Raspunderea Politica A Guvernului Si Membrilor Sai In Dreptul Romanesc Si Comparat

RĂSPUNDEREA POLITICĂ A GUVERNULUI ȘI MEMBRILOR SĂI ÎN DREPTUL ROMÂNESC ȘI COMPARAT

CAPITOLUL I. CONSIDERATII INTRODUCTIVE

Sectiunea 1.: A. Notiunea de raspundere politica; B. Originea institutiei

Sectiunea 2.: Natura raspunderii politice a Guvernului si membrilor sai

Sectiunea 3.: Corelatia raspundere politica-regim constitutional

Sectiunea 4.: Evolutia reglementarii constitutionale a raspunderii politice

CAPITOLUL II.: RASPUNDEREA POLITICA A GUVERNULUI IN SISTEMUL ROMANESC ACTUAL

Sectiunea 1.: Raportul control parlamentar – raspundere politica a Guvernului

Sectiunea 2.: Corelatia vot de incredere-motiune de cenzura.

Sectiunea 3.: Angajarea raspunderii Guvernului

Sectiunea 4.: Consecintele adoptarii unei motiuni de cenzura pe plan politico-constitutional

CAPITOLULL III.: RASPUNDEREA POLITICA A MINSITRILOR IN SISTEMUL ROMANESC ACTUAL.

Sectiunea 1. Raspunderea colectiva si raspunderea individuala a ministrilor

Sectiunea 2.: Remanierea Guvernamentala

Sectiunea 3.: Raspunderea politica a primului-ministru.

CAPITOLUL IV.: RASPUNDEREA POLITICA IN ALTE REGLEMENTARI CONSITUTIONALE

Sectiunea 1.: Sistemul Constitutional englez

Sectiunea 2.: Sistemul constitutional american

Sectiunea 3.: Sistemul constitutional francez

CAPITOLUL V. CONCLUZII

CAPITOLUL I. Considerații introductive

Secțiunea 1.: A. Noțiunea de răspundere politică; B. Originea instituției

A. Noțiunea de răspundere politică

De cele mai multe ori tratatele de drept public nu se opresc asupra sensului noțiunii de răspundere politică, abordând-o ca pe un concept asupra căruia există consensul teoreticienilor și referindu-se la ea întotdeauna în raport de o anumită instituție: Guvern, Președinte, Parlament.

Fără a adânci un demers care ține mai ales de teoria generală a dreptului, este interesant a reține opinia unui autor în domeniu, potrivit căreia identificăm în cadrul formelor răspunderii juridice și răspunderea juridica cu caracter politic1..

Nu mai puțin, în literatura de specialitate terminologia este diversă, nuanțată, clarificarea ei fiind primul pas în înțelegerea instituției răspunderii politice a Guvernului.

Constituția României utilizează noțiunea de răspundere politică a Guvernului în art 108, având ca titlu marginal “Răspunderea membrilor Guvernului”, și respectiv în art. 113, referitor la “Angajarea răspunderii Guvernului”.

Doctrina referitoare la instituțiile politice folosește adesea termenul de responsabilitate, cu explicația că utilizarea acestui termen este doar rezultatul modului în care s-a realizat traducerea din literatura franceză a noțiunii corespunzătoare, sau făcându-se o subtilă distincție, se arată că “Răspunderea presupune o raportare activă a Cetații : “prin autoritățile sale, la agentul acțiunii sociale” (în speță a Parlamentului față de Guvern), pe când responsabilitatea ne apare ca o raportare activă a “agentului

acțiunii sociale” față de Cetate, față de regulile și autoritățile acesteia (în speță a Guvernului față de Parlament)”2

Aceste două situații de raportare sunt ilustrate de cele două articole din Constituție mai sus evocate, primul vizând atitudinea activă a Parlamentului, mai pe larg detaliat apoi în art. 112 referitor la moțiunea de cenzură, iar cel de-al doilea vizând acțiunea Guvernului de angajare a răspunderii sale în fața Parlamentului, din proprie inițiativă.

Constituția introduce în art. 108 (3) sintagma “responsbailitate ministerială”,

referindu-se la legea ce trebuie să reglementeze cazurile de răspundere și pedepsele aplicabile membrilor Guvernului. Desigur, alăturarea termenului de pedeapsă cazurilor de răspundere a membrilor Guvernului nu trebuie să ducă la concluzia că o lege a responsbailității ministeriale trebuie să aibă exclusiv în vedere răspunderea penală a membrilor Guvernului3 și deci responsabilitatea minsiterială s-ar referi doar la răspunderea penală. Argumentul constă în aceea că legiuitorul constituant utilizând noțiunea largă de cazuri de răspundere, nu introduce distincții.

Singura lege romaneasca, referitoare la responsabilitatea ministerială,

și anume Legea din 2 mai 1879, reglementa pe lângă răspunderea penală și răspunderea civilă.

Un autor utilizează noțiunea răspunderii politice făcând distincție între responsabilitatea ministerială și responsabilitatea guvernamentală, vizând, după caz, fie membrii Guvernului considerați individual, fie Guvernul în ansamblul său. Distincția constă în aceea că prima noțiune este mai largă decât cea de-a doua, aceasta din urmă considerată fiind în sens strict. Astfel, în timp ce responsabilitatea guvernamentală se referă la răspunderea colectivă a Guvernului, responsabilitatea minsiterială evocă atât răspunderea solidară, cât și pe cea individuală a fiecărui membru al organului colegial, independent de angajarea răspunderii celorlalți.

Este de altfel și motivul pentru care lucrarea de față se intitulează “Răspunderea politică a Guvernului și membrilor săi în dreptul românesc și comparat”, având în vedere si existența răspunderii individuale a fiecărui membru al Guvernului, așa cum se va arăta.

Sfera responsabilității ministeriale excede conținutului responsabilității guvernamentale, incluzând într-o opinie4 și responsabilitatea altor persoane care, fără a fi membre în Guvern, dețin demnități asimilate cu funcția de ministru, autorul arătând că legea asupra responsabilității ministeriale trebuie să reglementeze inclusiv răspunderea acestora.

Răspunderea politică presupune întotdeauna o luare de poziție, fie că aceasta se realizează de către cei guvernați, fie că provine de la Parlament. “Responsabilitatea ministerială nu se mai bazează pe ideea de faptă imputabilă, nici pe cea de risc, deși nu le exclude, ci pe ideea că guvernanții sunt în serviciul guvernaților.”5 Guvernanții răspund în fața corpului electoral, în mod direct, cu ocazia alegerilor și indirect, prin formele prevăzute de Constituție, în fața Parlamentului. Deși în ambele cazuri este vorba despre o răspundere politică, distincția constă în aceea că prima este o răspundere de fapt, extrajuridică, iar ultima o răspundere de drept, administativ-disciplinară.

Toate aceste precizări asupra noțiunilor folosite în această materie urmăresc delimitări și clarificări conceptuale. Rigurozitatea terminologică lasă însă cel mai adesea locul analizei aspectelor practice ale problemei cercetate, fără a impieta asupra înțelegerii corecte a modului cum funcționează instituția răspunderii, termenii răspundere și responsabilitate fiind utilizați cu același sens.

B. Originea institutiei

Instituția responsabilității ministeriale își are originea în evoluția parlamentară britanică6. Izvorul său este procedura cu caracter penal denumită impeachement, apărută în secolul al XVI-lea. Procedeul, existent și în prezent în regimul britanic și american, constă în acuzarea penală a unui membru al Guvernului de către una din Camere, urmată de judecarea lui de către cealaltă Camera. Inițial, procedura se folosea doar cu privire la delictele de drept comun ale miniștrilor. În timp, procedeul este folosit pentru a emite o judecată politică asupra acțiunii Guvernului.

Începând din 1742, miniștrii încep să se retragă în cazul unui vot negativ în Camera Comunelor, evitând să apară în fața Camerei Lorzilor, constituită în Curte Supremă, instituindu-se astfel regula că Guvernul nu poate guverna fără încrederea legislativului.

“Ideea responsabilității miniștrilor a trecut din Anglia pe continent, fiind împrumutată de constituțiile revoluționare ale Franței și apoi imitată de celelalte constituții care și-au avut izvorul de inspirație în această revoluție franceză.”7 Constituția Belgiei din 1831 cuprinde această idee, de unde noi am preluat-o, incluzând-o în Constituția din 1866. Ideea de răspundere o găsim însa înca din timpul Regulamentelor Organice, în ambele Principate.

Secțiunea 2.: Natura răspunderii politice a Guvernului și membrilor săi

Doctrina nu este unitară în a califica răspunderea politică drept o problemă ce aparține sau nu juridicului.

Este sau nu răspunderea politică o formă a răspunderii juridice?

Se arată astfel că “Ideea de răspundere politică a Guvernului ,…., nu este străină ideii de răspundere juridică, răspunderea politică, când ne raportăm la autoritățile publice, nu reprezintă altceva decât o formă a răspunderii juridice, instituție a dreptului public, evocând prin această sintagmă Dreptul constituțional și Dreptul adminsitrativ”8

Un alt autor arată că Parlamentul exercită asupra Executivului un control esențialmente și exclusiv politic, instrumentele și procedurile de control parlamentar, ca și sancțiunile ce urmează să se aplice, având la rândul lor caracter exclusiv politic. Cum una din procedurile de control este tocmai cea legată de punerea în discuție a responsabilității politice, după cum arată autorul, este evidentă excluderea din câmpul răspunderii juridice a răspunderii politice a Guvernului și membrilor săi, în opinia acestuia.

În expunerea de motive la un anteproiect al legii responsabilității ministeriale, se arată că o asemenea lege trebuie să reglementeze ambele forme ale răspunderii juridice prevăzute de Constituție, adică atât cea penală cât și cea politică, mai exact “constituțional – politică”, cum o denumește autorul.

Nu mai puțin, în ciuda diversității formelor răspunderii juridice, un autor de teoria generală a dreptului identifică o sumă de principii care înglobează o serie de note comune caracteristice tuturor formelor de răspundere. O trecere în revistă a acestora ne duce la concluzia că răspunderea politică nu se încadrează în modelul general al răspunderii juridice, având o natură specială.

Responsabilitatea politică are o natură aparte manifestată prin “existența unei prezumări a faptei incriminate”, ceea ce vine în contradicție cu principiul prezumției de nevinovăție și prin faptul că sancțiunea este pur politică, constând în obligația ce incumbă ministrului sau Guvernului în ansamblul său să se retragă dacă pierde încrederea Parlamentului.

Raporturile dintre Parlament și Guvern sunt raporturi de natură politică și juridică, de unde ideea că răspunderea Guvernului are o natură dublă, politică și juridică. Astfel, deși se recunosc anumite consecințe juridice ale răspunderii politice, se arată că atunci când este pusă în discuție răspunderea juridică a Guvernului și a membrilor săi, se are în vedere răspunderea civilă, administrativă sau penală, adică răspunderea juridică stricto sensu.

Doctrica juridică interbelică făcea distrincția între răspunderea politică și cea juridică, distincția având la bază faptul că prima se declanșa pe tărâmul jocului politic, fără ca în mod necesar să fie încălcat un text de drept pozitiv, în timp ce răspunderea juridică se angaja pe tărîmul dreptului civil și respectiv penal.

Astfel, Anibal Teodorescu identifică în doctrina dreptului administrativ trei puncte de vedere privind calificarea noțiunii de responsabilitate ministerială: responsabilitatea pur politică, responsabilitatea penală și respectiv civilă. Din punctul de vedere al acestui autor responsabilitatea politică este aceea pe care ministrul și-o atrage atunci când din punct de vedere politic, el a comis o greșeală sau a făcut un fapt ce poate fi considerat ca greșeală.

Intr-o opinie se arata ca răspunderea juridică a membrilor Guvernului își are cadrul constituțional în dispozițiile art. 108 alin. 2 și 3, excluzând astfel răspunderea politică a Guvernului din sfera răspunderii juridice.

Guvernul răspunde politic în fața Parlamentului, deși puterile statului sunt egale, datorită gradului de reprezentativitate al Parlamentului, “organul reprezentativ suprem al poporului român”.

Fiecare ministru se află în cadrul activității sale în două ipostaze: membru al Guvernului și conducător al organului adminsitrației publice centrale, adică ministru. Pornind de la această disociere, un autor arată că în funcție de ipostaza din care este privit, ministrul va răspunde cu o eptului civil și respectiv penal.

Astfel, Anibal Teodorescu identifică în doctrina dreptului administrativ trei puncte de vedere privind calificarea noțiunii de responsabilitate ministerială: responsabilitatea pur politică, responsabilitatea penală și respectiv civilă. Din punctul de vedere al acestui autor responsabilitatea politică este aceea pe care ministrul și-o atrage atunci când din punct de vedere politic, el a comis o greșeală sau a făcut un fapt ce poate fi considerat ca greșeală.

Intr-o opinie se arata ca răspunderea juridică a membrilor Guvernului își are cadrul constituțional în dispozițiile art. 108 alin. 2 și 3, excluzând astfel răspunderea politică a Guvernului din sfera răspunderii juridice.

Guvernul răspunde politic în fața Parlamentului, deși puterile statului sunt egale, datorită gradului de reprezentativitate al Parlamentului, “organul reprezentativ suprem al poporului român”.

Fiecare ministru se află în cadrul activității sale în două ipostaze: membru al Guvernului și conducător al organului adminsitrației publice centrale, adică ministru. Pornind de la această disociere, un autor arată că în funcție de ipostaza din care este privit, ministrul va răspunde cu o formă sau alta a răspunderii sociale: răspunderea politică în calitate de membru al Guvernului și răspunderea juridică în calitate de ministru.

Un argument în favoarea susținerii caracterului politic al răspunderii în calitate de membru al Guvernului, ar putea fi caracterul politic al instituției Guvernului, rolul său politic, care decurge din originea sa parlamentară și din dependența sa de programul acceptat de Parlament, votul Parlamentului reprezentând încrederea acestuia atât în echipa guvernamentală , căt și în programul pe care îl are de înfăptuit în perioada mandatului.

Răspunderea politică a Guvernului este o instituție de drept public și atunci când este pusă în discuție de Parlament, ea poate avea la bază motive juridice, constând în încalcarea unor norme și principii de drept. Nu mai puțin, realitatea demonstrează că jocul politic este adevăratul motor al punerii în discuție a răspunderii politice a Guvernului, iar dreptul nu face decât să recunoască această instituție, și nu să o creeze. Este de altfel și motivul pentru care art. 112 din Constituție referitor la moțiunea de cenzură are un conținut exclusiv procedural, a reglementa cazurile în care răspunderea politică să fie angajată reprezentând o inițiativă care nu ține seama de realitătile politice. Constituția recunoscând existența răspunderii politice nu face decât să o reglementeze din punct de vedere procedural, pentru ca în acest mod să limiteze pe cât posibil orice posibilitate de comitere a abuzurilor de către Parlament prin adoptarea unei moțiuni de cenzură, și pentru a se asigura garanții de stabilitate pentru Guvern.

S-ar putea spune astfel că răspunderea politică a Guvernului este juridică doar prin procedură, din punct de vedere substanțial situațiile în care este pusă în discuție neavând în mod necesar un fundament juridic.

Răspunderea politică, “deși se întemeiază pe același principiu ca responsabilitatea civilă sau penală, adică pe faptul că puterea politică este ținută să dea socoteală de actele sale și să-și asume consecințele acestora”, această formă de răspundere are o natură aparte, distinctă de cea “pur politică sau politică și morală” angajată în fața poporului sau partidelor și bazată, așa cum se arată, pe ideea de culpă a celui care răspunde.

Secțiunea 3.: Corelația răspundere politică-regim constituțional

Răspunderea ministerială capată diferite particularități în funcție de regimul constituțional prezidențial, semiprezidențial sau parlamentar consacrat de legea fundamentală a unui stat.

Regimul constituțional se referă la modul în care au fost reglementate în legea fundamentală organizarea puterilor și relațiile dintre ele, cu accent pe raporturile dintre Parlament și instituțiile guvernamentale, cum se acomodează și se limitează reciproc în acțiunea lor.

Din multitudinea de tipuri de regim existente în fiecare stat, în funcție de tradiție și evoluția politică și juridică a fiecăruia, doctrina a dedus existența câtorva modele, cu grad ridicat de generalizare, în afara cărora există o serie de variațiuni.

Regimul prezidential

Acest tip de regim este cel mai bine ilustrat de Constituția și practica SUA.

Dintre trăsăturile sale, două ne interesează în mod deosebit:

alegerea șefului statului de către națiune, fapt care asigură președintelui un grad de reprezentativitate identic cu cel al Parlamentului;

inexistența mijloacelor de presiune reciprocă a puterilor.

Această ultimă caracteristică este esentială pentru particularizarea acestui tip de regim, prima putând fi întâlnita și în alte tipuri de regim decât cel prezidențial. Ea se concretizează în faptul că Parlamentul nu poate răsturna Executivul care, avându-l ca șef pe Președinte, își sprijină legitimitatea direct pe popor, fără intermedierea reprezentanței naționale. Executivul are un singur pol de decizie, datorită absenței funcției primului-minsitru.

Esențial este că, în acest tip de regim, nu există instituția răspunderii ministeriale. Membrii Executivului sunt numiți și demiși în mod voluntar de Președinte, fără intervenția Congresului. Secretarii de stat (miniștrii) sunt responsabili doar în fața Președintelui, care exercită asupra lor o veritabilă putere ierarhică. Ca o contrapondere la inexistența responsabilității ministeriale, Executivul nu poate dizolva legislativul, fapt care face ca Executivul și Legislativul să se echilibreze. De altfel, responsabilitatea ministerială se prezintă “ca un complement și ca o contrapondere a dreptului de disoluție”. Existența separată a celor două instituții, care nu au sens decât împreună, ar distruge echilibrul constituțional.

Regimul parlamentar

Din punctul de vedere care ne interesează, caracteristicile sale sunt:

Președintele este ales de Parlament – în formele de guvernamânt republicane;

Dualismul Executivului, ai cărui poli sunt Șeful statului și Guvernul;

Șeful statului este iresponsabil din punct de vedere politic. Acest fapt se sprijină pe regula contrasemnării actelor șefului statului de către miniștri, fapt care are ca efect transferul răspunderii de la Președinte la miniștri. Astfel, Parlamentul va putea sancționa ministrul, dar nu și pe autorul real al actului. Inexistența responabilității politice a șefului statului face ca acesta să fie elementul fix al Executivului.

Existența reponsabilității ministeriale care face din Guvern “elementul mobil al Executivului”.

În regimul parlamentar, miniștrii sunt responsabili în fața Parlamentului din punct de vedere politic, atăt individual, cât și colectiv.

Guvernul sau Cabinetul este în acest regim elementul cheie al construcției instituționale.

Numit de șeful statului, își stabilește el singur politica pentru care este responsabil în fața Parlamentului.

Minștrii nu mai sunt, ca în regimul prezidențial, simpli executanți ai politicii Șefului statului, Cabinetul fiind un centru de impuls politic.

Responsabilitatea în fața Parlamentului poate fi angajată fie la inițiativa acestuia, și atunci vorbim de interpelare (a treia Republică Franceză), moțiune de cenzură (Anglia), moțiune de neîncredere (Italia), fie la inițiativa Executivului însuși și atunci procedura se numeste vot de încredere. În oricare dintre variante, un vot care arată neîncrederea în Guvern atrage după sine obligativitatea demisiei dacă Șeful statului nu dizolvă Parlamentul.

Regimul parlamentar poate fi la rândul sau monist sau dualist, în funcție de rolul Șefului statului în cadrul Executivului.

Regimul parlamentar dualist, dezvoltat sub domnia dinastiei de Orleans (1830-1848) se caracterizează prin intervenția activă a șefului statului în viața politică. În acest regim, miniștri sunt aleși liber de șeful statului, ceea ce face ca aceștia să răspundă politic atât față de șefului statului, cât si față de legislativ.

În regimul parlamentar monist Șeful statului joacă un rol mult mai puțin important în raport cu Guvernul. În acest regim Guvernul răspunde doar în fața Parlamentului.

Regimul parlamentar monist poate să evolueze fie spre preponderența Executivului, fie spre cea a Legislativului.

În primul caz responsabilitatea guvernamentală este doar teoretică, având în vedere că prin dreptul pe care primul-ministru îl are de a dizolva Camera secundă, majoritatea este totdeauna de partea Guvernului.

Regimul parlamentar monist cu preponderența legislativului presupune un climat politic diferit, în care incapacitatea constituirii unei majorități nete face ca Executivul sa fie instabil și subordonat Parlamentului, în timp ce responsabilitatea ministerială se agravează.

Acest regim este cunoscut și sub numele de “regim de adunare”. Reacția la acest model a apărut în doctrină prin formularea teoriei “parlamentului raționalizat”, care urmărește raționalizarea atribuțiilor forului legislativ și restabilirea echilibrului între acesta și Executiv.

Regimul semiprezidențial

Constituția Republicii a V-a franceze a inaugurat un regim semiprezidențial, ale cărui caracteristici au fost accentuate prin reforma constituțională din 1962.

Se caracterizează prin două trăsături esențiale:

Președintele este ales prin vot universal;

Primul-Minsitru și Guvernul sunt responsabili în fața Parlamentului.

Se pot întâlni, în funcție de poziția Președintelui față de majoritatea parlamentară mai multe situații:

Majoritatea este de aceeași parte cu Președintele și îl cunoaște drept șef. Raportul de forțe între Șeful statului și prim-ministru înclină în favoarea primului. De principiu primul-ministru este responsabil doar în fața Parlamentului. In fapt însă, în situația unui conflict între Președinte și primul-ministru, Președintele va reuși să-și impună punctul de vedere, căci are de partea sa majoritatea parlamentară căreia îi este șef. In același timp, deși teoretic Președintele nu poate revoca miniștri, în fapt acest lucru se întâmplă, președintele dominând Parlamentul, fiind șeful majoritătii și prin intermediul acesteia, Guvernul.

Președintele este membru al majorității, dar nu îi este șef. In această situație, primul-ministru este șeful majorității, ceea ce face ca rolul Președintelui să scadă proporțional cu creșterea rolului primului-ministru, care domină politica statului fără a fi însa la fel de puternic ca Președintele în situația anterioară.

Majoritatea parlamentară este opusă președintelui. Primul-ministru, șef al majorității parlamentare este foarte puternic, fapt care atrage consecințe pe planul răspunderii politice a Guvernului, în sensul că practic ea nu va fi pusă niciodată în discuție.

Sintetizând, problema răspunderii politice a Guvernului în fața Parlamentului nu se pune în sistemele prezidențiale, ci doar în cele parlamentare și semiprezidențiale.

În România, în care sistemul politic este semiprezidențial atenuat sau parlamentarizat, Guvernul răspunde numai în fața Parlamentului pentru întreaga sa activitate. Fiecare membru al Guvernului răspunde politic solidar cu ceilalți membri pentru activitatea Guvernului și pentru actele acestuia. Prin acest fapt Constituția din 1991 se apropie de regimul parlamentar, de care se deosebește însă în mod esențial prin aceea că Președintele este ales prin vot universal și direct, deși prin atribuții se aseamănă cu conducătorul statului în regimul parlamentar.De amintit în acest sens doar câteva din caracteristicile sale :-dreptul de disoluție a Parlamentului este prevăzut în condiții foarte restrictive, care practic îl fac inexercitabil de către Șeful statului ;

-Guvernul în ansamblul său și membrii săi nu răspund politic față de Președinte ;

-Președintele nu are atribuții decizionale reale în formarea, menținerea și schimbarea Guvernului ;

-Președintele nu este iresponsabil din punct de vedere politic, conform procedurii prevăzute în art. 95 din Constituție el poate fi suspendat de Parlament și demiterea sa supusă referendumului .

Secțiunea 4.: Evoluția reglementării constituționale a răspunderii politice

În țara noastră, ideea de responsabilitate a miniștrilor a fost legiferată, pentru prima dată, în Regulamentele Organice. Astfel, în art. 150 din Regulamentul Organic al Munteniei se prevedea că fiecare dintre miniștri își va avea departamentul său despărțit în secții, iar secretariatul fiecărei secții va iscăli în toate hârtiile și poruncile și va fi răspunzător împreună cu ministrul pentru toate treburile pe care le va primi acea secție. Dispoziții asemănătoare erau inserate și în art. 137 din Regulamentul Organic al Moldovei.

În primele constituții scrise, structurate pe coordonatele regimului parlamentar, răspunderea politică solidară a miniștrilor nu și-a gasit o formulare expresă. Cu timpul însă, tot mai multe constituții au oglindit, fie explicit, fie doar implicit, această regulă de bază a regimului parlamentar.

Constituția României din 1866, care preia modelul belgian, nu cuprindea nici o dispoziție din care să se desprindă intenția de a consacra aspectul solidar al responsabilității ministeriale. În aceste condiții, recunoașterea caracterului solidar al răspunderii politice a minșitrilor a avut o origine cutumiară.

Întrucât răspunderea solidară a Cabinetului nu exclude răspunderea individuală a miniștrilor în fața Parlamentului, în mod firesc, în practica de stat posterioara intrării în vigoare a Constituției din 1866, sunt întâlnite și exemple de voturi de neîncredere îndreptate exclusiv împotriva unui anumit ministru.

În general, atunci când votul de neîncredere era îndreptat numai împotriva unui ministru, se considera că aceasta nu trebuie să ducă în mod necesar la demisia întregului Cabinet ministerial.

În cadrul practicii formate ulterior punerii în aplicare a Constituției din 1866, recunoașterea responsabilității individuale a unui ministru nu excludea în nici un fel posibilitatea solidarizării cu acesta a întregului Guvern.

În același timp, regula potrivit căreia ori de câte ori blamul dat unui anumit ministru viza în același timp și politica generală a Guvernului acesta era obligat să se retragă în întregul său, s-a acreditat la rândul ei în viața publică. În orice caz, dacă cel împotriva căruia Parlamentul își manifesta neîncrederea era primul-ministru, s-a considerat că toți miniștrii erau obligați să demisioneze odată cu el.

O trăsătură caracteristică fundamentală a responsabilității politice a Guvernului în fața Parlamentului, așa cum ea s-a dezvoltat în țara noastră dupa 1866, a fost consacrarea regulii că nu numai votul de neîncredere al Camerei Deputaților, dar și cel al Senatului obliga Guvernul să demisioneze. Totuși, în practica parlamentară, aceasta regulă cutumiară a fost atenuată, în sensul că s-a admis că votul de neîncredere în Guvern, adoptat de Senat, ramânea fără efecte dacă, printr-o moțiune expresă, Adunarea Deputașilor își manifesta încrederea în Cabinetul Ministerial. Consecința unei asemenea situații putea fi dizolvarea Senatului.

Existența unui executiv bifurcat: un șef de stat iresponsabil și un Guvern responsabil atât pentru propriile acte cât și pentru cele ale Șefului statului, ca și consacrarea dreptului acestuia din urmă de a dizolva corpurile legiuitoare, elemente necesare pentru caracterizarea regimului parlamentar, erau expres oglindite în Consituția din 1866.

După opinia lui G.G. Meitani, răspunderea politică a miniștrilor în fața Parlamentului era o consecință a consacrării concomitente prin Constituția din 1866 a dreptului Șefului statului de a numi miniștri și a principiului iresponsabilității acestuia. Dar dacă Șeful statului ar avea o libertate discreționară în exercitarea prerogativei sale de numire a miniștrilor, el nu ar mai putea fi socotit inviolabil, răspunderea lui fiind angajată prin însuși actul desemnării miniștrilor. De aceea în scopul de a face sa dispară orice răspundere ce ar putea să decurgă din actul de numire a miniștrilor, Șeful statului era ținut, în sistemul Constituției din 1866, să-și cheme consilierii din sânul Reprezentanței Naționale, iar “când e o neînțelegere între Guvern și Cameră, una din aceste două puteri se retrage, minister sau parlament, cel dintâi prin depunerea demisiei, cel de-al doilea prin disoluțiune”.

Conform acestui autor, regula răspunderii politice a miniștrilor nu trebuia concepută ca o creație cutumiară, ci ca o normă implicită, “ca un corolar necesar al principiului iresponsabilității Șefului statului”..

G.G. Rarincescu sublinia că în România, regula răspunderii politice a miniștrilor “s-a format pe cale cutumiară sub influența constituțiunilor străine, cum este Constituțiunea engleză și cea franceză.”

Regula răspunderii politice a miniștrilor în fața Parlamentului își găsește o consacrare expresă, dar pe cale indirectă, în revizuirea constituțională din 1884. Astfel, prin alin. 4 al art. 130 introdus în Constituția din 1866 se arăta:

« Se vor putea înființa secretari de stat. Ei vor putea lua parte la dezbaterile corpurilor legiuitoare, sub responsabilitatea miniștrilor. »

Totuși, prin faptul că obligația miniștrilor de a demisiona nu era prevăzută, în cazul unui vot de neîncredere, sarcina de a preciza conținutul acestei reguli a revenit în continuare doctrinei dreptului constituțional.

Atât înainte, cât și după revizuirea din 1884 a Constituției din 1866, regula că miniștrii sunt obligați să demisioneze în situația unui vot de neîncredere al Parlamentului era puternic înrădăcinată în conștiința contemporanilor. Conform practicii, votul de neîncredere putea să vizeze un minsitru, cât și Guvernul în ansamblul său.

Această practică a continuat sub regimul Constituției din 1923, reglementarea pe care o conținea cu privire la răspunderea politică fiind similară cu cea din 1866, deși marchează un evident progres sub aspect terminologic.

Optica se schimbă radical prin introducerea Constituției din 1938 ce marchează instaurarea în România a regimului autoritar al lui Carol al II-lea.

Potrivit lui Rarincescu, referitor la această Constituție, “Responsabilitatea miniștrilor este una din piesele esențiale ale actualei organizațiuni constituționale.”

Definind responsabilitatea politică ca fiind “aceea care are o sancțiune de ordin politic în fața unor organe politice, Regele și Parlamentul”, autorul arată că potrivit noii constituții această responsabilitate nu mai functionează decât față de Rege, concluzionând că “prin aceasta s-a înlăturat regimul parlamentar care făcea guvernul responsabil în fața parlamentului, regim care se știe cât de multe neajunsuri a avut”.

Mai presus de a stabili dacă aceasta opinie este una politică sau juridică, și de a evalua consecințele practice ale acestei noi reglementări, este de menționat că rolul Parlamentului în stat este în mod esențial redus.

Cu privire la Constituțiile adoptate după ascensiunea la putere a partidului comunist, respectiv cele din anii 1948, 1952 și 1965, interesul de a le analiza nu poate fi util în a fundamenta o teorie științifică, practic regulile responsabilității politice au fost cele aplicate discreționar de un regim totalitar.

La nivel principial, se arată că, potrivit Constituției din 1965, ca o consecință a faptului că Consiliul de Miniștri era un organ colegial care își desfașura activitatea potrivit principiului conducerii colective, fiecare membru al Consiliului de Miniștri este răspunzător în fața Marii Adunări Naționale atât pentru propria sa activitate, cât și pentru întreaga activitate a Consiliului de Miniștri. În intervalul dintre sesiunile Marii Adunări Naționale, acesta răspundea în aceleași condiții față de Consiliul de Stat, organ al puterii de stat cu activitate permanenta.

Constituția din 1991 a dat instituției răspunderii politice a Guvernului în fața Parlamentului o reglementare radical diferită în comparație cu regulile cutumiare împământenite în țara noastră în perioada 1866-1938.

Unul din aspectele de distincție constă în primul rând în aceea că “dacă în perioada 1866-1938 responsabilitatea solidară a întregului Guvern în fața Parlamentului coexistă cu responsabilitatea individuală a fiecărui ministru, în schimb Constituția noastră din 1991 consacră un sistem care nu cunoaște decât responsabilitatea solidară a Guvernului în fața Parlamentului”.

În al doilea rând, Constituția din 1991, abătându-se de la tradiția parlamentară a țării noastre, potrivit căreia votul de neîncredere al unei singure camere a Parlamentului era suficient pentru a obliga Guvernul să demisioneze, a prevăzut că moțiunea de cenzură se dezbate și se votează în ședința comună a celor două camere.

În concepția Tezelor pentru elaborarea proiectului de Constituție numai Adunarea Deputaților era cea care putea angaja răspunderea Guvernului printr-o moțiune de cenzură.

Un parlamentar a propus completarea textului cu un nou alineat având următorul cuprins: “Membrii Guvernului, care motivat s-au abținut de la vot sau au votat împotriva unor hotărâri, ordonanțe sau altor măsuri adoptate de Guvern, nu sunt solidar răspunzători decât pentru faptele de care se fac culpabili.”

Desigur, propunerile au fost numeroase, textul final al reglementării răspunderii fiind unul echilibrat.

CAPITOLUL II.: Răspunderea politică a Guvernului în sistemul românesc actual

Secțiunea 1.: Raportul control parlamentar – răspundere politică a Guvernului

Din analiza prevederilor constituționale și a principiilor generale ale dreptului public, rezultă că Guvernul acționează în deplinătatea competenței sale pentru realizarea atribuțiilor ce îi revin, controlul parlamentar exercitându-se doar în limita prevederilor constituționale și numai prin folosirea căilor și procedurilor pe care Constituția le pune la dispoziția Parlamentului.

“Parlamentul nu se poate substitui competenței Guvernului, nici nu are dreptul să emită “avize” ori să acorde “viză de control preventiv” cu privire la actele efectuate de Guvern.”

Deși “legiferarea rămâne împuternicirea primordială a Parlamentului”, controlul efectuat de Parlament reprezintă una din laturile cele mai importante ale activității parlamentare.

Cu privire la natura acestui control, așa cum arată autorii francezi Pierre Avril și Jean Giguel, “termenul de control desemnează activitățile politice ale adunărilor, spre deosebire de activitatea lor legislativă, și acoperă o mare diversitate de operațiuni care merg de la punerea în joc a responsabilității Guvernului, pâna la activități pur informative.”

Fundamentul conceptual al controlului parlamentar trebuie căutat în faptul că Parlamentul este “organul suprem reprezentativ al poporului”. El primește exercițiul puterii ce aparține națiunii, fapt care îi dă legitimitatea de a supraveghea modul de înfăptuire a politicii statului de către Guvern, încât acesta să corespundă aspirațiilor majorității poporului.

Mijloacele de control puse la dispoziția Parlamentului diferă, după cum ne aflăm într-un regim parlamentar clasic sau un regim prezidențial, întemeiat pe separația rigidă a puterilor. Într-un asemenea sistem, chiar dacă Parlamentul nu are posibilitatea de a răsturna Guvernul, el dispune de alte pârghii care îi eficientizează controlul.

Un important mijloc de control parlamentar îl consituie responsabilitatea Guvernului față de Parlament. Punerea în joc a răspunderii Guvernului se poate înfaptui fie din inițiativa Guvernului, fie a Parlamentului, prin inițierea unei moțiuni de cenzură.

Profesorul I. Deleanu identifică printre procedurile și mijloacele de control parlamentar,care sunt susceptibile a fi finalizate printr-o sancțiune acceptarea de către Parlament a programului de guvernare și acordarea votului de încredere, interpelarea, moțiunea de cenzură și angajarea răspunderii Guvernului asupra unui program, a unei declarații de politică generală sau asupra unui proiect de lege.

Interesantă este clasificarea pe care o face un autor de drept constitutional referitor la funcțiile Parlamentului, în funcție de conținutul atribuțiilor acestuia. În cadrul celor șase puncte identificate, printre care, în cadrul aceleiași funcții se numără alegerea, formarea, avizarea formării, numirea sau revocarea unor autorități statale și district, controlul parlamentar, autorul include răspunderea Guvernului în cadrul primei funcții, și nu în sfera controlului parlamentar.

Aceeași tratare a răspunderii politice a Guvernului în afara controlului parlamentar este realizată și de alt autor, care identifică ca mijloace de control obligația Guvernului de a informa Parlamentul și controlul prin întrebări, interpelări și anchete, tratând distinct problematica răspunderii Guvernului de cea a controlului parlamentar. Nu mai puțin însă autorul le tratează în cadrul aceleiași secțiuni. Faptul că Parlamentul acordă votul de învestitură nu afectează cu nimic conținutul și sfera controlului parlamentar ulterior, căci Parlamentul nu își însușește programul Guvernului, ci doar îl acceptă în principiu.

Secțiunea 2.: Corelația vot de încredere-moțiune de cenzură.

Înainte de a analiza problema pe fond, mă voi opri asupra noțiunii de moțiune, pentru a surprinde câteva aspecte teoretice și practice care o caracterizează, conturându-i astfel regimul juridic.

În art. 64 din Constituție se arată că Senatul și Camera Deputaților adoptă legi, hotărâri și moțiuni, în prezența majorității membrilor.

Moțiunea este un act juridic al Parlamentului – moțiunea de cenzură, sau al Camerelor – moțiunea simplă, “prin care se exprimă, după caz, voința juridică sau politică a corpurilor legiuitoare într-o anumită problemă de politică internă și externă” Așa cum arată același autor “moțiunile nu sunt susceptibile să reglementeze relații sociale.”

Moțiunea este susceptibilă a produce efecte juridice în măsura în care legea leagă de adoptarea unei moțiuni producerea unor asemenea efecte, cum ar fi retragerea încrederii acordate Guvernului prin adoptarea unei moțiuni de cenzură.

Deși articolul 64 din Constituție se referă la moțiune ca fiind un act juridic, în practica parlamentară, camerele au adoptat acte eminamente politice cu denumirea de moțiune.

Revenind, în susținerea corelației pe care am enunțat-o, formula care exprima cel mai sintetic relația între votul de încredere și moțiunea de cenzură ar fi cea potrivit căreia “moțiunea de cenzură este simetric opusă votului de încredere”

Nu se poate descifra mecanismul logic al functionării Guvernului făra a observa ca fundamentul moțiunii de cenzură constă tocmai în votul de încredere.

Prin adoptarea moțiunii de cenzură mandatul de încredere acordat de Parlament încetează, iar Guvernul este demis. Rezultă deci că mandatul de încredere are nu numai semnificația învestirii, pe baza sa, a Guvernului, dar și a necesității ca, pe toată

durata misiunii sale, acesta să se bucure de sprijinul majorității parlamentare, prin votul căreia s-a format. Atunci când acest sprijin, și deci încrederea pe care o presupune nu mai există, adoptarea moțiunii de cenzură creează posibilitatea ca, prin formarea unui nou Guvern, echilibrul dintre Parlament și Guvern să fie restabilit. Astfel, moțiunea de cenzură este instrumentul juridic prin care Parlamentul poate retrage încrederea acordată Guvernului. Mandatul de încredere, obiectivat în votul de încredere, “constituie esența raporturilor dintre Parlament și Guvern, din care rezultă autonomia și colaborarea lor”.

“Acceptarea programului de guvernare și acordarea votului de încredere este procedura constituționala de control parlamentar care poate avea ca finalitate învestirea și legitimarea Guvernului.” Audierea candidaților și dezbaterea programului de guvernare constituie atăt modalități de informare, cât și de control asupra Guvernului, urmate, în mod necesar, de un vot de neîncredere – refuzul Parlamentului de a învesti Guvernul – , fie de un vot de încredere, adică de învestirea Guvernului.

« Moțiunea de cenzură este procedura prin care Camera Deputaților și Senatul, în ședință comună, pun în cauză răspunderea politică a Guvernului, printr-un blam la adresa acestuia și a activității lui. Efectul admiterii moțiunii îl constituie încetarea forțata a mandatului Guvernului. » .”

Procedura adoptării unei moțiuni de cenzură este fixată de Constituție în art. 112 prin reguli precise:

Inițiativa moțiunii de cenzură nu poate fi decât colectivă.

Numărul minim al celor care o inițiază trebuie să fie de cel putin o patrime din numărul total al deputaților și Senatorilor..

La data depunerii, ea se comunică Guvernului și nu poate fi dezbătută în Parlament decât după trei zile de la data când a fost prezentată în ședința comună a celor două Camere.

Pentru adoptarea moțiunii este necesară cel puțin majoritatea absolută.

Dacă moțiunea de cenzură a fost respinsă, deputații și senatorii care au semnat-o nu mai pot iniția, în aceeași sesiune, o nouă moțiune de cenzură, cu excepția cazului în care Guvernul își angajează răspunderea.

Cu privire la numărul parlamentarilor ce trebuie să semneze moțiunea, soluțiile din diferite Constitutii sunt diverse. Astfel, pentru a putea fi inițiată, moțiunea trebuie semnată în Franța și Spania de 1/10 din numărul deputaților. În Spania și Belgia se cere în plus ca moțiunea să cuprindă și numele candidatului la președinția Guvernului. În Grecia moțiunea de cenzură trebuie semnată de 1/6 din deputați. Această Constituție cere în plus să se fi scurs un termen de șase luni de la respingerea de către Cameră a moțiunii de cenzură precedentă. Dacă moțiunea este semnată de majoritatea absolută a deputaților, atunci condiția anterioară nu mai subzistă.

În România moțiunea poate fi inițiata de cel putin o patrime din numărul total al deputaților și senatorilor. Dacă nu se realizează această proporție, moțiunea de cenzură nu mai este luată în discuție, și desigur, nici supsă votului.

Dezbaterea moțiunii de cenzură initiată regulamentar se face după trei zile de la data când a fost prezentată în ședința comună a celor două Camere. Acest termen este stabilit pentru a împiedica votul fără reflecție, la primul impuls. După dezbatere, moțiunea este supusă votului celor două Camere reunite în plen.

Odată cu depunerea moțiunii, ea se comunică Guvernului, pentru ca acesta, cunoscându-i conținutul, să se poată apara. Acest fapt urmărește evitarea adoptării unei moțiuni prin surprindere, constituind astfel un factor de raționalizare a procedurii parlamentare.

Textul constituțional nu reglementează în cât timp trebuie convocate Camerele în ședintă comună după depunerea moțiunii. Având în vedere că depunerea moțiunii declanșează procedura parlamentară și că la data depunerii, moțiunea trebuie comunicată Guvernului, rezultă că și convocarea Camerelor trebuie făcută la aceeași dată.

« Aceste două acte – sesizarea Guvernului prin comunicarea moțiunii, și convocarea Parlamentului, pentru dezbaterea ei, – nu pot fi decât concomitente, spre a se respecta caracterul urgent al procedurii și echilibrul pe care ea l-a instituit ».

Un alt autor , pornind de la lipsa oricărei referiri la circumstanțe de timp în art 112 din Constituție și având în vedere gravitatea moțiunii de cenzură și posibilele ei consecințe în cazul adoptării, arată că “moțiunea de cenzură n-ar fi admisibilă pe timpul sesiunilor extraordinare, atunci când Parlamentul se convoacă de drept, precum și în perioada unui prim-ministru interimar. În asemenea împrejurări, moțiunea de cenzură ar bulversa însăși activitatea Parlamentului și rosturile lui imediate și stringente”.

Moțiunea de cenzură poate fi adoptată de Camera Deputaților și Senat în ședință comună, cu votul majorității deputaților și senatorilor, ceea ce reprezintă o soluție simetrică cu cea prevăzută pentru învestirea Guvernului. Astfel, aceeași regulă duce la îngreunarea formării Guvernului, dar și la îngreunarea destabilizării lui. Ea corespunde majorității prevăzute pentru adoptarea legilor organice, ceea ce înseamnă că învestirea și dezînvestirea Guvernului se face cu majoritatea de care depinde îndeplinirea funcției sale legislative, întrucât, dacă nu s-ar baza pe sprijinul unei asemenea majorități, implicit nu și-ar putea exercita eficient dreptul său de initiativă în promovarea propriilor proiecte de legi.

Această majoritate se raportează la numărul total al deputaților și senatorilor și nu la numărul celor prezenți.

Prezumția de încredere a majorității inițiale care a învestit Guvernul nu poate fi răsturnată decât cu un vot expres al unei majorități contrare. Având în vedere caracterul expres al acestui vot, în ce privește votul de încredere, cei ce absentează sunt o piedică pentru întrunirea majorității necesare, iar în cazul moțiunii de cenzură ei pot împiedica adoptarea moțiunii.

Procedeul general al votului moțiunii este votul secret, exprimat prin bile. Exista însă sisteme care optează pentru scrutinul public la tribună, care constă în chemarea fiecărui parlamentar la tribună, de unde își exprimă în mod public opinia. Franța și Italia practică acest sistem, care în practică “face procedura moțiunii de cenzură aproape cu totul ineficientă”. Astfel, în Italia, de la al II-lea război mondial, doar un singur Guvern a fost răsturnat urmându-se această procedură, deși instabilitatea Guvernului în Italia cunoaște un nivel nemaiîntâlnit în nici o țară europeană.

Dacă moțiunea este respinsă, aceiași parlamentari nu mai pot iniția o alta în cursul aceleiași sesiuni, cu excepția cazului în care Guvernul își angajează răspunderea din proprie inițiativă. Judecată uneori ca fiind o dispoziție ce marchează “o îndepartare de la principiul controlului Parlamentului asupra Guvernului”, aceasta limitare are rolul de a asigura stabilitatea guvernamentală necesară unei bune guvernări și de a împiedica obstrucționarea neproductivă și repetată a Guvernului. Profesorul I. Deleanu arată că aceste condiții sunt stabilite tocmai pentru prevenirea “întrebuințării abuzive sau pripite a moțiunii de cenzură.”

De altfel, opinia doctrinarilor este majoritară în sensul necesității și justificării acestei limitări.

Potrivit art. 78 din Regulamentul ședintelor comune ale camerelor parlamentare, moțiunea se prezintă birourilor permanente ale celor două camere și se comunică, în aceeași zi Guvernului, de către președintele Camerei Deputaților. În cel mult cinci zile de la data depunerii, moțiunea se prezintă plenului Camerelor reunite în sedință comună, de către inițiator, iar, potrivit alin. 3 al art. 112 din Constitutie, după trei zile de la prezentare se dezbate și se supune la vot. Termenul de 5 zile este maxim, iar cel de 3 zile este fix. Astfel există răgazul necesar pentru pregătirea de către Guvern a apărării sale, precum și pentru clarificarea de către grupurile parlamentare și partidele pe care le reprezintă a atitudinii ce o vor avea, evitându-se adoptarea moțiunii prin surprindere.

Aceluiași obiectiv îi este subordonată și procedura de dezbatere a moțiunii; data și locul ședintei comune se comunică Guvernului cu 24 ore înainte, de președintele Camerei Deputaților; dezbaterea este precedată de prezentarea moțiunii de către reprezentantul inițiatorilor, urmată de cuvântul prim-ministrului sau al reprezentantului său, pentru prezentarea poziției Guvernului; luările de cuvant sunt în ordinea înscrierii; în virtutea dreptului său de acces la lucrările Parlamentului, prim-ministrul sau reprezentantul său pot da explicații suplimentare, care, potrivit practicii de până în prezent au fost la finele dezbaterilor; în cazul retragerii încrederii și, deci, demiterii Guvernului, situația creată se aduce de îndată la cunoștința Președintelui României, sub semnătura președinților celor două Camere, în vederea desemnării unui candidat pentru funcția de prim-ministru.

Secțiunea 3.: Angajarea răspunderii Guvernului

Punerea în discuție a răspunderii Guvernului se poate realiza nu numai ca urmare a inițiativei Parlamentului, ci și a Guvernului însuși.

Inițiativa care face posibilă denunțarea unilaterală a contractului de guvernare, despre care se vorbeste in doctrina, este angajarea răspunderii Guvernului, reglementată de art. 113 din Constituție.

Instituție relativ nouă și reglementată de un număr restrâns de constituții, angajarea răspunderii Guvernului permite o procedură de “clarificare de poziții” între Guvern și Parlament, atunci când relațiile dintre cele două autorități tind să părăsească cursul obișnuit, ajungându-se la o anumită “răceală”, după cum arată profesorul Iorgovan.

Așa cum precizează un autor, angajarea răspunderii Guvernului reprezintă o procedură parlamentară prin care Guvernul, pentru a face față unor situații deosebite care reclamă măsuri urgente ce sunt însă de competența Parlamentului, urmărește adoptarea acestora sub forma unui program, a unui proiect de lege sau a unei declarații de politică generală, după caz.

“Angajarea răspunderii Guvernului la inițiativa sa este procedura constituțională prin care, în condițiile unui regim parlamentar și exprimând esența acestuia. Guvernul pune Parlamentul în situația limită de a opta între acceptarea opiniei lui sau demitere”

“Sensul angajării răspunderii sale politice constă în faptul că astfel Guvernul își afirmă, din inițiativa sa, hotărârea de a-și continua mandatul de încredere acordat, doar cu condiția să-i fie aprobate programul, declarația de politică generală sau proiectul de lege prezentat.”

Angajarea răspunderii Guvernului reprezintă un mijloc de presiune asupra Legislativului, care este pus să aleagă între aprobarea politicii Guvernului, chiar dacă ea diferă de vederile majorității parlamentare în unele puncte, și răsturnarea Guvernului, cu toate consecințele acesteia, inclusiv posibilitatea dizvolvării. “Discuția parlamentară și apoi votul sunt astfel deturnate de la chestiunea principială în joc și orientate către discutarea riscului de a răsturna Guvernul.”

Prin procedura angajării răspunderii sale, Guvernul urmăreste să verifice în mod concret pe ce sprijin poate conta în Parlament, și eventual, să convingă Camera Deputaților și Senatul că programul său de guvernare este încă viabil și că echipa guvernamentală are, în continuare, capacitatea de a-l înfăptui.”

Guvernul se bucură de o libertate deplină în ceea ce privește alegerea momentului angajării răspunderii sale, și în ceea ce privește conținutul programului, al declarației sau al naturii ori domeniului reglementat de proiectul de lege. Nu există prin urmare nici o condiție impusă de Constituție care să limiteze aprecierea exclusivă a Guvernului asupra oportunității și conținutului inițiativei sale. Mai mult, Guvernul nu este obligat să-și angajeze răspunderea, iniațiva fiind facultativă, el poate să o facă dacă semnalele din sfera parlamentară îi sunt favorabile.

De precizat că angajarea răsunderii o face Guvernul, ca organ colectiv și solidar,ceea ce presupune o hotărâre în acest sens a acestuia. Așa cum accentuează un autor, angajarea răspunderii politice a Guvernului nu este apanajului Primului-ministru, ci “șansa” sau “riscul” întregului Guvern.

Intr-o opinie se arata că inițiativa angajării răspunderii Guvernului revine întregii echipe guvernamentale, soluție diferită de cea din legislația franceză unde Primul-ministru, după deliberările din Consiliul de Miniștri, angajează responsabilitatea Guvernului.

Pentru a se putea declanșa procedura de angajare a răspundeirii politice a Guvernului în fața Parlamentului, este necesar să existe o hotărâre a Guvernului prin care acesta să declare că își angajează răspunderea politică, hotărâre prin care va prezenta și textul de acceptarea căruia Guvernul înțelege să lege continuarea mandatului său.

Problema care se pune în această situație este dacă o asemenea hotărâre, pentru a fi valabilă trebuie publicată în Monitorul Oficial. Conform art. 107 (4) ,teza a doua, nepublicarea în Monitorul Oficial a hotărârilor are ca efect inexistența acestora. “Dacă se ia însă în considerație faptul că prevederile art. 107 (4) din Constituție se referă în mod evident numai la actele normative ale Guvernului, consecința inevitabilă va fi că actul de sesizare a Parlamentului prin care se angajează răspunderea politică a Guvernului, întrucât nu are caracter normativ, nu va trebui, pentru a fi valabil, să fie neapărat publicat în Monitorul Oficial”

În ceea ce privește textele asupra cărora Guvernul își angajează răspunderea, trebuie arătat că programul și declarația de politică generală pot atât să completeze, cât și să modifice programul de guvernare acceptat de Parlament la învestitură.

“Distincția dintre “program” și “declarație” este fragilă. Totuși s-ar putea considera că “programul”, deși nu este punctual, pentru un anumit domeniu, pentru un sector sau pentru rezolvarea unei probleme determinate, el definește, în linii generale, politica pe care Guvernul intenționează să o transpună în practică. “Declarația”, după o anumită perioadă de funcționare a Guvernului, ar fi pretextul reconsolidării sprijinului parlamentar și al sporirii credibilității Guvernului Declarația este, oricum, mai vaga, programul este mai concret. ”.

Cât privește proiectul de lege, aici textul constituțional are în vedere sensul strict al noțiunii de lege, iar ca tip, el poate să se refere la un domeniu obișnuit sau la un domeniu rezervat legii organice.

Prin angajarea răspunderii sale, Guvernul se expune riscului formulării și adoptării unei moțiuni de cenzură. Astfel, angajarea răspunderii Guvernului se face prin prezentarea programului, declarației de politică generală sau a proiectului de lege, dupa caz, în fața Camerei Deputaților și Senatului, în ședință comună. În termen de 3 zile de la prezentare, se poate formula o moțiune de cenzură, care poate fi semnată chiar și de către deputații și senatorii care au mai inițiat, în aceeași sesiune, o moțiune de cenzură. Moțiunea de cenzură trebuie depusă până la împlinirea termenului de 3 zile sub sancțiunea decăderii, având în vedere necesitatea soluționării rapide a situației rezultate din angajarea de către Guvern a răspunderii sale politice.

Practic, parlamentarii au de ales între:

Posibilitatea de a nu depune o moțiune de cenzură și în această situație textul proiectului de lege se consideră adoptat în întregime fără un vot explicit asupra lui; dacă Guvernul și-a angajat răspunderea asupra unui program sau declarație de politică generală, aceasta devine obligatorie pentru Guvern ;

Posibilitatea de a depune o moțiune de cenzură, situație în care, dacă aceasta nu este admisa, votul negativ asupra moțiunii se transformă într-unul pozitiv – rezultat din cumulul voturilor negative cu cele de abținere, precum și cu cele virtuale ale parlamentarilor absenți – în favoarea proiectului de lege și, la fel, dacă este vorba de un program sau o declarație de politică generală, acestea devin obligatorii pentru Guvern;

Posibilitatea de a depune o moțiune de cenzură, și dacă aceasta este admisă, Guvernul este demis, situație în care evident, nici unul din actele asupra căruia Guvernul își poate angaja răspunderea nu mai produce efecte juridice. Este consecința faptului că însuși Guvernul a condiționat rămânerea sa în funcțiune de acceptarea programului, declarației de politică generală sau proiectului de lege.

Este de remarcat faptul că, în situația angajării răspunderii asupra unui proiect de lege, Parlamentul, cu ocazia dezbaterilor care pot avea loc chiar și în situația nedepunerii unei moțiuni, poate propune amendamente la proiectul de lege. Așa cum arată profesorul A. Iorgovan, “Guvernul poate aduce modificări, dar nu este obligat să o facă, Parlamentul nu are decât să contracareze printr-o moțiune de cenzură”.

Numai în două situații Parlamentul poate reveni asupra legii adoptate în condițiile arătate, și anume atunci când Președintele României, primind legea pentru promulgare, cere reexaminarea acesteia – art 113, alin. 4 -, precum și atunci când în condițiile prevăzute de art. 144, al. 1. lit. a, Curtea Constituțională constată neconstituționalitatea legii și trimite legea spre reexaminare Parlamentului; în prima situație, Parlamentul decide în ședința comună a celor două Camere; în cea de-a doua situație, legea este reexaminată potrivit procedurii legislative obișnuite – adică de fiecare Cameră – și poate fi adoptată în aceeași formă cu o majoritate de cel puțin 2/3 din numărul membrilor fiecărei Camere, ceea ce are ca rezultat înlăturarea obiecției de neconstituționalitate și promulgarea obligatorie a legii.

În legatură cu art. 113, alin. 4 din Constituție, textul nu precizează cvorumul legal pentru adoptarea legii, după reexaminare, nici dacă cvorumul este diferit, după cum legea este ordinară sau organică.

Două soluții ar fi posibile:

Având ca reper art. 74, alin. 1 și 2, legea organică să fie adoptată cu o majoritate absolută, iar legea ordinară cu o majoritate simplă;

Având ca reper art. 112, alin. 1, care pentru admiterea unei moțiuni de cenzură solicită majoritatea absolută și întrucât inițial legea a fost implicit adoptată prin nedepunerea sau refuzul moțiunii de cenzură, readoptarea ei – de această dată implicit – , să poată fi făcută cu cel puțin majoritate absolută.

Sintetizând aceste două soluții, I. Deleanu înclină spre cea de-a doua, deoarece, “dacă legea putea fi – implicit – respinsă prin admiterea unei moțiuni de cenzură cu cel puțin majoritatea absolută, ea nu ar putea fi acum adoptată – explicit – cu o majoritate inferioară celei cerute la respingere.”

“Acest punct de vedere nu ține însă seama de faptul că respingerea unei moțiuni de cenzură, depusă ca urmare a angajării răspunderii politice a Guvernului în fața Parlamentului, poate să nu fie consecința formării unei majorități favorabile unui proiect de lege, ci a imposibilității de a se reuni numărul de voturi necesar pentru adoptarea moțiunii de cenzură. Prin urmare, nu poate fi vorba de prezumția că proiectul de lege, în legătură cu care Guvernul și-a angajat răspunderea politică, a fost adoptat cu majoritatea membrilor Parlamentului.”

Se mai pune problema dacă cu prilejul reexaminării deputații sau senatorii pot aduce amendamente susceptibile de dezbatere și adoptare, sau respingere prin vot. Răspunsul nu ar putea fi decât afirmativ, în caz contrar reexaminarea insăși nemaiavând nici un sens.

Așa cum arată un autor, “în urma reexaminării, legea poate fi respinsă în întregime”, ceea ce, eo ipso, nu duce însă la demiterea Guvernului, lucru posibil doar prin adoptarea unei moțiuni de cenzură.

Revenind la problema cvorumului, de remarcat opinia în sensul aplicării regulilor de cvorum după cum este vorba de o lege organică sau o lege ordinară, care apare ca fiind logică, căci, așa cum remarca și susținătorul celeilalte opinii, “legile adoptate prin procedura angajării răspunderii Guvernului nu se bucură de un regim juridic special”

“ Procedeul angajării răspunderii Guvernului asupra unui text sau proiect de lege produce o scurtcircuitare a activității legislative. Când se uzează de el, Parlamentul pierde controlul legiferării. De aceea recurgerea la el trebuie să fie excepțională și să privească texte de o anumită importanță .”

Cât privește angajarea răspunderii asupra unei declarații de politică generală sau program, eficacitatea acestui procedeu este destul de ridicată, ca mijloc de presiune la îndemâna Guvernului, Parlamentul fiind puțin dispus să înfrunte consecintele unei răsturnări a Guvernului.

Tudor Drăganu constata producerea în practică a unor consecințe greu de conciliat cu principiile de bază ale Cosntituției. Se arată astfel că Senatul, în viziunea Constitutiei egalul Camerei Deputaților, își vede considerabil redus rolul ca urmare a faptului că moțiunea de cenzură se adoptă în ședințe comune ale celor două Camere, ședințe în care “numărul mic al senatorilor nu poate contrabalansa ponderea voturilor deputaților.”

Este o opinie interesantă, nu mai puțin însă nu Constituția este cea care stabilește numărul deputaților și senatorilor, ci legea, a cărei neconciliere cu principiile de bază ale Constituției ar putea fi eventual pusă de autor în discuție, deși Constituția nu cuprinde nici o referire la numărul deputaților și senatorilor, în sensul stabilirii sau limitării lui.

Și oricum, observația este artificială, pentru că în fond votul se dă pe linie de partid, în ședința Comună a Camerelor ceea ce prevalează fiind apartenența la partidul politic și la interesele și opiniile pe care acesta le promovează.

Secțiunea 4.: Consecințele adoptării unei moțiuni de cenzură pe plan politico-constituțional

Rațiunile care stau la baza promovării unei moțiuni de cenzură sunt diverse.Este posibil ca în situația promovării ei de către opoziție, scopul să fie preluarea puterii de către aceasta.Rezultatul depinde în mod esențial de stabilitatea majorității parlamentare, iar opoziția poate profita de momentele de tensiune dintre partidele ce alcătuiesc alianța majoritară, care pot constitui germenii ruperii acesteia, fapt la care opoziția poate contribui prin agresivitatea unei moțiuni de cenzură.

Moțiunea poate fi și rezultatul firesc al ruperii alianței majoritare din interiorul ei, când promovarea ei apare ca o consecință firească a noului raport de forțe, al cărui oglindă fidelă trebuie să fie noul Guvern.

Moțiunea poate fi inițiată chiar de majoritatea parlamentară, atunci când ~i-a pierdut încrederea în Guvern și decide că e necesară schimbarea lui. În acest fel, majoritatea parlamentară își va întări sprijinul popular și va câștiga capital politic.

Demiterea de către Parlament a Guvernului prin retragerea încrederii acordate ca urmare a adoptării unei moțiuni de cenzură are drept consecință declanșarea unei crize guvernamentale, ce se stinge numai prin numirea unui nou Guvern.

Prelungirea acestei crize pe o durată mai mare de 60 de zile și după două încercări nereușite de formare a noului Guvern, poate atrage dizolvarea Parlamentului, în condițiile prevăzute de art. 89., alin. 1 din Constituție.

“Astfel o criză guvernamentală caracterizată se transformă într-o criză parlamentară, a cărei soluționare este posibilă numai prin arbitrajul judecătorului suprem, care este corpul electoral.”

În aceste condiții stabilitatea Guvernului are o influență pozitivă asupra întregii activiăți statale, inclusiv asupra Parlamentului, izvorul constituțional al acestei stabilități fiind încrederea majorității parlamentare.

Sunt autori care, tocmai de aceea consideră că formula cea mai de dorit este aceea a “guvernului de legislatură”. Desigur, aceasta nu ar trebui să ducă la sacrificarea necesității satisfacerii intereselor corpului electoral, ale statului în ultimă instanță, în favoarea menținerii unui Guvern care nu reușește “să armonizeze prioritățile strategiei guvernării cu opțiunile politice ale majorității ce se poate crea în Parlament.”

Prin adoptarea moțiunii de cenzură Guvernul este demis și, conform art. 76 și 77 din Regulamentul ședințelor comune ale Camerei Deputaților și Senatului, hotărârea Parlamentului se înaintează de îndată Președintelui României.

În vederea acordării încrederii, candidatul desemnat de Șeful statului pentru funcția de Prim-ministru prezintă Parlamentului programul și lista membrilor Guvernului în 10 zile de la desemnarea sa.

Regulamentul ședințelor comune ale Camerei Deputaților și Senatului prevede în art. 37 alin. 2 că reprezentanții grupurilor parlamentare din Camera Deputaților și Senat au dreptul de a-și exprima punctele de vedere în numele grupurilor cu privire la program și listă. Anterior acestei proceduri, fiecare candidat pentru funcția de ministru este audiat în ședință comună de comisiile permanente ale celor două Camere, al căror obiect de activitate corespunde sferei de competența a viitorului ministru.

Practic, în cadrul dezbaterilor consacrate analizării programului și listei Guvernului, Parlamentul exercită un control al modalității în care posibilul viitor Guvern urmărește să realizeze politica internă și externă a țării și să realizeze conducerea generală a administrației publice. Parlamentul nu are abilitatea de a propune amendamente la program sau listă, el având posibilitatea de a se pronunța prin vot secret exprimat prin bile.

În urma acordării votului de învestitură, se consideră că programul de guvernare și lista membrilor Guvernului sunt acceptate de Parlament. Pe baza votului de încredere acordat de Parlament, președintele României va numi Guvernul.

În cazul neacordării votului de încredere, Parlamentul aduce de îndată la cunoștința Președintelui acest lucru, în vederea desemnării unui nou candidat la funcția de prim-ministru, după care procedura se reia.

În urma retragerii încrederii de către Parlament, la data retragerii, mandatul Guvernului încetează. După această dată, Constituția arată că Guvernul “îndeplinește numai actele necesare pentru administrarea treburilor publice, până la depunerea jurământului de membrii noului Guvern”.

Chiar dacă situația creată este oarecum paradoxală, un Guvern administrează fără a avea mandatul Parlamentului, soluția Constituției este de natura a evita un vid instituțional, care practic ar scurtcircuita viața publică. De data aceasta, temeiul juridic al dreptului Guvernului de a face acte de administrare se găsește direct în Constituție și reprezintă excepția fată de regula prevăzută în art. 109 alin. 1 potrivit căreia Guvernul își exercită mandatul până la data validării alegerilor parlamentare generale.

Evident, în această perioadă, până la depunerea jurământului de membrii noului Guvern, Guvernul demisionar nu mai are atribuții de realizare a politicii interne și nu mai poate fi delegat în a emite Ordonanțe, și aceasta pentru că sintetic, formula după care funcționează după retragerea încrederii este aceea că Guvernul nu mai guvernează, ci doar administrează.Este ceea ce consfinteste noua lege privind organizarea si functionarea Guvernului si a ministerelor, in art.26 alin.3 :In cazul incetarii mandatului sau , in conditiile prevazute de Constitutie, pana la depunerea juramantului de catre membrii noului Guvern, Guvernul continua sa indeplineasca numai actele cu caracter individual sau normativ, necesare pentru administrarea treburilor puplice , fara a promova politici noi.In aceasta perioada Guvernul nu poate emite ordonante si nu poate initia proiecte de lege.

CAPITOLUL III. Răspunderea politică a miniștrilor în sistemul românesc actual.

Secțiunea 1. Răspunderea colectivă și răspunderea individuală a miniștrilor

Potrivit art. 108, alin 1 din Constituție, “Guvernul răspunde politic numai în fața Parlamentului pentru întreaga sa activitate. Fiecare membru al Guvernului răspunde politic solidar cu ceilalți membri pentru activitatea Guvernului și pentru actele acestuia”.

Răspunderea politică colectivă a Guvernului se bazează pe solidaritatea echipei guvernamentale. Guvernul, din punct de vedere politic, răspunde solidar pentru actele și faptele sale. “Această răspundere acționează înainte de toate față de electorat, apoi față de partidele politice care îi asigură sprijinul parlamentar și, în cele din urmă, față de Parlament.”

Art. 108 alin. 1 din Constituție consacră principiul răspunderii politice unice a Guvernului în fața Parlamentului. Această prevedere subliniază că încetarea mandatului Guvernului, cu toate presiunile ce pot fi exercitate din diferite segmente ale corpului electoral sau de către partidele politice, nu poate fi decât rezultatul voinței parlamentare. Prin urmare, numai Parlamentul poate sancționa erorile politice ale Guvernului, prin aprobarea unei moțiuni de cenzură, care duce la demiterea Guvernului. Promovarea moțiunii de cenzură are în vedere întreaga echipă guvernamentală, după cum acordarea votului de încredere a avut în vedere în mod global lista Guvernului.

“Regimul nostru constituțional nu admite promovarea unei moțiuni de cenzură individuale prin care să se pună capăt exercitării unei anumite funcții de membru al Guvernului.”. În aceste condiții, actele și faptele unui membru al Guvernului se pot imputa întregii echipe guvernamentale, în condițiile în care Primul-ministru nu propune președintelui României revocarea acelui membru al Guvernului a cărui conduită politică sau juridică poate declanșa promovarea unei moțiuni de cenzură.

Un alt autor arată că în sistemul nostru constituțional nu este reglementată o raăspundere politică personală a fiecărui membru al Guvernului pentru activitatea și actele acestuia, în cazul în care Parlamentul adoptă o moțiune de cenzură Guvernul fiind demis în întregul său.

Deoarece Guvernul a fost învestit pe baza votului de încredere acordat în bloc, prin acceptarea întregii liste prezentată de candidatul la funcția de Prim-ministru și a programului guvernamental, răspunderea politică a fiecărui membru al Guvernului este solidară cu a celorlalți membri. Ca atare, “pentru activitatea necorespunzătoare a unuia dintre membrii săi, Guvernul poate fi demis în întregime, greșeala acestuia extinzându-și efectele politice asupra întregii echipe guvernamentale, care prin aceasta pierde încrederea Parlamentului, acordată la învestitură.”

“Ținând cont că, la acordarea încrederii de către Parlament, acesta a avut în vedere, pe lângă programul de guvernare, întreaga echipă guvernamentală, deci lista membrilor Guvernului, privită ca un bloc unitar, centrat pe persoana candidatului la funcția de prim-ministru, iar nu individual pe fiecare membru, rezultă că, simetric, retragerea încrederii, prin adoptarea unei moțiuni de cenzură, nu poate privi decât Guvernul în ansamblul său, iar nu un anumit membru al acestuia.”

O opinie contrară este în sensul că “nimic nu oprește ca moțiunea de cenzură să vizeze numai unii membri ai Guvernului sau numai un membru al Guvernului, întrucât fiecare membru al Guvernului, potrivit art. 108, alin 1, răspunde politic în fața Parlamentului atât pentru propria activitate, cât și pentru activitatea Guvernului în ansamblu.”

“Responsabilitatea ministerială este în același timp individuală și colectivă.”

Având în vedere că în prezent nivelul decizional se află în cadrul partidelor, fapt care practic face ca mecanismul răspunderii politice solidare a Guvernului să fie nefuncțional din cauza existenței unei majorități aparținând unui singur partid sau unei coaliții, face ca răspunderea individuală să fie cel mai des pusă în cauză și să corespundă cu mai multă eficiență și promptitudine atât necesității de continuitate în activitatea guvernamentală cât și aceleia de schimbare.

Existența responsabilității individiale a miniștrilor face ca Guvernul să reflecte în componența sa oscilația balanței de forțe la nivelul partidelor, permițând facerea și desfacerea alianțelor care sunt apte să asigure majoritatea capabilă să mențină Guvernul.

Astfel “responsabilitatea individuală face ca remanierea să crească în importanță și ea să fie o chestiune ce privește nu doar Executivul, ci și Legislativul. Ea întărește astfel controlul parlamentar, substituind armei absolute a cenzurii o înțelegere și o aplicare realistă a responsabilității.”

Susținerea exisțentei răspunderii politice individuale a membrilor Guvernului pornește în mod necesar de la evidența că răspunderea politică a Guvernului în raport cu Parlamentul, și numai în acest caz, este solidară.

Răspunderea individuală a miniștrilor este angajată față de Primul-ministru. În sistemul nostru constituțional Guvernul și membrii săi nu răspund politic în fața Șefului statului.

Izvorul constituțional al răspunderii politice individuale se află în art. 85, alin. 2 potrivit căruia “În caz de remaniere guvernamentală sau de vacanță a postului, Președintele revocă și numește, la propunerea primului-ministru, pe unii membri ai Guvernului.”

Este vorba despre răspunderea individuală a miniștrilor concretizată în procedura remanierii guvernamentale.

Secțiunea 2. Remanierea guvernamentală

Remanierea guvernamentală reprezintă instituția prin care unul sau mai mulți membri ai Guvernului sunt înlocuiți în urma revocării.Trebuie accentuat caracterul ei intenționat, în raport cu situațiile când componența Guvernului schimbă, fără ca aceasta să fie un scop în sine.Este vorba de situațiile de vacanță a postului, atunci când survine decesul, demisia, pierderea drepturilor electorale sau incompatibilitatea ministrului.

Articolul 85, alin. 2 care o prevede, prin lipsa referirii la intervenția Parlamentului, a suscitat multe discuții doctinare, iar în practică a dat naștere unor aplicări care, chiar dacă au fost diferite fundamental unele în raport cu celelalte, nu se poate argumenta neconstituționalitatea lor.

Controversa a plecat de la paralelismul care s-a făcut de către autori între procedura de învestire a Guvernului și care impune în mod esențial intervenția Parlamentului și aceea a remanierii, care ar fi trebuit să includă, pe modelul învestirii, și o etapă de confirmare de către Parlament a noilor numiri după revocarea miniștrilor.

Se considera că noii miniștrii trebuie să se bucure de încrederea parlamentară în aceeași măsură ca și ceilalți și că este neconstituțional ca în același Guvern să funcționeze miniștri expres confirmați prin votul de învestitură, și miniștri care nu au un astfel de gir.

Într-o lucrare dedicată Constituției României, se arată că “elementul central al aprobării parlamentare îl constituie programul și nu persoanele (miniștrii), deși aceștia își au importanța lor”. Odata ce Guvernul dorește să își schimbe programul sau politica, el va trebui, conform art. 113 din Constituție, să ceară încrederea Parlamentului prin procedura angajării răspunderii. Nu este însă și cazul unor modificări intervenite în componența Guvernului, “întrucât modificările intervenite în componența lui se petrec în interiorul puterii executive”.

Această idee este susținută și de un alt autor care arată că “Parlamentul nu se poate opune revocării unui membru al Guvernului, dar, dacă prin aceasta și-a pierdut încrederea în Guvern, poate recurge la arma moțiunii de cenzură împotriva întregului Guvern, arătând în continuare că “fiecare membru al Guvernului răspunde politic individual față de primul-ministru”.

Arătând că remanierea guvernamentală reprezintă “modificarea adusă componenței Guvernului ca urmare a realizării unor înțelegeri între partidul majoritar în Parlament și alte partide parlamentare, pentru sprijinirea programului Guvernului, acceptat de Parlament”, un alt autor consideră că răspunsul cu privire la problema implicării sau nu a Parlamentului în procedura remanierii trebuie căutat în art. 102, alin. 2 și 3 și respectiv în art. 106, alin. 3 din Constituție. Concluzia autorului este în sensul că remanierea nu poate avea loc decât cu acceptul Parlamentului. Printr-o interpretare originală, autorul arată că termenul de 45 de zile prevăzut de art. 106 (3) din Constituție este prevăzut pentru a da posibilitatea Parlamentului de a se pronunța asupra propunerii formulate de primul-ministru în vederea acceptării numirii unui membru al Guvernului, iar în baza acestei acceptări, Președintele României emite în temeiul art. 85, alin. 2, decretul de numire.

E greu de admis, în opinia autorului, că formarea Guvernului se face cu acceptul Parlamentului asupra întregii liste a acestuia, iar schimbarea membrilor Guvernului în caz de remaniere se face doar de Președintele României.

Este inexactă susținerea potrivit căreia remanierea guvernamentală se face de Președintele României, pentru că, simetric faptului că Președintele României nu are nici o putere constituțională în selectarea, de către candidatul desemnat pentru funcția de prim-ministru a membrilor echipei guvernamentale, pe cale de consecință, șeful statului nu are, constituțional, nici o putere în privința schimbării componenței Guvernului, deci în cazul remanierii. Puterea reală de decizie în ceea ce privește revocarea unui membru al Guvernului aparține exclusiv primului-ministru. Doar primul ministru poate avea o inițiativă în acest sens, și, deși Constituția vorbește despre propunerea de revocare adresată șefului statului, acesta din urmă nu o poate refuza. În consecință, decretul Președintelui României de revocare a unui membru al Guvernului este un “simplu act formal”.

Analizând practica constituțională pe care au dezvoltat-o diferitele guvernări după 1991, într-un studiu se concluzionează: “ De lege ferenda, ni s-ar părea realmente oportun ca o asemenea prevedere, privind necesitatea supunerii numirilor de noi miniștri comisiilor de specialitate parlamentare, să fie introdusă fie în Regulamentele Camerelor, fie într-o nouă lege de organizare și functionare a Guvernului”, autoarea arătând că nici practica anterioară anilor ’96, când remanierile se făceau fără consimțământul Parlamentului, și nici cea a guvernării începute în noiembrie ’96, prin care erau supuse comisiilor parlamentare de specialitate și în ultima instanță votului de încredere al Parlamentului nu sunt neconstituționale.

Nu există nici în Constituție, nici în legea de organizare și funcționare a Guvernului nici o prevere cu privire la numărul maxim de membri ai Guvernului care pot fi înlocuiți prin remaniere. Se folosește în doctrină sintagma de “limite rezonabile”, și e dificil de statuat juridic o cifră. În cele din urmă, aceste limite sunt cele apreciate de Parlament la un moment dat ca fiind rezonabile, el având puterea de a retrage încrederea acordată Guvernului, dacă s-ar ajunge la o modificare radicală a componenței Guvernului, după cum are dreptul de a-l menține dacă această remaniere nu este de natură să îl deranjeze.

Oricum, art. 85, alin. 2 se referă în partea finală la “unii membrii ai Guvernului”, ceea ce înseamnă că primul-ministru nu poate propune și Președintele nu poate revoca întregul Guvern.

Atunci când revocarea în situația unei remanieri privește pe mai mulți miniștri aparținând aceluiași partid, ea trădează o schimbare a raportului de forțe la nivel partizan, în general ruperea unei alianțe.

Concluzionând, un autor arată că “dacă în regimul clasic regula era răspunderea colectivă și solidară a miniștrilor, răspunderea individuală fiind excepțională, astăzi remanierea ia locul răsturnării Guvernului. Această schimbare răspunde cerinței de a păstra controlul asupra Guvernului, fără a-l răsturna, deci păstrând stabilitatea guvernamentală”.

Secțiunea 3. Răspunderea politică a primului-ministru.

Constituția României consacră un prim-ministru după formula cunoscută, “primul între egali”.Din întreaga reglementare constituțională reiese că Guvernul este constituit intuitu personae pe persoana primului-ministru.

Potrivit art. 106, alin. 1 din Constituție, acesta “conduce Guvernul și coordonează activitatea membrilor acestuia, respectând atribuțiile ce le revin.

Pentru că Guvernul este un organ colegial, miniștrii luând decizii în comun și acționând în aceeași direcție, primul-ministru nu poate fi pus în situația de a răspunde singur în fața Parlamentului, atâta vreme cât nu este permisă ingerința sa în domeniile de resort ale fiecăruia dintre membrii Guvernului, ceea ce, de altfel, Constituția consfințește în art. 108.În același timp, prezumția relativă de încredere a Parlamentului, instituită prin votul de încredere privește Guvernul în ansamblul său, și prin aceasta pe fiecare membru în parte.

Pentru că, înainte de a vedea în șeful Guvernului pe primul-ministru, el este în primul rând membru al Guvernului, și pentru că am vorbit despre simetria vot de încredere – moțiune de cenzură, voi aborda o problemă care după 1989 a dat naștere multor discuții și controverse.

Astfel, candidatul la funcția de prim-ministru desemnat de Președintele României solicită votul de încredere în termen de 10 zile de la desemnare. Potrivit textului Constituției, votul de încredere al Parlamentului se referă atât la program, cât și la “întreaga listă a Guvernului”. Cum este evident că primul-ministru intră în alcătuirea Guvernului, potrivit art. 101, alin. 3, este neconstituțională acordarea votului de încredere asupra listei Guvernului, care nu l-ar cuprinde și pe primul-ministru.

Prin adoptarea Constituției s-a eliminat o controversă care a apărut după alegerile din 20 iulie 1990, cu privire la faptul dacă lista supusă votului Parlamentului trebuie să îl cuprindă sau nu pe primul-ministru.

O problemă legată de interpretarea textului constituțional, cu implicații practice foarte importante, se referă la posibilitatea revocării primului-ministru.

Confuzia a plecat de la trimiterea pe care alin. 2 al art.106 din Constituție, referitor la interimatul funcției de prim-ministru, o face la art. 105, vorbind astfel de situația în care prim-ministrul s-ar afla într-unul din cazurile prevăzute de acest ultim articol: este vorba despre cazurile în care încetează funcția de membru al Guvernului, printre care se numără și revocarea. De aici graba unor politicieni sau autori în domeniu în a interpreta textul trunchiat și nu în ansamblul prevederilor sale, a dus la concluzia că primul-ministru poate fi revocat, trecându-se peste faptul că în art. 85, alin. 2, se arată: “În caz de remaniere guvernamentală sau de vacanță a postului, Președintele revocă și numește, la propunerea primului-ministru, pe unii membri ai Guvernului.

A admite că primul-ministru poate fi revocat de Președinte înseamnă pe cale de consecință a admite că primul-ministru va propune șefului statului propria sa revocare, în condițiile în care el ar avea la dispoziție o modalitate firească de încetare a funcțiilor sale, dacă aceasta ar fi opțiunea sa, și anume demisia, act care nu necesită nici un fel de aprobare. Este un paradox pe care mulți l-au sesizat, dar pe care nu mai puțin unii autori l-au susținut.

Confuzia a fost amplificată și de faptul că în art. 105, alin. 2 din Constituție, referitor la încetarea mandatului Guvernului, se arată că demisia acestuia se produce și dacă primul-ministru se află într-una din situațiile prevăzute în art. 105, prin urmare, s-a spus, și dacă primul-ministru e revocat.

Un autor, enumerând cauzele de încetare a funcției de prim-ministru, include și revocarea, fără însă a dezvolta această problematică, dând mai mult impresia neobservării situației care ar rezulta, întrucât același autor arată că revocarea unui membru al Guvernului de către Președinte poate interveni doar în două situații, în caz de remaniere guvernamentală și atunci când primul-ministru, care a propus pe fiecare membru al Guvernului, are motive să propună revocarea unui membru al Guvernului, deși nu se vede în ce ar consta distincția între cele două cazuri. Oricum, cum în cel din urmă caz nu se poate vorbi de revocarea primului-minitru, rămâne să obsevăm că autorul definește remanierea guvernamentală ca fiind modificarea adusă componenței Guvernului ca urmare a realizării unor înțelegeri între partidul majoritar în Parlament și alte partide parlamentare, pentru sprijinirea programului Guvernului acceptat de Parlament. Cum dacă am presupune că remanierea guvernamentală l-ar include pe primul-ministru, ar însemna, plecând de la susținerile autorului, că am ajunge la o contradicție: pe de o parte, prin revocarea primului-ministru, mandatul Guvernului ar înceta, iar pe de altă parte remanierea guvernamentală are în vedere tocmai salvarea Guvernului.

Argumentul cel mai puternic adus de autori în favoarea imposibilității revocării primului-ministu, vine tocmai din neobservarea globală a modului cum au fost reglementate relațiile dintre puterea executivă și cea legislativă, mai ales din faptul că Guvernul răspunde politic doar în fața Parlamentului, iar pe de altă parte rămânerea în funcție a Guvernului este condiționată de rămânerea în funcție a șefului său. Or, așa cum se arată, eliberarea din funcție a primului-ministru prin revocare ar duce la încetarea mandatului Guvernului din inițiativa Președintelui, ceea ce nu poate fi admis în sistemul nostru constituțional. Cum natura revocării este aceea de sancțiune, revocându-l pe primul-ministru, practic Președintele ar sancționa întreg Guvernul, lucru posibil doar prin adoptarea unei moțiuni de cenzură de către Parlament. Nu s-ar putea utiliza un mijloc aparent constituțional pentru a ajunge la un rezultat fundamental neconstituțional.

“A admite posibilitatea schimbării Guvernului prin simpla intervenție a Președintelui României înseamnă a încalca principiul fundamental consacrat de Constituție, al răspunderii politice a Guvernului numai în fața Parlamentului”.

Un autor arată că Președintele poate să îl revoce pe primul-ministru “în caz de pierdere a drepturilor electorale, dacă o stare de incompatibilitate a intervenit sau imposibilitatea de a-și exercita atribuțiile a durat mai mult de 45 de zile”. Potrivit art. 105, revocarea este o modalitate de încetare a funcției de ministru, distinct de pierderea drepturilor electorale, de existența unei stări de incompatibilitate, respectiv, potrivit art. 106, alin. 2, de imposibilitatea exercitării atribuțiilor. În aceste cazuri, funcția de ministru încetează de drept, prin simpla producere a faptului respectiv. Revocarea prin ea insăși este un act de autoritate care exprima voința unilaterală a autorului ei de încetare a funcției ministrului. În această situație nu s-ar putea imagina ca în cazul pierderii drepturilor electorale de către primul-ministru, Președintele ar avea puterea de a-l revoca sau nu, pentru că revocarea presupune o posibilitate și nu o obligație. În același timp, nu s-ar mai putea explica de ce , în cazul imposibilității exercitării atribuțiilor din cauze medicale ar trebui să intervină revocarea, care este o masură cu caracter sancționator, care presupune culpa celui în cauză, fie ea politică sau juridică.

“Răspunderea constituțional-politică a primului-ministru nu poate fi niciodată individuală, ci numai colectivă, împreună cu întreaga echipă pe care o conduce”.

Având în vedere cele arătate, se poate considera că “nu rămâne decât ca trimiterile din art. 106, alin. 2 și art. 109, alin.2 din Constituție să fie interpretate, în sensul că se referă la toate situațiile enumerate în art. 105, mai puțin măsura revocării”.

Problema prezintă interes practic, deoarece prin Decretul nr. 426/1999 din 13 decembrie 1999, publicat în Monitorul Oficial nr. 609 din 14 decembrie 1999, Președintele României de la acea dată l-a revocat din funcție pe primul-ministru în temeiul art. 105 și al art. 106, alin 2 din Constituție.Decizia a fost flagrant neconstituțională și a creat un precedent regretabil.Printr-o argumentare care a sfidat atât litera, cât și spiritul Constituției, Primul-ministru a fost revocat, în locul său fiind numit în aceeași zi un prim-ministru interimar.Este un exemplu în care lipsa unei prevederi exprese a imposibilității revocării Primului-ministru a permis un joc politic

inadmisibil într-un stat de drept.

CAPITOLUL IV. Răspunderea politică în alte reglementări consituționale

Secțiunea 1. Sistemul constituțional englez

Marea Britanie a fost prima țară din lume care a practicat regimul parlamentar. Acesta a luat ființă la sfârșitul secolului al XVIII-lea și și-a găsit deplina dezvoltare de-a lungul secolului al XIX-lea, în timpul erei victoriene.

Nici o Constituție scrisă nu precizează organizarea și funcționarea instituțiilor, care rămâne în fapt de esență cutumiară.

În Marea Britanie, Guvernul a devenit moștenitorul puterilor regale. Aceasta și datorită, în mare măsură, concepțiilor poporului britanic care, tradițional, considera că cel care dispune de o putere pe care o exercită în mod liber, trebuie să fie în întregime responsabil de actele sale. Cum, dacă regele ar fi responsabil, ar însemna ca acesta să poată fi judecat în sensul strict al cuvântului, ceea ce poate antrena uneori revoluții, experiență pe care britanicii au cunoscut-o în 1640 și 1688. Cum procedeul a fost găsit eficace, dar periculos, englezii au preferat să transfere progresiv cabinetului puterile care aparținuseră regelui. De unde clasica formulă: “The king can do no wrong”.

În Marea Britanie se face o distincție care pe continent nu are nici o valoare, între minister și cabinet, care se prezintă sub forma unor cercuri concentrice.

Ministerul este organismul guvernamental lato sensu; după Bagehot, cabinetul este partea eficace a Guvernului, sau după J. Giguel, sâmburele dur al mecanismului guvernamental. El conține un număr mic de persoane alese intuitu personae de primul ministru.

Deși păstrează teoretic puterea de a numi, monarhul nu poate, în realitate, să refuze acordul său și, a fortiori, el a renunțat la puterea de a-i revoca.

Lipsa de organizare a Guvernului, până la Lloyd George, la începutul secolului trecut a contribuit la creșterea importanței primului-ministru. Fără îndoială, faptul că acesta este personal plebiscitat în cursul alegerilor parlamentare, este elementul esențial al autorității sale. “Dar caracterul improvizat pe care l-a păstrat mult timp funcționarea Cabinetului, a făcut ca munca de echipă să fie organizată mai ales în jurul și pentru primul-ministru”.

Primul-ministru numește membrii Guvernului, dar poate să-și ceară unui ministru să demisioneze sau să își schimbe atribuțiile. El poate de asemenea să prezinte regelui demisia Guvernului. Primul-ministru asigură legătura între Guvern și monarh, miniștrii neavând acces direct la rege sau regină.

El controlează politica subordonaților săi, neezitând să intervină în departamentul respectiv, și în special cât privește politica externă.

Guvernul britanic nu este responsabil decât în fața Camerei Comunelor.

Trei sunt, după Esmein, pricipiile care stau la baza responsabilității miniștrilor:

iresponsabilitatea monarhului, titularul puterii executive

resposabilitatea miniștrilor, cu privire la orice act ilegal, sau chiar greșit și prejudiciabil pentru țară, pe care l-au îndeplinit sau la care au participat

necesitatea pentru rege de a face să participe un ministru la toate actele prin care se exercită prerogativa Coroanei.

Rădăcinile resposabilității politice a miniștrilor se află în procedura impeachementului, folosită pentru prima dată în 1376 sub regimul lui Edward al III-lea.

Impeachement este o acuzație făcută de Camera Comunelor contra unui ministru, în fața Camerei Lorzilor, care statuează în această cauză ca un tribunal. Această procedură avea două părți slabe. Prima consta în faptul că se aplica doar în materie penală, utilizându-se doar când ministrul săvârșea o infracțiune. În secolul al XVIII-lea practica s-a îndepărtat de această rigoare, iar procedura s-a aplicat chiar pentru greșeli grave, prejudiciabile pentru țară.

A doua parte slabă consta în faptul că regele avea drept de grațiere și amnistie, drept de care se putea prevala pentru a sustrage un minsitru de la această procedură. Dar “Act of Settlement” a suprimat această facultate.

“Această jurisdicție, în fond politică, a creat în Anglia responsabilitatea ministerială”.

Astăzi aceasta procedură este considerată ca fiind căzută în desuetudine chiar de către englezi, fiind utilizată ultima oară în 1805 împotriva Lordului Melville.

Rațiunea perimării constă în aceea că în prezent, Camera Comunelor putând să îi răstoarne pe miniștri, nu mai este nevoie să îi pună sub acuzare.

Regula responsabilității ministeriale, deși este constituțională, nu este scrisă.

Cabinetul este responsabil solidar de mersul general al afacerilor statului. Aceasta regulă s-a dezvoltat începând cu 1688, multă vreme Cabinetul fiind un organism de deținători ai înaltelor atribuții. Astfel, responsabilitatea colectivă s-a dezvoltat mai târziu ca responsabilitatea politică individuală a miniștrilor. La mijlocul secolului XIX, responsabilitatea colectivă a fost ferm stabilită.

“Responsabilitatea colectivă nu înseamnă că fiecare ministru trebuie să ia parte activă la formularea politicii, nici că prezența sa în sala Cabinetului este esențială atunci când e luată o decizie”.

Obligațiile ministrului pot fi mai degrabă pasive decât active atunci când decizia nu se referă la probleme din propria sferă de responsabilitate administrativă. El trebuie, oricum, să fie informat dinainte despre orice propunere a altui ministru și să aibă posibilitatea de a-și manifesta îndoiala și obiecțiile.

Nici în Parlament, nici în afara lui un ministru nu poate fi în dezacord cu o decizie a Cabinetului.

« Responsabilitatea individuală are un caracter mai pregnant. Fiecare ministru în propria sa sferă de competență poartă sarcina de a acționa pentru Guvern. Când un ministru anunță că Guvernul e pregătit să meargă pe un anumit drum, nu înseamnă că decizia se referă la Cabinet. Dacă decizia se referă exclusiv la sfera de care un ministru este responsabil, trebuie să fie la discreția sa pe cine alege să consulte anterior. În zilele noastre, atât de complexe sunt rezultatele acțiunii guvernamentale, încât e sigur să se presupună că practica consultărilor anterioare interdepartamentale este ferm stabilită la toate nivelele. Cu atât mai mult cu cât fiecare ministru știe că în final va trebui să se bazeze pe sprijinul colegilor săi de Cabinet dacă critica politică devine puternică, așa încât trebuie să își tempereze deciziile. »

Secțiunea 2. Sistemul constituțional american

Statele Unite ale Americii au creat regimul prezidențial. Modelul acestuia, așa cum a fost consfințit de Constituția de la Philadelphia din 17 septembrie 1787 l-a făcut pe Emile Giraud să se întrebe dacă, față de regimurile parlamentare europene care lasă mult de dorit, mijlocul de a salva democrația nu ar fi înlocuirea acestora cu un regim prezidențial. Este însă de observat că în lipsa unei experiențe democratice, realitatea a arătat că adoptarea regimului prezidențial a degenerat în dictatură. Și aceasta pentru că eficacitatea sa nu constă în modelul teoretic pe care se bazează, ci în modul cum a fot pus în practică de creatorii săi.Este de observat că, în domeniul politic, nici un președinte american nu a manifestat veleități de despot.

Americanii au făcut din separația puterilor principiul fundamental al organizării constituționale, iar puterii judiciare, instituită garant al Constituției, i s-a dat sarcina de a controla celelalte două puteri.Concepția americană a separării puterilor implică egalitatea juridică a executivului și legislativului, ceea ce în Europa nu este de conceput.După ce au divizat puterea în scopul de a o slăbi, după ce au separat puterile așa încât nici una să nu o reducă pe cealaltă, americanii i-au dat fiecăreia posibilitatea de a frâna acțiunea celeilalte.

Specific regimului american este lipsa unui organ colectiv de natura guvernelor europene, și aceasta datorită faptului că sarcinile acestora sunt de competența președintelui în sistemul american, care le realizează prin miniștri,șefi ai departamentelor ministeriale, denumiți secretari, și cu consilieri prezidențiali, reuniți într-un puternic Birou Executiv al Președintelui, aflat la Casa Albă.

Minșitrii sunt numiți intuitu personae de Președinte cu acordul Senatului. Trebuie menționat că acest acord, care are un fundament tradițional, practic nu este niciodată refuzat Președintelui.

Miniștrii, care nu sunt colegii Președintelui ci subordonații săi, rămân în funcțiune atâta timp cât Președintele e mulțumit de activitatea lor. Ei sunt plasați sub dependența imediată a Președintelui și revocabili ad nutum. Când un ministru pleacă, ceilalți rămân, ceea ce face ca regimul prezidențial american să nu lase nimic de dorit sub aspectul instabilității ministeriale.Prin urmare, miniștrii sunt răspunzători, individual, numaiîn fața șefului statului.

Miniștrii, în opoziție cu omologii lor din regimul parlamentar nu formează un organ distinct și autonom în raport cu Președintele. Expresia Cabinet e utilizată în S.U.A. în sens tehnic și nu politic. “În alți termeni, doar personalitatea și voința Președintelui contează: puterea decizională rămânând apanajul său”.

“În regimul american de separare strictă a puterilor nu există responsabilitate politică a Executivului în fața Legislativului”, nici individuală, nici colectivă.

Secțiunea 3. Sistemul constituțional francez

Constituția Franței din 1958 menține principiul fundamental al regimului parlamentar parlamentar; astfel, potrivit art. 49, Guvernul este responsabil politic în fața Adunării Naționale. Dar acest parlamentarism e diferit de cel clasic. Mijloacele de actiune reciprocă ale Parlamentului și Guvernului nu sunt exact echilibrate. Parlamentul este situat într-o poziție de inferioritate în raport cu Executivul.

Un aspect important este legat de faptul că numirea primului-ministru, din 1958 rezultă dintr-o putere proprie a Președintelui Republicii.Intrarea în funcțiune a șefului Guvernului nu este subordonată unei investituri parlamentare.

Constituția distinge două categorii de mijloace de acțiune ale Parlamentului asupra Guvernului :mijloace care nu angajează răspunderea politică și mijloace care o angajează.

Mijloacele de punere în joc a responsabilității politice sunt cele referitoare la moțiunea de cenzură și problematica încrederii.

Moțiunea de cenzură.

Este reglementată în art. 49, alin. 2 din Constituție, care o supune unor reguli foarte precise:

Nu poate fi admisă decât dacă este semnată de cel puțin 1/10 din numărul membrilor Adunării Naționale.

Votul aspura moțiunii nu poate avea loc decât după 48 de ore de la depunerea moțiunii.

Moțiunea nu poate fi adoptată decât cu majoritatea absolută a membrilor ce compun Adunarea Națională. Constituția în art. 49 prevede: “Sunt numărate numai voturile favorabile moțiunii de cenzură…”. Astfel, absenții și cei care se abțin sunt considerați a fi votat cu adversarii moțiunii de cenzură și de a se fi pronunțat în definitiv pentru Guvern.

Un deputat nu poate fi semnatarul a mai mult de o moțiune în cursul aceleiași sesiuni extraordinare,și a mai mult de trei moțiuni în cursul unei sesiuni ordinare, cu excepția cazului în care primul-ministru angajează răspunderea Guvernului în fața Adunării Naționale, cu privire la votarea unui text.

Răspunderea politică a Guvernului este o răspundere colectivă, miniștrii nefiind responsabili în fața adunărilor.

Votul moțiunii se efectuează cu o anumită solemnitate, prin scrutin la tribună.

Dacă moțiunea este adoptată, ea antrenează demisia Primului-ministru și a Guvernului.

Așa cum se arată în doctrină, moțiunea poate să îl vizeze pe Președintele Republicii, în aceeași măsură sau chiar mai mult decât pe Primul-ministru. Acesta din urmă este în mod cert destinatarul nominal, dar Președintele poate fi destinatarul real, șeful Guvernului fiind politic responsabil în fața Adunării Naționale nu doar pentru politica și deciziile sale, dar și pentru politica și deciziile luate de Președinte, în exercițiul puterilor sale proprii.

Un prim-ministru care a făcut obiectul adoptării unei moțiuni de cenzură sau al respingerii chestiunii încrederii, este obligat să prezinte demisia Guvernului său Președintelui Republicii, care o poate refuza în vederea recurgerii la noi alegeri, prin dizolvarea Parlamentului.

B. Chestiunea încrederii.

Art 49 alin. 1 din Constituția Franței arată că: “Primul-ministru, după deliberarea Consiliului de miniștri, angajează în fața Adunării Naționale răspunderea Guvernului cu privire la programul propriu sau, eventual, cu privire la o declarație de politică generală”.

“Cutuma s-a stabilit de o manieră facultativă pentru Primul-ministru de a angaja responsabilitatea Guvernului său în fața Adunării Naționale, puterile sale producând efecte juridice chiar de la numirea sa. În acest caz, noul Prim-ministru lasă opoziției inițiativa unei moțiuni de cenzură.”

Practica stabilită în Franța la formarea Guvernului este în sensul nesolicitării încrederii asupra sa, ceea ce de altfel nici nu este considerat a fi o problemă majoră. Se arată că practica solicitării încrederii nici nu ar fi conformă cu spiritul Republicii a V-a, întrucât Guvernul emană de la Președinte și nu are nevoie de “ungerea” Adunării Naționale, și chiar dacă nu acesta era sensul Constituției în 1958, este sensul pe care l-a luat și nu este necesar a-l suprima. Este de altfel ceea ce se întâmplă și în Marea Britanie.

Sub regimurile precedente, Guvernele nou formate erau supuse învestirii de către deputați.Această regulă, în principiu bună, în sensul că ținea Guvernul să se asigure de o majoritate de partea sa înainte de începerea activității, a favorizat instabilitatea guvernamentală, ajungându-se adesea ca Guvernul să cadă chiar înainte de a intra în funcțiune, ceea ce a făcut să se vorbească de guverne născute moarte.

După M. Duverger există două situații de punere în joc a chestiunii încrederii:

cele puse de Primul-ministru după lectura programului său, sau a unei declarații de politică generală, caz în care votul Adunării Naționale intervine în condițiile obișnuite ale procedurii parlamentare.

cele puse asupra unui text (proiect, propunere de lege), în acest caz mecanismul de vot fiind complex. Odată ce problema încrederii este pusă, textul este considerat adoptat doar dacă o moțiune de cenzură nu este depusă în cele 24 de ore care urmează sau dacă moțiunea depusă nu este adoptată.

“Deși textul constituțional nu prevede în nici un fel responsabilitatea Guvernului în fața Șefului statului, conjunctura politică a fost întotdeauna de așa fel încât Primul-ministru prezintă demisia Guvernului său de îndată ce Președintele i-o cere.”

Republica a V-a nu a mai dat Senatului dreptul de a angaja răspunderea politică a Guvernului: conform Constituției, ” Primul-mnistru are posibilitatea de a solicita Senatului aprobarea unei declarații de politică generală (art. 49. alin5): va avea loc o dezbatere, un vot, dar presupunând că votul ar fi negativ, Guvernul nu va fi răsturnat.

Capitolul V. Concluzii

Potrivit dispozițiilor art. 108, alin 3 din Constituția României , “Cazurile de răspundere și pedepsele aplicabile membrilor Guvernului sunt reglementate printr-o lege privind responsabilitatea ministerială”.

Existența unei legi cu un asemenea obiect de reglementare nu este o noutate în ansamblul legislației române. O asemenea lege a fost prevăzută de art. 101, alin. 3 din Constituția din 1866, de art. 98, alin 5 din Constituția din 1923 și art. 70, alin 5 din Constituția din 1938.

O astfel de lege a fost adoptată în 2 mai 1879, dezvoltând art. 101 din Constituția de la 1866, și a fost modificată implicit prin Constituțiile din 1923 și 1938, reglementând exclusiv răspunderea penală și civilă, printr-o serie de dispoziții derogatorii de la dreptul comun.Ea a fost abrogata prin Decretul nr. 417 din 16 noiembrie 1949.

În 28 iunie 1999 a fost adoptată după aproape 8 ani de la adoptarea Constituției Legea privind responsabilitatea ministerială.

Legea reglementează într-o manieră expeditivă problemele răspunderii politice și penale, iar cât privește răspunderea civilă, contravențională și disciplinară, legea se limitează la a le supune dispozițiilor dreptului comun.

Din economia de 22 articole ale legii, structurate în 4 capitole, practic doar în a rt. 2 și art. 3 face referire la răspunderea politică a Guvernului și membrilor săi, în parte fiind reluate dispozițiile constituționale din art. 108, alin1., în parte reformulându-se principii deja consacrate în dreptul public.

În art. 3, alin 1 se arată că “Răspunderea politică a Guvernului constă în demiterea sa ca urmare a retragerii încrederii acordate de către Parlament, prin adoptarea unei moțiuni de cenzură, în condițiile prevederilor art. 112 și 113 din Constituție. Așa cum se arată însă în expunerea de motive la un anteproiect referitor la Legea privind responsabilitatea ministerială, “răspunderea constituțional-politică având caracter colectiv a membrilor Guvernului poate duce însă nu numai la sancțiunea gravă a demiterii Guvernului, ci și la o sancțiune mai ușoară, constând în exprimarea unei poziții parlamentare critice față de activitatea Guvernului sau a unui membru al său “, arătându-se că și în acest caz răspunderea este solidară.

Așa cum se arată într-o altă lucrare “Sancțiunea cea mai severă care intervine în cazul răspunderii politice a Guvernului este demiterea prin retragerea încrederii de către Parlament, ceea ce lasă deschisă posibilitatea utilizării unor forme de sancțiune mai puțin exigente față de Guvern, cum ar fi adoptarea unei moțiuni simple conform art. 111, alin 2 din Constituție , relativ la o problemă care a făcut obiectul unei interpelări a Guvernului. Moțiunea simplă ar putea reprezenta în această situație un avertisment dat Guvernului, lucru care este posibil tocmai pentru că Guvernul răspunde politic în fața Parlamentului.

De aceea, redactarea art. 3, alin 1din lege nu este dintre cele mai inspirate, se confundă răspunderea cu sancțiunea ei cea mai severă și practic nu se definește răspunderea politică.

Nimic esențial nu aduce Legea responsabilității ministeriale în domeniul răspunderii politice, doctrina rămânând în continuare cea care consacră soluții la problemele ce se ivesc în practică și a căror rezolvare Constituția nu o prevede expres. Ea lasă neatinse probleme care, de lege ferenda, necesită soluții legale:

problema revocării primului-ministru;

consacrarea formei individuale a răspunderii politice;

acordarea posibilității pentru ministrul în cauză de a demisiona, înainte de a fi revocat, într-un termen limită;

detalierea procedurii angajării răspunderii Guvernului din inițiativa sa și a problematicii legate de consecințele adoptării unei moțiuni de cenzură în această situație ;

supunerea numirilor noilor miniștrii comisiilor parlamentare;

posibilitatea ministrului revocat de a se adresa Justiției atunci când revocarea s-a făcut cu încălcarea drepturilor sale fundamentale, sau prin invocarea unor fapte de care nu se face vinovat, fără posibilitatea însă de a-și redobândi funcția ca urmare a deciziei instanței.

Un autor concluzionează că evoluția responsabilității ministeriale în statul modern “se concretizează în declinul procedurilor parlamentare, în eșecul procedurilor raționale și în preponderența responsabilității individuale."

Nu trebuie neglijată improtanța răspunderii colective prin promovarea unor moțiuni de cenzură, pentru că acest fapt asigură un mijloc opoziției de a se manifesta, atunci când alte posibilități, mai puțin drastice, nu au avut rezultate. Chiar dacă, de cele mai multe ori, existența unei majorități absolute în favoarea Guvernului nu va duce la căderea acestuia, nu este normal ca într-un regim democratic semnalul din partea inițiatorilor moțiunii să nu producă o schimbare, o temperare a Guvernului, o mai atentă analiză a problemelor. Desigur, este nevoie aici nu numai de legi, ci și de existența unui bun simț politic, de înțelegerea democrației nu în sens absolutist, ci pozitiv.

De curând a intrat în vigoare Legea privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor, nr.90/2001.Pe data intrării în vigoare, în 2 aprilie 2001, ea a abrogat expres Legea 37/1990 privind organizarea și funcționarea Guvernului, lege preconstituțională.

Legea enunță principiul răspunderii colective a Guvernului, reluând practic, în art.31 textul art.108, alin.1 din Constituție.

În art. 35(3) se arată că:”Miniștrii răspund de întreaga activitate a ministerului în fața Guvernului, precum și, în calitate de membrii ai Guvernului, în fața Parlamentului.”Se instituie astfel principiul răspunderii individuale a miniștrilor pe care îl întâlneam și în reglementarea din 1990, în art. 20:”Miniștrii asigură aplicarea, în condițiile legii, a politicii guvernului în ramura sau domeniul de activitate al ministerului ori organului central pe care-l conduc și răspund de activitatea acestora în fața guvernului.”

Deși miniștrii , se arată, răspund în fața Guvernului, în art. 10 se precizează:”Numirea în funcția de membru al Guvernului, în caz de remaniere guvernamentală sau de vacanță a postului, se face de Președintele României, la propunerea primului-ministru.”

Este o soluție simetrică cu cea prevăzută pentru cazul revocării, în art.7, și, din nou, ne aflăm în fața unei reluări a textului constituțional, ceea ce nu este o bună tehnică juridică.

Deci miniștrii răspund tot în fața primului-ministru, pentru că în lipsa precizării nu se poate imagina o hotărâre a Guvernului de angajare a răspunderii unuia din membrii săi în fața sa.

În continuare nu se prevede expres imposibilitatea revocării primului-ministru.

În ansamblu noua lege, cât privește răspunderea Guvernului și miniștrilor nu aduce nimic nou în raport cu dispozițiile deja existente.Posibilitatea inovării rămîne deschisă.

Bibliografie :

-Mihai Constantinescu, Ioan Muraru-Drept parlamentar,Edit. Gramar, 1994

-Dan Claudiu Danisor-Drept constitutional si institutii politice,Edit.Stiintifica,Bucuresti,1997

-Ion Deleanu-Drept constitutional si institutii politice, Edit.Fundatia Chemarea, Iasi, 1993, vol.II

-Tudor Draganu-Drept constitutional, Edit. Didactica si Pedagogica, Bucuresti, 1972

-Tudor Draganu-Drept constitutional si institutii politice.Tratat elementar,vol.2, Edit. Lumina Lex, 1998

-Victor Duculescu, Constanta Calinoiu, Georgeta Duculescu-Constitutia Romaniei, comentata si adnotata, Edit. Lumina Lex, 1997

-Cristian Ionescu-Institutii politice si drept constitutional, Edit.Fundatiei Romania de Maine, Bucuresti, 1999

-Antonie Iorgovan-Tratat de drept administrativ, Edit. Nemira, Bucuresti, 1996

-Antonie Iorgovan,Ioan Muraru,Ion Deleanu,Florin Vasilescu,Ioan Vida,Mihai Constantinescu-Constitutia Romaniei comentata si adnotata, Edit.Regia Autonoma Monitorul Oficial, Bucuresti, 1992

-Ioan Muraru-Drept constitutional si institutii politice, Edit.Actami, Bucuresti, 1997

-Nicolae Popa-Teoria Generala a Dreptului, Edit.Actami, Bucuresti, 1996

-Mircea Preda-Autoritatile administratiei publice.Sistemul constitutional romanesc, Edit.Lumina Lex, Bucuresti, 1999

-Valentin Prisacaru-Tratat de drept administrativ roman.Partea generala, Edit. All, Bucuresti, 1996

-G.G.Rarincescu-Curs de drept constitutional, litogr.,Bucuresti, 1940

-Anibal Teodorescu-Organizarea executivului in regimul constitutional din 28 februarie1938, Lito., Bucuresti, 1938

-Ioan Vida-Puterea executiva si administratia publica, Regia Autonoma Monitorul Oficial, Bucuresti, 1994

Studii :

-Dana Apostol Tofan-Consideratii in legatura cu posibilitatea revocarii primului-ministru, rev.Dreptul, nr.2/2000

-Interpretarea unor dispozitii constitutionale privind Guvernul si administratia ministeriala,Revista de drept public, nr.1-2/1997

-Corneliu Liviu Popescu-Anteproiectul legii privind responsabilitatea ministeriala, Revista Romana de Drepturile Omului, nr.14/1997.

Bibliografie :

-Mihai Constantinescu, Ioan Muraru-Drept parlamentar,Edit. Gramar, 1994

-Dan Claudiu Danisor-Drept constitutional si institutii politice,Edit.Stiintifica,Bucuresti,1997

-Ion Deleanu-Drept constitutional si institutii politice, Edit.Fundatia Chemarea, Iasi, 1993, vol.II

-Tudor Draganu-Drept constitutional, Edit. Didactica si Pedagogica, Bucuresti, 1972

-Tudor Draganu-Drept constitutional si institutii politice.Tratat elementar,vol.2, Edit. Lumina Lex, 1998

-Victor Duculescu, Constanta Calinoiu, Georgeta Duculescu-Constitutia Romaniei, comentata si adnotata, Edit. Lumina Lex, 1997

-Cristian Ionescu-Institutii politice si drept constitutional, Edit.Fundatiei Romania de Maine, Bucuresti, 1999

-Antonie Iorgovan-Tratat de drept administrativ, Edit. Nemira, Bucuresti, 1996

-Antonie Iorgovan,Ioan Muraru,Ion Deleanu,Florin Vasilescu,Ioan Vida,Mihai Constantinescu-Constitutia Romaniei comentata si adnotata, Edit.Regia Autonoma Monitorul Oficial, Bucuresti, 1992

-Ioan Muraru-Drept constitutional si institutii politice, Edit.Actami, Bucuresti, 1997

-Nicolae Popa-Teoria Generala a Dreptului, Edit.Actami, Bucuresti, 1996

-Mircea Preda-Autoritatile administratiei publice.Sistemul constitutional romanesc, Edit.Lumina Lex, Bucuresti, 1999

-Valentin Prisacaru-Tratat de drept administrativ roman.Partea generala, Edit. All, Bucuresti, 1996

-G.G.Rarincescu-Curs de drept constitutional, litogr.,Bucuresti, 1940

-Anibal Teodorescu-Organizarea executivului in regimul constitutional din 28 februarie1938, Lito., Bucuresti, 1938

-Ioan Vida-Puterea executiva si administratia publica, Regia Autonoma Monitorul Oficial, Bucuresti, 1994

Studii :

-Dana Apostol Tofan-Consideratii in legatura cu posibilitatea revocarii primului-ministru, rev.Dreptul, nr.2/2000

-Interpretarea unor dispozitii constitutionale privind Guvernul si administratia ministeriala,Revista de drept public, nr.1-2/1997

-Corneliu Liviu Popescu-Anteproiectul legii privind responsabilitatea ministeriala, Revista Romana de Drepturile Omului, nr.14/1997.