Reglementari Privind Litigiile DE Contencios Administrativ

REGLEMENTĂRI PRIVIND LITIGIILE DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV

CUPRINS

INTRODUCERE

I. Considerațiuni generale privind litigiile de contencios administrativ

1.1 Litigiile de coencios administrativ și trăsăturile acestora

1.2Incursiuni istorice privind litigiile de contencios administrativ

II.Abordări privind specificul litigiilor de contencios administrativ

2.1 Sistemul subiecților în contenciosul administrativ

2.1.1Reclamantul

2.1.2Pîrîtul

2.2 Particularitățile obiectului acțiunii în contenciosul administrativ

2.3Structura competenței, procedura și răspunderea în litigiile de contencios administrativ

III.Aspecte privind practica de contencios administrativ

3.1 Particularitățile litigiilor de contencios administrativ în practica instanțelor naționale

3.2 Litigiile de contencios administrativ în sistemele de drept comparat

CONCLUZII ȘI RECOMANDĂRI

BIBLIOGRAFIE

INTRODUCERE

Litigiile de contencios administrativ reprezintă o categorie a litigiilor judiciare care au o importanță semnificativă pentru o societate democratică, avînd drept scop primordial ocrotirea drepturilor cetățenilor în raport cu autoritățile publice și asigurarea unui control a actelor emise de către acestea. Ponderea litigiilor de contencios administrativ, în opinia mea este una foarte importantă, un atît de vedere cantitativ, în raport cu litigiile civile, penale, dar importanța acestora este determinată de dublul scop al acestora. În primul rînd este vorba de un control real din partea organelor judecătorești cu privire la actele emise de către autoritățile publice, ceea ce contribuie la asigurarea legalității activității organelor statului. În al doilea rînd este vorba despre apărarea drepturilor și intereselor cetățenilor, în cazul în care acțiunile autorităților publice depășesc limitele legale. De asemenea, dat fiind faptul existenței unei proeduri specifice în soluționarea acestei categorii de litigii este urmărit scopul soluționării în termen cît mai optim a acestor categorii de litigii.

Actualitatea temei investigate este argumentată prin faptul că în condițiile statului nostru care își modernizează structurile, reformează sistemul judecătoresc, se produc și schimbări asupra instituției contenciosului administrativ. De asemenea, tema abordată, se prezintă a fi actuală prin necesitatea apărării drepturilor și intereselor cetățenilor și pe sectorul interacțiunii acestora cu autoritățile publice, care aflîndu-se într-o situație de superioritate pot abuza de acest statut. În același context, fiecare stat identifică cele mai optime modele și mecanisme pentru a asigura protecția acestor drepturi prin măsuri eficiente și de o rapiditate înaltă, ceea ce este posibil prin studierea practicii internaționale și adoptarea propriilor metode de soluționare a acestor litigii.

De asemenea actualitatea temei investigate poate fi argumentată prin faptul că odată cu creșetea culturii juridice a cetățenilor această instituție capătă o importanță și mai mare. Astfel, în cadrul litigiilor de contencios administrativ sunt antrenați o varietate de subiecți ceea ce antenționează asupra faptului necesității ocrotirii cetățenilor, adrepturilor acestora în fața autorităților publice.

Gradul de studiere a temei este relativ înalt. La etapa actuală există o serie de lucrări ale doctrinarilor în materia dreptului administrativ și a contenciosului administrativ din Republica Moldova și România care abordează aspectele teoretice fundamentale cu privire la problema în cauză. Tema cercetată de prezenta teză a fost abordată de către autori precum V. Zubco, M. Orlov, Ș. Belecciu, A. Dastic, I. Creangă, D. Brezoianu, V. I. Prisăcaru, Vedinaș V., M. Preda. Cu toate că există a varietate de surse bibliografice care expun conceptual problema, nu există lucrări care ar aborda litigiile de contencios administrativ prin prisma modificărilor legislative în vigoare ceea ce a necesitat un efort suplimentar pentru a face concordanță între materialul teoretic și legislația în vigoare.

Scopul cercetării constă în studiul aprofundat a specificului litigiilor de contencios administrativ prin prisma elementelor acestora (subiect, obiect, particularități privind examinarea acestora), estimarea rolului și a necesității acestor categorii de litigii, precum și formularea unor ipoteze privind aceste categorii de litigii.

Pentru cercetarea în cauză au fos stabilite un șir de obiective, după cum urmează:

Identificarea trăsăturilor specifice litigiilor de contencios administrative și aprecierea rolului acestora în societatea actuală;

Studierea parcursului instituției contenciosului administrativ de la origini pînă în prezent, inclusiv în dreptul național;

Determinarea particularităților litigiilor de contencios administrativ în ceea ce privește sistemul subiecților, obiectul de sesizare, precum și competența instanțelor judecătorești de a soluționa aceste cauze;

Studiul elememtelor specifice litigiilor de contencis administrativ în Republica Moldova;

Analiza comparativă a sistemelor de contencios administrative existente în dreptul international;

Aprecirea sistemului de contencios administrativ aplicat în Republica Moldova și prognozarea posibilelor perspective a acestuia.

Suportul metodologic al cercetării științifice este alcătuit de o serie de metode aplícate cu scopul studierii cu maxim succes a temei. Cele mai importante instrumente utilizate sunt: metoda istorică, metoda logică, metoda experimentală, metoda prospectivă, etc.

Metoda istorică a fost aplicată la cercetarea contenciosului administrativ în evoluție istorică și a contribuit la identificarea premiselor care au justificat apariția și necesitatea instituției respective. De asemenea metoda istorică a fost utilizată pentru a determina legătura cauzală dintre evoluția istorică și situația actuală privind litigiile de contencios administrativ.

Metoda logică a fost utilizată pe parcursul întregii cercetări, cu scopul de a realiza anumite concluzii reieșind din cadrul normativ existent și doctrina referitoare la litigiile de contencios administrativ,

Metoda experimentală în cercetarea temei respective ia forma practicii judiciare care a fost consultată în elaborarea tezei, Anume practica judiciară este acel ”experiment” care poate indica lacunele existente în legislație, precum și numai practica judiciară dă viață normei juridice.

De asemenea, pe parcursul realizării lucrării a fost utilizată și metoda prospectivă de cercetare a dreptului, care ne-a permis să presupunem eventuale posibilități de evoluție a instituției contenciosului administrativ și în particular a litigiilor de contencios administrativ. De asemenea această metodă s-a impus și în situația necesității interpretării actelor normative, precum și a altor documente folosite în elaborarea tezei.

În același context la elaborarea tezei a fost utilizată și metoda comparativă, care ne-a permis să abordăm lucrurile în aspect comparat pentru a evidenția aspectele pozitive și aspectele mai puțin funcționale ale instituției contenciosului administrativ în Republica Moldova.

Noutatea științifică și valoarea aplicativă a cercetării se manifestă prin faptul că teza reprezintă un studiu actualizat cu privire la instituția contenciosului administrativ, litigiile de contencios administrativ, ținîndu-se cont de realizările doctrinare în domeniu, dar și de reglementările în vigoare. De asemenea, noutatea științifică a lucrării rezidă în faptul că este o cercetare multiaspectulă axată pe litigiile de contencios administrativ, la moment existînd doar abordarea complexă și integrată a instituției contenciosului administrativ

Valoarea aplicativă a lucrării constă în faptul că aceasta conține interpretări importante privind litigiile de contencios administrativ, care sunt utile pentru determinarea specificului acestora, precum și determinarea rolului și impactului acestei categorii de litigii.

De asemenea, valoarea acestei lucrări rezidă în faptul că explică și abordează într-un mod explicit esența litigiilor de contencios administrativ, analizînd aprofundat cadrul normativ, practica judiciară, și modelele internaționale.

Teza este structurată în 3 compartimente, în total 78 de pagini. Primul compartiment se intitulează ”Considerațiuni generale privind litigiile de contencios administrativ” și are drept scop abordarea aspectelor generale ale acestor categorii de litigii, a trăsăturilor specifice și atrăsăturilor definitorii. De asemenea, primul compartiment are drept scop abordarea istorică a litigiilor de contencios administrativ, observarea evoluției instituției contenciosului administrativ.

Al doilea compartiment ”Abordări privind specificul litigiilor de contencios administrativ” are drept scop elucidarea tuturor aspectelor în ceea ce privește subiecții cu drept de sesizare în contenciosul administrativ, precum și determinarea obiectului acestor litigii. O importanță deosebită în contextul litigiilor de contencios administrativ îl are competența privind soluționarea acestor litigii, care, de asemenea este elucidată în prezentul compartiment.

Răspunderea este un subiect care este indispensabil litigiilor, la fel și în cazul litigiilor de contencios este important să stabilim consecințele, posibilile hotărîri pe care le poate emite instanța judecătorească cu privire la aceste litigii.

Al treilea compartiment, întitulat ”Aspecte privind practica de contencios administrativ” abordează litigiile de contencios administrativ în practica instanțelor naționale, dat fiind faptul că acestea posedă anumite particularități, anumite dificultăți în soluționare, precum și aprecierea ponderii pe care o au aceste litigii în practica instanțelor naționale de contencios administrativ.

De asemenea, acest compartiment elucidează modul de organizare a contenciosului administrativ în diverse sisteme de drept comparat, avînd ca scop evidențierea practicilor pozitive în domeniul soluționării litigiilor de contencios administrativ. În acest context, acest compartiment are drept scop analiza sistemelor de drept comparat în aspect comparativ și atribuirea sistemului național la unul dintre acestea.

CONSIDERATIUNI GENERALE PRIVIND LITIGIILE DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV

În societatea noastră există o varietate de categorii de litigii luînd în considerare faptul că relațiile sociale sunt foarte diverse și privesc interesele umane sub toate aspectele. Astfel apare o necesitate privind clasificarea acestora conform unor criterii relevante pentru a putea fundamenta niște trăsături particulare, de a pătrunde în esență și a stabili însemnătatea acestora pentru ocrotirea drepturilor cetățenilor.

Astfel, în acest capitol ne-am propus elucidarea abordărilor privind noțiunile definitorii și proprii pentru litigiile de contencios administrativ, care ne vor fi utile la perceperea proceselor examinate ulterior. De asemenea, prezentul capitol are drept scop formularea trăsăturilor specifice unei anumite categorii de litigii, și anume este vorba de litigiile de contencios administrativ, precum și delimitarea acestora de alte categorii de litigii existente în societate.

În același timp, considerăm necesară abordarea litigiilor de contencios administrativ prin prisma istoriei, datfiind faptul că doar astfel vom putea fundamenta și găsi explicații privind anumite particularități ale litigiilor care s-au format pe parcursul timpului.

Noțiuni definitorii pentru litigiile de contencios administrativ și trăsăturile acestora

Potrivit Micului Dicționar Academic cuvîntul litigiu din franceză litige, din latină litigium reprezintă ”conflict între persoane, instituții, state, care poate forma obiectul unui proces, unui arbitraj”[30, pag.389].

Ca urmare a noțiunii respective apare întrebarea dacă toate conflictele pot fi considerate litigii ori este necesară existența anumitor elemente, trăsături ca acestea să fie considerate ca atare. Considerăm oportună în acest sens analogia situației relației sociale și a raportului juridic, cu cea a conflictului și litigiului. ativ prin prisma istoriei, datfiind faptul că doar astfel vom putea fundamenta și găsi explicații privind anumite particularități ale litigiilor care s-au format pe parcursul timpului.

Noțiuni definitorii pentru litigiile de contencios administrativ și trăsăturile acestora

Potrivit Micului Dicționar Academic cuvîntul litigiu din franceză litige, din latină litigium reprezintă ”conflict între persoane, instituții, state, care poate forma obiectul unui proces, unui arbitraj”[30, pag.389].

Ca urmare a noțiunii respective apare întrebarea dacă toate conflictele pot fi considerate litigii ori este necesară existența anumitor elemente, trăsături ca acestea să fie considerate ca atare. Considerăm oportună în acest sens analogia situației relației sociale și a raportului juridic, cu cea a conflictului și litigiului. Astfel, nu orice conflict reprezintă un litigiu, însă orice litigiu reprezintă un conflict juridic. Aici ținem să menționăm existența unei limite între conflict și litigiu care în opinia noastră constă în faptul că conflictul capătă statutul de litigiu în momentul în care este sesizat în fața instanței de judecată de către un subiect care consideră că i-au fost lezate anumite drepturi.

Cuvîntul contencios provine de la cuvîntul francez contentieux, care, la rîndul său, se trage de la adjectivul latin contentiosus, care înseamnă ”contestat, litigios” și care provine de la verbul latin contendere, care înseamnă ”a lupta”.

Potrivit autorilor dr.Maria Orlov și dr. Ștefan Belecciu ”prin contencios administrativ se înțelege activitatea de soluționare de către instanțele de contencios administrativ, prevăzute de lege, a conflictelor în care cel puțin una din părți este o autoritate a administrației publice, un funcționar al acesteia ori un serviciu public administrativ, născute din acte administrative ilegale ori refuzul rezolvării unei cereri referitoare la un drept recunoscut de lege” .[34, p.233]

O altă noțiune a contenciosului administrativ este furnizată de autorul Dacian Cosmin Dragoș care prezintă contenciosul administrativ ca „o totalitate de reguli aplicabile administraților care doresc obținerea unei anulări, interpretări aprecieri a validității actului unei autorități administrative, sau condamnarea administrației, în fața judecătorului administrativ, sau, ansamblul de reguli juridice privind soluționarea pe cale jurisdicțională a litigiilor administrative.”[9, p.2]

Doctrina română înțelege prin contencios administrativ, în sens larg, litigiile dintre administrație și cei administrați.

Referitor la noțiunea întreagă de litigiu de contencios administrativ, acesta este reglementată de Legea contenciosului administrativ nr.793 din 10.02.2000 care la art.2 prevede că ”litigiul de contencios administrativ reprezintă litigiul pasibil de soluționare de către instanța de contencios administrativ competentă, generat fie de un act administrativ, fie de nesoluționarea în termenul legal a unei cereri privind recunoașterea unui drept, recunoscut de lege, în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică sau un funcționar public al acesteia”.

Din textul legii menționate mai sus reiese că contenciosul administrativ este o instituție juridică care are drept scop contracararea abuzurilor și exceselor de putere ale autorităților publice, apărarea drepturilor persoanei în spiritul legii, ordonarea activității autorităților publice, asigurarea ordinii de drept.

Diversitatea noțiunilor de contencios administrativ nu acoperă în totalitate toate elementele acesteia.

Prin urmare, rezultă și importanța litigiilor de contencios administrativ, dat fiind faptul că existența acestora asigură ocrotirea drepturilor cetățenilor în raport cu autoritățile statului sau a unor exponenți investiți cu prerogative de putere publică.

În acest context ținem să menționăm funcția jurisdicțională a statului se împarte în două ramuri, și anume:

Contenciosul de drept comun, care este alcătuit din totalitatea litigiilor de competența organelor judecătorești propriu-zise de natură civilo-comercială și penală.

Contenciosul administrativ, compus din totalitatea litigiilor de natură administrativă de competență, după sistemul de drept pozitiv adoptat în diverse stat, fie a tribunalelor speciale administrative, fie a instanțelor judecătorești.[3, p.7]

Din cele expuse mai sus rezultă că litigiile de contencios administrativ au anumite particularități, iar soluționarea acestora are un mare rol în asigurarea statului de drept, a legalității activității structurilor statului precum și respectarea drepturilor și libertăților cetățenilor.

Litigiile de contencios administrativ se deosebesc de alte categorii de litigii datorită trăsăturilor lor, care pot fi analizate prin prisma teoretică, precum și cu suportul legislației.

Astfel, Verginia Vedinaș examinează o serie de trăsături ale litigiilor de contencios administrativ, printre care:

Litigiile de contencios administrativ pot apărea între două categorii de subiecte, și anume:

o autoritate publică, indiferent că este vorba despre o autoritate din sfera celor trei clasice puteri sau din afara acesteia. Actele oricărei autorități investite cu prerogative de putere publică, dacă au o natură administrativă și dacă nu sunt exceptate prin reglementări speciale, pot fi deduse judecății unor instanțe judecătorești (mai exact unor secții specializate ale instanțelor judecătorești);

un subiect de drept, persoană fizică sau juridică, care a fost vătămată într-un drept recunoscut de lege, un interes legitim sau o libertate.

Aceste litigii sunt deduse din actele administrative, tipice sau asimilate ale acestora, pe care subiectul vătămat le apreciază ca fiind ”ilegale”.

Litigiile de contencios administrativ nu sunt soluționate de instanțele judecătorești de drept comun, ci de secții speciale, denumite ”de contencios administrativ”, din cadrul tribunalelor, Curților de apel și Curții Supreme de Justiție.

Litigiile de contencios administrativ sunt guvernate de un regim predominant de putere publică. [45, p.36-37]

De asemenea o serie de trăsături ale litigiilor de contencios administrativ le regăsim la autorii Zubco V., Pascari A., Crețu Gh. [47, p.25], și anume:

În cazul litigiilor de contencios administrativ suntem în situația unui contencios administrativ de plină jurisdicție, care se caracterizează prin faptul că puterile judecătorului sunt mai largi și în decizia sa acesta nu se limitează la anularea unui act ilegal, ci poate ordona și alte măsuri, cum ar fi recunoașteri de drepturi subiective, restituiri, reintegrări, despăgubiri și chiar eventual reformarea unui act sau a unei decizii administrative.

Deci în cazul litigiilor de contencios administrativ există o întindere foarte largă a drepturilor pe care le are instanța judecătorească în comparație cu alte categorii de litigii.

Caracterul obligatoriu al procedurii prealabile.

Dublul grad de jurisdicție-fondul și recursul, care îl deosebește de restul litigiilor caracterizate de triplul grad de jurisdicție, fondul, apelul și recursul, care se judecă de curți de apel și de Curtea Supremă de Justiție.

Posibilitatea formulării cererii și împotriva funcționarului public care a elaborat actul administrativ contestat sau a refuzat soluționarea cererii în care se solicită despăgubiri.

Tragerea la răspundere a conducătorului autorității publice pentru neexecutarea hotărîrii instanței de contencios administrativ.

De asemenea, considerăm oportun, în contextul definirii noțiunilor aferente litigiilor de contencios administrativ să menționăm despre principiile care stau la bază și se aplică în soluționarea litigiilor de contencios administrativ.

Astfel, autorul M.Orlov [35, p.79] grupează principiile contenciosului administrativ în 2 categorii, principii materiale și principii procesuale.

Astfel din categoria principiilor materiale fac parte:

Asigurarea legalității în administrația publică;

Responsabilității statului;

Apărării drepturilor persoanei în spiritual legii;

Principiul justiției și al aechtății sociale.

A doua categorie sunt principiile procesuale, printre care:

Prezumția vinovăției statului în materie de anulare a actelor administrative;

Inadmisibilitatea împăcării părților, renunțării la acțiune și a scoaterii cererii de pe rol;

Inadmisibilității instituției martorilor și a intervenienților accesorii în materie de anulare a actelor administrative contestate;

Promptitudinii examinării litigiilor de contencios administrative

Incursiuni istorice privind litigiile de contencios administrativ

După cum am menționat mai sus cercetarea prezentului subiect ar fi incompletă fără fundamentarea istorică a problemei, dat fiind faptul că perceperea modelelor istorice stă la baza realităților actuale și a structurilor pe care și le-a făcut proprii statul nostru. Astfel, considerăm indispensabilă analiza din perspectivă istorică a instituției contenciosului administrativ în ansamblu și a litigiilor de contencios administrativ în particular.

Apariția unei noi jurisdicții a fost condiționată de un șir de premise, după cum remarcă dr.Ștefan Belecciu, și anume:

După ce s-a pus capăt absolutismului regilor și monahilor, a apărut separația puterilor în stat, s-a pus problema responsabilității statului în fața particularului, acesta fiind unul dintre principiile Revoluției France care și-a găsit aplicabilitatea abia în a doua jumătate a secolului al XIX-lea. Astfel doar după 1873 în Franța se schimbă legislația și implicit teoria cu privire la răspunderea statului pentru daune.

Este proclamat principiul competenței administrative pentru toate acțiunile în care se solicită răspunderea statului. Astfel această răspundere a statului nu poate fi comparată cu răspunderea în conformitate cu Codul Civil referitoare la raporturile între particulari, ci este supusă unor reguli speciale, care variază după nevoile serviciului public și necesitatea de a concilia drepturile statului cu drepturile private.

Înființarea organelor de contencios administrativ se justifică și prin faptul că de multe ori, organul emitent sau cel ierarhic superior, nu înlătură pe căile specifice ale recursului grațios sau ierarhic, actele administrative emise cu încălcarea regulilor de drept, prin care cei administrați sunt vătămați în drepturile lor. De aceea, cerințele statului de drept impun necesitatea luării unor măsuri complementare, avînd ca obiect instituirea unui control jurisdicționalizat a legalității activității executive. Doctrina juridică a apreciat că numai controlul adminsitrativ nu oferă sufieciente garanții pentru a asigura aplicarea principiului legalității în activitatea autorităților administrației publice în scopul protejării drepturilor și libertăților cetățenilor.

În literatura de specialitate se mai întîlnește opinia precum că instituția jurisdicției administrative se atestează în Europa, încă din Evul mediu, evocînd următoarele exemple. De la mijlocul secolului al XIII-lea în Anglia apare treptat institutul judecătorilor, funcție ce putea fi deținută de marii proprietari de pămînt, cumulînd, totodată funcțiile de conducători cu cele de judecători ai justiției adminsitrative, care examinau litigiile legate de fiscalitate dintre cetățeni și organele de poliție. În epoca feudalismului în Franța, Germania, Italia un rol important în examinarea plîngerilor cetățenilor asupra acțiunilor autorităților publice îl jucau instanțele de drept comun care adoptau decizii. În Franța medievală, parlamentele erau exponentele puterii judecătorești superioare administrative în toate provinciile ”competența generală a parlamentelor le oferea de rînd cu toate și competența de organ al jurisdicției administrative, care soluționa litigiile de drept public”. [11, p.7]

Astfel în statele cu monarhii absolute din Europa occidentală au existat diverse forme prin care erau soluționate litigiile care apăreau între administratori și cei administrați, însă Revoluția Franceză a generat apariția unui model nou de soluționare a acestor litigii care s-a extins vertiginos și a infiltrat conceptele sale în legislațiile multor state.

Sistemul contenciosul administrativ francez reprezintă un rezultat al istoriei, evoluînd și extinzîndu-se în alte țări ale lumii inclusiv în legislația națională.

Literatura de specialitate evidențiază cîteva etape de dezvoltare a sistemului contenciosului administrativ francez, și anume:

Vechiul regim

Această perioadă începe cu sec.XVII, contenciosul administrativ fiind reprezentat prin soluționarea litigiilor de către reprezentanții administrației regale. Astfel, afacerile care pot viza Statul, administrația sau Guvernul erau rezervate regeluicare le judecă prin intermediul administratorilor săi. Regele delega împuterniciri administratorilor săi pentru a administra cetățenii. Concomitent se dezvoltă și atribuțiile în contencios a administratorilor de justiție, poliție și finanțe. Astfel sistemul creat în această perioadă se caracterizează prin gratuitate, rapiditate și absența procedurii formale.

Perioada revoluției

Revoluția a preluat moștenirea vechiului regim, care era caracterizat de neîncrederea în ceea ce privește puterea judiciară. Se consideră că dacă procesele administrative puteau fi judecate de către tribunalele judiciare, independența administrației ar fi compromisă, puterea judiaciară avînd astfel mecanismele necesare de a tulbura acțiunile corpurilor administrative. Și doar în textul celebru și fundamental al Legii din 16-24 august 1790 este proclamat principiul separării autorităților administrative și judiciare, ”Funcțiile judiciare sunt distincte și vor rămîne întotdeauna separate de funcțiile administrative. Judecătorii nu vor putea să citeze în fața lor administratorii în raport de funcțiile lor”.

Astfel, nimic din regula separării puterilor nu interzice tribunalelor judiciare să statueze asupra litigiilor declanșate de activitatea nelegală a administrației.

Secolul XIX

În această perioadă Tribunalele judiciare au fost excluse din structura contenciosului administrativ, revoluția franceză nu a organizat tribunale administrative, dar a adoptat sistemul de ”administration-judge”, care s-a transformat el însuși prin etape într-un sistem de jurisdicție administrativă. Astfel o parte a funcției de a judeca este încredințată autorităților administrative.

Secolul XIX datorită realizărilor sale poate fi împărțit în cîteva etape care cuprind anumite evenimente care privesc situația contenciosului administrați.

Perioada dintre anii 1830-1930, care constituie vîrsta de aur a dreptului administrativ francez, perioadă în decursul căreia datorită jurisprudenței Consiliului de Stat controlul jurisdicțional se întărește, fiind cel mai bun sistem de protecție a libertăților.

Următoarea etapă începe cu perioada anilor 1930, durînd mai mult de circa 40 de ani, și afectează principalele sectoare ale dreptului administrativ, serviciul public, instituția publică, persoane publice și criteriile de competență a acestora. În această perioadă se atestă un declin al dezvoltării atît a administrației cît și a contenciosului administrativ.

Perioada modernă începe cu anii ’70 ai secolului XX și se soldează cu schimbarea logicii jurisdicției administrative.

Astfel, jurisdicția administrativă potrivit Legii din 31 decembrie 1987 este organizată în trei nivele: tribunalele administrative interdepartamentale, curțile administrative de apel, Consiliul de Stat.

Tribunalele administrative au apărut în Franța în anul 1953, înlocuind vechile consilii ale prefecturii și sunt considerate judecătorii de drept comun în primă instanță a contenciosului administrativ. Ele coexistă alături de numeroase jurisdicții speciale.

Curțile administrative de apel se află în subordinea Consiliului de stat și judecă apelurile împotriva hotărîrilor date de tribunalele administrative, exceptînd litigiile referitoare la alegerile municipale și cantonale, acestea fiind de competența Consiliului de stat. Curțile administrative de apel, includ curțile administrative simple și, curțile specializate, cu precădere în sistemul financiar.

Consiliul de Stat este cea mai importantă jurisdicție administrativă, cumulînd calitățile de curte supremă de justiție și de justiție de apel, de casație, cu o competență în unele cazuri și de primă instanță. Fiind instanța administrativă supremă, împotriva hotărîrilor sale nu există cale de atac.

Consiliul de Stat este cea mai importantă jurisdicție administrativă, cumulînd calitățile de curte supremă de justiție și de justiție de apel, de casație cu o competență în unele cazuri și de primă instanță. Fiind instanța administrativă supremă, Consiliul de stat hotărăște în mod suveran, deaoarece împotriva hotărîrilor sale nu există cale de atac. Consiliul de stat reprezintă epicentrul jurisdicției administrative, deoarece în cadrul său se află secția de contencios administrativ, care exercită funcția jurisdicțională acordată acestei instituții. În prima și a doua instanță judecă litigiile cele mai importante ce țin de recursurile împotriva actelor reglementate de minister și litigiile privind alegerile în Parlamentul European.

În literatura de specialitate se remarcă două opinii cu privire la sistemele de drept în ceea ce privește modul de organizare, funcționare și după procedura de efectuare a controlului legalității actelor administrative.

O primă opinie, a autorilor V. Zubco, A. Pascari, Gh. Crețu, invocă existența a 3 mari sisteme de contencios administrativ și anume:

Sistemul administratorului judecător, care a existat în Franța pînă la Revoluția din 1789, în care organele din sînul administrației înseși erau investite cu soluționarea acestor litigii;

Sistemul francez al jurisdicției speciale administrative, al tribunalelor administrative în fruntea cărora se află Consiliul de Stat ca instanță supremă de contencios administrativ;

Sistemul anglo-saxon al competenței instanțelor de drept comun în materia contenciosului administrativ.[47, p.25]

Autorii E. Fistican, A. Pascari, A. Climova, S. Furdui, S. Bleșceaga, diferențiază patru sisteme care includ patru grupe de țări, după cum urmează:

State cu sistem de contencios administrativ de tip francez, din această grupă fac parte Franța, Belgia, Italia, Olanda, Luxemburg, Elveția, Grecia și Polonia;

State cu sistem de contencios administrativ de tip germanic, din această grupă fac parte Germania, Austria, Portugalia și Suedia;

State cu sistem de jurisdicție inclusă în sistemul judiciar, din această grupă fac parte Spania, Bulgaria și România;

State în care nu funcționează jurisdicții administrative, cum sunt SUA, Anglia, Islanda, Danemarca și Norvegia.[12, p.12]

Sistemul francez se bazează pe două principii fundamentale: separarea activităților administrative de activitățile judiciare și separarea administrației active de justiția administrativă, care constituie un ordin de jurisdicție paralel și separat de puterea judiciară. Acest sistem a fost preluat într-o formă asemănătoare de Belgia, Italia, Olanda, Luxemburg, Grecia, Germania, Austria. Specificul sistemului francez constă tocmai în faptul că justiția administrativă are propriul său organ suprem (secția de contencios a Consiliului de Stat), care apare ca o autoritate a puterii executive, și nu a puterii judecătorești. Așa se explică de ce jurisdicțiile administrative sunt compuse din consilieri juridici (ai guvernului și administrației), și nu din magistrați. Magistrații sunt supuși statutului special garantat de Constituție, intrînd în jurisdicția disciplinară a Consiliului Superior al Magistraturii, pe cînd ”judecătorii administrativi” sunt supuși unor reguli de recrutare și de carieră proprii. Toate acestea au făcut ca și regulile de procedură contencioasă să nu fie identice de drept comun.[32, p.8]

Astfel sistemul francez este caracterizat prin existența unei jurisdicții speciale administrative, care cuprinde consiliul de stat și tribunalele administrative.

Tradiții vechi are contenciosul administrativ și în România. Jurisdicția administrativă a apărut la 1864, cînd prin lege a fost înființat Consiliul de Stat, ca organ consultativ pe lîngă Guvern și din acest an contenciosul administrativ a existat sub diferite forme.

Astfel, prin Legea din 11 februarie 1864 , a fost creat Consiliul de Stat, ca organ consultativ pe lîngă Guvern, prezidat de Domn, care avea, pe lîngă alte atribuții, și atribuții de tribunal administrativ, fie în baza legii sale de organizare, fie în baza unor legi speciale. Consiliul de Stat, pe lîngă atribuții legislative și administrative, avea de îndeplinit și atribuții de contencios administrativ. În primul rînd, Consiliul de Stat avea o competență în baza legii sale organice, care, prin art.51 stabilea că particularii și persoanele juridice care erau vătămate în interesele lor prin vreo măsură administrativă puteau reclama la Consiliul de Stat. Totodată, aliniatele finale indicau autoritățile ale căror decizii puteau fi atacate: hotărîrile miniștrilor, date cu exces de putere și cu încălcarea legilor și regulamentelor, hotărîrile sau actele de executare ale prefecților sau altor agenți administrativi.[32, p.10]

În al doilea rînd, Consiliul de Stat mai era competent, conform art.49 din lege, să judece toate litigiile care îi vor fi deferite de anumite legi.[36, p.159]

Perioadele ce au urmat în evoluția de mai departe a contenciosului administrativ românesc, și anume etapizarea acestora se caracterizează de către dr. Prisăcaru V. în felul următor:

Perioada dintre 12 iulie 1866- 1 iulie 1905 (se referă la etapa desființării Consiliului de Stat prin Legea pentru împărțirea diferitelor atribuțiuni ale Consiliului de Stat și împărțirea contenciosului administrativ între curțile de apel și instanțele de drept comun). Această perioadă a constituit renunțarea la sistemul francez, fiind adoptat sistemul anglo-saxon, caracterizată prin investirea tribunalelor de drept comun. În urma desființării Consiliului de Stat, atribuțiile în materie de contencios administrativ, au fost împărțite între curțile de apel și instanțele judecătorești de drept comun;

Perioada dintre 1 iulie 1905- 25 martie 1910 (se caracterizează prin adoptarea Legii pentru reorganizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție). Acest sistem introdus prin lege se caracterizează prin faptul că această Curte nu a avut o competență generală, ci una limitată și redusă, fiind în mare parte vorba despre un contencios de anulare;

Perioada dintre 25 martie 1910- 17 februarie 1912 (se caracterizează prin desființarea contenciosului administrativ instituit prin legea din 1905 și soluționarea cauzelor de către tribunalele de județ). Legea Curții de Casație din 25 martie 1910, sistemul contenciosului administrativ instituit prin Legea din anul 1905 a fost desființat, cauzele de această natură urmînd a se soluționa de către tribunalele de județ. În acest sens art.74 prevedea că „pricinile dintre particulari și stat, județe și comune sau alte autorități publice, pentru vătămarea drepturilor particularilor prin acte administrative de autoritate, venite înaintea instanțelor judecătorești, conform principiilor generale ale dreptului, se vor judeca de urgență și cu precădere asupra tuturor celorlalte afaceri”.;

Perioada 17 februarie 1912- 23 decembrie 1925 (se caracterizează drept contencios de constatare a legalității actelor administrativede autoritate).;

Perioada 23 decembrie- 9 iulie 1948 (se caracterizează prin existența în afară de instanțele judecătorești specializate a unor instanțe jurisdicționale administrative competente să verifice competența unor categorii de acte adoptate sau emise de organele administrației publice locale. Legea pentru organizarea Comitetului Central și comitetelor locale de revizie);

Perioada 9 iulie 1948- 1 septembrie 1967 (se caracterizează prin emiterea Decretului nr.128 pentru desființarea contenciosului administrativ și a curților administrative și intrării în vigoare a Legii nr.1/1967 cu privire la judecarea de către tribunale a cererilor celor vătămați în drepturile lor prin acte administrative ilegale);

Perioada 1 septembrie 1967- 8 decembrie 1990 (se caracterizează prin evoluția legislației și pregătirea pentru adoptarea legii din 1990). [11, p.17-18]

Indiscutabil parcurgerea acestor etape ale contenciosului administrativ român și-a pus amprenta asupra contenciosului administrativ actual din România, a fundamentat istoric, l-a personalizat și a contribuit la consolidarea acestei instituții indispensabile pentru un stat democratic.

Dezvoltarea istoricului contenciosului administrativ în țara noastră este reflectată de prof. Aramă E., care susține că instituția menționată a fost cunoscută în istoria dreptului românesc încă de la mijlocul sec.XIX, fiind la îndemâna și populației Basarabiei în perioada aflării ei în componența Statului Român (pînă la 1878- 3 județe de la sudul Basarabiei, apoi toată Basarabia în epoca interbelică). Potrivit cercetătoarei, încă domnitorul Unirii Alexandru Ioan Cuza prin organizarea Consiliului de Stat (1864) a pus bazale contenciosului administrativ.

În materie de contencios administrativ, Consiliul de stat soluționa, potrivit legii organice, litigiile dintre particulari și persoanele juridice care reclamau vătămarea intereselor lor, prin măsuri administrative, luate de: miniștri, prefecți și alți agenți administrativi, cu încălcarea legilor și regulamentelor.

Activitatea Consiliului de stat în materie de contencios administrativ a fost extrem de redusă în acei doi ani de experiență. În 1866 Consiliul de stat a fost desființat, iar atribuțiile lui de contencios administrativ au fost transmise organelor judecătorești.

Dr. Ștefan Belecciu menționează că în afară de cele vreo trei sute de recursuri în materie agrară, numărul proceselor de contencios administrativ propriu-zis se reducea abia la vreo douăzeci, dintre care numai patru au fost admise, cîteva respinse, iar restul soluționate prin declinare de competență. [3, p.12]

Referitor la acțiunea contenciosului administrativ pe teritoriul Basarabiei, atestăm o periodizare realizată de către dr.Ștefan Belecciu, după cum urmează.

Prima perioadă a contenciosului administrativ român aplicat și pe teritoriul Basarabiei a fost Legea contenciosului administrativ din 11.02.1864. În acest caz este vorba despre cele trei județe (Izmail, Cahul și Bolgrad). Astfel, Basarabia a cunoscut instituția contenciosului administrativ (atribuită la acea dată Consiliului de Stat) odată cu apariția sa în România

O altă perioadă în istoria contenciosului administrativ român este perioada cuprinsă între 9 iulie 1866- 1 iulie 1905. Pe teritoriul Basarabiei această perioadă a fost mai scurtă, pînă la 13 mai 1878 cînd la Berlin s-a semnat tratatul de pace conform căruia porțiunea teritoriului Basarabiei din componența Țării Românești era reanexată la Rusia. Atribuțiile Consiliului de Stat au fost împărțite, după caz, între curțile de apel și instanțele judecătorești de drept comun. Astfel, de la 1866 și pînă la 1905, particularul nu putea cere decît despăgubiri pe calea dreptului comun. Contenciosul administrativ la această perioadă se caracteriza prin aceea că era exercitat tot de unele organe ale puterii judecătorești de drept comun, care pe lîngă competența lor anterioară au fost investite cu o competență specială în baza unor dispoziții legislative speciale. În această etapă, reforma contenciosului administrativ cerută cu multă stăruință, atît în cercurile juridice cît și în unele cercuri politice, a fost înfăptuită în anul 1905, prin adoptarea legilor pentru reorganizarea Curții de Casație din 1 iulie 1905, din 25 martie 1910, din 17 februarie 1912, apoi art.107 din Constituția din 1923.

După 27 martie 1918, cînd s-a înfăptuit unirea Basarabiei cu România, pe teritoriul Basarabiei au fost aplicate aceleași legi care reglementau contenciosul administrativ în România. Aceasta era Legea din 17 februarie 1912 care menținea atribuțiile contenciosului administrativ ale tribunalelor de drept comunașa cum existau în sistemele anterioare, cu unele diferențe față de cel din 1905 și anume: Curtea de Casație nu mai era investită cu dreptul să anuleze actul, ci numai să-l declare ilegal și să invite autoritatea administrativă să satisfacă cererea particularilor. În modul acesta anularea actului era făcută de însăși autoritatea administrativă.

Din 1923 sistemul de contencios administrativ este reglementat prin art.107 din Constituția României de la 1923. Legiuitorul constituant din 1923, a făcut din contenciosul administrativ o instituție de ordin constituțional, ale căror caractere fundamentale sunt două: a) Constituția din 1923 este refractară înființării de tribunale administrative, și b) încredințează atribuțiile de contencios administrativ puterii judecătorești obișnuite, cuprinzînd între aceste atribuții și puterea de a anula acte administrative ilegale.

O altă etapă este cuprinsă între anii1925 și 1948 (28 iunie 1940-22 iunie 1941). Pentru a pune capăt controverselor de ordin constituțional din etapa anterioară, legiuitorul constituant din 1923 a consacrat instituția contenciosului administrativ în mod expres, urmînd ca o lege specială să stabilească condițiile în care puterea judecătorească va exercita atribuțiile de contencios administrativ. Această lege a fost adoptată abia în 25 decembrie 1925.

Potrivit legii contenciosului administrativ, instanțele de contencios administrativ erau Curțile de Apel și Curtea de Casație. Contenciosul înființat prin Legea din 1925, era un contencios subiectiv, ceea ce însemna că acțiunea putea fi introdusă în instanța prevăzută în această lege, numai dacă reclamantul invoca lezarea unui drept subiectiv. Pe de altă parte, Legea din 1925 a instituționalizat un contencios de plină jurisdicție, ceea ce înseamnă că cel lezat în drepturile putea cere anularea actului, invoca ilegalitatea pe cale de excepțieși putea pretinde și despăgubiri.

Referitor la instituția contenciosului administrativ pe teritoriul dintre Prut și Nistru în perioada sovietică, găsim că nu se poate vorbi despre un contencios administrativ propriu-zis, dar, actele administrative adoptate cu această ocazie au servit drept punct de pornire în dezvoltarea instituției juridice respective.

Avînd un regim politic dictatorial statul sovietic, din componența căruia făcea parte și Moldova, nu a recunoscut mult timp de la înființarea sa dreptul persoanei de a contesta actele sau faptele materiale ale autorităților de stat.

Dreptul cetățenilor sovietici la petiționare este consacrat la nivel de constituție pentru prima dată în istoria statului sovietic în Constituția Uniunii RSS din 1977. O lege însă care să reglementeze mai concret drepturile cetățenilor de a ataca actele ilegale ale organelor de conducere, prin care se consideră vătămați într-un drept legal al lor, a fost adoptată abia în 1987 la 30 iunie. Aceasta a fost Legea cu privire la modul de atacare la instanța judecătorească a actelor ilegale ale persoanelor cu funcții de răspundere, care știrbesc drepturile cetățenilor. Ea preconiza o lărgire asferei drepturilor cetățenilor.

Astfel în 1921 Prezidiumul Comitetului Central unional executiv a adoptat hotărîrea ”cu privire la modul de înaintare a plîngerilor și cererilor”, conform căreia, în afară de Biroul Central al Plîngerilor și Cererilor, a controlului norodnic, se mai formau birouri și uezduri. La sfîrșitul anilor ’20 este declanșată lupta contra birocratismului în aparatul de stat, contra elementelor considerate putrede și a celor ce încălcau legile sovietice. În acest scop s-a dat o importanță sporită activității de cercetare și soluționare a scrisorilor și jalbelor cetățenilor. Pe această linie, în 1933, la 14 iulie, Prezidiumul CC al PC și colegiul Comisariatului Norodnic al PC unional a emis o ordonanță ”cu privire la problemele, formele și metodele de lucru ale birourilor de plîngeri”, menită să permită semnalarea la timp și împiedicarea organelor locale de conducere de a se abate de la linia partidului comunist.

Începînd cu mijlocul anilor 30, instituția petiționării se reduce. După 1935 în hotărîrile partidului și organelor sovietice nu se mai dă nici o atenție plîngerilor cetățenilor. În plus, pentru justificarea represiunilor în masă, din perioada de înflorirea cultului personalității lui Stalin, chiar și lucrările teoretice de procedură penală a acelor ani, practic au încercat să combată instituția dreptului de petiționare.

Plîngerile cetățenilor încep să fie din nou examinate în a doua jumătate a anilor 50, în perioada procesului de așa zisa ”democratizare” a vieții obștești. În acești ani, se iau o serie de hotărîri, în scopul sporirii rolului sovietelor și organelor de conduce în activitatea de soluționare a plîngerilor cetățenilor. În 1968 apare un decret special al Prezidiumului sovietului suprem al URSS ”despre modul de soluționare a propunerilor și plîngerilor cetățenilor”.

Doar Constituția URSS din 1977 a proclamat o serie de drepturi și libertăți ale cetățenilor, care consacră dreptul la petiționare, dar totul s-a redus la introducerea acestor prevederi în Constituție, fără să se adopte o lege care să precizeze căile și procedura de rezolvare a cererilor și plîngerilor.

Cu toate că la 30 iunie 1987 a fost adoptată legea URSS „cu privire la modul de atacare la instanța judecătorească a actelor ilegale ale persoanelor cu funcții de răspundere, care știrbesc drepturile cetățenilor” procedura a rămas a fi una formală, neeficientă și ambiguă în aplicare. Această afirmație poate fi argumentată prin lacunele legii care nu au permis atingerea obiectivului care aceasta trebuia să-l atingă, adică protecția cetățenilor fată de abuzurile autorităților, și anume:

În instanță se puteau adresa numai persoanele fizice, cetățeni ai URSS;

Din sînul aparatului administrativ de stat numai o categorie de persoane, cele cu funcție de răspundere, puteau fi chemate în justiție;

În afară de obligarea persoanei respective la înlăturarea încălcării, instanța judecătorească nu mai putea lua nici o măsură ;

Hotărîrea instanței judecătorești asupra plîngerii nu mai putea fi atacată în altă instanță;

Sfera actelor administrative exceptate de la controlul instanțelor judecătorești era destul de largă și limitele acestor excepții nu erau clar definite;

Nu erau stabilite măsuri pentru neexecutarea hotărîrilor instanțelor judecătorești în materie de contencios administrativ.

În Republica Moldova contenciosul administrativ, ca instituție de drept separată, apare mult mai tîrziu, după mai mult de 200 de ani de la înființarea ei în Franța, după 100 de ani de funcționare a instituției contenciosului administrativ în România.

Referindu-ne la parcursul instituției contenciosului administrativ după proclamarea independenței Republicii Moldova, putem spune că aceasta a început să-și contruiască instituțiile necesare formării unui stat democratic, instituții printre care se regăsește instituția contenciosului administrativ, care indubutabil are un rol important în cosolidarea unui stat de drept.

Astfel, prima reflectare a contenciosului administrativ s-a regăsit în textul Constituției, adoptată la 29 iulie 1991, care la articolul 53 reglementează că ”persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal al unei cereri, este îndreptățită să obțină recunoașterea dreptului pretins, anularea actului și repararea pagubei”.

Astfel, prevederea constituțională urma să fie implementată prin adoptarea unei legi, care ar stabili mecanismele prin care persoanele vătămate în drepturi de către autoritățile publice ar putea să-și revendice drepturile. În acest context, art.72 din Constituția Republicii Moldova prevedea că prin lege organică se regmenetează organizarea și funcționarea contenciosului administrativ.

Cu toate acestea adoptarea legii a fost foarte anevoioasă, durînd 6 ani de la adoptarea Constituției dat fiind faptul că era creată o instituție nouă, care necesita o mare atenție întru eliminarea lacunelor și adaptabilitate pentru țara noastră și instituțiile care deja funcționau în stat. Astfel, la 10 februarie 2000 a fost adoptată Legea Republicii Moldova nr.793-XIV a contenciosului administrativ.

În urma adoptării Legii contenciosului administrativ, atît pentru societate cît și pentru doctrina și jurisdicția administrativă națională au intevenit multe inovații, ce țin de:

activitatea de control a legalității actelor administrative de către organele de justiție;

sporirea și asigurarea accesului persoanelor fizice și juridice la justiție;

sporirea gradului de responsabilitate a organelor administrației publice față de actele administrative emise;

mărirea spectrului subiecților ce pot contesta deciziile administrative în instanțele de contencios;

asigurarea unui control riguros în vederea executării Constituției, hotărîrilor Guvernului, legilor și decretelor Președintelui Republicii Moldova;

asigurarea unui control din partea statului asupra activității autorităților administrației publice locale. [11, p.21]

De asemenea, estimarea istorico-juridică, permite delimitarea principalelor etape de stabilire a contenciosului administrativ în Republica Moldova:

constituționalizarea jurisdicției administrative;

integrarea jurisdicției administrative în sistemul judiciar;

specializarea jurisdicției administrative și apariția în acest fel a unor deosebiri de procedura jurisdicției civile;

De asemenea, Legea contenciosului administrativ a asigurat dezvoltarea instituției juridice prin următoarele:

a creat o instanță de judecată specializată, pe principiile existente în practica statelor democratice;

a asigurat realizarea principiului constitutional de verificare a actelor administrative de către instațele specializate și supunerea acestora controlului jurisdictional;

a deschis larg posibilitățile de contestare în justiție a actelor administrative ilegale;

a contribuit la sporirea responsabilităților autorităților administrației publice pentru procesele decizionale.[11, p.21]

Cu toate acestea, în perioada 1990-2000 pînă a fost adoptată Legea contenciosului administrativ în R. Moldova, nu putem vorbi de o lipsă totală de norme juridice avînd ca obiect constatarea ilegalității actelor administrative. Spre exemplu Legea cu privire la petiționare, adoptată la 19.07.1994, stabilea în punctele 2 și 3 ale art.7 : ”Petițiile, prin care este atacat un act, o decizie, o acțiune ori inacțiune a unui organ administrativ sau a unei persoane oficiale, care au lezat drepturile și interesele legitime ale petiționarilor, se adresează organului ierarhic superior de primă instanță, iar petițiile, în care erau atacate deciziile executivelor raionale, primarilor orașelor de subordine republicană, se adresau instanțelor judecătorești.[3, p.27]

Articolul 15 al Legii cu privire la petiționare din 1994, prevedea că în cazul cînd cerințele expuse în petiție sunt recunoscute ilegale, organul sau persoana oficială, care au adoptat decizia despre satisfacerea lor, sunt obligate să ia măsuri în vederea compensării prejudiciilor materiale, în condițiile legii, să soluționeze probleme responsabilității persoanelor vinovate de încălcarea legii, iar articolul 16 asigura dreptul petiționarilor care consideră că drepturile lor sunt lezate și nu sunt de acord cu deciziile organului sau persoanei oficiale, care au examinat petiția, de a se adresa în instanța de judecată în termen de o lună de zile de la data comunicării deciziei sau-, în caz dacă în intervalul menționat nu a primit nici un răspuns- din ziua în care trebuia să-l primească. Din legea respectivă rezultă că putea avea calitate de reclamant orice persoană fizică fie el cetățean al R.Moldova, apatrid sau cetățean străin, ale căror drepturi și interese recunoscute de lege au fost lezate pe teritoriul R. Moldova. Pentru a putea acționa în fața instanțelor judecătorești în această materie se aplicau dispozițiile dreptului comun. A doua condiție era ca reclamantul să dovedească că a fost vătămat într-un drept sau interes al său recunoscut de lege pe teritoriul Republicii Moldova. O a treia condiție pentru a înainta o petiție, era aceea ca reclamantul să justifice un interes la anularea actului.[3, p.28]

Referitor la obiectul acțiunii, potrivit Legii cu privire la petiționare, acesta constituia:

O decizie, o acțiune ori inacțiune a unui organ administrativ sau persoană oficială.

Deosebirea dintre obiectul acțiunii în contenciosul administrativ și obiectul acțiunii în instanță conform Legii cu privire la petiționare este aceea că în Contenciosul administrativ se atacă în instanță actul administrativ, pe cînd conform prevederilor Legii cu privire la petiționare se ataca ”o decizie, o acțiune ori inacțiune a unui organ administrativ sau persoană oficială”;

Obiect al acțiunilor în instanța de judecată era considerată și netrimirea vreunui răspuns în termenul stabilit. În acest caz, acțiunea în judecată a petiționarului menționa acest fapt în cerearea depusă, iar instanța de judecată cerea organului respectiv sau persoanei oficiale răspunsul respectiv;

Obiectul acțiunii îl constituia și cererea de reparare a pagubei ce i-a fost cauzată petiționarului, fie printr-o decizie de autoritate emisă ilegal, fie prin faptul de a nu răspunde petiționarului în termenul și în modul stabilit de lege de la înregistrarea cererii respective. Conform prevederilor Legii cu privire la petiționare, se excepta de la examinare petițiile prevăzute de legislația de procedură penală, de procedură civilă, cu privre la contravențiile administrative, de legislația muncii.[3, p.29]

Astfel, menționăm că instituția contenciosului administrativ în Republica Moldova, la etapa actuală se află în dezvoltare, avînd o perioadă relativ mică de funcționare, ca rezultat al construirii acesteia în urma trecutului comunist, unde nu putea fi recunoscut faptul că administrația publică poate emite un act administrativ ilegal. În opinia noastră, această instituție de drept indispensabilă unui stat democratic urmează să se consolideze în societatea noastră odată cu creșterea culturii juridice a populației și în contextul reformelor lansate pentru reformarea sistemului judecătoresc.

ABORDĂRI PRIVIND SPECIFICUL LITIGIILOR DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV

După cum am menționat în capitolul precedent, crearea instituției contenciosului administrativ a fost indispensabilă datorită importanței exercitării controlului asupra autorităților publice și a caracterului specific al litigiilor intervenite între administratori și cei administrați. Acest specific al litigiilor este generat de mai mulți factori, precum părțile litigiului, pozițiile de pe care aceștia acționează, precum și pîrghiile de care dispun. De asemenea, litigiile de contencios administrativ au un anumit obiect, care este rigid reglementat de către legislație. În același context, prezintă particularități și procedurile aplicabile desfășurării litigiilor de contencios administrativ, precum și organele competente să soluționeze aceste litigii, de asemenea sunt clar delimitate și investite cu aceste prerogative.

Astfel, conducîndu-ne de argumentarea și raționamentele expuse, considerăm necesară abordarea litigiilor de contencios prin prisma particularităților acestora, ceea ce ne va permite mai lesne să ne expunem asupra oportunității modelului de soluționare a litigiilor de contencios aplicat în țara noastră.

Sistemul subiecților în contenciosul administrativ

Importanța stabilirii sistemului de subiecți specifici litigiilor de contencios administrativ este una evidentă, datorită faptului că un subiect care nu este împuternicit de lege de a fi parte în litigiile de contencios administrativ nu va fi recunoscut ca parte în aceste litigii și nu va putea să-și apere interesele.

Elemente cheie în litigiile de contencios sunt participanții la aceste litigii, datorită faptului că de încălcarea/lezarea drepturilor acestora este legată apariția litigiilor de contencios administrativ. Astfel, considerăm esențial studiul sistemului de subiecți ai litigiilor de contencios administrativ, în scopul identificării particularităților acestei categorii de subiecți, ceea ce ne-ar permite mai lesne să înțelegem esența și importanța controlului judecătoresc asupra administrației publice, exprimată prin contenciosul administrativ. În opinia noastră statutul subiecților de contencios administrativ determină în mare parte modul cum este structurată și abordată concepția contenciosului administrativ, care are drept scop de a proteja drepturile atît particularilor, cît și interesele publice în condițiile în care unul dintre subiecți se află într-o poziție de autoritate.

2.1.1 Reclamantul

Potrivit Dicționarului Explicativ al Limbii Române, cuvîntul reclamant însemnă ”persoană care introduce o acțiune în fața unui organ de jurisdicție” sau ”persoană care se adresează justiției pentru a i se recunoaște un drept, pentru a obține repararea unei pagube”.

Astfel, Legea contenciosului administrativ nr.793 din 10.02.2000, la articolul 5 ”Subiecții cu drept de sesizare în contenciosul administrativ” enumeră categoriile de subiecți care ar putea avea calitatea de reclamant în procesele de contencios administrativ, și anume:

”a) persoana, inclusiv funcționarul public, militarul, persoana cu statut militar, care se consideră vătămată într-un drept al său, recunoscut de lege, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri – în condițiile art.14 al prezentei legi;

b) Guvernul, Cancelaria de Stat, oficiul teritorial al Cancelariei de Stat, președintele raionului și primarul – în condițiile Legii privind administrația publică locală;

c) procurorul care, în condițiile articolului 5 din Codul de procedură civilă, atacă actele emise de autoritățile publice;

d) avocatul parlamentar, care, la sesizarea persoanei vătămate într-un drept al său, atacă actele administrative – în condițiile Legii cu privire la avocații parlamentari;
 d1) Comisia Națională de Integritate – în condițiile Legii cu privire la Comisia Națională de Integritate;
e) instanțele de drept comun și cele specializate, în cazul ridicării excepției de ilegalitate – în condițiile art.13 al prezentei legi.

f) alte persoane, în conformitate cu legislația în vigoare”.

În opinia noastră, totalitatea subiecților care ar putea avea calitatea de reclamanți în cadrul unui litigiu de contencios administrativ ar putea fi divizată în două categorii, datorită specificului acestora și anume: în primul rînd este vorba despre persoanele fizice, particularii (inclusiv funcționarii publici și persoanele cu statut militar) cărora li se poate atribui statutul de persoană vătămată; iar în a doua categorie sunt incluse celelalte subiecte enumerate anterior. Considerăm oportună o astfel de clasificare, dat fiind faptul că a doua categorie de subiecți menționați nu acționează în interes propriu, ci în virtutea atribuțiilor funcționale atribuite prin lege și participarea lor la litigiile de contencios administrativ se realizează în scopul protejării intereselor publice, fie a intereselor particulare, însă în numele persoanelor vătămate.

Acest raționament a stat la baza divizării contenciosului administrativ în contencios subiectiv care are drept scop apărarea drepturilor subiective ale persoanei concret determinate pe cînd contenciosul obiectiv are drept scop apărarea unui drept obiectiv în sensul asigurării legalității și apărării intereselor generale.

Astfel, vorbind despre calitatea procesuală a persoanei în calitate de subiect al litigiilor de contencios administrativ, și anume în calitate de reclamant raportat la art.5 lit.a) din Legea contenciosului administrativ nr.793 din 10.02.2000, trebuie aibă statutul de persoană vătămată într-un drept al său, noțiune explicată la articolul 2 al aceleiași legi astfel ”persoană vătămată într-un drept al său – orice persoană fizică sau juridică care se consideră vătămată într-un drept al său, recunoscut de lege, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri”.

Referitor la condiția că dreptul vătămat trebuie să fie recunoscut de lege, dr.Valentin I. Prisăcaru menționează că ”dreptul vătămat trebuie să fie prevăzut în lege în favoarea persoanelor (fizice sau juridice) care invocă încălcarea acestui drept și numai persoanele fizice sau juridice care sunt vătămate în drepturile lor existente și recunoscute de lege, nu și cele care solicită apărarea unor interese sau vocații”[37, p.165].

Importanța problemei derivă din faptul că existența/inexistența dreptului subiectiv și vătămarea acestuia prin act ilegal, are un rol decisiv în admiterea sau respingerea în fond a acțiunii de contencios administrativ.

În ceea ce privește sintagma ”orice persoană”, constatăm că aceasta ”include atît persoanele fizice, cetățeni ai Republicii Moldova, cetățeni străini și apatrizi, fără deosebire de rasă, naționalitate, origine etnică, limbă religie, sex, opinii, apartenență politică, avere sau de originea socială, cît și persoanele juridice de drept privat și public autohtone și străine”.[37, p.67]

Pe lîngă faptul că persoana reclamantă trebuie să aibă calitate procesuală despre care am vorbit anterior, aceasta trebuie să aibă și capacitate procesuală, ceea ce însemnă ”aptitudinea generală a persoanelor de a dobîndi și a exercita drepturi și de a-și asuma obligații, în plan procesual, pentru a valorifica în justiție dreptul sau interesul în legătură cu care s-a născut litigiul. Capacității procesuale este aplicabilă capacitatea civilă, care constă din două elemente esențiale: capacitatea de folosință și capacitatea de exercițiu”.[37, p.67]

Capacitatea de folosință, cît și cea de exercițiu a persoanei fizice și juridice este reglementată în Codul Civil al Republicii Moldova. Astfel, art.18 alin.(1) și (2) reglementează următoarele: capacitatea de a avea drepturi și obligații civile (capacitatea de folosință) se recunoaște în egală măsură tuturor persoanelor fizice. Capacitatea de folosință a persoanei fizice apare în momentul nașterii și încetează odată cu moartea.

În ceea ce privește capacitatea de folosință a persoanei juridice, art.60 alin.(1) din Codul Civil al Republicii Moldova prevede: capacitatea de folosință a persoanei juridice se dobîndește la data înregistrării de stat și încetează la data radierii ei din registrul de stat.

De asemenea capacitatea de folosință a persoanei juridice poate surveni de la data actului de dispoziție care o înființează sau la data recunoașterii sau autorizării înființării lor.

Referitor la capacitatea de exercițiu a persoanei fizice este reglementată la art.20 Codul Civil al Republicii Moldova care legiferează trei situații de dobîndire a capacității depline de exercițiu, și anume:

persoana fizică majoră care a împlinit vîrsta de 18 ani, minorul care dobîndește prin căsătorie capacitatea deplină de exercițiu și minorul care a atins vîrsta de 16 ani poate fi recunoscut ca avînd capacitate de exercițiu deplină dacă lucrează în baza unui contract de muncă, sau cu acordul părinților, adoptatorilor sau curatorului, practică activitate de întreprinzător. Atribuirea capacității depline de exercițiu unui minor (emancipare) se efectuează prin hotărîre a autorității tutelare, cu acordul ambilor părinți, adoptatorilor sau curatorului, iar în lipsa unui astfel de acord, prin hotărîre judecătorească.

Capacitatea de exercițiu a persoanei fizice încetează la decesul acesteia, în cazul în care aceasta nu este declarată incapabilă sau limitat în capacitatea de exercițiu în conformitate cu legislația în vigoare.

Capacitatea de exercițiu a persoanei juridice apare la data constituirii acesteia și încetează în momentul încetării activității acesteia în conformitate cu legislația în vigoare.

În cadrul examinării problemei capacității procesuale a persoanei juridice un interes deosebit reprezintă capacitatea procesuală a persoanei juridice de drept public.

Capacitatea procesuală nu este altceva decît aplicațiuneape plan procesual a capacității civile.

Asupra unui aspect al acestei probleme s-a expus, autorul Adrian Vlad, și anume la dreptul persoanelor juridice de drept public, în particular autoritățile administrative aflate în subordinea unor autorități administrative superioare, de a acționa în justiție pentru a aduce în fața instanțelor de contencios administrativ, acte administrative emise de aceste din urmă autorități.

Autorul menționat susține că există o soluție. În cazul în care o anumită lege acordă unor organe administrative centrale un drept de control administrativ asupra unor organe administrative teritoriale avînd personalitate juridică, controlul poate fi exercitat doar asupra actelor administrative prevăzute în mod expres de lege, dar nu asupra tuturor actelor săvîrșite de aceste organe.[1, p.6]

Concluzia care se impune este aceea că în raporturile dintre organele administrative centrale și autoritățile inferioare- locale și teritoriale – acestea din urmă au dreptul de a ataca în contenciosul administrativ actele organelor centrale care, prin depășirea limitelor dreptului de control prevăzut de lege, aduc vătămarea dreptului acestora de a se administra în mod autonom.

În cazul în care autoritățile administrative activează sub imperiul principiului subordonării, acestea nu pot avea calitatea procesuală atunci cînd intervine autoritatea ierarhic superioară și anulează sau substituie actul vătămător ca rezultat al controlului ierarhic care poate fi exercitat din oficiu oricînd sau la sesizare, așa cum prevede art.14 din Legea contenciosului administrativ. Prin urmare în litigiile dintre persoanele juridice de drept public instanțele de contencios administrativ trebuie să se pronunțe asupra fondului doar după aprecierea calității procesuale a acestora.[8, p.279]

Legea contenciosului administrativ specifică calitatea de reclamant a funcționarului public, militarului sau persoanei cu statut de militar cu scopul de a accentua competența instanțelor de contencios administrativ privitor la examinarea litigiilor intentate de către acestea. În cazul respectiv este vorba de acțiunile intentate de persoanele sus-numite în raport cu autoritățile administrative cu care sunt legate prin raporturi juridice, originea cărora fiind actul administrativ de numire în funcție.

Cu referire la Guvern în calitate de subiect al litigiilor de contencios administrativ poate fi invocat art.25 din Legea nr.436 din 28.12.2006 privind administrația publică locală, care reglementează că Oficiul teritorial al Cancelariei de Stat sau, după caz, primarul ori Guvernul este în drept să se adreseze în instanța de judecată pentru constatarea circumstanțelor care justifică dizolvarea consiliului local. Astfel Parlamentul dizolvă consiliul local, la propunerea motivată a primarului sau Guvernului, în temeiul unei hotărîri judecătorești definitive, prin care au fost constatate circumstanțele care justifică dizolvarea.

Situația este similară și în cazul dizolvării consiliilor raionale, cînd Guvernul, Oficiul teritorial al Cancelariei de Stat sau primarul pot înainta acțiuni în instanța de contencios administrativ privind constatarea circumstanțelor de dizolvare a consiliului raional (art.48 din Legeanr.436 din 28.12.2006).

Oficiul teritorial al Cancelariei de stat fiind o subdiviziune desconcentrată a Cancelariei de Stat a Republicii Moldova, potrivit pct.9 subpct. 2 din Hotărîrea nr.845 din 18.12.2009 cu privire la oficiile teritoriale ale Cancelariei de Stat, în scopul exercitării atribuțiilor ce le revin sunt abilitate  în ceea ce privește controlul legalității actelor emise de autoritățile administrației publice locale, cu următoarele: să notifice, în cazul în care consideră că un act emis de autoritatea administrației publice locale este ilegal, invocînd motivele legal întemeiate, autorității locale această ilegalitate și solicitînd modificarea sau abrogarea lui totală sau parțială; să sesizeze dacă autoritatea emitentă a actului considerat ilegal nu l-a modificat sau nu l-a abrogat în termen de 30 de zile sau nu a reexaminat actul contestat, instanța de contencios administrativ- în termen de 30 de zile de la data primirii notificării refuzului de a modifica sau retrage acest act, iar în cazul în care autoritatea locală emitentă nu a luat nici o atitudine- în termen de 60 de zile de la data notificării cererii de modificare sau abrogare a actului; Să sesizeze direct, dacă consideră că actul poate avea consecințe grave sau pentru prevenirea unei pagube iminente, instanța de contencios administrativ după primirea actului pe care îl consideră ilegal, notificînd acest fapt de îndată autorității locale emitente.

Oficiile teritoriale ale Cancelariei de Stat pot avea și funcția de intermediar, părțile care se consideră vătămate de către o autoritate publică, fie ele autorități ale administrației publice locale, fie persoane fizice sau juridice, acestea pot sesiza Cancelaria de Stat privind declanșarea procedurii controlului de legalitate, ceea ce nu înseamnă că aceste părți nu pot ataca actele ilegale direct în fața instanței de contencios administrativ.

În cazul Oficiului teritorial al Cancelariei de Stat, suntem în prezența calității de reclamant în litigiile de contencios administrativ ca garant al legalității activității organelor administrației publice locale.

Astfel, potrivit datelor Raportului Cancelariei de Stat a Republicii Moldova privind controlul de legalitate al actelor autorităților administrației publice locale în anul 2014 [41], în urma neconformării autorităților administrației publice locale Notificărilor înaintate de oficii, ultimele au transmis în instanța contenciosului administrativ 820 de acțiuni, dintre care 803 au fost primite spre examinare, în 7 cazuri judecata a refuzat să primească cererea și în 10 cazuri cererile au fost restituite. Comparativ cu anul 2013, numărul acțiunilor primite spre examinare de instanța contenciosului administrativ a crescut de la 720 (anul 2013) la 803 (anul 2014) cazuri.

Calitatea primarului de reclamant în litigiile de contencios administrativ survine în conformitate cu art.20 lin.(4) din Legea nr.436 din 28.12.2006 privind administrația publică locală, și anume în cazul în care consideră că decizia consiliului local este ilegală, primarul sesizează oficiul teritorial al Cancelariei de Stat și/sau instanța de contencios administrativ.

Procurorul ca persoană cu drept de sesizare în contenciosul administrativ a fost abilitat cu această prerogativă reieșind din misiunea instituției respective consacrată în Constituția Republicii Moldova la art.124 alin.(1), care menționează că ”Procuratura reprezintă interesele generale ale societății și apără ordinea de drept, precum și drepturile și libertățile cetățenilor, conduce și exercită urmărirea penală, reprezintă învinuirea în instanțele judecătorești în condițiile legii.”

Procurorul în calitate de subiect cu drept de sesizare în instanța de contencios administrativ, este împuternicit cu acest drept prin art.19 din Codul de procedură civilă al Republicii Moldova din 30.05.2003, care menționează că dacă în exercitarea atribuțiilor a depistat acte administrative ilegale cu caracter normativ sau individual, emise de un organ sau de o persoană cu funcție de răspundere, care încalcă drepturile și libertățile cetățeanului, procurorul este în drept să le conteste cu recurs. Recursul va fi examinat de organul respectiv sau de persoana cu funcție de răspundere în termen de 10 zile de la data primirii lui, iar în cazul examinării unui organ colegial, la prima lui ședință. Rezultatele examinării recursului se comunică imediat în scris procurorului.

De asemenea art.71 din Codul de procedură civilă al Republicii Moldova din 30.05.2003, reglementează că Procurorul participă la judecarea pricinilor civile în primă instanță în calitate de participant la proces dacă el însuși l-a pornit în condițiile legii. Acțiunea în apărare a drepturilor, libertăților și intereselor legitime poate fi intentată de către procuror numai la cererea scrisă a persoanei interesate dacă aceasta nu se poate adresa în judecată personal din cauză de sănătate, vîrstă înaintată, incapabilitate sau din alte motive întemeiate. Acțiunea în apărarea intereselor persoanei incapabile poate fi înaintată de procuror indiferent de existența cererii persoanei interesate sau a reprezentantului ei legal. În cazurile prevăzute de lege, procurorul este în drept să se adreseze în judecată în apărarea drepturilor, libertăților și intereselor legitime ale unui număr nelimitat de persoane. Procurorul este în drept să adreseze în judecată o acțiune sau o cerere în apărarea drepturilor și intereselor statului și ale societății ce țin de:a) formarea și executarea bugetului; b) protecția proprietății aflate în posesiunea exclusivă a statului; c) recuperarea prejudiciului cauzat statului; d) contestarea contractului care lezează statul în interesele lui; declararea, în condițiile legii, a actelor normative ale autorităților publice, ale altor organe și organizații, ale persoanelor oficiale sau funcționarilor publici ca fiind nule; g) perceperea în beneficiul statului a bunurilor dobîndite ilicit; h) anularea înregistrării și lichidarea persoanei juridice în cazul încălcării modului stabilit de constituire, precum și urmărirea veniturilor ei ilicite; i) protecția mediului înconjurător; j) alte cazuri prevăzute de lege.

Cum litigiile de contencios administrativ se referă la drepturi ale cetățenilor recunoscute de lege, procurorul, ca organ de supraveghere a legalității, poate să pornească, din oficiu o acțiune în justiție împotriva unui act administrativ, are deci legitimare procesuală activă în astfel de acțiune. Cu atît mai mult trebuie recunoscut acest drept al procurorului, cu cît este posibil ca un act administrativ să creeze avantaje ilicite unor persoane, cu încălcarea legii. Beneficiarul avantajelor nu va fi interesat în anularea actului. De aceea pentru restabilirea legalității încălcate trebuie să se recunoască procurorului dreptul la acțiune în justiție împotriva actelor administrative. Dacă acțiunea este pornită de procuror, titularul dreptului vătămat de actul administrativ atacat va fi introdus în proces și va dispune în apoi de acțiune, fie să o continue, fie să renunțe la ea. În situația în care renunță, instanța de judecată nu este obligată să dea curs renunțării din partea titularului dreptului vătămat, ci să continue judecarea procesului, atunci cînd constată încălcarea legii, a intereselor statului sau a drepturilor altor persoane vătămate prin actul administrativ atacat de procuror. Renunțarea la acțiune din partea unor persoane, în această situație, nu poate avea ca efect încetarea procesului. Instanța judecătorească poate continua judecarea litigiului pînă la soluționarea acestuia.[4, p.28]

De asemenea, încă un subiect cu drept de sesizare în instanța de contencios administrativ este Avocatul poporului, care potrivit Legii contenciosului administrativ prevede obligativitatea adresării persoanei vătămate a unei sesizări către Avocatul Poporului care, ulterior, în conformitate cu art.25 al Legii nr.52 din 03.04.2014 cu privire la Avocatul Poporului (Ombudsmanul), în baza rezultatelor examinării sesizării, este în drept să adreseze în instanța de judecată o cerere în apărarea intereselor petiționarului ale căror drepturi și libertăți fundamentale au fost încălcate. Avocatul Poporului este în drept să înainteze o acțiune în instanța de judecată în legătură cu faptele depistate de încălcare în masă sau gravă a drepturilor și libertăților omului.

Astfel, cu toate că nu este indicat expres posibilitatea sesizării în instanța de contencios de către Avocatul Poporului a actelor considerate ilegale, totuși, se prezumă faptul că Avocatul Poporului avînd rolul de apărare a drepturilor și libertăților fundamentale ale omului, în această activitate i se pot face cunoscute acte pe care acesta le-ar considera ca fiind ilegale. Din această cauză este necesar existența acestui mecanism juridic aflat la îndemîna Avocatului Poporul în realizarea misiunilor sale.

Art.17 alin.(2) din Legea nr.793 din 10.02.2000 contenciosului administrativ, menționează că Oficiul teritorial al Cancelariei de Stat și avocatul parlamentar sesizează instanța de contencios administrativ în termenele prevăzute de legile organice cu privire la activitatea acestora.

Alt subiect cu drept de sesizare stipulat în Legea contenciosului administrativ este Comisia Națională de Integritate, o autoritate fondată mai recent. Astfel, art.4 lit.e) din Legea nr.180 din 19.12.2011 cu privire la Comisia Națională de Integritate, stabilește ”Comisia sesizează instanța de judecată în cazul în care constată că una dintre persoanele supuse dispozițiilor legale privind conflictul de interese a emis/adoptat un act administrativ, a încheiat un act juridic, a luat o decizie sau a participat la luarea unei decizii cu încălcarea dispozițiilor legale privind conflictul de interese, în vederea constatării nulității actului respectiv”, iar articolul 56 al aceleiași legi stabilește că ”După rămînerea definitivă a actului de constatare a conflictului de interese, Comisia  sesizează instanța de judecată competentă în vederea anulării actului administrativ emis/adoptat, actului juridic încheiat sau deciziei luate cu încălcarea dispozițiilor legale privind conflictul de interese. Sesizarea se depune în instanță și în cazul cînd persoana care a emis/adoptat un act administrativ, a încheiat un act juridic sau a luat o decizie cu încălcarea dispozițiilor legale privind conflictul de interese nu mai deține funcția respectivă. ”

Cu referire la utilizarea mecanismului atribuit prin Legea contenciosului administrativ, Comisiei Naționale de Integritate, studiind Raportul anual de activitate a Comisiei Naționale de Integritate pentru anul 2014 [42], la Capitolul ”Interacțiunea cu organele judiciare și de drept”, nu se atestă nici un caz în care Comisia Națională de Integritate ar avea calitatea de reclamant în scopul anulării actelor administrative, emise/adoptate cu încălcarea regimului conflictului de interese, raporturile dintre această autoritate și instanțele de judecată limitîndu-se la calitatea de pîrît în cazul actelor de constatare a acesteia.

Cu drept de sesizare în litigiile de contencios administrativ sunt și instanțele de drept comun și cele specializate, în cazul ridicării excepției de ilegalitate.

Excepția de ilegalitate în contextul litigiilor de contencios administrativ este reglementată la art.13 al Legii contenciosului administrativ și stipulează următoarele ”Legalitatea unui act administrativ cu caracter normativ, emis de o autoritate publică, poate fi cercetat oricînd în cadrul unui proces într-o pricină de drept comun, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate. Încheierea prin care se ridică excepția de ilegalitateîn fața instanței de contencios administrativ se întocmește în condițiile Codului de procedură civilă. În cazul în care instanța constată că de actul administrativ depinde soluționarea litigiului în fond, ea sesizează, prin încheiere motivată, instanța de contencios administrativ competentă și suspendă cauza. Instanța de contencios administrativ examinează excepția de ilegalitate în termen de 10 zile. După examinarea excepției de ilegalitate, instanța de contencios administrativ restituie dosarul cu hotărîrea sa irevocabilă instanței care a ridicat excepția de ilegalitate. Actele administrative sau unele prevedri ale acestora declarate ilegale își pierd puterea juridică la data rămînerii definitive a hotărîrii instanței de contencios administrativ și nu pot fi aplicate pe viitor. Consecințele juridice ale actului administrativ cu caracter normativ declarat ilegal sunt înlăturate de către organul de autoritate care l-a adoptat sau l-a emis.”

Excepția de ilegalitate constă în dreptul oricărei părți a unui litigiu de a invoca, în apărarea sa, ilegalitatea actului pe care se sprijină susținerile părții adverse. Astfel dacă într-o acțiune care are ca obiect, în afară de cele specificate de Legea contenciosului administrativ, reclamantul își sprijină pretențiile pe un act administrativ de autoritate pe care partea adversă-pîrîtul- îl consideră ilegal, ultimul va invoca, în apărarea sa, ilegalitatea actului în discuție, solicitînd ridicarea excepției de ilegalitate. Tot astfel, dacă prin referința formulată partea adversă- pîrîtul își fundamentează apărările pe un act administrativ pe care reclamantul îl apreciază ca ilegal, atunci el, reclamantul, va invoca excepția de ilegalitate pe care, din aceleași considerente, instanța se obligă să o examineze.

Controlul pe calea ridicării excepției de ilegalitate se caracterizează prin următoarele trăsături specifice:

Este un mijloc de apărare pe care îl invocă oricare dintre părțile unui litigiu dedus spre soluționare în fața unei instanțe judecătorești. Din categoriile de mijloc de apărare fac parte excepțiile și acțiunea reconvențională. Excepțiile la rîndul lor pot fi procesuale și materiale. Excepția de ilegalitate este o excepție materială.

Excepția este ridicată în legătură cu ilegalitatea unui act administrativ cu caracter normativ. Inițial excepția de ilegalitate putea fi ridicată și în privința actelor administrative cu caracter individual.

Fiind sesizată pentru a se pronunța asupra acestei modificări sub aspectul accesului la justiție, Curtea Constituțională a concluzionat prin Hotărîrea nr.46 din 21.11.2002 că este neîntemeiată afirmația potrivit căreia prin excluderea actelor cu caracter individual de la controlul indirect exercitat de instanțele judecătorești prin intermediul excepției de ilegalitate s-ar îngrădi accesul la justiție deoarece oroce persoană care se consideră vătămată într-ul drept al său recunoscut de lege de către o autoritate publică, printr-un act administrativ cu caracter individual se poate adresa instanței de contencios administrativ. Prin urmare, aceasta a calificat drept constituțională modificarea operată prin Legea 726-XV.[47]

Autorii V. Zubco, A. Pascari, G. Crețu consideră că prin excluderea actelor administrative individuale de la controlul legalității judecătorești pe calea excepției de ilegalitate această instituție a excepției de ilegalitate își pierde esența, fapt care și va duce la dispariția ei, dat fiind că excepția de ilegalitate poate fi ridicată doar în cazul în care persoana nu poate, direct, pe calea contenciosului administrativ, să conteste actul administrativ, iar potrivit art.17 alin.(3) din Lege, actele administrative cu caracter normativ pot fi contestate oricînd, adică acestea sunt imprescriptibile. Astfel, în cazul declanșării unui proces civil sau de altă natură, persoana care invocă ilegalitatea actului administrativ cu caracter normativ nu este lipsită de posibilitatea de a-l contesta în contenciosul administrativ.

Potrivit opiniei dr. Eugen Popa, consecințele juridice ale admiterii excepției de ilegalitate sunt următoarele:

Soluția dată de instanță este reținută în considerentele sentinței și drept urmare nu poate fi atacată decît odată cu fondul;

Actul administrativ a cărui ilegalitate a fost constatată de instanță nu poate fi desființat de acesta, ci numai este înlăturat de la soluționarea litigiului;

Este mai cuprinzător, pe lîngă actele administrative individuale, acest control se extinde și asupra actelor administrative normative și operațiunilor material-tehnice.

În dispozitivul sentinței nu se specifică nimic în legătură cu modul de soluționare a excepției de ilegalitate, deoarece obiectul acțiunii introductive în instanță este altul;

Efectul sentinței se produce numai între părțile litigante.

Excepția de ilegalitatea actului administrativ ca incident procedural poate fi ridicată atît în fața instanțelor de drept comun cît și a instanțelor de contencios administrativ. În acest ultim caz, ridicarea excepției este legată de invocarea legalității unui alt act decît cel al cărui anulare s-a cerut, de care depinde soluționarea litigiului.[39, p.446]

De asemenea este important de menționat că în cazul cînd se recurge la ridicarea excepției de ilegalitate, instanțele de drept comun și cele specializate nu evoluează și în calitate de reclamant, ci doar în calitate de subiect cu drept de sesizare în contenciosul administrativ, rolul de reclamant revenindu-i persoanei ale cărei drepturi și interese legitime au fost atinse prin actul administrativ disputat.

De asemenea Legea contenciosului administrativ, ca de altfel alte acte normative naționale, nu enumeră exhaustiv cercul de subiecți cu drept de sesizare în instanța de contencios administrativ, ceea ce în opinia noastră nu este benefic pentru aplicarea corectă și uniformă a legii, creînd dubii și interpretări.

De exemplu, invocăm un caz din jurisprudența românească, care ar putea fi asimilat unei lipse de reglementare a abilitării cu dreptul de a înainta acțiuni în instanța de contencios administrativ.

Într-o cauză, Asociația Națională pentru Dovedirea Abuzurilor a solicitat obligarea unei autorități a administrației publice să răspundă la două cereri ce i-au fost adresate de două persoane fizice. Soluționînd cauza, instanța competentă a reținut că acțiunea reclamantei nu se întemeiază nici pe dispozițiile art.1 din Legea nr.29/1990 și nici pe vreo reglementare legală specială prin care să fie abilitată să promoveze o asemenea acțiune, și, în consecință a respins acțiunea. Soluția a fost confirmată de instanța supremă prin respingerea recursului formulat de reclamantă.

Exemplul expus, deși nu face parte din practica judiciară națională însă poate servi drept model în ceea ce privește admiterea acțiunilor în instanța de contencios administrativ în strictă conformitate cu condiția existenței unei prevederi legale exprese cu privire la calitatea de reclamant în litigiile de contencios administrativ.

Referitor la alți subiecți cu drept de sesizare în contenciosul administrativ, după cum este menționat în Legea contenciosului administrativ, probabil, se referă la anumite persoane care sunt abilitate prin prisma legilor speciale care reglementează activitatea acestora.

De exemplu, în conformitate cu art.24 din Legea nr.436 din 28.12.2006 privind administrația publică locală, întitulat ”Încetarea înainte de termen a mandatului de consilier”, acordă consilierului dreptul de a ataca decizia de ridicare a mandatului în instanța de contencios administrativ.

De asemenea încă o posibilitate de sesizare a instanței de contencios administrativ îi aparține Consiliului raional. Art.45 alin.(4) lit.b) din Legea nr.436 din 28.12.2006 privind administrația publică locală, reglementează că în cazul în care președintele raionului refuză convocarea ședinței extraordinare a consiliului raional, cerută de cel puțin o treime din numărul consilierilor aleși, aceștia sunt în drept să atace refuzul în instanța de contencios administrativ.

La fel, în contextul prevederilor Legii privind administrația publică locală, posibilitatea sesizării instanței de contencios administrativ apare în situația exercitării controlului de oportunitate. Astfel art.79 din Legea nr.436 din 28.12.2006 prevede că în cazul în care consideră că decizia subiectului controlului de oportunitate este ilegală, autoritatea administrației publice locale este în drept să atace decizia în instanța de contencios administrativ în termen de 30 de zile de la data notificării, înconștiințînd de îndată subiectul controlului de oportunitate care a emis decizia. Autoritatea administrației publice locale poate cere instanței de contencios administrativ suspendarea de urgență a deciziei subiectului controlului de oportunitate sau adoptarea unor alte măsuri provizorii dacă există pericolul unor pagube eminente. Despre măsurile solicitate instanței de contencios administrativ, autoritatea administrației publice locale comunică de îndată subiectului controlului de oportunitate care a emis decizia. Instanța de contencios administrativ în termen de 3 zile de la primirea sesizării, decide, după audierea părților vizate, asupra suspendării actului și/sau asupra dispunerii unor alte măsuro provizorii solicitate.

De asemenea, în calitate de subiecți cu drept de sesizare în contenciosul administrativ, în scopul reprezentării intereselor terților pot fi: autoritatea centrală pentru protecția copilului, organele executive ale autorităților administrației publice locale din unitățile administrativ teritoriale de nivelul II, autoritățile deliberative din unitățile administrativ-teritoriale de nivelul unu, autorități care exercită funcții tutelare (direcțiilor de învățămînt, direcțiilor de asistență socială, secretarii consiliilor locale), administrațiilor instituțiilor de psihiatrie (în situația persoanelor cărora li se acordă asistență psihiatrică fără liberul consimțămînt al persoanei).

Dat fiind faptul că legea nu enumeră expres cercul de persoane care ar mai putea sesiza instanța de contencios administrativ, această abilitare urmează a fi examinată de către instanța de contencios administrativ la admiterea sesizării în conformitate cu legislația în vigoare.

Pîrîtul

În conformitate cu Micul dicționar juridic al dr.Vladimir Hanga, pîrîtul reprezintă persoana chemată în judecată de către reclamant într-un proces civil.

Din textul Legii contenciosului administrativ rezultă că vătămarea dreptului trebuie să parvină de la o autoritate publică.

Potrivit art.2 al Legii contenciosului administrativ, autoritate publică în sensul acestei legi, reprezintă orice structură organizatorică sau organ, instituite prin lege sau printr-un act administrativ, care acționează în regim de putere publică în scopul realizării unui interes public. Sunt asimilate autorităților publice, în sensul prezentei legi, persoanele de drept privat care exercită atribuții de putere publică sau utilizează domeniul public, fiind împuternicite prin lege să presteze un serviciu de interes public, inclusiv persoanele care prestează servicii notariale.

Astfel, doctrina de specialitate în unele cazuri echivalează noțiunea de autoritate publică cu cea de organ de stat, care reprezintă componenta structurală de bază și forma organizatorică distinctă, de constituire și manifestare a puterii publice alcătuită din una sau mai multe persoane și care este înzestrată cu o capacitate juridică de a participa în nume propriu la înfăptuirea sarcinilor ce revin în mod specific puterii publice.

De asemenea, cu referire la noțiunile de autoritate publică și organ public, literatura de specialitate le echivalează, susținînd că ele semnifică un colectiv organizat de oameni care exercită prerogative de putere publică, fie printr-o activitate statală, fie printr-o activitate din administrația locală autonomă.

Raportînd noțiunea de autoritate publică în lumina Legii contenciosului administrativ și cu cu sensul acesteia consacrat de Constituția Republicii Moldova, identificăm expres, autoritățile publice, și anume: Parlamentul, Președenția, Guvernul, administrația publică, autoritatea judecătorească, Consiliul Superior al Magistraturii, Procuratura.

În acest context, ținem să precizăm că Legea contenciosului administrativ asimilează autorităților publice și persoanele de drept privat care exercită atribuții de putere publică sau utilizează domeniul public, fiind împuternicite prin lege să presteze un serviciu de interes public, inclusiv persoanele care prestează servicii notariale. Doctrina atribuie acestei categorii atît persoanele fizice cît și juridice, întreprinderile de stat și municipale, societățile comerciale și alte întreprinderi fondate conform legislației.[8, p.290]

Sistemul administrației publice este compus din mai multe părți denumite organe ale administrației publice.

Prin organ al administrației publice se înțelege o structură organizațională, avînd ca suport uman unul sau mai mulți agenți, constituită pe baza legii, dotată cu mijloace materiale și financiare potrivit legii, care are capacitate juridică și este investită cu competența necesară, pentru a putea acționa în vederea organizării executării și executării legii sau prestării de servicii publice în limitele legii, făcînd parte din sistemul organelor administrației publice.[34, p.59]

Calitatea de pîrît în litigiile de contencios administrativ o poate avea, orice autoritate administrativă.

Actul administrativ poate emana de la orice organ al administrației publice, ca subiect de drept administrativ, avînd astfel capacitatea de a emite acte administrative, chiar dacă nu are personalitate juridică. Capacitatea de drept administrativ nu implică, în mod necesar, existența și a capacității de drept civil.

Capacitatea procesuală a acestora este fundamentată pe capacitatea de drept public (de drept administrativ) în virtutea căreia autoritățile publice, în lipsa personalității juridice, pot sta în proces, în nume propriu, în calitate de reclamant sau pîrît.[46, p.227]

Pentru ca acțiunea să fie admisă, este suficient ca actul atacat să fie emis de o autoritate administrativă, deci de un organ de stat avînd capacitate de drept administrativ, indiferent că acesta are sau nu personalitate juridică. Din acest punct de vedere, este necesar să se facă distincție între două situații.

În cazul în care se solicită instanței judecătorești numai anularea actului, socotit a fi ilegal, dar fără să se pretindă, totodată, și despăgubiri, pentru prejudiciul cauzat prin actul atacat, este suficient ca organul emitent al actului administrativ să fie subiect de drept administrativ, să aibă deci capacitate de drept administrativ, chiar dacă nu are personalitate juridică, adică nu este, totodată, și subiect de drept civil.

În situația în care se pretind însă și despăgubiri, pe lîngă anularea actului, instanța judecătorească nu poate obliga la plata acestora decît un subiect de drept civil, care să poată răspunde cu bunurile din patrimoniu său pentru plata despăgubirilor ce au fost stabilite de către instanța judecătorească.

Așadar, calitatea de subiect debitor a unui organ al administrației publice, în litigiile privind pagubele provocate prin acte administrative, nu poate fi stabilită decît împotriva organului răspunzător de cauzarea prejudiciului care are personalitate juridică.

În situația în care prin acțiune se urmărește valorificarea unei răspunderi patrimoniale, acțiunea în justiție trebuie îndreptată numai împotriva unui organ al administrației publice avînd personalitate juridică.

În unele circumstanțe în calitate de pîrît în litigiile de contencios administrativ poate fi și funcționarul public.

Astfel art.20 din Legea contenciosului administrativ stipulează că cererea de chemare în judecată poate fi formulată și împotriva funcționarului public al autorității publice pîrîte care a elaborat actul administrativ contestat sau care a refuzat să soluționeze cererea în cazul în care se solicită despăgubiri. În cazul în care acțiunea se admite, funcționarul public poate fi obligat să plătească despăgubirile solidar cu autoritatea publică respectivă. Funcționarul public acționat astfel în justiție poate chema în garanție superiorul său ierarhic care i-a ordonat să elaboreze actul administrativ sau să refuze soluționarea cererii, acesta fiind introdus în proces ca terță persoană.

Introducerea în cauză a funcționarului are drept scop să-i poată fi opozabile probele administrate, precum și constatările rezultate din hotărîrea ce se va pronunța. Cel introdus în cauză dobîndește poziția procesuală a unei părți, avînd, în principiu, toate drepturile și obligațiile procesuale ale oricărei părți.

Funcționarul introdus în cauză are interese comune cu pîrîtul, colaborînd cu acesta la administrarea probelor, în scopul respingerii acțiunii reclamantului ca neîntemeiată.

Interesat în realizarea acestui scop funcționarul introdus în proces va putea utiliza orice mijloc de probă, orice mijloc de apărare admis de lege, dacă acesta poate avea ca efect respingerea acțiunii reclamantului.

Așa, de exemplu, va putea să susțină lipsa de calitate a reclamantului, excepția de prescripție a acțiunii etc.

Pe de altă parte, funcționarul introdus în cauză va putea să invoce și excepții cu caracter personal, privind raporturile sale cu organul administrativ care l-a introdus în cauză. Astfel, funcționarul va putea susține, de exemplu, lipsa calității sale procesuale pasive, pe considerentul că nu poartă răspundere pentru emiterea actului atacat.

În acest caz, funcționarul introdus în cauză are interese diferite de cele ale organului administrativ.

În timp ce organul de stat este interesat să se constate răspunderea funcționarului introdus în cauză, funcționarul, dimpotrivă, are interesul să se stabilească lipsa de răspundere.

Soluționarea problemei răspunderii funcționarului public nu trebuie să se facă în cadrul dezbaterilor de fond, prin unirea incidentului cu fondul, ci în prealabil, deoarece stabilirea exactă a celui ce poartă răspunderea actului administrativ atacat în justiție interesează atît apărarea organului administrației publice pîrît în proces, cît și asigurarea posibilității acestuia de a susține ulterior acțiunea în regres.

Tot ceea ce a fost stabilit de către instanța judecătorească în acest proces, privind existența actului administrativ ilegal, a prejudiciului care l-a vătămat patrimonial pe reclamant, întinderea prejudiciului, raportul de cauzalitate între actul atacat și prejudiciu, toate acestea, odată stabilite prin hotărîrea judecătorească rămasă definitivă, nu vor mai putea forma obiect de discuție în acțiunea în regres, pe care organul administrației publice o va îndrepta împotriva funcționarului introdus în cauză în procesul anterior.

Totodată, tot ce se va stabili de către instanța judecătorească în ceea ce privește existența răspunderii funcționarului nu va mai putea forma obiect de discuție în cadrul acțiunii în regres.

În acțiunea introdusă în baza Legii contenciosului administrativ nu este necesar să se stabilească nici culpa organului administrației de stat, nici culpa funcționarului introdus în cauză. Suficient este să se constate existența unui act administrativ ilegal, cu toate consecințele care decurg din aceasta.

Problema culpei prezintă interes numai în cadrul acțiunii în regres, spre a se putea stabili răspunderea funcționarului în ceea ce privește emiterea actului administrativ ilegal, dacă această problemă nu a fost soluționată în cadrul procesului în care a fost introdus acel funcționar.

Pe de altă parte, funcționarul care a emis actul atacat, avînd interes să dovedească legalitatea acestuia, poate formula o cerere de intervenție în procesul dintre organul administrativ și cel vătămat prin actul respectiv. Deci, funcționarul poate intra în proces din propria sa inițiativă, chiar dacă nu a fost introdus în cauză de organul administrației de stat pîrît în proces, spre a dovedi fie legalitatea actului atacat, fie lipsa de vinovăție, în situația în care actul respectiv se constată că este ilegal.

Funcționarul introdus în cauză trebuie să beneficieze de independență procesuală, putînd ataca hotărîrea judecătorească, în cazul în care îl nemulțumește, indiferent de faptul că organul administrației publice pîrît a atacat sau nu hotărîrea respectivă.

Întrucît, din moment ce constatările din hotărîrea judecătorească vor putea servi ca temei pentru obligarea sa la plata despăgubirilor în cadrul acțiunii în regres, este firesc să se recunoască funcționarului dreptul de a ataca hotărîrea, fără a fi legat în vreun fel de modul cum va acționa organul administrativ pîrît.

Recursul funcționarului introdus în cauză va repune în discuție întregul fond, adică raporturile dintre reclamant și organul administrației publice pîrît, deși acesta nu a atacat hotărîrea.

Dacă, însă, recursul funcționarului se referă numai la raporturile sale cu organul administrativ, în sensul că actul atacat nu îi este imputabil, în acest caz citarea reclamantului ca intimat este lipsită de interes, deoarece recursul funcționarului nu se referă la raporturile sale cu reclamantul, ci doar la raporturile funcționarului cu organul administrativ.

Dacă hotărîrea judecătorească este atacată de către reclamant, instanța de judecată va trebui să citeze, în calitate de intimat, și pe funcționarul introdus în cauză.

În situația în care se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat ca urmare a emiterii actului administrativ atacat în justiție, acțiunea poate fi formulată și personal, împotriva funcționarului care a elaborat actul atacat.

Dacă acțiunea este admisă, funcționarul va putea fi obligat la plata daunelor, solidar cu organul administrației de stat. Răspunderea solidară se întemeiază pe faptul că funcționarul trebuie să răspundă pentru defectuoasa organizare a activității sale, pentru neluarea măsurilor necesare în vederea împiedicării ivirii unor încălcări ale legii.

Funcționarul acționat astfel în justiție poate chema în garanție pe superiorul său ierarhic, de la care a primit ordin scris să semneze actul a cărui legalitate totală sau parțială este supusă judecății.

Funcționarul poate fi introdus în cauză nu numai pentru emiterea unui act ilegal, ci și pentru refuzul său de a rezolva o cerere adresată organului administrativ pîrît de proces, precum și pentru nerezolvarea acesteia în termenul stabilit de lege.

Obiectul acțiunii în instanța de contencios administrativ

Obiectul specific litigiilor de contencios administrativ, de asemenea reprezintă unul dintre pilonii examinării acestor categorii de litigii, care, la fel este strict reglementat de către legislație, precum și foarte mult discutat de doctrina de specialitate. Din aceste considerente este importantă elucidarea acestei probleme în contextul reglementărilor juridice existente, precum și a opiniilor specialiștilor în doemniu.

Referindu-ne la conținutul Legii contenciosului administrativ, art.3 reglementează că obiectul acțiunii în contenciosul administrativ îl constituie actele administrative, cu caracter normativ și individual, prin care este vătămat un drept recunoscut de lege al unei persoane, inclusival unui terț, emis de:

Autoritățile publice și autoritățile asimilate acestora în sensul prezentei legi;

Subdiviziunile autorităților publice;

Funcționarii din structurile specificate la lit. a) și b).

De asemenea, respectivul articol reglementează că poate constitui obiect al acțiunii în contenciosul administrativ poate fi și nesoluționarea în termenul legal a unei cereri referitoare la un drept recunoscut de lege.

Legea contenciosului administrativ definește noțiunea de act administrativ ca fiind manifestarea juridică unilaterală de voință, cu caracter normativ sau individual, din partea unei autorități publice în vederea organizării executării sau executării în concret a legii. De asemenea, se menționează că actului administrativ, în sensul prezentei legi, este asimilat contractul administrativ, precum și nesoluționarea în termenul legal a unei cereri.

Conceptul actului administrativ este unul foarte complex datorită domeniilor multiaspectuale de activitate ale administrației publice. Importanța determinării esenței acestei noțiuni constă în faptul că instanța de judecată trebuie să determine natura actului contestat, dacă acesta potrivit unor criterii general recunoscute, se încadrează în categoria actelor administrative. Astfel, se conturează niște trăsături privind actele administrative.

Prima trăsătură caracteristică este aceea că actele administrative sunt acte juridice. Această caracterizare distinge actul administrativ de operațiunile tehnico-materiale. Această deosebire dintre actele și operațiunile administrative are o mare importanță practică, îndeosebi în cazul litigiilor de contencios administrativ, situație în care instanța nu poate controla pe calea acțiunii directe decît acele acte administrative atacate în justiție. Cu această ocazie, verifică și operațiunile administrative pe baza cărora a fost emis acel act. Într-un asemenea caz, controlul asupra operațiunilor administrative se face numai în subsidiar, în cadrul controlului pe care instanța îl exercită asupra actului administrativ atacat și numai în legătură cu acesta. Astfel, dacă pe baza unui aviz, se respinge cererea pentru eliberarea autorizației de construcție, persoana nemulțumită nu poate introduce acțiune în justiție împotriva avizului, care este o operațiune administrativă, ci împotriva actului de respingere a cererii.[2, p.257]

Altă trăsătură este aceea că actul administrativ este o manifestare unilaterală de voință juridică. Actul administrativ este unilateral nu pentru faptul că ar fi opera unei singure persoane- la emiterea sa putînd participa mai multe persoane-, ci pentru că el degajă o singură voință juridică, care provine de la o autoritate publică. Este de subliniat faptul că manifestarea unilaterală de voință pe care o reprezintă actul administrativ este realizată în regim de drept public, ceea ce îl deosebește de actul civil unilateral.

Drepturile și obligațiile care iau naștere prin actele administrative sunt stabilite în mod unilateral de către autoritatea publică emitentă a acelor acte, persoanele cărora li se adresează actele respective avînd îndatorirea de a se conforma întocmai voinței unilaterale a autorității administrației publice, exprimată prin actul administrativ.

Actul administrativ este o manifestare de voință care emană, în primul rînd, de la o autoritate a administrației publice. Manifestare de voință, unilaterală, trebuie să emane de la o autoritate publică, făcînd să se modifice ordinea juridică, prin crearea unor situații juridice noi.

Problema care se pune este de a ști dacă alte organe ale statului sau organizații particulare care acționează pe baza și în executarea legii pot adopta sau emite acte administrative.

Răspunsul este pozitiv, în sensul că prin lege, sau în baza legii, se poate da competența emiterii unor astfel de acte și altor organe sau organizații, caz în care acestor acte li se aplică tot un regim juridic administrativ.[2, p.260]

Manifestarea de voință are loc în temeiul puterii publice. Datorită acestui fapt, actul administrativ este obligatoriu și executoriu.

Actul administrativ este emis în vederea executării legii.

De asemenea, teoria actelor administrative își demonstrează importanța în cadrul litigiilor de contencios administrativ, dat fiind faptul că legalitatea actului contestat este examinată de către instanța de contencios administrativ conform unor criterii.

Aceste criterii sunt generate de către doctrină, cele mai importante fiind următoarele:

Competența materială, înțeleasă ca grad de întindere a atribuțiilor sau sfera de cuprindere a lor;

Competența teritorială, ea desemnînd cadrul teritorial în care se execută atribuțiile de către o autoritate publică;

Competența personală evocă ansamblul atribuțiilor ce revin unei personae care ocupă o anumită funcție;

Actul să fie emis în conformitate cu principiul secundum legem, adică actul administrativ va trebui să fie întotdeauna conform cu conținutul legii și a celorlalte acte normative pe care le pune în aplicare. În practică, atunci cînd legalitatea actului este analizată prin prisma îndeplinirii acestei condiții, se verifică de fapt concordanța dintre conținutul actului și ipoteza, dispoziția și sancțiunea normei de drept aplicabile în cauză.

De asemenea, în acest context sunt examinate și condițiile de valabilitate privind emiterea actelor administrative, precum sunt condițiile de formă și de procedură prescrise de lege pentru emiterea actelor respective. Nerespectarea acestor condiții duce la neluarea în considerare a acelor acte. Așa de exemplu, dacă un act administrativ nu poartă semnătura persoanei competente sau ștampila organului emitent, acel act nu este considerat a fi valabil.

Aceste concepții ale doctrinei au fost preluate și de către legislator, astfel la art.26 al Legii contenciosului administrativ, găsim temeiurile anulării actului administrativ contestat. Actul administrativ contestat poate fi anulat, în tot sau în parte, în cazul în care: este ilegal în fond ca emis contrar prevederilor legii; este ilegal ca fiind emis cu încălcarea competenței; este ilegal ca fiind emis cu încălcarea procedurii stabilite. Instanța de contencios administrativ nu este competentă să se pronunțe asupra oportunității actului administrativ și a operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii acestuia.

De asemenea, o problemă interesantă pusă în discuție de literatura de specialitate este cea a actelor administrative cu caracter normativ și individual, deoarece în privința actelor cu caracter individual este evidentă prezența dreptului subiectiv încălcat.

Rezultă, așadar că numai printr-un act individual o persoană poate fi vătămată într-un drept al său, ceea ce îi conferă posibilitatea de a se adresa instanței judecătorești pentru anularea actului respectiv, în situația în care este declarat ilegal și pentru acordarea de despăgubiri, dacă au fost produse prejudicii prin acest act.[4, p.42]

De asemenea, potrivit unor opinii, s-a susținut că un act administrativ normativ nu poate cauza prejudicii susceptibile de a fi obiectul unei acțiuni în justiție, deoarece un astfel de act nu generează în mod nemijlocit drepturi și obligații reciproce pentru părți.

În opinia noastră, atît actele administrative normative, cît și acele individuale trebuie să fie susceptibile de a fi atacate în contenciosul administrativ.

Referitor la asimilarea contractului administrativ, actului administrativ, în contextul Legii contenciosului administrativ, o considerăm oportună, datorită specificului pe care îl posedă acesta.

Astfel, Legea contenciosului administrativ definește contractul ca fiind un contract încheiat de autoritatea publică, în virtutea prerogativelor de putere publică, avînd ca obiect administrarea și folosirea bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, activitatea funcționarilor publici care reiese din relațiile de muncă reglementate de statutul juridic al acestora.

În opinia mea, noțiunea este relevantă, însă cu cîteva inexactități. Aceasta reglementează obligativitatea în cadrul unui contract administrativ, ca o parte să fie o autoritate publică, însă omite să precizeze cine poate fi a doua parte a acestui contract. Astfel, cealaltă parte a contractului este un particular (persoană fizică sau juridică) care se situează în afara sistemului administrativ.

De asemenea, considerăm irelevantă calificarea în calitate de obiect a contractului administrativ a activității funcționarilor publici, a relațiilor acestora de muncă.

În opinia noastră, reieșind din prevederile legislației cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public, nu este cazul să considerăm raporturile dintre autoritate publică și funcționar, contract administrativ, deoarece între autoritatea publică și funcționarul angajat al acesteia iau naștere raporturi în temeiul actului administrativ de numire în funcție, iar drepturile și obligațiile acestora decurg din prevederile legislației în vigoare, precum și din actele administrative emise de autoritatea publică în vederea organizării activității sale (fișele de post, regulamentele interne, etc.)

Prin natura lor, contractele administrative nu se deosebesc de contractele civile, deosebirea existînd pe tărîmul regimului juridic ce li se aplică.

Pentru ca un act administrativ să poată fi considerat contract administrativ, trebuie îndeplinite o serie de condiții:

Să existe un acord de voință între o autoritate a administrației publice și un particular;

Acordul de voință trebuie să aibă ca scop crearea unor obligații juridice privind prestarea unor servicii în schimbul unei remunerații;

Prestația să fie consecința funcționării unui serviciu public;

 Părțile, printr-o clauză expresă, prin forma contractului, prin genul de colaborare sau prin orice manifestare de voință să consimtă să li se aplice regimul de drept public;

Inegalitatea părților din contract;

Interpretarea extensivă a contractului în favoarea administrației, persoana particulară avînd obligația să-și sacrifice propriile sale interese pentru relizarea interesului public al administrației, dar sub rezerva dreptului la despăgubiri;

Dreptul pentru autoritatea administrativă de a lua măsuri executorii în mod unilateral, deaoarece își păstrează, alături de calitatea de parte contractuală, și pe aceea de autoritate statală, de putere publică, așa încît nu mai este necesarsă se apeleze la justiție pentru a se obține executarea sau rezilierea contractului ;

Aplicarea teoriei impreviziunii, potrivit căreia persoana particulară apare în calitate de colaboratoarea a administrației publice care, la rîndul ei, trebuie să sprijine persoana particulară.[2, p.284]

Din categoria contractelor administrative fac parte contractele de concesiune, reglementate prin Legea cu privire la concesiuni, contractele de achiziții publice, reglementate prin Legea privind achizițiile publice, contractele de prestare a serviciilor publice de gospodărire comunală, cum ar fi :alimantarea cu apă potabilă și menajeră, de furnizare a energiei termice și electrice, de canalizare și epurare a apelor uzate și pluviale, de salubrizare, de administrare a fondului locativ public, de administrare a domeniului public, reglementate prin Legea serviciilor publice de gospodărie comunală, alte contracte de prestări servicii de interes public sau de executare a lucrărilor de interes public național sau local.

Contractele de vînzare-cumpărare a bunurilor din domeniul public al statului sau al unităților administrativ-teritoriale constituie contracte administrative, dacă, pînă la încheierea contractului de vînzare-cumpărare, nu a fost schimbat regimul juridic al bunului respectiv, cu trecerea lui din domeniul public în domeniul privat, în condițiile Legii privind administrarea și deetatizarea proprietății publice și ale legislației privind proprietatea publică.

Numai actele administrative pot face obiect al acțiunii de contencios administrativ, pentru că numai actele juridice produc (nasc, modifică sau sting) efecte juridice. Faptele materiale și operațiunile administrative, nu pot face obiect al unui asemenea acțiuni, întrucît, prin ele însele, acestea nu produc efecte juridice. Chiar și ”avizele” care se dau în legătură cu elaborarea actelor administrative nu pot face obiectul acestor acțiuni. Se consideră act administrativ (și nu fapt) atît refuzul manifestat expres cît și cel implicit, rezultat din tăcerea administrației sau din nepronunțarea sa în termenul de 30 de zile sau un alt termen prevăzut de lege.[36, p.289]

Nesoluționarea în termenul legal al unei cereri referitoare la un drept recunoscut de lege, de asemenea este asimilată actului administrativ.

Doctrina susține că nesoluționarea cererii în termenul legal, are două forme de manifestare:[45, p.57]

Refuzul nejustificat al unei autorități administrative de a soluționa cererea referitoare la un drept recunoscut de lege sau așa numita „tăcere administrativă”;

Lipsa răspunsului oferit petiționarului în termenul legal de 30 de zile de la înregistrarea cererii respective, dacă prin lege nu este prevăyut alt termen.

Se consideră nesoluționare în termenul legal a unei cereri refuzul nejustificat al unei autorități publice de a primi o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege sau faptul de a nu răspunde persoanei în termen de 30 de zile de la data înregistrării cererii de către autoritatea publică, dacă prin lege nu este prevăzut alt termen pentru soluționarea cererii. Refuzul de a elibera un certificat, o adeverință, sau oricare alt înscris, precum și refuzul de a furniza o informație sau de a asigura accesul liber la registrele publice aflate la dispoziția furnizorului de informație, de asemenea sunt asimilate actului administrativ.[17]

Termenul de soluționare a cererilor este reglementat de către Legea cu privire la petiționare nr.190 din 19.07.1994, care califică drept petiție, orice cerere, reclamație, propunere, sesizare, adresată organelor de resort, inclusiv cererea prealabilă prin care se contestă un act administrativ sau nesoluționarea în termenul stabilit de lege a unei cereri.

Art.8 al Legii cu privire la petiționare reglementează că petițiile se examinează de către organele corespunzătoare în termen de 30 de zile lucrătoare, iar cele care nu necesită o studiere și examinare suplimentară- fără întîrziere sau în termen de 15 zile lucrătoare de la data înregistrării. Termenul de examinare a petiției poate fi prelungit cu cel mult 30 zile lucrătoare de către conducătorul organului corespunzător, fapt despre care este informat petiționarul.

Nesoluționarea cererii în termenul legal reprezintă un act administrativ asimilat actului administrativ propriu-zis, care produce efecte juridice, deoarece împiedică petiționarul să-și realizeze un drept al său recunoscut de lege.

Totodată existe acte care sunt exceptate de la controlul pe calea contenciosului administrativ.

Raționamentul existenței unor astfel de acte, este explicat în doctrina de specialitate prin faptul că aceste acte au un caracter politic, cunoscute sub denumirea de acte de guvernămînt avînd o ”imunitate de jurisdicție””, explicată pe considerații legale de separația puterilor sau de desfășurarea relațiilor diplomatice, fie privesc regimul militar pe timp de pace sau război, ori îndeplinirea serviciului militar iar din anumite rațiuni nu sunt susceptibile de a fi controlate din punct de vedere a regularității și efectelor lor juridice, de către instanțele de contencios administrativ.

Aceste categorii de acte sunt reglementate prin Legea contenciosului administrativ la art.4 al acestei legi.

Astfel, nu pot fi atacate în instanțele de contencios administrativ:

actele exclusiv politice ale Parlamentului, Președintelui Republicii Moldova și Guvernului, precum și actele administrative cu caracter individual, emise de Parlament, de Președintele Republicii Moldova și de Guvern în exercițiul atribuțiilor prevăzute expres de normele constituționale sau legislative, ce țin de alegerea, numirea și destituirea din funcțiile publice cu responsabilități de protecție a intereselor generale ale statului sau ale instituțiilor publice a persoanelor oficiale de stat, exponente ale unui interes politic sau public deosebit, conform listei prezentate în anexă, parte integrantă a prezentei legi;
reieșind din considerentul că aceste acte sunt emise de subiecți ai dreptului public în exercitarea atribuțiilor sale stabilite de Constituție, iar potrivit doctrinei aceste acte sunt cu privire la raporturile constituționale dintre organele autorității publice și îmbracă forma: declarațiilor, apelurilor, moțiunilor, mesajelor, scrisorilor,etc.[19, p.38]

De asemenea, se menționează că actele exclusiv politice nu întrunesc trăsăturile caracteristice ale actelor administrative și nu sunt producătoare de efecte juridice, ele avînd doar rezonanță și eventual un rezultat exclusiv politic.

Această categorie de acte a cunoscut o abordare controversată în contextul în care a făcut și obiectul sesizării Curții Constituționale a Republicii Moldova, astfel, opinia avocatului parlamentar Constantin Lazari, art.4 lit.a) din Legea contenciosului administrativ nr.793-XIV din 10.02.2000, contravine art.15, art.16, art.20, art.53 și art.54 din Constituție, precum și art.26 și art.6 din Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale.[31]

Referitor la sesizarea respectivă, Curtea Constituțională a recunoscut constituționalitatea art.4 lit.a), Curtea a apreciat că aceste acte administrative cu caracter individual în privința unor categorii de persoane oficiale de stat nu pot face obiectul controlului constituționalității la sesizarea subiecților abilitați cu acest drept și nu contrazic principiului statuat în art.20 al Constituției- accesul liber la justiție, deoarece aceste reguli rezultă din necesitatea înfăpruirii unor acțiuni exclusiv politice, care nu comportă un litigiu de muncă.[17]

Actele administrative cu caracter diplomatic referitoare la politica externă a Republicii Moldova- în contextul funcționării principiilor dreptului diplomatic și a actelor internaționale în materie de drept internațional public, Guvernul Republicii Moldova poartă responsabilitate exclusivă în acest sens. Legile, decretele Președintelui Republicii Moldova cu caracter normativ, ordonanțele și hotărîrile Guvernului cu caracter normativ, tratatele internaționale la care Republica Moldova este parte, care sunt supuse controlului de constituționalitate- reieșind din prevederile art.135 alin.(1) lit.a) din Constituția Republicii Moldova, care atribuie controlul actelor sus menționate Curții Constituționale.

Curtea Constituțională:

Exercită, la sesizare, controlul constituționalității legilor și hotărîrilor Parlamentului, a decretelor Președințelui Republicii Moldova, a hotărîrilor și ordonanțelor Guvernului, precum și a tratatelor internaționale la care Republica Moldova este parte.

Legile, decretele Președintelui Republicii Moldova cu caracter normativ, ordonanțele și hotărîrile Guvernului cu character normative, tratatele international la care Republica Moldova este parte, care sunt supuse controlului de constituționalitate- potrivit sesizării Curții Constituționale a Republicii Moldova, autorul menționează că prevederea data îngrădește accesul liber la justiție a persoanelor lezate într-un drept sau interes legitim printr-o hotărîre de Guvern cu caracter normativ, însă curtea a recunoscut constituțională prevederea, dat fiind faptul că legislatorul constituant a stipulat expres în art.135 alin.(1) lit.a) din Constituție că numai Curtea Constituțională exercită controlul constituționalității hotărîrilor și ordonanțelor Guvernului [17].

actele de comandament cu caracter militar- literatura de specialitate definește noțiunea de act de comandament militar ca fiind actul administrativ referitor la probleme militare ale activității din cadrul forțelor armate, precum sunt acțiunile specifice organizării militare, ce presupun dreptul șefilor de a da ordine subordonaților în aspecte privitoare la conducerea trupei.[8, p.294]

actele administrative referitoare la securitatea națională a Republicii Moldova, la exercitarea regimului stării excepționale, la măsurile de urgență luate de autoritățile publice în vederea combaterii calamităților naturale, incendiilor, epidemiilor, epizootiilor și altor fenomene de aceeași natură;

actele administrativ-jurisdicționale de sancționare contravențională și alte acte administrative pentru a căror desființare sau modificare legea prevede o altă procedură judiciară- raționamentul invocat referitor la această prevedere este faptul că în privința acestei categorii de acte există posibilitatea de a ataca în judecată în instanța de drept comun;

actele de gestiune emise de autoritatea publică în calitate de persoană juridică, în legătură cu administrarea și folosirea bunurilor ce aparțin domeniului său privat;

actele administrative emise pentru executarea hotărîrilor judecătorești irevocabile, deoarece această categorie de acte este examinată de instanțele judecătorești conform prevederilor Codului de procedură civilă.

Dacă să ne referim la actele exceptate de la controlul judecătoresc, opinia unor experți internaționali [13] care menționează că în pofida existenței art.20 din Constituția Republicii Moldova, care reglementează că toți cetățenii au acces liber la justiție. Orice cetățean are dreptul să obțină o protecție efectivă din partea instanțelor judecătorești competente de contencios administrativ împotriva actelor care violează drepturile, libertățile și interesele sale legitime. Nici o lege nu poate îngrădi accesul la justiție. Și art. 119 al Constituției care reglementează că părțile interesate și autoritățile de stat pot exercita căile de atac împotriva hotărîrilor judecătorești, în condițiile legii, există numeroase acte administrative excluse de sub controlul judecătoresc. Opinia acestora se întemeiază pe următoarele argumente.

Din dreptul constituțional la acces liber la justiție rezultă că, în principiu, toate actele administrative sînt supuse controlului judecătoresc. Cu toate acestea, potrivit majorității sistemelor europene de drept administrativ (inspirate din sistemul francez), se admite că în mod excepțional, unele acte emise de autoritățile administrative (care în mod normal constituie “actele administrative”) sînt scutite de la posibilitatea de a fi obiectul recursului în anulare. Lista acestor acte, care sînt clasificate ca “actele cibernetice” sau “actele guvernului”, este limitată. Se aplică, de asemenea, condițiile speciale:

– normal, “actele guvernului” se emit de către autoritățile administrative în baza competențelor sau atribuțiilor sale, care rezultă din constituție sau legi și se referă la chestiuni legate de așa numită “puterea politică” sau “funcția cibernetică”. Trebuie de remarcat că din punct de vedere teoretic conținutul acestei “funcții cibernetice” este foarte discutabil. În orice caz, limitele acestei “funcții cibernetice” sînt definite de judecător și nu de lege, adică, chiar dacă legea definește un act ca aparținînd “funcției cibernetice” și, astfel, fiind eliberat de la posibilitatea de a fi atacat de recurs judecătoresc în anulare, controlul aparține instanței competente de judecată, dacă un astfel de act trebuie calificat ca “un act de guvern”. Instanța judecătorească trebuie să decidă asupra acestei probleme în baza dreptului constituțional de acces liber la protecția judecătorească, necătînd la prevederea unei legi specifice care interzice controlul asupra acestui act.

În mod normal, aparțin categoriei “actele guvernului” acele ce se referă la:

– relațiile internaționale ale țării. Cum sînt, de exemplu, actele emise de autoritățile administrative legate de semnarea și executarea tratatelor internaționale; acte administrative legate de protecția consulară acordată cetățenilor statelor străine; actele administrative prin care apatrizilor ce au intrat în țară nu li se permite să prelungească sejurul lor; act administrativ de extrădare;

– relațiile între executiv și legislativ, cum este, de exemplu, decretul prezidențial prin care ultimul pronunță dizolvarea Parlamentului în vederea alegerilor, sau decretul prezidențial prin care se organizează alegerile sau un plebiscit, sau decretul prezidențial prin care se acceptă demiterea a unui ministru sau a guvernului, sau un act prin care Președintele Republicii dă un ordin unei persoane să formeze un guvern;

actul administrativ prin care se pronunță mobilizarea militară;

actul administrativ prin care se acordă grațiere unei persoane condamnate.

Ar trebui de subliniat că chiar dacă un act emis de către o autoritate administrativă este considerat drept “act guvernamental” de jurisprudență (sau lege, aprobată de jurisprudență), acest act nu este absolut scutit de domeniul legalității. Dacă este inadmisibilă atacarea directă a acestui act prin recurs în anulare, este întotdeauna posibil ca persoana să prezinte la o instanță de judecată un recurs contra statului pentru repararea prejudiciului ce rezultă din emiterea actului, desigur dacă actul a fost emis fără a respecta constituția sau legea care prevede emiterea acestuia. Plus la aceasta, președintele republicii sau miniștrii care au semnat un asemenea act își asumă responsabilitate.

Prin Hotărîrea nr.5 din 11.02.2014 la sesizarea avocatului parlamentar Aurelia Grigoroiu, Curtea Constituțională a declarat neconstituțională prevederea art.4 lit.e) din Legea contenciosului administrativ nr.793-XIV din 10.02.2000, dat fiind faptul că restrîng nejustificativ din dreptul privind accesul la justiție.

Din textul art.2 alin.(1) al Legii contenciosului administrativ rezultă că poate constitui obiect al litigiului de contencios administrativ și repararea pagubei care s-a produs în urma lezării drepturilor din partea autorității publice.

Repararea prejudiciului cauzat printr-un act administrativ nu poate constitui separat obiect al acțiunii în contenciosul administrativ. Conform art.1 și art.18 din Lege, obiect al acțiunii în contenciosul administrativ îl poate constitui și repararea prejudiciului cauzat persoanei vătămate printr-un act ilegal sau prin nesoluționarea în termen legal al unei cereri, dacă acțiunea în despăgubiri se va înainta concomitent cu cererea inițială sau prin înaintarea unei cereri suplimentare dacă aceasta a fost înaintată ulterior. În cazul în care acțiunea în despăgubiri este înaintată după ce, printr-o hotărîre judecătorească, actul administrativ a fost anulat sau modificat sau autoritatea a fost obligată să soluționeze cererea sau să emită actul administrativ, ea se înaintează în instanța de drept comun. De asemenea, se va înainta în instanța de drept comun acțiunea cu privire la repararea prejudiciului cauzat prin emiterea actului administrativ care, ulterior, a fost anulat de către autoritatea emitentă sau ierarhic superioară. Acțiunea în repararea prejudiciului material și moral se prescrie în termen de 3 ani (art.264 și art.1424 din Codul Civil). [17]

O opinie interesantă este furnizată de către autorii D. Brezoianu și M. Oprican referitor la problema de a ști dacă prevederile Legii contenciosului administrativ se pot aplica și în cazul în care prejudiciul este cauzat de un act administrativ legal.[4, p.40]

Constituția Republicii Moldova, ca de altfel și cea a României, nu face nici o distincție între acte legale și cele ilegale, prevăzînd doar că o persoană se poate adresa organelor competente, potrivit legii, în cazul care a fost vătămată într-un drept al său de către o autoritate publică, printr-un act administrativ.

Nici Legea contenciosului administrativ nu face distincție între acte legale și cele ilegale, prevăzînd că o persoană se poate adresa instanței dacă se consideră vătămată în drepturile, recunoscute de lege, printr-un act administrativ.

Soluționarea acestei probleme de către autorii citați constă în argumentarea că atît Constituția României, cît și Legea contenciosului administrativ se prevede că instanța judecătorească poate anula, total sau parțial, un act administrativ. Or, un act legal nu poate fi anulat. Așadar, instanța acordă despăgubiri, în condițiile legii contenciosului administrativ numai dacă prejudiciul a fost cauzat de un act ilegal. Referitor la vătămările produse prin acte administrative legale, acoperirea prejudiciilor cauzate de aceste acte va fi decisă de instanța judecătorească potrivit dreptului comun, în temeiul prevederilor Codului civil.

Considerăm oportună aplicarea soluției respective și în cazul contenciosului administrativ din Republica Moldova.

Structura competenței, procedura și răspundrea în litigiile de contencios administrativ

Aspectele procedurale reprezintă etape importante pe care le parcurge litigiul pînă instanța de judecată își pronunță verdictul. Astfel procedurile aplicabile diferitor categorii de litigii sunt indispensabile datorită necesității soluționării litigiilor în termeni rezonabili și de o calitate înaltă.

Astfel, pentru a realiza acest deziderat, fiecare stat își creează propriile mecanisme de funcționare în scopul protecției drepturilor și libertăților cetățenilor, creînd autorități specifice, instituind reguli de derulare a proceselor și stabilind sancțiuni pentru anihilarea factorilor ce atentează la drepturile cetățenilor.

Astfel, instanțele care au drept scop contracararea abuzurilor din partea autorităților publice sunt abilitate cu acest rol, avînd competențe în aceste domenii care sunt delimitate de legislație.

În acest context, competența poate fi definită ca fiind aptitudinea recunoscută de lege unei instanțe judecătorești de a judeca o anumită pricină. Ea se raportează la instanța de judecată și nu la judecători. Cînd este vorba de competența generală, principiul de bază ține de stabilirea și recunoașterea acesteia de lege.[47, p.108]

Acestă idee este invocată și prin art.115 din Constituția Republicii Moldova, care prevede expres că justiția se înfăptuiește în numele legii numai de către instanțele judecătorești. Totodată jurisdicția reprezintă una dintre funcțiile statului, aceea de a aplica dreptul în cazul unui litigiu sau în perspectiva apariției unui litigiu. Jurisdicția nu este însă fără hotare, ci limitată de materiile prevăzute de lege. Limitarea jurisdicției se face prin intermediu normelor de competență.

Problema competenței instanțelor în soluționarea litigiilor de contencios administrativ în legislația actuală este, de asemenea de o importanță deosebită în contextul în care aceasta este în ultima perioadă reformată.

Astfel, în sensul Legii contenciosului administrativ nr.793 din 10.02.2000, competența de soluționare a litigiilor de contencios administrativ era organizată pe trei nivele. Instanțele judecătorești investite cu competențe în soluționare a litigiilor de contencios administrativ erau judecătoriile, curțile de apel și Curtea Supremă de Justiție.

Fiecărei dintre aceste instanțe îi erau atribuite categoriile de litigii pe care sunt competente să le soluționeze, precum și rolul acestora- de instanță de fond sau de recurs.

Astfel, judecătoriile erau competente să soluționeze litigiile ce țin de nesoluționarea în termenul legal a cererilor și de verificarea legalității actelor administrative emise sau adoptate de autoritățile publice care sînt constituite și activează pe teritoriul satului, comunei sau orașului pentru promovarea intereselor și soluționarea problemelor colectivităților locale, de serviciile publice descentralizate organizate în mod autonom în unitatea administrativ-teritorială respectivă, de funcționarii publici din cadrul organelor și  serviciilor menționate și de persoanele de drept privat de nivelul respectiv, care prestează servicii publice. În baza legislației cu privire la administrația publică locală, judecătoriile soluționează cererile  privind constatarea circumstanțelor care justifică suspendarea activității consiliului local.În baza legislației electorale, judecătoriile soluționează contestațiile în materie electorală, cu excepția celor date prin lege în competența altor instanțe judecătorești.Judecătoriile judecă litigiile cu privire la refuzul organelor notariale de a îndeplini anumite acte notariale, precum și verifică legalitatea actelor notariale îndeplinite, cu excepția cazurilor cînd între persoanele interesate apare un litigiu de drept privat ce decurge din actul notarial contestat, situație în care cauza se examinează în ordinea acțiunii civile.

Curțile de apel erau competente să examineze în primă instanță litigiile ce țin de nesoluționarea în termenul legal a cererilor și de verificarea legalității actelor administrative emise sau adoptate de autoritățile publice care sînt constituite și activează pe teritoriul raionului, municipiului, unității teritoriale autonome cu statut juridic special pentru promovarea intereselor și soluționarea problemelor populației unității administrativ-teritoriale, de serviciile publice descentralizate organizate în mod autonom în unitatea administrativ-teritorială respectivă, de serviciile publice desconcentrate, de funcționarii publici din cadrul organelor și serviciilor menționate, precum și de persoanele de drept privat de nivelul respectiv asimilate autorităților publice, care prestează servicii publice.În baza legislației cu privire la  administrația publică locală, curțile de apel soluționează cererile privind constatarea circumstanțelor care justifică suspendarea activității consiliului raional.În afară de litigiile enumerate în alin.(1) și (2), Curtea de Apel Chișinău, ca instanță de contencios administrativ, judecă în primă instanță litigiile ce țin de nesoluționarea în termenul legal a cererilor și de verificarea legalității actelor administrative emise sau adoptate de autoritățile de specialitate ale administrației publice centrale, de autoritățile publice autonome constituite de către autoritățile publice centrale și de funcționarii publici din cadrul acestor organe.În condițiile Codului electoral, Curtea de Apel Chișinău verifică legalitatea hotărîrilor Comisiei Electorale Centrale cu privire la încălcarea legislației electorale.Verificarea legalității actelor administrative emise sau adoptate de autoritățile publice centrale ale Găgăuziei ține de competența Curții de Apel Comrat.Prin lege, curților de apel li se pot atribui spre judecare în primă instanță și alte categorii de cauze. Ca instanțe de recurs, curțile de apel judecă recursurile declarate împotriva hotărîrilor pronunțate de judecătorii.

Curtea Supremă de Justiție exercită controlul asupra legalității actelor administrative cu caracter individual adoptate și/sau emise de Parlament, Președintele Republicii Moldova și Guvern, prin care sînt lezate drepturile și interesele legitime ale persoanelor fizice și juridice, în afara actelor exceptate de la controlul judecătoresc; verifică legalitatea hotărîrilor Consiliului Superior al Magistraturii în cazurile prevăzute de lege.Prin lege, Curții Supreme de Justiție i se pot atribui spre judecare în primă instanță și alte categorii de cauze.Ca instanță de recurs, Curtea Supremă de Justiție judecă recursurile declarate împotriva hotărîrilor pronunțate în primă instanță de curțile de apel, precum și alte recursuri date prin lege în competența sa.

Prevederile privind competenta instanțelor judecătorești în soluționarea litigiilor de contencios administrative sunt caduce, datorită modificărilor Codului de procedură civilă, Legea contenciosului administrative nefiind racordată la noile prevederi.

Prima modificare a fost produsă prin Legea nr.244-XVI din 21 iulie 2006 pentru modificarea și completarea Codului de procedură civilă, lege prin care Curții Supreme de Justiție i-a fost retrasă competența pentru examinarea unor pricini în fond.

Ulterior, Parlamentul a adoptat Legea nr.155 din 05 iulie 2012 pentru modificarea și completarea Codului de procedură civilă al Republicii Moldova, lege care a intrat în vigoare la 01 decembrie 2012.

Prin această lege, au fost modificate articolele 33-36 din Codul de procedură civilă. Prin aceste modificări, în scopul asigurării celerității proceselor civile și degrevării instanțelor superioare de soluționare unor cauze, competența de judecare a cauzelor în fond s-a atribuit judecătorilor.

Argumentarea Ministerului Justiției în Nota informativă la priectul Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative, cu privire la schimbările în competență sunt că examinarea litigiilor care au fost atribuite în competența Curților de apel pot fi efectuate cu absolut același succes în cadrul judecătoriilor de fond, fără a adduce prejudicii asupra calității sau termenilor de examinare. Preluarea de către judecători a competențelor de examinare în fond în calitate de primă instanță a tuturor cauzelor civile și de contencios administrative, va contura în mod evident rolul fiecărei instanțe în sistemul judecătoresc și va consolida statutul Curților de apel, în calitate de a doua verigă în ierarhia instanțelor judecătorești, prin exercitarea deplină de către acestea a unui control judiciar. De asemenea modificarea respectivă este argumentată prin Recomandarea CoE nr.(95)5 privind instroducerea și îmbunătățirea funcționării sistemelor și procedurilor de apel în materie civilă și comercială, care statuează că “chestiunile litigioase trebuie stabilite la nivelul primei instanțe. Toate cererile, faptele sau dovezile trebuie prezentate în fața primei instanțe”.[33]

Modificările operate asupra competenței instanțelor judecătorești în materie de contencios admnistrativau fost coordonate cu practica altor state europene, cum ar fi Grecia, Olanda, Belgia, care împărtățesc pe larg sistemul în care Curților de apel li se atribuie doar competențe de examinare a cauzelor în apel, lăsînd examinarea cauzelor în primă instanță în sarcina instanțelor de fond.

Cu privire la recurs, după 01 decemnbrie 2012 hotărîrile date de judecătorii ca instanțe de contencios administrativ se atacă cu apel în conformitate cu art.357-396 din Codul de procedură civilă

Prin urmare, toate pricinile civile în procedura contenciosului administrativ urmează a fi examinate în primă instanță de instanțele judecătorești de drept comun, iar hotărîrile acestora se vor supune apelului și recursului în modul prevăzut de Codul de procedură civilă.

De asemenea, Legea contenciosului administrativ reglementează competența în cazurile de conflict de copetență sau declinarea competenței.

Astfel, dacă, în cadrul judecării pricinii, se stabilește că litigiul este de competența unei alte instanțe judecătorești, instanța de contencios administrativ își declină competența și strămută pricina în instanța competentă.În cazul în care se constată că, într-o pricină ce se judecă în instanța de contencios administrativ, una din pretenții este de drept comun, cu excepția cazurilor cînd prin emiterea actului administrativ contestat s-a cauzat o pagubă materială, instanța de contencios administrativ emite o încheiere, fără drept de atac, de separare a pretenției de drept comun și de strămutare a acesteia în instanța competentă.Conflictul de competență dintre judecătorii și colegiile sau completele de contencios administrativ ale curților de apel se soluționează de Colegiul civil și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție.

Referitor la competența teritorială art.11 din Legea contenciosului administrativ, reglementează că acțiunile de contencios administrative se înaintează în judecătoriile sau curțile de apel în a căror rază teritorială își are domiciliul reclamantul sau își are sediul pîrîtul cu excepția cazurilor cînd prin lege este stabilită o altă competență.

Astfel legea oferă două posibilități reclamantului de a sesiza instanța de contencios administrativ, însă de factă în majoritatea cazurilor este aplicabil articolul cu referire la competența generală din Codul de procedură civilă , care prevede că acțiunea se intentează în instanța de la domiciliul pîrîtului.

Referitor la procedura examinării litigiilor de contencios administrative, menționămcă aceasta este reglementată prin Legea contenciosului administrativ. Dispozițiile acesteia se completează și cu prevederile generale din Codul de procedură civilă al Republicii Moldova, în măsura în care nu sunt reglementate unele norme de procedură. Procedura în contenciosul administrative presupune, de regulă, două etape: procedura cererii prealabile și procedura în fața instanței de contencios administrativ.

Procedura prealabilă potrivit art.14 din Legea contenciosului administrativ prevede că persoana care se consideră vătămată într-un drept al său, recunoscut de lege, printr-un act administrativ, va solicita, printr-o cerere prealabilă, autorității publice emitente, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia, iar acest termen de 30 de zile nu se extinde asupra actului administrativ cu caracter normativ. În cazul în care organul emitent are un organ ierarhic superior, cererea prealabilă poate fi adresată, la alegerea petiționarului, fie organului ierarhic superior, fie organului emitent.

Astfel, legiuitorul oferă persoanei vătămate dreptul de a alege organul căruia să-i adreseze cererea prealabilă, acesta urmînd să rezolve cererea în cauză în termen de 30 de zile. De aici rezultă că procedura prealabilă oferă autorității publice posibilitatea să revină asupra actului care se contestă și să revoce, în tot sau în parte, actul emis. Totodată, procedura prealabilă este favorabilă și pentru persoana vătămată, deoarece în acest caz persoana poate fi repusă în drepturile sale într-un termen mult mai scurt, evitîndu-se adresarea în instanța de contencios administrativ. [40, p.151]

Depunerea cererii prealabile la organul emitent sau ierarhic superior este o fază obligatorie în procedura examinării acțiunii în contenciosul administrativ, cu unele excepții prevăzute de lege. Nerespectarea acestei proceduri duce, de regulă, la restituire cererii de chemare în judecată conform cerințelor art.170 alin.(1) lit.a) CPC, deoarece persoana care a înaintat acțiunea în instanța de judecată nu a respectat procedura de soluționare prealabilă a pricinii pe cale judiciară, prevăzută expres pentru aceste categorii de litigii.

În unele cazuri prevăzute de lege, reclamanții pot înainta acțiunea nemijlocit instanței judecătorești, fără respectarea procedurii prealabile. În cazul refuzului nejustificat de a satisface o cerere referitoare la un drept, precum și nerezolvarea cererii în termenul prevăzut de lege, sesizarea autorității administrative în cadrul procedurii prealabile în cadrul procedurii prealabile înainte de introducere a acțiunii în instanța judecătorească nu este necesară. Această explicație constă în faptul că organul administrativ a fost sesizat în prealabil privitor la înaintarea acțiunii în instanța de judecată prin însăși cererea a cărei soluționare a fost refuzată sau nu a fost soluționată în termenul prevăzut de lege.[40, p.152]

Totodată, Plenul Curții Supreme de Justiție atrage atenția, că potrivit jurisprudenței constante a dreptului intern, care este în concordanță cu jurisprudența Convenției europene pentru apărarea drepturilor omului, instituirea unei proceduri prealabile nu este de natură să îngrădească liberul acces la justiție, ci această procedură prealabilă obligatorie reprezintă, în fapt, condiționarea exercițiului dreptului de a sesiza instanța de contencios administrativ, de respectarea unei anumite proceduri și a unir termene procedurale. [17, p.2]

În cazul în care cererea corespunde condițiilor și cerințelor stabilite de lege, cererea este pusă pe rol, iar judecătorul pregătește cauza pentru dezbaterile judiciare, adoptînd în acest sens o încheiere și îndeplinind acțiunile reglementate la art.22 alin.(2) din Lege și art.185 CPC. Judecătorul, de asemenea, poate obliga părîtul să prezinte actul administrativ și actele pregătitoare care au stat la baza emiterii actului administrativ, precum și alte acte necesare pentru soluționarea justă și promptă a cauzei.

Legea contenciosului administrativ, în redacția actuală, reglementează că judecarea pricinii în fond poate avea loc chiar și în prima zi de prezentare, dacă părțile declară că sunt pregătite pentru examinarea cauzei în fond (art.23 alin.(1) din Lege), iar alin.(2) al acestui articol stabilește doar că cauza se examinează în termen rezonabil.

Prin legi speciale pot fi stabilite și alte termene mai scurte pentru examinarea cauzei. Spre exemplu, în cazul contestării actelor comisiilor electorale în ziua alegerilor, cererea se examinează în aceeași zi.

Reieșind din spiritul Legii contenciosului administrativ, consederăm că pricinile în contenciosul administrativ trebuie să fie examinate cît mai repede. Cu atît mai mult că art.22 alin.(2) lit.c) din Lege pune accentul pe faza pregătirii cauzei pentru dezbaterile judiciare, ceea ce ste și firesc, reglementînd că citarea părților pentru ziua primei înfățișări trebuie fixată în cel mult 10 zile de la data punerii cererii pe rol.

Judecarea acțiunii în materie de contencios administrativ are loc în termenul fixat de instanță, cu participarea reclamantului și pîrîtului și/sau a reprezentanților acestora în ședință publică. Ședința judiciară se desfășoară conform regulilor generale ale Codului de procedură civilă, prevăzute pentru litigiile în materie de drept comun, cu excepțiile stipulate în Legea contenciosului administrativ. Astfel, art.24 alin.(2) din Lege reglementează că neprezentarea la ședința de judecată afără motive temeinic justificate a părților și/sau a reprezentanților lor nu împiedică examinarea cererii, iar în cazul în care este imposibil de a judeca cauza în lipsa reclamantului, instanța de contencios administrativva scoate cererea de pe rol în condițiile Codului de procedură civilă.

O altă excepție de la regulile generale de judecare a pricinilor în materie de contencios administrativ constă în aceea că în acțiunile în anulare a actului administrativ sarcina probațiunii este pusă pe seama pîrîtului, care trebuie să prezinte probe pentru confirmarea legalității actului administrativ contestat.

În privința celorlalte acțiuni în materie de contencios administrativ, precum și în materie de despăgubiri cauzate prin acte administrative contestate, sarcina probațiunii revine ambelor părți, potrivit prevederilor art.118 alin.(1) CPC. Totodată, în litigiile de contencios administrativ sunt aplicabile regulile generale privind admisibilitatea și pertinența probelor (art.121, 122 CPC), iar examinarea și aprecierea probelor se face în baza prevederilor art.130 CPC.

Legea contenciosului administrativ conține în dispozițiile sale nu doar norme de drept substanțial, ci și norme de drept procedural, rațiunea instituirii acestora constînd în natura specifică a litigiilor în materie de contencios administrativ, care impune o procedură specială de sesizare a instanțelor judecătorești de soluționare a cauzelor, aceasta fiind, în mare parte, diferă de procedura civilă obișnuită.[47, p.134]

La judecarea acțiunilor în contenciosului administrativ, instanța are un rol activ, dispunînd de drept din oficiu să reclame probe care au stat la baza emiterii actului administrativ contestat.

Controlul pe care îl exercită instanțele judecătorești asupra activității autorităților publice în baza Legii contenciosului administrativ este un control de plină jurisdicție. În aceste condiții, instanțele judecătorești sunt obligate să ia măsuri de restabilire a dreptului subiectiv încălcat, prin anularea actului administrativ ilegal și să acorde despăgubiri celor care au suferit prejudicii ca urmare a încălcării drepturilor sale, recunoscute de lege, prin emiterea actului administrativ ilegal.

În sensul art.25 alin.(1) lit.a) din Lege, după deliberare, instanța de contencios administrativ competentă este împuternicită să respingă acțiunea reclamantului ca fiind nefondată, dacă ajunge la concluzia că motivele acțiunii sunt neîntemeiate sau în care reclamantul a omis termenul de adresare în instanța de contencios administrativ sau de înaintare a cererii prealabile.

În cazul în care instanța de contencios administrativ constată că cererea reclamantului este întemeiată, dispune admiterea acțiunii și anulează în tot sau în parte actul administrativ sau obligă pîrîtul să emită actul administrativ cerut de el sau să elibereze un certificat, o adeverință sau oricare alt înscris, oro să înlăture încălcările pe care le-a comis, precum și să dispună adjudecarea în contul reclamantului a despăgubirilor solicitate.

Despăgubirea pentru întîrzierea executării hotărîrii se stabilește în sume fixe bănești pentru fiecare zi de întîrziere, care urmează să se calculeze de la data expitării termenului de executare indicat în hotărîre sau la expirarea termenului prevăzut de art.32 alin.(2) din Lege, care este de cel mult 30 zile de la data în care hotărîrea a devenit irevocabilă.

Hotărîrile judecătoriilor ca instanțe de contencios administrativ se vor contesta cu apel și ulterior cu recurs.

Ca în cadrul oricărui litigiu, o importanță deosebită îl are instituția răspunderii, deaorece cu toate că scopul urmărit de instituția contenciosului administrativ este asigurarea legalității activității administrației publice și ocrotirea drepturilor cetățenilor în fața acestesteia, răspunderea este mecanismul de constrîngere pe care statul îl aplică întru realizarea acestui deziderat.

Răspunderea în contenciosul administrativ trebuie analizată sub două forme și anume: a) răspundrea autorității administrative și b) răspunderea funcționarilor publici. În ambele forme este vorba despre răspundrea administrației publice pentru pagubele cauzate particularilor (persoane fizice sau juridice), vătămați în drepturile lor, recunoscute de lege, printr-un act administrativ ilegal sau prin refuzul nejustificat al unei autorități administrative de a le rezolva cererile referitoare la un drept recunoscut de lege.[38, p.583]

Răspunderea autorității administrative emitente a actului administrativ ori care refuză să emită un act administrativ se va angaja, în principal, prin plata despăgubirilor stabilite de instanța de contencios administrativ, fie cu prilejul soluționării acțiunii prin care cel vătămat a cerut anularea actului administrativ, fie cu prilejul soluționării acțiunii prin care cel vătămat a cerut obligarea autorităților administrative la emiterea unui act administrativ ori la eliberarea unui certificat, a unei adeverințe sau orice alt înscris, fie cu prilejul soluționării unei acțiuni separate, care are numai ca obiect plata de despăgubiri. Această acțiune a fost introdusă ulterior pentru că, la data introducerii acțiunii în anulare a actului sau la obligarea emiterii unui astfel de act, întinderea actului nu-i era cunoscută. Și într-un caz și în celălalt, autoritatea administrativă va fi obligată la plata de desspăgubiri pentru repararea pagubelor mateiale și morale cauzate celor vătămați în drepturile lor, recunoscute de lege, printr-un act administrativ sau prin refuzul nejustificat al unei autorități administrative de a le rezolva cererile referitoare la un drept recunoscut de lege. [38, p.583]

Răspunderea funcționarilor publici din autoritățile administrației publice acționați, potrivit legii, în fața instanțelor de contencios administrativ trebuie analizată sub două aspecte, și anume:

Primul aspectîl constituie răspunderea funcționarilor pentru daunele cauzate celor vătămați în drepturile lor, recunoscute de lege, pentru emiterea unui act administrativ ilegal ori prin refuzul nejustificat de a le rezolva cererile referitoare la un drept recunoscut de lege;

Al doilea aspect îl constituie răspunderea funcționarilor publici pentru nerespectarea dispozițiilor cuprinse în hotărărilor instanțelor de contencios administrativ.

Răspunderea funcționarilor publici izvorîtă din emiterea uni act administrative ilegal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscu de lege privește atît funcționarul public care a emis actul sau care a refuzat rezolvarea cererii referitoare la un drept recunoscut de lege, cît și pe funcționarul ierarhic superior al acestuia a fost abordată anterior în contextul abordării pîrîtului în litigiile de contencios administrative.

Răspundrea funcționarilor publici poate fi angajată și pentru nerespectarea dispozițiilor cuprinse în hotărîrea instanței de contencios administrative prin care auroeitatea este obligată să înlocuiască sau să modifice actul administrative, să emită un act administrative ori să elibereze un certificate, o adeverință sau orice alt înscris în termenul prevăzut în hotărîre sau în cel mult 30 de zile de la data rămînerii definitive a hotărîrii, dacă în hotărîre nu este prevăzut un astfel de termen.

Răspunderea funcționarilor publici mai poate fi angajată, în litigiile de contencios administrativ, și pentru nerespectarea dispozițiilor instanței judecătorești. Această răspundre intervine în situația în care instanța citează părțile și poate cere autorității al cărei act este atacat să-i comunice de urgență acel act, împreună cu întreaga documentație care a stat la baza emiterii lui, precum și orice alte lucrări necesare pentru soluționarea cauzei.

În ultimele două cazuri, răspunderea survine în forma unei amenzi pentru fiecare zi de întîrziere, potrivit legislației în vigoare.[38, p.585]

Aspecte privind practica de contencios administrativ

O importanță majoră în studierea instituției contenciosului administrativ o are practica instanțelor de judecată, dat fiind că funcționalitatea sistemului poate fi evaluată prin prisma modului și gradului de aplicare a reglementărilor în vigoare.

În acest context este importantă identificarea dificultăților în aplicarea cadrului normativ , anumite perspective pe care ar putea să le urmeze instituția în cauză.

3.1 Litigiile de contencios administrativ în pactica instanțelor naționale

Un spectru vast de abordări privind practica instanțelor judecătorești ale Republicii Moldova au fost relatate în contextul capitolelor precedente.

Totuși, considerăm să mai evidențiem anumite aspecte specifice acestor categorii de litigii.

Astfel, potrivit art.16 lit.c) din Legea cu privire la Curtea Supremă de Justiție nr.789 din 26.03.1996, acestă instanță este competentă să examineze rezultatele generalizării practicii judiciare și să adopte hotărîri cu caracter explicativ.

În acest context ținem să menționăm Hotărîrea Plenului Curții Supreme de Justiție nr.10 din 30.10.2009 cu privire la practica aplicării de către instanțele de contencios administrativa unor prevederi ale Legii contenciosului administrativ.

Dat fiind faptul că practica judiciară în materia contenciosului administrativ este vastă, invocăm această hotărîre explicativă care are scopul de a asigura aplicarea corectă și uniformă a prevederilor Legii contenciosului administrativ, reieșind din practica națională existentă.

Dacă să ne referim nemijlocit la totalitatea litigiilor de contencios administrativ nu există studii care ar reflecta o tipologizare a acestor litigii, pe categorii precum categoriile de pîrîți sau de exemplu anumite date statistice cu privire la ponderea litigiilor de contencios administrativ în raport cu obiectul acestora. Datele sistematizate de către Ministerul Justiției, nu reflectă situația separată a litigiilor examinate în conformitate cu Legea contenciosului administrativ, acestea fiind comasate cu litigiile civile. În opinia mea, necesitatea unui asemenea studiu este oportună din perspectiva analizei cadrului legal de activitate a administrației publice.

O analiză selectivă privind litigiile de contencios administrativ, aflate pe rol în instanțele judecătorești naționale ne permite să afirmăm existența tuturor categoriilor de litigii de contencios administrativ: litigii ce au obiect contestarea legalității actelor administrative emise de autoritățile publice, cu cererea de anulare a acestora, cereri referitoare la repararea pagubelor pricinuite prin vătămarea drepturilor de către autorităților publice, refuzul nejustificat de a emite acte administrative. Cea mai mare pondere în cadrul litigiilor de contencios administrativ o au sesizările care se referă la anularea actelor ilegale ale autorităților publice, aici este vorba în mare parte despre actele organelor de control, cum ar fi Inspectoratul Fiscal Principal de Stat, Centrul Național Anticorupție și alte instituții constatatoare cu competențe de aplica sancțiuni.

De asemenea o pondere semnificativă în cadrul litigiilor de contencios administrativ o au litigiile care se referă la refuzul nejustificat de a emite un anumit act administrativ , aici în primul rînd este vorba despre litigiile împotriva organelor, autorităților abilitate cu atribuții în emiterea licențelor, autorizațiilor și a altor acte permisive.

Instanțele judecătorești ale Republicii Moldova soluționează litigiile de contencios în condițiile Legii contenciosului administrativ și a Codului de Procedură civilă.

Art.6 din Legea contenciosului administrativ stabilește că în judecătorii, acțiunile în contenciosul administrativ sunt judecate de judecători desemnați de președintele instanței respective. La Curțile de Apel sunt instituite colegii specializate.

Astfel, analizînd datele cu privire la cauzele de contencios administrativ examinate de judecătorii în anii 2010-2012, remarcăm că ponderea acestor litigii nu este foarte mare, menținîndu-se la pragul de aproximativ 2% din toate cauzele administrate de către judecătorii.

Dacă ar fi să evaluăm cauzele ponderii neînsemnate a litigiilor de contencios în raport cu celelalte categorii de litigii, evidențiem aportul considerabil al procedurii prealabile specifice acestora, o parte din litigii fiind soluționate în afara unui proces judiciar.

De asemenea, considerăm că un argument pentru numărul relativ mic pentru litigiile de contencios administrativ este și faptul că o parte a acestor litigii este o autoritate publică, care într-o mare măsură își supune activitatea principiului legalității, iar actele administrative sunt supuse unui control extrajudiciar, ceea ce reduce din numărul cauzelor de contencios administrativ.

În același context, este important de evidențiat, referitor la ponderea teritorială a acestor categorii de litigii, cea mai mare parte a acestora este concentrată în municipiul Chișinău.

Dacă să vorbim despre Curțile de Apel, ponderea litigiilor de contencios administrativ în cadrul acestor autorități crește, potrivit tabelului nr.3 din Anexă, însă pentru evaluarea situației actuale aceste date nu sunt relevante, deoarece prin modificările operate în Codul de Procedură Civilă la 05 iulie 2012, s-au produs schimbări semnificative în competența instanțelor de contencios administrativ, ceea ce înseamnă mărirea volumului de litigii de contencios administrativ care sunt examinate în judecătorii.

Potrivit Studiul cu privire la specializarea judecătorilor și oportunitatea creării sistemului instanțelor de contencios administrativ în Republica Moldova, realizat în cadrul programului de asistență în implementarea Strategiei de reformă a sectorului justiției (SRSJ) pentru 2011-2016, pînă la 1 decembrie 2012, cea mai mare parte a cauzelor de contencios administrativ au fost examinate la curțile de apel în primă instanță. Datele statistice arată, de asemenea, că aproape jumătate din cauzele de contencios administrativ, care sunt examinate de judecătorii, sunt de categoria 1 de complexitate, pentru care judecătorul dedică cel mai puțin timp pentru examinare. În rezultatul modificărilor operate în procedura civilă, volumul de muncă al judecătoriilor ar trebui să crească, în timp ce volumul de lucru al curților de apel, ar trebui să descrească. Se așteaptă ca cel mai mare volum de lucru să cadă în sarcina judecătoriilor din Chișinău, urmate într-o măsură mai mică de judecătoriile din Bălți și Cahul.[18, p.54]

În final, considerăm că în urma realizării analizei practicii instanțelor naționale în materie de contencios administrativ, în contextul existenței unui cadru normativ „pus pe roate” și a unor hotăriri explicative și avize consultative ale Curții Supreme de Justiție, oferite la solicitarea instanțelor judecătorești, nu există dificultăți majore cu privire la implementarea procedurii sau neclarități cu privire la normele juridice existente și aplicarea acestora.

În opinia noastră, considerăm o problemă existentă și importantă în contextul promtitudinii soluționării litigiilor de contencios administrativ este durata relativ mare de examinare a litigiilor, părțile folosindu-se de toate pîrghiile existente pentru a tărăgăna procesul, ceea ce în opinia noastră dăunează atît autorității publice pîrîte, aceasta fiind nevoită în cazul pierderii litigiului să compenseze prejudiciul material și moral al reclamantului, care datorită procesului indelungat se ridică la sume considerabile, precum și reclamantului persoană fizică sau juridică, dat fiind faptul că are loc nesoluționarea în termen rezonabil a încălcării drepturilor sale.

Litigiile de contencios administrativ în sistemele de drept comparat

Fiecare stat adoptă propriile modele prin care se realizază apărarea drepturilor cetățenilor în fața abuzurilor administrației. Aceste modele își au origine istorică, precum și particularități care rezultă din structura și competențele autorităților publice, organizarea judecătorească. Cercetarea modelelor de soluționale a litigiilor de contencios administrativ în aspect comparat este foarte importantă datorită necesității identificării bunelor practice în acest domeniu și crearea propriilor mecanisme eficiente de asigurarea funcționării administrației publice în conformitate cu legea.

Doctrina susține existent a două mari modele, sisteme de contencios administrative pe parcursul evoluției sale ca instituție.

În primul rind este vorba despre sistemul francez al jurisdicției speciale administrative. Specificul sistemului francez constă în faptul că justiția administrative are propriul său organ supreme, anume secția de contencios administrative a Consiliului de Stat care este o autoritate administrativă a puterii executive, nu a celei judiciare și este formată din consilieri juridici- funcționari publici și nu judecători.

Modelul francez a fost preluat în mod sensibil diferit, și de alte sisteme de drept. Tribunale administrative și Consilii de Stat există, astfel, în Belgia, Italia, Spania, Olanda, Luxemburg, Grecia, Olanda, Thailanda, etc. În țările de inspirație germanică însă (Germania, Austria, Suedia, Finlanda, Elveția), chiar dacă a fost preluat modelul francez, acesta a suferit unele mutații, cum ar fi cele vizînd lipsa caracterului consultativ al Consiliului de Stat și natura acestuia de jurisdicție administrativă separată de jurisdicția de drept comun, însă compusă din magistrați și făcînd parte din ordinul judecătoresc.[10, p.99]

Al doilea mare sistem este sistemul anglo-saxon, care nu recunoaste dualismul de jurisdicții și în care competența de a judeca litigiile administrative revine instanțelor de drept comun, alături de celelalte categorii de litigii. Este vorba despre principiul unității de jurisdicție, în opoziție cu sistemul francez, al dualității de jurisdicții. Acest sistem este adoptat în SUA, Marea Britanie, Australia, Israel, India, China, etc.

Opoziția dintre cele două sisteme, francez și anglo-saxon, a devenit tot mai mult o chestiune de ordin istoric, datorită evoluției contemporane a acestora.[10, p.100]

De asemenea ca rezultat al evoluției sistemelor de drept, și-a făcut apariția și soluții mixte, între cea franceză și cea anglo-saxonă, care partajează competențele între cele două jurisdicții, și care sunt de o mare diversitate.

Referitor la dinamica organizării contenciosului administrativ în țările europene, s+a spus că, dacă la sfîrșitul secolului XIX, cu exepția Marii Britanii și a Irlandei, majoritatea statelor europene au preluat modelul francez, pe parcursul secolului XX aceste state și+au organizat tot mai mult contenciosul administrativ în mod autonom, elementele definitorii ale aceste evoluții fiind constituționalizarea jurisdicțiilor administrative, integrarea lor în puterea judiciară și apropierea procedurii contenciosului administrativ de procedura civilă.

În Franța organele competente să soluționeze litigiile de contencios administrative, după cum am menționat anterior sunt Consiliul de Stat, Curțile administrative de apel și tribunalele administrative.

În primul rind este vorba despre jurisdicții, în sensul că ele se pronunță asupra litigiilor, cu autoritatea specific oricărei activități jurisdicționale, incluzînd aici și independența judecătorului.

În al doilea rind, ele sunt administrative, adică total diferite de jurisdicțiile judiciare, atît din punct de vedere al personalului, al activității, cît și din perspectiva competenței. Astfel, pe de o parte este vorba despre o separare a judecătorilor administrative de administratorii active, iar, pe de altă parte, cu o competență consultative a jurisdicțiilor administrative.[32, p.135]

Consiliul de Stat este cea mai importantă jurisdicție administrativă, cumulînd calitățile de curte supremă și de jurisdicție de jurisdicție de casație, cu o competență de primă instant.

Consiliul de Stat se află în același timp la baza și în centrul jurisdicțiilor administrative. În cadrul Consiliului de Stat, secția de contencios are sarcina de a exercita funcția jurisdicțională acordată acestei instituții. În primă instant Consiliului judecă aproximativ 15 tipuri de recurs. Legea privind reforma contenciosului administrative din 31 decembrie 1987 nu a lipsit Consiliul de Stat de calitatea de judecător în apelul de drept comun. În măsura în care își păstrează competența, Consiliul de Stat realizează (ca orici judecător în apel) un “al doilea grad de jurisdicție”, adică trebuie să rejudece litigiul în fond. El se va comporta asemeni primilor judecători de la fond și, în urma analizării litigiului , va confirma soluția initial sau va da una nouă.

Jurisdicția de casație îi revine, în primul rind, pentru a hotărî asupra recursurilor în casație împotriva deciziilor jurisdicțiilor administrative special de primă și ultimă instant. În al doilea rind este vorba de recursul în casație împotriva Curților administrativede apel, ceea ce a sporit considerabil importanța calitățiisale de jurisdicție de casație.

Fiind instanța administrativă supremă, Consiliul de Stat hotărăște în mod suveran. Împotriva hotărîrilor sale nu se mai poate intent vreun recurs la nici o instant superioară.

Tribunalele administrative sunt considerate judecătorii de drept comun în primă instant ai contenciosului administrative.Litigiile asupra cărora se pronunță acestea pot fi în materie imobiliară, în material funcției publice, în materie fiscal, în material contravențiilor referitoare la căile de comunicație, pensii, ajutorul pentru locuințe.

Curțile administrative de apel judecă apelurile date de tribunalele administrative, exceptînd litigiile referitoare la alegerile municipale și cantonale, acestea din urmă fiind de competența Consiliului de Stat. Procedura în fața Curților administrative de apel este un amestec între procedura folosită în fața Consiliului de Stat și aceea a tribunalelor administrative.

Hotărîrile Curților administrative de apelpot face obiectul unui recurs în casație în fața Consiliului de Stat.

Referitor la particularitățile procedurale ale litigiilor de contencios administrative în Franța, prima etapă constă în depunerea unui memoriu scris, care conține pretențiile părților. Dezbaterea orală este relativ rară, iar atunci cînd ea există, avocatul se limitează doar la comentarea memoriului scris. În mod normal, reclamantul este cel care trebuie să aducă probe, dar judecătorul trebuie să ușureze sarcina acestuia, cerînd administrației să furnizeze atît dosarele necesare, cît și rațiunile de fapt și de drept care au motivate decizia luată. În general, procedura administrativă este destul de simplă și puțin costisitoare. Un aspect interesant este cel al termenului. În situația în care administrația tace, cererea este considerate ca respinsă, într-un termen de 4 luni : “tăcerea administrației” echivalează cu o decizie implicită de respingere.

În privința termenului, acesta este de regulă de două luni și curge din momentul în care decizia administrative este adusă la cunoștința celor interesați, prin publicare sau notificare. Conform Decretului din 28 noiembrie 1983, administrația trebuie să menționeze în notificare termenele și căile de recurs, altfel termenul nu curge.

În cazul în care administrația tace, termenul de două luni începe să curgă de la împlinirea celor 4 luni.

Recursul grațios sau cel ierarhic prorogă termenul, dacă este el însuși introdus în termen de două luni. Prorogarea are loc o singură data și doar cînd recursul administrative este intentat în fața autorității competente. Cererea prezentată după expirarea termenului va fi respinsă. În material recursului pentru exces de putere, chiar după expirarea termenului, ilegalitatea unui act reglementar poate fi invocată pe cale de excepție și cu ocazia recursului împotriva actului ulterior, emis pe baza celui contestat.În schimb, ilegalitatea unui act individual nu poate fi invocată după expirarea termenului pentru recursul în anulare.

Dacă să ne referim la contenciosul administrativ în Germania, dat fiind fatul că este un stat federal, Germania, are organizate două rînduri de jurisdicții la nivelul landurilor și la nivelul federației. Această organizare o regăsim și în ceea ce privește jurisdicția administrative. Există tribunal administrative, ce funcționează în afara puterii judecătorești dar și în afara administrației active sau consultative. Potrivit legii fundamentale a federației germane, adoptate în 1949, în cadrul fiecărui land funcționează tribunal administrative, ca instanțe de fond. Împotriva deciziilor acestor tribunale se poate formula recurs care intră în competența de soluționare a Curților administrative ale landurilor. Cum suntem în prezența unui stat federal, și împotriva hotărîrilor Curților administrative ale landurilor se poate declara recurs la Tribunalul Administrativ al Federației , acesta fiind cea mai înaltă autoritate de jurisdicție administrativăa federației. Cum și în Germania separația puterilor este funcțională, legea fundamental dă dreptul celor interesați de a se adresa în ultimă instant într-un litigiu contencios dintre administrație și particular, celei mai înalte instanțe din sistemul puterii judecătorești, respectiv Curții de Casație a Republicii Federale Germania.[7, p.188]

Necesar de menționat este și faptul că în competența tribunalelor administrative intră numai litigiile născute între administrație și particulari ca urmare a acțiunii administrației ca autoritate administrativă de drept public, persoană publică purtătoare a puterii publice. Orice alte litigii în care administrația săvîrșește acte sau fapte de drept privat, sunt de competența instanțelor judecătorești potrivit dreptului comun german. Organizarea contenciosului administrativ în Germania, pornește de la realitatea că, fiecărui land îi este recunoscut de a-și organiza contenciosul administrativ la nivelul landului, ceea ce conduce la o diversitate de reglementări la nivelul landurilor. Numai sistemul de jurisdicții este obligatoriu, fiecare land avînd înființate tribunale administrative, teritoriale și un tribunal administrativ al landului.

Cu referire la contenciosul administrativ în SUA, remarcăm faptul că în anul 1946 a fost adoptat Codul de procedură administrativă. În SUA sunt organizate patru jurisdicții administrative:

Președintele și conducătorii organelor centrale, departamentele (ministerele) au atribuții jurisdicționale;

Organe cu atribuții jurisdicționale, ce funcționează în structura ori sub autoritatea unor organe centrale;

Organe cu atribuții jurisdicționale autonome, dar funcționînd pe lîngă diferite departamente federale de cele mai multe ori, cum este situația Comitetului pentru probleme de muncă;

Tribunalele administrative ordinare cărora le revine cea mai mare parte a litigiilor. Cel mai reprezentativ Tribunal îl reprezintă Curtea pentru reclamații, formată dintr-un președinte și patru judecători numiți pe viață, de către Președintele SUA, cu aprobarea prealabilă a Senatului.[7, p.189]

În Spania, instituția contenciosului administrativ apare ca o necesitate obiectivă pentru legiuitorul spaniol cu scopul de a se pune sub control juridic activitățile materiale și inactivitatea administrației pentru a se putea executa cu promptitudine propriile decizii judiciare și pentru a se adopta măsuri preventive care să asigure eficacitatea procesului.

Tribunalul Suprem din Spania prin Secția de contencios administrativ este unica instanță în materia recursurilor contencioase împotriva actelor și dispozițiilor Consiliului de Miniștri, Comisiilor delegate ale Guvernului și Consiliului General al Puterii Judiciare, precum și a actelor și dispozițiilor Parlamentului, Curții Constituționale și Tribunalului de Conturi. Este vorba doar de actele cu caracter administrativ ale autorităților enumerate și nu de acele acte cu caracter jurisdicțional. Audiencia National are o competență limitată la actele ministrilor, secretarilor de stat și la unele recursuri cu caracter devolutiv. Competența secției de contencios administrativ a tribunalelor superioare este circumstanțiată la controlul actelor ce emană de la autoritățile autonomeși ale altor entități locale. Tribunalele municipale de contencios administrativ au o competență determinată de lege ce vizează recursurile administrative emise de autoritățile publice locale, fiind instanțe de fond în materie.[44, p.6]

Din cele expuse mai sus, observăm diveristatea și particularitatea fiecărui stat de a-și organiza controlul judecătoresc asupra actelor administrative în modul în care îl consideră a fi mai funcțional și mai util în realizarea scopului său- de a asigura un cadru legal al activității administrației publice și neadmiterea încălcării drepturilor celor administrați.

Respectiv, în acest context menționăm că se evidențiază două tendințe de organizare a contenciosului administrativ, în aspect comparat, și anume: a) sisteme în care contenciosul administrativ aparține unor jurisdicții paralele, separate de jurisdicția de drept comun, și care au în frunte o Curte Supremă administrativă; b) sisteme de secții specializate de contencios administrativ în cadrul instanțelor de drept comun sau curți administrative, înglobate în jurisdicția de drept comun, cu o singură curte supremă; c) sisteme în care contenciosul administrativ revine instanțelor de drept comun, alături de celelalte pricini- penale, civile, comerciale, etc.

Este evidentă apartenența contenciosului administrativ din Republica Moldova la contenciosul administrativ care presupune existența secțiilor specializate de contencios administrativ în cadrul instanțelor de drept comun sau curți administrative, înglobate în jurisdicția de drept comun, cu o curte supremă. Dacă să ne expunem asupra relevanței adoptării acestui sistem de judecare a litigiilor administrative, considerăm că atît timp cît acest sistem este funcțional și primii piloni sunt instalați, urmează deja lucrul asupra eficientizării acestuia în termene optime.

Indiferent însă de sistemul adoptat, majoritatea statelor păstrează și chiar dezvoltă, alături de contenciosul administrativ, vechiul sistem al „judecătorului administrator”, care în varianta modernă se concretizează în așa numitele „autorități jurisdicționale” sau quasi jurisdicționale. Aceste autorități administrative au sarcina de a judeca litigiile generate de propriile acte sau de actele altor autorități administrative, înaite ca reclamantul să se adreseze judecătorești.

CONCLUZII ȘI RECOMANDĂRI

Efectuînd cercetarea în cauză ținem să formulăm anumite concluzii.

Asigurarea legalității procesului de administrare și neadmiterea încălcării drepturilor persoanelor fizice sau juridice prin acte administrative ilegale, nu poate fi realizată pe deplin doar prin controlul administrativ administrativ intern și extern, analizat mai sus, ci este necesar și un control din partea puterii judecătorești în baza principiului separației și colaborării puterilor, fără a admite imixtiunea sau înlocuirea de către judecată a organelor administrației publice.

Controlul judecătoresc asupra exercitării întocmai a legii de către organele administrației publice este o condiție necesară și importantă pentru întărirea ordinii de drept. Acest control, efectuat fie de instanțe specializate jurisdicționale, fie de instanțe judecătorești de drept comun, în scopul soluționării litigiilor generate de activitatea defectuasă a administrației publice, constituie contenciosul administrativ- totalitatea litigiilor apărute dintr-o autoritate publică și un particular, care are ca obiect un act administrativ, legalitatea căruia este contestată, nesoluționarea în termen legal a unei cereri, sau refuzul nejustificat de a emite un act administrativ.

În acest context remarcăm importanța litigiilor de contencios administrativ și specificul acestei categorii de litigii, atît în ceea ce privește subiecții, obiectul, aspectele procedurale, competența de soluționare, precum și răspundrea care survine ca urmare a constatării ilegalității actului emis.

Din perspectiva evoluției sale istorice, putem afirma că această instituție a suferit transformări importante și faptul că apariția acesteia s-a atestat în Franța în perioada Revoluției Franceze, denotă, încă o data rostul contenciosului administrative în asigurarea respecării drepturilor și intereselor cetățenilor. Preluarea modelului francez, practic pe întreg continentul european, iar ulterior infiltrarea elementelor noi și specific fiecărui stat a determinat combinarea diferitor proceduri creaînd o varietate de forme a organizării contenciosului administrativ. În același context ținem să menționăm că acestă situație îi este proprie și contenciosului administrativ din România care a cunoscut o perioadă de evoluție mai mare comparativ cu instituția contenciosului administrativ în Republica Moldova.

Astfel, în Republica Moldova de la proclamarea independenței, au trecut practic 10 ani pentru ca să fie instituită, prin lege instituția respectivă. Din aceste considerente, în opinia noastră, contenciosul administrativ nu a reușit să sufere transformări majore, la moment existînd un sistem, în mare măsură capabil să examineze litigiile de contencios administrativ.

Republica Moldova a preluat modelul hibrid dintre cel francez și anglo-saxon, instituind în instanțele de judecată colegii specializate și existînd o Curte Supremă de Justiție. Cu toate acestea, au fost produse anumite modificări în ceea ce privește litigiile de contencios administrativ. În primul rînd este vorba despre, excluderea, în mare parte a competenței Curții Supreme de Justiție în soluționarea litigiilor de contencios administrativ. Ulterior a fost modificată întraga competență a instanțelor judecătorești cu privire la soluționarea acestora litigii, fondul litigiilor fiind transferat la judecătorii.

Dat fiind faptul că Legea contenciosului administrativ nu reglementează în mod exhaustiv categoriile de persoane care pot avea calitatea de reclamant în litigiile de contencios administrativ, considerăm că în unele situații pot apărea diverse interpretări, cu prvire la calitatea unor subiecți (reclamanți). Din cercetarea realizată rezultă că în mare parte, această calitate este utilizată de către persoanele fizice și juridice, de oficiile teritoriale ale Cancelariei de Stat și de către autoritățile deliberatice și executive ale administrației publice locale.

Cu referire la obiectul sesizării instanței de contencios administrativ, menționăm că reglementările în vigoare sunt relevante, în acest context existînd și anumite recomandări realizate de către Curtea Supremă de Justiție întru aplicarea uniforma a legislației. Un aspect ipotetic care nu-și are reflectarea în contextul litigiilor de contencios administrativ este situația în care act care a fost emis legal, dar a cauzat anumite daune.

Numeroase discuții s-au purtat în privința actelor administrative exceptate de la controlul judecătoresc, existînd păreri că actele exceptate de la controlul judecătoresc prin Legea contenciosului administrativ sunt prea multe și nejustificate. În acest sens fiind înaintate sesizări către Curtea Constituțională privind constatarea neconstituționalității unor prevederi ale art.4 din Legea contenciosului administrativ.

De asemenea ținem să menționăm reformarea competenței privind soluționarea litigiilor de contencios administrativ, care are drept scop micșorarea volumului de activitate a Curților de apel și examinarea în fond a litigiilor de contencios administrativ împreună cu celelalte categorii de litigii.

De asemenea, un aspect interesant îl reprezintă problema specializării judecătorilor în domeniul soluționării litigiilor de contencios administrativ, idee care nu este susținută însuși de judecători, iar studiile efectuate remarcă că analiza cauzelor de contencios administrativ procesate pe parcursul anilor 2010-2013 nu permite să concluzionăm că există un număr suficient de cauze de contencios administrativ care să justifice instituirea de instanțe specializate de contencios administrativ.

De asemenea, în contextul temei abordate ținem să formulă și un și de recomandări care ar avea un impact pozitiv în contextul soluționării litigiilor de contencios administrativ.

În primul rînd considerăm oportună modificarea legii contenciosului administrativ, dat fiind faptul că în urma modificării legislației unele prevederi ale acestei legi au devenit caduce.

De asemenea considerăm necesară operarea modificărilor la Legea nr.190/1994 cu privire la petiționare, în sensul excluderii prevederilor referitoare la procedura prealabilă, cu scopul de a exclude paralelismele legislative și de a nu crea confuzii.

De asemenea considerăm că nu este oportună specializarea instanțelor judecătorești în materie de contencios administrativ, însă ar fi posibilă specializarea judecătorilor în cauze de contencios administrativ la nivel de judecătorii, Curți de apel și Curtea Supremă de Justiție cu scopul de a contribui la îmbunătățirea calității hotăririlor judecătorești, promovarea unei coerențe în adoptarea hotărîrilor judecătorești și atingerea unei eficiențe mai bune la examinarea aceluiaș tip de cauze.

În același context ținem să menționăm necesitatea examinării articolului nr.4 din Legea contenciosului administrative și stabilirea posibilității/imposibilității de a reduce numărul actelor administrative exceptate de la controlul prin intermediul contenciosului administrative și neadmiterea extinderii acestor excepții care ar putea dăuna procesului de consolidare a regimului democratic.

În aceeași ordine de idei, sugerăm punerea accentului, în special pe contenciosul subiectiv, doarece nu este o pondere înaltă a acestei categorii de litigii, ceea ce ar putea fi îmbunătățit prin adoptarea unei procedure accesibile pentru orice persoană în vederea repunerii acesteia în dreptul său vătămat de către o autoritate publică.

Remarcăm și necesitatea instituirii unor mecanisme care ar asigura soluționarea în termen a cauzelor și de neadmitere a tergiversării acestor cauze. Acestea în condițiile necesității respectării principiului celerității.

BIBLIOGRAFIE

Adrian Vlad.Unele considerații privind subiecții cu drept de sesizare în contenciosul administrativ românesc. În: Culegere de materiale ale Seminarului Internațional. Contenciosul administrativ-realizări și perspective, experiență europeană.Chișinău, 2001;

Alexandru I., Cărăușan M., Popescu I., Dincă D. Drept administrativ.București: Editura economică, 2002;

Belecciu Ș. Contenciosul administrativ.Chișinău: Editura „Elena”, 2003;

Brezoianu D., Oprican M. Contenciosul administrativ.București:Editura Universității Titu Maiorescu, 2002;

Codul de procedură civilă al Republicii Moldova nr.225 din 30.03.2003. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.111-115 din 12.06.2003 cu modificările ulterioare;

Constituția Republicii Moldova din 29.07.1994 În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.1 din 12.08.1994, cu modificările ulterioare;

Corbeanu I. Drept administrativ.București: Editura Lumina Lex, 2002;

Creangă I. Curs de drept administrativ al Republicii Moldova.Chișinău: Editura Epigraf, 2003;

Dacian C. D. Procedura contenciosului administrativ.București: Editura ALL BECK, 2002;

Dacian C. D., Buda D., Cherecheș A. Posibile sisteme de justiție administrativă- examen de drep comparat. În: Revista Transilvană de Științe Administrative, VIII, 2002

http://www.google.com/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0CB0QFjAA&url=http%3A%2F%2Frtsa.ro%2Frtsa%2Findex.php%2Frtsa%2Farticle%2Fdownload%2F328%2F323&ei=UOJaVaSkNMrSUcrkgJgP&usg=AFQjCNFGc6PgGflGM1dumBDRXlhUbFHoRA&sig2=3KPyOZ4UMIi35i7_NpHSPw&bvm=bv.93564037,d.d24 (accesat la 27 aprilie, 2015);

Dastic A. Contenciosul administrativ.Chișinău: ÎS (F.E.-P „Tipografia Centrală”), 2007;

Fistican E., Pascari A., Climova A., Furdui S., Blesceaga S. Administrarea cauzelor de contencios administrativ. Administrarea cauzelor contravenționale. Institutul Național de Justiție. Chișinău: Editura Elan Poligraf SRL, 2009;

Fortsakis Theodore, Heers Mirelle. Comentariul la Legea contenciosului administrativ. Strasbourg, 2003

http://www.google.com/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0CBwQFjAA&url=http%3A%2F%2Fwww.dejure.md%2Flibrary_upld%2Fd372.doc&ei=mNxaVcaZDYe7UYX2gKgH&usg=AFQjCNEFmyRtF7nYNt1c2QtCa3DIi9WR-Q&sig2=5IWWxsdQ4PG7cKOujVQ-1Q&bvm=bv.93564037,d.d24 (accesat la 05 mai, 2015);

Hanga V. Mic dicționar juridic.București: Editura Lumina Lex, 1999;

Hotărîrea Curții Constituționale nr.46 din 21.11.2002 pentru controlul constituționalității unor prevederi din Legea contenciosului administrativ nr.793-XIV din 10 februarie 2000 cu modificările și completările ulterioare operate prin Lege nr.726-XV din 07 decembrie 2001 și Legea nr.833-XV din 07 februarie 2002. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.170 din 13.12.2002;

Hotărîrea Guvernului cu privire la oficiile teritoriale ale Cancelariei de Stat nr.845 din 18.12.2009. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.189-190 din 22.12.2009;

Hotărîrea Plenului Curții Supreme de Justiție a Republicii Moldova nr.10 din 30.10.2009 cu privire la practica aplicării de către instanța de contencios administrativ a unor prevederi ale Legii contenciosului administrativ. În: Buletinul Curții Supreme de Justiție a Republicii Moldova nr.7-8/4 din 2010;

Hriptievschi N., Gribincea V., Wittrup J. Studiu cu privire la specializarea judecătorilor și oportunitatea creării sistemul instanțelor de contencios administrativ. Chișinău, 2014, http://crjm.org/wp-content/uploads/2014/06/2014-Studiu-Specializ-Jud-MD_ro.pdf (accesat la 14 mai, 2015);

J. Meyer-Ladewig, Pascari A., Fistican E., Doagă V., Crețu G. Comentariul Legii contenciosului administrativ. Republica Moldova. Chișinău: Editura Cartier, 2002;

Legea cu privire la petiționare nr.190 din 19.07.1994. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr.6-8 din 24.01.2003 cu modificările ulterioare;

Legea contenciosului administrativ nr.793 din 10.02.2000. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr.57-58 din 18.05.2000, cu modificările ulterioare;

Lege nr.726 din 07.12.2001 pentru modificarea și completarea Legii contenciosului administrativ nr.793-XIV din 10.02.2000. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.152-154 din 13.12.2001;

Legea nr.833 din 07.02.2002 pentru modificarea și completarea Legii contenciosului administrativ nr.793-XIV din 10.02.2000. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.36-38 din 14.03.2002;

Legea pentru modificarea și compeltarea Codului de procedură civilă al Republicii Moldova nr.244-XVI din 21.07.2006. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.178-180 din 17.11.2006;

Legea privind administrația publică locală nr.436 din 28.12.2006. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.32-35 din 09.03.2007, cu modificările ulterioare;

Legea cu privire la Procuratură nr.294 din 25.12.2008. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.55-56 din 17.03.2009 cu modificările ulterioare;

Legea cu privire la Comisia Națională pentru Integritate nr.180 din 19.12.2011. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.1-6 din 06.01.2012;

Legea pentru modificarea și completarea Codului de procedură civilă a Republicii Moldova nr.155 din 05.07.2012. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.185 din 31.08.2012;

Legea cu privire la Avocatul Poporului (Ombudsmanului) nr.52 din 03.04.2014. În:Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.110-114 din 09.05.2014;

Micul Dicționar Academic, Academia Română, Institutul de lingvistică „Iorgu Iordan- Al. Rosseti”. București: Editura Univers enciclopedic, 2003;

Mocanu Victor, Enciu Lilian. Contenciosul administrativ. Note de curs. – Chișinău, 2014, http://www.usem.md/uploads//files/Note_de_curs_drept_ciclul_1/038_-_Dreptul_contenciosului_administrativ.pdf (accesat la 15 aprilie, 2015);

Mrejeru Theodor. Contenciosul administrativ. Doctrină. Jurisprudență.București: Editura ALL BECK, 2003;

Notă informativă la proiectul Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative, Ministerul Justiției,

http://justice.gov.md/public/files/transparenta_in_procesul_decizional/coordonare/2014/Nota_informativa_6finala.pdf(accesat la 11 mai, 2015);

Orlov M., Belecciu Ș. Drept administrativ.Chișinău: Editura ”Elena-V.I.”, 2005;

Orlov M. Contenciosul administrativ.Chișinău: Editura “Elena-V.I.”, 2009;

Preda M. Drept administrativ. Partea generală.București: Editura Lumina Lex, 2000;

Prisăcaru V. I. Contenciosul administrativ român.București: Editura ALL BECK, 1998;

Prisăcaru V. I. Tratat de drept administrative roman.București: Editura Lumina Lex, 2002;

Popa E. Mari instituții ale dreptului administrativ. Curs universitar. București: Editura Lumina Lex, 2002;

Poalelungi M., Filincova S., Sorcu I. Manualul judecătorului pentru cause civile. Ediția a II-a. Chișinău: “F.E.-P Tipografia Centrală”, 2013

Raportului Cancelariei de Stat a Republicii Moldova privind controlul de legalitate al actelor autorităților administrației publice locale în anul 2014, http://cancelaria.gov.md/public/files/cancelaria/RAPORT_2014.pdf(accesat la 04 mai 2015);

Raportul anual de activitate a Comisiei Naționale de Integritate pentru anul 2014, accesat http://cni.md/wp-content/uploads/2015/04/Raport-de-activitate-CNI-2014-final.pdf(accesat la 05 mai 2015);

Tofan D. A. Drept administrativ. Curs universitar. Vol.I.București: Editura ALL BECK, 2003;

Tofan D. A. Controlul jurisdictional asupra administrației publice românești. Analiză comparative cu alte state europene (II), http://www.rsdr.ro/6-4-2009.pdf(accesat la 15 mai 2015);

Vedinaș V. Introducere în dreptul contenciosului administrativ.București: Editura Fundației „România de mîine”, 1999;

Vedinaș V. Drept administrativ și instituții politico-administrative.București: Editura Lumina Lex, 2002;

Zubco V., Pascari A., Crețu G. Contenciosul administrativ. Chișinău: Editura Cartier, 2004;

BIBLIOGRAFIE

Adrian Vlad.Unele considerații privind subiecții cu drept de sesizare în contenciosul administrativ românesc. În: Culegere de materiale ale Seminarului Internațional. Contenciosul administrativ-realizări și perspective, experiență europeană.Chișinău, 2001;

Alexandru I., Cărăușan M., Popescu I., Dincă D. Drept administrativ.București: Editura economică, 2002;

Belecciu Ș. Contenciosul administrativ.Chișinău: Editura „Elena”, 2003;

Brezoianu D., Oprican M. Contenciosul administrativ.București:Editura Universității Titu Maiorescu, 2002;

Codul de procedură civilă al Republicii Moldova nr.225 din 30.03.2003. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.111-115 din 12.06.2003 cu modificările ulterioare;

Constituția Republicii Moldova din 29.07.1994 În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.1 din 12.08.1994, cu modificările ulterioare;

Corbeanu I. Drept administrativ.București: Editura Lumina Lex, 2002;

Creangă I. Curs de drept administrativ al Republicii Moldova.Chișinău: Editura Epigraf, 2003;

Dacian C. D. Procedura contenciosului administrativ.București: Editura ALL BECK, 2002;

Dacian C. D., Buda D., Cherecheș A. Posibile sisteme de justiție administrativă- examen de drep comparat. În: Revista Transilvană de Științe Administrative, VIII, 2002

http://www.google.com/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0CB0QFjAA&url=http%3A%2F%2Frtsa.ro%2Frtsa%2Findex.php%2Frtsa%2Farticle%2Fdownload%2F328%2F323&ei=UOJaVaSkNMrSUcrkgJgP&usg=AFQjCNFGc6PgGflGM1dumBDRXlhUbFHoRA&sig2=3KPyOZ4UMIi35i7_NpHSPw&bvm=bv.93564037,d.d24 (accesat la 27 aprilie, 2015);

Dastic A. Contenciosul administrativ.Chișinău: ÎS (F.E.-P „Tipografia Centrală”), 2007;

Fistican E., Pascari A., Climova A., Furdui S., Blesceaga S. Administrarea cauzelor de contencios administrativ. Administrarea cauzelor contravenționale. Institutul Național de Justiție. Chișinău: Editura Elan Poligraf SRL, 2009;

Fortsakis Theodore, Heers Mirelle. Comentariul la Legea contenciosului administrativ. Strasbourg, 2003

http://www.google.com/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0CBwQFjAA&url=http%3A%2F%2Fwww.dejure.md%2Flibrary_upld%2Fd372.doc&ei=mNxaVcaZDYe7UYX2gKgH&usg=AFQjCNEFmyRtF7nYNt1c2QtCa3DIi9WR-Q&sig2=5IWWxsdQ4PG7cKOujVQ-1Q&bvm=bv.93564037,d.d24 (accesat la 05 mai, 2015);

Hanga V. Mic dicționar juridic.București: Editura Lumina Lex, 1999;

Hotărîrea Curții Constituționale nr.46 din 21.11.2002 pentru controlul constituționalității unor prevederi din Legea contenciosului administrativ nr.793-XIV din 10 februarie 2000 cu modificările și completările ulterioare operate prin Lege nr.726-XV din 07 decembrie 2001 și Legea nr.833-XV din 07 februarie 2002. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.170 din 13.12.2002;

Hotărîrea Guvernului cu privire la oficiile teritoriale ale Cancelariei de Stat nr.845 din 18.12.2009. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.189-190 din 22.12.2009;

Hotărîrea Plenului Curții Supreme de Justiție a Republicii Moldova nr.10 din 30.10.2009 cu privire la practica aplicării de către instanța de contencios administrativ a unor prevederi ale Legii contenciosului administrativ. În: Buletinul Curții Supreme de Justiție a Republicii Moldova nr.7-8/4 din 2010;

Hriptievschi N., Gribincea V., Wittrup J. Studiu cu privire la specializarea judecătorilor și oportunitatea creării sistemul instanțelor de contencios administrativ. Chișinău, 2014, http://crjm.org/wp-content/uploads/2014/06/2014-Studiu-Specializ-Jud-MD_ro.pdf (accesat la 14 mai, 2015);

J. Meyer-Ladewig, Pascari A., Fistican E., Doagă V., Crețu G. Comentariul Legii contenciosului administrativ. Republica Moldova. Chișinău: Editura Cartier, 2002;

Legea cu privire la petiționare nr.190 din 19.07.1994. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr.6-8 din 24.01.2003 cu modificările ulterioare;

Legea contenciosului administrativ nr.793 din 10.02.2000. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr.57-58 din 18.05.2000, cu modificările ulterioare;

Lege nr.726 din 07.12.2001 pentru modificarea și completarea Legii contenciosului administrativ nr.793-XIV din 10.02.2000. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.152-154 din 13.12.2001;

Legea nr.833 din 07.02.2002 pentru modificarea și completarea Legii contenciosului administrativ nr.793-XIV din 10.02.2000. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.36-38 din 14.03.2002;

Legea pentru modificarea și compeltarea Codului de procedură civilă al Republicii Moldova nr.244-XVI din 21.07.2006. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.178-180 din 17.11.2006;

Legea privind administrația publică locală nr.436 din 28.12.2006. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.32-35 din 09.03.2007, cu modificările ulterioare;

Legea cu privire la Procuratură nr.294 din 25.12.2008. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.55-56 din 17.03.2009 cu modificările ulterioare;

Legea cu privire la Comisia Națională pentru Integritate nr.180 din 19.12.2011. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.1-6 din 06.01.2012;

Legea pentru modificarea și completarea Codului de procedură civilă a Republicii Moldova nr.155 din 05.07.2012. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.185 din 31.08.2012;

Legea cu privire la Avocatul Poporului (Ombudsmanului) nr.52 din 03.04.2014. În:Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.110-114 din 09.05.2014;

Micul Dicționar Academic, Academia Română, Institutul de lingvistică „Iorgu Iordan- Al. Rosseti”. București: Editura Univers enciclopedic, 2003;

Mocanu Victor, Enciu Lilian. Contenciosul administrativ. Note de curs. – Chișinău, 2014, http://www.usem.md/uploads//files/Note_de_curs_drept_ciclul_1/038_-_Dreptul_contenciosului_administrativ.pdf (accesat la 15 aprilie, 2015);

Mrejeru Theodor. Contenciosul administrativ. Doctrină. Jurisprudență.București: Editura ALL BECK, 2003;

Notă informativă la proiectul Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative, Ministerul Justiției,

http://justice.gov.md/public/files/transparenta_in_procesul_decizional/coordonare/2014/Nota_informativa_6finala.pdf(accesat la 11 mai, 2015);

Orlov M., Belecciu Ș. Drept administrativ.Chișinău: Editura ”Elena-V.I.”, 2005;

Orlov M. Contenciosul administrativ.Chișinău: Editura “Elena-V.I.”, 2009;

Preda M. Drept administrativ. Partea generală.București: Editura Lumina Lex, 2000;

Prisăcaru V. I. Contenciosul administrativ român.București: Editura ALL BECK, 1998;

Prisăcaru V. I. Tratat de drept administrative roman.București: Editura Lumina Lex, 2002;

Popa E. Mari instituții ale dreptului administrativ. Curs universitar. București: Editura Lumina Lex, 2002;

Poalelungi M., Filincova S., Sorcu I. Manualul judecătorului pentru cause civile. Ediția a II-a. Chișinău: “F.E.-P Tipografia Centrală”, 2013

Raportului Cancelariei de Stat a Republicii Moldova privind controlul de legalitate al actelor autorităților administrației publice locale în anul 2014, http://cancelaria.gov.md/public/files/cancelaria/RAPORT_2014.pdf(accesat la 04 mai 2015);

Raportul anual de activitate a Comisiei Naționale de Integritate pentru anul 2014, accesat http://cni.md/wp-content/uploads/2015/04/Raport-de-activitate-CNI-2014-final.pdf(accesat la 05 mai 2015);

Tofan D. A. Drept administrativ. Curs universitar. Vol.I.București: Editura ALL BECK, 2003;

Tofan D. A. Controlul jurisdictional asupra administrației publice românești. Analiză comparative cu alte state europene (II), http://www.rsdr.ro/6-4-2009.pdf(accesat la 15 mai 2015);

Vedinaș V. Introducere în dreptul contenciosului administrativ.București: Editura Fundației „România de mîine”, 1999;

Vedinaș V. Drept administrativ și instituții politico-administrative.București: Editura Lumina Lex, 2002;

Zubco V., Pascari A., Crețu G. Contenciosul administrativ. Chișinău: Editura Cartier, 2004;