Reprezentativitatea In Parlamentul European Intre Deziderat Democratic Si Realitate Politica

Încă de la bun început, trebuie să precizăm că termenul juridico-politic de “legitimitate” capătă conotații diferite dacă ne referim la Uniunea Europeană ca sistem politic complex format dintr-o dimensiune interguvernamentală (cuprinzând politicile comune iar sub aspect instituțional european, “tandemul Consiliilor”), dimensiune care este considerată de unii autori a ilustra natura juridică internațională a Uniunii și, pe de altă parte, dintr-o di-mensiune comunitară (în care predomină instituțiile politice supranaționale precum CJUE, Comisia, Parlamentul European). Datorită originalității sistemului politic al UE, conceptul de “legitimitate democratică” ar opera, în această opinie, în mod diferit, în funcție de fiecare dimensiune a Uniunii. Astfel, pe plan interguvernamental, conceptul juridic în cauză se poate referi la trei aspecte: reprezentarea statelor membre în cadrul instituțiilor UE cu natură intergu vernamentală precum Consiliul UE, Consiliul European; ponderea voturilor fiecărui stat în procesul decizional european; atribuțiile instituțiilor UE în care statele sunt reprezentate și locul lor în cadrul instituț ional unic. Pe plan comunitar, legitimitatea democratică a Uniunii are în vedere alte trei aspecte: reprezentarea cetățenilor europeni în instituțiile UE supranaționale precum Parlamentul European; participarea parlamentelor naționale la procesul decizional european; atribuțiile instituțiilor politice în care sunt reprezentați cetățenii europeni și locul lor în cadrul instituțional unic. De asemenea, s-ar putea adăuga un alt aspect, privind relația politică directă dintre cetățenii europeni și toate instituțiile UE, precum și percepția pe care aceștia și-au făcut-o des pre organizarea și funcționarea, despre obiectivele și atribuțiile instituțiilor UE.

Dinamica politică europeană a ultimelor două decenii precum și tendințele actuale de evoluție în contextul noilor provocări generate de criza economic prelungită și de conflictul dintre Federația Rusă și Ucraina dau naștere la interogații justificate legate de însuși modelul politic european și viitorul său. Aceastăreflecție este alimentată de neliniștile care vizează legitimitatea democratică adeciziilor luate, lipsa consensului popular și a angajării civice ca motoare ale integrăriiși dezvoltării europene. Totodată, discuția despre viitorul Uniunii Europenenu poate evita trecerea în revistă a garanțiilor de securitate și a mijloacelorde intervenție de care Europa dispune în fața unei eventuale provocări majore laadresa statelor membre, fie că vorbim de pericole venind din partea unui stat degraniță, de pericole teroriste sau de altă natură.

Dacă în ordinea juridică internă, rolul și poziția Parlamentului în cadrul autorităților statului sunt determinate de principiul echilibrului și controlului puterilor în stat, de competențele acestuia de elaborare a legilor și de control, precum și de legitimitatea democratică cât privește desemnarea membrilor săi, devenind astfel o autoritate fundamentală a societății și pentru societate, la nivelul ordinii juridice europene nu se poate spune același lucru despre Parlamentul European. La nivel european își găsește aplicarea principiul atribuirii de competențe, potrivit căruia inițial Parlamentul a avut doar rol consultativ, ulterior devenind veritabil colegislator.

2. Aspecte istorice

La începutul anilor ‘50, la crearea Comunității europene a cărbunelui și oțelului, termenul de Parlament European nu exista. Exista, în schimb, un protoparlament, intitulat Adunare comună, drept una dintre cele patru instituții ale CECO. Odată cu crearea CEE și Euroatom, începînd cu 1958, sarcinile fostei Adunări comune au fost luate de Adunarea Parlamentară europeană, funcționând ca o instituție parlamentară pentru cele două noi comunități create. În anul 1960, Parlamentul European a propus un proiect de convenție („proiectul Dehousse” J.O.C.E. 835/1960), nefiind însă adoptat din cauza opoziției gaulliste. Un nou proiect avea să fie avansat de către Parlament, în ianuarie 1975, pentru ca abia în septembrie 1976 să fie adoptate decizia Consiliului și actul ei anex, care stabileau modalitățile de alegere prin vot universal direct (J.O.C.E., secțiunea L 278, de la 8 octombrie 1976, p. 1, desemnat în continuare prin «Actul»), alegere care nu a avut loc efectiv, pentru prime dată, decât în iunie 1979. Parlamentul European urma să cunoască un destin instituțional excepțional, concretizat printr-o cucerire lentă dar, continuă, de puteri, care să îl apropie de un organism parlamentar al democrațiilor moderne.

Reproducând art. 20 din Tratatul de la Paris de instituire a CECO, Tratatul de la Roma, preciza la art. 137 că moștenitoarea Adunării comune, Adunarea parlamentară europeană „compusă din reprezentanți ai popoarelor statelor reuniți în Comunitate, exercită puteri de deliberare și control”. Unde dreptul de control se referea la cenzurarea Comisiei și posibilitatea de a-i solicita demisia, dar și la controlul bugetului comunitar. Puterea de deliberare este una dintre primele puteri de care Parlamentul a dispus, în absența unor puteri legislative reale, și de care dispune și în prezent.

Dacă lipsa relativă de putere a PE era tolerabilă pentru membrii numiți, care erau, în primul rând, parlamentari naționali, acest lucru nu a mai fost posibil în cazul deputaților aleși direct începând cu 1979. De atunci datează mobilizarea europarlamentarilor în favoarea unei extensii a competențelor proprii. Evoluția cea mai spectaculoasă a Parlamentului se referă la atribuțiile sale legislative, PE parcurcând traseul de la statutul de actor marginal al procesului legislativ european, la cel de actor principal, actor coegal cu Consiliul UE. Tratatul de la Roma stabilea în 1957 ca principala procedură decizională consultarea, drept procedură într-o singură lectură prin care PE putea doar să își exprime punctul de vedere asupra unui text legislativ inițiat de Comisie, fără a putea face amendamente și fără a avea dreptul de veto. Consiliul UE fiind actorul decizional principal, lectura un text legislativ după primirea opiniei PE, având, evident, ultimul cuvânt. Actul Unic European, din 1986, vine să corecteze una dintre deficiențele siste mului decizional european, prin procedura cooperării, care acordă PE o a doua lectură a unui text legislativ, refuzându-i însă în continuare dretul de veto: respingerea de către PE a unui text legislativ în a doua lectură, putea fi depășită de Consiliul UE prin vot unanim, în conformitate cu logica art. 250 a Tratatului CE. Începând cu Tratatul de la Maastricht, avizarea este utilizată în cazul aprobării unor proceduri electorale uniforme pentru alegerile europene, sau a regulamentelor cu privire la fondurile structurale și de coeziune, iar începând cu Tratatul de la Amsterdam, în cazul deciziilor cu privire la sancțiunile pentru violarea gravă și persistentă a drepturilor fundamentale de către un stat.

De la un tratat la altul, competențele legislative ale Parlamentului European au fost extinse progresiv. Un pas de cotitură unanim recunoscut în acest sens a fost Tratatul privind Uniunea Europeană, semnat la Maastricht, ce a pus bazele Uniunii Europene de astăzi, uniunea întemeiată pe Comunitățile Europene (primul pilon), având două domenii suplimentare de cooperare (pilonii doi și trei): Politica Externă și de Securitate Comună (PESC) și Justiția și Afacerile Interne (JAI). La intrarea în vigoare, în noiembrie 1993, a Tratatului privind Uniunea Europeană, CEE de până atunci devenea Comunitatea Europeană (CE). Tratatul de la Maastricht dă PE puteri legislative considerabil crescute, prin introducerea procedurii codeciziei, o procedură în trei lecturi, care conferă PE dreptul de veto asupra unui text legislativ, așezându-l pe picior de egalitate cu Consiliul în procesul legislativ.

Pasul următor a fost făcut prin Tratatul de la Amsterdam. Odată cu intrarea sa în vigoare în mai 1999, procedura de codecizie a fost simplificată, iar domeniul său de aplicare extins. Parlamentul căpăta și dreptul de a aproba Președintele Comisiei. Deși procedura codeciziei a fost introdusă inițial, în 1992, pentru 15 domenii de politici, care puteau fi legiferate astfel, aceste domenii au fost extinse treptat, la 32 prin Tratatul de la Amsterdam din 1997, la 37 de domenii prin Tratatul de la Nisa, respectiv la 90 de domenii în Tratatul Constituțional. Tratatul Constituțional preciza, iar acest lucru s-a păstrat și în Tratatul de la Lisabona, că procedura codeciziei este ‘procedura ordinară’ de lucru la nivelul UE, crescând fără precedent importanța PE în cadrul procesului decizional. În ceea ce privește puterea bugetară a PE, aceasta datează din anii ‘70. Anterior anilor ’70, când finanțarea comunitară se baza pe modelul organizațiilor internaționale clasice, bazat pe contribuțiile membrilor, Consiliul reprezenta puterea bugetară unică, PE neavând decât un rol consultativ. Odată cu Tratatul din 1970 PE dobândește putere bugetară asupra cheltuielilor „neobligatorii”, iar Tratatul din 1975 dă PE dreptul de a respinge întregul buget. Distincția artificială între cheltuielile „obligatorii” și „neobligatorii” a fost introdusă, la origini, la solicitarea statelor îngrijorate de posibilitatea ca PE să reducă drastic anumite categorii de cheltuieli, în special cele agricole. Cheltuielile obligatorii, asupra cărora Consiliul avea ultimul cuvânt, priveau, în principal cheltuielile agricole, pe când cele neobligatorii, pentru care PE avea ultimul cuvânt cumulau politica de coeziune economică și socială, politicile interne (cercetare, cultură, mediu), acțiuni externe, cheltuieli administrative. Proporția cheltuielilor neobligatorii a evoluat de la 8% din buget în 1970, la 68% din buget în 2009. În plus, Tratatul de la Lisabona abolește distincția între cele două tipuri de cheltuieli, PE dobândind astfel competențe bugetare asupra tuturor domeniilor de politici, fiind pe picior de egalitate cu Consiliul pentru stabilirea bugetului comunitar în ansamblul său. Dacă, așa cum am văzut, la origini PE era o instituție esențialmente cu rol de control al Comisiei și cu un rol minor deliberativ, însă fără a dispune în mod real de resurse necesare unui control efectiv, situația s-a schimbat foarte mult. Grație reformelor tratatelor, inițiativelor deputaților sau acordurilor interinstituționale, puterile de control ale PE au crescut, dobândind, de asemenea, puteri de nominalizare. Cu referire la atribuțiile legate de nominalizările în funcții și instituții comunitare, PE este implicat în nominalizarea Comisiei, membrilor Curții de Conturi, Consiliului Director al Băncii Centrale europene și Mediatorului European. Tratatele nu prevedeau inițial implicarea PE în formarea Comisiei europene, deși aceasta era res ponsabilă în fața sa prin posibilitatea inițierii unei moțiuni de cenzură. Începând cu anii ‘80, uzând de atribuțiile sale deliberative, PE a început să-și exprime punctul de vedere, prin vot, pe marginea componenței Comisiei, rezultat al alegerii Consiliului. Această practică a fost introdusă în mod formal în Tratatul de la Maastricht, moment începând cu care s-a stabilit și echivalența temporală între mandatul Comisiei și cel al PE. Procedura formării Comisiei este următoarea: Președintele Comisiei este propus de către Consiliu și aprobat prin vot, de PE. Ulterior, Consiliul, cu aprobarea președintelui Comisiei, adoptă lista candidaților pentru funcția de comisar, pe baza propunerilor statelor membre. Președintele, conform Tratatului de la Nisa, distribuie portofoliile comisarilor, iar aceștia sunt audiați, individual, în comisiile de specialitate ale PE, iar odată acordul PE obținut, Consiliul numește în mod oficial, prin majoritate calificată, noua Comisie. Nici până în prezent audierea comisarilor de către comisiile de specialitate ale Parlamentului European nu este menționată în niciun tratat comunitar1, ci este o prevedere a Regulamentului interior al PE, pe care celelalte instituții vizate, au acceptat voluntar să îl respecte. Tratatul de la Lisabona introduce un nou progres în direcția creșterii influenței PE în procedura nominalizării Comisiei. Astfel, Consiliul trebuie să propună PE spre aprobare un candidat pentru funcția de președinte al Comisiei, „ținând cont de rezultatul alegerilor pentru Parlamentul European”, iar acest candidat va fi ales de PE cu majoritatea calificată a membrilor săi.

Scopul acestui nou sistem este de „a conferi președintelui Comisiei o mai mare legitimitate democratică și de a focaliza campania pentru alegerile europene pe subiecte de interes european”. Puterea de control a PE poate fi considerată similară cu cea a parlamentelor naționale. Aceasta se exercită asupra Consiliului și Comisiei, ca instituții care dețin puterea executivă, însă preponderent asupra Comisiei. Art. 197 al Tratatului CE prevede că PE poate adresa întrebări scrise sau orale Comisiei. De asemenea, deși tratatele nu prevăd posibilitatea de a adresa întrebări Consiliului, acesta și-a asumat răs punderea, începând cu 1962, de a răspunde întrebărilor care îi sunt adresate. Începând cu 1973, odată cu sosirea în PE a parlamentarilor britanici și inspirată direct de „ora de întrebări” utilizată în Camera Comunelor, s-au introdus în fiecare sesiune plenară două intervale de câte o oră și jumătate dedicate adresării întrebărilor Comisiei, respectiv Consiliului. Tot ca parte a atribuțiilor de control, PE poate crea comisii temporare pe anumite subiecte sau comisii de anchetă. Însă cele mai puternice arme de control pe care PE le are la dispoziție sunt reprezentate de cele care nu au ca scop informarea, precum cele menționate anterior, ci, sancționarea, fiind vorba despre moțiunea de cenzură și descărcarea de gestiune bugetară. Moțiunea de cenzură vizează Comisia în ansamblul său și atrage după sine o demisie colectivă, nefiind posibil apelul la responsabilitatea individuală a unui comisar.De asemenea, art. 319 al TFUE (fostul art. 276 al TCE) prevede că PE trebuie să ofere Comisiei descărcarea de gestiune pentru execuția bugetară pe baza raportului Curții de conturi.

Pe parcursul a patru decenii Parlamentul a trecut de la statutul de adunare consultativă la cea de colegislator autentic într-o Uniune Europeană care a evoluat continuu, ca urmare a aprobării de către statele membre a noilor tratate care le completau sau le modificau pe cele inițiale. Alegerea membrilor săi nu a reprezentat nicidecum un succes absolut, datorită slabei cooperări transnaționale a partidelor și dezinteresului manifestat de alegători, punându-se din nou problema legitimității populare și a dezvoltării viitoare a Comunităților."' Caracterul echivoc al alegerilor directe a fost subliniat de faptul că rolul Parlamentului European în procesul legislativ era modest, având doar dreptul de a fi consultat și aceasta numai atunci când un anumit articol din Tratate prevedea acest lucru.

3. Tratatul de Lisabona – o reformă necesară

Tratatul de la Lisabona acordă Parlamentului European o amplă reglementare: se prevede că acesta exercită, împreună cu Consiliul funcțiile legislativă și bugetară, exercită funcții de control politic și consultative, în condițiile prevăzute de tratate, în competența safiind și alegerea președintelui Comisiei. El este format din reprezentanții cetățenilor Uniunii, neputând depăși 750 de membri, iar reprezentarea cetățenilor este asigurată în mod proporțional descrescător, cu un prag minim de șase membri pentru fiecare stat membru. Protocoalele nr. 1 și 2 aduc importante precizări cu privire la rolul parlamentelor naționale și aplicarea principiilor subsi-diarității și proporționalității. Acest tratat prevede, spre deosebire de cele anterioare, conform cărora Parlamentul reprezenta popoarele statelor reunite în Comunitate, că Parlamentul reprezintă cetățenii europeni.

Tratatul de la Lisabona folosește noțiuni ce se regăsesc de regulă la nivelul constituțiilor, ca legiuitor, procedură legislativă ordinară, carta drepturilor fundamentale, dreptul de inițiativă al cetățenilor europeni. Am putea afirma că la nivelul uniunii se regăsesc, astfel funcțiile constituționale specifice statelor, exercitate printr-un sistem instituțional asemănător celui național: funcția legislativă (exercitată de Parlament, Consiliu și Comisie), funcția executivă (exercitată de Comisie, Consiliu și statele membre) și funcția jurisdicțională (exercitată de Curtea de Justiție a Uniunii Europene, Tribunalul de Primă Instanță, Tribunalul Funcției Publice a Uniunii Europene și instanțele naționale). Urmare acestui tratat, Comisia pentru Afaceri Constituționale a Parlamentului European1 a propus modificarea Actului din 1976, arătând că o reformă a sistemului electoral este absolut necesară înainte de alegerile din anul 2014 în scopul creșterii responsabilității Parlamentului față de cetățenii pe care îi reprezintă, cele mai semnificative modificări propuse fiind: introducerea unei circumscripții unice la nivel european pentru votarea a 25 de europarlamentari, redistribuirea celor 751 de locuri la fiecare alegeri în funcție de evoluția demografică, constituirea unei autorități electorale la nivelul UE, scăderea vârstei de vot la 16 ani.

Pornind de la formula clasică a lui Lincoln, conform căreia în democrație legitimitatea își găsește susținerea în guvernământul pentru popor și prin popor, la nivel european a fost repusă în discuție legitimitatea puterii publice europene depinzând de capacitatea sa de a rezolva problemele celor guvernați, care le permite acestora să verifice că ea acționează în numele și interesul lor.

Până în anii '90 nu a existat necesitatea de a explica legitimitatea Comunităților Europene, abia după încheierea Actului Unic European și a Tratatului de la Maastricht s-a simțit necesitatea de a explica legitimitatea UE, odată cu introducerea principiului majorității și cu autonomia crescândă a instituțiilor supranaționale devenind tot mai dificil a explica legitimitatea indirectă a Uniunii prin consensul tuturor statelor membre la luarea deciziilor.

Odată cu apariția Tratatului instituind o Constituție pentru Europa, prevedere regăsită și în Tratatul de la Lisabona, în lumina conceptului de constituționalism multistratificat (multilevel constitutionalism)s-a produs o schimbare de paradigmă în ceea ce privește sursa legitimității Parlamentului European: astfel, referirea la popoarele statelor membre din tratatele existente va fi înlocuită prin referirea la cetățeni, care sunt cetățeni atât ai uniunii, cât și ai statelor membre. In accepțiunea Tratatului de la Lisabona, Parlamentul nu mai reprezintă popoarele statelor membre reunite în comunitate, ci cetățenii Uniunii, deci identitatea politică europeană care rezultă din cetățenia europeană. Desigur nu poate fi vorba de un popor european, ci de o expresie a voinței de situare din ce în ce mai aproape de indivizi și de îndepărtare de ecranul statal.

Tratatul de la Lisabona prevede principii aplicabile în orice democrație și anume:

în toate activitățile sale Uniunea respectă principiul egalității cetățenilor săi, care beneficiază de o atenție egală din partea instituțiilor, organelor, oficiilor și agențiilor sale;

este cetățean al Uniunii orice persoană care are cetățenia unui stat membru; cetățenia Uniunii se adaugă cetățeniei naționale și nu o înlocuiește pe aceasta;

funcționarea Uniunii se întemeiază pe principiul democrației reprezentative;

cetățenii sunt reprezentați direct, la nivelul Uniunii, în Parlamentul European;

statele membre sunt reprezentate în Consiliul European de șefii lor de stat sau de guvern și în Consiliu de guvernele lor, care la rândul lor răspund în mod democratic fie în fața parlamentelor naționale, fie în fața cetățenilor lor; orice cetățean are dreptul de a participa la viața democratică a Uniunii;

deciziile se iau în mod cât mai deschis și la un nivel cât mai apropiat posibil de cetățean;

partidele politice la nivel european contribuie la formarea conștiinței politice europene și la exprimarea voinței cetățenilor Uniunii.

Astfel, cetățenia europeană reprezintă expresia legitimității democratice a construcției europene și a unei uniuni din ce în ce mai strânse între popoarele europene, Curtea de Justiție calificând-o drept "statutul fundamental al resortisanților statelor membre permițându-le acestora să obțină, independent de naționalitatea lor și iară prejudicierea excepțiilor special prevăzute în acest sens, același tratament juridic”.

4. Concluzii

5. Bibliografie