Raspunderea Civila Si Penala A Functionarului Public European
UNIVERSITATEA „PETRU MAIOR” TÂRGU MUREȘ
FACULTATEA DE ȘTIINȚE ECONOMICE, JURIDICE ȘI ADMINISTRATIVE
SPECIALIZAREA: MASTER MPEAP
LUCRARE DE DISERTAȚIE
Coordonator:
Prof. univ. dr. DOGARU LUCREȚIA Absolvent:
STAN MIRCEA-ALEXANDRU
TÂRGU MUREȘ
2015
RĂSPUNDEREA CIVILĂ ȘI PENALĂ A FUNCȚIONARULUI PUBLIC EUROPEAN
CUPRINS
INTRODUCERE
CAPITOLUL I
ASPECTE GENERALE PRIVIND FUNCȚIONARII PUBLICI COMUNITARI
Considerații generale.
1.2. Noțiunea de funcționar comunitar
1.3. Câteva aspecte privind deontologia
funcționarilor comunitari
1.4. Izvoarele deontologiei funcționarilor comunitari
1.5. Cuprinderea funcției publice în constituțiile țărilor Uniunii Europene
1.6. Statutul funcționarilor publici în statele europene
1.7. Alte aspecte privind funcționarii publici și funcția publică în Uniunea
Europeană
1.8. Particularități în materia drepturilor și obligațiilor funcționarilor din Uniunea Europeană
CAPITOLUL II
RĂSPUNDEREA CIVILĂ ȘI PENALA A FUNCȚIONARULUI PUBLIC
2.1. Considerații generale
2.2. Responsabilitatea și răspunderea funcționarilor publici
2.3. Funcția publică și funcționarul public în accepțiunea Statutului funcționarilor publici
2.4. Răspunderea civilă a funcționarului public
2.5. Răspunderea penală a funcționarului public
2.6. Conceptul de funcționar public în lumina Codului penal
CAPITOLUL III
RĂSPUNDEREA FUNCȚIONARULUI PARLAMENTAR
3.1. Considerații generale
3.2. Răspunderea civilă a funcționarului parlamentar
3.3. Răspunderea penală a funcționarului parlamentar
CAPITOLUL IV
RĂSPUNDEREA JURIDICĂ A FUNCȚIONARILOR PUBLICI EUROPENI
4.1. Aspecte generale
4.2. Forme de răspundere aplicabile funcționarilor europeni
4.3. Principiile care stau la baza răspunderii disciplinare a funcționarilor europeni
4.4. Sancțiunile disciplinare aplicabile funcționarilor europeni
CAPITOLUL V
ASPECTE COMPARATIVE ÎNTRE RĂSPUNDEREA FUNCȚIONARILOR PUBLICI ROMÂNI ȘI FUNCȚIONARII PUBLICI EUROPENI
5.1. Paralelă între răspunderea funcționarilor publici români și răspunderea funcționarilor publici europeni
CONCLUZII ȘI PROPUNERI
BIBLIOGRAFIE
REZUMAT
ANEXE
Listă de abrevieri
AD – administrativ (funcționar)
alin. – alineatul
apud. – după
art. – articolul
AST – asistent (funcționar)
a.c. – anul curent
Cap. – capitolul
CC – Curtea Constituțională
C.E.C.O. – Comunitatea Europeană a Cărbunelui și Oțelului
C.E.E. – Comunitatea Economică Europeană
C.E.D.O. – Curtea Europeană a Drepturilor Omului
C.E.E.A. – Comunitatea Europeană a Energiei Atomice
colab. – colaboratorii
ed. – editura
etc. – și altele
H.G. – Hotărârea Guvernului
idem – același autor
ibidem – în același loc
JO – Jurnalul Oficial al Uniunii Europene
L. – Legislație (JO)
lit. – litera
M. Of. – Monitorul Oficial
nr. – numărul
op. cit. – opera citată
pag. – pagina
pct. – punctul
prof. – profesorul
ș.a. – și alți
vol. – volumul
INTRODUCERE
În prezenta lucrare de disertație am propus tema „Răspunderea civilă și penală a funcționarului public european”. Am considerat această temă ca fiind deosebit de interesantă o abordare a acestui subiect, în special prin prisma schimbărilor majore în domeniu.
Pentru realizarea unui material bine structurat este necesar o anumită perioadă de timp..
CAPITOLUL I
ASPECTE GENERALE PRIVIND
FUNCȚIONARII PUBLICI COMUNITARI
Considerații generale
Funcționarul public este, persoana fizică investită cu o funcție publică cu caracter de permanență în serviciile autorității centrale sau locale, ori in instituțiile publice care aparțin acestora. Pentru ocuparea funcției de către un funcționar, în mod legal se poate face printr-o simpla investire sau printr-o investirea care este urmată de încheierea unui contract de muncă, sau prin încheiere a unui contract de muncă.
Investirea reprezintă un act unilateral de putere, pe când contractul de muncă este un acord de voință al părților.
Din această cauză o problema a investirii legale a celor care exercită diferite funcții in organele administrației publice este valabilă independent de contractul de muncă.
Astfel, persoanele care exercită diferite funcții în organele administrației publice beneficiază de investitura legală de a exercita permanent sau temporar o însărcinare în serviciul unui organ de stat, doar atunci avem un funcționar de fapt, noțiune care este întrebuințată în special în dreptul penal.
Regimul juridic aplicat funcționarilor publici presupune și răspunderea pentru faptele acestora, al cărei scop îl reprezintă reprimarea greșelilor comise de către agenții publici. Acest scop reprezintă numai unul dintre scopurile răspunderii, adică cel represiv.
Conform doctrinei de drept public avem exprimată concepția potrivit căreia în oricare ramură de drept ne-am plasa răspunderea poate avea două finalități:
– restabilirea ordini de drept care a fost încălcată și pe cale de consecință să se revină la starea de legalitate care a fost perturbată prin săvârșirea de către funcționar a faptei antisociale;
– exprimarea unei atitudini negative față de autorul faptei ilicite având scopul de a-l determina pe acesta să își conștientizeze semnificația faptei comise, caracterul ei negativ, să regrete săvârșirea acesteia și pe viitor să o elimine total din comportamentul său.
În modul acesta, prin intermediul răspunderii se va realiza atât scopul represiv, sancționator cât și scopul preventiv, acestora trebuie să li se mai adauge obligatoriu și scopul educativ, care deși implică și prevenția – nu se reduce doar la aceasta.
Astfel, în cazul funcționarului public trebuie să fie implicată și răspunderea acestuia în relație cu responsabilitatea, noțiuni care nu trebuie să se confunde și a cărei deosebire a fost fundamentată cu ani în urmă în anumite lucrări de filozofie a dreptului.
Responsabilitatea este cea care prevede răspunderea și o poate elimina total sau parțial dacă subiectul de drept este consecvent în atitudinea sa, prin respectarea valorilor juridice, de a se supune acestora și de a le transforma în propriile lui valori.
Trebuie să precizez că fiecare subiect de drept trebuie să manifeste responsabilitate, dar, la funcționarul public român sau european, acest lucru presupune unele aspecte mai deosebite. Funcționarul public are obligația să fie fundamental responsabil în îndeplinirea atribuțiilor sale. El trebuie să urmărească să primeze în comportamentul lui responsabilitatea. Pentru funcționar nu există o valoare mai importantă decât îndeplinirea, cu o convingere care reiese din înțelegerea rațională a fenomenelor, a sarcinilor sale profesionale pe care trebuie să le îndeplinească.
Funcționarul public are obligația să își îndeplinească atribuțiile de serviciu, nu doar pentru că acestea îi sunt impuse de lege sau de șeful ierarhic, ci și pentru că ele reprezintă rostul său profesional, să urmărească în permanență, ca acesta să fie cât mai eficient și competitiv în activitatea pe care o are de îndeplinit în exercitarea profesiei.
Conform reglementărilor legale, se identifică patru forme ale răspunderii aplicabile funcționarilor, astfel: „Încălcarea de către funcționarii publici, cu intenție, a îndatoririlor de serviciu atrage răspundere disciplinară, contravențională, civilă sau penală, după caz”.
Toate dintre aceste forme sunt atrase de încălcarea cu vinovăție a îndatoririlor de serviciu ale funcționarului, ele reprezentând forme de răspundere subiectivă, bazate pe culpă, absența elementului subiectiv determinând astfel imposibilitatea intervenției lor.
Se poate constata că regimul funcționarului european a preluat unele dintre dimensiunile regimurilor naționale specifice funcției publice, peste care s-au adăugat elemente ce sunt deduse din faptul că acesta își va desfășura activitatea într-un spațiu pe care doctrina comunitară îl denumește teritoriu comunitar.
Doresc să precizez care sunt cele mai importante instituții europene: Consiliul Europei, Parlamentul European, Comisia, Curtea de Justiție și Tribunalul de Primă Instanță, Curtea de Conturi.
Instituțiilor principale de mai sus li se mai adaugă și alte organe, printre care amintesc: instituțiile Uniunii Monetare, Comitetele Consultative Economice și Sociale, Mediatorul, Banca Europeană de Investiții și Agenția de aprovizionare – EURATOM. Precizez că fiecare dintre aceste organisme duce o politică proprie de personal, politică care este de obicei, grefată pe un statut comun aplicabil tuturor funcționarilor publici europeni.
Statutul comun care este aplicabil tuturor funcționarilor publici europeni sunt reunite într-un document intern al Comunităților a Regulamentului C.E.E., C.E.C.O., C.E.E.A., nr. 259/68 din 29 februarie 1968, fiind publicat în J.O. L 56 din 4 martie 1968, împreună cu alte texte.
Se poate constata că intervenția acestei reglementări care are valoare de Statut a avut ca principal efect „plasarea funcției publice comunitare în categoria funcțiilor publice așa-zis închise”.
Acest sistem are asemănări cu sistemul funcției publice franceze sau germane, unde veritabilii funcționari sunt titulari ai posturilor lor și au vocație la carieră administrativă.
1.2. Noțiunea de funcționar comunitar
Definiția noțiunii de funcționar al Comunității se regăsește în art. 1 din Statut, potrivit acesteia este funcționar al Comunității, în sensul prezentului Statut, orice persoană care a fost numită, în condițiile prevăzute de acest Statut, într-o funcție permanentă dintr-una din instituțiile Comunității, printr-un act scris al autorității învestite cu puterea de numire de către această instituție. Din această definiție putem realizează distincția dintre funcționarii comunitari, pe de o parte, și celelalte categorii de agenți, pe de altă parte, care pot fi eventual angajați în regim contractual.
Regulamentul nr. 2615/1976 reglementează această categorie de personal, care sunt angajați pe bază contractuală, în mod temporar, în general 5 ani având posibilitatea să își păstreze funcția după ce se constată prin verificarea aptitudinilor că este compatibil pe postul respectiv în continuare pe baza unui act de numire.
Conform definiția prezentată putem concluziona că dobândirea statutului de funcționar comunitar este condiționată și de existența unui act de numire emis de autoritatea competentă.
Putem constata că funcționarii sunt recrutați printr-un act unilateral al autorității competente și se supun dreptului comunitar în exclusivitate.
Se observă că competența de numire a unui funcționar internațional nu poate rezulta decât dintr-un document internațional, care, prevăzând existența funcționarului, stabilește și autoritatea care va trebui să-l numească sau, respectiv, să-l aleagă.
În conținutul actului de numire va trebui menționat, potrivit art. 3 din Statut, data de la care numirea va produce efecte. Această dată nu poate fi în niciun caz anterioară celei a intrării în funcție a persoanei numite.
Reglementarea situației juridice a funcționarilor prin statut determină concluzia că aceștia sunt supuși unei situații legale și reglementare, ceea ce înseamnă că sunt supuși în mod integral dreptului comunitar cuprins în Statut.
La articolul 1 din Statut sunt asimilate și Comitetul Economic și Social, Comitetul Regiunilor și Mediatorul Uniunii, aplicându-le prevederile Statutului, cu excepția situațiilor în care există dispoziții contrare.
Se observă că pe lângă categoria funcționarilor comunitari, noțiunea de personal în dreptul comunitar cuprinde și categoria agenților, care pot fi angajați prin diferite tipuri de contracte și cărora le este aplicabil ori dreptul comunitar, ori dreptul național.
Categoria de personal a agenților include astfel ceea ce, generic, se desemnează cu sintagma de „contractuali” și care, la rândul lor, sunt împărțiți în două categorii:
– contractuali de drept comunitar;
– contractuali de drept privat local.
Alți autori evocă această categorie prin sintagma „agenți temporari”, admițând totuși că „funcționarilor p funcționar comunitar este condiționată și de existența unui act de numire emis de autoritatea competentă.
Putem constata că funcționarii sunt recrutați printr-un act unilateral al autorității competente și se supun dreptului comunitar în exclusivitate.
Se observă că competența de numire a unui funcționar internațional nu poate rezulta decât dintr-un document internațional, care, prevăzând existența funcționarului, stabilește și autoritatea care va trebui să-l numească sau, respectiv, să-l aleagă.
În conținutul actului de numire va trebui menționat, potrivit art. 3 din Statut, data de la care numirea va produce efecte. Această dată nu poate fi în niciun caz anterioară celei a intrării în funcție a persoanei numite.
Reglementarea situației juridice a funcționarilor prin statut determină concluzia că aceștia sunt supuși unei situații legale și reglementare, ceea ce înseamnă că sunt supuși în mod integral dreptului comunitar cuprins în Statut.
La articolul 1 din Statut sunt asimilate și Comitetul Economic și Social, Comitetul Regiunilor și Mediatorul Uniunii, aplicându-le prevederile Statutului, cu excepția situațiilor în care există dispoziții contrare.
Se observă că pe lângă categoria funcționarilor comunitari, noțiunea de personal în dreptul comunitar cuprinde și categoria agenților, care pot fi angajați prin diferite tipuri de contracte și cărora le este aplicabil ori dreptul comunitar, ori dreptul național.
Categoria de personal a agenților include astfel ceea ce, generic, se desemnează cu sintagma de „contractuali” și care, la rândul lor, sunt împărțiți în două categorii:
– contractuali de drept comunitar;
– contractuali de drept privat local.
Alți autori evocă această categorie prin sintagma „agenți temporari”, admițând totuși că „funcționarilor permanenți li se adaugă agenți temporari, care sunt adesea funcționari naționali, recrutați prin contract de muncă pe durată determinată”.
Contractualii de drept comunitar, se împart la rândul lor, în mai multe categorii:
– temporarii – sunt cei care ocupă un post care se află cuprins în schema de personal, însă autoritatea bugetară a conferit un asemenea caracter postului respectiv. Tot temporari sunt și aceia care ocupă în mod vremelnic un post cu caracter permanent, de obicei, în această situație aflându-se personalul de cercetare;
– auxiliarii – sunt acele persoane angajate să îndeplinească sarcini precare prin natura lor sau prin absența titularului. Astfel de posturi, de regulă, nu sunt cuprinse în schemele de personal ale instituțiilor, cu excepția cazurilor de interimat pe posturile respective;
– consilierii speciali – sunt acele personalități care sunt angajate în instituțiile comunitare datorită cunoștințelor, renumelui, calificării profesionale excepționale ce le este recunoscută. Acestei categorii de persoane, deși sunt angajate pe bază de contract, le sunt aplicabile nu doar prevederile contractelor, ci și, într-o măsură destul de reprezentativă, unele dispoziții din Statutul funcționarilor.
Contractualii de drept privat local. Instituțiile au posibilitatea să procedeze și la angajarea unor agenți locali, pentru a putea duce la îndeplinire diferite sarcini materiale sau de serviciu dintre cele mai diverse. Actul juridic prin intermediul căruia sunt recrutați agenții locali este reprezentat de contractul de închiriere de servicii (ori contractul de prestări servicii), care este încheiat în conformitate cu prevederile legale din țara în care agentul local își duce la îndeplinire atribuțiile de serviciu.
1.3. Câteva aspecte privind deontologia funcționarilor comunitari
Termenul „deontologie” își are originea în termenul grecesc „deontos” care înseamnă, datorie, ceea ce trebuie făcut, ceea ce se cuvine și „logos” care înseamnă știință.
Deontologia funcționarului public, prin obiectul sau specific și metodele proprii, se găsește la intersecția dintre drept și morală. Într-o accepțiune lato sensu, ea mai poate fi definită și, ca ansamblul normelor care conturează un anumit comportament profesional și privat.
Aceasta include astfel norme de comportament, care se referă atât relațiile de serviciu, de toate tipurile, ceea ce poate fi evocat prin sintagma de „comportament profesional”, cât și cele care privesc viața privată a acestuia, care de asemenea trebuie să fie exemplară.
Trebuie să precizez că deontologia este obligatoriu să se regăsească în toate formele de exprimare ale existenței individului în societate și în afara acesteia.
În privința situației în care se găsesc funcționarii comunitari precum și cei internaționali, în general, abordarea acestei probleme trebuie să aibă ca punct de plecare ideea că ei acționează în afara unor state determinate, în organisme suprastatale, pe de o parte, iar pe de alta parte ca fiecare provine dintr-un anumit stat european sau internațional.
De aici apare necesitatea ca funcționarul să aibă și aptitudinea de a sluji în mod autentic interesele organismului căruia aparține, fără imixtiuni sau influențe din partea vreunei puteri naționale sau supranaționale.
Se poate afirma că o deontologie a funcționarilor comunitari, care are ca fundament principiul conform că acesta are ca și unic scop al activității sale, servirea intereselor instituției comunitare căreia îi este aparținător, ceea ce presupune, de cele mai multe ori, aptitudini, cunoștințe, sănătate și moralitate a funcționarului public.
O să prezint în continuare o parte dintre obligațiile funcționarilor publici, care sunt, de doua categorii, distincția are la bază același criterii ca și în cazul drepturilor. Astfel prima categorie este formată din obligația de funcțiune prevăzută de normele juridice de reglementare și organizare a funcționarii, iar refuzul îndeplinirii acestora constituie infracțiune. O altă categorie o reprezintă obligațiile personale care decurg din această calitate de salariat, iar încălcarea acestora constituie abatere disciplinară.
Funcționarii au ca și obligații:
– respectarea programului de lucru și folosirea integrală și eficientă a timpului de muncă;
– ridicarea necontenită a nivelului de calificare profesională;
– îndeplinirea sarcinilor de subordonare ierarhică, prin care se asigură o unitate de acțiune în diferitele domenii de activitate ale administrației publice și, totodată, se realizează autoritatea ierarhică;
– de a păstra secretul și discreția în legătură cu problemele de serviciu, atât în interiorul instituției unde lucrează, cât și în afara acesteia;
– în exercitarea atribuțiilor ce le revin, să se abțină de la exprimarea sau manifestarea publică a convingerilor și preferințelor lor politice, să nu favorizeze vreun partid politic și să nu participe la activități politice în timpul programului de lucru;
– le este interzis să solicite sau să accepte, direct sau indirect, pentru ei sau pentru alții, în considerarea funcției lor publice, daruri sau alte avantaje;
– rezolvarea în termenele stabilite de către superiorii ierarhici, lucrările repartizate;
– le este interzis să primească direct cereri a căror rezolvare intră în competența lor sau să discute direct cu petenții, cu excepția celor cărora le sunt stabilite asemenea atribuții, precum și să intervină pentru soluționarea acestor cereri.
Neîndeplinirea uneia sau a mai multora dintre obligațiile de serviciu sau având legătură cu serviciul pot să declanșeze diferite forme de răspundere juridică a funcționarilor administrației publice.
Toate acestea obligații sunt prevăzute în domeniul dreptului administrativ.
1.4. Izvoarele deontologiei funcționarilor comunitari
Primul izvor din au izvorât normele de maximă generalitate aplicabile instituțiilor comunitare, în ansamblul lor, implicit funcționarilor care își desfășoară activitatea în cadrul lor, este reprezentat de izvoarele dreptului comunitar. Aici se include: legislația primară, legislația secundară, principiile generale ale dreptului, cutuma, jurisprudența Curții Europene de Justiție, dreptul internațional și dreptul național.
Principalul izvor direct este reprezentat de Statutul funcționarilor comunitari, în care se regăsesc consacrate dimensiunile regimului juridic aplicabil funcționarilor comunitari, drepturile și obligațiile ce le revin, principiile care le guvernează activitatea acestora, precum și consecințele care intervin atunci când se încălcă prevederilor Statutului.
În aceeași categorie se mai includ și anexele la Statut, care, în conformitate cu principiul general și universal de drept, fac parte integrantă din actul juridic pe care îl vizează. Alt izvor important îl reprezintă reglementările interne, proprii fiecărei instituții, sau stabilite, de comun acord, de mai multe instituții comunitare.
Principiile deontologiei funcționarilor comunitari:
a) Un prim principiu este reprezentat de faptul că funcționarii comunitari se află în permanență la dispoziția instituțiilor din care fac parte. Aceștia trebuie să își organizeze astfel viața și activitatea, astfel încât să facă față, în orice moment, eventualelor solicitări care vin din partea instituției.
b) Un al doilea principiu este reprezentat de spiritul internațional și european de care trebuie să dea dovadă în activitatea acestora, care îi obligă la un comportament prin care să se realizeze echilibrul necesar între spiritul și vocația lor europeană și atașamentul față de țara ai cărei cetățeni și în slujba căreia sunt.
c) Un al treilea principiu, care se află în strânsă dependență cu acesta, îl reprezintă neutralitatea desăvârșită a funcționarului comunitar, care exclude orice influență, din partea oricărui stat, organism național sau internațional, oricărui altui subiect de drept intern sau internațional.
d) Un al patrulea principiu îl reprezintă devotamentul absolut în slujirea intereselor instituției comunitare și a politicii comunitare, în ansamblul său.
1.5. Cuprinderea funcției publice în constituțiile țărilor Uniunii Europene
După cum am observat în lucrările de drept administrativ comparat, în fiecare țară vestică există anumite tradiții ale funcției publice, care nu trebuie niciodată confundate cu apariția unui statut general. Prima dintre țări care a adoptat un Statut general al funcției publice este Spania, prin Legea din 1852, urmată mai târziu de Luxembourg, printr-o lege din anul 1872, și Danemarca, în anul 1899. În Italia, primul statut al funcționarilor civili ai statului a fost adoptat la 22 noiembrie 1908, iar în Republica Irlanda prima lege privind funcția publică datează din anul 1922. Olanda și Belgia au adoptat prima lege privind funcționarii în 1929, iar Regulamentul general al funcționarilor din Regat apare în anul 1931.
Prin studierea unor țări dintre care amintesc, Germania, care are anumite tradiții în ceea ce privește funcția publică încă din evul mediu, dacă facem referire numai la funcționarii pe viața, prima lege privind codificarea generală a normelor funcției publice s-a adoptat de către regimul Național socialist în anul 1937, doresc să menționez că a existat încă de la începutul secolului al XIX-lea, mai exact de la 1 iulie 1806, un Cod bavarez al funcției publice. Paradoxul legislativ din Germania se regăsește și în Franța, unde tradițiile funcției publice sunt cu mult anterioare Revoluției de la 1789, iar Camerele, în repetate rânduri, au studiat diferite proiecte (mai ales în anii 1879, 1885, 1909), dar primul Statut al funcției publice a fost adoptat de către regimul de la Vichy.
Doresc să precizez că această reglementare care, la fel ca și cea germană, conținea discriminări față de evrei și femei, a fost abrogată imediat după eliberare, adoptându-se în octombrie 1946, un statut general, care se află la originea reglementarilor actuale care sunt în vigoare.
În privința țărilor care au constituții scrise pot spune că în fiecare se găsesc principii ale funcției publice, motiv pentru care în lucrările de drept public comparat se discută foarte clar despre ,,bazele constituționale ale funcției publice”. Este adevărat că numărul articolelor din constituție ce se referă la funcția publică diferă de la o țară a Uniunii la alta, la fel diferă și tehnica ori conținutul reglementării, nu trebuie să uităm că unele constituții au fost adoptate în primele decenii ale secolului trecut, în timp ce altele în ultimele decenii ale secolului nostru, dar nu se poate contesta și faptul că asemenea reglementari ar exista.
Prima dintre problemele care i-au preocupat pe legiuitorii constituanți a fost stabilirea competenței pentru fixarea regulilor aplicabile funcției publice. Din acest punct de vedere, constituțiile țărilor din Uniunea Europeana se împart în două mari categorii:
constituții care dau această competență exclusiv ,,puterii legislative” (1)
constituții care partajează competența între legislativ și executiv. (2)
(1) În art. 10 din Cap. XI al Constituției Suediei găsim următoarea redactare: ,,Dispozițiile care reglementează statutul funcționarilor de stat în alte privințe decât cele prevăzute în prezenta Constituție vor fi enunțate prin lege”, de asemenea, art. 21 din Constituția Austriei dispune: ,,Statutul, inclusiv sistemul de plată și statutul disciplinar al funcționarilor Federației și land-urilor care îndeplinesc funcții oficiale este reglementat conform unor principii unitare de către legislația federală”.
În această categorie intră și art. 65 din Constituția Finlandei, care în urma modificării din 6 noiembrie 1970 precizează următoarele: ,,Clauzele statutului funcționarilor pot fi stabilite prin convenția colectivă conform prevederilor legii”, neadmițându-se că acest cadru de principiu să fie stabilit de executiv, așa cum în 1993 s-au reglementat lucrurile si în Italia.
Trebuie, deci, făcută o distincție între competența legiuitorului sau, după caz, a executivului de a reglementa materia funcției publice, fie chiar la nivel de detalii, pe de o parte, și posibilitatea de a stabili reguli ale funcției publice prin contractul colectiv de muncă, pe de altă parte. Vom spune că în țările în care regulile contractuale vin în limitele admise de legiuitor funcției publice i se aplica un regim mixt,adică, legal și contractual.
(2) Partajarea competentei între legiuitor și executiv apare în Belgia (art. 29, art. 66 alin. (2) din Constituție), în Regatul Unit (unde prerogativele regale – Royal prerogative – recunoscute ca o convenție constituțională, cuprind și puterea de a stabili reglementări cu privire la funcția publică – în Olanda (art. 72 din Constituție, așa cum a fost revizuit în 1982), în Franța (art. 34 si 372 din Constituție), precum și Norvegia.
În ceea ce privește principiile aplicabile funcției publice, majoritatea constituțiilor reglementează: principiul egalitații admisibilității în funcții publice, precum și al autonomiei în exercițiul funcției publice.
Unele constituții stabilesc și principiile generale de acces pentru funcțiile publice (de exemplu art. 92 din Constituția Norvegiei), altele prevăd scopurile activităților publice, care sunt și ale funcțiilor publice (de exemplu art. 2 alin. 2 și 3 din Constituția Suediei) sau prevăd garanții specifice pentru funcționari în exercitarea anumitor drepturi. Exista și constituții care reglementează problema răspunderii funcționarilor publici, iar unele au un capitol special consacrat funcțiilor publice (de exemplu Cap. X din Constituția Finlandei).
Cu titlu de exemplu voi reproducem doar art. 269 din Constituția Portugaliei (intitulat ,,Regimul funcției publice”):
,,1. În exercitarea funcțiilor lor, funcționarii administrației publice și ceilalți agenți ai statului și ai altor instituții publice sunt exclusiv în serviciul interesului public, așa cum este definit în termenii legii, de către organele competente ale administrației.
2. Funcționarii administrației publice și ceilalți agenți ai statului și ai celorlalte instituții publice nu pot fi prejudiciați sau avantajați, în virtutea exercitării funcțiilor lor, în ceea ce privește drepturile politice prevăzute de Constituție, în special dreptul la opțiune de partid.
3. În procedura disciplinară învinuitului i se garantează ascultarea și apărarea.
4. Nu este permisă cumularea de servicii sau funcții publice, afară de cele admise expres prin lege.
5. Legea stabilește incompatibilitatea între exercitarea serviciilor sau funcțiilor publice și alte activități”.
1.6. Statutul funcționarilor publici în statele europene
Daca prin Statutul funcționarilor publici se înțelege ansamblul de reguli referitoare la situația funcționarilor, care formează ,,dreptul comun al funcției publice”, atunci putem susține că în fiecare dintre cele 12 țări există un Statut, chiar dacă formal nu găsim peste tot un act normativ unic, denumit ,,Statutul general al funcției publice”.
Regula o reprezintă existența unor coduri sau statute, care au rolul de drept comun al funcției publice. Astfel, conform criteriului alfabetic, vom reține că în Belgia este în vigoare, cu numeroase modificări și actualizări, Decretul-regal din 2 octombrie 1937, care este întregit cu Legea din 20 februarie 1990 și Decretul-regal din 22 noiembrie 1991, iar în Danemarca există Legea din 18 iunie 1969, completată cu numeroase texte cu metodologii de aplicare.
În Franța, întâlnim o situație specifică, adică, ,,Statutul general al funcționarilor” fiind reglementat de patru legi: Legea din 13 iulie 1983, care are ca obiect reglementarea drepturilor și obligațiilor funcționarilor; Legea din 11 ianuarie 1989, referitoare la funcția publica de stat; Legea din 26 ianuarie 1984, referitoare la funcția publică teritorială și Legea din 9 ianuarie 1986, care se referă la funcția publica din spitale.
În Germania observăm că coexistă Legea relativă la funcția publică federală, din 14 iulie 1953, cu Legea relativă la drepturile funcționarilor publici, din 1 iulie 1957, la care, firește, se adăugă legislațiile landurilor. În Irlanda, pentru a se marca separația de tradiția britanică, Parlamentul este considerat a fi încă un organ administrativ colectiv.
Grecia are în vigoare un Cod al funcționarilor din 1977, care este însă modificat și întregit, mai ales în domeniul recrutării funcționarilor, de foarte numeroase decrete, trebuie reținut că, în anul 1992, a fost constituită o Comisie de codificare a dreptului funcției publice.
În Italia este prezentă o lege-cadru (din 29 martie 1983), care fixează principiile repartizării competenței în materia funcției publice între legiuitorul național, consiliile regionale și partenerii sociali.
În ceea ce privește sfera funcționarilor statutari în țările Uniunii Europene trebuie avute în vedere doua aspecte fundamentale:
a) care sunt categoriile de funcționari ce intra sub incidența statutului adică a regimului juridic unilateral (de drept public);
b) care este gradul de generalitate a regulilor cuprinse în statut.
În cele mai multe țări (Belgia, Grecia, Spania, Franța, Irlanda, Olanda, Portugalia) statutul se aplică tuturor agenților permanenți ai administrației publice, adică stat, colectivitatea teritoriale și stabilimente autonome. Aceasta era situația și în Italia, până la decretul-lege din februarie 1993 al Guvernului Amato.
1.7. Alte aspecte privind funcționarii publici și funcția publică în Uniunea Europeană
Principiul egalității și principiul meritului în legislația țărilor Uniunii Europene.
Autorii de drept public, ca și cei de știința administrației, sunt unanimi a considera că la ora de față democrația nu mai poate sta la ușa de acces pentru funcțiile publice, acestea trebuind să fie accesibile pentru orice cetățean, în virtutea principiului egalității în drepturi. De aici apare și, principiul contemporan al egalități accesului la funcții publici Pe de altă parte, după cum s-a arătat deja, pe parcursul istoriei, că în funcții administrative, în funcții publice, în general, nu pot rezista decât persoanele care au anumite calități, care au o anume instrucție intelectuală și profesională, într-un cuvânt, persoanele care au competență, această trebuind remunerată și apreciată conform meritului și atribuțiilor acestora.
1.8. Particularități în materia drepturilor și obligațiilor funcționarilor din Uniunea Europeană
Conform dreptului comparat, cu o privire atentă la reglementările din țările Uniunii Europene, se constată peste tot o grijă cu totul aparte față de dreptul la carieră al funcționarilor publici, care presupune, înainte de toate, dreptul la credibilitate în funcție; pentru unele funcții din administrație este reglementat, la fel ca și pentru magistrați, principiul inamovibilității (în special în Franța), iar în Germania funcționarii sunt, de regulă, numiți pe viața (Amstelbung auf Lebenszeit). În ceea ce privește drepturile funcționarilor, în lumea occidentală se discută destul de mult asupra a ceea ce este impropriu denumit drepturi colective, mai exact drepturi care se exercită în colectiv.
Nota dominantă din legislația occidentală europeană este cea a apropierii statutului funcționarilor, din acest punct de vedere, de cel al restului salariaților, deși diferențele sunt sensibile, de la cazul din Italia, unde se vorbește despre o adevărata revoluție a funcției publice – principiul privatizării, la Olanda sau Germania, unde se mențin tradițiile statutare. Este sigur, că și acolo unde este recunoscut dreptul de asociere în sindicate, dreptul la grevă, etc. sunt categorii, care, în mod clar, sunt exceptate de la exercițiul acestui drept.
Daca facem referire la obligații, predominantă este ideea fidelității, a îndeplinirii cu profesionalism și imparțialitate a prerogativelor funcției, existând o procedură disciplinară pentru sancționarea greșelilor, peste tot fiind reglementată și sancțiunea revocării din funcție, care este sancțiunea cea mai severă, cu excepția suprimării dreptului la pensie, prevăzută în legislația din Franța.
Alăturată idei fidelității mai reținem și obligația de supunere ierarhică; obligația de imparțialitate (abținerea de la orice favoritism în vederea asigurării egalității de tratament) și obligația de discreție și de păstrare a secretului profesional.
În principiu, având în vedere cu deosebire doctrina franceză, sunt de reținut o serie de drepturi care se regăsesc în marea majoritate a țărilor europene: dreptul la protecție, care are două laturi (garantarea stabilității în funcție și apărarea împotriva defăimării, insultei, amenințării, ultrajului, respectiv repararea prejudiciilor suferite în exercițiul funcțiunii; dreptul la salarizare pentru serviciul prestat, la odihnă și asigurări sociale; dreptul de a participa, prin organismele consultative, la organizarea serviciilor publice și elaborarea regulilor statutare; dreptul de a cunoaște și ataca deciziile individuale care îl privesc; dreptul de a beneficia de o perfecționare profesionala permanenta; dreptul la carieră (posibilitatea de a avansa în grade și funcții); dreptul a se asocia în sindicate și a participa la activitatea organizațiilor sindicale (acest drept în Franța nu este recunoscut militarilor); dreptul la opinie politică, sindicală, filozofică și religioasă (limitat în exercițiul sau de obligația de neutralitate și cea de rezervă).
CAPITOLUL II
RĂSPUNDEREA CIVILĂ ȘI PENALĂ A
FUNCȚIONARULUI PUBLIC
2.1. Considerații generale
Respectarea disciplinei în muncă este absolut necesară pentru o bună funcționare a oricărei autorități sau instituții publice. Relațiile sociale și cele tehnice specifice derulării activității într-o anumită organizație trebuie asigurate prin responsabilizarea subiecților raportului juridic de muncă. Astfel, în situația funcționarilor publici, dat fiind faptul că dispozițiile legale incidente reglementează obligațiile specifice cu privire la asigurarea condițiilor necesare desfășurării activității și plata salariului, a fost un lucru necesar precizarea explicită a intervenției răspunderii juridice a acestei categorii de personal pentru încălcarea regulilor interne specifice protecției reciproce în cadrul raporturilor de serviciu.
În doctrină teoriile despre răspunderea juridică sunt fundamentate variat.
Conform opiniei anumitor autori, aceștia consideră că orice persoană este obligată să respecte disciplina în muncă, normele specifice de protecție și igienă (sănătate) a muncii. Disciplina în muncă este concepută ca fiind ordinea necesară în cadrul executării raportului social de muncă și în cadrul unui colectiv determinat, rezultată din respectarea de către cei ce compun colectivul a unor reguli sau norme de conduită, care asigură desfășurarea, în condiții de eficiență a procesului muncii.
Trebuie apreciat că răspunderea salariatului intervine exclusiv pentru fapte care sunt săvârșite în timpul serviciului sau în legătură cu serviciul, prin încălcarea unor obligații care decurg din contractul individual de muncă.
Observăm că specific faptelor care atrag răspunderea juridică a funcționarului public, este după părerea anumitor autori, faptul că acestea pot interveni în timpul sau în legătură cu exercitarea funcției publice, precum și prin îndepărtarea de la anumite norme care nu au o legătură directă, nemijlocită cu exercitarea funcției publice dar afectează imaginea și prestigiul funcționarului public respectiv.
În procesul de evoluție a răspunderii juridice a funcționarilor publici au fost identificate diferite tipuri de răspundere:
– răspunderea disciplinară, contravențională, patrimonială și penală;
– răspunderea disciplinară, administrativă, civilă și penală.
Având dispozițiile legale incidente, explicite, consider că, în funcție de natura și conținutul normelor legale încălcate, funcționarul public va răspunde juridic: disciplinar, contravențional, civil sau penal, după caz, în funcție de gravitatea faptei comise .
În considerarea celor formulate mai sus și a prevederilor legale incidente, se poate defini răspunderea juridică a funcționarilor publici ca reprezentând: prevenirea și sancționarea săvârșirii de către funcționarii publici a unor fapte prin care sunt încălcate normele legale care aduc atingere exercitării funcției publice.
În continuare voi analiza pe scurt elementele care sunt specifice în răspunderea civilă și răspunderea penală..
2.2. Responsabilitatea și răspunderea funcționarilor publici
Responsabilitatea socială a funcționarilor publici a fost definită prin raportarea pertinentă la nevoile sociale, la sarcinile pe care le au și pe care le consideră îndatoriri de prim
ordin. Pentru funcționarii publici, responsabili social, realizarea sarcinilor de serviciu, rezolvarea cu promptitudine și seriozitate a problemelor cetățenilor, reprezintă felul de a fi și
scopul existenței lor sociale.
În concepția autorilor care fac distincție între responsabilitatea socială și răspunderea juridică, se arată că responsabilitatea precede răspunderea și chiar o poate elimina. Când sistemul de valori este negat, omul încetează să mai fie responsabil, dar devine răspunzător pentru comportamentul său.
Astfel, în comportamentul funcționarilor publici trebuie să primeze responsabilitatea, „îndeplinirea funcției cu o convingere ce derivă din înțelegerea fenomenelor și a sarcinilor sale, convins fiind că slujirea cu credință a interesului public este baza comportamentului său profesional și moral”.
Administrația publică are la baza activității ei principiul legalității, aplicarea legii în litera și spiritul ei, iar orice abaterea de la lege prin săvârșirea unor fapte ce aduc atingere valorilor ocrotite atrage răspunderea juridică întruna dintre diversele sale forme.
Conform opiniei majoritare conturate în doctrină, în sarcina unui funcționar public se pot angaja cinci tipuri de răspundere: răspunderea disciplinară, fundamentată pe încălcarea normelor de disciplină specifice raportului de serviciu, răspunderea contravențională, în cazul săvârșirii de către funcționarul public a unor fapte antisociale calificate de lege drept contravenții, răspunderea patrimonială, fundamentată pe dispozițiile art. 52 din Constituție și Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, răspunderea civilă, care derivă din faptele personale ale funcționarilor publici, ce produc prejudicii terților, fără să aibă legătură cu exercițiul funcției publice, răspunderea penală, ce intervine atunci când funcționarul public a săvârșit fapte prevăzute ca infracțiune de Codul penal sau de legi speciale.
Dintre toate formele de răspundere care poate fi luată în cazul funcționarului public, mă voi opri asupra răspunderii civile și răspunderii penale.
2.3. Funcția publică și funcționarul public în accepțiunea Statutului funcționarilor publici
Statutul funcționarilor publici care este în prezent în vigoare a fost adoptat prin Legea nr. 188 din 8 decembrie 1999. Această lege a suferit ulterior numeroase modificări și completări, cele mai de substanță fiind cele prevăzute în Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, lege care a și dispus republicarea Legii nr. 188/1999, dându-se textelor o nouă numerotare.
În anul 2006, prin Legea nr. 251/2006, în temeiul art. III din acest act normativ, s-a dispus o nouă republicare a Legii nr. 188/1999, care a avut loc în anul 2007 (M. Of. nr. 365 din 29 mai 2007).
Potrivit art. 2 alin. (1) din Statut, funcția publică este definită ca fiind „ansamblul atribuțiilor și responsabilităților stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor de putere publică de către administrația publică centrală, administrația publică locală și autoritățile administrative autonome”.
Textul, așa cum este formulat în lege, creează unele ambiguități și ridică unele semne de întrebare, făcând destul de dificilă interpretarea anumitor termeni.
În primul rând, nu rezultă ce trebuie să se înțeleagă prin termenul de „responsabilități”.
Ele reprezintă altceva decât atribuțiile, din moment ce sunt prevăzute cumulativ cu acestea în lege.
Se poate observa, de asemenea, că se are în vedere ca funcțiile publice să fie stabilite numai „în temeiul legii”, ca și cum ele nu ar trebui stabilite, în primul rând, prin lege și numai în subsidiar „în temeiul legii”.
Funcționarul public este definit în art. 2 alin. (2) din Statut ca fiind „persoana numită, în condițiile legii, într-o funcție publică”.
De asemenea, persoana care a fost eliberată din funcția publică și se află în corpul de rezervă al funcționarilor publici își păstrează calitatea de funcționar public – art. 2 alin. (2)
teza a II-a din Statut.
Din ansamblul acestor reglementări se poate observa că, în concepția Statutului, persoanele care ocupă funcții alese nu au calitatea de funcționar public și, prin urmare, acestora nu li se aplică prevederile prezentului Statutului.
Se mai poate observa că, prevederile Statutului nu se aplică tuturor persoanelor numite într-o funcție publică, întrucât în art. 6 sunt prezentate o serie de categorii de persoane care, deși fac parte din autorități și instituții publice ale administrației și sunt numite în funcție, ele nu sunt considerate ca ocupând funcții publice și, deci, ca având calitatea de funcționar public.
Ca și exemple am ales, corpul magistraților, cadrele didactice, personalul salariat încadrat pe baza încrederii personale la cabinetul demnitarului, personalul salariat din aparatul
propriu al autorităților și instituțiilor publice care desfășoară activități de secretariat, administrative, protocol, gospodărie, întreținere, reparații și de deservire, pază, precum și alte
categorii de personal care nu exercită prerogative de putere publică nu sunt supuse prevederilor Statutului funcționarilor publici.
Legea nr. 188/1999 realizează, în cadrul art. 10 și o clasificare a funcționarilor publici după nivelul atribuțiilor titularilor funcției publice. Astfel, sunt stabilite:
– funcții publice corespunzătoare categoriei înalților funcționari publici;
– funcții publice corespunzătoare categoriei funcționarilor publici de conducere;
– funcții publice corespunzătoare categoriei funcționarilor publici de execuție.
Potrivit art. 12, categoria înalților funcționari publici cuprinde persoanele care sunt numite în una dintre următoarele funcții publice:
– secretar general al Guvernului și secretar general adjunct al Guvernului;
– secretar general din ministere și alte organe de specialitate ale administrației publice centrale;
– prefect;
– secretar general adjunct din ministere și alte organe de specialitate ale administrației publice centrale;
– subprefect;
– inspector guvernamental.
Categoria funcționarilor publici de conducere cuprinde persoanele numite în una dintre următoarele funcții publice:
– director general și director general adjunct din aparatul autorităților administrative autonome, al ministerelor și al celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, precum și în funcțiile publice specifice asimilate acestora;
– director și director adjunct din aparatul autorităților administrative autonome, al ministerelor și al celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, precum și în funcțiile publice specifice asimilate acestora;
– secretar al unității administrativ-teritoriale;
– directorul executiv și directorul executiv adjunct în cadrul instituției prefectului, în cadrul aparatului propriu al autorităților administrației publice locale și al instituțiilor publice subordonate acestora, precum și în funcțiile publice specifice asimilate acestora;
– șef serviciu, precum și în funcțiile publice specifice asimilate acesteia;
– șef birou, precum și în funcțiile publice specifice asimilate acesteia.
În fine, art. 14 din Legea nr. 188/1999 stabilește persoanele care fac parte din categoria funcționarilor publici de execuție. Astfel:
– sunt funcționari publici de execuție din clasa I persoanele numite în următoarele funcții publice generale: consilier, consilier juridic, auditor, expert, inspector, precum și în funcțiile publice specifice asimilate acestora;
– sunt funcționari publici de execuție din clasa a II-a persoanele numite în funcția publică generală de referent de specialitate, precum și în funcțiile publice specifice asimilate
acesteia;
– sunt funcționari publici de execuție din clasa a III-a persoanele numite în funcția publică generală de referent, precum și în funcțiile publice specifice asimilate acesteia.
2.4. Răspunderea civilă a funcționarului public
Răspunderea civilă a funcționarului public se angajează:
a. pentru pagubele produse cu vinovăție patrimoniului autorității sau instituției publice în care funcționează;
b. pentru nerestituirea în termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit;
c. pentru daunele plătite de autoritatea sau instituția publică, în calitate de comitent, unor terțe persoane, în temeiul unei hotărâri judecătorești definitive și irevocabile.
Funcționarul public, ca și salariații, va răspunde atât pentru prejudiciul efectiv (damnum emergens) cât și pentru beneficiul nerealizat (lucrum cessans).
Din punct de vedere al cauzelor care determină intervenția răspunderii civile aplicabile funcționarilor publici, așa cum se desprind din prezentul articol, se constată că este vorba despre:
• prejudicierea, cu vinovăție, a patrimoniului unei autorității sau instituției publice în care își desfășoară activitatea funcționarul public;
• nerestituirea, în termenul legal, a sumelor necuvenite acordate funcționarului de către autoritatea sau instituția publică;
• daunele suportate, în calitate de comitent, de către instituția publică, în contul funcționarului public, în temeiul unei hotărâri judecătorești definitive și irevocabile.
Conform articolului 24 alin. 4 din Codul de conduită al funcționarilor publici, răspunderea civilă a acestora poate interveni și pentru încălcarea normelor de conduită a funcționarilor. Astfel, textul menționat prevede că „funcționarii publici răspund potrivit legii în cazurile în care, prin faptele săvârșite cu încălcarea normelor de conduită profesională, creează prejudicii persoanelor fizice sau juridice”.
Statutul funcționarilor publici stabilește expres și direct că răspunderea lor este civilă și se angajează pentru pagubele produse cu vinovăție patrimoniului autorității sau instituției publice în care acesta funcționează, precum și pentru nerestituirea în termenul legal a sumelor acordate necuvenit sau daunele plătite de autoritate sau instituție în calitatea sa de comitent.
Intervenția acestei forme de răspundere este condiționată și de îndeplinirea cumulativă a următoarelor condiții:
a. să fie vorba despre o faptă personală a funcționarului public (persoana care a produs prejudiciul trebuie să aibă calitatea de funcționar public);
b. fapta funcționarului public să fi fost săvârșită în legătură cu munca sa, cu atribuțiile sale;
c. fapta personală și ilicită a funcționarului public să fi produs un prejudiciu autorității sau instituției publice (prejudiciul trebuie să fie real, cert, actual, direct și să nu fi fost reparat);
d. existența unei legături de cauzalitate între fapta personală ilicită a funcționarului public și prejudiciu;
e. existența vinovăției funcționarului public.
Răspunderea civilă a funcționarului public este, ca și răspunderea patrimonială, reglementată de Codul muncii pentru salariat, este o formă de răspundere subiectivă, ceea ce înseamnă că pentru angajarea ei trebuie să se constate culpa funcționarului public.
Repararea pagubelor aduse autorității sau instituției publice se dispune prin emiterea de către conducătorii autorității sau instituției publice a unui ordin sau a unei dispoziții de imputare, în termen de 30 de zile de la constatarea pagubei, sau, după caz, prin asumarea unui angajament de plată și pe baza hotărârii judecătorești definitive și irevocabile.
Împotriva ordinului sau dispoziției de imputare funcționarul public în cauză are posibilitatea de a se adresa instanței de contencios administrativ.
Dreptul conducătorului autorității sau instituției publice de a emite ordinul sau dispoziția de imputare se prescrie în termen de 3 ani de la data producerii pagubei.
Ordinul sau dispoziția de imputare este emisă de către conducătorul autorității sau instituției publice. În cazul în care cel care produce paguba este chiar conducătorul autorității sau instituției publice, ordinul sau dispoziția de imputare este emisă de către conducătorul autorității publice ierarhic superioare.
Calea de atac împotriva ordinului sau dispoziției de imputare este contestația, care se formulează tot în fața instanței de contencios administrativ.
Potrivit art. 84 din Legea nr. 188/1999, republicată, „răspunderea civilă a funcționarului public se angajează:
a) pentru pagubele produse cu vinovăție patrimoniului autorității sau instituției publice în care funcționează;
b) pentru nerestituirea în termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit;
c) pentru daunele plătite de autoritatea sau instituția publică, în calitate de comitent, unor terțe persoane, în temeiul unei hotărâri judecătorești definitive și irevocabile”.
Termenul de prescripție pentru stabilirea răspunderii civile pentru a se emiter ordin sau dispoziție de imputare este de 3 ani de la data când sa produs paguba.
La rândul său, art. 85 din Statut are următorul conținut:
„(1) Repararea pagubelor aduse autorității sau instituției publice în situațiile prevăzute la art. 84 lit. a) și b) se dispune prin emiterea de către conducătorul autorității sau instituției publice a unui ordin sau a unei dispoziții de imputare, în termen de 30 de zile de la constatarea pagubei, sau, după caz, prin asumarea unui angajament de plată, iar în situațiile prevăzute la lit. c) a aceluiași articol, pe baza hotărârii judecătorești definitive și irevocabile.
(2) Împotriva ordinului sau a dispoziției de imputare funcționarul public în cauză se poate adresa instanței de contencios administrativ.
(21) Ordinul sau dispoziția de imputare rămasă definitivă ca urmare a neintroducerii ori respingerii acțiunii la instanța de contencios administrativ constituie titlu executoriu.
(3) Dreptul conducătorului autorității sau instituției publice de a emite ordinul sau dispoziția de imputare se prescrie în termen de 3 ani de la data producerii pagubei”.
2.5. Răspunderea penală a funcționarului public
Cea mai gravă dintre formele de răspundere aplicabilă funcționarilor publici este răspunderea penală.
Răspunderea funcționarului public pentru infracțiunile săvârșite în timpul serviciului sau în legătură cu atribuțiile funcției publice pe care o ocupă se angajează conform legii penale. Ea intervine pentru infracțiunea săvârșită în timpul serviciului sau care au legătură cu atribuțiile funcției publice pe care funcționarul public o exercită.
Prin interpretarea textului rezultă că funcționarul public săvârșește două categorii de infracțiuni: unele care privesc funcția publică pe care acesta o exercită, care au legătură cu aceasta, iar altele care nu au legătură cu aceasta.
În cadrul răspunderii penale se mai iau în considerare pe lângă infracțiunile prevăzute în Codul penal, și infracțiunile prevăzute în Legea nr. 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea și sancționarea faptelor de corupție potrivit căreia sunt infracțiuni de corupție cele prevăzute la articolele 254-257 din Codul penal și la art.61 și 62 din Legea nr. 161/2003.
Acest tip de infracțiuni pot fi săvârșite atât de funcționarii publici cât și de alți funcționari sau persoane care exercită unele funcții, însărcinări, atribuții de control sau care participă la luarea unor decizii.
În Codul penal infracțiunile incidente care îi privesc pe funcționarii publici sunt reglementate de titlul VI, denumit „infracțiuni care aduc atingere unor activități de interes public sau altor activități reglementate de lege”, respectiv: abuzul în serviciu contra intereselor persoanelor (art. 246); abuzul în serviciu prin îngrădirea unor drepturi (art. 247); abuzul în serviciu contra intereselor publice (art. 248); neglijență în serviciu (art. 249); purtarea abuzivă (art. 250); neglijența în păstrarea secretului de stat (art. 252); luarea de mită (art. 254); darea de mită (art. 255); primirea de foloase necuvenite (art. 256); traficul de influență (art. 257) și faptele săvârșite de alți funcționari (art. 258).
În cazul în care a fost pusă în mișcare acțiunea penală pentru săvârșirea unei infracțiuni, conducătorul autorității sau instituției publice va dispune suspendarea funcționarului public din funcția publică pe care o deține.
Dacă, după cercetări, se dispune scoaterea de sub urmărire penală ori încetarea urmăririi penale, precum și în cazul în care instanța judecătorească dispune achitarea sau încetarea procedurii penale, suspendarea din funcția publică încetează iar funcționarul public respectiv va fi reintegrat în funcția publică deținută anterior și îi vor fi achitate drepturile salariale aferente perioadei de suspendare, precum și recunoașterea vechimii în muncă pe perioada în care acesta a fost suspendat.
În situația în care nu sunt întrunite condițiile pentru angajarea răspunderii penale, iar fapta funcționarului public poate fi considerată abatere disciplinară, se va sesiza comisia de disciplină competentă.
În situația reintegrării în funcția publică deținută anterior, suportarea drepturilor salariale ale funcționarului public se face de către stat, prin Ministerul Finanțelor Publice în baza Constituției, potrivit căreia „statul răspunde patrimonial pentru prejudiciile produse în erorile judiciare”. Statul urmează să răspundă patrimonial și pentru prejudiciile produse în fazele care prevăd judecata propriu-zisă sau cele deduse din judecată, dacă se dovedește că funcționarul public nu este vinovat de fapta de care a fost acuzat.
Intervenția răspunderii penale a funcționarului public poate fi atrasă și de săvârșirea unor fapte de încălcare a Codului de conduită a funcționarilor publici. Art. 24 alin. 3 prevede că în cazul în care faptele de încălcare a dispozițiilor Codului întrunesc elementele constitutive ale unei infracțiuni, se impune și sesizarea organelor de urmărire și cercetare penală ale statului.
Articolul 86 din cuprinsul Legii nr. 188/1999, republicată, are următorul conținut:
„(1) Răspunderea funcționarului public pentru infracțiunile săvârșite în timpul serviciului sau în legătură cu atribuțiile funcției publice pe care o ocupă se angajează potrivit legii penale.
(2) În cazul în care funcționarul public este trimis în judecată pentru săvârșirea unei infracțiuni de natura celor prevăzute la art. 54 lit. h), persoana care are competența legală de numire în funcția publică va dispune suspendarea funcționarului public din funcția publică pe care o deține.
(3) Dacă instanța judecătorească dispune achitarea sau încetarea procesului penal, suspendarea din funcția publică încetează, iar funcționarul public respectiv își va relua activitatea în funcția publică deținută anterior și îi vor fi achitate drepturile salariale aferente perioadei de suspendare.
(4) În situația în care nu sunt întrunite condițiile pentru angajarea răspunderii penale, iar fapta funcționarului public poate fi considerată abatere disciplinară, va fi sesizată comisia de disciplină competentă.
(5) De la momentul începerii urmăriri penale, în situația în care funcționarul public poate influența cercetarea, persoana care are competența numirii în funcția publică are obligația să dispună mutarea temporară a funcționarului public în cadrul altui compartiment sau altei structuri fără personalitate juridică a autorității sau instituției publice”.
La finalul acestei analize graduale a formelor de răspundere juridică a funcționarilor publici, trebuie să evidențiem și unele dintre elementele care sunt specifice răspunderii penale a acestora.
Răspunderea funcționarului public pentru infracțiunile săvârșite în cadrul serviciului sau care este în legătură cu atribuțiile funcției publice ocupate, se angajează doar în condițiile prevăzute de legea penală.
Raporturile de serviciu ale funcționarilor publici sunt influențate în mod direct de răspunderea penală, după cum urmează:
– în momentul în care este pusă în mișcare acțiunea penală pentru săvârșirea unei infracțiuni contra umanității, contra statului sau contra autorității, de serviciu sau în legătură cu serviciul, care împiedică înfăptuirea justiției, de fals ori a unor fapte de corupție sau a unei infracțiuni săvârșite cu intenție, care ar face-o incompatibilă cu exercitarea funcției publice, conducătorul autorității sau instituției publice va dispune suspendarea funcționarului public din funcția publică pe care o deține;
– în cazul în care este dispus scoaterea de sub urmărire penală ori încetarea urmăririi penale, precum și dacă instanța judecătorească dispune achitarea sau încetarea procesului penal, suspendarea din funcția publică încetează, și atunci funcționarul public respectiv va fi reintegrat în funcția publică deținută anterior și îi vor fi achitate acestuia drepturile salariale aferente perioadei în care a fost suspendat;
– în situația în care nu sunt întrunite condițiile pentru angajarea răspunderii penale, iar fapta funcționarului public poate fi considerată abatere disciplinară, va fi sesizată comisia de disciplină competentă pentru a lua măsurile ce se impun acestuia pentru fapta comisă.
2.6. Conceptul de funcționar public în lumina Codului penal
Ca și deosebire de reglementarea din Statutul funcționarilor publici, în Codul penal al României noțiunea de funcționar public are o accepțiune mult mai largă.
Codul penala conferit, termenului de funcționar public o nouă accepțiune, legiuitorul dorind să renunțe la o interpretare extensivă a noțiunii.
Astfel, potrivit art. 175 alin. (1), „«funcționar public», în sensul legii penale, este persoana care, cu titlu permanent sau temporar, cu sau fără o remunerație:
a) exercită atribuții și responsabilități, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor puterii legislative, executive sau judecătorești;
b) exercită o funcție de demnitate publică sau o funcție publică de orice natură;
c) exercită, singură sau împreună cu alte persoane, în cadrul unei regii autonome, al altui operator economic sau unei persoane juridice cu capital integral sau majoritar de stat ori al unei persoane juridice declarată ca fiind de utilitate publică, atribuții legate de realizarea obiectului de activitate al acesteia”.
De asemenea, potrivit alin. (2), este considerată funcționar public, în sensul legii penale, persoana care exercită un serviciu de interes public pentru care a fost învestită de autoritățile publice sau care este supusă controlului ori supravegherii acestora cu privire la îndeplinirea respectivului serviciu public”.
În privința termenului public, acesta este definit în art. 176, astfel: „prin termenul „public» se înțelege tot ce privește autoritățile publice, instituțiile publice sau alte persoane juridice care administrează sau exploatează bunurile proprietate publică”.
Prin urmare, conform dreptului penal, pentru existența calității de funcționar public, spre deosebire de Statut, nu au relevanță titlul însărcinării și nici modalitatea învestirii (alegere, numire, repartizare, sancționare). Este suficient ca subiectul activ al infracțiunii să exercite o însărcinare în serviciul unei autorități publice, instituții publice sau altei persoane juridice de interes public.
Legea penală definește uni termeni sau expresii cu un conținut specific dreptului penal, cu o altă semnificație decât cea folosită în limbajul obișnuit sau în alte ramuri de drept un întreg titlu: titlul X – Înțelesul unor termeni sau expresii în legea penală din Partea Generală a Codului Penal. Ori de câte ori legea penală folosește un termen sau o expresie din cele arătate în acest titlu, înțelesul acestora este cel acolo prevăzut, afară de cazul când legea penală dispune altfel.
Noțiunea de funcționar public din punct de vedere al legii penale, are un conținut diferit , mult mai larg, față de cel arătat în dreptul administrativ. Singura în măsură să stabilească pentru unii termeni sau expresii un conținut diferit față de cel prevăzut în Codul penal este tot legea penală, în sensul arătat în art. 173 din Codul penal.
Codul penal renunță la noțiunea de funcționar, astfel încât, în principiu acesta va beneficia de același regim juridic penal ca al oricărei persoane fizice responsabile penal (cu anumite excepții expres prevăzute de lege, de exemplu, infracțiuni de corupție și de serviciu comise de alte persoane – art. 308 din Codul penal) sau vătămată prin infracțiune, după caz).
În Codul penal definiția noțiunii de funcționar public este fundamental schimbată: astfel acesta nu mai este definit prin referirea la termenul public, nu mai apare în definiție ideea că însărcinarea există „indiferent cum a fost investită”, mențiuni care apar în formularea întrebuințată de legea penală în vigoare.
Codul penal dă o semnificație mai restrânsă noțiunii de funcționar public – art. 175 alin. 1 – pentru că noua definiție nu mai reproduce sintagmele „cu orice titlu, indiferent cum a fost investită, o însărcinare de orice natură”.
Se poate observa printr-o analiză a textului că Codul penal atribuie un înțeles mai larg acestei noțiuni în conținutul căreia introduce și persoanele care, au calitatea de funcționar, de exemplu persoanele care au calitatea de salariat, în sensul dreptului muncii, în cadrul unei regii autonome de drept privat sau al unui operator economic de drept privat cu capital integral sau majoritar de stat ori al unei persoane juridice declarate ca fiind de utilitate publică. Un aspect important este că, Codul penal asimilează funcționarului public persoanele care exercită un serviciu de interes public.
Calitatea de funcționar public este folosită de legiuitor, fie atunci când desemnează subiectul activ nemijlocit calificat al unor fapte penale, cum este cazul infracțiunilor de: omisiunea sesizării (art. 267 din Codul penal), cercetarea abuzivă (art. 280 din Codul penal), supunerea la rele tratamente (art. 281 din Codul penal), tortura (art. 282 din Codul penal), represiunea nedreaptă (art. 283 din Codul penal), asistența și reprezentarea neloială (art. 284 din Codul penal), fie pentru a desemna subiectul pasiv calificat al altor infracțiuni, precum ultrajul (art. 257 din Codul penal), ultrajul judiciar (art. 279 din Codul penal).
În aceste situații, calitatea de funcționar public dobândește o importanță deosebită întrucât lipsa acestei calități va duce fie la inexistența infracțiunii, fie la o schimbare a încadrării juridice a faptei comise într-una mai ușoară.
Calitatea de funcționar public intră, de asemenea, în conținutul unor sancțiuni de drept penal (art. 66 – pedeapsa complementară a interzicerii unor drepturi și art. 11 – măsura de siguranță a interzicerii ocupării unor funcții sau a exercitării unei profesii).
Termenul de funcționar public are același înțeles și în legea de procedură penală.
Organizarea statului este, potrivit principiului separației și echilibrului puterilor –
legislativă, executivă și judecătorească – în cadrul democrației constituționale, expres prevăzut în art. 1 alin. 3 din Constituția României.
Puterea legislativă în România este asigurată de către Parlament (Camera Deputaților și Senat), organul reprezentativ suprem al poporului român și unica autoritate legiuitoare a țării.
Deputații și senatorii intră în exercițiul mandatului la data întrunirii legale a Camerei din care fac parte, sub condiția validării alegerii și a depunerii jurământului. Calitatea de deputat sau de senator încetează la data întrunirii legale a Camerelor sau în caz de demisie, de pierdere a drepturilor electorale, de incompatibilitate ori de deces. Pe durata mandatului lor (4 ani) parlamentarii sunt funcționari publici, în sensul art. 175 Cod penal.
Legea fundamentală mai prevede în mod expres că deputații și senatorii pot fi urmăriți și trimiși în judecată penală pentru faptele care nu au legătură cu valorile sau opiniile politice exprimate în exercitarea mandatelor.
Dispozițiile cuprinse în art. 175 din Codul penal nu face trimitere la Statutul funcționarilor publici care se referă la persoanele care exercită o funcție publică de orice natură. Sunt funcționari publici, în sensul legii penale, și persoanele care exercită o funcție publică în serviciul unei autorități publice, instituții publice sau a altor persoane juridice de drept public, ceea ce face ca sfera noțiunii de funcționar public definită de noul Cod penal să fie mai largă decât cea definită de Statutul funcționarilor publici. Exercitarea unei funcții publice „de orice natură” în serviciul unei asemenea entități de drept public duce la calificarea ca fiind funcționar public și a personalului auxiliar al acestora, chiar dacă acesta nu exercită prerogative de putere publică.
CAPITOLUL III
RĂSPUNDEREA FUNCȚIONARULUI PUBLIC
PARLAMENTAR
3.1. Considerații generale
Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român și unica autoritate legiuitoare a țării, alcătuit din Camera Deputaților și Senat. Ambele coordonate sunt stabilite prin raportare la modul cum sunt aleși parlamentarii, la atribuțiile Parlamentului iar corpul de funcționari au misiunea să sprijine realizarea celor două funcții prin elaborarea de inițiative legislative sau, după caz, să le studieze și să amendeze pe cele elaborate de Guvern.
Funcționarii publici parlamentari sunt acea categorie distinctă de funcționari publici, pentru care Legea nr. 188/1999 admite ca reglementarea statutului lor să se facă printr-o lege specială. Astfel, art. 5 alin. 1 din lege prevede că pot beneficia de statute speciale funcționarii publici care își desfășoară activitatea în anumite servicii publice, dintre care, la lit. „a” sunt prevăzute structurile de specialitate ale Parlamentului României.
În legislația din multe state europene se regăsesc atât statute generale pentru funcționarii publici, cât și statut special, pentru funcționarii publici care își desfășoară activitatea în cadrul structurilor administrative ale Parlamentului.
Prevederile constituționale care se găsesc în țările membre ale Uniunii Europene consacră autonomia instituțiilor reprezentative (Camera Deputaților și Senat), calitate ce se exprimă și în dreptul acestora de a-și legifera și organiza administrațiile parlamentare în mod autonom. De asemenea, toate parlamentele din statele membre ale Uniunii Europene au elaborat un statut al funcționarilor parlamentari.
Datorită specificității și intensității muncii, statutele funcționarilor parlamentari prevăd o serie de condiții speciale pentru funcționarii parlamentari, respectiv:
– un sistem de salarizare deosebit;
– programe de lucru flexibile, adaptate activității parlamentare;
– un număr de zile de concediu mai mare;
– un regim de pensionare adaptat cerințelor specifice, precum și alte facilități menite să cointereseze și să stabilizeze personalul.
În acest sens și scop, în România a fost elaborată Legea nr. 7 din 11.01.2006 privind statutul funcționarului public parlamentar care în art. 1 prevede obiectul de reglementare a legii, acesta fiind reprezentat de statutul funcționarilor publici din cadrul structurilor de specialitate ale Parlamentului.
Dintre principiile ce fundamentează aceste statute și regulamente sunt: imparțialitatea, neutralitatea și independența administrației față de grupurile politice, transparența, uniformitatea serviciilor și supravegherea lor de către organele de conducere colegiale.
Parlamentul aprobă Statutul funcționarilor parlamentari și regulamentele interne referitoare la constituirea, organizarea și funcționarea administrației interne, acesta hotărăște propriul buget și solicită resursele financiare necesare, ca parte a bugetului central al statului.
Gradul înalt de autonomie a instituțiilor reprezentative își găsește pe deplin reflectarea în organizarea administrativă internă, care cunoaște un grad ridicat de specializare și marchează diferența specifică care se găsește între administrația parlamentară și celelalte forme de administrație publică.
Administrația parlamentară se conduce conform propriilor norme și regulamente prin care se stabilesc salariile, pensiile, dar și promovarea în funcții și care sunt aprobate de organele parlamentare interne.
Funcționarii parlamentari beneficiază de un statut propriu și de reglementări speciale privind numirea și promovarea, drepturile salariale, condițiile și programul de lucru. O altă particularitate o reprezintă faptul că parlamentele urmăresc o stabilitate și continuitate a personalului angajat, elaborând un sistem propriu de pregătire și promovare. O idee centrală care se regăsește în aproape toate țările Uniunii Europene este aceea că parlamentele sunt concepute ca fiind ele însele o „mică administrație”, în care funcționarii să își desfășoară activitatea.
Aliniatul 2 al art. 1 definește sintagma de structuri de specialitate ale Parlamentului și semnifică acele servicii ale Camerei Deputaților și Senatului care desfășoară activitățile pe care le poate desfășura un funcționar parlamentar.
Dintre activitățile desfășurate de funcționarii publici parlamentari și care implică exercitarea prerogativelor constituționale ale Parlamentului amintesc:
– asigurarea din punct de vedere tehnic și de specialitate a elaborării, redactării și definitivării actelor legislative;
– elaborarea de studii, sinteze și analize comparative, în scopul îmbunătățirii și perfecționării cadrului legislativ;
– organizarea, prezentarea și redactarea lucrărilor de specialitate ale comisiilor parlamentare; organizarea lucrărilor de specialitate ale comisiilor parlamentare;
– organizarea lucrărilor planului Camerei Deputaților și Senatului, inclusiv a ședințelor comune; organizarea și desfășurarea activității Biroului parlamentar;
– documentarea, evidența și informatizarea activității legislative, gestionarea resurselor umane și financiare, contencios administrativ și auditul intern;
– organizarea și desfășurarea activităților de relații parlamentare externe și de protocol, precum și activitatea de informatică, relații cu presa și cu publicul, registratură și arhivă;
– realizarea colaborării cu alte autorități publice care au atribuții în procesul de elaborare și adoptare a legilor, respectiv Guvernul, Curtea Constituțională;
– gestionarea raporturilor cu autoritățile publice autonome, care se află sub control parlamentar, cum ar fi Serviciul Român de Informații (SRI), Consiliul Național al Audiovizualului (CNA), Avocatul Poporului, Curtea de Conturi, etc.
Literatura juridică de specialitate afirmă că „pentru un funcționar public caracterizat de un înalt spirit de responsabilitate, nu există valoare mai importantă decât îndeplinirea cu o convingere reieșită din înțelegerea rațională a fenomenelor și sarcinilor funcției sale”. Iar, în continuare, se arată că „funcționarii din această categorie sunt stăpâniți de o permanentă neliniște interioară, în sensul cel mai frumos al termenului, pentru a rezolva problemele care cad în competența lor, în mod ireproșabil”.
Aceste aspecte trebuie să caracterizeze și pe funcționarii parlamentari, în egală măsură în care formarea unor asemenea funcționari în condițiile societății moderne trebuie să reprezinte o preocupare permanentă nu numai pentru teoreticienii în știința administrației, ci și pentru legiuitori și guvernanți.
Art. 78 din Legea nr. 7 din 11 ianuarie 2006 privind Statutul funcționarului public parlamentar prevede că „Funcționarii publici parlamentari răspund disciplinar, contravențional, civil și penal, în condițiile legii”, aceleași forme de răspundere juridică pe care le prevede și art. 64 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, respectiv răspunderea disciplinară, contravențională, civilă și penală, dintre care o sa analizez doar răspunderea civilă și penală a funcționarului parlamentar.
3.2. Răspunderea civilă a funcționarului parlamentar
Răspunderea civilă a funcționarului public parlamentar se angajează pentru:
a. pagube produse cu vinovăție patrimoniului Camerei Deputaților sau Senatului, după caz;
b. nerestituirea în termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit;
c. daunele plătite de Camera Deputaților sau Senat, după caz, în calitate de comitent, unor terțe persoane, în temeiul unei hotărâri judecătorești definitive și irevocabile.
Regimul juridic al răspunderii civile a funcționarului public parlamentar este identic celui prevăzut de art. 72 din Legea nr. 188/1999 pentru toți funcționarii publici.
Putem observă că în ambele acte normative nu se vorbește despre răspunderea patrimonială a funcționarilor publici, ci despre răspunderea civilă a acestora.
Acest lucru nu înseamnă că funcționarilor parlamentari nu le este aplicabilă și o răspundere patrimonială, ca și la restul funcționarilor publici. Izvorul acestei răspunderi se află în Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, care, la art. 16 prevede că acțiunea în contenciosul administrativ, poate fi formulată și personal împotriva funcționarului public care a elaborat actul sau care se face vinovat de elaborarea actului ilegal și vătămător, în cazul în care acesta a fost emis, sau de neelaborarea lui, în cazul refuzului nejustificat.
Analizând conținutul răspunderii civile aplicabile funcționarului parlamentar, am constată că el răspunde în aceleași condiții ca și cele prevăzute de Statutul general al funcționarilor publici, respectiv:
• pentru pagubele produse cu vinovăție patrimoniului Camerei Deputaților sau Senatului;
• pentru nerestituirea în termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit;
• pentru daunele plătite de Camera Deputaților sau Senat, după caz, în calitate de comitent, unor terțe persoane, în temeiul unei hotărâri judecătorești definitive și irevocabile (temeiul general al acestei răspunderi este art. 1000 alin. 3 și 4 din Codul civil, care reglementează răspunderea comitentului pentru fapta prepusului său).
Intervenția acestei forme de răspundere impune și în cazul funcționarului public parlamentar, ca al oricărui funcționar public, îndeplinirea cumulativă a următoarelor condiții:
a. existența unei fapte personale a funcționarului public parlamentar;
b. fapta să fi fost săvârșită în legătură cu munca sa;
c. fapta personală și ilicită a funcționarului parlamentar să fi produs un prejudiciu autorității sau instituției publice;
d. existența unei legături de cauzalitate între fapta personală ilicită a funcționarului public și prejudiciul cauzat;
e. existența vinovăției funcționarului parlamentar.
Răspunderea civilă a funcționarului public, în general, și a funcționarului parlamentar în special, este, ca și răspunderea patrimonială, reglementată de Codul muncii, o răspundere subiectivă, astfel că pentru angajarea ei trebuie să existe culpa făptuitorului.
3.3. Răspunderea penală a funcționarului parlamentar
Răspunderea funcționarului public parlamentar pentru infracțiunile săvârșite în timpul exercitării funcției în care este numit sau în legătură cu aceasta, este stabilită potrivit legii penale.
Dacă, în urma sesizării parchetului sau a organului de cercetare penală, s-a dispus începerea urmăririi penale, secretarul general va lua măsura suspendării funcționarului public parlamentar din funcția pe care o deține în instituție.
Dacă parchetul după cercetări, dispune scoaterea de sub urmărire penală ori încetarea urmăririi penale în cazul prevăzut anterior, precum și în cazul în care instanța judecătorească dispune achitarea sau încetarea procesului penal, suspendarea din funcție încetează, iar secretarul general al Camerei Deputaților ori Senatului, după caz, este obligat să acorde salariul, precum și celelalte drepturi cuvenite funcționarului public parlamentar pe perioada suspendării.
Răspunderea penală a funcționarului parlamentar privește exclusiv fapte săvârșite în exercițiul funcției. Restul faptelor penale săvârșite de funcționar atrag răspunderea de drept comun, în sensul că nu are consecințele rezultate din săvârșirea faptelor care au legătură cu infracțiunea săvârșită în exercitarea serviciului. Trebuie precizat că, regimul juridic este același, pentru că legea privind Statutul funcționarului public parlamentar trimite la legea generală, adică legea penală, pentru determinarea regimului juridic al acestei răspunderi, și nu stabilește reguli specifice pentru răspunderea funcționarului parlamentar.
În ceea ce privește consecințele rezultate din săvârșirea faptelor care au o legătură cu infracțiunea săvârșită în exercitarea serviciului, este vorba despre suspendarea din funcție care poate interveni doar atunci când s-a dispus începerea urmăririi penale a funcționarului parlamentar, la sesizarea parchetului sau a organului de cercetare penală.
Suspendarea este o măsură care se dispune de secretarul general al Camerei din care face parte funcționarul public parlamentar, cu caracter provizoriu, care durează pană când începe urmărirea penală. În cazul în care această măsură încetează, fie prin dispoziția parchetului, fie când instanța de judecată dispune achitarea sau încetarea procesului penal, suspendarea din funcție încetează.
În acest din urmă caz, secretarul general al Camerei Deputaților ori Senatului, este obligat să acorde salariul și celelalte drepturi cuvenite funcționarului public parlamentar pe toată durata suspendării.
Răspunderea penală a funcționarului public parlamentar trebuie să se facă prin raportare la prevederile Codului penal privind prevenirea, descoperirea și sancționarea faptelor de corupție luându-se măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și a mediului de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției.
La final doresc să precizez că funcționarului public parlamentar conform statutului funcționarului public parlamentar nu i se recunoaște statutul de demnitar.
CAPITOLUL IV
RĂSPUNDEREA JURIDICĂ
A FUNCȚIONARILOR PUBLICI EUROPENI
4.1. Aspecte generale
Potrivit regulilor deontologice care guvernează o anumită activitate sau profesie sunt, de regulă, încorporate în coduri, care reprezintă în formă concentrată, sedimentările valorice și normative ale unei societăți exprimate printr-un limbaj adecvat.
Codul etic reprezintă un document scris ce enunță și enumeră valorile, normele și tipurile de conduită, pe care o anumită întreprindere, instituție, dorește să le vadă aplicate atât în interior cât și în exterior.
În sistemul de drept românesc, Codul de conduită s-a aprobat prin Legea nr. 7/2004, care prevede că orice încălcare a normelor sale atrage sancțiuni juridice, specifice uneia de formele de răspundere care pot interveni în funcție de gravitatea faptei săvârșite.
Deontologia include norme de comportament care privesc atât relațiile de serviciu de toate tipurile dar și pe cele care privesc viața privată a acestuia. Aceasta trebuie „să se regăsească în toate formele de exprimare ale existenței individului”.
Deontologia funcționarilor publici la nivel național prezintă specificul că aceasta acționează în numele puterii publice, că reprezintă instrumentul de a voi și de a acționa al autorității statului. Aceasta impune astfel suveranitatea legii dincolo de interesele individuale, ceea ce atrage necesitatea ca funcționarul public să aibă aptitudinea de a sluji legea.
În privința situației în care se găsesc funcționarii comunitari ca și cei internaționali, din punct de vedere general, abordarea acestei probleme trebuie să pornească de la ideea că ei acționează în afara unor state determinate, în organisme suprastatale, pe de o parte, iar pe de altă parte, că fiecare provine dintr-un anumit stat. De aici și necesitatea ca funcționarul să aibă aptitudinea de a sluji în mod autentic interesele organismului căruia aparține, fără imixtiuni sau influențe din partea vreunei puteri naționale sau supranaționale.
Din punct de vedere conceptual, funcția publică la nivel comunitar reprezintă o noțiune complexă care are în cuprins: administrarea Comunităților europene, statutul agenților comunitari și aspecte privitoare la atribuțiile acestora.
Daca avem în vedere caracteristicile pe care le au Comunitățile europene, acestea întrunesc atât elemente specifice organizațiilor internaționale, dar și elemente proprii statelor membre ale Comunităților, funcția publică comunitară are o structură originală, reunind trăsăturile acestor 2 entități. Precizez că, din perspectiva națională a statelor membre, această funcție se inspiră mai ales din realitățile franceze și belgiene în ceea ce privește aspectele ce țin de organizare și funcționare, dar regăsim și trăsături specifice altor sisteme naționale de drept. Acestora li se mai adaugă și unele trăsături care au influență internațională, date de organizațiile internaționale, mai ales de cele regionale.
Trebuie precizat că funcția publică la nivel comunitar este des cele mai multe ori criticată pe motive ce țin de birocrație și tehnocrație, prin conceptul numit eurocrație. Aceste aspecte au ca punct de plecare faptul că funcționarii comunitari dețin un rol important în cadrul instituțiilor comunitare. Astfel, în prezent, aceștia numără peste 36.500 funcționari, cifră care este considerată rezonabilă având ca și termen de comparație administrațiile marilor metropole ale lumii. Din acest total, cea mai mare parte a funcționarilor își desfășoară activitatea în cadrul Comisiei europene – peste 21.500, urmând în ordine descrescătoare funcționarii din cadrul Parlamentului european, Consiliului de miniștri, Curții de conturi, Curții de justiție și Tribunalului de primă instanță.
4.2. Regimul juridic al funcționarilor comunitari
Funcționarii comunitari sunt supuși următoarelor categorii de reglementări:
– reglementări având caracter general, ce conțin dispoziții aplicabile exclusiv funcționarilor;
– reglementări specifice anumitor categorii de funcționari comunitari, și anume: cadrele științifice și tehnice și funcționarii care aparțin unor țări terțe;
– alte reglementări care privesc funcționarii comunitari (în afară de cele cu caracter general);
– reglementări aplicabile agenților Comunităților europene;
– reglementări ce privesc atât funcționarii, cât și agenții comunitari și care sunt cuprinse în diferite acte ce emană de la Consiliu sau de la Comisie;
– reglementări ce sunt luate de comun acord de instituțiile Comunităților europene și aplicabile atât funcționarilor, cât și agenților Comunităților.
Având în vedere faptul că în cadrul capitolelor dedicate instituțiilor comunitare au fost făcute o serie de precizări cu privire la regimul juridic al membrilor instituțiilor și organelor comunitare, în continuare, vom prezenta, pe scurt , regimul juridic specific pentru două categorii de personal al instituțiilor comunitare: funcționarii comunitari – cadre științifice și tehnice și funcționarii comunitari afectați într-o țară terță.
Răspunderea juridică, de obicei, este analizată ca o instituție fundamentală a dreptului, instituție care tinde să ocupe centrul dreptului în totalitatea sa, reflectând stadiul de evoluție a întregii societăți, nivelul conștiinței și responsabilității sociale. Este reglementată în toate ramurile sistemului juridic, are contingențe cu toate instituțiile juridice și aparține tuturor situațiilor.
Societatea în întregul ei, ca de altfel și fiecare individ care intră în compunerea ei, simte nevoia de ordine și siguranță. Această nevoie este satisfăcută prin respectarea normelor morale, religioase, politice, juridice, pe baza cărora se realizează conviețuirea socială. Orice abatere de la acesta norme atrage după sine o răspundere corespunzătoare.
Conceptul de răspundere sau de responsabilitate desemnează reacția de reprimare, venită din partea societății, față de o anumită acțiune umană, imputabilă, în principal, individului. De obicei sensul frecvent atribuit noțiunii de răspundere, indiferent de forma sub care se manifestă, este acela de obligație de a suporta consecințele nerespectării acestor reguli de conduită, obligație ce incumbă autorului faptei contrare acestor reguli și care poartă întotdeauna amprenta dezaprobării sociale a unei asemenea fapte.
Natura regulii încălcate determină natura formei de răspundere. Împreună, toate formele de răspundere alcătuiesc răspunderea socială. între diverse forme de răspundere socială există o strânsă legătură. Fiecare formă a răspunderii sociale acționează asupra tuturor celorlalte forme.
Una dintre formele răspunderii sociale este răspunderea juridică. Aceasta are trăsături proprii care o delimitează de alte forme de răspundere. Specificul răspunderii juridice constă, în primul rând, în faptul că ea se referă la obligația de a da socoteală pentru încălcarea normei de drept.
Răspunderea juridică are loc ca urmare a producerii unor fapte ilicite, adică a unei încălcări a legii. De exemplu, dacă răspunderea morală, intervine atunci când nu s-a făcut un bine, răspunderea juridică intervine când s-a făcut ceva rău și fapta dăunează cuiva.
Faptele ilicite sunt de obicei grave, pentru că afectează interesele importante, stabilirea răspunderii făcându-se de către organe de stat cu atribuții speciale, iar în cazul răspunderii morale, de exemplu, stabilirea răspunderii se realizează conștiința făptașului sau prin dezaprobarea faptei de către cei din jurul său.
Concluzionez că răspunderea juridică este o măsură de constrângere, necesară respectării normelor de drept, aplicată de organe special învestite ale statului să dispună constrângerea împotriva celor care săvârșesc fapte ilicite.
Răspunderea juridică presupune, de obicei, sancțiuni mai severe decât alte forme de răspundere socială, ea impunând uneori privarea temporară de libertate. Sancțiunea juridică este mai promptă și mai eficace, realizarea ei fiind inevitabilă și obligatorie.
Categoria răspunderii juridice poate fi just înțeleasă și definită numai pornindu-se de la formele ei concrete de manifestare, adică de la răspunderea penală, civilă, disciplinară, etc. Deși formele răspunderii prezintă particularități diferite, acestea prezintă și o sumă de elemente comune, prin a căror sintetizare se poate elabora o definiție generală a noțiunii răspunderii juridice, valabilă și aplicabilă pentru fiecare din aceste forme.
Chiar dacă există o pluralitate de norme juridice prin care se reglementează diferitele forme de răspundere, cu toate acestea nici un text nu dă o definiție legală vreuneia din ele.
Astfel, în literatura de specialitate au fost prezentate numeroase definiții ale răspunderii juridice, dintre care cea mai complexă mi se pare acea care definește răspunderea juridică, ca fiind „complexul de drepturi și obligații conexe care, potrivit legii, se nasc ca urmare a săvârșirii unei fapte ilicite și care constituie cadrul de realizare a constrângerii de stat, prin aplicarea sancțiunilor juridice în scopul asigurării stabilității raporturilor sociale și a îndrumării membrilor societății în spiritul respectării ordinii de drept”.
Regimul juridic al funcției publice include pe lângă altele, problema răspunderii funcționarilor publici, a cărui menire este reprimarea greșelilor comise de agenții publici, aspect care reprezintă doar unul din scopurile răspunderii.
Astfel, prin intermediul răspunderii se realizează atât scopul preventiv, cât și cel sancționator, cărora ar trebui să li se adauge potrivit doctrinei actuale, și cel educativ.
Sistemul legislativ permite în toate statele Uniunii Europene înlăturarea unui funcționar titular, în anumite situații și condiții.
În statele europene se combină aplicarea a patru forme de răspundere a funcționarilor: penală, civilă, financiară dar, mai ales, disciplinară.
Peste tot există un sistem de sancțiuni disciplinare aplicabile în cazul abaterilor săvârșite de funcționari, cea mai gravă dintre acestea fiind eliberarea din funcție.
Regimul juridic al răspunderii disciplinare a funcționarilor publici se află într-o relație de determinare, cu garantarea principiului stabilității funcționarilor publici și a dreptului la carieră a acestora. O veritabilă garantare a stabilității funcționarului presupune crearea cadrului legal, prin intermediul căruia funcționarul public să fie apărat, în egală măsură, de excesele puterii politice și de cele exercitate de puterea ierarhică, de șeful ierarhic sau, după caz, de conducătorul autorității sau instituției publice respective.
Dreptul disciplinar este un drept autonom. Sancțiunile disciplinare sunt independente de sancțiunile penale. Sancțiunea disciplinară constituie în principiu o sancțiune administrativă luată de o autoritate administrativă.
Trebuia precizat că în toate statele Uniunii Europene, sistemul disciplinar presupune respectarea a două principii fundamentale: dreptul la apărare, funcționarul trebuind să fie informat și, dacă dorește, să fie asistat de un avocat și posibilitatea unui recurs în fața unui tribunal independent și imparțial.
Pentru a putea realiza un asemenea obiectiv, regimul răspunderii disciplinare a funcționarului public prezintă anumite particularități, dintre care, în primul rând, implicarea unui organ colegial în derularea procedurii de tragere la răspundere a funcționarului public.
Astfel, cea mai mare parte a statelor europene au adoptat un sistem care combină intervenția autorității ierarhice cu a unui organism reprezentativ: prima dispune, la începutul procedurii, inițiativa cercetării și, la final, aplicarea sancțiunii; între cele două etape, ea trebuie să consulte o comisie compusă, cel mai adesea de o manieră paritală, din reprezentanți ai administrației și din personal, aceștia din urmă fiind aleși dintre funcționari sau desemnați de către sindicate.
De exemplu, în Franța, Consiliul de Stat a decis încă din anul 1957, că toate sancțiunile, cu excepția avertismentului și a blamului (echivalentul mustrării din sistemul românesc), vor fi pronunțate numai după emiterea avizului consiliului de disciplină. Există chiar și prevederi constituționale ce consacră răspunderea funcționarilor.
Astfel, potrivit Constituției Germaniei, încălcarea obligațiilor rezultate din raportul de funcție, atrage răspunderea statului sau autorităților din care funcționarul face parte. Acțiunea în justiție se înaintează pentru o faptă intenționată sau din neglijență gravă și nu exclude o acțiune în daune-interese. Conform Constituției Belgiei, funcționarii pot fi trași la răspundere „pentru fapte din administrarea lor”.
Statul francez prevede expres că funcționarul se află față de administrați într-o situație statutară și reglementară și nu contractuală.
Statutul juridic al funcționarului este stabilit în mod general și impersonal doar prin legi și regulamente. Situația juridică a funcționarului poate fi modificată unilateral, dar funcționarul poate formula recurs pentru exces de putere împotriva deciziilor administrației care încalcă legile și regulamentele privind situația sa. Litigiile referitoare la situația funcționarului atrag competența instanțelor de contencios administrativ.
Trebuie să precizez că în majoritatea țărilor, procedura disciplinară este reglementată distinct în cazul funcțiilor publice, implicând de regulă, și participarea reprezentanților personalului administrativ. De obicei, este vorba de un aviz consultativ pe care șeful de serviciu, cu atribuții în domeniul disciplinar, nu este în mod formal, obligat să îl urmeze.
Dreptul funcției publice prevede în toate țările posibilitatea demiterii din funcție pentru insuficiență profesională. Astfel de eliberări din funcție pot avea loc în practică, datorită unor deficiențe fizice sau intelectuale, după cum arată jurisprudența din țările în care contenciosul funcției publice este mai dezvoltat.
În Olanda, problemele disciplinare supuse de funcționari sau de superiorii lor sunt rezolvate de un tribunal al funcționarilor, compus din judecători profesioniști care aplică reguli ale dreptului administrativ. În toate cazurile se poate recurge, în egală măsură, la judecătorul civil.
Concluzionez la final că răspunderea juridică este una dintre măsurile de constrângere, necesară respectării normelor de drept, aplicată de organe special învestite ale statului să dispună constrângerea împotriva celor care săvârșesc fapte ilicite.
4.2. Forme de răspundere aplicabile funcționarilor europeni
Responsabilitatea presupune asumarea de către individ a unor reguli, valori, norme juridice și morale. Atâta timp cât individul le respectă, el este responsabil. În momentul în care încalcă aceste norme el devine iresponsabil, și va răspunde în funcție de gravitatea faptei comise.
Regimul juridic al funcționarilor publici include și problema răspunderii acestora prin intermediul căreia se realizează atât scopul preventiv, sancționator și educativ.
Funcționarul public, indiferent că acesta este național sau internațional, trebuie să își ducă la bun sfârșit atribuțiile, nu pentru că așa i se impune, ci fiindcă e convins că ele reprezintă rostul său profesional.
Pentru el nu trebuie să existe valoare mai importantă decât îndeplinirea, cu o convingere reieșită din înțelegerea rațională a fenomenelor, a sarcinilor sale.
Răspunderea funcționarului european este reglementată în titlul VI denumit „regimul disciplinar”, fiind vorba despre consacrarea regimului juridic al răspunderii disciplinare a funcționarului comunitar. Aceasta nu înseamnă că singura formă de răspundere specifică funcționarilor europeni ar fi răspunderea disciplinară. Astfel ca și funcționarii naționali, în afara acestei forme de răspundere mai este răspunderea lor patrimonială și răspunderea penală.
Orice abatere de la îndatoririle pe care funcționarul sau fostul funcționar este obligat să le respecte în virtutea statului, comisă în mod voluntar sau prin neglijență, îl expune pe acesta la o sancțiune disciplinară.
Autoritatea investită care are putere de numire sau Oficiul european de luptă antifraudă poate deschide o anchetă administrativă în vederea verificării existenței unei abateri, în cazul în care elementele de probă prezintă existența unei abateri.
În literatura de specialitate europeană se identifică următoarele forme de răspundere aplicabile funcționarilor comunitari:
a. o răspundere administrativ-patrimonială a funcționarului european față de Comunitate, consacrată de art. 22 din Statut, potrivit acesteia funcționarul european poate fi ținut să repare, în tot sau în parte, prejudiciul suportat de Comunitate cauzat de greșelile personale grave pe care acesta le-a comis cu ocazia exercitării funcției sale.
Dacă, în decursul sau cu ocazia exercitării îndatoririlor, se observă fapte care pot presupune existența unei activități ilegale, inclusiv fraudă sau corupție, în detrimentul intereselor Comunităților, sau o conduită în îndeplinirea obligațiilor profesionale care poate constitui o abatere de la obligațiile funcționarilor Comunităților, va fi informat în scris imediat superiorul său.
b. o răspundere penală
În cazul unei greșeli cu caracter grav stabilită împotriva unui funcționar de către autoritatea investită cu puterea de numire, în care se vorbește de lipsa obligațiilor sale profesionale sau de o infracțiune de drept comun, aceasta poate în orice moment să suspende autorul acestei fapte pe o perioadă determinată sau nedeterminată, reglementată de secțiunile 6 și 7 ale Anexei IX din Statut.
c. o răspundere administrativ disciplinară
Orice abatere de la îndatoririle pe care funcționarul sau fostul funcționar este obligat să le respecte în virtutea statutului, comisă în mod voluntar sau prin neglijență, îl expune pe acesta la o sancțiune disciplinară. Autoritatea investită cu putere de numire sau Oficiul european de luptă antifraudă pot deschide o anchetă administrativă în vederea verificării existenței unei abateri și sancționarea acesteia răspunderea administrativ disciplinară reglementată de titlul VI din Statut și Anexa IX.
4.3. Principiile care stau la baza răspunderii disciplinare a funcționarilor europeni
a. răspunderea disciplinară intervine ca urmare a comiterii unei abateri disciplinare, noțiune care include orice încălcare a oricăror îndatoriri pe care funcționarul sau fostul funcționar este obligat să le respecte în virtutea statutului, comisă în mod voluntar sau prin neglijență.
Dreptul comunitar al funcției publice prevede că, răspunderea este o instituție care nu presupune cu necesitate existența unui raport de funcție publică. Răspunderea poate viza nu numai funcționarii activi, în exercițiu, ci și „foștii funcționari, al căror raport de funcție publică a încetat din diferite motive”, acest lucru nu înseamnă că a încetat și răspunderea în cazul în care persoana respectivă a comis unele abateri.
b. interzicerea aplicării a două sancțiuni disciplinare funcționarului european pentru o singură abatere.
c. neretroactivitatea sancțiunii disciplinare, din care rezultă că o sancțiune administrativ disciplinară nu poate produce efecte decât din momentul în care a fost adusă la cunoștința funcționarului.
d. principiul cercetării prealabile a faptei de săvârșirea căreia este acuzat funcționarul, cu excepția sancțiunii avertismentului și a blamului, pot fi aplicate direct de autoritatea de numire, fără consultarea Consiliului de disciplină.
e. principiul proporționalității individualizării sancțiunii cu gravitatea faptei (natura faptei și împrejurările în care fapta a fost săvârșită, importanța prejudiciului produs integrității, reputației sau intereselor instituțiilor prin fapta comisă, de gradul de intenție sau de neglijență în fapta comisă, motivele avute în vedere la comiterea faptei, gradul și vechimea funcționarului, gradul de responsabilitate personală a funcționarului, nivelul funcțiilor și responsabilităților funcționarului, recidiva actului sau a comportamentului greșit, conduita funcționarului pe parcursul carierei sale).
Astfel, în funcție de caracterul faptei , circumstanțele în care a fost îndeplinită, persoana făptuitorului, etc., sancțiunea poate varia de una simplă, avertismentul, până la cea mai drastică, revocarea din funcție, și poate fi însoțită sau nu de o sancțiune complementară (reducerea sau suprimarea dreptului la pensie pentru vechime în muncă).
f. principiul comunicării, regulă comună cu răspunderea disciplinară a funcționarilor naționali „orice decizie referitoare la o anumită persoană și luată în aplicarea acestui statut va fi comunicată imediat în scris funcționarului în cauză. Orice decizie represivă trebuie să fie motivată”.
g. Implicarea organului de disciplină, care se bucură de independență totală în exercitarea atribuțiilor sale.
Conform Statutului, în fiecare instituție se constituie câte un consiliu de disciplină, care are în compunerea sa cel puțin un membru din afara instituției, care poate fi și președinte. Rolul Consiliului de disciplină este acela de a proteja funcționarul împotriva unor decizii arbitrare, abuzive, care ar putea fi luate împotriva sa, dar de a proteja și instituția europeană, prin sancționarea celor care se fac vinovați de comiterea unor încălcări ale obligațiilor care le revin în exercitarea funcției.
Intervenția unui organ de disciplină reprezintă o garanție a funcționarilor împotriva arbitrariului puterii discreționare a șefilor ierarhici, comună atât funcționarilor naționali, cât și celor europeni.
h. principiul potrivit căruia autoritatea care este investită cu puterea de numire este cea îndrituită să și sancționeze pe funcționarul european. Această autoritate va putea să aplice unele sancțiuni în mod direct (avertismentul și mustrarea) iar altele le va putea aplica numai după ce a fost îndeplinită procedura disciplinară.
i. recunoașterea dreptului de apărare a funcționarului european, care presupune: comunicarea întregului dosar incriminator către funcționar, acordarea unui termen în interiorul căruia funcționarul să-și poată pregăti apărarea, dreptul funcționarului ca în fața organului de disciplină să-și poată susține observațiile și apărarea în mod scris sau oral, dreptul funcționarului de a fi asistat în fața organului de disciplină, dreptul de a administra probe în apărarea sa, de a apela la martori, care aparține, în egală măsură, atât funcționarului, cât și autorității.
j. funcționarii beneficiază de dreptul de a introduce acțiuni la organele comunitare de jurisdicție.
k. principiul radierii sancțiunilor disciplinare, drept ce se naște la intervale diferite de timp, în funcție de sancțiunea disciplinară a cărei radiere se cere (trei ani, șase ani). Există o diferență între radierea sancțiunii disciplinare în cazul funcționarilor comunitari față de funcționarii naționali în sensul că în cazul funcționarilor comunitari nu este vorba de o radiere de drept, regăsită în sistemele naționale ale funcției publice, ci de o radiere la cerere, care este lăsată la latitudinea autorității investită cu puterea de numire și care implică și decizia Consiliului de disciplină.
Conform dreptului comunitar, cadrul normativ privind funcția publică a fost influențat de adoptarea de către Comisia Europeană a Cărții Albe cu privire la reforma administrativă, încă din martie 2000. Această reglementare a evidențiat principiile administrației publice la nivel european, punându-se accent pe calitatea serviciilor oferite, independența funcționarului, angajarea răspunderii acestuia pentru toate faptele săvârșite, eficiența și transparența serviciului public prestat de către cetățenii europeni.
La momentul transpuneri în practică a acestor principii, la data de 13 septembrie fost adoptat Codul bunei cuviințe în administrația publică, conceput în primul rând ca un instrument de lucru pentru personalul instituțiilor europene care lucrează în mod direct cu publicul. Mai mult, codul urmărește și informarea cetățenilor asupra dreptului de a beneficia de servicii de calitate, asupra condițiilor în care trebuie să aștepte să fie tratați în momentul în care abordează o instituție europeană.
Codul reiterează principiile generale care stau la baza activității cu publicul desfășurată de Comisia Europeană, principii cum sunt: legalitatea, nediscriminarea, proporționalitatea dintre măsurile întreprinse, scopul urmărit și consistența actului de conduită în sectorul administrativ.
Orice cetățean european care consideră că nu a fost tratat conform prevederilor și principiilor codului are dreptul să formuleze o plângere în acest sens.
Cel mai intens mediatizat și analizat în literatura de specialitate este dreptul cetățeanului la o bună administrație, principiu de maximă generalitate care are o implicație multivalentă asupra întregii activități din administrația publică.
La fel ca și în administrațiile naționale, aproape în toate organizațiile internaționale există un organism, paritar sau mixt, care e consultat de autoritatea disciplinară înainte ca aceasta să aplice o sancțiune denumit Consiliu de disciplină. Acesta este o structură colegială compusă din președinte și patru membri permanenți, dintre care, cel puțin unul trebuie să fie din afara instituției.
Procedura disciplinară presupune mai multe etape, astfel:
– Consiliul e sesizat de autoritatea de numire printr-un raport care se înaintează și funcționarului public în cauză, împreună cu toate documentele care au stat la baza întocmirii acestuia;
– funcționarul are la dispoziție un termen de 15 zile pentru a-și pregăti apărarea, putând fi asistat de un apărător ales;
– funcționarul poate să recunoască fapta de care este acuzat, caz în care se poate proceda la aplicarea sancțiunii (avertisment scris, blam, suspendarea avansării în grad și reducerea gradelor);
– funcționarul este îndrituit să fie ascultat și să facă observații scrise sau orale, personal sau prin apărător ales;
– dacă consiliul nu se pronunță în mod clar asupra faptei cu care a fost sesizat, președintele dispune o anchetă suplimentară;
– în baza cercetărilor întreprinse, consiliul emite un aviz motivat, cu majoritate de voturi, care se referă la faptele constatate și sancțiunile propuse;
– avizul se comunică Autorității de numire și funcționarului în termen de 2 luni sau de 4 luni dacă ancheta a fost efectuată la inițiativa consiliului.
Președintele are ca atribuție principală să pună în executare deciziile Consiliului și să comunice membrilor consiliului informațiile și documentele referitoare la cauză.
Astfel, în situația în care autoritatea de numire decide clasarea afacerii, fără a aplica sancțiuni disciplinare, ea îl informează în scris pe funcționar care este îndrituit să solicite consemnarea deciziei de clasare în dosarul său personal.
4.4. Sancțiunile disciplinare aplicabile funcționarilor europeni
Sancțiunile disciplinare aplicabile funcționarilor europeni sunt prevăzute în art. 9 – 96 din Anexa nr. IX
Aceste sancțiuni pot fi grupate în mai multe categorii:
a. Din punct de vedere al naturii lor, se identifică:
– sancțiuni cu caracter moral (avertismentul, blamul);
– sancțiuni care afectează cariera funcționarului;
– sancțiuni cu caracter pecuniar (suspendarea dreptului la pensie al funcționarului, ca sancțiune complementară alături de revocare);
– sancțiuni cu caracter complex care afectează cariera funcționarului, dar au și caracter pecuniar (reducerea cu una sau mai multe trepte, retrogradarea).
b. Din punct de vedere al caracterului lor, se identifică:
– sancțiuni cu caracter principal (avertismentul, mustrarea, suspendarea temporară a dreptului la avansare pe scară ierarhică, revocarea și concedierea pentru motive de necorespundere profesională);
– sancțiuni cu caracter complementar (suspendarea dreptului la pensie).
c. Din punct de vedere al efectelor lor, sancțiunile disciplinare por fi:
– sancțiuni care „atrag încetarea” raportului de funcție europeană (revocarea, concedierea pentru insuficiență profesională);
– sancțiuni care „nu atrag încetarea” acestui raport (restul sancțiunilor cu caracter material sau moral);
– sancțiuni care determină „întreruperea” raportului de funcție europeană (suspendarea funcționarului).
Avertismentul este cea mai ușoară sancțiune disciplinară aplicabilă funcționarului european care este aplicată în cazul celor mai puțin periculoase dintre abaterile disciplinare.
Avertismentul este o sancțiune principală cu caracter moral, iar rolul său este, pe de o parte, de a pune pe făptuitor în postura de a-și conștientiza fapta, dar totodată de a-l determina să nu o mai repete în viitor. În cazul avertismentului primează rolul preventiv față de cel sancționator.
Procedura aplicării avertismentului este similară cu procedura blamului și constă în următoarele aspecte: competentă să aplice cele două sancțiuni este autoritatea investită cu puterea de numire, aceasta va proceda la aplicarea uneia din cele două sancțiuni, fie din proprie inițiativă, fie la propunerea superiorului ierarhic al funcționarului care a comis fapta; autoritatea competentă să aplice sancțiunea nu este obligată să solicite avizul consiliului de disciplină, fie subzistă dreptul funcționarului european de a fi ascultat înainte de a i se aplica una din cele două sancțiuni, aceasta se aplicându-se în scris.
Blamul se aplică tot pentru abateri care nu au o gravitate deosebită, dar care în cazul în care se repetă, pot atrage consecințe negative atât pentru instituție, cât și pentru funcționar. Are tot un caracter moral și urmează aceeași procedură de aplicare similară cu avertismentul.
Suspendarea temporară a dreptului de avansare pe scară ierarhică, sancțiune care afectează și cariera funcționarului, dar și drepturile sale bănești, prin faptul că o avansare în ierarhie implică un spor de retribuție.
Astfel, în cariera funcționarului european există o normă de principiu potrivit căreia orice funcționar care a împlinit doi ani vechime pe o anumită treaptă a gradului său, accede în mod automat la treapta superioară pe acest grad. Este instituită regula că avansarea este determinată de o anumită vechime. Avansarea intervine automat la toți funcționarii, cu excepția acelora care au comis abateri disciplinare, situație în care are loc o întrerupere a acestei avansări determinată de comportamentul necorespunzător al funcționarului european
Decizia de suspendare este un act provizoriu, care are ca termen de definitivare 4 luni de la data la care a fost luată. Pe parcursul acestei perioade de suspendare, remunerația funcționarului public poate fi neafectată sau poate fi redusă până la 50%.
Reducerea gradelor, sancțiune ce vizează o reducere și o diminuare a gradelor. Este o sancțiune care afectează cariera dar și veniturile funcționarului comunitar.
Retrogradarea este o sancțiune care vizează coborârea în ierarhia gradului profesional, cu efecte asupra carierei, asupra veniturilor dar și cu un important impact moral deoarece funcționarul își pierde, pentru o anumită perioadă poziția ierarhică, existând posibilitatea ca pe durata sancțiunii, să lucreze în subordinea unor persoane care sunt inferioare gradului său.
Clasamentul într-o grupă de funcții inferioară, cu sau fără retrogradare, sancțiune care atrage implicații complexe, de ordin patrimonial, social, al carierei și prestigiului funcționarului sancționat. Acesta părăsește grupa de funcții administrative și coboară în grupa de funcții de asistent, păstrându-și același grad profesional sau dobândind unul inferior, după caz.
Suspendarea din funcție, sancțiune care îl împiedică pe funcționarul sancționat să își exercite prerogativele de funcție publică pentru o anumită perioadă de timp. Aceasta intervine în caz de abatere gravă, când funcționarul se face vinovat fie de o neîndeplinire a obligațiilor sale profesionale, fie de o infracțiune de drept comun.
Revocarea din funcție reprezintă sancțiunea cea mai gravă aplicabilă funcționarului, alături de cea de concediere pentru motive de necorespundere profesională. Ambele sancțiuni au ca specific faptul că pun capăt definitiv unei anumite funcții într-o instituție.
Revocarea poate fi însoțită și de suprimarea dreptului la pensie de vechime, fără ca efectele acestei sancțiuni să se poată întinde și asupra altor drepturi ale funcționarilor.
Concedierea pentru insuficiență profesională.
Există posibilitatea ca pe parcursul exercitării funcției publice, să se constate că o persoană având calitatea de funcționar public european nu întrunește condițiile necesare pentru menținerea în postul respectiv. În aceste situații poate interveni concedierea funcționarului pentru motive de insuficiență profesională.
În titlul VII al Statutului sunt reglementate căile de atac împotriva sancțiunilor administrativ-disciplinare unde sunt vizate două categorii de destinatari:
– orice persoană interesată care cade sub incidența prevederilor Statutului (în această categorie intră pe lângă funcționarii europeni și alți agenți ai Comunității);
– funcționarii europeni, care urmează un regim special în ceea ce privește accesul la jurisdicția comunitară.
În titlu menționat mai sus, se regăsesc practic consacrate două drepturi fundamentale ale oricărei persoane care este vizată de Statut, inclusiv al funcționarului european, respectiv: dreptul la petiționare către administrația europeană competentă și accesul liber la jurisdicția europeană.
CAPITOLUL V
ASPECTE COMPARATIVE ÎNTRE RĂSPUNDEREA FUNCȚIONARILOR PUBLICI ROMÂNI ȘI FUNCȚIONARII PUBLICI EUROPENI
5.1. Paralelă între răspunderea funcționarilor publici români și răspunderea funcționarilor publici europeni
Asemănări
Funcționarul public, indiferent că este național sau internațional, trebuie să își ducă la bun sfârșit atribuțiile, nu doar pentru că așa i se impune, ci fiindcă acesta este convins că acestea reprezintă rostul său profesional. Așa cum am mai arătat, pentru acesta nu există cerință mai importantă decât îndeplinirea, cu o convingere, reieșită din înțelegerea rațională a specificului funcției pe care o deține și a sarcinilor sale.
Între sancțiunile disciplinare și răspunderea funcționarilor publici europeni și a funcționarilor publici din țara noastră, există multiple similitudini în special datorită faptului că au la bază principii comune.
În ceea ce privește sancțiunile disciplinare, asemănările între cele două categorii de funcționari publici decurg din asemănările între abaterile disciplinare care impun aceste sancțiuni.
Astfel, întârzierea sistematică în efectuarea lucrărilor, neglijența repetată în rezolvarea lucrărilor, absențe nemotivate de la serviciu, nerespectarea în mod repetat a programului de lucru, intervențiile sau stăruințele pentru soluționarea unor cereri în afara cadrului legal, nerespectarea secretului profesional sau a confidențialității lucrărilor cu acest caracter, manifestări care aduc atingere prestigiului autorității sau instituției publice în care își desfășoară activitatea, desfășurarea în timpul programului de lucru a unor activități cu caracter politic, refuzul de a îndeplini atribuțiile de serviciu, încălcarea prevederilor legale referitoare la îndatoriri, incompatibilități, conflicte de interese și interdicții stabilite prin lege pentru funcționarii publici, reprezintă acțiuni care constituie abateri disciplinare atât pentru funcționarii publici europeni cât și pentru funcționarii publici români.
Mustrarea scrisă, suspendarea dreptului de avansare în gradele de salarizare sau de promovare în funcția publică, retrogradarea în treptele de salarizare sau retrogradarea în funcția publică, destituirea din funcția publică reprezintă sancțiuni aplicabile ambelor categorii de funcționari publici.
Principiile care stau la baza aplicării sancțiunilor disciplinare se regăsesc atât în legislația europeană cât și în Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare. Sancțiunile disciplinare nu pot fi aplicate decât după audierea funcționarului public. Audierea trebuie consemnată în scris, sub sancțiunea nulității. Refuzul funcționarului public de a se prezenta la audieri sau de a semna o declarație privitoare la abaterile disciplinare care i se impută se consemnează într-un proces-verbal.
La individualizarea sancțiunii disciplinare se va ține seama de cauzele și de gravitatea abaterii disciplinare, împrejurările în care aceasta a fost săvârșită, gradul de vinovăție și consecințele abaterii, existența în antecedentele funcționarului public a altor sancțiuni disciplinare.
În privința răspunderii civile a funcționarilor publici români și europeni, aceasta se angajează, la fel, pentru pagubele produse cu vinovăție patrimoniului autorității sau instituției publice în care funcționează, pentru nerestituirea în termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit și pentru daunele plătite de autoritatea sau cu acest caracter, manifestări care aduc atingere prestigiului autorității sau instituției publice în care își desfășoară activitatea, desfășurarea în timpul programului de lucru a unor activități cu caracter politic, refuzul de a îndeplini atribuțiile de serviciu, încălcarea prevederilor legale referitoare la îndatoriri, incompatibilități, conflicte de interese și interdicții stabilite prin lege pentru funcționarii publici, reprezintă acțiuni care constituie abateri disciplinare atât pentru funcționarii publici europeni cât și pentru funcționarii publici români.
Mustrarea scrisă, suspendarea dreptului de avansare în gradele de salarizare sau de promovare în funcția publică, retrogradarea în treptele de salarizare sau retrogradarea în funcția publică, destituirea din funcția publică reprezintă sancțiuni aplicabile ambelor categorii de funcționari publici, respectiv funcționari română și funcționari europeni.
În ceea ce privește răspunderea civilă a funcționarilor publici români și europeni, aceasta se angajează, la fel, pentru pagubele produse cu vinovăție patrimoniului autorității sau instituției publice în care funcționează, pentru nerestituirea în termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit și pentru daunele plătite de autoritatea sau instituția publică, în calitate de comitent unor terțe persoane, în temeiul unei hotărâri judecătorești definitive și irevocabile.
Referitor la răspunderea funcționarului public pentru infracțiunile săvârșite în timpul serviciului, se întâlnesc asemănări cu privire la măsura ce se dispune împotriva funcționarului public trimis în judecată, și anume suspendarea acestuia din funcția pe care o deține. În cazul în care instanța dispune achitarea sau încetarea procesului penal, suspendarea din funcție a funcționarului public încetează, acesta primind drepturile salariale aferente perioadei suspendării, precum și celelalte drepturi care i se cuvin acestuia.
Deosebiri
Deosebirile între răspunderea funcționarilor publici români și a funcționarilor publici europeni, decurg din caracterul particular al funcției publice europene.
Astfel, o nouă sancțiune a fost introdusă în Statutul funcționarilor publici europeni, după modificările din anul 2004, aceasta este clasamentul într-o grupă de funcții inferioară, cu sau fără retrogradare. Aceasta se concretizează prin faptul că un funcționar public părăsește grupa de funcții administrative (AD) și coboară în grupa de funcții de asistent (AST), menținându-și gradul profesional sau obținând un altul inferior. O asemenea sancțiune atrage implicații complexe, de ordin patrimonial, social, al carierei și prestigiului funcționarului astfel sancționat.
Diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioadă de până la 3 luni constituie o sancțiune disciplinară a funcționarului public român.
Se mai poate observă diferențe între modul de radiere a sancțiunilor disciplinare din dosarul personal al funcționarului public european, respectiv cazierul administrativ al funcționarului public român.
Ștergerea din dosarul personal a sancțiunilor aplicate funcționarului public european se face doar la solicitarea acestuia. Conform articolului 82 alineatul 1 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare, pentru funcționarii publici din România sancțiunile se radiază de drept după o anumită perioadă stabilită de legislație. Mustrarea scrisă se radiază de drept în termen de 6 luni de la aplicare, iar în termen de un an de la expirarea termenului pentru care au fost aplicate sunt radiate celelalte sancțiuni disciplinare.
Termenele pentru radierea sancțiunilor disciplinare aplicabile funcționarilor publici europeni sunt mult mai mari decât cele care sunt prevăzute în dreptul intern.
Statutul funcționarului public european prevede faptul că mustrarea și avertismentul se radiază în termen de 3 ani de la aplicare, dacă funcționarul public nu a mai săvârșit o abatere disciplinară în această perioadă. Celelalte sancțiuni se radiază în termen de 6 ani de la expirarea termenului pentru care au fost aplicate, dacă funcționarul public sancționat cu una dintre aceste sancțiuni nu a mai săvârșit o abatere disciplinară în această perioadă, și trebuie precizat că doar la cererea funcționarului în cauză după trecerea termenelor menționate anterior..
Destituirea din funcția publică a funcționarului public român se radiază din cazierul administrativ în termen de 7 ani de la aplicare.
În privința răspunderii funcționarului public european pentru infracțiunile săvârșite, cercetarea penală se realizează de către organele statului în care instituția pentru care lucrează funcționarul infractor își are sediul principal.
Cooperarea în materie judiciară și pentru aplicarea legilor penale este încă într-o continuă dezvoltare la nivel european, ceea ce poate genera o serie de conflicte între sistemele de drept eventual incidente în cauză – legea statului al cărui cetățean este funcționarul, legea statului al cărui cetățean este victima, legea statului pe teritoriul căruia s-a produs infracțiunea sau a apărut rezultatul periculos, aceste diferențe ducând la mici divergențe între statele membre, cele mai multe dintre ele având sisteme administrative diferite unele față de altele, o uniformizare fiind în momentul de față destul de greu de realizat.
CONCLUZII ȘI PROPUNERI
REZUMAT ENGLEZĂ
j
BIBLIOGRAFIE
I. Cărți, tratate și lucrări de specialitate:
1. Coman-Kund, Liviu– Deontologia și statutul funcționarilor din administrația publică, Editura Europlus, Galați, 2007.
2. Dobrinoiu, Vasile și colab., Noul Cod Penal Comentat – Partea Generală”, Ediția a II-a, revăzută și adăugită, Editura Universul Juridic, București, 2014;
Dogaru Lucreția, „Deontologia funcției publice”, Pentru uzul studenților, Editura Universității „Petru Maior”, Târgu Mureș, 2007;
2. Gârbuleț, Ioan – Infracțiuni de corupție: practică judiciară comentată, legislație conexă, doctrină, decizii ale Curții Constituționale, recursuri în interesul legii, jurisprudența C.E.D.O., Editura Universul Juridic, București, 2010.
3. Giurgiu, Liviu ș.a., „Drept administrativ”, Editura „Sylvi”, București, 2001.
4. Iorgovan, Antonie, “Tratat de drept administrativ”, vol. I, Editura „All Beck”, ediția a III-a, București, 2001; „Tratat de drept administrativ”, vol. I, ediția a IV-a, Editura „All Beck”, București, 2005; „Noua lege a contenciosului administrativ”, Editura „Roata”, București, 2004.
Mastacan, Olivian, „Răspunderea penală a funcționarului public”, Ediția a II-a, Editura Hamangiu, București, 2008, pag. 7
Mastacan, Olivian, „Răspunderea penală a funcționarului public”, Ediția a IV-a revăzută și adăugită, Editura Universul Juridic, București, 2011
Pascu, Ilie și colab., Noul Cod Penal Comentat – Partea Specială”, Ediția a II-a, revăzută și adăugită, Editura Universul Juridic, București, 2014;
5. Preda, Mircea, „Tratat de drept administrativ”, Editura „Lumina Lex”, București, 2000.
6. Petrescu, Rodica Narcisa, „Drept administrativ”, Editura „Cordial Lex”, Cluj-Napoca, 1997.
7. Prisăcaru, Valentin, „Funcționarii publici”, Editura „All Beck”, București, 2004.
Rusu Marcel Ioan, „Funcționarul public și corupția”, Editura Universității „Lucian Blaga”, Sibiu, 2008
Salvador Parrado Diez, traducere de D. T. Corodeanu și D. Chirleșan„Sisteme administrative comparate”, Editura Universității „Alexandru Ioan Cuza”, Iași, 2006
8. Ștefănescu, Ion Traian – Tratat teoretic și practic de drept al muncii, Editura Universul Juridic, București, 2010.
9. Trailescu, Anton, „Actele administrației publice locale”, Editura „All Beck”, București, 2002.
10. Tofan, Dana – Institutii administrative europene, Editura CH Beck, București, 2006.
11. Tofan, Dana – Drept administrativ, vol.I, Ediția a II-a, Editura C.H. Beck, București, 2008.
12. Trăilescu, Anton – Drept administrativ, Ediția a III-a, Editura C.H. Beck, București, 2008.
13. Țiclea, Alexandru; Georgescu, Laura; Cioriciu Ștefănescu, Ana; Barbu, Vlad – Dreptul public al muncii, Editura Wolters Kluwer, București, 2010
14. Vedinaș, Verginia „Legea nr.188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, comentată” – ediția a III-a, Editura „Lumina Lex”, București, 2004.
15. Vedinaș, Verginia, Constanța Călinoiu, „Statutul funcționarului public european”, ediția a II-a, Editura „Universul juridic”, București, 2007.
16. Vedinaș, Verginia – Statutul funcționarilor publici (Legea nr.188/1999 cu modificările și completările ulterioare, republicată): comentarii, doctrină, legislație, jurisprudență, Editura Universul Juridic, București, 2009.
Vedinaș, Verginia, „Drept administrativ”, Ediția a III-a revăzută și adăugită, Editura Universul Juridic, București, 2007
II. Reviste de specialitate:
1. Ardelean, Veronica– Funcția publică a Uniunii Europene, Revista Română de Drept Comunitar nr.4/2009
2. Belingrădeanu, Șerban; Ștefănescu, Ion Traian – Răspunderea civilă reciprocă între părțile raportului – contractual – de serviciu al funcționarului public, în Dreptul nr.4/2009
3. Fuerea, Augustin, „Statutul parlamentarilor europeni – dimensiunea juridică”, în Revista de Drept Public nr. 3/2009.
4. Fuerea, Augustin, „Tratatul de la Lisabona – semnat la 13 octombrie 2007, intrat în vigoare la data de 1 decembrie 2009”, în Revista de Drept Public nr. 4/2009.
5. Ștefănescu, Ioan Traian, „Răspunderea patrimonială reglementată prin noul Cod al Muncii”, Revista „Dreptul” nr. 3/2003.
6. Cochinescu, Nicolae, „Introducere în deontologia juridică”, în „Dreptul” nr. 4/1995.
7. Robescu, Claudia – Tribunalul funcției publice al Uniunii Europene, Revista de Drept Comunitar nr. 2/2009.
8. Țiclea, Alexandru – Competența soluționării litigiilor de muncă în cazul funcționarilor publici, Revista Română de Dreptul Muncii nr. 1/2006.
9. Vedinaș, Verginia – Considerații asupra proiectului de lege pentru modificarea și completarea Legii nr.188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, în Revista de Drept Public nr.2/2006
III. Legislație România:
Constituția României adoptată la 21 noiembrie 1991, publicată în Monitorul Oficial nr.233/1991, revizuită prin Legea nr.429/2003, publicată În Monitorul Oficial nr.758 din 29 octombrie 2003.
Legea nr.188/1999 privind statutul funcționarilor publici, publicată în Monitorul Oficial nr.600 din 8 decembrie 1999 și republicată în Monitorul Oficial nr.279 din 21 aprilie 2003. Ultima modificare a fost făcută prin Legea nr.251/2006.
Legea nr.161/2003 privind asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, publicată în Monitorul Oficial nr.279 din 21 aprilie 2003.
Legea nr.7 din 18.02.2004 privind Codul de conduită a funcționarilor publici, publicată în Monitorul Oficial nr.157/23.02.2004.
Legea nr.7 din 11.01.2006 privind Statutul funcționarului public parlamentar, publicată în Monitorul Oficial nr.35 din 16.01.2006.
Ordonanța Guvernului nr.2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, publicată în Monitorul Oficial nr.410/25 iulie 2001, aprobată cu modificări prin Legea nr.180/2002, publicată în Monitorul Oficial nr.268/22.04.2002.
Codul penal al României
Codul civil al României
IV. Legislația Uniunii Europene:
Tratatul privind Uniunea Europeană (versiunea consolidată) publicat în J.O. C83 din 30.03.2010;
Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (versiunea consolidată) publicat în J.O. C83 din 30.03.2010;
Decizia nr.787/1976 privind introducerea de alegeri generale directe pentru desemnarea deputaților Parlamentului European din 20 septembrie 1976 publicată în JOCE L278 din data de 8 decembrie 1976;
Decizia Comisiei Europene C(2001) din 29 noiembrie 2001 privind modificarea regulamentului intern al instituției publicat în J.O. L317 din 3 decembrie 2001;
Decizia Consiliului European nr.752/2004 privind înființarea Tribunalului Funcției Publice publicată în J.O. L333/8 din 9 noiembrie 2004;
Decizia Comisiei Europene din anul 2005 privind înființarea Școlii Administrative Europene publicată în J.O. L37 10 februarie 2005;
Decizia nr.684/2005 a Parlamentului European cu privire la adoptarea Statutului Deputaților Parlamentului European publicată în J.O. L.262 din data de 7 octombrie 2005;
Decizia din 2 decembrie 2005 a Președintelui Curții de Justiție prin care se constata faptul că Tribunalul Funcției Publice era legal constituit publicată în J.O. L335/1 din 12 decembrie 2005;
Decizia Consiliului nr.683/2006 de adoptare a Regulamentului de Procedură al Consiliului publicată în J.O. L285 din 2006;
Statutul funcționarilor și regimul aplicabil altor agenți ai Comunității Economice Europene și ai Comunității Europene a Energiei Atomice adoptat de Consiliu în baza art.212 C.E.E. și 186 C.E.E.A publicat în J.O. din 14 iunie 1962;
Regulamentul Consiliului nr.259/1968 privind Statutul funcționarilor Comunităților Europene și regimul aplicabil altor agenți publicat în J.O. L65 din 4 martie 1968;
Regulamentul Consiliului nr.1074 din 25 mai 1999 privind investigațiile conduse de OLAF publicat în J.O. L136 din 31 martie 1999;
Regulamentul Consiliului nr.1049 din 30 mai 2001 privind accesul publicului la documentele Parlamentului European, Consiliului și Comisiei publicat în J.O. L145 din 30 mai 2001;
Regulamentul Consiliului nr.2004/2003 al Parlamentului European și al Consiliului din data de 4 noiembrie 2003 privind Normele privind înființarea și recunoașterea partidelor politice publicat în JO nr.L297 din 15 noiembrie 2003.
Regulamentul (CE, EURATOM) nr.723/2004 al Consiliului din 22 martie 2004 privind Statutul funcționarilor Comunităților Europene și regimul aplicabil altor agenți publicat în J.O. L124 din 27 aprilie 2004;
Regulamentul Consiliului (CE, EURATOM) nr.31/2005 din data de 20 decembrie 2004 privind modificarea Regulamentului Consiliului nr.723/2004 publicat în J.O. L6 din 8 ianuarie 2005;
Regulamentul Consiliului nr.2104/2005 din 20 decembrie 2005 privind modificarea Regulamentului Consiliului nr.723/2004 publicat în J.O. L 337 din 22 decembrie 2005;
Regulamentul Consiliului nr.1895/2006 din 19 decembrie 2006 privind modificarea Regulamentului Consiliului nr.723/2004 publicat în J.O. L 397 din 30 decembrie 2006;
Regulamentul Consiliului nr.1558/2007 din 17 decembrie 2007 privind modificarea Regulamentului Consiliului nr.723/2004 publicat în J.O. nr.340 din 22 decembrie 2007;
Regulamentul Consiliului nr.420/2008 din 14 mai 2008 privind ajustarea remunerațiilor și a pensiilor funcționarilor și ai altor agenți ai Uniunii Europene publicat în J.O. L127 din 15 mai 2008;
Regulamentul de procedură al Curții de Justiție adoptat la data de 19 iunie 1991 publicat în J.O. L176 din 4 iulie 1991 modificat prin Decizia nr. 955/2006 publicată în J.O. L386 din 29 decembrie 2006.
Regulamentul de procedură al Tribunalului adoptat la data de 2 mai 1991 publicat în J.O. L136 din 30 mai 1991 modificat prin Decizia nr. 956/2006 publicată în J.O. L386 din 29 decembrie 2006.
Regulamentul de procedură al Tribunalului Funcției Publice al Uniunii Europene adoptat la data de 25 iulie 2007 și intrat în vigoare la data de 1 noiembrie 2007 publicat în J.O. L225 din 29 august 2007 cu rectificarea din J.O. L69 din 13 martie 2008 cu modificările ulterioare din data de 19 ianuarie 2009 publicate în J.O. L24 din 28 ianuarie 2009, p.10 și din data de 17 martie 2010 publicate în J.O. L92 din 13 aprilie 2010.
Regulamentul de procedură al Curții de Conturi publicat în J.O. nr.130/1 din 23 aprilie 2010;
Directiva nr.109 din 1993 a Consiliului privind stabilirea normelor de exercitare ale dreptului de a alege și de a fi ales în Parlamentul European pentru cetățenii care au reședința în unul din statele membre în care nu sunt resortisanți publicată în JO L329 din 30 decembrie 1993.
ANEXE
Decizia Curții Constituționale nr. 2/2014 – Neconstituționalitatea noilor prevederi care definesc noțiunea de „funcționar public“
Decizia Curții Constituționale nr. 2/2014, din 15 ianuarie, cu privire la obiecția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. I pct. 5 și art. II pct. 3 din Legea pentru modificarea și completarea unor acte normative și a articolului unic din Legea pentru modificarea art. 2531din Codul penal, a fost publicată în Monitorul Oficial nr. 71 din 29 ianuarie a.c.
Textul deciziei:
I.1. Prin Hotărârea nr. 1 pronunțată în ședința din 12 decembrie 2013, Înalta Curte de Casație și Justiție – Secțiile Unite a trimis Curții Constituționale, în conformitate cu prevederile art. 146 lit. a) din Constituție și art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, sesizarea de neconstituționalitate a dispozițiilor art. I pct. 5 și art. II pct. 3 din Legea pentru modificarea și completarea unor acte normative și a dispozițiilor articolului unic din Legea pentru modificarea art. 2531din Codul penal.
Sesizarea de neconstituționalitate a fost înregistrată la Curtea Constituțională sub nr. 4.743 din 12 decembrie 2013 și constituie obiectul Dosarului nr. 848A/2013.
La sesizare a fost anexat, în copie, tabelul cu semnăturile celor 92 de judecători prezenți la ședința Secțiilor Unite.
2. În motivarea obiecției de neconstituționalitate, Înalta Curte de Casație și Justiție – Secțiile Unite apreciază că dispozițiile legii criticate sunt contrare Constituției, pentru următoarele argumente:
Dispozițiile art. I pct. 5 și ale art. II pct. 3 din Legea pentru modificarea și completarea unor acte normative exceptează de la dispozițiile art. 147 din Codul penal, care definesc noțiunile de „funcționar public“ și „funcționar“, precum și de la dispozițiile art. 175 din noul Cod penal (Legea nr. 286/2009 privind Codul penal), care definesc noțiunea de „funcționar public“, o serie de categorii de persoane, și anume „Președintele României, deputații și senatorii, precum și persoanele care își desfășoară activitatea în cadrul unei profesii liberale, în baza unei legi speciale și care nu sunt finanțați de la bugetul de stat.“
Efectul dispozițiilor art. I pct. 5 și ale art. II pct. 3 din Legea pentru modificarea și completarea unor acte normative constă, în principal, în restrângerea sferei de aplicare a tuturor normelor de incriminare care prevăd, ca subiect activ al infracțiunii, persoana care are calitatea de „funcționar public“ sau „funcționar“ în sensul art. 147 din Codul penal sau calitatea de „funcționar public“ în accepțiunea art. 175 din noul Cod penal, excluzând incidența acestei categorii de norme de incriminare în cazul persoanelor exceptate de la dispozițiile art. 147 din Codul penal și art. 175 din noul Cod penal.
Dispozițiile articolului unic din Legea pentru modificarea art. 2531din Codul penal restrâng sfera de aplicare a normei de incriminare a conflictului de interese la persoanele care săvârșesc fapta în exercitarea atribuțiilor de serviciu „ce rezultă dintr-un contract de muncă și o fișă a postului semnate cu o instituție dintre cele prevăzute la art. 145 din Codul penal“, excluzând incidența normei de incriminare în cazul tuturor persoanelor care exercită funcții alese sau numite, funcții care nu implică încheierea unui contract de muncă cu una dintre instituțiile prevăzute în art. 145 din Codul penal și nu presupun exercitarea atribuțiilor de serviciu pe baza unei fișe a postului.
În conformitate cu dispozițiile art. 16 alin. (1) din Constituția României, dispoziții consacrate „egalității în drepturi“, „Cetățenii sunt egali în fața legii și a autorităților publice, fără privilegii și fără discriminări.“
Cu privire la principiul egalității în drepturi, în jurisprudența sa constantă, reflectată în Decizia nr. 148/2001 sau în Decizia nr. 685/2012, Curtea Constituțională a statuat, prin considerente cu valoare general obligatorie, că „violarea principiului egalității și nediscriminării există atunci când se aplică tratament diferențiat unor cazuri egale, fără să existe o motivare obiectivă și rezonabilă sau dacă există o disproporție între scopul urmărit prin tratamentul inegal și mijloacele folosite“.
Or, diferența de tratament juridic instituită prin dispozițiile art. I pct. 5 și ale art. II pct. 3 din Legea pentru modificarea și completarea unor acte normative, precum și prin dispozițiile articolului unic din Legea pentru modificarea art. 2531din Codul penal nu are o justificare obiectivă și rezonabilă, în condițiile în care conduce la excluderea incidenței unor norme de incriminare în cazul unor categorii de persoane aflate în aceeași situație cu persoanele cărora normele de incriminare le sunt aplicabile. […]
Având în vedere sfera atribuțiilor ce intră în competența funcțiilor alese exceptate de la dispozițiile art. 147 din Codul penal și de la dispozițiile art. 175 din noul Cod penal, care, prin excelență, au conotații de putere publică, este justificată vocația acestora la calitatea de subiect activ pentru infracțiunile de serviciu și pentru infracțiunile de corupție.
De asemenea, având în vedere sfera atribuțiilor ce intră în competența funcțiilor alese sau numite, care nu implică încheierea unui contract de muncă cu una dintre instituțiile prevăzute în art. 145 din Codul penal și nu presupun exercitarea atribuțiilor de serviciu pe baza unei fișe a postului, dar care, prin excelență, au conotații de putere publică, este justificată vocația acestora la calitatea de subiect activ pentru infracțiunea de conflict de interese prevăzută în art. 2531din Codul penal.
Din conținutul dispozițiilor art. I pct. 5 și ale art. II pct. 3 din Legea pentru modificarea și completarea unor acte normative, precum și ale articolului unic din Legea pentru modificarea art. 2531din Codul penal s-ar putea desprinde concluzia că toate categoriile de persoane exceptate de la art. 147 din Codul penal și art. 175 din noul Cod penal sau eliminate din sfera subiectului activ al infracțiunii de conflict de interese prevăzute în art. 2531din Codul penal sunt deasupra legii, neputând fi cercetate și pedepsite pentru săvârșirea unor infracțiuni de serviciu sau de corupție, fapt care ar fi incompatibil cu funcționarea statului de drept.
Constituția României, în dispozițiile art. 11 alin. (1) și (2), stabilește că „Statul român se obligă să îndeplinească întocmai și cu bună-credință obligațiile ce-i revin din tratatele la care este parte“, iar „Tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul intern.“
Prin Legea nr. 27/2002 a fost ratificată Convenția penală privind corupția, adoptată la Strasbourg la 27 ianuarie 1999, iar prin Legea nr. 365/2004 a fost ratificată Convenția Națiunilor Unite împotriva corupției, adoptată la New York la 31 octombrie 2003.
Ratificând prin Legea nr. 27/2002 Convenția penală privind corupția a Consiliului Europei, adoptată la Strasbourg la 27 ianuarie 1999, statul român și-a asumat obligația de a incrimina corupția activă și corupția pasivă a membrilor adunărilor publice naționale. Astfel, potrivit art. 4 din Convenție, fiecare parte adoptă măsurile legislative și alte măsuri care se dovedesc necesare pentru a incrimina, conform dreptului său intern, faptele menționate la art. 2 (corupția activă a agenților publici naționali) și art. 3 (corupția pasivă a agenților publici naționali), dacă acestea se referă la o persoană membră a unei adunări publice naționale care exercită puteri legislative sau administrative.
Prin exceptarea de la dispozițiile art. 147 din Codul penal și de la dispozițiile art. 175 din noul Cod penal a persoanelor care au calitatea de deputat și senator este încălcată obligația de a incrimina corupția membrilor adunărilor publice naționale, prevăzută în art. 4 din Convenția penală privind corupția și, în consecință, sunt încălcate dispozițiile art. 11 alin. (1) și (2) din Constituție.
Ratificând prin Legea nr. 365/2004 Convenția Națiunilor Unite împotriva corupției, adoptată la New York la 31 octombrie 2003, statul român și-a asumat obligația de a incrimina corupția agenților publici naționali, conform art. 15 din Convenție, alături de alte fapte precum „sustragerea, deturnarea sau altă folosire ilicită de bunuri de către un agent public“ (art. 17), „traficul de influență“ (art. 18) sau „abuzul de funcții“ (art. 19).
În conformitate cu dispozițiile art. 2 lit. a) din Convenția Națiunilor Unite împotriva corupției, prin agent public se înțelege: „(i) orice persoană care deține un mandat legislativ, executiv, administrativ sau judiciar al unui stat parte, care a fost numită ori aleasă, cu titlu permanent sau temporar, care este remunerată ori neremunerată, și oricare ar fi nivelul său ierarhic;“[…]
Prin exceptarea de la dispozițiile art. 147 din Codul penal și de la dispozițiile art. 175 din noul Cod penal a unor funcții alese, contrar dispozițiilor art. 11 alin. (1) și (2) din Constituție, este încălcată obligația de a incrimina corupția agenților publici naționali, prevăzuta în art. 15 din Convenția Națiunilor Unite împotriva corupției, având în vedere definiția noțiunii de „agent public“ cuprinsă în Convenție, precum și obligația de a incrimina fapte precum cele prevăzute în art. 17–art. 19 din aceeași Convenție.
II.1. Cu Adresa nr. 2/6722 din 12 decembrie 2013, Secretarul general al Camerei Deputaților a trimis Curții Constituționale sesizarea formulată de 50 de deputați aparținând grupului parlamentar al Partidului Democrat Liberal, în conformitate cu prevederile art. 146 lit. a) din Constituție și art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, pentru exercitarea controlului de constituționalitate asupra dispozițiilor Legii pentru modificarea art. 2531din Codul penal.
Sesizarea de neconstituționalitate a fost înregistrată la Curtea Constituțională sub nr. 4.744 din 12 decembrie 2013 și constituie obiectul Dosarului nr. 849A/2013.
La sesizare a fost anexată, în copie, Legea pentru modificarea art. 2531din Codul penal, precum și lista celor 50 de deputați, semnatari ai obiecției de neconstituționalitate: Tinel Gheorghe, Gheorghe Ialomițianu, Maria-Andreea Paul, Mircea Lubanovici, Costică Canacheu, Claudia Boghicevici, Camelia-Margareta Bogdănici, Sanda-Maria Ardeleanu, Constantin Dascălu, Alin-Augustin-Florin Popoviciu, Dragoș-Ionel Gunia, Lucian-Nicolae Bode, Gheorghe Udriște, Mircea-Nicu Toader, Liviu Laza-Matiuța, Dan-Cristian Popescu, Cristian-Constantin Roman, Dănuț Culețu, Vasile Gudu, Ioan Oltean, Mircea Man, Iulian Vladu, Cătălin-Florin Teodorescu, Romeo Rădulescu, Valeria-Diana Schelean, Florin Gheorghe, Raluca Turcan, Alexandru Nazare, Cornel-Mircea Sămărtinean, Eusebiu-Manea Pistru-Popa, Mircia Muntean, Florian-Daniel Geantă, Ioan Bălan, Florin Mihail Secară, Petru Movilă, Ștefan-Bucur Stoica, Elena-Gabriela Udrea, Vasile Iliuță, Florin Aurelian Popescu, George Ionescu, Adrian Gurzău, Theodor Paleologu, Cezar Florin Preda, Roberta Alma Anastase, Mihaela Stoica, Eugen Tomac, Adriana Diana Tușa, Valerian Vreme și Remuș Florinei Cernea.
2. În motivarea obiecției de neconstituționalitate, autorii acesteia solicită Curții să se pronunțe asupra constituționalității dispozițiilor Legii pentru modificarea art. 2531din Codul penal, pe care le consideră neconforme cu prevederile art. 1 alin. (3) și (5) și ale art. 16 alin. (1) din Constituția României, aducând următoarele argumente:
Prevederile articolului unic alin. (1) din legea criticată pentru neconstituționalitate sancționează penal pe cel care „în exercitarea atribuțiilor de serviciu, care rezultă din contractul de muncă și din fișa postului semnate cu o instituție dintre cele prevăzute la art. 145 din Codul penal, îndeplinește un act prin care s-a realizat, direct sau indirect, un folos material necuvenit, pentru sine, soțul său, o rudă ori un afin până la gradul II inclusiv […]“.
Textul legal criticat este confuz și imprecis și, prin urmare, impredictibil.
Astfel, acest text se referă la toate entitățile prevăzute de art. 145 din Codul penal, iar atribuțiile de serviciu se referă doar la personalul care își realizează atribuțiile de serviciu pe baza unui contract de muncă. Numai că între entitățile prevăzute de art. 145 din Codul penal, funcționează și persoane care lucrează în baza unui raport de serviciu care nu trebuie confundat cu un contract de muncă. De altfel, cele două tipuri de relații de muncă au regimuri constituționale și legale total diferite.
Din reglementarea legală criticată ca fiind confuză, rezultă cu prisosință că textul în cauză nu s-ar aplica decât personalului contractual, nu și altui personal, ceea ce ar constitui o discriminare în raport cu personalul majoritar din cadrul autorităților și instituțiilor publice care în majoritate lucrează în baza unor raporturi de serviciu, și nu a unor contracte de muncă.
O asemenea diferențiere nu se justifică pe niciun motiv constituțional sau legal atât timp cât în situația unor conflicte de interese se află mai mult funcționarii publici și demnitarii publici. […]
În cazul de față nu există și nici nu poate exista vreo diferență de situație juridică între cei care lucrează în baza unui contract de muncă și cei care lucrează în baza unui raport de serviciu, astfel că reglementarea este confuză și imprecisă și, în consecință, impredictibilă. Cu toate aceste, persoanelor care lucrează pe baza unui raport de serviciu nu li se poate aplica reglementarea criticată de neconstituționalitate, care nu este conformă nici cu prevederile art. 16 alin. (1) din Constituție, pentru că ea creează bazele unei discriminări profunde și fără nici o explicație între personalul care lucrează pe baza unui contract de muncă și cel care este sub un raport de serviciu.
III. În conformitate cu dispozițiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, sesizările au fost comunicate președinților celor două Camere ale Parlamentului, precum și Guvernului, pentru a comunica punctul lor de vedere.
Președinții Camerei Deputaților și Senatului și Guvernul nu au comunicat punctul lor de vedere asupra obiecției de neconstituționalitate.
IV. Curtea, având în vedere că obiecțiile de neconstituționalitate care formează obiectul dosarelor sus-menționate au conținut similar, în temeiul art. 139 din Codul de procedură civilă, coroborat cu art. 14 din Legea nr. 47/1992, a dispus conexarea Dosarului nr. 849A/2013 la Dosarul nr. 848A/2013, care este primul înregistrat.
CURTEA,
examinând obiecțiile de neconstituționalitate, raportul judecătorului-raportor, dispozițiile art. I pct. 5 și art. II pct. 3 din Legea pentru modificarea și completarea unor acte normative și articolul unic din Legea pentru modificarea art. 2531din Codul penal, precum și prevederile Constituției, reține următoarele:
Curtea a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. a) din Constituție și ale art. 1,art. 10,art. 15,art. 16 și art. 18 din Legea nr. 47/1992, să se pronunțe asupra constituționalității prevederilor legale criticate.
V.1. Obiectul controlului de constituționalitate îl constituie dispozițiile art. I pct. 5 și art. II pct. 3 din Legea pentru modificarea și completarea unor acte normative (a Codului penal al României, republicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 65 din 16 aprilie 1997, cu modificările și completările ulterioare, și a Legii nr. 286/2009 privind Codul penal, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 510 din 24 iulie 2009, cu modificările și completările ulterioare), care prevăd următoarele:
– Art. I pct. 5: „După alineatul (2) al articolului 147 se introduce un nou alineat, alineatul (3), cu următorul cuprins: «Sunt exceptați de la dispozițiile art. 147 Președintele României, deputații și senatorii, precum și persoanele care își desfășoară activitatea în cadrul unei profesii liberale, în baza unei legi speciale și care nu sunt finanțați de la bugetul de stat, aceștia răspunzând penal, civil sau administrativ în conformitate cu dispozițiile legilor speciale în baza cărora își desfășoară activitatea, precum și cu dispozițiile dreptului comun, cu respectarea dispozițiilor prezentului alineat»“;
– Art. II pct. 3: „La articolul 175, după alineatul (2) se introduce alineatul (3), cu următorul cuprins: „Sunt exceptați de la dispozițiile art. 175 Președintele României, deputații și senatorii, precum și persoanele care își desfășoară activitatea în cadrul unei profesii liberale, în baza unei legi speciale și care nu sunt finanțați de la bugetul de stat, aceștia răspunzând penal, civil sau administrativ în conformitate cu dispozițiile legilor speciale în baza cărora își desfășoară activitatea, precum și cu dispozițiile dreptului comun, cu respectarea prezentului alineat.»“
2. De asemenea, este criticat pentru neconstituționalitate și articolul unic al Legii pentru modificarea art. 2531din Codul penal (Codului penal al României, republicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 65 din 16 aprilie 1997, cu modificările și completările ulterioare), care prevăd: „Articolul 2531se modifică și va avea următorul cuprins:
«Conflictul de interese
Art. 2531. – Fapta persoanei care, în exercitarea atribuțiilor de serviciu ce rezultă dintr-un contract de muncă și o fișă a postului semnate cu o instituție dintre cele prevăzute la art. 145, îndeplinește un act prin care s-a realizat, direct sau indirect, un folos material necuvenit, pentru sine, soțul său, o rudă ori un afin până la gradul II inclusiv, se pedepsește cu închisoare de la 3 luni la 3 ani sau cu amendă și interzicerea dreptului de a ocupa funcția publică de care s-a folosit la săvârșirea faptei pentru o durată de maximum 3 ani, calculată începând cu data săvârșirii faptei.
Dispozițiile alin. 1 nu se aplică în cazul emiterii, aprobării, adoptării sau semnării actelor normative sau administrative, precum și în cazul încheierii unui act sau al luării unei hotărâri care să privească creația, dezvoltarea, pregătirea științifică, artistică, literară, profesională.»“
Curtea observă că, în ceea ce privește modificările dispozițiilor referitoare la conflictul de interese, acestea au fost operate exclusiv asupra prevederilor Codului penal în vigoare, iar nu și asupra prevederilor art. 301 din noul Cod penal.
VI. Examinând obiecția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. I pct. 5 și art. II pct. 3 din Legea pentru modificarea și completarea unor acte normative, Curtea reține următoarele:
1. Cadrul legal intern cu privire la răspunderea penală a funcționarilor publici și a funcționarilor
1.1. Codul penal din 19691 definește în partea generală, titlul VIII – „Înțelesul unor termeni sau expresii în legea penală“, noțiunile juridice de „public“, respectiv „funcționar public și funcționar“.
Astfel, potrivit art. 145,„Prin termenul «public» se înțelege tot ce privește autoritățile publice, instituțiile publice, instituțiile sau alte persoane juridice de interes public, administrarea, folosirea sau exploatarea bunurilor proprietate publică, serviciile de interes public, precum și bunurile de orice fel care, potrivit legii, sunt de interes public“.
Dispozițiile art. 147 din actualul Cod penal prevăd că „(1) Prin«funcționar public»se înțelege orice persoană care exercită permanent sau temporar, cu orice titlu, indiferent cum a fost învestită, o însărcinare de orice natură, retribuită sau nu, în serviciul unei unități dintre cele la care se referă art. 145.
(2) Prin«funcționar»se înțelege persoana menționată în alin. 1, precum și orice salariat care exercită o însărcinare în serviciul unei alte persoane juridice decât cele prevăzute în acel alineat.“
Din coroborarea celor două articole ale Codului penal rezultă că funcționar public este acea persoană care exercită permanent sau temporar, cu orice titlu, indiferent cum a fost învestită, o însărcinare de orice natură, retribuită sau nu, în serviciul unei autorități publice, instituții publice sau al unei instituții sau altei persoane juridice de interes public.
Semnificația noțiunii de funcționar public din dreptul penal nu este echivalentă cu cea de funcționar din dreptul administrativ2. Așa cum s-a arătat și în literatura juridică, potrivit legii penale, noțiunile de „funcționar public“ și de „funcționar“ au un înțeles mai larg decât acela din dreptul administrativ, datorită atât caracterului relațiilor sociale apărate prin incriminarea unor fapte socialmente periculoase, cât și faptului că exigențele de apărare a avutului și de promovare a intereselor colectivității impun o cât mai bună ocrotire prin mijloacele dreptului penal. În doctrină s-a mai arătat că, în legea penală, funcționarul este definit exclusiv după criteriul funcției pe care o deține sau, cu alte cuvinte, dacă își exercită activitatea în serviciul unei unități determinate prin legea penală, supus unui anumit statut și regim juridic.
Așa fiind, legea penală face trimitere la noțiunea de „autorități publice“, care, potrivit dispozițiilor titlului III din Constituția României, are în sfera sa de cuprindere, pe lângă organele administrației publice (centrale de specialitate și locale), și Parlamentul, Președintele României, Guvernul, precum și autoritatea judecătorească (instanțele judecătorești, Ministerul Public și Consiliul Superior al Magistraturii).
1.2. Cu privire la noțiunile juridice în discuție, noul Cod penal din anul 20093 prevede în partea generală, titlul X – „Înțelesul unor termeni sau expresii în legea penală“, următoarele:
– Art. 175:„(1)Funcționar public,în sensul legii penale, este persoana care, cu titlu permanent sau temporar, cu sau fără o remunerație:
a) exercită atribuții și responsabilități, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor puterii legislative, executive sau judecătorești;
b) exercită o funcție de demnitate publică sau o funcție publică de orice natură;
c) exercită, singură sau împreună cu alte persoane, în cadrul unei regii autonome, al altui operator economic sau al unei persoane juridice cu capital integral sau majoritar de stat ori al unei persoane juridice declarate ca fiind de utilitate publică, atribuții legate de realizarea obiectului de activitate al acesteia.
(2) De asemenea, este considerată funcționar public, în sensul legii penale, persoana care exercită un serviciu de interes public pentru care a fost învestită de autoritățile publice sau care este supusă controlului ori supravegherii acestora cu privire la îndeplinirea respectivului serviciu public.“;
– Art. 176:„Prin termenulpublicse înțelege tot ce privește autoritățile publice, instituțiile publice sau alte persoane juridice care administrează sau exploatează bunurile proprietate publică.“
Dispozițiile noului Cod penal nu mai cuprind noțiunea de „funcționar“.
1.3. În cazul anumitor infracțiuni, norma de incriminare cere calitatea obligatorie de „funcționar public“ sau „funcționar“ a autorului infracțiunii. Astfel, cu titlu de exemplu, actualul Cod penal4 prevede în partea specială, titlul VI, capitolul I – Infracțiunile de serviciu sau în legătură cu serviciul, și anume: art. 246 (Abuzul în serviciu contra intereselor persoanelor), art. 247 (Abuzul în serviciu prin îngrădirea unor drepturi), art. 248 (Abuzul în serviciu contra intereselor publice), art. 2531(Conflictul de interese), art. 254 (Luarea de mită) sau art. 256 (Primirea de foloase necuvenite).
În plus, calitatea de funcționar public/funcționar ca subiect activ al infracțiunii este cerută și în cazul altor infracțiuni prevăzute în Codul penal, cum ar fi delapidarea, prevăzută de art. 2151din Codul penal (titlul III – Infracțiuni contra patrimoniului), omisiunea sesizării organelor judiciare, prevăzută de art. 263 din Codul penal (titlul VI, capitolul II – Infracțiuni care împiedică înfăptuirea justiției) sau falsul intelectual, prevăzut de art. 289 din Codul penal (titlul VII, capitolul III – Falsul în înscrisuri).
Noul Cod penal prevede în partea specială, titlul V (capitolele I și II) – Infracțiunile de corupție și de serviciu, respectiv: art. 289 (Luarea de mită), art. 295 (Delapidarea), art. 296 (Purtarea abuzivă), art. 297 (Abuzul în serviciu), art. 298 (Neglijența în serviciu), art. 299 (Folosirea abuzivă a funcției în scop sexual), art. 300 (Uzurparea funcției) și art. 301 (Conflictul de interese), pentru care se cere calitatea subiectului activ de „funcționar public“.
În plus, aceeași condiție a calității de funcționar public a subiectului activ este cerută și în cazul altor infracțiuni, precum sustragerea sau distrugerea de înscrisuri, prevăzută de art. 259 alin. (2) din noul Cod penal (titlul III, capitolul I – Infracțiuni contra autorității) sau omisiunea sesizării, prevăzută de art. 267 din noul Cod penal (titlul IV – Infracțiuni contra înfăptuirii justiției).
2. Cadrul legal internațional
2.1. Convenția penală cu privire la corupție, adoptată de Consiliul Europei la 27 ianuarie 1999, la Strasbourg, ratificată de România prin Legea nr. 27/2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 65 din 30 ianuarie 2002, prevede că fiecare parte – stat semnatar al convenției, adoptă măsurile legislative și alte măsuri care se dovedesc necesare pentru a incrimina ca infracțiune, conform dreptului său intern, atunci când s-a săvârșit cu intenție, fapta de a propune, de a oferi sau de a da, direct ori indirect, orice folos necuvenit unuia dintre agenții săi publici sau persoanei membre a unei adunări publice naționale care exercită puteri legislative sau administrative, pentru el sau pentru altcineva, pentru ca acesta să îndeplinească ori să se abțină de la îndeplinirea unui act în exercițiul funcțiilor sale (corupția activă) sau fapta unuia dintre agenții săi publici de a solicita sau de a primi, direct ori indirect, orice folos necuvenit pentru el sau pentru altcineva ori de a accepta oferta sau promisiunea cu scopul de a îndeplini ori de a se abține să îndeplinească un act în exercitarea funcțiilor sale (corupția pasivă).
Textul Convenției penale cu privire la corupție utilizează noțiunea de „agent public“ cu privire la care se stipulează, în cuprinsul art. 1, că aceasta este interpretată prin referire la definiția noțiunilor de funcționar, funcționar public, ministru, primar sau judecător în dreptul național al statului în care persoana în cauză exercită această funcție, precum și la modul în care aceasta este aplicată în dreptul său penal. În plus, Convenția folosește, în art. 4, și noțiunea de „membru al unei adunări publice naționale“, categorie care îi are în vedere pe parlamentarii aleși sau numiți la nivelul adunărilor, regionale sau naționale, care exercită puteri legislative sau administrative. Dispozițiile art. 4 – Corupția membrilor adunărilor publice naționale au următorul conținut: „Fiecare parte adoptă măsurile legislative și alte măsuri care se dovedesc necesare pentru a incrimina ca infracțiune, conform dreptului său intern, faptele menționate la art. 2 și 3, dacă acestea se referă la o persoană membră a unei adunări publice naționale care exercită puteri legislative sau administrative.“
Potrivit Raportului explicativ al Convenției penale privind corupția, publicat în CETS nr. 173/1999, această categorie de persoane este, de asemenea, vulnerabilă la corupție, iar recentele scandaluri din acest domeniu uneori combinate cu o finanțare ilegală a partidelor politice au arătat că este important ca ea să fie, de asemenea, trasă la răspundere penală în caz de corupție (paragraful 44). În ce privește corupția activă, interesul legitim al combaterii ei vizează asigurarea bunei funcționări a autorității publice, astfel ca aceasta să își exercite atribuțiile de o manieră transparentă, echitabilă, imparțială și în respectul interesului general. În același timp, articolul are ca scop păstrarea încrederii cetățenilor în autoritățile statului și protejarea membrilor înșiși a unei adunări publice naționale de posibilele manevre împotriva lor. Interesul legitim este diferit în ce privește corupția pasivă, și anume în cazul în care un membru al unei adunări publice naționale este corupt, convenția protejează transparența, echitatea și imparțialitatea procesului de decizie a adunărilor publice naționale și a membrilor lor în ce privește manevrele de corupție (paragraful 32).
2.2. Convenția privitoare la lupta împotriva corupției vizând funcționarii Comunităților Europene sau funcționarii statelor membre ale Uniunii Europene, adoptată de Consiliul Uniunii Europene la 26 mai 19975. România a aderat la această convenție prin Decizia Consiliului din 8 noiembrie 2007 privind aderarea Bulgariei și României la Convenția cu privire la combaterea actelor de corupție care implică funcționari ai Comunităților Europene sau funcționari ai statelor membre ale Uniunii Europene, încheiată în temeiul articolului K.3 alineatul (2) libera c) din Tratatul privind Uniunea Europeană nr. 2007/751/CE a Consiliului, adoptată la Bruxelles în 8 noiembrie 2007. Această convenție nu are ca obiect de reglementare doar corupția care atentează asupra intereselor financiare ale Uniunii Europene, ci vizează toate formele de corupție activă și pasivă în care sunt implicați funcționarii Comunităților Europene sau funcționarii statelor membre ale Uniunii Europene ori persoanele asimilate acestora. Astfel, noțiunea de „funcționar național“ este interpretată prin referire la definiția de „funcționar“ sau de „ofițer public“ din dreptul național al statelor membre unde persoana în cauză are această calitate, în scopul aplicării dreptului național al statului membru respectiv.
În cuprinsul art. 4 intitulat Asimilări, se face precizarea că „fiecare stat membru adoptă măsurile necesare pentru a se asigura că, în dreptul său național, incriminarea infracțiunilor de corupție vizate de art. 2 și 3 (n.r. referitoare la corupția pasivă, respectiv corupția activă) săvârșite de către sau împotriva propriilor miniștri, a persoanelor alese în adunările parlamentare, membrilor înaltelor jurisdicții sau membrilor Curții de Conturi în exercițiul funcției sunt aplicabile de aceeași manieră ca și în cazul infracțiunilor comise de către sau împotriva membrilor Comisiilor Comunităților europene, ai Parlamentului european, ai Curții de Justiție și a Curții de Conturi ale Comunităților europene, în exercitarea funcțiilor proprii“.
2.3. Convenția Națiunilor Unite împotriva corupției, adoptată la New York la 31 octombrie 2003, ratificată de România prin Legea nr. 365/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 903 din 5 octombrie 2004, definește noțiunea de „agent public“ în cuprinsul art. 2 lit. a), astfel:
„(i)orice persoană care deține un mandat legislativ, executiv, administrativ sau judiciar ai unui stat parte, care a fost numită ori aleasă, cu titlu permanent sau temporar, care este remunerată ori neremunerată, și oricare ar fi nivelul său ierarhic;
(ii)orice persoană care exercită o funcție publică, inclusiv pentru un organism public sau o întreprindere publică, ori care prestează un serviciu public, așa cum acești termeni sunt definiți în dreptul intern al statului parte și aplicați în domeniul pertinent al dreptului acestui stat;
(iii)orice persoană definită ca «agent public» în dreptul intern al unui stat parte. Totuși, în scopurile anumitor măsuri specifice prevăzute în cap. II al prezentei convenții, prin agent public se poate înțelege orice persoană care exercită o funcție publică sau care prestează un serviciu public, așa cum acești termeni sunt definiți în dreptul intern al statului parte și aplicați în domeniul pertinent al dreptului acestui stat.“
Fiecare stat parte adoptă măsurile legislative și alte măsuri care se dovedesc a fi necesare pentru a atribui caracterul de infracțiune, în cazul în care actele au fost săvârșite cu intenție, faptelor vizând corupția agenților publici naționali (art. 15), sustragerea, deturnarea sau altă folosire ilicită de bunuri de către un agent public (art. 17), traficul de influență (art. 18), abuzul de funcții (art. 19), îmbogățirea ilicită (art. 20).
2.4. Din analiza dispozițiilor din dreptul intern și a celor cuprinse în tratatele internaționale ratificate de România, Curtea observă că legislația română referitoare la combaterea corupției și a abuzului de funcții comise de funcționarii publici este conformă cu cerințele reglementărilor internaționale în materie, care, potrivit prevederilor art. 11 alin. (2) din Constituție, odată cu ratificarea, au devenit „parte din dreptul intern“. Noțiuni precum „agent public“/„membru al adunărilor publice naționale“/„funcționar național“/„ofițer public“ își găsesc corespondent în legislația română în vigoare în materie penală în noțiunile de „funcționar public“ și „funcționar“.
3. Cadrul legislativ modificator
Modificările operate prin art. I pct. 5 și art. II pct. 3 din Legea pentru modificarea și completarea unor acte normative prevăd că „Sunt exceptați de la dispozițiile art. 147 [respectiv art. 175 din noul Cod penal], Președintele României, deputații și senatorii, precum și persoanele care își desfășoară activitatea în cadrul unei profesii liberale, în baza unei legi speciale și care nu sunt finanțați de la bugetul de stat, aceștia răspunzând penal, civil sau administrativ în conformitate cu dispozițiile legilor speciale în baza cărora își desfășoară activitatea, precum și cu dispozițiile dreptului comun, cu respectarea dispozițiilor prezentului alineat.“
4. Analizând comparativ dispozițiile legale în vigoare cu dispozițiile cuprinse în legile modificatoare, Curtea constată că măsura legislativă adoptată produce următoarele consecințe juridice:
4.1. Referitor la modificarea dispozițiilor art. 147 din actualul Cod penal, Curtea reține că sfera subiecților de drept care, potrivit legii penale, se circumscriu noțiunii de „funcționar public“ sau de „funcționar“ este restrânsă prin excluderea expresă a Președintelui României, a deputaților și senatorilor, precum și a persoanelor care își desfășoară activitatea în cadrul unei profesii liberale, în baza unei legi speciale și care nu sunt finanțate de la bugetul de stat, cu consecința înlăturării răspunderii penale a acestor persoane pentru infracțiunile de serviciu, de corupție sau pentru alte infracțiuni care prevăd calitatea de funcționar public/funcționar a autorului.
Referitor la modificarea noului Cod penal, după ce în art. 175 alin. (1) lit. a) se prevede expres că funcționar public, în sensul legii penale, este persoana care, cu titlu permanent sau temporar, cu sau fără o remunerație, exercită atribuții și responsabilități, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor puterii legislative, executive sau judecătorești, prin introducerea dispozițiilor alin. (3) se exceptează de la dispozițiile art. 175, pe lângă persoanele care își desfășoară activitatea în cadrul unei profesii liberale, în baza unei legi speciale și care nu sunt finanțate de la bugetul de stat, tocmai persoanele calificate în alineatul precedent ca fiind funcționari publici. Astfel, Președintele României este persoana care exercită atribuții și responsabilități, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor puterii executive, în vreme ce deputații și senatorii sunt persoanele care exercită atribuții și responsabilități, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor puterii legislative. Dincolo de evidenta deficiență în respectarea normelor de tehnică legislativă și nonsensul juridic al articolului 175, în ansamblul său, noile dispoziții sunt neclare, generând confuzie în procesul de interpretare și aplicare a legii.
În ceea ce privește modificarea operată în ambele coduri referitoare la excluderea persoanelor care își desfășoară activitatea în cadrul unei profesii liberale, în baza unei legi speciale și care nu sunt finanțate de la bugetul de stat din sfera de incidență a răspunderii penale în materia acestor infracțiuni cu subiect calificat, Curtea reține că norma este confuză și susceptibilă de interpretări. Astfel, profesiile liberale se organizează și se exercită numai în condițiile legii, a statutului profesiei și codului deontologic și au statutul unei funcții autonome, care se exercită în birouri sau cabinete, în cadrul asociațiilor profesionale înființate potrivit legii. De exemplu, ar putea intra în această categorie, avocați, notari publici, mediatori, medici, farmaciști, arhitecți, experți independenți sau practicieni în insolvență, fără a exista o legislație clară cu privire la toate profesiile calificate ca fiind liberale. De precizat că unele dintre persoanele de mai sus pot avea în condițiile art. 147 alin. (2) din Codul penal calitatea de „funcționar“ atunci când sunt salariați în cadrul unei persoane juridice și, prin urmare, pot fi subiecți activi ai infracțiunilor de corupție sau de serviciu.
De asemenea, unele dintre persoanele care exercită profesii liberale sunt considerate „funcționari publici“ în condițiile art. 175 alin. (2) din noul Cod penal, atunci când, deși funcționează în baza unei legi speciale și nu sunt finanțate de la bugetul de stat, exercită un serviciu de interes public și este supusă controlului sau supravegherii unei autorități publice.
Curtea reține că excluderea persoanelor care exercită profesii liberale din sfera de incidență a răspunderii penale în materia infracțiunilor de serviciu și de corupție nu constituie un criteriu obiectiv în funcție de care se poate justifica intervenția legiuitorului. Așa fiind, Curtea apreciază că determinante pentru includerea sau excluderea persoanelor de la incidența normei penale sunt criterii precum natura serviciului prestat, temeiul juridic în baza căruia care se prestează respectiva activitate sau raportul juridic dintre persoana în cauză și autoritățile publice, instituțiile publice, instituțiile sau alte persoane juridice de interes public.
4.2. Consecința imediată a restrângerii sferei de incidență a noțiunii de „funcționar public“/„funcționar“ în ceea ce privește subiectele de drept amintite este înlăturarea răspunderii penale a acestora în cazul săvârșirii infracțiunilor al căror subiect activ calificat este funcționarul public/funcționarul.
Deși noile dispoziții prevăd că acestea „răspund penal, civil sau administrativ în conformitate cu dispozițiile legilor speciale în baza cărora își desfășoară activitatea, precum și cu dispozițiile dreptului comun, cu respectarea prezentului alineat“, sub aspectul răspunderii penale, trimiterea la legea specială și la dreptul comun este una iluzorie. Astfel, în ceea ce îl privește pe Președintele României, acesta îndeplinește prerogativele și exercită competențele stabilite prin Constituția României și alte legi, prin Administrația prezidențială, instituție publică aflată la dispoziția Președintelui, în temeiul Regulamentului de organizare și funcționare a Administrației prezidențiale. Senatorii și deputații sunt reprezentanți aleși ai poporului român, exercitându-și mandatul în serviciul poporului, în temeiul Constituției, al Legii nr. 96/2006 privind Statutul deputaților și al senatorilor și al regulamentelor proprii de organizare și funcționare.
Însă dispozițiile legale care reglementează răspunderea penală a Președintelui României, respectiv a deputaților și senatorilor sunt cele prevăzute de Codul penal, care constituie, de altfel, dreptul comun în această materie. Or, în condițiile în care trimiterea la dreptul comun prin norma modificatoare se realizează „cu respectarea prezentului alineat“, care exclude din sfera de incidență a noțiunii de „funcționar public“/„funcționar“ persoanele amintite mai sus, în concret, trimiterea la dispozițiile Codului penal rămâne fără obiect.
Cu alte cuvinte, noile dispoziții se constituie în veritabile cauze de impunitate a Președintelui României, a deputaților și senatorilor, în ceea ce privește anumite infracțiuni din actualui Cod penal, cum ar fi: art. 2151(Delapidarea), art. 246 (Abuzul în serviciu contra intereselor persoanelor), art. 247 (Abuzul în serviciu prin îngrădirea unor drepturi), art. 248 (Abuzul în serviciu contra intereselor publice), art. 2531(Conflictul de interese), art. 254 (Luarea de mită), art. 256 (Primirea de foloase necuvenite), art. 263 (Omisiunea sesizării organelor judiciare) sau art. 289 (Falsul intelectual), respectiv în ceea ce privește anumite infracțiuni prevăzute în noul Cod penal, cum ar fi: art. 267 (Omisiunea sesizării), art. 289 (Luarea de mită), art. 295 (Delapidarea), art. 296 (Purtarea abuzivă), art. 297 (Abuzul în serviciu), art. 300 (Uzurparea funcției), art. 301 (Conflictul de interese) sau art. 321 (Falsul intelectual).
5. Jurisprudență relevantă. Curtea Constituțională s-a pronunțat, în mod indirect, asupra sferei de cuprinde a noțiunii de „funcționar public“, în materia dreptului penal, prin Decizia nr. 1.611 din 20 decembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 106 din 9 februarie 2011. Cu acel prilej, Curtea a reținut că „ridicarea acestei excepții a fost generată de împrejurarea că, în speța dedusă judecății, primarul, în calitate de subiect distinct de drept, ales ca urmare a unui sufragiu local, este considerat ca făcând parte din sfera noțiunilor de funcționar public ori de alt funcționar, putând fi cercetat penal pentru săvârșirea infracțiunilor pentru care Codul penal cere o asemenea calificare“, autorii sesizării de neconstituționalitate urmărind „o eventuală modificare de către Curtea Constituțională a înțelesului noțiunii de funcționar public ori de alt funcționar în sensul legii penale, prin circumstanțierea sferei de incidență a acestuia în vederea excluderii aleșilor locali de la calitatea de subiecți activi pentru infracțiunile de serviciu ori de corupție“.
Or, cu privire la această problemă, Curtea a statuat că „ținând seama de sfera atribuțiunilor ce intră în competența primarului, care prin excelență au conotații de putere publică, apare justificată vocația primarului la calitatea de subiect activ pentru infracțiunile de serviciu sau în legătură cu serviciul, precum și pentru cele de corupție. În caz contrar, se poate desprinde concluzia că primarul este deasupra legii, neputând fi cercetat și pedepsit pentru săvârșirea unor infracțiuni care aduc atingere activităților de interes public, cum ar fi de exemplu cele de abuz în serviciu contra intereselor publice, de luare de mită, de primire de foloase necuvenite, de fals intelectual și altele, fapt care ar fi incompatibil cu funcționarea statului de drept“.
VII. Examinând obiecția de neconstituționalitate a dispozițiilor articolului unic al Legii pentru modificarea art. 2531din Codul penal, Curtea reține următoarele:
1. Cadrul legal actual referitor la conflictul de interese
Actualul Cod penal prevede în Partea specială, Titlul VI – Infracțiuni care aduc atingere unor activități de interes public sau altor activități reglementate de lege, Capitolul I – Infracțiuni de serviciu sau în legătură cu serviciul în art. 2531, infracțiunea conflictului de interese, și anume: „Fapta funcționarului public care, în exercițiul atribuțiilor de serviciu, îndeplinește un act ori participă la luarea unei decizii prin care s-a realizat, direct sau indirect, un folos material pentru sine, soțul său, o rudă ori un afin până la gradul II inclusiv, sau pentru o altă persoană cu care s-a aflat în raporturi comerciale ori de muncă în ultimii 5 ani sau din partea căreia a beneficiat ori beneficiază de servicii sau foloase de orice natură, se pedepsește cu închisoare de la 6 luni la 5 ani și interzicerea dreptului de a ocupa o funcție publică pe durată maximă.
(2) Dispozițiile alin. 1 nu se aplică în cazul emiterii, aprobării sau adoptării actelor normative.“
Incriminarea faptei calificate conflict de interese s-a realizat în anul 2006, prin art. I pct. 61 din Legea nr. 278/2006 pentru modificarea și completarea Codului penal, precum și pentru modificarea și completarea altor legi, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 601 din data de 12 iulie 2006. Scopul urmărit prin reglementarea infracțiunii de conflict de interese a fost acela de a crea premisele legale desfășurării activităților de serviciu într-un cadru de imparțialitate și integritate a exercitării funcțiilor și demnităților publice, incriminarea faptei având un rol disuasiv pentru persoanele care ocupă astfel de funcții în ceea ce privește obținerea de foloase materiale pentru sine sau pentru subiectele de drept enumerate de textul de lege. Or, această cerință este apreciată ca fiind esențială pentru derularea normală a relațiilor sociale referitoare la activitatea funcționarilor publici, întrucât asigură încrederea cetățenilor în autoritățile și instituțiile statului.
Textul actual al infracțiunii este în acord cu Convenția Națiunilor Unite împotriva corupției, adoptată la New York la 31 octombrie 2003, ratificată de România prin Legea nr. 365/2004, care prevede că „Fiecare stat parte se străduiește, dacă este cazul și conform principiilor fundamentale ale dreptului său intern, să aplice măsuri și sisteme care să-i oblige pe agenții publici să declare autorităților competente toate activitățile exterioare, orice ocupație, orice plasamente, orice bunuri și orice dar sau avantaj substanțial din care ar putea rezulta un conflict de interese cu funcțiile lor de agent public.“
2. Legea modificatoare prevede incriminarea conflictului de interese într-o nouă formă, și anume „Fapta persoanei care, în exercitarea atribuțiilor de serviciu ce rezultă dintr-un contract de muncă și o fișă a postului semnate cu o instituție dintre cele prevăzute la art. 145, îndeplinește un act prin care s-a realizat, direct sau indirect, un folos material necuvenit, pentru sine, soțul său, o rudă ori un afin până la gradul II inclusiv, se pedepsește cu închisoare de la 3 luni la 3 ani sau cu amendă și interzicerea dreptului de a ocupa funcția publică de care s-a folosit la săvârșirea faptei pentru o durată de maximum 3 ani, calculată începând cu data săvârșirii faptei.
Dispozițiile alin. 1 nu se aplică în cazul emiterii, aprobării, adoptării sau semnării actelor normative sau administrative, precum și în cazul încheierii unui act sau a luării unei hotărâri care să privească creația, dezvoltarea, pregătirea științifică, artistică, literară, profesională.“
3.1. Din analiza comparată a textului de lege modificat cu textul de lege modificator rezultă că noile dispoziții elimină „funcționarul public“ ca subiect activ al infracțiunii de conflict de interese și îl înlocuiește cu persoana care are calitatea de angajat al unei autorități publice, instituții publice, instituții sau altei persoane juridice de interes public, prevăzute de art. 145 din actualul Cod penal.
Pe cale de consecință, norma modificatoare a alin. (1) al art. 2531din Codul penal restrânge sfera de aplicare a normei de incriminare a conflictului de interese la persoanele care săvârșesc fapta în exercitarea atribuțiilor de serviciu „ce rezultă dinir-un contract de muncă și o fișă a postului semnate cu o instituție dintre cele prevăzute la art. 145 din Codul penal“, excluzând incidența normei de incriminare în cazul tuturor persoanelor care exercită funcții alese sau numite, funcții care nu implică încheierea unui contract de muncă cu una dintre instituțiile prevăzute în art. 145 din Codul penal și nu presupun exercitarea atribuțiilor de serviciu pe baza unei fișe a postului.
Or, în condițiile în care, așa cum s-a arătat în prealabil, finalitatea legii este aceea de a crea premisele ca persoana care deține o demnitate sau o funcție publică să-și îndeplinească cu obiectivitate atribuțiile care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative, să-și exercite activitatea de serviciu cu respectarea principiilor imparțialității, integrității, transparenței deciziei și supremației interesului public, iar nu în scopul realizării unor interese personale de natură patrimonială, care să prejudicieze interesul public și să afecteze încrederea cetățenilor în instituțiile statului, restrângerea sferei de incidență a normei de incriminare a conflictului de interese generează importante probleme de neconstituționalitate.
Curtea constată că noua dispoziție se constituie într-o veritabilă cauză de impunitate a persoanelor care dețin funcții alese sau numite în ceea ce privește infracțiunea prevăzută în art. 2531din Codul penal, fiind excluși, printre alții, Președintele României, deputații și senatorii, miniștrii, judecătorii, procurorii, funcționarii publici, primarii, președinții consiliilor județene, consilierii locali și județeni sau prefecții.
Mai mult, tot în alin. (1) al art. 2531din Codul penal, noile dispoziții introduc sintagma „folos material necuvenit“. Însă, prevederea condiției caracterului necuvenit al folosului material obținut este lipsită de fundament, în raport cu obiectul juridic special al acestei infracțiuni, respectiv relațiile sociale referitoare la buna desfășurare a activității de serviciu, activitate care nu se poate realiza în condițiile îndeplinirii unor acte cu încălcarea principiilor imparțialității, integrității, transparenței deciziei și supremației interesului public în exercitarea demnităților și funcțiilor publice.
Astfel, conflictul de interese nu poate presupune doar obținerea unor foloase materiale necuvenite, ci obținerea oricărui tip de folos, întrucât incriminarea nu urmărește sancționarea unor situații în care sunt încălcate normele legale care conferă temei și justificare obținerii unor foloase materiale, ci a situațiilor în care exercitarea imparțială a atribuțiilor de serviciu ale funcționarului public ar putea fi afectată.
3.2. În ceea ce privește modificarea adusă alin. (2) al art. 2531din Codul penal, aceasta vizează o completare a excepției de la aplicarea dispozițiilor alin. (1). Astfel, în Codul penai actual, dispozițiile alin. (1) nu se aplică în cazul „emiterii, aprobării sau adoptării actelor normative“. Norma modificatoare prevede în plus că nu există infracțiunea de conflict de interese nici când emiterea, aprobarea, adoptarea sau semnarea privește un act administrativ sau când se încheie acte sau se iau hotărâri care privesc creația, dezvoltarea, pregătirea științifică, artistică, literară, profesională. De asemenea, nu intră în sfera actelor incriminate nici semnarea actelor normative.
Or, în măsura în care sfera subiecților de drept care pot avea calitatea de autor al infracțiunii de conflict de interese a fost restrânsă, potrivit modificărilor aduse alin. (1) al art. 2531, la persoanele care își exercită atribuțiile de serviciu în temeiul unui contract de muncă, se ridică problema competenței unor astfel de persoane de a emite, aproba, adopta sau semna acte normative sau administrative, de a încheia acte sau de lua hotărâri care privesc creația, dezvoltarea, pregătirea științifică, artistică, literară, profesională, după caz. Apare cu evidență faptul că, în majoritatea cazurilor, în cadrul autorităților publice sau instituțiilor publice, persoanele cu competențe în domeniul decizional sunt cele care au fost învestite în funcția sau demnitatea publică prin numire sau alegere, aceste persoane exercitând atribuții în materia vizată de textul de lege.
Pe de altă parte, completarea dispozițiilor care reglementează excepțiile de la incriminarea faptelor care se constituie în infracțiuni de conflict de interese cu faptele care vizează emiterea, aprobarea, adoptarea sau semnarea actelor administrative lipsește de conținut însăși reglementarea infracțiunii, echivalând, practic, cu o dezincriminare a faptei. Astfel, exercitarea atribuțiilor de serviciu în cadrul autorităților publice, instituțiilor publice, instituțiilor sau altei persoane juridice de interes public se materializează într-o proporție covârșitoare prin emiterea, aprobarea, adoptarea și semnarea unor acte administrative care produc efecte juridice în sfera relațiilor sociale. Or, înlăturând de la incidența legii penale tocmai faptele persoanelor care constituie principalul obiect de activitate al acestora, tragerea la răspundere penală, sub aspectul săvârșirii infracțiunii vizate, devine una iluzorie.
Potrivit Expunerii de motive care a însoțit Legea nr. 278/2006, se arăta că, în vederea eficientizării acțiunilor de prevenire și sancționare a faptelor de corupție, prin incriminarea „conflictului de interese“, „se urmărește sancționarea penală a funcționarului public care, în mod conștient și deliberat, satisface interese personale prin îndeplinirea atribuțiilor publice […], înlăturarea oricărei suspiciuni cu privire la conduita funcționarului public care este chemat să îndeplinească un act sau să participe la luarea unei decizii în virtutea atribuțiilor sale de serviciu, iar prin aceasta produce, direct sau indirect, un folos material pentru sine, soțul său, o rudă ori un afin până la gradul II inclusiv, sau pentru o altă persoană cu care s-a aflat în raporturi comerciale ori de muncă în ultimii 5 ani sau din partea căreia a beneficiat ori beneficiază de servicii sau foloase de orice natură. În prezent, există întemeiat suspiciunea că funcționarul public nu va depune toate diligențele în vederea satisfacerii interesului public, ci va încerca să satisfacă interesul său ori al uneia dintre persoanele sus-arătate.“
Dacă în anul 2006, legiuitorul a apreciat oportună incriminarea „conflictului de interese“, pentru motivele expuse mai sus, în anul 2013, legiuitorul practic dezincriminează fapta, fără a motiva în niciun fel intervenția sa legislativă. Aceasta nu este justificată atât timp cât acțiunile de prevenire și sancționare a faptelor de corupție comise de funcționarii publici sunt la fel de necesare în societatea românească, cum la fel de necesare sunt măsurile, inclusiv prin mijloace de drept penal, de asigurare a integrității în exercitarea funcțiilor publice.
VIII. Concluzii
Dispozițiile art. I pct. 5 și art. II pct. 3 din Legea pentru modificarea și completarea unor acte normative exceptează din sfera de incidență a noțiunilor de „funcționar public“/„funcționar“, definite de prevederile art. 147 din actualul Cod penal, respectiv de „funcționar public“ prevăzut de art. 175 din noul Cod penal, pe Președintele României, pe deputații și pe senatorii, persoane care sunt exonerate de răspundere penală pentru toate infracțiunile la care subiectul activ este un funcționar public sau funcționar.
De asemenea, prin înlocuirea noțiunii de „funcționar public“ cu sintagma „persoanei care, în exercitarea atribuțiilor de serviciu ce rezultă dintr-un contract de muncă și o fișă a postului semnate cu o instituție dintre cele prevăzute la art. 145“ sunt exonerate de răspundere penală pentru infracțiunea de conflict de interese toate persoanele care, deși se circumscriu sferei noțiunii de drept penal a „funcționarului public“, astfel cum este aceasta definită de art. 147 din actualul Cod penal, sunt învestite în funcția sau demnitatea publică prin numire sau alegere. De asemenea, prin eliminarea din sfera actelor care pot constitui infracțiunea de conflict de interese a celor care privesc emiterea, adoptarea, aprobarea și semnarea actelor administrative sau a hotărârilor privind creația și dezvoltarea științifică, artistică, literară și profesională, infracțiunea este propriu-zis lipsită de conținut.
Curtea constată că, prin modificările operate, legiuitorul a afectat protecția penală acordată unor valori sociale deosebit de importante. Fenomenul corupției este considerat a fi una dintre cele mai grave amenințări cu privire la instituțiile statului de drept, democrație, drepturile omului, echitatea și justiția socială, cu efecte negative asupra activității autorităților și instituțiilor publice și asupra funcționării economiei de piață. Corupția se constituie într-un obstacol al dezvoltării economice a statului și compromite stabilitatea instituțiilor democratice și fundamentul moral al societății. În consecință, în ultima perioadă, politica penală declarată a statului a fost aceea de a intensifica eforturile în scopul adoptării unor acte normative în materia combaterii corupției, care, printre altele, să prevadă incriminarea coordonată a tuturor infracțiunilor de corupție la toate nivelurile autorităților și instituțiilor statului.
În condițiile în care mandatul prezidențial și mandatul parlamentar sunt definite ca funcții de demnitate publică, astfel cum fac referire dispozițiile art. 16 alin. (3) din Constituție, persoanele care ocupă aceste funcții exercită atribuții și responsabilități, stabilite în temeiul Constituției și al legii, în scopul realizării prerogativelor de putere cu care sunt învestite, la nivelul cel mai înalt în statul român. Prin urmare, având în vedere sfera atribuțiilor ce intră în competența funcțiilor alese exceptate de la dispozițiile art. 147 din actualul Cod penal și de la dispozițiile art. 175 din noul Cod penal, care, prin excelență, au conotații de putere publică, este justificată vocația acestora la calitatea de subiect activ pentru infracțiunile de serviciu și pentru infracțiunile de corupție. Însă consacrând la nivel normativ cauza de impunitate a acestor persoane cu privire la infracțiuni care aduc atingere instituțiilor fundamentale ale statului de drept, legiuitorul reglementează un regim juridic distinct, de natură să le confere un statut privilegiat față de restul persoanelor care exercită funcții și demnități publice, și care rămân circumscrise noțiunii de „funcționar public“. Așa fiind, în mod paradoxal, legiuitorul extrage din aria de incidență a răspunderii penale tocmai persoanele care ocupă funcții reprezentative în stat și care exercită prerogative de putere reală, persoane ale căror fapte de natură penală produc consecințe grave asupra bunei funcționări a autorităților publice, asupra actului decizional care privește interesul general al societății și, nu în ultimul rând, asupra încrederii cetățenilor în autoritatea și prestigiul instituțiilor statului.
Curtea apreciază că, dacă asemenea fapte nu ar fi descurajate prin mijloacele dreptului penal, ar conduce la încălcarea valorilor fundamentale, ocrotite de Codul penal, valori de rang constituțional, precum statul de drept, democrația, respectarea Constituției și a legilor, care sunt consacrate prin art. 1 alin. (3) și (5) din Legea fundamentală printre valorile supreme.
Pe de altă parte, Curtea constată că statutul juridic distinct, privilegiat, sub aspectul răspunderii penale, contravine principiului egalității în drepturi a cetățenilor consacrat de art. 16 alin. (1) din Constituție, potrivit căruia „cetățenii sunt egali în fața legii și a autorităților publice,fără privilegiiși fără discriminări“. Mai mult, dispozițiile art. I pct. 5 și art. II pct. 3 din Legea pentru modificarea și completarea unor acte normative contravin și prevederilor art. 16 alin. (2) din Constituție. Într-adevăr, în măsura în care anumite subiecte de drept sunt excluse, prin efectul unei dispoziții legale adoptate în considerarea lor și aplicabile numai în ceea ce le privește, incidenței unei reglementări legale constituind dreptul comun în materie, dispozițiile legale în cauză nesocotesc principiul constituțional potrivit căruia „nimeni nu este mai presus de lege“.
În plus, statutul juridic privilegiat creat persoanelor care ocupă funcțiile alese exceptate de la dispozițiile art. 147 din actualul Cod penal și de la dispozițiile art. 175 din noul Cod penal contravine și prevederilor art. 11 alin. (1) din Constituție, potrivit cărora „Statul român se obligă să îndeplinească întocmai și cu bună-credință obligațiile ce-i revin din tratatele la care este parte.“ Astfel, ratificând sau aderând la convențiile internaționale menționate în prealabil, statul român și-a asumat obligația de a respecta și transpune întocmai prevederile internaționale în dreptul său intern, și anume obligația de a incrimina corupția activă și corupția pasivă a persoanelor care se circumscriu categoriilor „agent public“/„membru al adunărilor publice naționale“/„funcționar național“/„ofițer public“, noțiuni care au corespondență, în dreptul penal român, în noțiunile de „funcționar public“/„funcționar“.
Mutatis mutandis, Curtea reține aceleași argumente și în ceea ce privește cauza de impunitate a persoanelor care ocupă funcții sau demnități publice obținute prin numire sau alegere în cadrul autorităților publice, instituțiilor publice, instituțiilor sau altor persoane juridice de interes public, cu privire la infracțiunea de conflict de interese.
În plus, referitor la modificările aduse art. 2531din Codul penal, Curtea constată că, potrivit art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală, respectarea Constituției este obligatorie, de unde rezultă că Parlamentul nu-și poate exercita competența de incriminare și de dezincriminare a unor fapte antisociale, decât cu respectarea normelor și principiilor consacrate prin Constituție. De altfel, Curtea Constituțională a statuat în jurisprudența sa (Decizia Curții Constituționale nr. 62/2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 104 din 12 februarie 2007) că „Parlamentul nu ar putea defini și stabili ca infracțiuni, fără ca prin aceasta să încalce Constituția, fapte în conținutul cărora ar intra elemente de discriminare dintre cele prevăzute de art. 4 alin. (2) din Legea fundamentală. Tot astfel, Parlamentul nu poate proceda la eliminarea protecției juridice penale a valorilor cu statut constituțional. Libertatea de reglementare pe care o are Parlamentul în aceste cazuri se exercită prin reglementarea condițiilor de tragere la răspundere penală pentru faptele antisociale care aduc atingere valorilor prevăzute și garantate de Constituție“.
Prin urmare, ținând seama de argumentele expuse mai sus, Curtea constată că dispozițiile art. I pct. 5 și art. II pct. 3 din Legea pentru modificarea și completarea unor acte normative și dispozițiile articolului unic al Legii pentru modificarea art. 2531din Codul penal contravin prevederilor art. 1 alin. (3) și (5), art. 11 alin. (1) și ale art. 16 alin. (1) și (2) din Constituția României.
Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) și al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,
CURTEA CONSTITUȚIONALĂ
În numele legii
DECIDE:
Admite obiecția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. I pct. 5 și art. II pct. 3 din Legea pentru modificarea și completarea unor acte normative și a articolului unic din Legea pentru modificarea art. 2531din Codul penal și constată că aceste dispoziții sunt neconstituționale în raport cu criticile formulate.
Definitivă și general obligatorie.
Decizia se comunică Președintelui României, președinților celor două Camere ale Parlamentului și prim-ministrului și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.
Dezbaterile au avut loc în ședința din data de 15 ianuarie 2014.
PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE
AUGUSTIN ZEGREAN
Magistrat-asistent-șef,
Mihaela Senia Costinescu
BIBLIOGRAFIE
I. Cărți, tratate și lucrări de specialitate:
1. Coman-Kund, Liviu– Deontologia și statutul funcționarilor din administrația publică, Editura Europlus, Galați, 2007.
2. Dobrinoiu, Vasile și colab., Noul Cod Penal Comentat – Partea Generală”, Ediția a II-a, revăzută și adăugită, Editura Universul Juridic, București, 2014;
Dogaru Lucreția, „Deontologia funcției publice”, Pentru uzul studenților, Editura Universității „Petru Maior”, Târgu Mureș, 2007;
2. Gârbuleț, Ioan – Infracțiuni de corupție: practică judiciară comentată, legislație conexă, doctrină, decizii ale Curții Constituționale, recursuri în interesul legii, jurisprudența C.E.D.O., Editura Universul Juridic, București, 2010.
3. Giurgiu, Liviu ș.a., „Drept administrativ”, Editura „Sylvi”, București, 2001.
4. Iorgovan, Antonie, “Tratat de drept administrativ”, vol. I, Editura „All Beck”, ediția a III-a, București, 2001; „Tratat de drept administrativ”, vol. I, ediția a IV-a, Editura „All Beck”, București, 2005; „Noua lege a contenciosului administrativ”, Editura „Roata”, București, 2004.
Mastacan, Olivian, „Răspunderea penală a funcționarului public”, Ediția a II-a, Editura Hamangiu, București, 2008, pag. 7
Mastacan, Olivian, „Răspunderea penală a funcționarului public”, Ediția a IV-a revăzută și adăugită, Editura Universul Juridic, București, 2011
Pascu, Ilie și colab., Noul Cod Penal Comentat – Partea Specială”, Ediția a II-a, revăzută și adăugită, Editura Universul Juridic, București, 2014;
5. Preda, Mircea, „Tratat de drept administrativ”, Editura „Lumina Lex”, București, 2000.
6. Petrescu, Rodica Narcisa, „Drept administrativ”, Editura „Cordial Lex”, Cluj-Napoca, 1997.
7. Prisăcaru, Valentin, „Funcționarii publici”, Editura „All Beck”, București, 2004.
Rusu Marcel Ioan, „Funcționarul public și corupția”, Editura Universității „Lucian Blaga”, Sibiu, 2008
Salvador Parrado Diez, traducere de D. T. Corodeanu și D. Chirleșan„Sisteme administrative comparate”, Editura Universității „Alexandru Ioan Cuza”, Iași, 2006
8. Ștefănescu, Ion Traian – Tratat teoretic și practic de drept al muncii, Editura Universul Juridic, București, 2010.
9. Trailescu, Anton, „Actele administrației publice locale”, Editura „All Beck”, București, 2002.
10. Tofan, Dana – Institutii administrative europene, Editura CH Beck, București, 2006.
11. Tofan, Dana – Drept administrativ, vol.I, Ediția a II-a, Editura C.H. Beck, București, 2008.
12. Trăilescu, Anton – Drept administrativ, Ediția a III-a, Editura C.H. Beck, București, 2008.
13. Țiclea, Alexandru; Georgescu, Laura; Cioriciu Ștefănescu, Ana; Barbu, Vlad – Dreptul public al muncii, Editura Wolters Kluwer, București, 2010
14. Vedinaș, Verginia „Legea nr.188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, comentată” – ediția a III-a, Editura „Lumina Lex”, București, 2004.
15. Vedinaș, Verginia, Constanța Călinoiu, „Statutul funcționarului public european”, ediția a II-a, Editura „Universul juridic”, București, 2007.
16. Vedinaș, Verginia – Statutul funcționarilor publici (Legea nr.188/1999 cu modificările și completările ulterioare, republicată): comentarii, doctrină, legislație, jurisprudență, Editura Universul Juridic, București, 2009.
Vedinaș, Verginia, „Drept administrativ”, Ediția a III-a revăzută și adăugită, Editura Universul Juridic, București, 2007
II. Reviste de specialitate:
1. Ardelean, Veronica– Funcția publică a Uniunii Europene, Revista Română de Drept Comunitar nr.4/2009
2. Belingrădeanu, Șerban; Ștefănescu, Ion Traian – Răspunderea civilă reciprocă între părțile raportului – contractual – de serviciu al funcționarului public, în Dreptul nr.4/2009
3. Fuerea, Augustin, „Statutul parlamentarilor europeni – dimensiunea juridică”, în Revista de Drept Public nr. 3/2009.
4. Fuerea, Augustin, „Tratatul de la Lisabona – semnat la 13 octombrie 2007, intrat în vigoare la data de 1 decembrie 2009”, în Revista de Drept Public nr. 4/2009.
5. Ștefănescu, Ioan Traian, „Răspunderea patrimonială reglementată prin noul Cod al Muncii”, Revista „Dreptul” nr. 3/2003.
6. Cochinescu, Nicolae, „Introducere în deontologia juridică”, în „Dreptul” nr. 4/1995.
7. Robescu, Claudia – Tribunalul funcției publice al Uniunii Europene, Revista de Drept Comunitar nr. 2/2009.
8. Țiclea, Alexandru – Competența soluționării litigiilor de muncă în cazul funcționarilor publici, Revista Română de Dreptul Muncii nr. 1/2006.
9. Vedinaș, Verginia – Considerații asupra proiectului de lege pentru modificarea și completarea Legii nr.188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, în Revista de Drept Public nr.2/2006
III. Legislație România:
Constituția României adoptată la 21 noiembrie 1991, publicată în Monitorul Oficial nr.233/1991, revizuită prin Legea nr.429/2003, publicată În Monitorul Oficial nr.758 din 29 octombrie 2003.
Legea nr.188/1999 privind statutul funcționarilor publici, publicată în Monitorul Oficial nr.600 din 8 decembrie 1999 și republicată în Monitorul Oficial nr.279 din 21 aprilie 2003. Ultima modificare a fost făcută prin Legea nr.251/2006.
Legea nr.161/2003 privind asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, publicată în Monitorul Oficial nr.279 din 21 aprilie 2003.
Legea nr.7 din 18.02.2004 privind Codul de conduită a funcționarilor publici, publicată în Monitorul Oficial nr.157/23.02.2004.
Legea nr.7 din 11.01.2006 privind Statutul funcționarului public parlamentar, publicată în Monitorul Oficial nr.35 din 16.01.2006.
Ordonanța Guvernului nr.2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, publicată în Monitorul Oficial nr.410/25 iulie 2001, aprobată cu modificări prin Legea nr.180/2002, publicată în Monitorul Oficial nr.268/22.04.2002.
Codul penal al României
Codul civil al României
IV. Legislația Uniunii Europene:
Tratatul privind Uniunea Europeană (versiunea consolidată) publicat în J.O. C83 din 30.03.2010;
Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (versiunea consolidată) publicat în J.O. C83 din 30.03.2010;
Decizia nr.787/1976 privind introducerea de alegeri generale directe pentru desemnarea deputaților Parlamentului European din 20 septembrie 1976 publicată în JOCE L278 din data de 8 decembrie 1976;
Decizia Comisiei Europene C(2001) din 29 noiembrie 2001 privind modificarea regulamentului intern al instituției publicat în J.O. L317 din 3 decembrie 2001;
Decizia Consiliului European nr.752/2004 privind înființarea Tribunalului Funcției Publice publicată în J.O. L333/8 din 9 noiembrie 2004;
Decizia Comisiei Europene din anul 2005 privind înființarea Școlii Administrative Europene publicată în J.O. L37 10 februarie 2005;
Decizia nr.684/2005 a Parlamentului European cu privire la adoptarea Statutului Deputaților Parlamentului European publicată în J.O. L.262 din data de 7 octombrie 2005;
Decizia din 2 decembrie 2005 a Președintelui Curții de Justiție prin care se constata faptul că Tribunalul Funcției Publice era legal constituit publicată în J.O. L335/1 din 12 decembrie 2005;
Decizia Consiliului nr.683/2006 de adoptare a Regulamentului de Procedură al Consiliului publicată în J.O. L285 din 2006;
Statutul funcționarilor și regimul aplicabil altor agenți ai Comunității Economice Europene și ai Comunității Europene a Energiei Atomice adoptat de Consiliu în baza art.212 C.E.E. și 186 C.E.E.A publicat în J.O. din 14 iunie 1962;
Regulamentul Consiliului nr.259/1968 privind Statutul funcționarilor Comunităților Europene și regimul aplicabil altor agenți publicat în J.O. L65 din 4 martie 1968;
Regulamentul Consiliului nr.1074 din 25 mai 1999 privind investigațiile conduse de OLAF publicat în J.O. L136 din 31 martie 1999;
Regulamentul Consiliului nr.1049 din 30 mai 2001 privind accesul publicului la documentele Parlamentului European, Consiliului și Comisiei publicat în J.O. L145 din 30 mai 2001;
Regulamentul Consiliului nr.2004/2003 al Parlamentului European și al Consiliului din data de 4 noiembrie 2003 privind Normele privind înființarea și recunoașterea partidelor politice publicat în JO nr.L297 din 15 noiembrie 2003.
Regulamentul (CE, EURATOM) nr.723/2004 al Consiliului din 22 martie 2004 privind Statutul funcționarilor Comunităților Europene și regimul aplicabil altor agenți publicat în J.O. L124 din 27 aprilie 2004;
Regulamentul Consiliului (CE, EURATOM) nr.31/2005 din data de 20 decembrie 2004 privind modificarea Regulamentului Consiliului nr.723/2004 publicat în J.O. L6 din 8 ianuarie 2005;
Regulamentul Consiliului nr.2104/2005 din 20 decembrie 2005 privind modificarea Regulamentului Consiliului nr.723/2004 publicat în J.O. L 337 din 22 decembrie 2005;
Regulamentul Consiliului nr.1895/2006 din 19 decembrie 2006 privind modificarea Regulamentului Consiliului nr.723/2004 publicat în J.O. L 397 din 30 decembrie 2006;
Regulamentul Consiliului nr.1558/2007 din 17 decembrie 2007 privind modificarea Regulamentului Consiliului nr.723/2004 publicat în J.O. nr.340 din 22 decembrie 2007;
Regulamentul Consiliului nr.420/2008 din 14 mai 2008 privind ajustarea remunerațiilor și a pensiilor funcționarilor și ai altor agenți ai Uniunii Europene publicat în J.O. L127 din 15 mai 2008;
Regulamentul de procedură al Curții de Justiție adoptat la data de 19 iunie 1991 publicat în J.O. L176 din 4 iulie 1991 modificat prin Decizia nr. 955/2006 publicată în J.O. L386 din 29 decembrie 2006.
Regulamentul de procedură al Tribunalului adoptat la data de 2 mai 1991 publicat în J.O. L136 din 30 mai 1991 modificat prin Decizia nr. 956/2006 publicată în J.O. L386 din 29 decembrie 2006.
Regulamentul de procedură al Tribunalului Funcției Publice al Uniunii Europene adoptat la data de 25 iulie 2007 și intrat în vigoare la data de 1 noiembrie 2007 publicat în J.O. L225 din 29 august 2007 cu rectificarea din J.O. L69 din 13 martie 2008 cu modificările ulterioare din data de 19 ianuarie 2009 publicate în J.O. L24 din 28 ianuarie 2009, p.10 și din data de 17 martie 2010 publicate în J.O. L92 din 13 aprilie 2010.
Regulamentul de procedură al Curții de Conturi publicat în J.O. nr.130/1 din 23 aprilie 2010;
Directiva nr.109 din 1993 a Consiliului privind stabilirea normelor de exercitare ale dreptului de a alege și de a fi ales în Parlamentul European pentru cetățenii care au reședința în unul din statele membre în care nu sunt resortisanți publicată în JO L329 din 30 decembrie 1993.
ANEXE
Decizia Curții Constituționale nr. 2/2014 – Neconstituționalitatea noilor prevederi care definesc noțiunea de „funcționar public“
Decizia Curții Constituționale nr. 2/2014, din 15 ianuarie, cu privire la obiecția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. I pct. 5 și art. II pct. 3 din Legea pentru modificarea și completarea unor acte normative și a articolului unic din Legea pentru modificarea art. 2531din Codul penal, a fost publicată în Monitorul Oficial nr. 71 din 29 ianuarie a.c.
Textul deciziei:
I.1. Prin Hotărârea nr. 1 pronunțată în ședința din 12 decembrie 2013, Înalta Curte de Casație și Justiție – Secțiile Unite a trimis Curții Constituționale, în conformitate cu prevederile art. 146 lit. a) din Constituție și art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, sesizarea de neconstituționalitate a dispozițiilor art. I pct. 5 și art. II pct. 3 din Legea pentru modificarea și completarea unor acte normative și a dispozițiilor articolului unic din Legea pentru modificarea art. 2531din Codul penal.
Sesizarea de neconstituționalitate a fost înregistrată la Curtea Constituțională sub nr. 4.743 din 12 decembrie 2013 și constituie obiectul Dosarului nr. 848A/2013.
La sesizare a fost anexat, în copie, tabelul cu semnăturile celor 92 de judecători prezenți la ședința Secțiilor Unite.
2. În motivarea obiecției de neconstituționalitate, Înalta Curte de Casație și Justiție – Secțiile Unite apreciază că dispozițiile legii criticate sunt contrare Constituției, pentru următoarele argumente:
Dispozițiile art. I pct. 5 și ale art. II pct. 3 din Legea pentru modificarea și completarea unor acte normative exceptează de la dispozițiile art. 147 din Codul penal, care definesc noțiunile de „funcționar public“ și „funcționar“, precum și de la dispozițiile art. 175 din noul Cod penal (Legea nr. 286/2009 privind Codul penal), care definesc noțiunea de „funcționar public“, o serie de categorii de persoane, și anume „Președintele României, deputații și senatorii, precum și persoanele care își desfășoară activitatea în cadrul unei profesii liberale, în baza unei legi speciale și care nu sunt finanțați de la bugetul de stat.“
Efectul dispozițiilor art. I pct. 5 și ale art. II pct. 3 din Legea pentru modificarea și completarea unor acte normative constă, în principal, în restrângerea sferei de aplicare a tuturor normelor de incriminare care prevăd, ca subiect activ al infracțiunii, persoana care are calitatea de „funcționar public“ sau „funcționar“ în sensul art. 147 din Codul penal sau calitatea de „funcționar public“ în accepțiunea art. 175 din noul Cod penal, excluzând incidența acestei categorii de norme de incriminare în cazul persoanelor exceptate de la dispozițiile art. 147 din Codul penal și art. 175 din noul Cod penal.
Dispozițiile articolului unic din Legea pentru modificarea art. 2531din Codul penal restrâng sfera de aplicare a normei de incriminare a conflictului de interese la persoanele care săvârșesc fapta în exercitarea atribuțiilor de serviciu „ce rezultă dintr-un contract de muncă și o fișă a postului semnate cu o instituție dintre cele prevăzute la art. 145 din Codul penal“, excluzând incidența normei de incriminare în cazul tuturor persoanelor care exercită funcții alese sau numite, funcții care nu implică încheierea unui contract de muncă cu una dintre instituțiile prevăzute în art. 145 din Codul penal și nu presupun exercitarea atribuțiilor de serviciu pe baza unei fișe a postului.
În conformitate cu dispozițiile art. 16 alin. (1) din Constituția României, dispoziții consacrate „egalității în drepturi“, „Cetățenii sunt egali în fața legii și a autorităților publice, fără privilegii și fără discriminări.“
Cu privire la principiul egalității în drepturi, în jurisprudența sa constantă, reflectată în Decizia nr. 148/2001 sau în Decizia nr. 685/2012, Curtea Constituțională a statuat, prin considerente cu valoare general obligatorie, că „violarea principiului egalității și nediscriminării există atunci când se aplică tratament diferențiat unor cazuri egale, fără să existe o motivare obiectivă și rezonabilă sau dacă există o disproporție între scopul urmărit prin tratamentul inegal și mijloacele folosite“.
Or, diferența de tratament juridic instituită prin dispozițiile art. I pct. 5 și ale art. II pct. 3 din Legea pentru modificarea și completarea unor acte normative, precum și prin dispozițiile articolului unic din Legea pentru modificarea art. 2531din Codul penal nu are o justificare obiectivă și rezonabilă, în condițiile în care conduce la excluderea incidenței unor norme de incriminare în cazul unor categorii de persoane aflate în aceeași situație cu persoanele cărora normele de incriminare le sunt aplicabile. […]
Având în vedere sfera atribuțiilor ce intră în competența funcțiilor alese exceptate de la dispozițiile art. 147 din Codul penal și de la dispozițiile art. 175 din noul Cod penal, care, prin excelență, au conotații de putere publică, este justificată vocația acestora la calitatea de subiect activ pentru infracțiunile de serviciu și pentru infracțiunile de corupție.
De asemenea, având în vedere sfera atribuțiilor ce intră în competența funcțiilor alese sau numite, care nu implică încheierea unui contract de muncă cu una dintre instituțiile prevăzute în art. 145 din Codul penal și nu presupun exercitarea atribuțiilor de serviciu pe baza unei fișe a postului, dar care, prin excelență, au conotații de putere publică, este justificată vocația acestora la calitatea de subiect activ pentru infracțiunea de conflict de interese prevăzută în art. 2531din Codul penal.
Din conținutul dispozițiilor art. I pct. 5 și ale art. II pct. 3 din Legea pentru modificarea și completarea unor acte normative, precum și ale articolului unic din Legea pentru modificarea art. 2531din Codul penal s-ar putea desprinde concluzia că toate categoriile de persoane exceptate de la art. 147 din Codul penal și art. 175 din noul Cod penal sau eliminate din sfera subiectului activ al infracțiunii de conflict de interese prevăzute în art. 2531din Codul penal sunt deasupra legii, neputând fi cercetate și pedepsite pentru săvârșirea unor infracțiuni de serviciu sau de corupție, fapt care ar fi incompatibil cu funcționarea statului de drept.
Constituția României, în dispozițiile art. 11 alin. (1) și (2), stabilește că „Statul român se obligă să îndeplinească întocmai și cu bună-credință obligațiile ce-i revin din tratatele la care este parte“, iar „Tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul intern.“
Prin Legea nr. 27/2002 a fost ratificată Convenția penală privind corupția, adoptată la Strasbourg la 27 ianuarie 1999, iar prin Legea nr. 365/2004 a fost ratificată Convenția Națiunilor Unite împotriva corupției, adoptată la New York la 31 octombrie 2003.
Ratificând prin Legea nr. 27/2002 Convenția penală privind corupția a Consiliului Europei, adoptată la Strasbourg la 27 ianuarie 1999, statul român și-a asumat obligația de a incrimina corupția activă și corupția pasivă a membrilor adunărilor publice naționale. Astfel, potrivit art. 4 din Convenție, fiecare parte adoptă măsurile legislative și alte măsuri care se dovedesc necesare pentru a incrimina, conform dreptului său intern, faptele menționate la art. 2 (corupția activă a agenților publici naționali) și art. 3 (corupția pasivă a agenților publici naționali), dacă acestea se referă la o persoană membră a unei adunări publice naționale care exercită puteri legislative sau administrative.
Prin exceptarea de la dispozițiile art. 147 din Codul penal și de la dispozițiile art. 175 din noul Cod penal a persoanelor care au calitatea de deputat și senator este încălcată obligația de a incrimina corupția membrilor adunărilor publice naționale, prevăzută în art. 4 din Convenția penală privind corupția și, în consecință, sunt încălcate dispozițiile art. 11 alin. (1) și (2) din Constituție.
Ratificând prin Legea nr. 365/2004 Convenția Națiunilor Unite împotriva corupției, adoptată la New York la 31 octombrie 2003, statul român și-a asumat obligația de a incrimina corupția agenților publici naționali, conform art. 15 din Convenție, alături de alte fapte precum „sustragerea, deturnarea sau altă folosire ilicită de bunuri de către un agent public“ (art. 17), „traficul de influență“ (art. 18) sau „abuzul de funcții“ (art. 19).
În conformitate cu dispozițiile art. 2 lit. a) din Convenția Națiunilor Unite împotriva corupției, prin agent public se înțelege: „(i) orice persoană care deține un mandat legislativ, executiv, administrativ sau judiciar al unui stat parte, care a fost numită ori aleasă, cu titlu permanent sau temporar, care este remunerată ori neremunerată, și oricare ar fi nivelul său ierarhic;“[…]
Prin exceptarea de la dispozițiile art. 147 din Codul penal și de la dispozițiile art. 175 din noul Cod penal a unor funcții alese, contrar dispozițiilor art. 11 alin. (1) și (2) din Constituție, este încălcată obligația de a incrimina corupția agenților publici naționali, prevăzuta în art. 15 din Convenția Națiunilor Unite împotriva corupției, având în vedere definiția noțiunii de „agent public“ cuprinsă în Convenție, precum și obligația de a incrimina fapte precum cele prevăzute în art. 17–art. 19 din aceeași Convenție.
II.1. Cu Adresa nr. 2/6722 din 12 decembrie 2013, Secretarul general al Camerei Deputaților a trimis Curții Constituționale sesizarea formulată de 50 de deputați aparținând grupului parlamentar al Partidului Democrat Liberal, în conformitate cu prevederile art. 146 lit. a) din Constituție și art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, pentru exercitarea controlului de constituționalitate asupra dispozițiilor Legii pentru modificarea art. 2531din Codul penal.
Sesizarea de neconstituționalitate a fost înregistrată la Curtea Constituțională sub nr. 4.744 din 12 decembrie 2013 și constituie obiectul Dosarului nr. 849A/2013.
La sesizare a fost anexată, în copie, Legea pentru modificarea art. 2531din Codul penal, precum și lista celor 50 de deputați, semnatari ai obiecției de neconstituționalitate: Tinel Gheorghe, Gheorghe Ialomițianu, Maria-Andreea Paul, Mircea Lubanovici, Costică Canacheu, Claudia Boghicevici, Camelia-Margareta Bogdănici, Sanda-Maria Ardeleanu, Constantin Dascălu, Alin-Augustin-Florin Popoviciu, Dragoș-Ionel Gunia, Lucian-Nicolae Bode, Gheorghe Udriște, Mircea-Nicu Toader, Liviu Laza-Matiuța, Dan-Cristian Popescu, Cristian-Constantin Roman, Dănuț Culețu, Vasile Gudu, Ioan Oltean, Mircea Man, Iulian Vladu, Cătălin-Florin Teodorescu, Romeo Rădulescu, Valeria-Diana Schelean, Florin Gheorghe, Raluca Turcan, Alexandru Nazare, Cornel-Mircea Sămărtinean, Eusebiu-Manea Pistru-Popa, Mircia Muntean, Florian-Daniel Geantă, Ioan Bălan, Florin Mihail Secară, Petru Movilă, Ștefan-Bucur Stoica, Elena-Gabriela Udrea, Vasile Iliuță, Florin Aurelian Popescu, George Ionescu, Adrian Gurzău, Theodor Paleologu, Cezar Florin Preda, Roberta Alma Anastase, Mihaela Stoica, Eugen Tomac, Adriana Diana Tușa, Valerian Vreme și Remuș Florinei Cernea.
2. În motivarea obiecției de neconstituționalitate, autorii acesteia solicită Curții să se pronunțe asupra constituționalității dispozițiilor Legii pentru modificarea art. 2531din Codul penal, pe care le consideră neconforme cu prevederile art. 1 alin. (3) și (5) și ale art. 16 alin. (1) din Constituția României, aducând următoarele argumente:
Prevederile articolului unic alin. (1) din legea criticată pentru neconstituționalitate sancționează penal pe cel care „în exercitarea atribuțiilor de serviciu, care rezultă din contractul de muncă și din fișa postului semnate cu o instituție dintre cele prevăzute la art. 145 din Codul penal, îndeplinește un act prin care s-a realizat, direct sau indirect, un folos material necuvenit, pentru sine, soțul său, o rudă ori un afin până la gradul II inclusiv […]“.
Textul legal criticat este confuz și imprecis și, prin urmare, impredictibil.
Astfel, acest text se referă la toate entitățile prevăzute de art. 145 din Codul penal, iar atribuțiile de serviciu se referă doar la personalul care își realizează atribuțiile de serviciu pe baza unui contract de muncă. Numai că între entitățile prevăzute de art. 145 din Codul penal, funcționează și persoane care lucrează în baza unui raport de serviciu care nu trebuie confundat cu un contract de muncă. De altfel, cele două tipuri de relații de muncă au regimuri constituționale și legale total diferite.
Din reglementarea legală criticată ca fiind confuză, rezultă cu prisosință că textul în cauză nu s-ar aplica decât personalului contractual, nu și altui personal, ceea ce ar constitui o discriminare în raport cu personalul majoritar din cadrul autorităților și instituțiilor publice care în majoritate lucrează în baza unor raporturi de serviciu, și nu a unor contracte de muncă.
O asemenea diferențiere nu se justifică pe niciun motiv constituțional sau legal atât timp cât în situația unor conflicte de interese se află mai mult funcționarii publici și demnitarii publici. […]
În cazul de față nu există și nici nu poate exista vreo diferență de situație juridică între cei care lucrează în baza unui contract de muncă și cei care lucrează în baza unui raport de serviciu, astfel că reglementarea este confuză și imprecisă și, în consecință, impredictibilă. Cu toate aceste, persoanelor care lucrează pe baza unui raport de serviciu nu li se poate aplica reglementarea criticată de neconstituționalitate, care nu este conformă nici cu prevederile art. 16 alin. (1) din Constituție, pentru că ea creează bazele unei discriminări profunde și fără nici o explicație între personalul care lucrează pe baza unui contract de muncă și cel care este sub un raport de serviciu.
III. În conformitate cu dispozițiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, sesizările au fost comunicate președinților celor două Camere ale Parlamentului, precum și Guvernului, pentru a comunica punctul lor de vedere.
Președinții Camerei Deputaților și Senatului și Guvernul nu au comunicat punctul lor de vedere asupra obiecției de neconstituționalitate.
IV. Curtea, având în vedere că obiecțiile de neconstituționalitate care formează obiectul dosarelor sus-menționate au conținut similar, în temeiul art. 139 din Codul de procedură civilă, coroborat cu art. 14 din Legea nr. 47/1992, a dispus conexarea Dosarului nr. 849A/2013 la Dosarul nr. 848A/2013, care este primul înregistrat.
CURTEA,
examinând obiecțiile de neconstituționalitate, raportul judecătorului-raportor, dispozițiile art. I pct. 5 și art. II pct. 3 din Legea pentru modificarea și completarea unor acte normative și articolul unic din Legea pentru modificarea art. 2531din Codul penal, precum și prevederile Constituției, reține următoarele:
Curtea a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. a) din Constituție și ale art. 1,art. 10,art. 15,art. 16 și art. 18 din Legea nr. 47/1992, să se pronunțe asupra constituționalității prevederilor legale criticate.
V.1. Obiectul controlului de constituționalitate îl constituie dispozițiile art. I pct. 5 și art. II pct. 3 din Legea pentru modificarea și completarea unor acte normative (a Codului penal al României, republicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 65 din 16 aprilie 1997, cu modificările și completările ulterioare, și a Legii nr. 286/2009 privind Codul penal, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 510 din 24 iulie 2009, cu modificările și completările ulterioare), care prevăd următoarele:
– Art. I pct. 5: „După alineatul (2) al articolului 147 se introduce un nou alineat, alineatul (3), cu următorul cuprins: «Sunt exceptați de la dispozițiile art. 147 Președintele României, deputații și senatorii, precum și persoanele care își desfășoară activitatea în cadrul unei profesii liberale, în baza unei legi speciale și care nu sunt finanțați de la bugetul de stat, aceștia răspunzând penal, civil sau administrativ în conformitate cu dispozițiile legilor speciale în baza cărora își desfășoară activitatea, precum și cu dispozițiile dreptului comun, cu respectarea dispozițiilor prezentului alineat»“;
– Art. II pct. 3: „La articolul 175, după alineatul (2) se introduce alineatul (3), cu următorul cuprins: „Sunt exceptați de la dispozițiile art. 175 Președintele României, deputații și senatorii, precum și persoanele care își desfășoară activitatea în cadrul unei profesii liberale, în baza unei legi speciale și care nu sunt finanțați de la bugetul de stat, aceștia răspunzând penal, civil sau administrativ în conformitate cu dispozițiile legilor speciale în baza cărora își desfășoară activitatea, precum și cu dispozițiile dreptului comun, cu respectarea prezentului alineat.»“
2. De asemenea, este criticat pentru neconstituționalitate și articolul unic al Legii pentru modificarea art. 2531din Codul penal (Codului penal al României, republicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 65 din 16 aprilie 1997, cu modificările și completările ulterioare), care prevăd: „Articolul 2531se modifică și va avea următorul cuprins:
«Conflictul de interese
Art. 2531. – Fapta persoanei care, în exercitarea atribuțiilor de serviciu ce rezultă dintr-un contract de muncă și o fișă a postului semnate cu o instituție dintre cele prevăzute la art. 145, îndeplinește un act prin care s-a realizat, direct sau indirect, un folos material necuvenit, pentru sine, soțul său, o rudă ori un afin până la gradul II inclusiv, se pedepsește cu închisoare de la 3 luni la 3 ani sau cu amendă și interzicerea dreptului de a ocupa funcția publică de care s-a folosit la săvârșirea faptei pentru o durată de maximum 3 ani, calculată începând cu data săvârșirii faptei.
Dispozițiile alin. 1 nu se aplică în cazul emiterii, aprobării, adoptării sau semnării actelor normative sau administrative, precum și în cazul încheierii unui act sau al luării unei hotărâri care să privească creația, dezvoltarea, pregătirea științifică, artistică, literară, profesională.»“
Curtea observă că, în ceea ce privește modificările dispozițiilor referitoare la conflictul de interese, acestea au fost operate exclusiv asupra prevederilor Codului penal în vigoare, iar nu și asupra prevederilor art. 301 din noul Cod penal.
VI. Examinând obiecția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. I pct. 5 și art. II pct. 3 din Legea pentru modificarea și completarea unor acte normative, Curtea reține următoarele:
1. Cadrul legal intern cu privire la răspunderea penală a funcționarilor publici și a funcționarilor
1.1. Codul penal din 19691 definește în partea generală, titlul VIII – „Înțelesul unor termeni sau expresii în legea penală“, noțiunile juridice de „public“, respectiv „funcționar public și funcționar“.
Astfel, potrivit art. 145,„Prin termenul «public» se înțelege tot ce privește autoritățile publice, instituțiile publice, instituțiile sau alte persoane juridice de interes public, administrarea, folosirea sau exploatarea bunurilor proprietate publică, serviciile de interes public, precum și bunurile de orice fel care, potrivit legii, sunt de interes public“.
Dispozițiile art. 147 din actualul Cod penal prevăd că „(1) Prin«funcționar public»se înțelege orice persoană care exercită permanent sau temporar, cu orice titlu, indiferent cum a fost învestită, o însărcinare de orice natură, retribuită sau nu, în serviciul unei unități dintre cele la care se referă art. 145.
(2) Prin«funcționar»se înțelege persoana menționată în alin. 1, precum și orice salariat care exercită o însărcinare în serviciul unei alte persoane juridice decât cele prevăzute în acel alineat.“
Din coroborarea celor două articole ale Codului penal rezultă că funcționar public este acea persoană care exercită permanent sau temporar, cu orice titlu, indiferent cum a fost învestită, o însărcinare de orice natură, retribuită sau nu, în serviciul unei autorități publice, instituții publice sau al unei instituții sau altei persoane juridice de interes public.
Semnificația noțiunii de funcționar public din dreptul penal nu este echivalentă cu cea de funcționar din dreptul administrativ2. Așa cum s-a arătat și în literatura juridică, potrivit legii penale, noțiunile de „funcționar public“ și de „funcționar“ au un înțeles mai larg decât acela din dreptul administrativ, datorită atât caracterului relațiilor sociale apărate prin incriminarea unor fapte socialmente periculoase, cât și faptului că exigențele de apărare a avutului și de promovare a intereselor colectivității impun o cât mai bună ocrotire prin mijloacele dreptului penal. În doctrină s-a mai arătat că, în legea penală, funcționarul este definit exclusiv după criteriul funcției pe care o deține sau, cu alte cuvinte, dacă își exercită activitatea în serviciul unei unități determinate prin legea penală, supus unui anumit statut și regim juridic.
Așa fiind, legea penală face trimitere la noțiunea de „autorități publice“, care, potrivit dispozițiilor titlului III din Constituția României, are în sfera sa de cuprindere, pe lângă organele administrației publice (centrale de specialitate și locale), și Parlamentul, Președintele României, Guvernul, precum și autoritatea judecătorească (instanțele judecătorești, Ministerul Public și Consiliul Superior al Magistraturii).
1.2. Cu privire la noțiunile juridice în discuție, noul Cod penal din anul 20093 prevede în partea generală, titlul X – „Înțelesul unor termeni sau expresii în legea penală“, următoarele:
– Art. 175:„(1)Funcționar public,în sensul legii penale, este persoana care, cu titlu permanent sau temporar, cu sau fără o remunerație:
a) exercită atribuții și responsabilități, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor puterii legislative, executive sau judecătorești;
b) exercită o funcție de demnitate publică sau o funcție publică de orice natură;
c) exercită, singură sau împreună cu alte persoane, în cadrul unei regii autonome, al altui operator economic sau al unei persoane juridice cu capital integral sau majoritar de stat ori al unei persoane juridice declarate ca fiind de utilitate publică, atribuții legate de realizarea obiectului de activitate al acesteia.
(2) De asemenea, este considerată funcționar public, în sensul legii penale, persoana care exercită un serviciu de interes public pentru care a fost învestită de autoritățile publice sau care este supusă controlului ori supravegherii acestora cu privire la îndeplinirea respectivului serviciu public.“;
– Art. 176:„Prin termenulpublicse înțelege tot ce privește autoritățile publice, instituțiile publice sau alte persoane juridice care administrează sau exploatează bunurile proprietate publică.“
Dispozițiile noului Cod penal nu mai cuprind noțiunea de „funcționar“.
1.3. În cazul anumitor infracțiuni, norma de incriminare cere calitatea obligatorie de „funcționar public“ sau „funcționar“ a autorului infracțiunii. Astfel, cu titlu de exemplu, actualul Cod penal4 prevede în partea specială, titlul VI, capitolul I – Infracțiunile de serviciu sau în legătură cu serviciul, și anume: art. 246 (Abuzul în serviciu contra intereselor persoanelor), art. 247 (Abuzul în serviciu prin îngrădirea unor drepturi), art. 248 (Abuzul în serviciu contra intereselor publice), art. 2531(Conflictul de interese), art. 254 (Luarea de mită) sau art. 256 (Primirea de foloase necuvenite).
În plus, calitatea de funcționar public/funcționar ca subiect activ al infracțiunii este cerută și în cazul altor infracțiuni prevăzute în Codul penal, cum ar fi delapidarea, prevăzută de art. 2151din Codul penal (titlul III – Infracțiuni contra patrimoniului), omisiunea sesizării organelor judiciare, prevăzută de art. 263 din Codul penal (titlul VI, capitolul II – Infracțiuni care împiedică înfăptuirea justiției) sau falsul intelectual, prevăzut de art. 289 din Codul penal (titlul VII, capitolul III – Falsul în înscrisuri).
Noul Cod penal prevede în partea specială, titlul V (capitolele I și II) – Infracțiunile de corupție și de serviciu, respectiv: art. 289 (Luarea de mită), art. 295 (Delapidarea), art. 296 (Purtarea abuzivă), art. 297 (Abuzul în serviciu), art. 298 (Neglijența în serviciu), art. 299 (Folosirea abuzivă a funcției în scop sexual), art. 300 (Uzurparea funcției) și art. 301 (Conflictul de interese), pentru care se cere calitatea subiectului activ de „funcționar public“.
În plus, aceeași condiție a calității de funcționar public a subiectului activ este cerută și în cazul altor infracțiuni, precum sustragerea sau distrugerea de înscrisuri, prevăzută de art. 259 alin. (2) din noul Cod penal (titlul III, capitolul I – Infracțiuni contra autorității) sau omisiunea sesizării, prevăzută de art. 267 din noul Cod penal (titlul IV – Infracțiuni contra înfăptuirii justiției).
2. Cadrul legal internațional
2.1. Convenția penală cu privire la corupție, adoptată de Consiliul Europei la 27 ianuarie 1999, la Strasbourg, ratificată de România prin Legea nr. 27/2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 65 din 30 ianuarie 2002, prevede că fiecare parte – stat semnatar al convenției, adoptă măsurile legislative și alte măsuri care se dovedesc necesare pentru a incrimina ca infracțiune, conform dreptului său intern, atunci când s-a săvârșit cu intenție, fapta de a propune, de a oferi sau de a da, direct ori indirect, orice folos necuvenit unuia dintre agenții săi publici sau persoanei membre a unei adunări publice naționale care exercită puteri legislative sau administrative, pentru el sau pentru altcineva, pentru ca acesta să îndeplinească ori să se abțină de la îndeplinirea unui act în exercițiul funcțiilor sale (corupția activă) sau fapta unuia dintre agenții săi publici de a solicita sau de a primi, direct ori indirect, orice folos necuvenit pentru el sau pentru altcineva ori de a accepta oferta sau promisiunea cu scopul de a îndeplini ori de a se abține să îndeplinească un act în exercitarea funcțiilor sale (corupția pasivă).
Textul Convenției penale cu privire la corupție utilizează noțiunea de „agent public“ cu privire la care se stipulează, în cuprinsul art. 1, că aceasta este interpretată prin referire la definiția noțiunilor de funcționar, funcționar public, ministru, primar sau judecător în dreptul național al statului în care persoana în cauză exercită această funcție, precum și la modul în care aceasta este aplicată în dreptul său penal. În plus, Convenția folosește, în art. 4, și noțiunea de „membru al unei adunări publice naționale“, categorie care îi are în vedere pe parlamentarii aleși sau numiți la nivelul adunărilor, regionale sau naționale, care exercită puteri legislative sau administrative. Dispozițiile art. 4 – Corupția membrilor adunărilor publice naționale au următorul conținut: „Fiecare parte adoptă măsurile legislative și alte măsuri care se dovedesc necesare pentru a incrimina ca infracțiune, conform dreptului său intern, faptele menționate la art. 2 și 3, dacă acestea se referă la o persoană membră a unei adunări publice naționale care exercită puteri legislative sau administrative.“
Potrivit Raportului explicativ al Convenției penale privind corupția, publicat în CETS nr. 173/1999, această categorie de persoane este, de asemenea, vulnerabilă la corupție, iar recentele scandaluri din acest domeniu uneori combinate cu o finanțare ilegală a partidelor politice au arătat că este important ca ea să fie, de asemenea, trasă la răspundere penală în caz de corupție (paragraful 44). În ce privește corupția activă, interesul legitim al combaterii ei vizează asigurarea bunei funcționări a autorității publice, astfel ca aceasta să își exercite atribuțiile de o manieră transparentă, echitabilă, imparțială și în respectul interesului general. În același timp, articolul are ca scop păstrarea încrederii cetățenilor în autoritățile statului și protejarea membrilor înșiși a unei adunări publice naționale de posibilele manevre împotriva lor. Interesul legitim este diferit în ce privește corupția pasivă, și anume în cazul în care un membru al unei adunări publice naționale este corupt, convenția protejează transparența, echitatea și imparțialitatea procesului de decizie a adunărilor publice naționale și a membrilor lor în ce privește manevrele de corupție (paragraful 32).
2.2. Convenția privitoare la lupta împotriva corupției vizând funcționarii Comunităților Europene sau funcționarii statelor membre ale Uniunii Europene, adoptată de Consiliul Uniunii Europene la 26 mai 19975. România a aderat la această convenție prin Decizia Consiliului din 8 noiembrie 2007 privind aderarea Bulgariei și României la Convenția cu privire la combaterea actelor de corupție care implică funcționari ai Comunităților Europene sau funcționari ai statelor membre ale Uniunii Europene, încheiată în temeiul articolului K.3 alineatul (2) libera c) din Tratatul privind Uniunea Europeană nr. 2007/751/CE a Consiliului, adoptată la Bruxelles în 8 noiembrie 2007. Această convenție nu are ca obiect de reglementare doar corupția care atentează asupra intereselor financiare ale Uniunii Europene, ci vizează toate formele de corupție activă și pasivă în care sunt implicați funcționarii Comunităților Europene sau funcționarii statelor membre ale Uniunii Europene ori persoanele asimilate acestora. Astfel, noțiunea de „funcționar național“ este interpretată prin referire la definiția de „funcționar“ sau de „ofițer public“ din dreptul național al statelor membre unde persoana în cauză are această calitate, în scopul aplicării dreptului național al statului membru respectiv.
În cuprinsul art. 4 intitulat Asimilări, se face precizarea că „fiecare stat membru adoptă măsurile necesare pentru a se asigura că, în dreptul său național, incriminarea infracțiunilor de corupție vizate de art. 2 și 3 (n.r. referitoare la corupția pasivă, respectiv corupția activă) săvârșite de către sau împotriva propriilor miniștri, a persoanelor alese în adunările parlamentare, membrilor înaltelor jurisdicții sau membrilor Curții de Conturi în exercițiul funcției sunt aplicabile de aceeași manieră ca și în cazul infracțiunilor comise de către sau împotriva membrilor Comisiilor Comunităților europene, ai Parlamentului european, ai Curții de Justiție și a Curții de Conturi ale Comunităților europene, în exercitarea funcțiilor proprii“.
2.3. Convenția Națiunilor Unite împotriva corupției, adoptată la New York la 31 octombrie 2003, ratificată de România prin Legea nr. 365/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 903 din 5 octombrie 2004, definește noțiunea de „agent public“ în cuprinsul art. 2 lit. a), astfel:
„(i)orice persoană care deține un mandat legislativ, executiv, administrativ sau judiciar ai unui stat parte, care a fost numită ori aleasă, cu titlu permanent sau temporar, care este remunerată ori neremunerată, și oricare ar fi nivelul său ierarhic;
(ii)orice persoană care exercită o funcție publică, inclusiv pentru un organism public sau o întreprindere publică, ori care prestează un serviciu public, așa cum acești termeni sunt definiți în dreptul intern al statului parte și aplicați în domeniul pertinent al dreptului acestui stat;
(iii)orice persoană definită ca «agent public» în dreptul intern al unui stat parte. Totuși, în scopurile anumitor măsuri specifice prevăzute în cap. II al prezentei convenții, prin agent public se poate înțelege orice persoană care exercită o funcție publică sau care prestează un serviciu public, așa cum acești termeni sunt definiți în dreptul intern al statului parte și aplicați în domeniul pertinent al dreptului acestui stat.“
Fiecare stat parte adoptă măsurile legislative și alte măsuri care se dovedesc a fi necesare pentru a atribui caracterul de infracțiune, în cazul în care actele au fost săvârșite cu intenție, faptelor vizând corupția agenților publici naționali (art. 15), sustragerea, deturnarea sau altă folosire ilicită de bunuri de către un agent public (art. 17), traficul de influență (art. 18), abuzul de funcții (art. 19), îmbogățirea ilicită (art. 20).
2.4. Din analiza dispozițiilor din dreptul intern și a celor cuprinse în tratatele internaționale ratificate de România, Curtea observă că legislația română referitoare la combaterea corupției și a abuzului de funcții comise de funcționarii publici este conformă cu cerințele reglementărilor internaționale în materie, care, potrivit prevederilor art. 11 alin. (2) din Constituție, odată cu ratificarea, au devenit „parte din dreptul intern“. Noțiuni precum „agent public“/„membru al adunărilor publice naționale“/„funcționar național“/„ofițer public“ își găsesc corespondent în legislația română în vigoare în materie penală în noțiunile de „funcționar public“ și „funcționar“.
3. Cadrul legislativ modificator
Modificările operate prin art. I pct. 5 și art. II pct. 3 din Legea pentru modificarea și completarea unor acte normative prevăd că „Sunt exceptați de la dispozițiile art. 147 [respectiv art. 175 din noul Cod penal], Președintele României, deputații și senatorii, precum și persoanele care își desfășoară activitatea în cadrul unei profesii liberale, în baza unei legi speciale și care nu sunt finanțați de la bugetul de stat, aceștia răspunzând penal, civil sau administrativ în conformitate cu dispozițiile legilor speciale în baza cărora își desfășoară activitatea, precum și cu dispozițiile dreptului comun, cu respectarea dispozițiilor prezentului alineat.“
4. Analizând comparativ dispozițiile legale în vigoare cu dispozițiile cuprinse în legile modificatoare, Curtea constată că măsura legislativă adoptată produce următoarele consecințe juridice:
4.1. Referitor la modificarea dispozițiilor art. 147 din actualul Cod penal, Curtea reține că sfera subiecților de drept care, potrivit legii penale, se circumscriu noțiunii de „funcționar public“ sau de „funcționar“ este restrânsă prin excluderea expresă a Președintelui României, a deputaților și senatorilor, precum și a persoanelor care își desfășoară activitatea în cadrul unei profesii liberale, în baza unei legi speciale și care nu sunt finanțate de la bugetul de stat, cu consecința înlăturării răspunderii penale a acestor persoane pentru infracțiunile de serviciu, de corupție sau pentru alte infracțiuni care prevăd calitatea de funcționar public/funcționar a autorului.
Referitor la modificarea noului Cod penal, după ce în art. 175 alin. (1) lit. a) se prevede expres că funcționar public, în sensul legii penale, este persoana care, cu titlu permanent sau temporar, cu sau fără o remunerație, exercită atribuții și responsabilități, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor puterii legislative, executive sau judecătorești, prin introducerea dispozițiilor alin. (3) se exceptează de la dispozițiile art. 175, pe lângă persoanele care își desfășoară activitatea în cadrul unei profesii liberale, în baza unei legi speciale și care nu sunt finanțate de la bugetul de stat, tocmai persoanele calificate în alineatul precedent ca fiind funcționari publici. Astfel, Președintele României este persoana care exercită atribuții și responsabilități, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor puterii executive, în vreme ce deputații și senatorii sunt persoanele care exercită atribuții și responsabilități, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor puterii legislative. Dincolo de evidenta deficiență în respectarea normelor de tehnică legislativă și nonsensul juridic al articolului 175, în ansamblul său, noile dispoziții sunt neclare, generând confuzie în procesul de interpretare și aplicare a legii.
În ceea ce privește modificarea operată în ambele coduri referitoare la excluderea persoanelor care își desfășoară activitatea în cadrul unei profesii liberale, în baza unei legi speciale și care nu sunt finanțate de la bugetul de stat din sfera de incidență a răspunderii penale în materia acestor infracțiuni cu subiect calificat, Curtea reține că norma este confuză și susceptibilă de interpretări. Astfel, profesiile liberale se organizează și se exercită numai în condițiile legii, a statutului profesiei și codului deontologic și au statutul unei funcții autonome, care se exercită în birouri sau cabinete, în cadrul asociațiilor profesionale înființate potrivit legii. De exemplu, ar putea intra în această categorie, avocați, notari publici, mediatori, medici, farmaciști, arhitecți, experți independenți sau practicieni în insolvență, fără a exista o legislație clară cu privire la toate profesiile calificate ca fiind liberale. De precizat că unele dintre persoanele de mai sus pot avea în condițiile art. 147 alin. (2) din Codul penal calitatea de „funcționar“ atunci când sunt salariați în cadrul unei persoane juridice și, prin urmare, pot fi subiecți activi ai infracțiunilor de corupție sau de serviciu.
De asemenea, unele dintre persoanele care exercită profesii liberale sunt considerate „funcționari publici“ în condițiile art. 175 alin. (2) din noul Cod penal, atunci când, deși funcționează în baza unei legi speciale și nu sunt finanțate de la bugetul de stat, exercită un serviciu de interes public și este supusă controlului sau supravegherii unei autorități publice.
Curtea reține că excluderea persoanelor care exercită profesii liberale din sfera de incidență a răspunderii penale în materia infracțiunilor de serviciu și de corupție nu constituie un criteriu obiectiv în funcție de care se poate justifica intervenția legiuitorului. Așa fiind, Curtea apreciază că determinante pentru includerea sau excluderea persoanelor de la incidența normei penale sunt criterii precum natura serviciului prestat, temeiul juridic în baza căruia care se prestează respectiva activitate sau raportul juridic dintre persoana în cauză și autoritățile publice, instituțiile publice, instituțiile sau alte persoane juridice de interes public.
4.2. Consecința imediată a restrângerii sferei de incidență a noțiunii de „funcționar public“/„funcționar“ în ceea ce privește subiectele de drept amintite este înlăturarea răspunderii penale a acestora în cazul săvârșirii infracțiunilor al căror subiect activ calificat este funcționarul public/funcționarul.
Deși noile dispoziții prevăd că acestea „răspund penal, civil sau administrativ în conformitate cu dispozițiile legilor speciale în baza cărora își desfășoară activitatea, precum și cu dispozițiile dreptului comun, cu respectarea prezentului alineat“, sub aspectul răspunderii penale, trimiterea la legea specială și la dreptul comun este una iluzorie. Astfel, în ceea ce îl privește pe Președintele României, acesta îndeplinește prerogativele și exercită competențele stabilite prin Constituția României și alte legi, prin Administrația prezidențială, instituție publică aflată la dispoziția Președintelui, în temeiul Regulamentului de organizare și funcționare a Administrației prezidențiale. Senatorii și deputații sunt reprezentanți aleși ai poporului român, exercitându-și mandatul în serviciul poporului, în temeiul Constituției, al Legii nr. 96/2006 privind Statutul deputaților și al senatorilor și al regulamentelor proprii de organizare și funcționare.
Însă dispozițiile legale care reglementează răspunderea penală a Președintelui României, respectiv a deputaților și senatorilor sunt cele prevăzute de Codul penal, care constituie, de altfel, dreptul comun în această materie. Or, în condițiile în care trimiterea la dreptul comun prin norma modificatoare se realizează „cu respectarea prezentului alineat“, care exclude din sfera de incidență a noțiunii de „funcționar public“/„funcționar“ persoanele amintite mai sus, în concret, trimiterea la dispozițiile Codului penal rămâne fără obiect.
Cu alte cuvinte, noile dispoziții se constituie în veritabile cauze de impunitate a Președintelui României, a deputaților și senatorilor, în ceea ce privește anumite infracțiuni din actualui Cod penal, cum ar fi: art. 2151(Delapidarea), art. 246 (Abuzul în serviciu contra intereselor persoanelor), art. 247 (Abuzul în serviciu prin îngrădirea unor drepturi), art. 248 (Abuzul în serviciu contra intereselor publice), art. 2531(Conflictul de interese), art. 254 (Luarea de mită), art. 256 (Primirea de foloase necuvenite), art. 263 (Omisiunea sesizării organelor judiciare) sau art. 289 (Falsul intelectual), respectiv în ceea ce privește anumite infracțiuni prevăzute în noul Cod penal, cum ar fi: art. 267 (Omisiunea sesizării), art. 289 (Luarea de mită), art. 295 (Delapidarea), art. 296 (Purtarea abuzivă), art. 297 (Abuzul în serviciu), art. 300 (Uzurparea funcției), art. 301 (Conflictul de interese) sau art. 321 (Falsul intelectual).
5. Jurisprudență relevantă. Curtea Constituțională s-a pronunțat, în mod indirect, asupra sferei de cuprinde a noțiunii de „funcționar public“, în materia dreptului penal, prin Decizia nr. 1.611 din 20 decembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 106 din 9 februarie 2011. Cu acel prilej, Curtea a reținut că „ridicarea acestei excepții a fost generată de împrejurarea că, în speța dedusă judecății, primarul, în calitate de subiect distinct de drept, ales ca urmare a unui sufragiu local, este considerat ca făcând parte din sfera noțiunilor de funcționar public ori de alt funcționar, putând fi cercetat penal pentru săvârșirea infracțiunilor pentru care Codul penal cere o asemenea calificare“, autorii sesizării de neconstituționalitate urmărind „o eventuală modificare de către Curtea Constituțională a înțelesului noțiunii de funcționar public ori de alt funcționar în sensul legii penale, prin circumstanțierea sferei de incidență a acestuia în vederea excluderii aleșilor locali de la calitatea de subiecți activi pentru infracțiunile de serviciu ori de corupție“.
Or, cu privire la această problemă, Curtea a statuat că „ținând seama de sfera atribuțiunilor ce intră în competența primarului, care prin excelență au conotații de putere publică, apare justificată vocația primarului la calitatea de subiect activ pentru infracțiunile de serviciu sau în legătură cu serviciul, precum și pentru cele de corupție. În caz contrar, se poate desprinde concluzia că primarul este deasupra legii, neputând fi cercetat și pedepsit pentru săvârșirea unor infracțiuni care aduc atingere activităților de interes public, cum ar fi de exemplu cele de abuz în serviciu contra intereselor publice, de luare de mită, de primire de foloase necuvenite, de fals intelectual și altele, fapt care ar fi incompatibil cu funcționarea statului de drept“.
VII. Examinând obiecția de neconstituționalitate a dispozițiilor articolului unic al Legii pentru modificarea art. 2531din Codul penal, Curtea reține următoarele:
1. Cadrul legal actual referitor la conflictul de interese
Actualul Cod penal prevede în Partea specială, Titlul VI – Infracțiuni care aduc atingere unor activități de interes public sau altor activități reglementate de lege, Capitolul I – Infracțiuni de serviciu sau în legătură cu serviciul în art. 2531, infracțiunea conflictului de interese, și anume: „Fapta funcționarului public care, în exercițiul atribuțiilor de serviciu, îndeplinește un act ori participă la luarea unei decizii prin care s-a realizat, direct sau indirect, un folos material pentru sine, soțul său, o rudă ori un afin până la gradul II inclusiv, sau pentru o altă persoană cu care s-a aflat în raporturi comerciale ori de muncă în ultimii 5 ani sau din partea căreia a beneficiat ori beneficiază de servicii sau foloase de orice natură, se pedepsește cu închisoare de la 6 luni la 5 ani și interzicerea dreptului de a ocupa o funcție publică pe durată maximă.
(2) Dispozițiile alin. 1 nu se aplică în cazul emiterii, aprobării sau adoptării actelor normative.“
Incriminarea faptei calificate conflict de interese s-a realizat în anul 2006, prin art. I pct. 61 din Legea nr. 278/2006 pentru modificarea și completarea Codului penal, precum și pentru modificarea și completarea altor legi, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 601 din data de 12 iulie 2006. Scopul urmărit prin reglementarea infracțiunii de conflict de interese a fost acela de a crea premisele legale desfășurării activităților de serviciu într-un cadru de imparțialitate și integritate a exercitării funcțiilor și demnităților publice, incriminarea faptei având un rol disuasiv pentru persoanele care ocupă astfel de funcții în ceea ce privește obținerea de foloase materiale pentru sine sau pentru subiectele de drept enumerate de textul de lege. Or, această cerință este apreciată ca fiind esențială pentru derularea normală a relațiilor sociale referitoare la activitatea funcționarilor publici, întrucât asigură încrederea cetățenilor în autoritățile și instituțiile statului.
Textul actual al infracțiunii este în acord cu Convenția Națiunilor Unite împotriva corupției, adoptată la New York la 31 octombrie 2003, ratificată de România prin Legea nr. 365/2004, care prevede că „Fiecare stat parte se străduiește, dacă este cazul și conform principiilor fundamentale ale dreptului său intern, să aplice măsuri și sisteme care să-i oblige pe agenții publici să declare autorităților competente toate activitățile exterioare, orice ocupație, orice plasamente, orice bunuri și orice dar sau avantaj substanțial din care ar putea rezulta un conflict de interese cu funcțiile lor de agent public.“
2. Legea modificatoare prevede incriminarea conflictului de interese într-o nouă formă, și anume „Fapta persoanei care, în exercitarea atribuțiilor de serviciu ce rezultă dintr-un contract de muncă și o fișă a postului semnate cu o instituție dintre cele prevăzute la art. 145, îndeplinește un act prin care s-a realizat, direct sau indirect, un folos material necuvenit, pentru sine, soțul său, o rudă ori un afin până la gradul II inclusiv, se pedepsește cu închisoare de la 3 luni la 3 ani sau cu amendă și interzicerea dreptului de a ocupa funcția publică de care s-a folosit la săvârșirea faptei pentru o durată de maximum 3 ani, calculată începând cu data săvârșirii faptei.
Dispozițiile alin. 1 nu se aplică în cazul emiterii, aprobării, adoptării sau semnării actelor normative sau administrative, precum și în cazul încheierii unui act sau a luării unei hotărâri care să privească creația, dezvoltarea, pregătirea științifică, artistică, literară, profesională.“
3.1. Din analiza comparată a textului de lege modificat cu textul de lege modificator rezultă că noile dispoziții elimină „funcționarul public“ ca subiect activ al infracțiunii de conflict de interese și îl înlocuiește cu persoana care are calitatea de angajat al unei autorități publice, instituții publice, instituții sau altei persoane juridice de interes public, prevăzute de art. 145 din actualul Cod penal.
Pe cale de consecință, norma modificatoare a alin. (1) al art. 2531din Codul penal restrânge sfera de aplicare a normei de incriminare a conflictului de interese la persoanele care săvârșesc fapta în exercitarea atribuțiilor de serviciu „ce rezultă dinir-un contract de muncă și o fișă a postului semnate cu o instituție dintre cele prevăzute la art. 145 din Codul penal“, excluzând incidența normei de incriminare în cazul tuturor persoanelor care exercită funcții alese sau numite, funcții care nu implică încheierea unui contract de muncă cu una dintre instituțiile prevăzute în art. 145 din Codul penal și nu presupun exercitarea atribuțiilor de serviciu pe baza unei fișe a postului.
Or, în condițiile în care, așa cum s-a arătat în prealabil, finalitatea legii este aceea de a crea premisele ca persoana care deține o demnitate sau o funcție publică să-și îndeplinească cu obiectivitate atribuțiile care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative, să-și exercite activitatea de serviciu cu respectarea principiilor imparțialității, integrității, transparenței deciziei și supremației interesului public, iar nu în scopul realizării unor interese personale de natură patrimonială, care să prejudicieze interesul public și să afecteze încrederea cetățenilor în instituțiile statului, restrângerea sferei de incidență a normei de incriminare a conflictului de interese generează importante probleme de neconstituționalitate.
Curtea constată că noua dispoziție se constituie într-o veritabilă cauză de impunitate a persoanelor care dețin funcții alese sau numite în ceea ce privește infracțiunea prevăzută în art. 2531din Codul penal, fiind excluși, printre alții, Președintele României, deputații și senatorii, miniștrii, judecătorii, procurorii, funcționarii publici, primarii, președinții consiliilor județene, consilierii locali și județeni sau prefecții.
Mai mult, tot în alin. (1) al art. 2531din Codul penal, noile dispoziții introduc sintagma „folos material necuvenit“. Însă, prevederea condiției caracterului necuvenit al folosului material obținut este lipsită de fundament, în raport cu obiectul juridic special al acestei infracțiuni, respectiv relațiile sociale referitoare la buna desfășurare a activității de serviciu, activitate care nu se poate realiza în condițiile îndeplinirii unor acte cu încălcarea principiilor imparțialității, integrității, transparenței deciziei și supremației interesului public în exercitarea demnităților și funcțiilor publice.
Astfel, conflictul de interese nu poate presupune doar obținerea unor foloase materiale necuvenite, ci obținerea oricărui tip de folos, întrucât incriminarea nu urmărește sancționarea unor situații în care sunt încălcate normele legale care conferă temei și justificare obținerii unor foloase materiale, ci a situațiilor în care exercitarea imparțială a atribuțiilor de serviciu ale funcționarului public ar putea fi afectată.
3.2. În ceea ce privește modificarea adusă alin. (2) al art. 2531din Codul penal, aceasta vizează o completare a excepției de la aplicarea dispozițiilor alin. (1). Astfel, în Codul penai actual, dispozițiile alin. (1) nu se aplică în cazul „emiterii, aprobării sau adoptării actelor normative“. Norma modificatoare prevede în plus că nu există infracțiunea de conflict de interese nici când emiterea, aprobarea, adoptarea sau semnarea privește un act administrativ sau când se încheie acte sau se iau hotărâri care privesc creația, dezvoltarea, pregătirea științifică, artistică, literară, profesională. De asemenea, nu intră în sfera actelor incriminate nici semnarea actelor normative.
Or, în măsura în care sfera subiecților de drept care pot avea calitatea de autor al infracțiunii de conflict de interese a fost restrânsă, potrivit modificărilor aduse alin. (1) al art. 2531, la persoanele care își exercită atribuțiile de serviciu în temeiul unui contract de muncă, se ridică problema competenței unor astfel de persoane de a emite, aproba, adopta sau semna acte normative sau administrative, de a încheia acte sau de lua hotărâri care privesc creația, dezvoltarea, pregătirea științifică, artistică, literară, profesională, după caz. Apare cu evidență faptul că, în majoritatea cazurilor, în cadrul autorităților publice sau instituțiilor publice, persoanele cu competențe în domeniul decizional sunt cele care au fost învestite în funcția sau demnitatea publică prin numire sau alegere, aceste persoane exercitând atribuții în materia vizată de textul de lege.
Pe de altă parte, completarea dispozițiilor care reglementează excepțiile de la incriminarea faptelor care se constituie în infracțiuni de conflict de interese cu faptele care vizează emiterea, aprobarea, adoptarea sau semnarea actelor administrative lipsește de conținut însăși reglementarea infracțiunii, echivalând, practic, cu o dezincriminare a faptei. Astfel, exercitarea atribuțiilor de serviciu în cadrul autorităților publice, instituțiilor publice, instituțiilor sau altei persoane juridice de interes public se materializează într-o proporție covârșitoare prin emiterea, aprobarea, adoptarea și semnarea unor acte administrative care produc efecte juridice în sfera relațiilor sociale. Or, înlăturând de la incidența legii penale tocmai faptele persoanelor care constituie principalul obiect de activitate al acestora, tragerea la răspundere penală, sub aspectul săvârșirii infracțiunii vizate, devine una iluzorie.
Potrivit Expunerii de motive care a însoțit Legea nr. 278/2006, se arăta că, în vederea eficientizării acțiunilor de prevenire și sancționare a faptelor de corupție, prin incriminarea „conflictului de interese“, „se urmărește sancționarea penală a funcționarului public care, în mod conștient și deliberat, satisface interese personale prin îndeplinirea atribuțiilor publice […], înlăturarea oricărei suspiciuni cu privire la conduita funcționarului public care este chemat să îndeplinească un act sau să participe la luarea unei decizii în virtutea atribuțiilor sale de serviciu, iar prin aceasta produce, direct sau indirect, un folos material pentru sine, soțul său, o rudă ori un afin până la gradul II inclusiv, sau pentru o altă persoană cu care s-a aflat în raporturi comerciale ori de muncă în ultimii 5 ani sau din partea căreia a beneficiat ori beneficiază de servicii sau foloase de orice natură. În prezent, există întemeiat suspiciunea că funcționarul public nu va depune toate diligențele în vederea satisfacerii interesului public, ci va încerca să satisfacă interesul său ori al uneia dintre persoanele sus-arătate.“
Dacă în anul 2006, legiuitorul a apreciat oportună incriminarea „conflictului de interese“, pentru motivele expuse mai sus, în anul 2013, legiuitorul practic dezincriminează fapta, fără a motiva în niciun fel intervenția sa legislativă. Aceasta nu este justificată atât timp cât acțiunile de prevenire și sancționare a faptelor de corupție comise de funcționarii publici sunt la fel de necesare în societatea românească, cum la fel de necesare sunt măsurile, inclusiv prin mijloace de drept penal, de asigurare a integrității în exercitarea funcțiilor publice.
VIII. Concluzii
Dispozițiile art. I pct. 5 și art. II pct. 3 din Legea pentru modificarea și completarea unor acte normative exceptează din sfera de incidență a noțiunilor de „funcționar public“/„funcționar“, definite de prevederile art. 147 din actualul Cod penal, respectiv de „funcționar public“ prevăzut de art. 175 din noul Cod penal, pe Președintele României, pe deputații și pe senatorii, persoane care sunt exonerate de răspundere penală pentru toate infracțiunile la care subiectul activ este un funcționar public sau funcționar.
De asemenea, prin înlocuirea noțiunii de „funcționar public“ cu sintagma „persoanei care, în exercitarea atribuțiilor de serviciu ce rezultă dintr-un contract de muncă și o fișă a postului semnate cu o instituție dintre cele prevăzute la art. 145“ sunt exonerate de răspundere penală pentru infracțiunea de conflict de interese toate persoanele care, deși se circumscriu sferei noțiunii de drept penal a „funcționarului public“, astfel cum este aceasta definită de art. 147 din actualul Cod penal, sunt învestite în funcția sau demnitatea publică prin numire sau alegere. De asemenea, prin eliminarea din sfera actelor care pot constitui infracțiunea de conflict de interese a celor care privesc emiterea, adoptarea, aprobarea și semnarea actelor administrative sau a hotărârilor privind creația și dezvoltarea științifică, artistică, literară și profesională, infracțiunea este propriu-zis lipsită de conținut.
Curtea constată că, prin modificările operate, legiuitorul a afectat protecția penală acordată unor valori sociale deosebit de importante. Fenomenul corupției este considerat a fi una dintre cele mai grave amenințări cu privire la instituțiile statului de drept, democrație, drepturile omului, echitatea și justiția socială, cu efecte negative asupra activității autorităților și instituțiilor publice și asupra funcționării economiei de piață. Corupția se constituie într-un obstacol al dezvoltării economice a statului și compromite stabilitatea instituțiilor democratice și fundamentul moral al societății. În consecință, în ultima perioadă, politica penală declarată a statului a fost aceea de a intensifica eforturile în scopul adoptării unor acte normative în materia combaterii corupției, care, printre altele, să prevadă incriminarea coordonată a tuturor infracțiunilor de corupție la toate nivelurile autorităților și instituțiilor statului.
În condițiile în care mandatul prezidențial și mandatul parlamentar sunt definite ca funcții de demnitate publică, astfel cum fac referire dispozițiile art. 16 alin. (3) din Constituție, persoanele care ocupă aceste funcții exercită atribuții și responsabilități, stabilite în temeiul Constituției și al legii, în scopul realizării prerogativelor de putere cu care sunt învestite, la nivelul cel mai înalt în statul român. Prin urmare, având în vedere sfera atribuțiilor ce intră în competența funcțiilor alese exceptate de la dispozițiile art. 147 din actualul Cod penal și de la dispozițiile art. 175 din noul Cod penal, care, prin excelență, au conotații de putere publică, este justificată vocația acestora la calitatea de subiect activ pentru infracțiunile de serviciu și pentru infracțiunile de corupție. Însă consacrând la nivel normativ cauza de impunitate a acestor persoane cu privire la infracțiuni care aduc atingere instituțiilor fundamentale ale statului de drept, legiuitorul reglementează un regim juridic distinct, de natură să le confere un statut privilegiat față de restul persoanelor care exercită funcții și demnități publice, și care rămân circumscrise noțiunii de „funcționar public“. Așa fiind, în mod paradoxal, legiuitorul extrage din aria de incidență a răspunderii penale tocmai persoanele care ocupă funcții reprezentative în stat și care exercită prerogative de putere reală, persoane ale căror fapte de natură penală produc consecințe grave asupra bunei funcționări a autorităților publice, asupra actului decizional care privește interesul general al societății și, nu în ultimul rând, asupra încrederii cetățenilor în autoritatea și prestigiul instituțiilor statului.
Curtea apreciază că, dacă asemenea fapte nu ar fi descurajate prin mijloacele dreptului penal, ar conduce la încălcarea valorilor fundamentale, ocrotite de Codul penal, valori de rang constituțional, precum statul de drept, democrația, respectarea Constituției și a legilor, care sunt consacrate prin art. 1 alin. (3) și (5) din Legea fundamentală printre valorile supreme.
Pe de altă parte, Curtea constată că statutul juridic distinct, privilegiat, sub aspectul răspunderii penale, contravine principiului egalității în drepturi a cetățenilor consacrat de art. 16 alin. (1) din Constituție, potrivit căruia „cetățenii sunt egali în fața legii și a autorităților publice,fără privilegiiși fără discriminări“. Mai mult, dispozițiile art. I pct. 5 și art. II pct. 3 din Legea pentru modificarea și completarea unor acte normative contravin și prevederilor art. 16 alin. (2) din Constituție. Într-adevăr, în măsura în care anumite subiecte de drept sunt excluse, prin efectul unei dispoziții legale adoptate în considerarea lor și aplicabile numai în ceea ce le privește, incidenței unei reglementări legale constituind dreptul comun în materie, dispozițiile legale în cauză nesocotesc principiul constituțional potrivit căruia „nimeni nu este mai presus de lege“.
În plus, statutul juridic privilegiat creat persoanelor care ocupă funcțiile alese exceptate de la dispozițiile art. 147 din actualul Cod penal și de la dispozițiile art. 175 din noul Cod penal contravine și prevederilor art. 11 alin. (1) din Constituție, potrivit cărora „Statul român se obligă să îndeplinească întocmai și cu bună-credință obligațiile ce-i revin din tratatele la care este parte.“ Astfel, ratificând sau aderând la convențiile internaționale menționate în prealabil, statul român și-a asumat obligația de a respecta și transpune întocmai prevederile internaționale în dreptul său intern, și anume obligația de a incrimina corupția activă și corupția pasivă a persoanelor care se circumscriu categoriilor „agent public“/„membru al adunărilor publice naționale“/„funcționar național“/„ofițer public“, noțiuni care au corespondență, în dreptul penal român, în noțiunile de „funcționar public“/„funcționar“.
Mutatis mutandis, Curtea reține aceleași argumente și în ceea ce privește cauza de impunitate a persoanelor care ocupă funcții sau demnități publice obținute prin numire sau alegere în cadrul autorităților publice, instituțiilor publice, instituțiilor sau altor persoane juridice de interes public, cu privire la infracțiunea de conflict de interese.
În plus, referitor la modificările aduse art. 2531din Codul penal, Curtea constată că, potrivit art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală, respectarea Constituției este obligatorie, de unde rezultă că Parlamentul nu-și poate exercita competența de incriminare și de dezincriminare a unor fapte antisociale, decât cu respectarea normelor și principiilor consacrate prin Constituție. De altfel, Curtea Constituțională a statuat în jurisprudența sa (Decizia Curții Constituționale nr. 62/2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 104 din 12 februarie 2007) că „Parlamentul nu ar putea defini și stabili ca infracțiuni, fără ca prin aceasta să încalce Constituția, fapte în conținutul cărora ar intra elemente de discriminare dintre cele prevăzute de art. 4 alin. (2) din Legea fundamentală. Tot astfel, Parlamentul nu poate proceda la eliminarea protecției juridice penale a valorilor cu statut constituțional. Libertatea de reglementare pe care o are Parlamentul în aceste cazuri se exercită prin reglementarea condițiilor de tragere la răspundere penală pentru faptele antisociale care aduc atingere valorilor prevăzute și garantate de Constituție“.
Prin urmare, ținând seama de argumentele expuse mai sus, Curtea constată că dispozițiile art. I pct. 5 și art. II pct. 3 din Legea pentru modificarea și completarea unor acte normative și dispozițiile articolului unic al Legii pentru modificarea art. 2531din Codul penal contravin prevederilor art. 1 alin. (3) și (5), art. 11 alin. (1) și ale art. 16 alin. (1) și (2) din Constituția României.
Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) și al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,
CURTEA CONSTITUȚIONALĂ
În numele legii
DECIDE:
Admite obiecția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. I pct. 5 și art. II pct. 3 din Legea pentru modificarea și completarea unor acte normative și a articolului unic din Legea pentru modificarea art. 2531din Codul penal și constată că aceste dispoziții sunt neconstituționale în raport cu criticile formulate.
Definitivă și general obligatorie.
Decizia se comunică Președintelui României, președinților celor două Camere ale Parlamentului și prim-ministrului și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.
Dezbaterile au avut loc în ședința din data de 15 ianuarie 2014.
PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE
AUGUSTIN ZEGREAN
Magistrat-asistent-șef,
Mihaela Senia Costinescu
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Raspunderea Civila Si Penala A Functionarului Public European (ID: 129390)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.