la o maturizare și creștere a calității prestației politicienilor. Implicarea publicului în decizie trebuie să devină normă pentru factorii de decizie. Aceasta presupune nu numai aplicarea legislației în domeniu, ci creșterea interesului pentru calitatea consultării și un plus de atenție și interes pentru rezultatele consultării.
Un alt element important este legat de problema îmbunătățirii dimensiunii participative a politicilor publice, din faza de elaborare, până în etapele de monitorizare și evaluare. Trebuie evitat ca pe viitor consultarea grupurilor interesate și cetățenilor să se facă exclusiv pe proiecte de legi, adesea aceasta este restrânsă și cu termene de intervenție foarte reduse, de unde dificultatea de a interveni cu sugestii de substanță sau de a organiza un proces calitativ de consultare.
Sperăm ca pe viitor să asistăm în România la instituționalizarea consultării publice, prin aceasta înțelegând depășirea formalismului în aplicare legii prin dezvoltarea unor formule de management ale procesului și internalizarea nevoii de participare de către funcționarii publici, politicieni și cetățeni. Funcționarii publici pot considera instituționalizarea participării ca pe o forțare a guvernului de a asimila propunerile venite din zona neguvernamentală, chiar atunci când partea guvernamentală nu este de acord cu deciziile luate. Trebuie spus faptul că politica publică este întotdeauna realizată de către guvern, care are și responsabilitatea rezultatelor acestei politici. Decizia finală aparține întotdeauna guvernului, care își asumă astfel diverse riscuri și își exercită autoritatea. Participarea nu face decât să aducă un plus de informație și resurse procesului, aduce un aport de încredere și stabilitate sistemului politic.
Implicarea cetățenilor în elaborarea politicilor publice se face doar la nivelul informării publicului și al consultării. Nu există încă exemple de participare publică în adevăratul ei sens (atunci când cetățeanul este considerat a fi partener în actul de guvernare).
Publicul român nu este consultat în politicile publice, ci pe proiecte de decizii sau acte normative (într-o singură etapă din cele cinci ale procesului de elaborare a politicilor publice). Aceasta este într-o strânsă legatură cu modul de operare a administrației, guvernată de o logică juridică excesivă și nu de regulile managementului public. Într-adevăr, reforma administrației acceptă faptul că este necesară o schimbare radicală și că toți reprezentanții administrației trebuie să învețe managementul pe obiective și evaluarea performanței. Odată ce administrația va urma cu adevărat logica ciclului de elaborare a politicilor publice, implicarea cetățenilor în fiecare etapă a procesului va părea mult mai logică și necesară decât pare acum.
Mai mult decât integrarea principiilor unui bun management public în administrația românească, este totodată necesară o schimbare în atitudinea sa față de participarea publică. Administrația trebuie să înțeleagă resursele pe care cetățenii le pot aduce în procesul de elaborare a politicilor publice, resurse care justifică din plin „deranjul” de a-i consulta. Totodată, în termeni mai practici, așa cum s-a dovedit în mai multe rânduri, politicile elaborate în spatele ușilor închise sunt mult mai probabil a fi contestate de cei care nu au fost consultați, sau se pot dovedi imposibil de implementat deoarece nu au deplină legatură cu realitatea. Toate acestea duc la creșterea costurilor implicate de politicile publice, iar eficiența acestora scade.
Procesele de consultare publică sunt limitate la activitățile și situațiile prevăzute de lege și chiar și acestea sunt slab gestionate. Astfel:
Informația publică este difuzată de adminstrație în modul cel mai convenabil pentru ea (la sediul propriu sau pe internet), intr-o manieră pasivă și nețintită. Este greu de crezut că informația ajunge la toate grupurile interesate.
Informația oferită constă doar în proiectul de decizie sau act normativ. Pentru majoritatea grupurilor sau pentru publicul larg, limbajul tehnic în care sunt scrise este de neînțeles.
Nu există nici un fel de analiză a grupurilor interesate. Cei invitați la audierile publice nu sunt selectați în funcție de interesul lor pentru subiect, ci în funcție de vizibilitatea lor în fața administrației.
Cei invitați la consultări nu primesc alte informații relevante, în afară de (în cazurile fericite), proiectele care vor fi discutate.
Întâlnirile sunt prost facilitate.
Rapoartele consultărilor sunt scrise și distribuite foarte rar și aproape niciodată nu includ rezultatele consultării (schimbările făcute ca rezultat al sugestilor primite).
Administrația și grupurile interesate fac rareori mai mult decât ce este prevăzut de lege. Aceasta duce la un nivel general scăzut al consultării. Totodată, cetățenii sunt invitați să participe în diverse activități de consultare publică formaliste și improvizate. Participarea și consultarea publică sunt astfel reduse la simple discuții cu mulți participanți, care nu sunt neapărat relevanți, al căror număr este de multe ori nepotrivit pentru un proces de consultare eficient. De multe ori activitățile sunt organizate în grabă, conducând la pseudo-consultări, evenimente menite doar să bifeze consultarea pe lista de activități a administrației.
Așa cum a fost afirmat și anterior, management-ul proceselor de consultare este în general slab, cu aproape nici un fel de respect pentru regulile unui management bun. Pe de altă parte, grupurile interesate contestă prea puțin managementul slab al consultării sau nu monitorizează suficient procesul. Lipsa de încredere a grupurilor interesate în capacitatea lor de a influența politicile publice este strâns legată de asta.
CONCLUZII
Autoritatea publică este cea care pune în practică hotărârile luate în folosul comunității, de interes pentru comunitate și prin consultarea comunității. Ideea de bază ar trebui să fie aceea a colaborării interdependente în sensul profitului bidirecțional autoritate – cetățean. Cetățenii își prezintă opțiunile și prioritățile prin intermediul sesizărilor și observațiilor aduse proiectelor de hotărâri prezentate de autoritate, iar aceasta din urmă este obligată, conform legii, să ia în considerare respectivele observații în vederea corelării viitoarelor decizii cu necesitățile comunității.
Cadrul legal existent oferă modalități concrete de responsabilizare a autorității:
• publicarea proiectelor de hotărâri, analizarea observațiilor primite de la cetățeni și includerea lor în forma finală a actului legislativ;
• organizarea de dezbateri publice, lucru ce duce la adaptarea viziunii autorității la nevoile și realitățile comunității;
• publicitarea hotărârilor și a informațiilor cerute de lege implică resposabilizarea personalului din primării în sensul respectării cerințelor dialogului cu cetățenii.
Toți membrii comunității au, la rândul lor, obligații față de autoritățile publice, dar în primul rând față de comunitate și, implicit, față de ei înșiși. Legea transparenței decizionale nu prezintă obligații care revin doar autorităților publice, ci trasează foarte clar și obligațiile membrilor comunității. Aceștia trebuie, înainte de toate, să-și asume responsabilitățile care le revin ca cetățean, astfel încât să poată cere același lucru de la autoritățile locale sau centrale.
Implicarea cetățenilor în elaborarea politicilor publice se face doar la nivelul informării publicului și al consultării. Nu există încă exemple de participare publică în adevăratul ei sens (atunci când cetățeanul este considerat a fi partener în actul de guvernare).
Publicul român nu este consultat în politicile publice, ci pe proiecte de decizii sau acte normative (într-o singură etapă din cele cinci ale procesului de elaborare a politicilor publice). Aceasta este într-o strânsă legatură cu modul de operare a administrației, guvernată de o logică juridică excesivă și nu de regulile managementului public. Într-adevăr, reforma administrației acceptă faptul că este necesară o schimbare radicală și că toți reprezentanții administrației trebuie să învețe managementul pe obiective și evaluarea performanței. Odată ce administrația va urma cu adevărat logica ciclului de elaborare a politicilor publice, implicarea cetățenilor în fiecare etapă a procesului va părea mult mai logică și necesară decât pare acum.
Mai mult decât integrarea principiilor unui bun management public în administrația românească, este totodată necesară o schimbare în atitudinea sa față de participarea publică. Administrația trebuie să înțeleagă resursele pe care cetățenii le pot aduce în procesul de elaborare a politicilor publice, resurse care justifică din plin „deranjul” de a-i consulta. Totodată, în termeni mai practici, așa cum s-a dovedit în mai multe rânduri, politicile elaborate în spatele ușilor închise sunt mult mai probabil a fi contestate de cei care nu au fost consultați, sau se pot dovedi imposibil de implementat deoarece nu au deplină legatură cu realitatea. Toate acestea duc la creșterea costurilor implicate de politicile publice, iar eficiența acestora scade.
Procesele de consultare publică sunt limitate la activitățile și situațiile prevăzute de lege și chiar și acestea sunt slab gestionate. Astfel:
Informația publică este difuzată de adminstrație în modul cel mai convenabil pentru ea (la sediul propriu sau pe internet), intr-o manieră pasivă și nețintită. Este greu de crezut că informația ajunge la toate grupurile interesate.
Informația oferită constă doar în proiectul de decizie sau act normativ. Pentru majoritatea grupurilor sau pentru publicul larg, limbajul tehnic în care sunt scrise este de neînțeles.
Nu există nici un fel de analiză a grupurilor interesate. Cei invitați la audierile publice nu sunt selectați în funcție de interesul lor pentru subiect, ci în funcție de vizibilitatea lor în fața administrației.
Cei invitați la consultări nu primesc alte informații relevante, în afară de (în cazurile fericite), proiectele care vor fi discutate. Întâlnirile sunt prost facilitate.
Rapoartele consultărilor sunt scrise și distribuite foarte rar și aproape niciodată nu includ rezultatele consultării (schimbările făcute ca rezultat al sugestilor primite).
Reprezentativitatea celor care participă la proces este importantă. Toți cei care vor fi afectați, direct sau indirect, de decizia ce urmează să fie luată trebuie să fie implicați în consultarea publică. Asigurarea reprezentării diversității (socio-demografic, rezidențial, orientare politică, gen etc.) trebuie luată în considerare. Dacă un proces de implicare a publicului nu ia în considerare aceste date, există riscul să fie neglijate interesele unor grupuri și întregul proces să fie pus sub semnul întrebării. Cei care organizează astfel de procese de participare publică trebuie să considere în avans reprezentarea tuturor celor potențial afectați de decizie. Numeroare studii internaționale arătă că populația cu un nivel mai ridicat de educație formală participă mai frecvent la exerciții de participare publică, ceea ce înseamnă că populația cu un nivel de educație formală mai redus trebuie susținută pentru a participa și a fi integrată în aceste procese. Urmărind modelul internațional, procesele de consultare din România oferă oportunități de implicare în decizie numai cetățenilor și grupurilor interesate pro-active. Așa cum a rezultat din analiza interviurilor, administrația adresează problema reprezentativității grupurilor interesate adesea într-un mod limitat sau/și formal. Adesea consultarea are loc târziu în procesul de politică publică, fapt ce impune alte limitări în materie de reprezentare. O metodologie simplă, la îndemâna tuturor celor interesați să organizeze astfel de procese, care să ghideze modul de lucru cu grupurile interesate ar asigura o mai bună reprezentare a celor care participă în procesele de consultare, deci un proces mai eficient. Transparența decizională reprezintă un ingredient cheie pentru realizarea proceselor de consultare și participare publică. Nu întâmplător conceptele de transparență decizională și consultare publică sunt asociate prin lege. În lipsa voinței politice de a asigura transparența deciziilor administrative, orice demers de consultare publică este imposibil de realizat. Dar transparența decizională solicită și un efort de ordin administrativ și managerial din partea administrației, pentru a crea efectele benefice dorite.
O cerință de bază pentru asigurarea unui proces de participare publică eficient îl reprezintă buna informare a participanților cu privire la subiectul abordat. Lipsa informațiilor structurate și oferite în timp reprezintă una dintre cauzele majore pentru care procesul de participare publică poate să eșueze.
BIBLIOGRAFIE
Iorgovan Antonie Tratat de drept administrativ, Vol. I și II, Editura AllBeck, București, 2005.
Iorgovan Antonie, Drept administrativ, Tratat elementar, vol. I, Ed “Hercules”, 1993.
Petrescu Rodica Narcisa, Drept administrativ,Editura Cordial Lex,2001.
Articolul 120, aliniat 1 din Constituția României revizuită 2014.
Legea nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor.
Legea nr. 215/2001 privind administrația publică locală.
Legea nr.69 Legea administrației publice locale.
Articolul 81, alin.1 din Constituția României.2014.
Articolul 122, alin. 1 din Constituția României.2014.
Articolul 36 din Constituția României, 2014.
Articolul 37, Constituția României, 2014.
Alexandru Ioan, Teze și propuneri referitoare la controlul activității organelor administrației de stat, Revista Româna de Drept, nr. 11/1978.
Dâncu Vasile, Manualul transparenṭei in administraṭia publică,Guvernul României ,agenṭia pentru strategii guvernamentale,www.publicinfo.ro.
A se vedea http://www.transparency.org.ro.htm.
Eric Chewtynd și Frances Chwtynd, Participarea cetățenească pentru îmbunătățirea procesului deciyzional în administrația publică locală, Research Triangle Institute, București, 2001.
Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici,actualizată ṣi modificată in 2015.
OECD. Evaluating Public Participation in Policy Making.OECD Publications 2005.
Marieta Avram, Marian Nicolae, Horațiu Dumitru, Bogdan Dumitrache, Ghid pentru organizațiile neguvernamentale din România, APADOR-CH, București, 2002.
OECD.”Engaging Citizens in Policy-Making:Information, Consultation and Public Participation.” Paris, France: July 2001.
www. resurse-pentru-democratie.org/
Practica cetățenescă în luarea deciziei, manual de instruire, RTI International, București, 2002.
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Transparenta Decizionala In Administratia Publica (ID: 130125)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.