Procedura Emiterii Actelor Administrative

Introducere

Mijloacele de acțiune ale autorităților administrației publice sunt formele concrete prin care administrația publică își îndeplinește misiunea de organizare a aplicării și de aplicare în concret a legii, precum și de prestare, respectiv organizare a prestării serviciilor publice.

Definiția de mai sus folosește două sintagme: organizarea aplicării și aplicarea în concret a legii, respectiv prestarea și organizarea prestării serviciilor publice. Explicația dublei naturi a activității administrative rezidă în poziția acesteia de a fi nu numai cea care aplică legile, dar și cea care organizează activitatea altor actori ai sistemului juridic de aplicare a legii, și, pe de altă parte, în faptul că administrația publică nu mai este singura chemată (și capabilă) să presteze serviciile publice, tot mai mare importanță primind serviciile publice prestate prin agenți privați, sub supravegherea administrației publice.

În doctrina dreptului administrativ, sunt considerate forme de activitate ale administrației publice:

a) actele juridice – actele administrative, contractele administrative, contractele civile. Dintre acestea, dreptul administrativ studiază doar actele și contractele administrative, actele civile făcând obiectul de studiu al dreptului civil.

b) actele cu caracter exclusiv politic sunt emise fie de autoritățile centrale – Guvern, Președinte fie de autorități locale (Primarul, Consiliul local, Prefectul) și, având caracter declarativ, nu sunt studiate de dreptul administrativ.

Sunt astfel de acte: declarațiile Guvernului cu privire la anumite evenimente, mesajul Președintelui Republicii cu prilejul semnării unui acord internațional, apelul Primarului către cetățeni cu privire la un aspect de politică publică locală, etc. Actele cu caracter politic nu produc efecte juridice, eventuala lor autoritate fiind dată de prestigiul și poziția în stat a emitentului.

c) faptele administrative sunt fapte materiale juridice care intervin în sfera administrației publice, adică transformări în lumea înconjurătoare care produc efecte juridice, independent de existența unei manifestări de voință în acest sens a autorităților publice (de exemplu, construirea de către primărie a unei clădiri pe terenul proprietatea localității, omisiunea de a răspunde la o cerere de informații de interes public, etc.), ci doar în baza legii.

Legea este, așadar, cea care dă valoare unui fapt material, transformându-l într-un fapt juridic, în speță administrativ. Faptele administrative pot fi licite (de exemplu, construirea unei clădiri), sau ilicite (exemplul clasic fiind contravenția).

d) operațiunile administrative sunt operațiuni material-tehnice, adică activități ale administrației publice care nu produc efecte juridice prin ele însele: avize, dări de seamă, referate, comunicări, note interne, statistici, etc.

Sintetizând, observăm că, spre deosebire de actul administrativ, care produce efecte juridice datorită manifestării de voință în acest sens a autorității publice emitente, faptul administrativ produce efecte juridice deși nu există o manifestare de voință în acest sens, iar operațiunile administrative, deși sunt manifestări de voință ale autorităților publice, nu produc efecte juridice.

Importanța distincției între diferitele forme de activitate ale administrației publice apare din perspectiva efectelor juridice produse în mod direct, dar și a acțiunilor în contencios administrativ: astfel, doar actele administrative, contractele administrative și faptul administrativ denumit “tăcerea administrației” pot fi contestate prin acțiune directă, nu și operațiunile administrative.

Cap. 1. Aspecte introductive

1.1. Actul administrativ

Definirea principalelor acte juridice care aparțin autorităților administrative publice dau naștere unor controverse în literatura de specialitate, în condițiile în care nici mӑcar legislația nu utiliza în mod constant aceeași terminologie precum a desemna actele administrației. Astfel, pe timpul perioadei interbelice se opera cu expresia de genul: „actele puterii executive” ori „actele făcute de puterea executivă” , ori „acte de drept administrativ”, „acte administrative” s.a.m.d.

În zilele noastre putem spune ca se consideră că această controversă a fost anulatӑ după ce Constituția României a fost adoptatӑ în anul 1991, a legii contenciosului administrativ și a legii organice care reglementează activitatea autorităților administrației publice, folosindu-se neîndoielnic expresia de „act administrativ”. Actele administrative reprezintӑ forma juridică principală a activității autorităților administrației publice debutand cu autoritățile puterii executive, Seful de stat, Guvern, ministere la nivelul acestor autorități, actele administrative pe care le emit, potrivit competențelor atribuite prezintă caracteristica esențială că reprezintă aproape exclusivitatea modalităților de realizare a atribuțiilor deci sunt în număr foarte mare, așa cum este cazul Guvernului.

Reiese că la nivelul ierarhic unde se claseazӑ o a autoritate anume administrativă are o lovire directӑ asupra caracteristicilor activității acesteia și în special în ceea ce privește numărul actelor administrative emise, a operațiunilor administrative sau altor manifestări legale ale autorităților. Rezultӑ, din acest context, cӑ Guvernul este o autoritate cu competență vastӑ, statalӑ, în domeniul administrației publice indiferent cӑ, "Executivul nostru" este unul bicefal, "Președinte Guvern.

1.2. Trăsăturile actului administrativ

Dacă facem referire la definiția enunțată am putea reține următoarele trăsături caracteristice ale actului administrativ.

a) Actul administrativ ilustreazӑ act magistral juridic pe care îl emit organele adm. publice în înfӑptuirea competențelor legale. Reprezentând un act juridic, actul administrativ înfӑptuie o manifestare a voinței neviciate exprimată în scopul de a emite efecte juridice. Voință aceasta se regăsește în marea parte a cazurilor sub formă scrisă deoarece numai astfel ea poate fi adusă în retenția celor interesați, fără a suprima și forma nescrisă (agentul de circulație care dirijează circulația într-o intersecție, pe un drum public, poate decide legal ca traversarea pietonilor sau a autovehiculelor, să se facă în pofida faptului că semaforul indică culoarea roșie, prin aceasta neemițând un act administrativ scris).

b) Actul administrativ consta intr-o exprimare de voință unilaterală prin care autoritățile adm. publice își definesc practisismul, exprimându-se în acest sens, în regim de putere publică.

Reprezentând o manifestare unilaterală de voință, actul adm. se particularizeazӑ de celelalte acte administrative încheiate în realizarea unor nevoi ce ajuta la îndeplinirea scopului însuși al existenței autorității, cum ar fii contractele civile prin care se chiverniseste cu bunuri materiale – mobilier, birotică, rechizite, etc., unde administrația nu se manifestă ca purtătoare a puterii publice.

Actul administrativ se deosebește și de operațiunile administrative: voința de a produce efecte juridice pe care o exprimă organul administrației publice trebuie să fie expresă, neîndoielnică în sensul de a schimba ceva în ordinea juridică existentă. O problemă se pune în legătură cu refuzul nejustificat al unui organ al administrației publice de a satisface o cerere privitoare la un drept, respectiv de nerezolvarea (tardivitatea) unei asemenea cereri în termenul prevăzut de lege.

S-au exprimat puncte de vedere diferite față de interpretarea textului art.48 din Constituție și a art.1 din Legea contenciosului administrativ în sensul că, dacă inactivitatea (tăcerea) administrației poate fi interpretată act administrativ, adică manifestare de voință, care produce efecte juridice, acest tip de manifestare de voință fiind considerat "act juridic implicit”. Fără îndoială atâta vreme cât legiuitorul a considerat să sancționeze "refuzul nejustificat al autorității", a avut În vedere că și acest refuz este în fapt tot o manifestare de voință, de a nu face ceva la care era obligată să facă. O altă problemă legată de caracterul unilateral al actului administrativ privește actele emise de organele administrației publice b#%l!^+a?împreună cu alte organe ale administrației publice (în cooperare) sau împreună cu un organ nestatal. Practic nu ne situăm în prezența unui contract ci actul emis într-o altfel de situație își păstrează caracterul unilateral. Nu trebuie omis faptul că organele administrației publice pentru a putea conlucra la emiterea unui astfel de act trebuie să le permită competența lor, numai astfel actul emis în condițiile arătate este legal.

O altă întrebare, legată de caracterul unilateral al actului administrativ, privește situația actelor administrative emise la cerere care, în practică nu sunt puține, mai ales la nivelul autorităților administrației publice locale. Analizând condițiile în care administrația poate emite astfel de acte, vom sesiza faptul că În realitate caracterul unilateral al acestor acte administrative se menține, faptul că particularul formulează o cerere solicitând administrației eliberarea actului nu schimbă cu nimic situația, natura juridică a actului.

Se stie că activitatea administrației se declanșează, în principiu din oficiu, dar unor drepturi și interese legitime ale cetățenilor administrația le dă satisfacție la sesizarea celor în cauză care, prin cererea adresată autorității administrative nu face altceva decât să indice administrației faptul că dorește să-și valorifice dreptul recunoscut, iar administrația decide, apreciază și își manifestă voința în sensul dreptului recunoscut în favoarea cetățeanului dar și a competenței de soluționare recunoscută în sarcina sa.

Dacă actul s-a emis la cererea celui interesat acesta nu este obligat, să-l execute. Prin neexecutarea unui astfel de act, actul ca atare nu-și pierde valabilitatea odată intrat în vigoare prin comunicare, decât dacă administrația îl revocă sau a ajuns la termen – cum este cazul unei autorizații de construcție care se emite cu termen de valabilitate, de regulă de doi ani. Referitor la actele administrative emise de autoritățile administrative colegiale cum este cazul guvernului, consiliului județean, consiliului local respectiv Consiliului General al municipiului București, deși acestea sunt constituite din mai multe persoane, manifestarea de voință îmbracă forma unică a organului colegial, cu respectarea regulilor cvorumului și a majorității.

c) Actul administrativ este emis numai În realizarea puterii publice. Autoritățile administrației publice având de realizat una din funcțiile statului, administrația acționează în regim de putere publică, specific tuturor organelor statului.

Acest regim de putere publică presupune posibilitatea de impunere a voinței la nevoie folosind forța de constrângere a statului, a organelor competente să acționeze astfel. Când emite acte administrative, administrația publică se manifestă ca purtătoare a puterii publice, putere ce-și' are originea în suveranitatea statului. Puterea publică este specifică puterii de stat suverane. Puterea publică se manifestă și prin facultatea statului, a organelor sale – în speță a organelor administrației publice, de a putea lua măsuri pentru înfrângerea oricărei rezistențe a subiectelor de drept. Fiind realizat în regim de putere publică, actul administrativ va trebui executat direct, fără o investire execuțional, având această calitate prin el însuși.

d) Actul administrativ trebuie emis cu respectarea competenței care ii este atribuite. Oricare organ al administrației publice dispune de o competență stabilită prin lege. Asadar competența este legală, obligatorie și are independență operativă. Competența legală, limitează posibilitățile autorităților publice în emiterea de acte administrative.

1.3. Clasificarea actelor administrative

In momentul in care se realizează o clasificare trebuie alese criteriile în raport de cum dorim să clasificăm. În doctrină s-au exprimat diferite opinii asupra clasificării actelor administrative. Astfel, în lucrarea "Actele de drept administrativ" din 1959, profesorul Tudor Drăgan s-a oprit la două criterii, cel al efectelor juridice pe care le produc respectiv al organului de la care emană.

Rolul clasificărilor este actualmente unul practic, determinat de ierarhia administrativă și puterea juridică a actului (în special cele cu caracter non;nativ), dar nu numai. Distingem câteva criterii:

a) Primul criteriu este după categoria organului de la care emană, avem:

– avem acte administrative emise de organele administrației publice centrale guvernamentale (guvern, ministere, etc);

– avem acte administrative emise de autoritățile publice autonome si centrale;

– acte administrative ce rezulta de la autoritățile publice autonome locale;

– acte administrative emise de organe alese de către autoritățile administrației publice;

– acte administrative emise în cooperare cu alte organe publice sau din categoria organelor sociale (obștești), spre exemplu Hotărârea 880/1965 emisă de Consiliul de Miniștri b#%l!^+a?împreună cu fostul Consiliul Central al Uniunii Generale a Sindicatelor din România.

b) Al doilea criteriu este după competenta materială a organului emitent distingem

• avem acte de administrare generală si acte de administrare specială.

Oricare din acestea, sub aspectul competenței teritoriale pot fi ale autorităților centrale (guvern) sau ale autorităților locale – consiliul județea etc. pana la primar

c) Al treilea grad este reprezentat de gradul de întindere a efectelor:

• acte normative (acte-reguli), acte individuale;

• acte cu caracter intern ce pot la rândul lor să fie cu caracter normativ sau individual.

d) După conținutul efectelor actului individual se pot identifica in urmatoarele:

• acte prin care se hotarasc drepturi sau obligații determinate pentru subiectul căruia i se adresează, denumite și acte subiective;

• acte primar din care rezulta un statut profesional, ca de exemplu diploma de absolvire a unei școli, permisul de conducere auto.

• acte de aplicare cu privire la constrângerii administrative;

• acte administrative care au caracter jurisdicțional – ele realizează de anumite structuri administrative chiar daca în Constituția prezentă nu se face referire la astfel de activități în sarcina administrației.

De exemplu putem de dispozițiile primarilor prin care se soluționează întâmpinările împotriva omisiunilor, înscrierilor greșite ori a oricăror erori din listele electoralesau soluționarea contestațiilor referitoare la înscrierea la pensie, prevăzută in Legea nr. 3/1977 privind pensiile de asigurări sociale de stat si de asistenta sociala, și dispozițiile Legii 105/1997 pentru soluționarea obiecțiunilor, contestațiilor și a plângerilor asupra sumelor constatate și aplicate prin actele de control sau de impunere ale organelor Ministerului Finanțelor

1.4. Actul administrativ, caracteristici

Caracteristicile actelor de drept administrativ sunt acele însușiri care, rezultând din reunirea cumulativă a elementelor esențiale si a condițiilor de valabilitate, diferențiază aceste acte de alte categorii de acte juridice. Un act juridic este de drept administrativ fie atunci când din analiza aspectelor de fond (adică a însușirilor sale interne) rezultă aceste trăsături, deci având in vedere criteriul material – al activității fundamentale căreia ii da expresie – fie atunci când actul este calificat ca atare prin normele juridice (criteriul formal – al denumirii sale).

Prin caracteristici ale actelor de drept administrativ înțelegem acele trăsături care individualizează aceste acte fata de alte acte juridice. Întrunind anumite elemente esențiale si îndeplinind condițiile de valabilitate stabilite de lege, actele administrative au următoarele caracteristici: caracter unilateral, legal, obligatoriu, executoriu si oportun (actual).

Se pot face discuții despre caracterele urmatoare:

I. Caracterul unilateral

Caracteristica principala definitorie a manifestării de voința din actele administrative o reprezinta unilateralitatea acesteia. Caracterul unilateral consta in acea calitate a actului juridic potrivit căreia el este emis fără participarea sau consimțământul subiectelor de drept cărora le este destinat sau cu privire la care generează drepturi sau obligații.

Spre deosebire de alte acte juridice unilaterale (de exemplu, cele civile), unilateralitatea actelor administrative este determinata de emiterea actelor in temeiul si pentru realizarea puterii de stat. Acest caracter unilateral este specific tuturor actelor de putere, in categoria cărora intra si actele administrative, alături de actele puterii legislative, a instanțelor judecătorești si ale parchetului.

Caracterul unilateral al actelor administrative se diferentiaza prin aceea ca manifestarea unilaterala de voința are loc in sanul activității executive, de organizare a executării legii si de executare in concret a acesteia, provenind, de regula, de la un organ al administrației publice.

Desigur, când un act administrativ este emis din oficiu de către un organ de stat, creând obligații in sarcina altor subiecte, autorități publice, organizații, asociații, persoane fizice etc. caracterul unilateral al acestor acte este cat foarte evident, ceea ce explica si posibilitatea revocării nelimitate a actelor de drept administrativ, chiar de către autoritatea care le-a emis.

Sunt unele situații in care modul de emitere si cel de executare al unor acte de drept b#%l!^+a?administrativ pot părea ca efectuează caracterul unilateral al acestor acte.

Avem in vedere situații cum sunt: efectuarea unei prestații sau plăti de către celalalt subiect al raportului juridic, altul decât organul emitent, îndeplinirea unor obligații de către organul de stat, respectarea unor formalității procedurale la emiterea actelor administrative.

a) Indeosebi emiterea unui act administrativ este precedata, însoțită sau succedata de efectuarea unei prestații sau plăti de către celalalt subiect al raportului juridic, altul decât organul emitent .

Astfel, livretul militar poate fi eliberează, printre altele, persoanelor care si-au terminat stagiul militar fără ca să se poată afirma ca satisfacerea serviciului militar reprezintă îndeplinirea unei obligații de natura contractuala, căreia emiterea livretului sa-i confere caracterul bilateral.

De asemenea, permisul pentru menținerea armelor se eliberează titularului, numai după ce a achitat taxele legale si costul imprimatului. Asemenea, terenurile proprietate de stat pot fi atribuite in vederea construirii de locuințe cu plata taxei stabilite prin dispozițiile legale. In aceste cazuri nu suntem in prezenta unei contraprestații oneroase a beneficiarului unui act administrativ, in schimbul emiterii deciziei, astfel încât aceasta sa dobândească un caracter bilateral.

Suma plătită nu consta in contravaloarea prestației organului de stat, in schimbul emiterii actului, din contra ea reprezintă taxa sau impozitul impus de lege pentru eliberarea unei autorizații sau a unui permis etc.

La o analiza nu foarte amanuntita se poate constata ca ar exista, după principiile dreptului civil, neaplicabile in aceasta materie, o vădită disproporție între suma plătită si serviciul administrativ realizat, in sensul ca aceasta suma poate apărea ca fiind fie prea puțin oneroasa sau prea onoroasă, după caz, fata de serviciul administrativ efectuat.

Pe de alta parte, in cele mai multe cazuri, respectivele sume nici nu sunt vărsate in beneficiul organului de stat, parte in raportul juridic, așa cum este cazul vânzătorului in contractul civil, ci aceste sume sunt destinate beneficiului direct al statului.

b) Caracterul unilateral se menține si in ipoteza in care prin actul administrativ se stabilesc unele obligații in sarcina organului emitent.

Astfel, unitățile militare sunt obligate sa execute dispozițiile de repartizare in producție a absolvenților învățământului militar superior. Aceste obligații nu apar ca urmare a unui acord de voința dintre administrație si beneficiari in virtutea căruia administrația s-ar obliga in mod corelativ dreptului subiectiv al celeilalte părți. Dimpotrivă, obligațiile administrative sunt generate de prevederi legale pe care administrația trebuie sa le respecte si care conferă dreptul celor administrație. Aceste drepturi nu se nasc nici in urma liberei aprecieri a organului si cu atât mai puțin prin acord de voința, ele derivând direct din lege.

c) Caracterul unilateral al deciziei administrative coexista si in ipoteza in care actul administrativ este emis cu respectarea unor formalități procedurale, ca de exemplu cererea solicitantului, avizul sau acordul, cerute de lege.

Astfel, persoanele fizice care îndeplinesc condițiile legale pentru a fi autorizate si vor să aibe arme de foc, depun cererea in vederea autorizării. In cazul actelor administrative emise la cerere solicitanții au deplina libertate de a utiliza aceste acte. Cererea, prin care se manifesta voința solicitantului urmata de emiterea actului juridic nu constituie, împreuna, un consimțământ care sa dea naștere unui raport contractual. Unele dintre aceste acte (de exemplu permisele) atribuie solicitantului o situație juridica generala cu drepturi si obligații care nu izvorăsc din respectivul act administrativ, ci din lege.

Aceasta demonstrează ca nu suntem în prezența unui oarecare contract civil, unde drepturile și obligațiile sunt generate de acordul de voința al părților. În alte cazuri actele administrative, ca de exemplu autorizațiile date pentru exercitarea unei meserii, atribuie o situație juridica generală solicitantului, pe lângă care creează și drepturi sau obligații cu caracter determinant (stabilesc locul, obiectul si condițiile de exercitare a meseriei, atribuie utilizarea unui teren delimitându-l in mod exact, indicând data terminării construcției etc.).

Cu toate aceste nu suntem în prezența unui contract civil. În primul rând, contractul sinalagmatic presupune existența unui raport juridic având un dublu obiect (la vânzare-cumpărare el consta din predarea bunului si plata prețului, pe când în cazul unei autorizații, obiectul acesteia îl constituie in mod exclusiv asigurarea posibilității ca beneficiarul sa desfășoare o activitate sau să-și asigure condițiile necesare pentru satisfacerea unor drepturi sau interese. În al doilea rând, cauza actelor administrative este unică și nu dublă (ca în b#%l!^+a?contractul precizat, unde prestația fiecărei părți în raportul juridic constituie cauza contraprestației celeilalte părți), ea constând în asigurarea desfășurării unei activități sau a realizării unor drepturi.

În al treilea rând, modul de manifestare a voinței beneficiarului are un rol secundar, ea contribuind la emiterea actului juridic la cerere, act ale cărui efecte se produc numai in baza manifestării de voința a organului emitent, chiar daca ea este declanșata de formularea cererii. În ce privesc efectele juridice ale actelor administrative constatăm că, pe de o parte, ele se produc din momentul emiterii lor, iar pe de alta parte, refuzul beneficiarului actului de a-și exercita drepturile atribuite este irelevant pentru existența actului, întrucât desființarea lui trebuie sa fie expresia voinței organului de stat. Astfel, autorizația se anulează si permisul se retrage chiar daca titularul lor renunța sa mai dețină armele înscrise in permis si prezintă actul de înstrăinare al acestora.

În mod similar, nici renunțarea la beneficiul uni act administrativ nu poate influenta existenta actului, organul trebuind sa intervină prin desființarea actului in cauza, chiar daca aceasta operațiune este determinata de refuz sau renunțare din partea beneficiarului si este prevăzută ca o condiție a anularii sau revocării.

Pe de alta parte, chiar daca in cazul actelor administrative emise la cerere am considera ca acordul de voința este elementul esențial al acestora (cererea si actul administrativ) efectele ar trebui sa se producă din momentul realizării acestui pretins acord, iar desființarea actului ar presupune realizarea aceluiași acord caracteristic si constituirii actului juridic. Actul administrativ este unilateral chiar daca a fost emis in comun de mai multe organe administrative, fără a se putea considera ca suntem in prezenta unui contract intervenit intre organele emitente.

Într-adevăr, contractul presupune nu numai existenta unui acord de voința, ci si subiecte de drept diferite, capacitați juridice distincte, drepturi si obligații opozabile intre părțile contractante. Ori in cazul actelor emise in comun, drepturile si obligațiile apar opozabile nu intre organele in cauza, ci fata de subiecții destinatari pentru care actul apare tot ca o manifestare unilaterala de voința, chiar daca provine de la mai multe subiecte de drept.

În unele cazuri, emiterea unui act administrativ este supus unor cerințe procedurale cum ar fi avizul sau acordul dar nici una din ele; chiar dacă concorda cu actul juridic de bază la care se referă; nu obligă organul la emiterea actului, ci reprezintă condiții de valabilitate ale actului juridic. Odată ce actul a fost emis cu respectarea acestor condiții, retragerea avizului sau acordului este irelevant pentru existenta actului.

În sfârșit, caracterul unilateral se menține chiar dacă actul administrativ constituie el însuși o condiție prealabilă încheierii unui act civil (de exemplu autorizația de înstrăinare în cazul unui contract de vânzare-cumpărare a unui imobil), sau dacă, dimpotrivă, rezultă în urma încheierii unui asemenea act contractual (de exemplu, dispoziția de repartizare la locul de munca a absolventului, însa după încheierea și executarea contractului de școlarizare). În aceste cazuri organul administrativ fie că nu este parte în raportul juridic respectiv, fie că între el și partea contractantă se stabilesc ulterior raporturi de drept administrativ.

Ca o concluzie a situațiilor prezentate se impune faptul că efectele juridice ale actelor administrative sunt rezultatul manifestării unilaterale de voință a organului de stat, singurul element hotărâtor, și că prezența unor condiții prealabile, concomitente sau ulterioare adoptării actului, asigură doar valabilitatea actului respectiv. Caracterul unilateral al actului determină, cu unele excepții, și caracterul revocabil al deciziilor administrative. Dacă în dreptul civil majoritatea actelor unilaterale sunt irevocabile, odată ce au beneficiat de acceptarea părților, în dreptul administrativ actele sunt, în principiu, revocabile.

Caracterul unilateral al deciziilor administrative, spre deosebire de caracterul unilateral al unor acte civile, nu face necesara, în scopul perfectării actului, existența consimțământului celeilalte părți. Caracterul unilateral al actelor administrative dublat de caracterul revocabil al acestora, aseamănă și distinge această categorie de acte de hotărârile instanței judecătorești. Aceste hotărâri sunt unilaterale, fiind emise în temeiul autoritarii de stat, dar prin adoptarea lor, instanța se dezinvestește de orice drept de revenire sau de retractare a soluției pronunțate.

1.5. Noțiunea de contencios administrativ

Etimologic, cuvântul contencios derivă din latinescul „ contendere” a lupta. Așadar, în dreptul adm. termenul de contencios începe a fii utilizat cu scopul de a circumscrie căile de atac jurisdicționale potrivnic operațiunilor și actelor administrative de recursurile administrative obișnuite. b#%l!^+a?Recursul dobandeste insusire jurisdicționalӑ, de atatea ori cat autoritatea care-l soluționeza are calitatea de judecător. În modul acesta putem afirma ca s-a atins, atât în doctrină cât și în legislație, să se intrebuinteze în mod flexibil termenii: contencios administrativ; acțiuni de contencios administrativ; instanță de contencios administrativ; legea contenciosului administrativ; hotărâri de contencios administrativ.

Contenciosul administrativ, sensuri notabile:

– Primul sens este sensul material, care face referire la activitatea de soluționare a conflictelor de interese ori a unor conflicte juridice,care implicӑ natura litigiilor date spre soluționare

– Al doilea sens organic sau platonic, cu referire la competența organelor să soluționeze conflicte de asemenea magnitudine, respectiv sumul instanțelor judecătorești imputernicite să verifice, prin secțiile de contencios administrativ, legalitatea actelor și faptelor administrative contestate.

În sensul acesta, Constituția statului român întrevede, la baza art. 52, alin.1 că „ o persoanӑ fizicӑ sau juridicӑ care este vătămată într-un drept sau într-unul din interesele sale legitime, de o anumita autoritate publică, printr-un act administrativ ori prin nerezolvarea în termenul legal a unei anumite cereri, este îndreptățită să obțină recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului și repararea pagubei.”

Organele care realizeazӑ această activitate special conceputӑ nu sunt aparte, ci sunt parte din întreg sistemul organelor judecătorești. Contenciosul administrativ poate ava ca obiect:

– Modificarea ori stingerea actului administrativ;

– Autoritatea administrative sa fie obligatӑ sa grabeascӑ rezolvarea unei cereri cu referire la un drept recunoscut legal;

– Repararea prejudiciului ce i-a fost claditӑ prin emiterea actului administrativ, adicӑ prin refuzul de a fii rezolvatӑ cererea cu privire la un drept legal.

Conținutul contenciosului administrativ de plină jurisdicție se desprinde din dispozițiile articolului 18 din Legea nr. 554 din 2004, potrivit cărora instanța,soluționând acțiune, poate, în unele cazuri, să contramandeze, partial sau nu actul administrativ, autoritatea publică să o constrangӑ pentru emiterea unui act administrativ sau să scoatӑ un certificat, o adeverință ori un alt înscris. Potrivit alin. 3 al aceluiași articol, în cazul soluționării cererii, instanța va hotărî și asupra daunelor materiale, morale cauzate, în cazul în care reclamantul solicitatӑ acest lucru

Conținutul contenciosului administrativ ca fenomen juridic, implicit a noțiunii respective, variazӑ de la țară la țarӑ, în aceeași țară de la o perioadă la alta, de la un autor la altul. Aceste orientări diferite ale doctrinei sunt determinate, în principal, de interdependențele care au fost fundamentate între sensul material și sensul formal/organic al contenciosului administrativ. Doctrina franceză definea contenciosul administrativ prin raportare la organele competente a soluționa litigiile dintre „administrație” și „administrații” (în sensul organic); cum s-au înființat, încă din perioada revoluției, tribunale administrative, în sistemul Consiliului de Stat, s-a ajuns la coincidența între sensul organic și material.

Sensul material al noțiunii de contencios administrativ este fixat fie pe subiectele între care are loc litigiul, fie pe regulile juridice invocate în cauză și aplicate în soluționarea acesteia. Dintr-o prinmӑ formalӑ sunt cunoscute trei mari sisteme ale contencios administrativ:

– Primul sistem este cel al administratorului judecător;

– Al doilea sistem este reprezentat de sistemul francez al jurisdicției speciale administrative (tribunalele administrative și Consiliul de Stat);

– Al treilea sistem este cel anglo-saxon al competenței instanțelor de drept comun competente în materia contenciosului administrativ.

Despre sistemul francez putem spune ca se bazează pe urmӑtoarele principii de bazӑ:

– primul principiu este cel al separării activităților administrative de cele judiciare;

– al doilea principiu îl reprezintӑ principiul separării administrației active de justiția administrativă, ce constituie un ordin de jurisdicție judiciară.

În țările anglo-saxone, Marea Britanie și SUA, sunt instituite și tribunale administrative, ceea ce face ca viziunea mai sus menționată cu privire la contenciosul administrativ să aibă cel mult caracter istoric. În țara noastră, legislația în domeniu a căpătat pe rând valențe ale sistemului francez, apoi ale celui anglo-saxon urmând uneori chiar principii proprii celui al administratorului judecător. Reglementările actuale se b#%l!^+a?caracterizează prin:

– Instituirea unui control de plină jurisdicție, în sensul că persoana interesată poate cere, iar instanța este abilitată să dispună, prin hotărâre, după caz: anularea, totală sau parțială, actului administrativ contestat, suspendarea acestuia, obligarea organului de administrație publică la emiterea actului referitor

– Instituirea unui control direct, prin acțiune judiciară;

– Realizarea a două grade de jurisdicție, respectiv fondul și recursul; menționând însă multe excepții – nu mai puțin de 10 categorii de acte administrative nu pot fi contestate în fața instanțelor de contencios administrativ – nu se reușește, totuși, să se realizeze un contencios administrativ complet.

Conținutul contenciosului administrativ ca fenomen juridic, implicit a noțiunii respective, variazӑ de la țară la țarӑ, în aceeași țară de la o perioadă la alta, de la un autor la altul. Aceste orientări diferite ale doctrinei sunt determinate, în principal, de interdependențele care au fost fundamentate între sensul material și sensul formal/organic al contenciosului administrativ. Doctrina franceză definea contenciosul administrativ prin raportare la organele competente a soluționa litigiile dintre „administrație” și „administrații” (în sensul organic); cum s-au înființat, încă din perioada revoluției, tribunale administrative, în sistemul Consiliului de Stat, s-a ajuns la coincidența între sensul organic și material.

Acțiunea în justiție – pe baza prevederilor legii 554 din 2004 – trebuie să îndeplinească următoarele condiții:

1. Actul contestat să fie un act administrativ

2. Refuzul nejustificat al unei autorități administrative de a rezolva o cerere privitoare la un drept recunoscut de lege

3. Actul să aducă atingere unui drept subiectiv sau unui interes legitim

4. Actul atacat să fie emis de o autoritate administrativă

5. Procedura prealabilă sesizării instanței de contencios administrativ

6. Sesizarea instanței în termen de 30 de zile

7. Actul contestat să intre sub incidența legii 554 pe 2004.

1. Actul contestat să fie un act administrativ

Acest act trebuie să fie un act administrativ de autoritate, pentru care legea specială să nu prevadă o altă procedură de atac.

Despre caracterul de „autoritate” al actului administrativ se afirmă doar că acesta trebuie să rezulte din natura lui de a fi adoptat sau emis în baza și în vederea executării legii de un serviciu public administrativ, investit prin lege cu dreptul de a emite astfel de acte. Cât privește cea de-a doua trăsătură, legea impune condiția inexistenței unei alte căi de atac, cunoscut fiind faptul că cel care se consideră vătămat într-un drept al său printr-un act administrativ se poate adresa, potrivit dreptului comun, adică judecătorilor sau altor organe ale administrației publice ierarhic superioare și nu instanțelor de contencios administrativ.

2. Refuzul neintemeiat al unei autorități administrative de a rezolva o cerere privitoare la un drept recunoscut de lege

În legătură cu această condiție, se observă în articolul 8 alin.1, că se consideră refuz nejustificat de rezolvare a cererii referitoare la un drept recunoscut de lege si faptul de a nu răspunde petentului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii respective, dacă prin lege nu se prevede un alt termen. Astfel, acțiunea formulată în contencios administrativ va cuprinde cererea ca instanța de contencios să oblige autoritatea administrativă să emită un act administrativ, ori să elibereze un certificat sau orice alt înscris la care reclamantul avea dreptul recunoscut de lege, precum si faptul că aceste cereri nu au fost rezolvate în termen de 30 de zile de la înregistrarea lor.

3. Actul să aducă atingere unui drept, unei libertăți sau unui interes recunoscut de lege. Dacă autoritatea publică vatămă un drept printr-un act administrativ emis dreptul subiectiv ori un interes recunoscut de lege sau nu soluționează în termenul legal, persoana vătămată este îndreptățită să participe și să obțină recunoașterea dreptului pretins, anularea actului și repararea pagubei. Pentru apărarea drepturilor, libertăților și a intereselor legitime, persoanele se pot adresa justiției.

4. Actul trebuie să provină de la o componenta a sistemului de administrație publică (ori, uneori, de la o altă autoritate publică, abilitată să emită acte administrative)

Potrivit legii, obiectul „atacului” în contencios administrativ este musai să fie un act adoptat sau emis de o autoritate administrativă. Actele supuse contenciosului administrativ b#%l!^+a?sunt:

– Organe ale administrației de stat (Președintele României, Guvernul, ministerele, prefecturile etc.)

– Organe ale autonomiei locale (Consiliul Județean, Consiliul Local și structuri subordonate acestora)

– Organisme nonguvernamentale (barouri, asociații, societăți, institute, academii etc.) autorizate prin lege să presteze servicii publice,în regim de putere publică (stabilimente de utilitate publică)

5.Procedura prealabilă sesizării instanței de contencios administrativ

Acesta constă în obligația, în sarcina celui interesat să acționeze în contencios administrativ, de a exercita, în termen de 30 de zile, recursul. Acest termen legal se calculează, în zile lucrătoare, de la comunicarea actului, în cazul actelor individuale, sau publicarea actului, în cazul celor normative. Chiar dacă pentru acest termen nu operează instituția suspendării, întreruperii și repunerii n termen specifică termenului de prescripție, partea care, dintr-o împrejurare mai presus de voința sa, nu s-a putut adresa autorității administrative în termen de 30 de zile de la comunicarea actului respectiv sau de la expirarea termenului prevăzut la art. 7, alin. 1, din legea 554/2004, va putea face acest lucru în termen de 30 zile de la încetarea împiedicării soluției care trebuie găsită în norme asemănătoare și principiile generale ale dreptului.

6.Sesizarea instanței în termen de 30 de zile

Condiția de termen care grevează exercitarea acțiunii directe în contencios administrativ face referire la obligația celui interesat de a contesta actul considerat ilegal în termenul legal comun de 30 de zile sau cel maximal de un an. După îndeplinirea procedurii prealabile, instanța se poate sesiza în termen de 30 de zile, care curge de la data comunicării soluției de autoritate administrativă emitentă sau de autoritatea administrativă superioară,ori la expirarea termenului de 30 de zile în care aceste autorități trebuiau să rezolve reclamația.Cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual sau acceptarea dreptului pretins și repararea pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni (art.11, alin. 1) de la:

a) data primirii răspunsului la plângerea prealabilă ori, după caz, data comunicării refuzului, considerat nejustificat, de soluționare a cererii; data expirării termenului legal de soluționare a cererii; Pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ unilateral, cererea poate fi introdusă și peste termenul prevăzut, dar nu mai târziu de un an de la data emiterii actului (art 11. alin. 2)

b) data încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, în cazul contractelor administrative.

Dacă reclamantul introduce cererea la instanță după trecerea termenului de 30 de zile de la comunicarea soluției asupra reclamației, chiar înăuntrul termenului de un an de la comunicarea actului administrativ, ea urmează a fi respinsă ca fiind prescrisă.

7. Actul contestat să intre sub incidența Legii 554/2004

Această lege nu poate fi aplicata actelor administrative emise anterior intrării sale în vigoare, dar se aplică cererilor introduse ulterior acestei date, termenul de 30 de zile prevăzut la art. 7, alin.1 reîncepând să curgă de la intrarea în vigoare.

Sfera actelor ce nu pot fi atacate pe cale administrativӑ este cuprinsӑ de trei categorii:

– prima categorie o reprezinta actele administrative care aparțin autorităților publice în raport cu Parlamentul;

– din a doua categorie fac parte actele de comandament care au tentӑ militar;

– ultima categorie a actelelor administrative pentru modificarea sau desființarea cărora se prevede, prin lege organică, o alta procedură judiciară.

Prin urmare, în realizarea procesului executării din oficiu a actelor administrative e musai sӑ se asigurat un tip de echilibru, ca și unele garanții de echitate pentru particulari, încât acțiunile autorităților publice nu pot fi discreționare, iar legea este obligatӑ sӑ-i ofere individului o protecție potrivitӑ împotriva arbitrariului. În considerarea principii incidente în materie – adicӑ al legalității actului administrativ respectiv al executării acestuia din oficiu – suspendarea executării constituie însă, o situație de excepție, aceasta putând fi dispusă numai în cazurile și în condițiile expres prevăzute de lege. În plan intern, suspendarea executării actului administrativ este reglementată prin art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, putând fi dispusă numai în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente.

Cap. 2. Acțiunile actului administrativ

1.1. Noțiuni generale despre aplicarea actului normativ în timp

Actul normativ reprezintă un act juridic emis de către o autoritate publică învestită cu competențe normative, după o anumită procedură și care cuprinde norme juridice general-obligatorii a căror aplicare poate fi adusă la îndeplinire și prin forța coercitivă a statului. Actul normativ previne nesiguranța dreptului, incertitudinile rezultate din schimbările rapide ce au loc în societatea industrială modernă.

Actul normativ conferă certitudine în raport cu alte izvoare de drept, forma scrisă a acestuia și mijloacele specifice de publicitate a conținutului actului fiind garanții în acest sens. Actul normativ funcționează impersonal și difuz, acționând continuu de la intrarea în vigoare, până la scoaterea sa din vigoare, acțiunea normei fiind, de principiu, universală, nimeni neputând să se sustragă sau să fie sustras de la aplicarea acesteia.

Actul normativ se inițiază, se elaborează, se adoptă și se aplică în conformitate cu prevederile Constituției României, cu dispozițiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, precum și cu principiile ordinii de drept. Potrivit art. 4 din Legea nr. 24/2000 actele normative se elaborează în funcție de ierarhia lor, de categoria acestora și de autoritatea publică competentă să le adopte. Categoria de acte normative și normele de competență privind adoptarea acestora sunt stabilite prin Constituția României și prin celelalte legi.

Constituția României stabilește, în funcție de autoritățile publice reglementate de textul constituțional, principalele tipuri de acte normative ce pot fi emise: Parlamentul emite legi (art. 73, în sens juridic restrâns de act juridic al Parlamentului, inclusiv Constituția care este și ea o lege, fiind emisă de Adunarea Constituantă care, de regulă, este tot Parlamentul), regulamente, hotărâri (art. 67); Guvernul emite ordonanțe simple și de urgență și hotărâri (art. 108 și 115); Președintele emite decrete cu caracter normativ1 (art. 100). Legislația stabilește și alte categorii de acte normative, care sunt date în executarea unui alt act normativ: ordine cu caracter normativ, instrucțiuni și alte asemenea acte ale conducătorilor ministerelor și ai celorlalte organe ale administrației publice de specialitate sau ale autorităților administrative autonome (art. 77 din Legea nr. 24/2000), deciziile primului-ministru (art. 19 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor), acte normative adoptate de autoritățile administrației publice locale – ordine, hotărâri, dispoziții (art. 80-82 din Legea nr. 24/2000, respectiv art. 45, 68, 106 din Legea nr. 215/2001 și art. 26 din Legea nr. 340/2004).

Ierarhia actelor normative se stabilește în funcție de importanța relațiilor sociale reglementate (conținutul normativ) și în funcție de locul autorității emitente în rândul autorităților publice. Având aceste două elemente ca temei, ierarhia actelor normative determină forța juridică a acestora. Principiul de drept este că actul normativ de nivel inferior trebuie să fie emis în limitele și potrivit normelor care le guvernează, de nivel superior. Astfel, art. 1 alin. (5) din Constituție stabilește că „În România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie”. Prin referirea, de o concizie specifică textului constituțional, la „supremație” legiuitorul constituant nu face decât să încarce de semnificații sensul juridic al dispoziției, una dintre semnificațiile care interesează tema acestui articol fiind consacrarea constituțională a ierarhiei actelor normative, corelativ cu instituirea obligației esențiale pentru funcționarea statului, de respectare a acestei supremații – ierarhii a actelor normative ce și-ar putea găsi explicitarea în expresia „domnia legii” ca și componentă a statului de drept.

Fără a insista, amintim doar că textul constituțional cuprinde și o reglementare relativ indirectă a principiului ierarhiei actelor normative, dedusă din succesiunea în care sunt reglementate principiile generale, drepturile, libertățile și îndatoririle fundamentale și autoritățile publice – emitenții actelor normative. Așa cum era de așteptat, cadrul normativ subsecvent Constituției a detaliat reglementarea principiului ierarhiei actelor normative. Articolul 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 prevede că actele normative date în executarea legilor, ordonanțelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele și potrivit normelor care le ordonă.

De asemenea, art. 81 din același act normativ dispune că la elaborarea proiectelor de hotărâri, ordine sau dispoziții ale autoritățile administrației publice locale se va avea în vedere caracterul lor de acte subordonate legilor, hotărârilor și ordonanțelor Guvernului și altor acte de nivel superior. Proiectele de lege se elaborează ca urmare a exercitării, potrivit art. 74 din Constituție, a dreptului de inițiativă legislativă, iar proiectele celorlalte categorii de acte normative se elaborează de autoritățile competente să le inițieze, potrivit legii.

Pentru a produce efecte juridice actele normative trebuie să fie adoptate conform procedurilor constituționale și legale și să intre în vigoare pentru a putea fi aplicate. Actul normativ produce efecte într-o anumită perioadă de timp, denumită „durata aplicării” actului normativ, care se întinde de la momentul intrării în vigoare și până la momentul ieșirii lui din vigoare sau al încetării efectelor juridice. Coordonatele fundamentale ale acțiunii normelor de drept sunt: timpul, spațiul și persoana. În prezentul demers interesează „timpul” aplicării b#%l!^+a?actului normativ. În privința acțiunii în timp sunt trei momente care prezintă relevanță: intrarea în vigoare, acțiunea sau perioada de aplicare, și ieșirea din vigoare sau încetarea efectelor.

De regulă, actele normative au o durată de valabilitate nelimitată în timp, în sensul că sunt elaborate și adoptate pentru a reglementa pe o perioadă cât mai întinsă și nedeterminată de timp relațiile sociale care au fost incluse de către legiuitor în obiectul de reglementare. Prin excepție, există acte normative cu aplicare limitată în timp – acte normative temporare. Articolul 68 din Legea nr. 24/2000 prevede că prin acte normative ulterioare se poate prelungi, extinde sau restrânge durata actelor normative temporare. Dispoziția de prelungire a termenului de aplicare a actului normativ temporar trebuie să intervină însă înainte de expirarea termenului și să indice, când este cazul, noul termen.

Potrivit art. 58 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, după intrarea în vigoare a unui act normativ, pe durata existenței acestuia, pot interveni diferite evenimente legislative, cum ar fi: modificarea, completarea, abrogarea, republicarea, suspendarea sau altele asemenea.

1.2. Principiul acțiunii în timp a actului normativ

Pentru a se da expresie ficțiunii juridice, în virtutea căreia autoritățile publice presupun cunoașterea legii de către toți cei cărora li se adresează, data intrării în vigoare a normei juridice trebuie să fie o dată certă, data publicării actului normativ sau o dată expres reglementată și ulterioară acesteia.

Intrarea în vigoare a actului normativ marchează momentul în care acesta are forță juridică pentru toate subiectele de drept cărora li se adresează. Potrivit art. 78 din Constituție, legea se publică în Monitorul Oficial și intră în vigoare la 3 zile de la data publicării sau la o dată ulterioară prevăzută în textul ei. Legiuitorul constituant a făcut, astfel, distincție între momentul publicării legii și momentul intrării acesteia în vigoare, stabilind că aceste momente diferă, tocmai pentru a oferi destinatarilor legii o garanție în plus cu privire la stabilitatea cadrului normativ, noile legi sau evenimentele legislative neputând fi anticipate de către destinatarii legii, încât aceștia să își poată regla conduita într-un interval rezonabil de timp. Termenul de 3 zile se calculează, potrivit art. 12 alin. (1) din Legea nr. 24/2000,pe zile calendaristice, începând cu data publicării în Monitorul Oficial și expiră la ora 24 a celei de-a treia zile, în consecință fiind un termen pe zile pline.

Publicarea legii în Monitorul Oficial al României se face în virtutea decretului Președintelui României de promulgare a legii. Decretul nu are niciun efect direct asupra intrării în vigoare a legii, el fiind doar actul prin care șeful statului constată că procedura legislativă s-a încheiat, iar legea este adoptată cu respectarea procedurii constituționale și se instituie obligația publicării legii în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Ca atare, data intrării în vigoare a legii nu rezultă din decretul prezidențial de promulgare, ci din cuprinsul legii sau din aplicarea dispozițiilor constituționale și legale referitoare la termenul de intrare în vigoare. Potrivit art. 108 alin. (4) din Constituție, hotărârile și ordonanțele Guvernului se semnează de primul-ministru, se contrasemnează de miniștrii care au obligația punerii lor în executare și se publică în Monitorul Oficial. Nepublicarea atrage inexistența hotărârii sau a ordonanței. Deci, publicarea constituie o condiție de validitate a actului normativ și o condiție ca actul administrativ normativ semnat și contrasemnat să producă efecte juridice. Nepublicarea ordonanțelor și a hotărârilor antrenează o sancțiune drastică prin efectele ei și anume, inexistența actului. Prin efectul inexistenței, destinatarii legii urmează să se raporteze la cadrul legal în vigoare ca și când actul normativ asupra căruia are incidență această sancțiune „nu există”, adică nu produce niciun fel de efecte juridice și destinatarii legii nu pot fi ținuți să aplice prevederile actului. Ca sancțiune, inexistența se remarcă prin aceea că nu presupune nici măcar o aparență de legalitate, iar nepublicarea constituie o încălcare flagrantă a legii.

În ceea ce privește ordonanțele simple ale Guvernului sunt valabile precizările de mai sus cu privire la legi, acestea intrând în vigoare la 3 zile de la publicare sau la o dată ulterioară prevăzută în textul ordonanței, conform prevederilor art. 12 alin. (1) din Legea nr. 24/2000. Ordonanțele de urgență intră în vigoare, potrivit dispozițiilor art. 115 alin. (5) din Constituție, reluate de art. 12 alin. (2) din Legea nr. 24/2000, numai după depunerea lor spre dezbatere în procedură de urgență la Camera competentă a fi sesizată și după publicarea lor în Monitorul Oficial.

Apreciem că cele două momente ar trebui să fie simultane, respectiv depunerea ordonanței la Camera competentă și publicarea în Monitorul Oficial, ordonanța de urgență neputând intra în vigoare în lipsa uneia dintre condiții. Textul legal condiționează publicarea în Monitorul Oficial de depunerea ordonanței la Camera sesizată, ceea ce este logic privind procedura legislativă, deoarece momentul publicării marchează practic aducerea la cunoștința publică a textului ordonanței. Or, normele juridice, pentru a putea fi aplicate, trebuie să se bucure de accesibilitate și previzibilitate, așa cum rezultă și din jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului sau, din ce în ce mai des, și din jurisprudența Curții Constituționale din România. Astfel, caracterul accesibil este asigurat tocmai de publicarea ordonanței de urgență în Monitorul Oficial. b#%l!^+a?

Conform art. 12 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, celelalte acte normative menționate la art. 11 alin. (1), și anume actele normative ale Parlamentului, altele decât legile (regulamente și hotărâri), hotărârile Guvernului, deciziile primului-ministru, actele autorităților administrative autonome, ordinele, instrucțiunile și alte acte normative emise de conducătorii organelor administrației publice centrale de specialitate, intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial, dacă în cuprinsul lor nu este prevăzută o dată ulterioară. Data ulterioară de intrare în vigoare a respectivului act normativ trebuie să fie precizată în mod expres în text.

Alineatele (4) și (5) ale art. 11 din Legea nr. 24/2000 stabilesc ca și condiție pentru publicarea actelor obligația ca acestea să fie semnate de emitent. Astfel, ordonanțele și hotărârile Guvernului trebuie să fie semnate de primul-ministru și contrasemnate de miniștrii care au obligația să le pună în executare, restul actelor normative fiind publicate numai după ce au fost semnate de emitent.

Pentru anumite categorii de acte normative, care reglementează anumite relații sociale, există reguli speciale privind intrarea în vigoare. De exemplu, în Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, în art. 4 se prevede că dispozițiile din actele normative prin care se stabilesc și se sancționează contravențiile intră în vigoare în termen de 30 de zile de la data publicării, iar în cazul hotărârilor consiliilor locale sau județene, punerea în aplicare se face și cu respectarea condițiilor prevăzute la art. 50 alin. (2) din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, care dispune că aducerea la cunoștință publică a hotărârilor cu caracter normativ se face în termen de 5 zile de la data comunicării oficiale către prefect. Alin. (2) al art. 4 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 prevede că, în cazuri urgente, se poate prevedea intrarea în vigoare într-un termen mai scurt, dar nu mai puțin de 10 zile.

În consecință, un act normativ care cuprinde dispoziții privind incriminarea unor fapte ca și contravenții poate intra în vigoare într-un interval cuprins între 10 și 30 de zile de la publicarea lui în Monitorul Oficial. În ceea ce privește hotărârile autorităților administrației publice locale sau județene (consiliul local, consiliul județean, Consiliul general al municipiului București), prin care se stabilesc și se sancționează contravenții, acestea pot fi aduse la cunoștință publică prin afișare sau prin orice altă formă de publicitate în condițiile Legii nr. 215/2001.

În privința actelor normative complexe, de exemplu codurile, momentul intrării în vigoare se stabilește prin legi de punere în aplicare, termenul fiind de ordinul anilor pentru a se putea permite pregătirea autorităților însărcinate cu aplicarea acestora.

Decretele Președintelui intră în vigoare de la momentul publicării lor în conformitate cu prevederile art. 100 din Constituție. Unele decrete, în cazurile expres prevăzute de Constituție, sunt contrasemnate de primul-ministru, ca și condiție obligatorie pentru validitatea acestora, primul ministru asumându-și răspunderea politică și juridică alături de președinte pentru aceste acte. În ceea ce privește actele normative adoptate de autoritățile administrației publice locale, în vederea intrării lor în vigoare, acestea se aduc la cunoștința publică în condițiile Legii nr. 215/2001, prin afișare în locuri autorizate și prin publicare într-un cotidian local de mare tiraj. Astfel, aceste acte normative produc efecte de la data aducerii la cunoștința publică printr-una din modalitățile prevăzute de lege (a se vedea art. 49, 68, 106, 115 alin. (6) din Legea nr. 215/2001).

Din momentul intrării sale în vigoare, actul normativ guvernează deplin relațiile sociale, nimeni neputând să se sustragă aplicării sale pe motiv că nu cunoaște legea, fiind aplicabil principiul nemo censetur ignorare legem, existând deci o prezumție absolută de cunoaștere a legii. Din momentul intrării sale în vigoare actul normativ este activ, în sensul că este obligatoriu și se aplică pentru viitor, neavând caracter retroactiv. Prin urmare, publicitatea actului normativ constituie o condiție de validitate a actului, în sensul că acesta, chiar legal adoptat este valabil și poate fi aplicat numai după îndeplinirea procedurilor de publicitate specifice fiecărei categorii de act normativ în parte.

În ceea ce privește evenimentele legislative, acestea, ca regulă, pot interveni după intrarea în vigoare a actului normativ. Textul legal (art. 58 alin. (2) din Legea nr. 24/2000) prevede că, în cazuri temeinic justificate, prin excepție de la faptul că evenimentele legislative intervin după intrarea actelor normative în vigoare, actele normative de importanță și complexitate deosebită pot fi modificate, completate sau, după caz, abrogate de autoritatea emitentă și în perioada cuprinsă între data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, și data prevăzută pentru intrarea lor în vigoare, cu condiția ca intervențiile propuse să intre în vigoare la aceeași dată cu actul normativ supus b#%l!^+a?evenimentului legislativ.

Cu privire la forța juridică a actului normativ prin care se realizează evenimentele legislative, art. 58 alin. (3) din lege prevede că acestea pot fi dispuse prin acte normative ulterioare de același nivel sau de nivel superior, având ca obiect exclusiv evenimentul respectiv, dar și prin alte acte normative ulterioare care, în principal, reglementează o anumită problematică, iar ca măsură conexă dispun asemenea evenimente pentru a asigura corelarea celor două acte normative interferente.

Rezultă de aici că evenimentul legislativ poate fi dispus cu respectarea următoarelor condiții: actul normativ prin care intervine evenimentul legislativ să fie de același nivel sau de nivel superior celui asupra căruia se intervine; actul normativ prin care intervine evenimentul legislativ să fie ulterior actului asupra căruia se intervine; actul normativ asupra căruia se intervine să fie în vigoare sau în mod excepțional, fiind un act de importanță și complexitate deosebită, poate să nu fie în vigoare, dar să fie publicat în Monitorul Oficial, urmând a intra în vigoare la o anumită dată ulterioară; actul normativ prin care intervine evenimentul legislativ să privească exclusiv obiectul de reglementare al actului asupra căruia se intervine sau să fie un act normativ de sine stătător, dar care este într-o strânsă legătură cu un act anterior asupra căruia trebuie să se intervină pentru a se asigura corelarea celor două acte normative. Evenimentele legislative sunt: modificarea, completarea, suspendarea, abrogarea, republicarea sau altele asemenea, textul legal având doar caracter enumerativ și nu limitativ.

Potrivit art. 59 din Legea nr. 24/2000, modificarea unui act normativ constă în schimbarea expresă a textului unuia sau mai multor articole ori alineate ale acestuia și în redarea lor într-o nouă formulare. Modificarea actului normativ trebuie să fie expresă, cu identificarea exactă a textului care se modifică, evitându-se a se preciza la finalul actului că actul se modifică în mod corespunzător. Modificarea trebuie să cuprindă în întregime textul vizat, cuprins în articol, alineat sau în elementul marcat al unei enumerări.

Conform art. 60 din aceeași lege, completarea actului normativ constă în introducerea unor dispoziții noi, cuprinzând soluții legislative și ipoteze suplimentare, exprimate în texte care se adaugă elementelor structurale existente, prin utilizarea unei f ormule de exprimare, cum ar fi: „După articolul… se introduce un nou articol, …, cu următorul cuprins:”. Dacă actul de completare nu dispune renumerotarea actului completat, structurile, inclusiv articolele sau alineatele nou-introduse, vor dobândi numărul structurilor corespunzătoare celor din textul vechi, după care se introduc, însoțite de un indice cifric, pentru diferențiere. Modificarea sau completarea unui act normativ este admisă numai dacă nu este afectată concepția generală ori caracterul unitar al acelui act sau dacă nu privește întreaga ori cea mai mare parte a reglementării în cauză; în caz contrar actul se înlocuiește cu o nouă reglementare, urmând să fie în întregime abrogat.

În ceea ce privește efectele dispozițiilor de modificare și de completare, trebuie precizat că dispozițiile de modificare și de completare se încorporează, de la data intrării lor în vigoare, în actul de bază, identificându-se cu acesta. Intervențiile ulterioare de modificare sau de completare a acestora trebuie raportate tot la actul de bază. În consecință, în ipoteza în care un act normativ a fost modificat sau completat, la aplicarea dispozițiilor sale normative trebuie să se aibă în vedere succesiunea în timp a evenimentelor legislative care au intervenit în perioada de acțiune a actului normativ. Aceasta întrucât efectele modificărilor sau completărilor intervenite se produc de la momentul intrării lor în vigoare, care se stabilește potrivit celor menționate mai sus, în funcție de categoria de act normativ vizată.

O instituție juridică interesantă este prevăzută la art. 66 din Legea nr. 24/2000 – suspendarea actului normativ. Suspendarea intervine atât atunci când un act normativ intrat în vigoare nu mai produce temporar efecte juridice ca urmare a apariției unui act normativ de suspendare, cât și în cazul în care se suspendă aplicarea unui act normativ de către o instanță judecătorească. Suspendarea poate fi legală, judecătorească sau de drept, în funcție de tipul actului normativ.

Textul legal menționat mai sus precizează că, în cazuri speciale, aplicarea unui act normativ poate fi suspendată printr-un alt act normativ de același nivel sau de nivel superior. În această situație se vor prevedea, în mod expres, data la care se produce suspendarea, precum și durata ei determinată. Cu privire la producerea efectelor juridice, textul precizează că la expirarea duratei de suspendare actul normativ sau dispoziția afectată de suspendare reintră de drept în vigoare. Prelungirea suspendării ori modificarea sau abrogarea actului normativ ori a dispoziției suspendate poate face obiectul unui act normativ sau al unei dispoziții exprese, cu aplicare de la data expirării suspendării.

Din textul de lege rezultă că suspendarea legală poate fi dispusă în cazuri speciale, printr-un act normativ cu aceeași forță juridică sau cu forță juridică superioară. Apreciem că formularea alin. (1) al art. 66 este defectuoasă, în primul rând, prin folosirea sintagmei „cazuri speciale”. Într-adevăr, nu este obligația legiuitorului de a defini cazurile speciale, însă acesta trebuie să ofere suficiente elemente, care se constituie în garanții legale contra abuzurilor, garanții care să determine caracterizarea unei situații ca speciale, astfel încât să se poată dispune suspendarea unui act normativ.

Formularea actuală este mult prea generală și creează posibilitatea suspendării unui b#%l!^+a?act normativ pentru o multitudine de situații care uneori pot fi nejustificate. Textul legal ar trebui reformulat în sensul prevederii unor elemente obiective pe baza cărora să se poată determina acea situație specială, excepțională, extraordinară care să determine suspendarea aplicării unui act normativ, precum și obligația motivării în mod temeinic a justificării urgenței suspendării actului normativ respectiv.

În actul de suspendare trebuie să se prevadă în mod expres data de la care se produce suspendarea, precum și durata ei determinată, ceea ce înseamnă că din momentul prevăzut în text se produc efectele suspendării. Însă legiuitorul trebuie să coreleze acest termen referitor la momentul la care se produce suspendarea cu momentul intrării în vigoare a actului normativ de suspendare, astfel încât termenul prevăzut pentru începerea perioadei de suspendare să nu fie anterior momentului intrării în vigoare a actului normativ de suspendare. În aceeași măsură în care data începerii perioadei de suspendare ar fi anterioară datei intrării în vigoare a actului de suspendare, acest act ar avea caracter retroactiv.

La expirarea duratei de suspendare, moment care trebuie să fie precis determinat în actul normativ de suspendare, actul normativ sau dispoziția afectată de suspendare reintră, de drept, în vigoare. În consecință, expirarea termenului de suspendare are ca efect reintrarea de drept în vigoare a dispoziției suspendate, nemaifiind necesară o altă intervenție legislativă. De exemplu, în temeiul acestor prevederi legale, aplicarea dispozițiilor art. 34 alin. (2) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare, a putut fi suspendată succesiv prin Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 33/2001, aprobată prin Legea nr. 386/2001 și prin legile bugetului de stat pe anii 2002-2006, astfel încât funcționarilor publici nu li s-a putut plăti prima anuală de concediu, de acest drept putând să beneficieze numai la încetarea duratei suspendării.

Măsura legislativă a suspendării unui act normativ ori a unei dispoziții legale cuprinse într-un act normativ nu poate fi nesocotită, deoarece, atâta timp cât o dispoziție legală este suspendată aceasta nu face parte din ordinea de drept, altfel spus, pe perioada suspendării este ca și cum respectiva reglementare nu ar exista.

De asemenea, prin Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 1/20128, începând cu data intrării în vigoare a acestei ordonanțe de urgență (n.n. 31 ianuarie 2012) aplicarea dispozițiilor art. 2 lit. i), ale art. 4 alin. (2), a celor privind prima transcriere a dreptului de proprietate și ale art. 5 alin. (1) din Legea nr. 9/2012 privind taxa pentru emisiile poluante provenite de la autovehicule, s-a suspendat până la 1 ianuarie 2013. Chiar dacă este admis, de principiu, că drepturile de o natură similară cu cel la prima de concediu pot fi asigurate de stat numai în interiorul constrângerilor bugetare, practica suspendării aplicării unor legi în vigoare care prevăd drepturile respective pe termen atât de îndelungat care depășește 2-3 ani ridică totuși, cel puțin o problemă.

Astfel, problema de principiu este dacă o suspendare îndelungată a aplicării unor legi, chiar dacă se face pe durată determinată, eventual și cu îndeplinirea celorlalte condiții stabilite de legislație, nu ar fi totuși de natură să afecteze principiul general al statului de drept. Se cuvine, așadar să corelăm măsuri legislative care consacră drepturi de natură pecuniară pentru cetățeni și obligații corelative, de aceeași natură pentru stat, cu art. 138 alin. (5) din Constituție, potrivit căruia nicio cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanțare. Or, dacă în plan constituțional nici nu era cazul să se reglementeze mai mult, în concret, „stabilirea sursei de finanțare” nu poate să semnifice, în niciun caz maniera relaxată în care se prevede că astfel de cheltuieli bugetare vor fi finanțate din bugetul de stat, fără a exista și baza financiară care să susțină efectiv efectuarea cheltuielilor, satisfacerea drepturilor la care statul s-a angajat. Apare, în mod evident, ca iresponsabilă, puerilă și în afara oricărei practici normative coerente, maniera de reglementare în care se consacră drepturi de natură financiară care, apoi, nu se mai acordă în concret niciodată, iar legiuitorul primar sau delegat, după caz, irosește resurse și timp pentru a suspenda aplicarea unor legi a căror adoptare a prezentat importanță, dar a căror aplicare este, de fapt, imposibilă.

Din punct de vedere formal, o astfel de manieră de reglementare poate fi constituțională, însă din punct de vedere substanțial aceasta nu face decât să releve dispreț pentru siguranța circuitului juridic și pentru prestigiul legii. În cazul în care suspendarea unei legi sau a unor dispoziții din lege se realizează printr-o ordonanță de urgență, observăm că motivarea măsurilor capătă o importanță deosebită, deoarece Guvernul ar trebui să justifice, pe de o parte, existența „cauzei speciale” care determină suspendarea legii sau a dispozițiilor din aceasta, iar pe de altă parte, în mod separat, ar trebui să aducă și argumentele care să susțină condițiile pentru emiterea unei ordonanțe de urgență: „situația extraordinară”, urgența reglementării și motivarea urgenței.

Cu privire la „cazurile speciale” de natură să justifice evenimentul legislativ al suspendării, după cum am arătat anterior, conținutul vag al acestei noțiuni este de natură, în opinia noastră, să compromită caracteristicile de normă clară și precisă ale art. 66 din Legea nr. 24/2000. În situația ordonanței de urgență, observăm că lipsa de claritate și precizie a acestor dispoziții este și mai pregnantă, deoarece potrivit art. 115 alin. (4) din Constituție, adoptarea ordonanței de urgență se întemeiază pe existența unei „situații extraordinare”. Așadar, în cazul unei ordonanțe de urgență care are ca obiect de reglementare suspendarea se pune problema cum ar putea fi justificate diferit și ce conținut ar putea avea „cazul b#%l!^+a?special” și situația extraordinară”. Mai mult, dacă ne raportăm la noțiunea de „caz excepțional” care înainte de revizuirea Constituției constituia temeiul adoptării ordonanței de urgență, avem posibilitatea să remarcăm și modul în care legiuitorul a înțeles să se inspire în redactarea Legii nr. 24/20009, dar și modul în care același legiuitor a optat pentru o perspectivă normativă relativ creativă. Avem în vedere că, dacă sensul beletristic al „cazului excepțional”, al „situației extraordinare” și al „cazului special” poate fi relativ similar, din punct de vedere juridic, dacă legiuitorul distinge, atunci distincția este necesar să fie menținută și de către interpret și de către practician. În opinia noastră, dacă potrivit jurisprudenței Curții Constituționale de după revizuirea Constituției s-a stabilit clar că sensul „cazului excepțional” este similar „situației extraordinare” și dacă este evidentă sursa de „inspirație” a legiuitorului, atunci putem admite că argumentele care susțin o „situație extraordinară” pot la fel de bine să susțină și un „caz special”.

Suspendarea judecătorească este reglementată de Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ. În ceea ce privește actele administrative normative, există două posibilități: suspendarea executării actului anterior introducerii cererii de chemare în judecată, dar după efectuarea plângerii prealabile ori solicitarea suspendării prin acțiunea principală, formulată, fie odată cu cererea de chemare în judecată, fie separat.

Astfel, potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în „cazuri bine justificate” și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral, până la pronunțarea instanței de fond. Hotărârea prin care se pronunță suspendarea este executorie de drept. Suspendarea executării actului administrativ are ca efect încetarea oricărei forme de executare, până la expirarea duratei suspendării.

De asemenea, potrivit art. 15 din același act normativ suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14, și prin cererea adresată instanței competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat. În acest caz, instanța poate dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei. Cererea de suspendare se poate formula odată cu acțiunea principală sau printr-o acțiune separată, până la soluționarea acțiunii în fond. Curtea a reținut, în jurisprudența sa, că posibilitatea reclamantului de a solicita suspendarea executării actului administrativ unilateral prin cererea adresată instanței pentru anularea actului nu contravine dreptului la un proces echitabil, iar măsura se justifică prin nevoia asigurării unui just echilibru între interesul particular și cel general. Instanța va putea să dispună suspendarea executării actului administrativ, fără ca prin aceasta să impieteze asupra exigențelor impuse de respectarea principiului separației și echilibrului puterilor în stat, deoarece, în cazul contenciosului administrativ, controlul reciproc specific principiului constituțional invocat, legitimează atât controlul legalității actelor administrative emise de diverse autorități publice, cât și suspendarea punerii în executare a acestora, cu finalitatea prevenirii producerii unor consecințe negative care nu ar mai putea fi reparate sau înlăturate în ipoteza admiterii acțiunii în anularea actului.

Curtea a observat că, pentru a evita consecințele negative ale executării unui act administrativ nelegal, se justifică suspendarea efectelor acestuia până la clarificarea problemei legalității actului administrativ. Suspendarea executării unui act administrativ are caracter esențialmente temporar, durând până la soluționarea acțiunii principale, fără a depinde de voința reclamantului.

Au fost reglementate însă și cazuri privind suspendarea de drept, astfel de cazuri fiind stabilite, de exemplu, prin art. 123 alin. (5) din Constituție în care se face referire la actul consiliului județean, al celui local sau al primarului, care, fiind atacat în contencios administrativ de către prefect, întrucât acesta îl consideră ilegal, este suspendat de drept. De asemenea, potrivit art. 147 alin. (1) din Constituție, ca urmare a exercitării controlului pe calea excepției de neconstituționalitate, pe durata termenului de 45 de zile de la publicarea deciziei Curții, dispozițiile din legile și ordonanțele în vigoare, constatate ca fiind neconstituționale sunt suspendate de drept.

1.3. Natura juridică a actelor de reglementare primară

Legile și ordonanțele adoptate în procedura delegării legislative reprezintă acte normative care reglementează primar în diferite domenii de activitate. Constituția stabilește că legea constituie actul normativ emis de Parlament, în calitate de unică autoritate legiuitoare, ce reglementează relațiile sociale cele mai generale și cele mai importante, stabilind domeniul rezervat legilor organice în Titlul III, capitolul I, art. 73 alin. (3), precum și în alte cazuri în care se reglementează prin lege organică. Legile ordinare intervin în celelalte domenii de importanță socială mai redusă, ele neavând un domeniu precizat în Constituție.

Legea fundamentală consacră regulile principale în legătură cu adoptarea ordonanțelor și a ordonanțelor de urgență, care sunt tratate în Titlul III, capitolul III, art. 108 și 115, privitor la actele Guvernului. Chiar dacă aparțin puterii executive, în calitate de b#%l!^+a?emitent, aceste acte administrative au, de regulă, caracter normativ și putere de lege, fiind supuse regimului juridic al legii în ceea ce privește efectele. Dacă, determinat de natura puterii emitente, adoptarea, elaborarea, intrarea în vigoare, aprobarea și chiar controlul lor de neconstituționalitate comportă particularități față de modul de adoptare, elaborare, dezbatere, modificare etc. a legii stricto sensu, efectele celor două categorii de acte normative sunt similare, Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă referindu-se expres la ambele categorii. Însă, în ceea ce privește emiterea ordonanțelor, constituantul român a impus anumite limite stabilite la art. 115 alin. (6) din Constituție, potrivit cărora acestea nu pot interveni în domeniul legilor constituționale, nu pot afecta instituțiile fundamentale ale statului, drepturile, libertățile și îndatoririle fundamentale, drepturile electorale și nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică. Totodată, ordonanțele simple nu pot interveni în domeniul legilor organice.

În jurisprudența sa, Curtea Constituțională a stabilit că legile și ordonanțele Guvernului nu pot fi atacate pe cale principală, prin acțiune introdusă în acest scop la instanța de judecată sau de arbitraj comercial, ci numai pe cale de excepție, în valorificarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim. Așa fiind, Curtea reține că, în măsura în care art. 9 din Legea nr. 554/2004 se interpretează în sensul că persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe, poate introduce la instanța de contencios administrativ acțiune, al cărei obiect principal îl constituie sesizarea directă a Curții Constituționale pentru a declara ca fiind neconstituționale actele menționate, textul este neconstituțional, prin raportare la prevederile art. 126 alin. (6) și art. 146 lit. d) din Legea fundamentală.

Atunci când obiectul acțiunii principale introduse la instanța de judecată este constatarea neconstituționalității unei ordonanțe simple sau a unei ordonanțe de urgență a Guvernului ori a unor dispoziții din acestea, excepția de neconstituționalitate este transformată într-o veritabilă acțiune directă, pierzându-și astfel natura sa de excepție, înțeleasă ca un mijloc de apărare care nu pune în discuție fondul pretenției deduse judecății.

Același lucru au decis și instanțele de judecată: Ordonanțele emise de Guvern în temeiul legii de abilitare, potrivit articolului 108 alineatul (3) din Constituție, sau ordonanțele de urgență emise cu respectarea procedurii de depunere în dezbatere în procedură de urgență la Camera competentă, sunt acte normative similare legii, care nu pot fi atacate ca orice act administrativ pe calea contenciosului administrativ.

Deși ordonanța este emisă de puterea executivă, intrând în categoria actelor administrative cu caracter normativ [articolul 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 înțelegând prin act administrativ actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice], iar articolele 1 și 8 din aceeași lege nu disting între actele cu caracter individual sau normativ, nu se poate reține că ordonanțele se supun aceluiași regim juridic în ceea ce privește anularea lor. Ele au putere de lege și sunt supuse aprobării Parlamentului, aceasta fiind modalitatea analizării lor sub aspectul legalității, respectiv supuse controlului de constituționalitate potrivit art. 146 lit. d) din Constituție, neputând fi anulate de către puterea judecătorească, dat fiind regimul lor juridic aparte, reglementat în legea fundamentală.

Nici legea stricto sensu nu poate fi anulată, ea supunându-se regimului juridic prevăzut de legea fundamentală și de Legea nr. 24/2000, în ceea ce privește modificarea, completarea, suspendarea sau abrogarea, nefiind prevăzută de lege nulitatea acesteia. Dat fiind regimul juridic special al ordonanțelor Guvernului, ele nu sunt supuse cenzurii instanțelor judecătorești, articolul 9 alineat final din Legea nr. 554/2004 arătând expres și limitativ care poate fi obiectul acțiunii împotriva ordonanțelor Guvernului, și anume: acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și, după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative. Astfel, legile și ordonanțele Guvernului sunt supuse controlului de constituționalitate realizat de Curtea Constituțională în temeiul art. 146 din Constituție, neputând face obiectul controlului realizat de către instanțele judecătorești de drept comun.

1.4. Natura juridică a actelor de reglementare secundară

Așa cum am precizat mai sus, actele normative date în executarea actelor normative primare (n.n. lege în sens restrâns, ordonanțe de Guvern) trebuie să fie date cu respectarea competenței constituționale și legale a organului emitent și cu respectarea actelor normative cu forță juridică superioară.

Astfel, hotărârile de Guvern, conform art. 108 alin. (2) din Constituția României, republicată, „se emit pentru organizarea executării legilor”. Este consacrat astfel regimul constituțional al hotărârilor Guvernului, potrivit căruia hotărârile trebuie să se întemeieze pe lege sau pe un act normativ cu forța juridică a legii. Aceste dispoziții constituționale sunt b#%l!^+a?dezvoltate în cuprinsul Legii nr. 24/2000, precum și, subsecvent, în Regulamentul privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de documente publice, a proiectelor de acte normative, precum și a altor documente, în vederea adoptării/aprobării, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 561/2009. Apreciem că hotărârile de Guvern sunt acte de reglementare secundară (secundum legem) ce se emit pentru organizarea executării legilor, motiv pentru care într-o lege sau ordonanță trebuie să fie precizat temeiul emiterii acestora. Ele nu pot cuprinde reglementări primare ale relațiilor sociale și nu pot fi emise în lipsa unui temei existent într-un act juridic de natură primară22.

În ceea ce privește ordinele cu caracter normativ, instrucțiunile și alte asemenea acte ale conducătorilor ministerelor și ai celorlalte organe ale administrației publice de specialitate sau ale autorităților administrative autonome, acestea trebuie să fie emise în conformitate cu reglementările cu forță juridică superioară, fiind acte cu caracter administrativ ce pot fi contestate în cadrul contenciosului administrativ. Cu privire la actele normative ale autorităților administrației publice locale (hotărârile consiliilor locale și ale consiliilor județene, ordinele prefecților, dispozițiile primarilor) trebuie respectat principiul subordonării față de actele de nivel superior, principiu prevăzut de art. 81 din Legea nr. 24/2000, respectiv față de Constituție, legi, ordonanțele și hotărârile Guvernului și a altor acte de nivel superior.

Hotărârile consiliului local, respectiv ale consiliului județean cuprind norme juridice prin care aceste autorități ale administrației publice locale, reglementate de art. 120-122 din Constituție, rezolvă problemele de interes local care sunt de competența lor de soluționare și, totodată, își manifestă autoritatea în unitățile administrativ-teritoriale (comune, orașe, județe). Fiind acte de realizare a atribuțiilor conferite de lege, hotărârile consiliului local și ale consiliului județean reprezintă acte administrative obligatorii și executorii, cu condiția respectării legii.

Hotărârile consiliilor locale și ale consiliilor județene sunt manifestări de voință adoptate în scopul producerii de efecte juridice în cadrul activității de executare sau organizare a executării în concret a legilor, adică acte administrative emise în vederea exercitării atribuțiilor prevăzute de lege. Fiind acte administrative ele trebuie adoptate cu respectarea dispozițiilor constituționale și legale, a ordonanțelor și hotărârilor Guvernului. Textul constituțional al art. 123 alin. (5) stabilește că prefectul poate ataca, în fața instanței de contencios administrativ, un act al consiliului județean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal.

Articolul 115 alin. (7) din Legea nr. 215/2001 prevede că dispozițiile primarului, hotărârile consiliului local și hotărârile consiliului județean sunt supuse controlului de legalitate al prefectului în condițiile legii care îi reglementează activitatea, acestea fiind, în consecință, acte cu caracter administrativ supuse controlului de legalitate în fața instanțelor de contencios administrativ. Potrivit art. 106 din același act normativ, în exercitarea atribuțiilor sale, președintele consiliului județean emite dispoziții cu caracter normativ sau individual. Acestea devin executorii numai după ce sunt aduse la cunoștință publică sau după ce au fost comunicate persoanelor interesate, după caz. Apreciem că și actele normative emise de președintele consiliului județean au caracter administrativ putând fi atacate în contencios administrativ pentru nelegalitate. b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a?

Cap. 3. Efectele juridice ale actelor administrative

3.1. Forța juridică a actelor administrative

Actele administrative ca orice acte juridice, dau naștere, modifică sau sting raporturi juridice, deci produc efecte juridice cu o anumită forță. Cu alte cuvinte, actele administrative sunt emise în scopul de a produce efecte juridice, adică în vederea creării, modificării sau stingerii anumitor raporturi juridice. Prin efectele juridice ale actelor administrative înțelegem drepturile și obligațiile care iau naștere, se modifică sau încetează prin intermediul acestor acte.

Ȋn literatura de drept administrativ, pentru a se fundamenta forța juridică deosebită a actelor administrative ca acte de autoritate, implicit obligația executării lor, se face apel la prezumția de legalitate, care stă la baza întregului edificiu și a teoriei regimului juridic administrativ. Atâta vreme cât actul administrativ se aplică, se prezumă ca acesta a fost emis cu respectarea tuturor condițiilor de fond și de forma prevăzute de lege, de unde ideea respectarii lui ne apare desprinsa din ideea respectării legii. Sub aspectul efectelor juridice pe care le produce, prezumția de legalitate este de două feluri: prezumție relativă de legalitate și prezumție absolută de legalitate.

Prezumția relativă de legalitate, există în cazul actelor administrative, deoarece acestea pot fi atacate de cei vătămați în drepturile sau interesele lor legitime, urmând ca instanțele judecătorești să cerceteze legalitatea lor. Așadar, prezumția relativă de legalitate poate fi răsturnată, dovedindu-se cu probe că actul administrativ este ilegal.

Prezumția absolută de legalitate nu poate fi combătută, nefiind posibilă cercetarea legalității actului care beneficiază de o astfel de prezumție. Asemenea acte nu pot fi atacate pe nici o cale.

Prezumția de legalitate este asociată cu alte două prezumții, și anume: prezumția de autenticitate și prezumția de veridicitate.

1)      Prezumtia de autenticitate – prin aceasta se înțelege calitatea pe care o are actul administrativ de a fi considerat că provine în mod real de la organul evocat prin forma sa exterioară.

2)      Prezumția de veridicitate – prin aceasta se înțelege calitatea actului de a corespunde adevărului.

Cele doua prezumții, împreună formează fundamentul teoretic atât al efectelor în regim de putere ale actului administrativ, cât și al obligației sale de executare. La rândul lor, cele doua prezumții au un caracter relativ, în sensul că actele administrative se mențin în vigoare atâta vreme cât corespund adevărului privitor la autoritatea de la care emană și la conținutul lor. Când actele administrative nu mai corespund acestor cerințe, valoarea lor juridică este firesc să înceteze. Prezumțiile de autenticitate și veridicitate a actelor administrative se bazează pe obligația personală de onestitate și sinceritate a celor care emit aceste acte juridice. O garanție în plus a acestor prezumții, o constituie sancțiunea penală în cazul falsului sau a uzului de fals în legătură cu aceste acte.

Ȋn doctrina postbelică, s-a susținut că forța juridică a actului administrativ este identică cu a altor acte unilaterale ce emană de la organele statului în realizarea puterii de stat, dar este inferioară forței juridice a legii.

Forța juridică a actelor unilaterale de putere, între care și actele administrative, este superioară celorlalte acte juridice (mai puțin legea și restul actelor juridice specifice organelor "puterii legislative") indiferent de la cine emană (organe de stat, organizații neguvernamentale). Forța juridică, deci, este superioara actelor de drept civil, de drept comercial, de dreptul muncii etc. Potrivit doctrinei actuale, forța juridică a unui act administrativ este dată de locul pe care îl ocupa organul emitent în sistemul organizării administrației publice precum și de natura organului respectiv. Deci, actele administrative au o forță juridică diferită între ele însele, în concordanță cu principiul ierarhiei actelor normative.

Ȋnsă chiar și între actele administrative emise de aceeași autoritate administrativă, există deosebiri cu privire la forța lor juridică, în raport cu efectele lor juridice. De exemplu, de la nivelul Guvernului, în sensul larg al termenului, emană: ordonanțe și hotărâri ale plenului, precum și decizii ale Primului-Ministru, dar nu toate au aceeași forță juridică, ordonanțele având forța juridică cea mai mare, urmeaza hotărârile Guvernului și, apoi, deciziile primului-ministru. La fel se poate spune și în ceea ce privește actele administrative ce emană de la alte organe ale administrației publice, inclusiv ale administrației publice locale, cum ar fi actele administrative de la nivelul consiliului județean (actele consiliului ca atare și actele președintelui). Astfel, actele administrative individuale urmează a fi conforme actelor normative, actelor de administrație generală, iar actele aplicabile într-o circumscripție administrativ-teritorială, urmează a fi conforme celor aplicabile pe întreg b#%l!^+a?teritoriul în cadrul căruia este competent organul care le-a emis.  

Distinct de forța lor juridică, care reprezintă puterea cu care actele produc efecte, adică sunt obligatorii în executare, actele administrative având o formă scrisă beneficiază și de o forță probantă, ce reprezintă puterea lor de a constitui o dovadă despre cele constatate prin act.

3.2. Executarea din oficiu a actelor administrative

Actele juridice unilaterale ale autorităților publice emise în realizarea puterii publice, se caracterizează în ceea ce privește regimul juridic aplicabil, prin regula executării din oficiu. Ȋn cazul în care obligația ce rezultă din act, ca efect juridic al aplicării acestuia, nu este executată de bunăvoie, cel îndreptățit a pretinde această obligație, poate cere intervenția forței de constrângere a statului direct în baza de putere a actului respectiv, făra a mai fi nevoie de investirea actului cu titlu executor. Actul administrativ, la fel ca orice act de putere, este prin el însuși un titlu executor, putându-se trece la executarea silită direct în baza lui, fără a mai fi nevoie de emiterea unui titlu executor de către un organ de stat, cum se întâmplă în cazul actelor juridice civile. Executarea forțată directă este posibilă doar în cazurile expres prevăzute de lege, în caz de urgență, de circumstanțe excepționale ori de necesităti absolute. Ȋnsă pentru executarea silită a actelor administrative, se cer o serie de condiții. Ȋn primul rând, trebuie să existe cel care urmează să execute obligația prevăzută în actul administrativ, în al doilea rând, este necesară abilitarea legală a organului administrației publice de a trece la executarea silită, iar în al treilea rând, este necesar să nu existe nici o altă cale de drept care să asigure îndeplinirea obligației prevăzute în actul administrativ (epuizarea tuturor căilor prin care s-ar putea asigura executarea obligațiilor). Această orientare a doctrinei și a legislației occidentale, evocă accentele care se pun pe ideea garantării libertății individuale, proprietății, inviolabilității domiciliului, aspecte de care nu poate face abstracție nici legislația noastră.

După cum se exprimă un autor, consecința valorii juridice a actelor administrative constă în aceea că, actele respective produc efecte juridice fără a fi necesar consimțământul celor cărora aceste acte se adresează. In ce privește conținutul obligativității actelor administrative, în doctrina postbelică se făcea distincție între obligația de executare și obligația de respectare sau opozabilitate.

Obligația de executare nu constituie în general o obligație numai în sarcina unui singur subiect de drept, ci se întinde asupra tuturor subiectelor, active sau pasive, la care se referă actul administrativ. Astfel, atunci când actul administrativ este normativ, obligația de executare se întinde la toate subiectele care, în prezent sau în viitor, intră în condițiile prevăzute de ipoteza cuprinsă în normele sale. Ȋn cazul în care actul administrativ are caracter individual, efectele juridice se întind numai la acele subiecte prezente, care sunt precis determinate de act.

Obligația de respectare sau opozabilitatea actelor administrative, constituie o obligație diferită de prima, deoarece ea impune o respectare a efectelor de executare pe care le produc actele administrative, astfel că se întinde și la alte subiecte decât acelea obligate la executare. Ȋn cazul în care obligația ce rezultă din act, nu este executată de bunăvoie, cel îndreptățit poate cere intervenția forței de constrângere a statului, fără a mai fi necesară investirea actului cu titlu executoriu.

Principiul executarii din oficiu a actelor administrative, ca orice principiu, admite existenta anumitor excepții, în cazurile prevăzute expres de lege. Aceste excepții, vizează în general actele administrative care nu dau naștere la raporturi de drept administrativ, ci la raporturi de drept civil, de dreptul muncii, raporturi "proteguite prin acțiune în fața instanțelor judecătorești". O asemenea întrerupere temporară a posibilității executării din oficiu, o reprezinta și suspendarea.

3.3. Momentul de la care actul administrativ produce efecte juridice

Momentul de la care actul administrativ produce efecte juridice, sau cu alte cuvinte, momentul de la care actul administrativ intră în vigoare, în doctrina românească s-a fundamentat teza, potrivit căreia, acesta este momentul publicării pentru actele administrative normative și momentul comunicării pentru actele administrative individuale. Această regulă este de mare importanță în practică, deoarece din modul în care o înțelegem și o aplicăm decurg o serie de consecințe juridice: în primul rând existența sau inexistența obligației de executare, și în al doilea rând a posibilității executării din oficiu.

Potrivit unei dispoziții constituționale, aceasta prevede obligativitatea publicării în Monitorul Oficial al României, a decretelor Președintelui (art. 100) și a hotărârilor și ordonanțelor Guvernului (art. 108), cu excepția hotărârilor având caracter militar, fără a distinge după cum aceste acte administrative au caracter normativ sau individual. Se propune astfel, reformularea tezei privind momentul de la care actele administrative produc b#%l!^+a?efecte juridice, concluzia fiind aceea că actele încep să produca efecte juridice din momentul în care au fost aduse la cunoștință în formele îngăduite de lege. Astfel, este avută în vedere atât modalitatea comunicării, specifică actelor administrative, cât și cea a publicării, specifică actelor normative.

Intr-o formulare mai cuprinzătoare, actele juridice, produc efecte juridice de la data aducerii la cunoștință celor cărora li se adresează. Acestora nu li se poate pretinde o anumită conduită dacă nu au cunoscut conținutul actului care prescrie o acțiune sau inacțiune a subiectelor de drept. Așa că, după cum nimeni nu se poate prevala de necunoașterea legii în cazul în care a încălcat o normă publicată, tot astfel nici autoritățile publice nu pot pretinde respectarea voinței lor, decât dacă o aduc la cunoștința celor care trebuie să i se conformeze.

Ȋn ce privește obligația de executare, există însă și situații concrete în practică, în care, de regulă, în finalul actului administrativ, se prevede că acesta intră în vigoare pe data adoptării sau chiar la data semnării sale. In realitate, însă, până la data publicării în Monitorul Oficial al României, partea I, aceste acte nu puteau produce efecte juridice, deoarece numai de la această dată conținutul lor devenea cunoscut celor interesați.

In doctrina postbelică, a fost susținută și teza potrivit căreia, actele administrative intră în vigoare, ca regula generală, din momentul când iau ființă în mod legal, moment care este acela al manifestării voinței juridice, de către organul administrativ, cu respectarea tuturor condițiilor legale. Această opinie era fundamentată pe absența unor dispozitii legale în acest sens, cu privire la această întreagă categorie de acte juridice, care sunt actele administrative, situație înlăturată în prezent, atât Constituția, cât și o serie de texte legale referindu-se expres la momentul intrării în vigoare a unor categorii de acte normative.

Precizarea constituțională actuală introdusă prin legea de revizuire, potrivit căreia, legea intră în vigoare la trei zile de la data publicării sau la o dată ulterioară prevăzută în textul ei, a născut controverse privitoare la momentul intrării în vigoare a tuturor actelor administrative normative. Această măsură a fost justificată prin imposibilitatea distribuirii Monitorului Oficial pe întreg teritoriul țării, astfel încât persoanele fizice sau persoanele juridice, au fost puse în situația de a se conforma dispozițiilor unor legi pe care nu le cunoșteau încă.

Ȋntr-o riguroasă analiză a noilor dispoziții constituționale, prin raportare la alte două texte constituționale, și anume cel conținut în art. 15 alin.(2) potrivit căruia legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale mai favorabile (sau contravenționale) și, respectiv acelui conținut în care consacră intrarea în vigoare a ordonanțelor de urgență numai după depunerea lor spre aprobare la Parlament. Un autor subliniază că acestea ridică două probleme de interpretare, și anume: una privind modul de calcul al termenului de trei zile și alta privind sfera actelor normative la care se aplică. Dacă legat de prima problemă, doctrina este unitară în sensul calculării termenului de trei zile libere, a doua problemă referitoare la domeniul de aplicare a textului prevede că actele administrative normative, care sunt aduse la cunoștința publică, întră în vigoare potrivit dispozițiilor constituționale de drept comun, adică la trei zile de la data aducerii la cunoștință publică, cu excepția intrării în vigoare la o dată ulterioară expres prevăzută în cuprinsul lor, precum și cu excepția retroactivității dispozițiilor contravenționale mai favorabile.

Recent, Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, a fost modificată prin legea nr. 189/2004, inclusiv sub aspectele în discuție, ulterior fiind și republicată. Daca în ce privește termenul de trei zile, acesta se calculează pe zile calendaristice, începând cu data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, și expirând la ora 24,00 a celei de-a treia zi de la publicare, momentul intrării în vigoare a hotărârilor Guvernului, a actelor normative ale autorităților administrative autonome, precum și a ordinelor, instrucțiunilor și a altor acte normative emise de organele administrației publice centrale de specialitate, este cel al publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, dacă în cuprinsul lor nu este prevăzută o dată ulterioară.

Ȋn vederea intrării lor în vigoare, actele normative adoptate de autoritățile administrației publice locale se aduc la cunoștință publică, în condițiile Legii 215/2001, prin afișare în locuri autorizate și prin publicare într-un cotidian local de mare tiraj. In principiu, actele administrative produc efecte juridice pentru viitor, fiind active și nu retroactive. De la această regulă există și unele excepții, cum ar fi: actele administrative cu caracter retroactiv, adică acele acte care constată existența sau întinderea unor drepturi și obligații ce au luat naștere anterior ori inexistența lor.

Sunt unele acte administrative care produc efecte cu caracter retroactiv, fie datorită b#%l!^+a?caracterului lor (actele administrative declarative, actele administrative cu caracter jurisdicțional, actele administrative date în aplicarea unei hotărâri judecătorești), fie unor dispoziții exprese ale legii. Nu trebuie uitată situația prevăzută de articolul 15, alineatul (2) din Constituție, potrivit căreia, actele administrative normative contravenționale mai favorabile vor retroactiva. De la regula intrării în vigoare a actelor administrative, pe lângă actele administrative retroactive, mai fac excepție și actele administrative ce încep să producă efecte juridice la o dată ulterioară comunicării sau publicării. Situațiile de acest gen sunt determinate fie de unele dispoziții ale legii (O.G. nr. 2/2001), fie de voința organului emitent (însuși actul administrativ prevede data ulterioară la care  intră în vigoare), fie de natura actului (de exemplu actele administrative supuse aprobării sau confirmării).

3.4. Suspendarea executării actului

Suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea juridică de întrerupere vremelnică a efectelor acestora. Cum în privința actelor administrative funcționează principiul executării din oficiu, suspendarea ne apare ca o situație de excepție, care poate fi „de drept” – atunci când legea o prevede, sau „judecătorească”, dar în limitele și condițiile prevăzute de lege.

În mod tradițional normele contenciosului administrativ cuprind reglementări cu privire la instituția suspendării actului administrativ atacat. Actuala lege a contenciosului administrativ precizează în mod expres posibilitatea suspendării unui act administrativ, de către instanța de contencios administrativ competentă să judece acțiunea principală, chiar și înainte de introducerea acțiunii. Suspendarea nu se dispune din oficiu, ea trebuie să fie solicitată prin cerere formulată fie de persoana vătămată, fie de Ministerul Public – pentru o cauză de interes public.

De asemenea legea prevede și situația suspendării „de drept”, într-un caz singular, cel al exercitării „tutelei administrative” de către prefect.Judecarea cererii de suspendare se face în regim de urgență, cu citarea părților, instanța pronunțându-se printr-o încheiere sau sentință după caz, executorie de drept. Sentința sau încheierea prin care s-a dispus suspendarea poate fi atacată cu recurs în termen de 5 zile de la pronunțare. Legea contenciosului administrativ menține formularea tradițională a condițiilor în care se va putea dispune suspendarea actului administrativ: „în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente”. Suntem în fața a două condiții ce trebuie îndeplinite cumulativ și care se determină una pe alta.

O altă observație ce se impune a fi făcută este determinarea mai exactă, prin noua lege, a duratei suspendării, față de reglementarea anterioară, care lăsa loc la diferite interpretări. Astfel, în cazul cererilor de suspendare formulate înaintea introducerii acțiunii propriu-zise de contencios administrativ, instanța poate suspenda actul până la pronunțarea instanței de fond, iar în cazul în care solicitarea suspendării se face prin acțiunea principală sau pe durata judecării pe fond, instanța va putea dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei.

Actele administrative sunt executorii din oficiu și prin ele însele, adică nu necesită intervenția unui alt organ pentru a le învesti cu formulă executorie. Datorită acestui specific, devine necesară suspendarea lor, atunci când sunt contestate din punct de vedere al legalității, și când prin executarea lor ar putea provoca o pagubă persoanelor fizice sau juridice protejate prin instituția contenciosului administrativ. În dreptul comparat sunt consacrate mai multe sisteme cu privire la suspendarea actelor administrative contestate: suspendarea de drept, odată cu introducerea recursului administrativ sau a acțiunii în justiție; suspendarea la cerere, însă tot de drept, în unul din aceste două cazuri; suspendarea judecătorească, la cerere, înainte de introducerea cererii în anulare, odată cu aceasta sau după pornirea procesului.

De aceea, în principiu, în Franța, introducerea recursului administrativ nu are ca efect suspendarea execuției actului atacat. Excepțiile de la principiu trebuie să fie prevăzute în mod expres. Din contra, în Germania, recursul administrativ este un obstacol în calea executării actelor care impun obligații, precum și a celor care restrâng drepturi. Excepțiile principiul acesta pot fi stabilite de legiuitor, sau de administrație, care poate ordona, dacă un interes public sau privat o cere, executarea imediată a actului administrativ atacat. De asemenea, ea are puterea de a restabili, tot pentru rațiuni de interes public, un efect suspensiv exclus prin lege. În Suedia și Norvegia recursul nu paralizează execuția actului decât dacă organul de recurs decide în acest sens, la fel se întâmplă și în Elveția, cu excepția actelor ce obligă la prestații pecuniare, întotdeauna suspendate.

Fiecare sistem are avantaje și dezavantaje. Sistemul suspendării de drept încurajează pe acei care urmăresc ca actul să fie aplicat cu întârziere, fără a se intenționa cu adevărat declanșarea unui proces cu acest obiect; suspendarea facultativă, adică lăsată la aprecierea instanței, are dezavantaje născute tocmai din această putere discreționară a b#%l!^+a?instanței, care poate refuza suspendarea, deși se impune acordarea ei (pe de altă parte, o hotărâre de respingere a cererii de suspendare poate fi atacată, la instanța superioară, deci există modalități de reformare a ei). Acest din urmă sistem, de suspendare judecătorească, este cel mai puțin defavorabil dacă avem în vedere ambele părți – administrația și particularii, cu condiția ca suspendarea să poată fi cerută oricând după emiterea actului vătămător, adică înainte de introducerea acțiunii, odată cu ea sau în cursul procesului. Legea nr.554/2004 consacră, ca regulă generală, suspendarea judecătorească, la cerere, odată cu introducerea recursului administrativ sau a acțiunii în fața instanței de contencios administrativ.

Suspendarea întemeiată pe exercitarea recursului administrativ este o suspendare judecătorească, facultativă, admisibilă după introducerea recursului administrativ prealabil, și care durează până la soluționarea cauzei pe fond. Deoarece recursul administrativ prealabil reglementat de art.7 din lege are același scop ca și procedurile administrativ jurisdicționale, reglementate prin legi speciale, considerăm că dispozițiile art.14 și 15 se aplică și în cazul contestării actelor administrativ jurisdicționale, aducând ca argument, în acest sens, și practica instanței noastre supreme întemeiate pe vechea lege.

Soluția aleasă de legiuitor este criticabilă sub aspectul duratei suspendării, ea încurajând recursuri administrative nefinalizate cu intentarea unei acțiuni în contencios administrativ. Astfel, persoana interesată să obțină o "păsuire" de la executarea actului administrativ, solicită, după introducerea recursului administrativ, suspendarea acestuia, și nu mai intentează acțiunea în fața instanței de contencios administrativ. Obține, astfel, un răgaz de 30 de zile cât durează soluționarea recursului, la care se adaugă 6 luni termenul de intentare a acțiunii. Corelativul ar fi fost încetarea de drept a suspendării la un anumit termen, mai scurt (de exemplu, 30 de zile), socotit de la soluționarea (explicită sau tacită) a recursului administrativ, perioadă suficientă pentru a "desluși" intențiile persoanei vătămate; în acest caz, reclamantul, cunoscând faptul că suspendarea actului expiră în 30 de zile, ar fi mai diligent în intentarea acțiunii în fața instanței de contencios administrativ.

În situația de fata, un rol decisiv il au instanțele de contencios administrativ, care au atributia să aprecieze cu obiectivitate aparența de ilegalitate a actului administrativ, și să hotărască suspendarea actului cu mare atenție și numai în acele cazuri în care ea se impune cu evidență. Trebuie subliniat că suspendarea durează până la soluționarea cauzei pe fond, adică în primă instanță, nu și pe parcursul soluționării recursului. Hotărârea instanței va fi o sentință (art.14 alin.4), deoarece este vorba de o acțiune de sine stătătoare, nu accesorie uneia în anulare. Suspendarea ca accesoriu al acțiunii în fața instanței de contencios administrativ. Odată cu acțiunea în anulare, sau separat, pe parcursul judecării fondului cauzei, reclamantul solicită și suspendarea actului administrativ.

Legătura indisolubilă dintre acțiunea principală în anulare și cea accesorie de suspendare a actului rezultă din formularea art.15 și confirmă practica anterioară anului 2004, consacrată prin decizii ale instanței noastre supreme, care a statuat că, în cazul renunțării reclamantului la acțiunea principală, cererea de suspendare rămâne fără obiect, și va fi respinsă pe acest temei. Caracterul accesoriu este confirmat și de faptul că hotărârea instanței asupra cererii de suspendare va fi o încheiere, nu o sentință.

Practica judecătorească anterioară este aplicabilă și în prezent: motivele suspendării trebuie să apară, de la prima vedere, ca fiind temeinice, să creeze de la început o îndoială asupra legalității actului contestat, și să fie cuprinse în considerentele hotărârii. Trebuie subliniat că cererea de suspendare poate fi formulată separat, pe tot parcursul judecării fondului, însă suspendarea poate fi dispusă de instanță "până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei", adică până la expirarea termenului de recurs sau soluționarea recursulu.

Această soluție vine să acopere într-o anumită măsură golul lăsat de inadmisibilitatea cererii de suspendare în recurs, inexplicabilă dacă avem în vedere faptul că motivele de suspendare ar putea apărea și după soluționarea fondului; astfel, titularul autorizației de construcție așteaptă să taie copacii de pe terenul construibil până când cauza este judecată pe fond, însă soluția de respingere a acțiunii în anulare justifică o anumită încredere în soluționarea similară a recursului, ce-l poate determina să "treacă la fapte", în condițiile în care păstrarea spațiului verde este un motiv temeinic de suspendare a actului administrativ din perspectiva comunității locale. În această situație, dacă acțiunea în anulare a fost respinsă, introducerea cererii de suspendare este inadmisibilă în recurs, soluție legală pe care o considerăm deosebit de criticabilă.

Inițiatorul legii afirmă că un alt corelativ este recursul în situații deosebite, reglementat de art.21 al legii, prilej cu care se poate solicita și suspendarea actului; considerăm că această concluzie nu se desprinde din lege, recursul în situații deosebite fiind b#%l!^+a?supus tuturor regulilor recursului, cu excepția termenului de intentare și a motivației intentării, și, în plus, el nu descrie o situație ce poate interveni în practică, ci una ipotetică, teoretică, după cum recunoaște și inițiatorul, prin urmare aplicabilitatea sa este nulă, impunându-se chiar abrogarea.

Calea de atac contra hotărârii de suspendare. În temeiul vechii legi, practica judecătorească a fost inconsecventă în problema naturii juridice a hotărârii de suspendare: încheiere sau sentință.

Curtea Supremă de Justiție s-a pronunțat la început în sensul că încheierea prin care se admite sau respinge cererea de suspendare actului administrativ atacat nu este supusă, separat, nici unei căi de atac, ci, făcând aplicarea regulilor din Noul Cod. pr. civ. (art.466 și 482), doar odată cu hotărârea asupra fondului. Ulterior, practica instanței noastre supreme a luat o altă turnură, statuând printr-o decizie în interesul legii că "este susceptibilă a fi atacată cu recurs atât hotărârea prin care se soluționează cererea de suspendare a executării actului administrativ formulată în cadrul acțiunii principale, cât și hotărârea prin care o atare cerere este soluționată separat", aceasta fiind practica ulterioara.

Noua lege nu rezolvă foarte clar problema, statuând că suntem în prezența fie a unei încheieri, fie a unei sentințe, după caz. Explicația inițiatorului este însă aceea că este vorba de sentință atunci când cererea de suspendare este introdusă separat, în temeiul art.14, și de încheiere atunci când cererea este accesoriu acțiunii în anulare (art.15).

Atât sentința, cât și încheierea, vor putea fi atacate cu recurs, în termen de 30 zile de la pronunțare, recursul fiind nesuspensiv de executare, prin urmare admiterea cererii de suspendare produce efecte juridice și pe parcursul soluționării recursului. Sintetizând, după efectuarea recursului administrativ se poate solicita și acorda suspendarea până la soluționarea fondului, pe când în cazul acțiunii accesorii, se poate solicita și acorda suspendarea până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei.

Competența de judecare a cererii de suspendare aparține instanței competente să judece fondul litigiului, fiind inadmisibilă alegerea unei alte instanțe competente teritorial atunci când acțiunile sunt introduse separat (prima, cererea de suspendare, și ulterior acțiunea în anulare). Prin urmare, opțiunea realizată de reclamant la intentarea acțiunii în suspendare este obligatorie și pentru acțiunea în anulare.

O altă situație este aceea când două persoane diferite atacă același act administrativ, una alegând instanța de la domiciliul său, alta instanța de la sediul autorității publice. În acest caz, dacă este vorba de un act individual, suspendarea se judecă în funcție de motivele invocate de fiecare persoană, actul putând fi suspendat de la executare numai în ceea ce privește persoana a cărei cerere este admisă, adică parțial. În fine, o precizare foarte importantă este aceea că, dacă prin lege specială se prevede o altă instanță competentă să judece cererea de anulare a actului administrativ, dispozițiile ei prevalează, fiind aplicabile și cererii de suspendare.

Suspendarea actului administrativ la solicitarea Ministerului public este supusă unor anumite condiții:

a) poate viza doar acte normative;

b) este întemeiată doar atunci când prin actul normativ se perturbă grav activitatea unui serviciu public "administrativ" de importanță națională (inexplicabil, nu și locală);

c) este întemeiată pe un interes public major, nu pe un drept subiectiv vătămat, fiind, prin urmare, "obiectivă";

d) este independentă de acțiunea în anularea actului administrativ normativ.

În primul rând, nu vedem pe deplin utilitatea textului legal, atâta vreme cât persoana juridică de drept public sau privat care administrează acel serviciu public de importanță națională are posibilitatea și interesul de a acționa ea însăși pentru anularea actului administrativ normativ, și, odată cu recursul administrativ sau cu intentarea acțiunii în anulare, poate solicita suspendarea actului administrativ; în acest caz, există atât un interes public pentru menținerea serviciului public, cât și un drept subiectiv al acelui serviciu public de a contesta actul normativ ilegal, prin urmare cele două se suprapun, fiecare în parte justificând acțiunea în anulare și cea pentru suspendare.

În al doilea rând, ne întrebăm ce sens are suspendarea actului administrativ dacă nu se solicită totodată anularea actului administrativ, știut fiind faptul că Ministerul public poate intenta acțiunea în anulare fără a parcurge recursul administrativ prealabil? Din textul legal nu rezultă nicidecum "legătura" cererii de suspendare cu acțiunea în anulare, așa cum susține inițiatorul legii.

De asemenea, atunci când Ministerul public acționează în numele unei persoane fizice sau juridice vătămate, acțiunea în anulare este una întemeiată pe ilegalitatea subiectivă a actului, pe când cererea de suspendare reglementată de art.14 alin.3 este una pe temei obiectiv, al "interesului public major"; în consecință, nu este admisibilă introducerea de b#%l!^+a?către Ministerul public a cererii de suspendare a actului administrativ normativ ce vatămă drepturi subiective ale unor persoane fizice sau juridice, așa cum susține inițiatorul legii.

Suspendarea de drept a actului administrativ. În temeiul unor dispoziții ale legii contenciosului administrativ, dar și a unor legi speciale, introducerea acțiunii în contencios administrativ poate avea ca efect suspendarea de drept a actului administrativ atacat. Este cazul contenciosului obiectiv declanșat la inițiativa Prefectului sau a Agenției Naționale a Funcționarilor Publici (art.123 din Constituție, respectiv art.3 alin.3 din Legea nr.554/2004).

De asemenea, în temeiul Legii nr.215/2001, hotărârea de dizolvare a consiliului local sau ordinul de constatare a dizolvării consiliului sunt suspendate de drept în momentul intentării acțiunii de către consilierii interesați (art.57 alin.3 și art. 58 alin.3). Justificarea acestei opțiuni a legiuitorului, ce are în vedere faptul că prin astfel de acțiuni se apără legalitatea obiectivă și buna funcționare a administrației publice, nu scapă criticilor, deoarece se creează o situație favorizată, în care reclamantul nu trebuie să motiveze în nici un fel necesitatea suspendării, iar aplicarea în practică a acestor dispoziții poate duce la abuzuri – cum ar fi cazul prefectului, organ politic, care, în mod șicanator, introduce acțiuni în contencios administrativ, blocând astfel activitatea autorităților administrației publice locale în care activează demnitari de altă orientare politică.

Din păcate, în cazul prefectului nici nu poate fi vorba de adoptarea unei soluții diferite prin lege, întrucât suspendarea de drept este impusă prin Constituție – situație în aceeași măsură criticabilă, deoarece rolul unei legi fundamentale este acela de a stabili doar principii de funcționare, nu de a intra în detaliu și a reglementa exhaustiv anumite instituții de drept. În cazul Agenției Naționale a Funcționarilor Publici, însă, considerăm necesară și posibilă modificarea legii în sensul în care și această autoritate să fie obligată să-și justifice cererea de suspendare adresată instanței de contencios administrativ.

Cererea de suspendare. Suspendarea de drept ( ope legis) intervine fără intervenția vreunui organ de jurisdicție atunci când legiuitorul vrea sa confere o legitimare procesuală specială unui organ administrativ (cazul prefectului – art. 123 din Constituție; cazul Agenției Naționale a Funcționarilor Publici) – art. 3 al. 3 din Legea nr. 554/2004 – sau când recunoaște exercițiul unui drept fundamental, iar obligarea acestuia ar produce pagube iminente (plângerea contravențională adresată instanței judecătorești), sau când se prevede în lege că se aplica cu titlu de sancțiune (art. 49 al. 2 din O.G. nr. 21/1992 privind protecția consumatorului).

În cazul suspendării de drept, legiuitorul oferă un alt tratament, chiar discriminatoriu, față de suspendarea ce intervine printr-un act juridic. Astfel, spre deosebire de suspendarea care operează de drept printr-un act juridic, suspendarea de drept nu trebuie motivată, iar pe de alta parte acest tip de suspendare durează până la soluționarea cauzei – art. 3 al. 3 din Legea nr. 554/2004 – ceea ce presupune ca momentul final al acesteia este atunci când hotărârea devine definitivă și irevocabilă.

Suspendarea printr-un act juridic care atunci când sunt îndeplinite condițiile cerute de lege are un caracter obligatoriu și nu facultativ are ca obiect actul administrative unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea executării ori a organizării executării legii, care da naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.

Suspendarea printr-un act juridic o poate dispune organul emitent al actului administrativ sau organul ierarhic superior acestuia sau instanța de judecată.

Legiuitorul a prevăzut în art.14 si 15 din Legea nr. 554/2004 că cererea de suspendare poate fi promovată, cu respectarea unor condiții, de persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim sau de Ministerul Public. Considerăm că instanța din oficiu nici chiar atunci când își exercita rolul activ (art. 129 al. 4 si 5 Cod procedura civila) nu poate dispune din oficiu suspendarea executării actului administrativ, deci în lipsa cererii părții vătămate sau a Ministerului Public, deoarece în toate cazurile, potrivit art. 129 al. 6 Cod procedură civilă, judecătorii hotărăsc numai asupra obiectului cererii deduse judecății.

Cererea de suspendare poate fi introdusă la instanța competentă fie separat, încă din momentul sesizării autorității publice conform art. 7 din Legea nr. 554/2004, care se refera la procedura prealabilă administrativă, fie o dată cu solicitarea adresată instanței judecătorești pentru anularea în tot sau în parte a actului atacat. Este firesc ca potrivit prevederilor art. 15 teza a II-a din Legea nr. 554/2004 partea vătămată sau Ministerul Public sa ceara separat suspendarea executării actului administrativ unilateral doar până la soluționarea acțiunii în fond, atâta timp cât, potrivit art. 20 al. 2 din aceleași act normativ recursul exercitat asupra hotărârii ce s-a pronunțat pe fond suspendă de drept executarea.

Însa indiferent daca partea vătămată se adresează instanței judecătorești pe cale b#%l!^+a?separată pe durata procedurii prealabile administrative sau solicită suspendarea o data cu acțiunea principala, cererea poate sa fie formulată numai în cazuri bine justificate si pentru prevenirea unei pagube iminente. Cele două condiții se presupune ca trebuie sa fie îndeplinite prin demonstrație, cumulativ.

Din înțelesul art. 14 si 15 din Legea nr. 554/2004 deducem ca cererile de suspendare pot fi de mai multe tipuri, după cum urmează:

– cererea formulată pe cale separată o dată cu sesizarea autorității emitente sau în timpul procedurii prealabile administrative;

– cererea formulată în cuprinsul acțiunii principale de anulare adresată instanței de contencios administrativ competente;

– cererea formulată separat de acțiunea principală, dar numai până la soluționarea acțiunii de fond.

Sunt de făcut unele observații :

1. Condițiile cerute a fi îndeplinite cumulativ în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, se pretind a fi îndeplinite în cazul tuturor tipurilor de cerere.

2. În toate cazurile instanța va rezolva cerere de suspendare, de urgență cu citarea părților. În cazul în care cererea de suspendare este introdusa o data cu acțiunea principală, instanța respectând caracterul urgent dar și principiul celerității o poate soluționa chiar înaintea primei zile de înfățișare pentru acțiunea de fond.

3. Ministerul Public este îndrituit prin Legea contenciosului administrativ sa sesizeze instanța de contencios administrativ în două situații potrivit art. 1 al. 4 si 5. Coroborând dispozițiile art.1 al. 5 cu cele ale art. 14 al. 3 din Legea nr. 554/2004, constatăm că Ministerul Public poate introduce cererea de suspendare la instanța judecătorească ori în faza procedurii prealabile administrative (din oficiu sau la sesizare) ori o data cu cererea adresată instanței competente pentru anularea (art. 1 al. 5 coroborat cu art. 15) actului administrativ sau separat până la soluționarea fondului.

Dacă în condițiile art. 1 al. 4 Ministerul Public își pierde calitatea de reclamant si deci nu poate introduce cerere de suspendare, din coroborarea art. 1 al. 5 și art. 15 din Legea nr. 554/2004, rezultă că în măsura în care este reclamant Ministerul Public poate fi titular al cererii de suspendare, cu o singură condiție, obiectul cererii sa fie un act administrativ normativ. Dar, se pune întrebarea dacă în cazul prevăzut de art. 14 al. 3 din Legea nr. 554/2004 Ministerul Public poate interveni chiar și atunci când nu este titular al acțiunii introductive în contencios administrativ, adică poate solicita suspendarea din oficiu (autosesizare) sau la sesizare? Legiuitorul lasă la interpretarea instanței o astfel de situație, care în fond ar presupune un răspuns afirmativ, în sensul ca Ministerul Public are deschisă această cale, intrând per absurdum într-un raport juridic în care nu este parte, doar pe considerentul că este în cauză un interes public major, de natură a perturba grav funcționarea unui serviciu public administrativ de importanță națională. Această ultimă condiție care se îndepărtează foarte mult de prevederile art. 1 al. 5 din Legea nr. 554/2004, este lăsată de asemenea, a fi la aprecierea, în limitele puterii discreționare, a judecătorului.

4. Soluționarea cererii de suspendare în cazul în care există numai o procedură prealabilă administrativă se face prin acțiune principală, iar atunci când exista deja o acțiune principală în anulare se face prin încheiere , hotărârea putând fi atacată cu recurs în termen de 5 zile de la pronunțare (își au aplicare prevederilor Codului de procedură civilă: 5 zile de la comunicare dacă partea nu a fost prezentă la pronunțare). Potrivit art. 15 al. 3 din Legea nr. 554/2004 hotărârea dată în baza cererii de suspendare este executorie de drept, iar introducerea recursului, în cazul acestei hotărâri, nu suspendă executarea.

Cererea de suspendare, formulată în cadrul procedurii prealabile administrative, se soluționează prin sentință și dacă este admisă efectele suspendării încetează o dată cu soluționarea fondului. Hotărârea dată cererii de suspendare este executorie de drept, iar introducerea recursului împotriva acesteia nu suspendă executarea (art. 15 al. 3). Cu toate acestea chiar daca cererea de suspendare a fost respinsa, sau cererea de anulare a fost respinsa, recursul declarat împotriva hotărârii pronunțate pe fond în prima instanță suspendă executarea. Prin urmare, o dată ce legea nu distinge, înțelegem ca recursul declarat fie de reclamant fie de pârâtă suspendă executarea actului administrativ chiar si în lipsa unei sentințe de admitere a cererii de suspendare. Cererea de suspendare formulată o dată cu acțiunea principală poate fi soluționată de instanța competentă prin respingerea ei sau admiterea acesteia până la pronunțarea pe fond (cine poate mult poate si mai puțin) sau instanța va putea dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei (art. 15 al. 1 din Legea nr. 554/2004). Practic în acest caz, dispoziția prevăzută de art. 20 al. 2 din Legea nr. 554/2004 rămâne superfluu.

Cererea de suspendare formulată printr-o acțiune separată, dar numai până la soluționarea acțiunii principale în fond, poate sa fie pronunțată de instanță fie prin b#%l!^+a?soluționarea fondului, fie până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei în recurs. Prin urmare, recursul declarat împotriva hotărârii prin care s-a soluționat acțiunea principală în fond poate suspenda executarea ori poate sa nu mai producă alt efect juridic cu privire la suspendare. Suspendarea executării actului administrativ atacat impune judecarea recursului declarat împotriva hotărârii prin care s-a soluționat acțiunea principală în fond în regim de urgență.

Concluzii

Sfârșitul secolului XX și începutul celui de al III-lea mileniu se caracterizează printr-un amplu proces de transformări în toate domeniile de activitate ale societății umane, iar ansamblul acestor mutații trebuie să fie supus unor reglementări specifice, principiul legalității fiind o cerință esențială a statului de drept.

Ordinea juridică națională a fiecărei țări este influențată de sistemele juridice supranaționale, datorită tendinței de globalizare a lumii, fără a putea fi negată interdependența legislațiilor interne, în condițiile în care statul, în calitate de semnatar al unor convenții internaționale, are de îndeplinit anumite obligații, inclusiv pe planul adoptării unor norme juridice corespunzătoare angajamentelor asumate. Putem afirma că asistăm la un proces de convergență între dreptul administrativ din statele membre ale Uniunii Europene și dreptul administrativ european, care urmează să se dezvolte în continuare. Apreciem că, în condițiile în care România și-a asumat acquis-ul comunitar, ea are obligația de a implementa în legislația națională principiile generale de procedură administrativă conturate la acest nivel.

Suspendarea executării actelor administrative trebuie considerată ca fiind în realitate, un eficient instrument procedural aflat la îndemâna autorității emitente sau a instanței de judecată, pentru a asigura respectarea principiului legalității, fiind echitabil ca atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află în proces de evaluare, acestea să nu-și producă efectele asupra celor vizați.

Încetarea temporară și provizorie a efectelor juridice produse de un act administrativ se face prin suspendare. Prin revocarea sau anularea actului administrativ suspendarea se transforma, dobândind un caracter definitiv, cu efecte ex tunc (pentru trecut) si ex nunc (pentru viitor) pe motiv de ilegalitate si cu efecte ex nunc pe motiv de inoportunitate (în cazul revocării) . Cum prin noua lege a contenciosului administrativ, distincția dintre legalitate si oportunitate nu mai este evidentă, oportunitatea constituind o dimensiune a legalității , consideram ca indiferent dacă este vorba de revocare sau anulare în prezent efectele sunt atât ex tunc cât si ex nunc .

În considerarea acestui punct de vedere a se vedea că dacă s-au produs unele efecte pentru trecut, potrivit art. 18 al. 3 din Legea nr. 554/2004 , ele chiar dacă din punct de vedere material nu mai pot fi înlăturate, instanța la soluționarea cererii, daca reclamantul a solicitat acest lucru, va hotărî si asupra despăgubirilor pentru daunele materiale si morale cauzate.

Actele administrative sunt obligatorii si executorii prin ele însele de la publicare, de la data prevăzută pentru intrarea în vigoare sau de la comunicare, bucurându-se de b#%l!^+a?prezumția de legalitate. În această ordine de idei de observat ca suspendarea determina doar o încetare temporara a efectelor juridice, fără însa ca actul administrativ sa fie desființat, ci doar temporar acesta nu se mai aplica.

În literatura juridică s-a arătat că suspendarea poate opera fie prin prevederile exprese ale legii, fie printr-un act juridic (act juridic administrativ al organului administrativ emitent sau al organului superior în limitele conferite de lege, hotărâre a instanței judecătorești) .

b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a?

Bibliografie

1. Alexandru Ioan, Drept administrativ comparat, Editura Lumina Lex, București, 2000

2. Anghene M., M. Stoica, Controlul activității economico-sociale, Editura Politică, București, 1981

3. Bogasiu G., Legea contenciosului administrativ – comentată și adnotată – cu legislație, jurisprudență și doctrină, București: Universul Juridic, 2008

4. Brezoianu Dumitru, Drept administrativ – organizarea de stat în România, ,Editura Lucrețius, București, 1998

5. Chiriac Lucian, Activitatea autorităților administrației publice, Accent, Cluj Napoca, 2001

6. Ciobanu A.S., F. Coman-Kund, Drept administrativ, partea II-a, Editura. UJ, București, 2008

7. Drăganu Tudor, Actele de drept administrativ, Editura Științifică, București, 1959

8. Drăganu Tudor, Drept constituțional și instituții politice, vol. I, Lumina Lex, 1998

9. Ionescu Romulus, Drept administrativ, E.D.P., București, 1970

10. Iovanaș Ilie, Dreptul administrativ, Activitatea administrației publice, Controlul exercitat asupra activități administrației publice , Editura Servo – Sat, 1997

11. Iorgovan Antonie, Tratat de drept administrativ, Vol. II, Editura Nemira, București, 1996

12. Iorgovan Antonie, Tratat de drept administrativ, vol. II, ediția a III-a, Editura ALL BECK, 2002

13. Iorgovan Antonie, Noua lege a contenciosului administrative- geneza si explicații, Editura Roata, București, 2004

14. Ivanoff Ivan Vasile, Contenciosul administrativ, conform legii nr 554/2004, Editura Biblioteca Targoviste, 2011

15. Lazăr Teofil, Drept administrativ român. Partea generală, Vol. I, Editura Ministerului de Interne, București, 2000

16. Neculescu Paul ,Tratat de Drept administrativ, Editura All Beck București, 1934

17. Negoiță Alexandru, Drept administrativ, Editura Silvi, București, 1996

18. Oroveanu Mihai T., Introducere în știința administrației, Universitatea Creștină “Dimitrie Cantemir”, București, 1994

19. Oroveanu Mihai, Tratat de drept administrativ,  editia a II-a revăzută și adăugită, Editura Cerma, București, 1998

20. Petrescu Rodica Narcisa, Drept administrativ, Accent, Cluj Napoca, 2004

21. Popa N., Teoria generală a dreptului, ediția a 3-a, București: C.H.Beck, 2008

22. Popescu Corneliu-Liviu, Data intrării în vigoare a actelor normative în lumina dispozițiilor constituționale revizuite, în Dreptul, nr. 4, 2004

23. Prisacaru Valentin I. , Tratat de drept administrativ, Partea generală ,Ediția  a III-a, revăzută și adăugită de autor, Editura Lumina Lex, București, 2002

24. Rusu Ion, Drept administrativ, Editura Lumina Lex, București, 2001

25. Trăilescu Anton, Drept administrativ. Tratat elementar, Editura All Beck, Bucuresti, 2002

26. Țigăeru Gheorghe, Contenciosul administrativ, Editura Lumina Lex, București, 1994

27. Viorescu R., Contencios Administrativ- suport de curs Administrație Publica I.D., Suceava, 2007

28. Legea nr.70/1991

29. Legea nr. 105/1997

30. Legea nr 215/2001

31. Legea nr. 554/2004

32. http://www.dreptonline.ro

33. http://www.scj.ro

Bibliografie

1. Alexandru Ioan, Drept administrativ comparat, Editura Lumina Lex, București, 2000

2. Anghene M., M. Stoica, Controlul activității economico-sociale, Editura Politică, București, 1981

3. Bogasiu G., Legea contenciosului administrativ – comentată și adnotată – cu legislație, jurisprudență și doctrină, București: Universul Juridic, 2008

4. Brezoianu Dumitru, Drept administrativ – organizarea de stat în România, ,Editura Lucrețius, București, 1998

5. Chiriac Lucian, Activitatea autorităților administrației publice, Accent, Cluj Napoca, 2001

6. Ciobanu A.S., F. Coman-Kund, Drept administrativ, partea II-a, Editura. UJ, București, 2008

7. Drăganu Tudor, Actele de drept administrativ, Editura Științifică, București, 1959

8. Drăganu Tudor, Drept constituțional și instituții politice, vol. I, Lumina Lex, 1998

9. Ionescu Romulus, Drept administrativ, E.D.P., București, 1970

10. Iovanaș Ilie, Dreptul administrativ, Activitatea administrației publice, Controlul exercitat asupra activități administrației publice , Editura Servo – Sat, 1997

11. Iorgovan Antonie, Tratat de drept administrativ, Vol. II, Editura Nemira, București, 1996

12. Iorgovan Antonie, Tratat de drept administrativ, vol. II, ediția a III-a, Editura ALL BECK, 2002

13. Iorgovan Antonie, Noua lege a contenciosului administrative- geneza si explicații, Editura Roata, București, 2004

14. Ivanoff Ivan Vasile, Contenciosul administrativ, conform legii nr 554/2004, Editura Biblioteca Targoviste, 2011

15. Lazăr Teofil, Drept administrativ român. Partea generală, Vol. I, Editura Ministerului de Interne, București, 2000

16. Neculescu Paul ,Tratat de Drept administrativ, Editura All Beck București, 1934

17. Negoiță Alexandru, Drept administrativ, Editura Silvi, București, 1996

18. Oroveanu Mihai T., Introducere în știința administrației, Universitatea Creștină “Dimitrie Cantemir”, București, 1994

19. Oroveanu Mihai, Tratat de drept administrativ,  editia a II-a revăzută și adăugită, Editura Cerma, București, 1998

20. Petrescu Rodica Narcisa, Drept administrativ, Accent, Cluj Napoca, 2004

21. Popa N., Teoria generală a dreptului, ediția a 3-a, București: C.H.Beck, 2008

22. Popescu Corneliu-Liviu, Data intrării în vigoare a actelor normative în lumina dispozițiilor constituționale revizuite, în Dreptul, nr. 4, 2004

23. Prisacaru Valentin I. , Tratat de drept administrativ, Partea generală ,Ediția  a III-a, revăzută și adăugită de autor, Editura Lumina Lex, București, 2002

24. Rusu Ion, Drept administrativ, Editura Lumina Lex, București, 2001

25. Trăilescu Anton, Drept administrativ. Tratat elementar, Editura All Beck, Bucuresti, 2002

26. Țigăeru Gheorghe, Contenciosul administrativ, Editura Lumina Lex, București, 1994

27. Viorescu R., Contencios Administrativ- suport de curs Administrație Publica I.D., Suceava, 2007

28. Legea nr.70/1991

29. Legea nr. 105/1997

30. Legea nr 215/2001

31. Legea nr. 554/2004

32. http://www.dreptonline.ro

33. http://www.scj.ro