Principiul Legalitatii In Administratia Publica

PRINCIPIUL LEGALITAȚII IN ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ

CUPRINS

CAPITOLUL 1

PRINCIPIUL LEGALITĂȚII CA DIMENSIUNE A STATULUI DE

DREPT

1.1. Constituționalizarea statului de drept

1.2. Reflectarea principiului legalității în constituțiile țârilor din Uniunea Europeană

1.3. Reflecții asupra consacrării principiului legalității în Tratatul privind o Constituție pentru Europa.

CAPITOLUL 2

LEGALITATEA ACTELOR ADMINISTRATIVE

2.1. Principiul legalității

2.3. Izvoarele legalității

2.3. Aspecte actuale privind multiplicarea izvoarelor legalității la nivel European

CAPITOLUL 3

CONDIȚIILE DE LEGALITATE ALE ACTELOR ADMINISTRATIVE

3.1. Doctrina românească despre condițiile de legalitate a actelor administrative

3.2. Doctrina străină despre condițiile de legalitate a actelor administrative.

3.3. Condiția generală de legalitate potrivit căreia actul administrativ trebuie să fie emis de autoritatea competentă și numai în limitele competenței sale

CAPITOLUL 4

CONDIȚIA GENERALA DE LEGALITATE POTRIVIT CĂREIA ACTUL ADMINISTRATIV TREBUIE SĂ FIE EMIS IN FORMA ȘI PROCEDURA PREVĂZUTĂ DE LEGE

4.1 Forma actelor administrative nomative și individuale

4.2 Procedura de elaborare a actelor administrative

CAPITOLUL 5

RELAȚIA LEGALITATE – OPORTUNITATE

5.1 Relația legalitate – oportunitate în doctrina românească

5.2. Aspecte de drept comparat cu privire la relația legalitate – oportunitate

PROPUNERI DE LEGE FERENDA

BIBLIOGRAFIE

CAPITOLUL 1

PRINCIPIUL LEGALITĂȚII CA DIMENSIUNE A STATULUI DE

DREPT

Constituționalizarea statului de drept

Statele care își atribuie calificativul de stat de drept nu au creat încă un model unanim acceptat, dar au aderat Ia ideea că exprimă pe de o parte o condiție ce privește puterea și o mișcare de raționalizare și de ordonare a acesteia, iar pe de altă parte exprimă și o concepție nouă privind dreptul care are în vedere caracterul său ambivalent atât ca mijloc de acțiune a statului, dar și ca mijloc de limitare a puterii acestuia.

Aceasta este constanta care a prins contur între soluțiile tehnice diferite propuse, constantă care, în majoritatea cazurilor, are un caracter constituțional, deoarece constituțiile sunt cele care " trebuie să prevadă distribuirea autorității și limitele în care se poate extinde puterea, dar și mijloacele de contracarare, astfel încât să se poată determina întotdeauna ce este legal sau ilegal și să se prevadă regimul de drept ".

În tratatul profesorului Ion Deleanu este menționată ca și condiție imanentă a statului de drept instituționalizarea supremației Constituției fapt prin care se înțelege subordonarea legislativului fată de așezământul fundamental, prin urmare statul de drept devine astfel stat constituțional. Consacrarea principiului supremației Constituției și a obligativității legii în așezământul fundamental are avantajul pe care întotdeauna o normă expresă o reprezintă fată de aceea rezultată din interpretare: certitudinea în mod strict, previzibilitatea în mod indubitabil.

Principiul supremației Constituției și al obligativității legii exprimă pe de o parte supremația Constituției când legea exprimă voința, numai dacă respectă norma constituțională ca și consecință a principiului constituționalității care cumulează și articulează mijloacele juridice care au ca scop asigurarea con oralității regulilor dreptului dispozițiilor constituționale, iar pe de altă parte obligativitatea legii, preeminența sa în reglementarea relațiilor sociale asigură ordinea de drept.

Principiul legalității, ca principiu juridic, exprimă două condiții ale statului de drept:

obligația subiectelor de drept de a respecta normele juridice în vigoare

respectarea ierarhiei normelor juridice.

întâietatea legii în constituțiile țârilor acceptă înțelesul exhaustiv, fără a se face diferență între principiul legalității și cel al constituționalității. Această abordare este posibilă, deși principiul constituționalității trebuie exprimat atât din punct de vedere al raportării regulilor dreptului la conținutul reglementărilor constituționale, dar și din punctul de vedere al raportării la procedurile instituite de Constituție pentru emiterea lor.

Utilizarea accepțiunii largi a principiului legalității este considerată posibilă deoarece pilonul legalității este reprezentat de Constituția fiecărui stat de drept.

Reflectarea principiului legalității în constituțiile țârilor din Uniunea Europeană

La data de 1 octombrie 1920 în Austria a fost votată Legea de instituire a Republicii Austriece ca federație. Aceasta a suferit mai multe modificări esențiale în funcție de contextul istoric până în anul 1994 când a fost oficial numită Legea Constituțională Federala (Bundesverfas-sungsgesetz) prescurtat B-VG.

Unicitatea sistemului austriac în Europa derivă din faptul că nu toate normele care au caracter constituțional sunt reunite într-o Constituție unică.

Legea Constituțională Federală (B-VG) include cele mai importante dispoziții de ordin constituțional și în particular fixează principiile fundamentale care sunt norme supreme în ordinea juridică a Austriei, dintre care se evidențiază dispozițiile referitoare la principiul legalității din punctul de vedere al ierarhiei și al forței juridice a actelor normative.

Principiul statului de drept este exprimat prin prisma principiului securității juridice prin puterea atribuită Culții Administrative de control asupra autorităților administrative și prin competenta Curții Constituționale de control asupra puterii legislative.

Dispozițiile privind Ciulea Constituțională cuprinse în art. 137-148 din Legea Constituțională Federală și în Legea privind aceasta Curte (Verfassungsgerichshofgesetz-VfGG) exprimă competenta acesteia de a controla constituționalitatea legilor și legalitatea unor reglementări și de asemeni de a soluționa recursurile împotriva deciziilor administrative prevăzute de art. 144 B-VG.

Competența Curții Administrative prevăzută de art. 129 din B-VG și de legea Curții Constituționale se referă la deciziile ce privesc recursurile sau apelurile pentru ilegalitatea actelor individuale date în ultimă instanță de autoritățile administrative, dar și la deciziile asupra recursurilor pentru inactivitatea autorității administrative în împrejurarea în care în Austria camerele administrative independente hotărăsc în privința deciziilor administrative, hotărâri ce pot fi supuse apelului sau recursului la Curtea Administrativă sau la cea Constituțională, prevederi ale art. 144 B-VG.

Actualmente se discută transformarea acestor camere în curți administrative ale landurilor.

În amendamentele aduse dispozițiilor constituționale în perioada anilor 1983 – 1995 era evidențiată necesitatea asigurării compatibilității cu statutul de membru al Uniunii Europene.

Constituția Belgiei a fost elaborată în anul 1831. Au fost făcute mai multe revizuiri dintre care cele minore în anii 1893 și 1920-1921, iar cele majore în anii 1970, 1980, 1988, 1989 și 1993. în consecință, în februarie fost republicat textul revizuit și renumerotat pentru a fi compatibil cu obiectivul urmărit și anume cel de a crea o Belgie federală înfr-o Europă federală.

Deși puterea legislativă se exercită în comun de rege, de Camera reprezentanților și de Senat așa cum prevede art. 36 din Constituția renumerotată, rămâne același caracter unanim recunoscut al legalității de pilon al statului de drept (art. 33 și urm. din Constituție). De respectarea acestui principiu se ocupă Curtea de arbitraj constituită în anul 1980 (art. 142, pârgar. 1 din Constituție), puterea judiciară [art.40, alin. (1) din Constituție] și justiția administrativă [art. 160, alin. (2) din Constituție].

La 23 mai intrat în vigoare Legea Fundamentală pentru Republica Federală Germania. Aceasta a suferit în peste 50 ani de existență tot atâtea revizuiri, însă și-a dovedit perenitatea prin gradul de perfecțiune atins, ceea ce a făcut posibilă aplicarea ei pe întreg teritoriul Germaniei imediat după data unificării din 1990.

Acceptarea primatului legii scrise și a supremației Constituției în sistemul juridic intern a determinat transformarea caracterului provizoriu al Legii fundamentale într-unui de durată.

Prin urmare, conform art. 20, parag. 3 al Legii Fundamentale, legiferarea ține de ordinea constituțională, iar autoritatea executivă trebuie exercitată în acord cu statutul și legea.

Conform art. 1, parag. 3 al Legii Fundamentale, exercitarea puterii executive este supusă și respectării drepturilor fundamentale ( aii. 1 și art. 3 din Legea Fundamentală).

Superioritatea unei legi sau a unui act al Parlamentului prevăzută de Legea Fundamentală se exercită asupra tuturor surselor secundare ale dreptului, caz în care administrația nu poate impune particularilor decât reglementări bazate pe un act al Parlamentului.

Prin urmare executivul este constrâns atât de principiile generale de drept, cât și de drepturile fundamentale. Această viziune a particularizat și contenciosul administrativ care are o bază constituțională ce permite existența unei jurisdicții administrative independente.

Modificarea constituțională din anul introdus vastul art. 23 denumit „Uniunea Europeană ", ce prevede că pentru realizarea unei Europe Unite, Germania participă la dezvoltarea Uniunii Europene care promovează principiile statului de drept.

Întâietatea legii este statuată în Danemarca, unde puterea legislativă este exercitată de rege și Folketing în comun, puterea executivă de rege și puterea judiciară de către tribunale ( art. 2 din Constituția în vigoare din anul 1953 care nu a suferit nici o revizuire ).

Supremația Constituției este prevăzută în propriul text în art. 1, art. 12, art. 65 și următoarele, iar cel învestit cu autoritatea supremă în regat este însuși regele.

La data de 4 octombrie 1958 în preambulul Constituției Franței este proclamat atașamentul poporului francez față de Drepturile Omului și de principiile suveranității naționale.

Fundamentele constituționale ale relației dintre stat și drept pot fi identificate și în Constituția Republicii franceze din 4 octombrie 1958, cât și în Declarația din 1979 confirată și completată de preambulul Constituției din 1946. De menționat aici simt dispozițiile art. 5 și 6 din Declarație, articole ce fac referire la primatul legii, în raport cu prevederile art. 1 din Constituție (modificată în 4 august 1995 ) referitoare la asigurarea egalității în fața legii.

Prin art. 34 Constituția Franței arată că legea este votată de Parlament și domeniile în care legea stabilește normele, dar și în cele în care determină principiile fundamentale, iar art. 37 exprimă faptul că alte materii decât cele ce sunt de domeniul legii sunt reglementate prin celelalte acte cu caracter normativ.

Prin Consiliul de Stat administrația se supune doar legii, iar plin Consiliul constituțional este asigurată supunerea legislatorului dispozițiilor constituționale.

În anul 1992 prin revizuirea ce s-a efectuat a fost adăugat în Constituție un nou titlu: " Despre Comunitățile Europene și Uniunea Europeană " ( art. 81-1, art. 88 – 4 ).

Constituția Greciei se află în vigoare din anul 1975 și a fost revizuită în anii 1986 și 2001 și conține 120 de articole și 9 declarații interpretative permițând astfel analiza amănunțită a dispozițiilor sale.

Supremația Constituției, ierarhia normelor în ordinea juridică, puterea de reglementare a executivului sunt prevăzute în art. 1, parag. 3, art. 50, art. 93, parag. 4, art. 43, parag. 1, în completare venind egalitatea în fața legii prevăzută în art. 4, parag. 1 și garanțiile asigurate de puterea judiciară prevăzute în art. 87 și următoarele, art. 28, 70, 80 vizând domeniul integrării europene.

La 1 mai intrat în vigoare Constituția Finlandei. Art. 2 intitulat " Democrația și principiul statului de drept " prevede că exercițiul puterii publice trebuie să se fundamenteze pe lege. Prin teza ultimă a acestui text se prevede că legea trebuie respectată riguros de toate autoritățile publice.

Art. 4 din Constituție prevede princip alte materii decât cele ce sunt de domeniul legii sunt reglementate prin celelalte acte cu caracter normativ.

Prin Consiliul de Stat administrația se supune doar legii, iar plin Consiliul constituțional este asigurată supunerea legislatorului dispozițiilor constituționale.

În anul 1992 prin revizuirea ce s-a efectuat a fost adăugat în Constituție un nou titlu: " Despre Comunitățile Europene și Uniunea Europeană " ( art. 81-1, art. 88 – 4 ).

Constituția Greciei se află în vigoare din anul 1975 și a fost revizuită în anii 1986 și 2001 și conține 120 de articole și 9 declarații interpretative permițând astfel analiza amănunțită a dispozițiilor sale.

Supremația Constituției, ierarhia normelor în ordinea juridică, puterea de reglementare a executivului sunt prevăzute în art. 1, parag. 3, art. 50, art. 93, parag. 4, art. 43, parag. 1, în completare venind egalitatea în fața legii prevăzută în art. 4, parag. 1 și garanțiile asigurate de puterea judiciară prevăzute în art. 87 și următoarele, art. 28, 70, 80 vizând domeniul integrării europene.

La 1 mai intrat în vigoare Constituția Finlandei. Art. 2 intitulat " Democrația și principiul statului de drept " prevede că exercițiul puterii publice trebuie să se fundamenteze pe lege. Prin teza ultimă a acestui text se prevede că legea trebuie respectată riguros de toate autoritățile publice.

Art. 4 din Constituție prevede principiul egalității în fața legii. Capitolul X „Controlul legalității " prevede supremația Constituției prin art. 106 și subordonarea normelor juridice de nivel inferior legii prin art. 107, capitolul IX, referitor la jurisdicții asigurând respectarea dispozițiilor.

La 1 ianuarie intrat în vigoare Constituția Republicii Italiene care nu a suferit revizuiri și care prevede supremația Constituției, obligativitatea supunerii administrației dispozițiilor legale ( art. 97 ), garanții asigurate prin organizarea judecătorească ( art. 101 și 102 ), Consiliul de Stat si celelalte jurisdicții administrative ( art. 103 ) și egalitatea în fața legii ( art. 3 ).

Marea Britanie reprezintă un caz particular în spațiul European din cauza lipsei unei constituții scrise sub forma unui document unic.

La baza Constituției britanice stau următoarele izvoare: Magna Charta Libertatum – 1215, The Petition of Right – 1628, Bill of Right -1689, Act of Settelment – 1701 și Parliament Act – 1911.

În insulele britanice, principiul legalității, " domnia legii " sunt mult mai pline de conținut decât pe continent, probabil și din cauza pragmatismului concepției juridice și a perpetuării drepului cutumiar.

Pe plan constituțional este evidențiată și inaugurarea unei reale și posibile revoluții constituționale ilustrată mai ales prin Legea drepturilor omului ( Human Rights Act ) adoptată în anul 1998 și intrată în vigoare abia din anul 2000. Legea drepturilor omului integrează Convenția europeană pentru apărarea drepturilor și libertăților fundamentale în sistemul juridic britanic și stabilește că în condițiile în care pentru o perioadă lungă deciziile Cuiții Europene a Drepturilor Omului nu au avut forța obligatorie pentru acesta, în baza art. 3 judecătorul fiind obligat să interpreteze dreptul intern.

În Irlanda se petrece un caz similar Marii Britanii, căci dominația legii semnifică faptul că administrația trebuie să acționeze în acord cu legea și cu actul emis de Parlament, iar dacă o autoritate administrativă acționează în afara sferei de competență atribuite lui prin lege, actul este « ultra vires », și de aceea ilegal, sancțiunea aplicată atât actelor administrative cu caracter individual, cât și celor având caracter normativ ".

Constituția din 1937 cu cele 26 de revizuiri suferite reprezintă actul juridic cu valoare constituțională, dar, alături de Third Amendament of the Constitution Act (1972), nu poate fi analizat independent de uniunea legislativă cu Marea Britanie. De asemenea, Northern Ireland Act și Government of Ireland Act, ultimele două, acte de natură constituțională nu conferă atribuții foarte diversificate nici parlamentului, nici guvernului Irlandei de Nord.

În Constituția ducatului Luxemburg se constată atât impactul evoluției juridice din Franța în privința sancționării activității administrative, cât și faptul că puterea executivă aparține în totalitate Marelui Duce conform art. 33 din Constituție, iar autoritatea acestuia este limitată de art. 37 al Constituției la acte de aplicare a legilor, fără posibilitatea de a rectifica sau împiedica aplicarea legilor.

Constituția Portugaliei adoptată în anul 1976 și revizuită în anii 1982, 1989, 1992, 1997 și 2001 se bazează pe democrația reprezentativă și pe libertatea politică, prevăzându-se în art.2 din Constituție că Republica Portugheză este stat democratic bazat pe principiul legalității.

Dacă normele de reglementare și cele interne ale administrației încalcă direct dispozițiile constituționale acestea sunt supuse Curții Constituționale pentru controlul de constituționalitate; în cazul în care actul administrativ este emis în baza unei legi neconstituționale, controlul acestuia este realizat de tribunalul administrativ, conform art. 214 și 268 din Constituție.

Conform art. 201 din Constituție, Guvernul are puterea de a adopta decrete – legi în domenii ce nu aparțin Adunării Republicii ( Parlamentului) sau decrete – legi rezervate acesteia, dar pentru care a fost autorizat de aceasta să le emită.

În Constituția Spaniei adoptată în anul 1978, revizuită în 1992, art. 1 pct. 1 prevede câ Spania este un stat de drept, democratic și social. Prin art. 9 pct. 3 se garantează principiul legalității, ierarhia normelor, securitatea

juridică, publicitatea normelor, interzicerea arbitrariului în activitatea autorităților publice .

Conform art. 159 și următoarele garanțiile constituționale sunt conferite de Tribunalul Constituțional și de tribunalele care exercită și controlul de constituționalitate a legilor și controlul actelor administrative. Aii. 97 teza a-II-a din Constituție prevede că Guvernul exercită funcția executivă și puterea sa reglementată conform Constituției și legilor.

Constituția Olandei, adoptată în anul 1983, prevede în art. 81 că Parlamentul și Guvernul joacă un rol important în procesul legislativ, în sensul că ambele au inițiativă legislativă ( co-legiuitori ). Conform art. 88 și 89 din Constituție, legea votată de Parlament reglementează publicarea și intrarea în vigoare a legilor și a actelor normative ale administrației publice.

Cu privire la controlul actelor administrative se remarcă faptul că potrivit art. 112 parag. 2, legea conferă puterii judiciare și jurisdicțiilor care nu fac parte din puterea judiciară, competența de a judeca litigiile care nu derivă din raporturi juridice civile. Prin art. 94 din Constituție se reglementează principiul preeminenței normei internaționale față de legislația internă.

Constituția Suediei este alcătuită din patru legi fundamentale: The Instrument of Government ( 1974 ), The Act of Succesion ( 1809 ), The Freedom of the Press Act ( 1766 ), The Fundamental Law of Freedom of Expression ( 1991 ). Prima dintre acestea este cea mai importantă și reprezintă baza principiilor ce definesc viața politică în Suedia, drepturile și libertățile fundamentale. Conform art. 1 alin. ( 2 ) al Cap. 1 din The Instrument of Government, puterea politică este exercitată numai în baza legii, Curtea Supremă asigură respectarea acestui text, fiind instanța supremă a jurisdicției generale și Curtea Administrativă Supremă, de asemeni, în calitate de instanță administrativă supremă.

La 2 aprilie 1997 Adunarea Națională a adoptat în Polonia noua Constituție în care prin art. 2 se prevede că statul este unul de drept, democratic, bazat pe principiile justiției sociale. Totodată, prin art. 7, se prevede că autoritățile publice vor funcționa în baza legii, iar art. 8 exprimă supremația Constituției, iar unele dispoziții constituționale alcătuiesc baza constituțională spre deschiderea europeană.

Principiul legalității este instituit prin art. 3 al Constituției Estoniei, precizându-se pe de o parte, că puterile statului vor acționa numai în baza Constituției și a legilor conforme acesteia, iar pe de altă parte, că principiile și normele dreptului internațional sunt parte integrantă în sistemul legal al Estoniei.

Constituția Letoniei, prevede în art. 18 și 40 supremația acesteia și principiul legalității.

Lituania în Constituția adoptată în anul 1992, consacră prin art. 7 și 8 supremația Constituției și principiul legalității precizând că orice lege sau reglementare care este în contradicție cu Constituția va fi lipsită de valabilitate.

În Slovacia, la 1 septembrie 1992 s-a adoptat noua Constituție care ulterior a fost revizuită în anii 1998, 1999 și 2001. Prin art. 2 se prevede întâietatea legii atât sub aspectul principiului legalității cât și al supremației Constituției.

În Malta, prin Constituția adoptată în 1964 și revizuită în anii 1994 și 1996 supremația Constituției este prevăzută în secțiunea a-6-a Cap. I.

Noua Constituție a Sloveniei arată în art. 2 ca statul este unul de drept și social iar principiul legalității este prevăzut în art. 12. în art. 3 al Constituției revizuite, intitulat " Uniunea Europeană " se arată că integrarea se bazează pe respectarea drepturilor și libertăților fundamentale pe democrație și principiile statului de drept.

În Constituția Cehiei, adoptată la 16 decembrie 1992, ulterior revizuită in 1997, 1998, 2000, 2001 și 2003, principiul legalității este reglementat în art. 1 care prevede că statul democratic este guvernat de acest principiu.

La 23 octombrie intrat în vigoare Constituția Ungariei care bineînțeles a avut parte și ea de unele modificări de-a lungul anilor. în articolele sale, aceasta prevede că toți au dreptul și obligația de a acționa împotriva oricărei încălcări a legii. Totodată în art. 3 se prevede respectul pentru Constituție și actele normative în acord cu aceasta.

Constituția Bulgariei a fost adoptată la 12 iulie 1991 și în conținutul ei prevede că statal este unul democratic și liber iar principiul legalității este expres prevăzut în textul constituțional. Sistemul judicial al Bulgariei este independent și administrat de Consiliul Suprem Judicial. Interpretarea Constituției și judecarea constituționalității legilor și a tratatelor este asigurată de către Curtea Constituțională.

Constituția României a fost adoptată în forma inițială la 21 noiembrie 1991 dai- a fost modificată și completată prin Legea de revizuire a Constituției României nr. 429/2003. In conținutul său prevede, în art. 1, că statul român este stat național, suveran și independent, unitar și indivizibil, iar in Titlul I este prevăzut principiul legalității prin articolele referitoare la drepturile, libertățile și îndatoririle fundamentale.

Scurta incursiune în constituțiile țărilor Uniunii Europene, vrea să arate pe de o parte, rolul și locul principiului legalității, al supremației Constituției în așezămintele fundamentale, iar, pe de altă parte, schimbările impuse de integrarea lor în Uniunea Europeană.

Reflecții asupra consacrării principiului legalității în Tratatul privind o Constituție pentru Europa.

Traseul urmat de cele 3 comunități europene, a cărbunelui și oțelului, a energiei atomice și a pieței comune a necesitat o reformare continuă a instituțiilor și politicilor de integrare. Astfel, observându-se că Uniunea Europeană a atins un punct hotărâtor al existenței sale, Consiliul European a convocat Convenția europeană privind viitorul Europei însărcinând-o cu formularea de propuneri pe trei direcții :

structurarea vieții politice si a spațiului politic european intr-o Europă extinsă;

transformarea Uniunii într-un factor de stabilitate și un punct de referință pentru noua ordine mondială;

– apropierea cetățenilor de proiectul european și de instituțiile europene.

Uniunea se bazează pe valorile respectării demnității umane, a libertății, a democrației, a egalității, a statului de drept precum și pe respectarea drepturilor omului, aceste valori fiind comune statelor membre într-o societate în care nediscriminarea, justiția, egalitatea între femei și bărbați primează. Statului de drept îi este acordat un rol important intre valorile Uniunii, principiul statului de drept devenind fundament constituțional al Uniunii.

Este considerată esențială integrarea în conținutul tratatului, a Cailei Drepturilor Fundamentale ale Uniunii deoarece adevărații destinatari ai Proiectului sunt cetățenii mai mult chiar decât statele membre, iar inserarea în cadrul Cartei, printre drepturile cetățeanului, a dreptului la buna administrare reprezintă de asemenea un pas important în recunoașterea necesității unei activități de administrare în respectul drepturilor și intereselor legitime ale cetățenilor.

Privitor la ierarhia actelor normative se consideră că ideea de bază este aceea de a respecta principiul potrivit căruia actele de aceeași natură și cu același efect juridic trebuie adoptate prin respectarea aceleiași proceduri democratice, deci actele cu forța juridică similară trebuie să aibă același fundament din punct de vedere al legimității democratice. Potrivit principiului dreptului comunitar consacrat pe cale jurisprudențială, bazat pe expresia direct aplicabil dispozițiile tratatelor sau ale actelor instituțiilor comunitarecare îndeplinesc anumite criterii pot fi invocate de justițiabili în fața propriilor jurisdicții naționale și sunt susceptibile de a da naștere la drepturi și obligații în favoarea sau în sarcina particularilor.

Pornind de la locul și rolul Constituției ca vârf al piramidei normative, instrumentele juridice simt ierarhizate în acte legislative ( legi și legi-cadru ) și acte nelegislative sau de implementare ( regulamente europene, decizii europene și recomandări ), regulamente delegate. În ceea ce privește actele de punere în aplicare a actelor obligatorii din perspectiva Uniunii s-au găsit soluții cum ar fi ca statele membre să ia măsurile de drept intern necesare, dar legea europeană fiind cea care să stabilească în prealabil regulile și priincipiile generale privind modalitățile de control de către statele membre a actelor de punere în aplicare ale Uniunii. Aceste acte iau forma unor reglementari europene de punere în aplicare sau a unor decizii europene de punere în aplicare.

Întinderea și interpretarea drepturilor și principiilor face referire la interdicția oricărei limitări în exercitarea drepturilor și libertăților recunoscute prin Cartă dacă nu este prevăzută de lege și dacă nu respectă conținutul fundamental al acestor drepturi și libertăți, respectarea principiului proportionalității, raportul dintre conținutul Cailei și al Convenției europene de apărare a drepturilor omului și libertăților fundamentale, precum și la luarea în considerare a legislațiilor și practicilor naționale.

Referitor la relația legalitate – oportunitate este de remarcat prevederea expresă potrivit căreia niciuna din dispozițiile Cailei nu trebuie interpretată ca implicând un drept oarecare de a desfășura o activitate sau îndeplini un act ce are ca obiect distrugerea de drepturi sau libertăți recunoscute prin aceasta sau de a aduce drepturilor și libertăților limitări mai ample decât cele prevăzute de Cartă.

CAPITOLUL 2

LEGALITATEA ACTELOR ADMINISTRATIVE

2.1. Principiul legalității

Legalitatea reprezintă un principiu fundamental care stă la baza fenomenului administrativ și căruia i se subordonează acțiunea administrației publice.

Administrația publică, supusă rigorilor acestui principiu, atât sub latura ei ma¬terială, cât și sub cea formală, trebuie să se întemeieze pe lege, identificată cu no¬țiunea de drept, care reprezintă o bază de referință în aprecierea acesteia. Legali¬tatea este sinonimă cu regularitatea juridică și presupune ca acțiunea administra¬ției să țină seama de două elemente: obligația de conformare la lege și obligația de inițiativă pentru a asigura aplicarea legii.

Executarea obligatorie și cu bună-credință a competențelor cu care a fost învestită reprezintă standardul unei administrații moderne.

Scopul fundamental al administrației publice este acela de a asigura realizarea interesului general, public, exprimat de voința suverană a poporului transpusă în lege.

Acest principiu nu este formulat în mod expres de dispozițiile art. 120 din Constituție. Aplicat la administrația publică locală, acest principiu îmbracă toate aspectele organizatorice și funcționale prin care se înfăptuiește administrația publică în unitățile administrativ-teritoriale: consacrarea structurilor organizatorice care au calitatea de autorități ale administrației publice locale, componența și constituirea lor, atribuțiile acestora, funcționarea și activitatea (actele pe care le adoptă), relațiile lor cu alte autorități publice sau cu alte structuri organizatorice din țară și străinătate etc.

Legea nr. 215/2001 prevede, în mod expres, alături de celelalte principii, și principiul legalității, căruia trebuie să i se subordoneze organizarea și funcționarea tuturor autorităților administrației publice locale, fie că acestea au sau nu un caracter statal.

În temeiul acestui principiu, administrația urmează a se supune legii, conformându-se acesteia și neputând acționa în afara ei. Potrivit susținerile din doctrină, acest principiu este alcătuit din două elemente: obligația de conformitate cu legea și obligația de inițiativă pentru a asigura aplicarea legii.

Din obligația de conformitate cu legea rezultă că administrația nu poate lua măsuri care să fie contrare legii. în activitatea lor, autoritățile administrației trebuie să respecte normele juridice, ceea ce constituie o garanție importantă în primul rând pentru cetățeni. Este cât se poate de normal ca în statul de drept acțiunea administrației să se desfășoare după reguli de drept prestabilite și nu în mod arbitrar.

Legalitatea alcătuiește un ansamblu de obligații, de facultăți și de interdicții. In acest sens, se afirmă că dreptul reglementează trei situații prin expresiile: a trebui, a putea și a nu putea. Dacă trebuie făcut ceva este o obligație, dacă se poate face ceva este o facultate, iar dacă nu se poate face ceva reprezintă o interdicție31.

Potrivit obligației de inițiativă pentru a asigura aplicarea legii, administrația trebuie să ia măsuri pentru realizarea normelor juridice. Mai concret, administrația este obligată să vegheze ca legea să nu rămână inaplicabilă, deoarece dacă administrația nu ia măsurile necesare de aplicare, legea rămâne literă moartă. De asemenea, administrația are obligația de inițiativă pentru executarea hotărârilor judecătorești.

Toate actele normative condiționează legalitatea, totuși forța lor juridică este diferită în funcție de ierarhia acestora. De la vârf și până la baza juridică, normele, după nivelul la care se situează, respectă normele superioare.

În activitatea sa, administrația se supune, deci se conformează dreptului. Totuși, uneori există excepții de la principiul legalității în activitatea administrației. Administrația nu este supusă dreptului atunci când este chemată să soluționeze probleme în urma unei abilitări din partea Parlamentului (exemplu ordonanțele Guvernului în perioadele vacanței parlamentare) sau probleme determinate de circumstanțe excepționale (exemplu, măsurile urgente pentru evitarea sau înlăturarea efectelor unor evenimente prezentând pericol public, cum sunt actele emise ca urmare a stării de necesitate sau pentru combaterea calamităților naturale, incendiilor de păduri, epidemiilor, epizațiilor și altor evenimente de asemenea gravitate).

Prin respectarea legii trebuie să se înțeleagă nu numai conformarea pasivă față de lege, abținerea de a săvârși sau de a nu săvârși ceva prin care să se încalce dispozițiile legii52. Principiul legalității impune o conformare activă față de lege, obligația de a acționa, pentru executarea legii de către administrație, dar și de ceilalți subiecți de drept public, persoane fizice sau juridice.

Având ca sarcină executarea legii, organele sau autoritățile administrației publice trebuie să stabilească exact nu numai litera legii, ci și spiritul legii, scopul acesteia, ce anume se urmărește prin dispozițiile legii. Pe de altă parte, autoritățile administrative trebuie să cunoască exact nevoile sociale ce trebuie satisfăcute. Numai în funcție de cerințele membrilor societății se poate stabili ce măsuri sunt necesare, modalitățile concrete de executare a legii. Scopul urmărit nu poate fi atins, în cele mai multe cazuri, fără ca autoritățile administrative să aibă posibilitatea unei aprecieri în activitatea de executare a legii, având în vedere dinamica vieții sociale.

Aprecierea în ceea ce privește alegerea soluției corespunzătoare de executare a legii nu înseamnă în nici un caz o abatere de la principiul legalității.

Prin această apreciere nu se încalcă legea, ci aceasta este executată în funcție de condițiile de timp și de loc, în raport cu cerințele sociale concrete ce trebuie satisfăcute în acel moment (ex. în caz de calamități ori catastrofe).

Prin apreciere se realizează un proces de detaliere a prevederilor cuprinse în actele juridice superioare ca forță juridică. Procesul de detaliere este un proces creator, actul administrativ conținând unele elemente în plus față de actul pe care îl execută, dar conținutul creator al actului de executare nu poate depăși limitele și sensul actului de executat53.

Pe de altă parte, putem afirma însă că o acțiune a administrației deși se încadrează în limitele legii, totuși nu răspunde oportunității, fiind fie prematură, fie tardivă. De pildă, folosirea armamentului de către funcționarii administrației publice ne poate apărea ca fiind legală, respectându-se legislația în vigoare, dar momentul ales să nu fie cel eficient.

În aceste cazuri, chiar dacă nu s-a încălcat legea, s-au încălcat dispozițiile privind disciplina de serviciu.

Concretizarea dispozițiilor legii poate fi făcută în trepte, de diferite structuri ale administrației publice. Detalierea acestor prescripții poate fi realizată fie printr-o hotărâre a guvernului, fie prin ordine și instrucțiuni ale miniștrilor, ori prin hotărâri, decizii ori dispoziții ale autorităților administrative județene sau locale.

Principiul legalității impune respectarea strictă a legii.

Fără respectarea strictă a legii nu este posibilă desfășurarea normală a vieții sociale. Prin lege se înțelege:

a) în sens restrâns, în accepțiune restrânsă, un act al Parlamentului, care instituie reguli de conduită obligatorii pentru cei cărora li se adresează;

b) în sens larg, orice act care generează drepturi și obligații juridice.

Într-o accepțiune largă, noțiunea de lege semnifică un ansamblu ierarhizat de norme complexe, atât exterioare administrației, cât și cele adoptate de ea însăși, respectiv acte juridice cu putere normativă ale Parlamentului și acte juridice de executare, înțelese ca acte juridice de realizare sau de aplicare și care sunt subordonate actelor juridice cu putere normativă superioară și fără de care nu pot exista .

Desigur, principala întrebare care se naște este cine determină locul regulilor scrise în ierarhia normativă? Răspunsul dat acestei întrebări de toate statele de drept, cu excepția celor care nu au o constituție scrisă a fost în sensul că ierarhia actelor juridice normative este stabi¬lită în primul rând de Constituție, iar în al doilea rând pe baza criteriului autorităților publice de la care provin, de locul acestora în ierarhia stabilită tot prin Constituție.

Obligații juridice pot fi generate și de fapte juridice, de aceea și acestea trebuie îndeplinite întocmai.

Faptul juridic este un fapt material prevăzut de o normă juridică și, care generează drepturi și obligații juridice, de exemplu, coliziunea dintre două vehicule care a cauzat prejudicii, în urma cărora ia naștere obligația de despăgubire în sarcina celui care se face vinovat de producerea acelor prejudicii.

Principiul legalității se referă la lege în accepțiunea sa largă.

Potrivit principiului legalității, trebuie respectat orice act sau fapt care generează drepturi și obligații juridice.

Prin lege trebuie să se înțeleagă, deci, orice act sau fapt care dă naștere, modifică sau desființează drepturi și obligații juridice.

Această concluzie se desprinde din prevederile art. 1 alin. (5) din Constituție, potrivit cărora „în România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie".

După părerea noastră, este clar că aceste prevederi nu se referă numai la lege, ca act al Parlamentului, ci la orice act juridic, a cărui respectare este obligatorie. De altfel, contractul este denumit „legea părților".

Dacă prevederile menționate s-ar referi numai la lege, ca act al Parlamentului, ar însemna ca respectarea celorlalte acte juridice să nu mai fie obligatorie, ceea ce ar duce la o tulburare gravă a ordinii de drept, a desfășurării normale a relațiilor sociale.

Este un principiu fundamental în activitatea tuturor organelor de stat, pentru că respectarea strictă a legii este singura în măsură să asigure echilibrul și liniștea în societate, desfășurarea normală a relațiilor și a vieții sociale, respectarea drepturilor și libertăților cetățenești, a personalității și vieții umane.

Nu numai organele de stat, ci și fiecare cetățean este nu doar obligat, ci și interesat să se respecte legea, pentru că, respectându-se legea, i se respectă și i se asigură propriile drepturi și interese legale.

Nerespectarea legii determină dezordine în societate, haos social, creându-se astfel condiții prielnice pentru săvârșirea de abuzuri împotriva drepturilor și intereselor legitime ale cetățenilor.

Respectarea legii presupune, în primul rând, respectarea Constituției, legea fundamentală a țării, și a legilor adoptate de către Parlament, care au o forță juridică superioară față de toate celelalte acte juridice folosite în societate.

Acest principiu nu se reduce însă numai la atât, ci el presupune, așa cum am arătat mai înainte, respectarea unei multitudini de acte și de fapte juridice de o mare diversitate. /

În Constituție, termenul de lege este utilizat frecvent.

De exemplu, în art. 117 alin. (1) se prevede că ministerele se înființează și func¬ționează potrivit legii (s.n.). Dar numeroase ministere au fost organizate prin hotărâri ale Guvernului, precum:

– Ministerul Afacerilor Externe (H.G. nr. 100/2004);

– Ministerul Justiției (H.G. nr. 83/2005);

– Ministerul Educației, Cercetării și Tineretului (H.G. nr. 223/2004);

– Ministerul Sănătății Publice (H.G. nr. 862/2006);

– Ministerul Muncii, Familiei și Egalității de Șanse (H.G. nr. 381/2007); -Ministerul Internelor și Reformei Administrative (O.U.G. nr. 30/2007).

Deci, în sensul art. 117 alin. (1) din Constituție, o hotărâre a guvernului trebuie să fie considerată lege.

Potrivit art. 25 alin. (1), cu privire la libera circulație, dreptul la libera circulație, în țară și în străinătate, este garantat. Legea (s.n.) stabilește condițiile exercitării acestui drept.

Trebuie menționat că, o serie de organe de stat, de pildă, organele de poliție, dar și alte organe, pot institui restricții în ceea ce privește circulația, astfel încât și actele acestora se includ în noțiunea de lege, în sens larg.

În afara actelor emise de Parlament, organele administrației publice trebuie să res¬pecte și actele emise de organele din propriul sistem al administrației publice, care au o forță juridică superioară. De exemplu, un inspectorat școlar trebuie să respecte ordinele ministrului educației, culturii și tineretului.

Sunt situații când organele administrației publice au obligația să respecte și actele emise de organele de stat din altă categorie.

Astfel, un organ de poliție nu poate să aresteze altă persoană decât cea prevăzută în mandatul de arestare emis de judecător, iar un penitenciar nu poate să stabilească altă pedeapsă privativă de libertate decât cea prevăzută în hotărârea judecătorească.

Mai mult chiar, organele administrației publice sunt obligate să respecte și actele juridice încheiate de persoane fizice sau de persoane juridice, ca de exemplu: un testa¬ment, o donație, un contract de vânzare-cumpărare etc.

Prin respectarea legii trebuie să se înțeleagă nu numai o conformare pasivă față de lege, adică abținerea de a săvârși ceva prin care să se încalce dispozițiile legii, spre exemplu, de a se degrada spațiile verzi.

Principiul legalității impune, mai ales, o conformare activă față de lege, obligația de a acționa pentru executarea legii. Această sarcină revine tuturor persoanelor fizice și juridice, tuturor organelor de stat, dar, în primul rând, autorităților administrației publice, în calitatea lor de organe executive ale statului. în întreaga lor activitate, autoritățile administrației publice trebuie să acționeze cu toată fermitatea pentru exe¬cutarea întocmai a legii.

Având ca sarcină executarea legii, organele administrației publice trebuie să stabi¬lească exact nu numai litera legii, ci și spiritul legii, scopul acesteia, ce anume se urmărește prin dispozițiile legii.

Așa se explică de ce, în legătură cu săvârșirea contravențiilor, de exemplu, se pot aplica mai multe sancțiuni, atât avertismentul, cât și amenda, în limite minime și maxime, în funcție de gravitatea faptei și gradul de pericol social al celui ce a săvârșit acea faptă, scopul legii, obiectivul urmărit fiind nu numai de a sancționa pe cel care încalcă legea, ci, în primul rând, de a se preveni săvârșirea altor încălcări ulterioare ale legii, prin utilizarea diferitelor măsuri cu caracter juridic. ,;-

Cel ce aplică legea, la cazurile concrete, va trebui să aleagă și să aplice acea măsură pe care o consideră cea mai adecvată pentru realizarea acestui „spirit" al legii. Astfel, severitatea sancțiunii va fi diferită, în funcție de împrejurări, scopul fiind nu numai aplicarea „literei" legii, ci, mai cu seamă, realizarea „spiritului" acesteia, ce se urmărește prin acea lege.

Totodată, organele administrației publice trebuie să cunoască exact, și cât mai deplin, nevoile sociale pe care au datoria să le satisfacă, deoarece obiectivul final al întregii activități statale este tocmai satisfacerea acestor nevoi în condiții optime.

Numai în funcție de cerințele membrilor societății se poate stabili ce măsuri sunt necesare, care sunt modalitățile concrete de executare a legii.

Scopul urmărit nu poate fi atins, în cele mai multe cazuri, fără ca autoritățile administrației publice să aibă posibilitatea unei aprecieri în activitatea de executare a legii, adică a actului cu forță juridică superioară, și pe care trebuie să-1 execute, în sensul adoptării unor măsuri diferite, de la caz la caz, de executare a legii.

Legea, în sensul de act pe care trebuie să-1 execute organele administrației publice, nu reglementează, în toate detaliile, situațiile în care sunt implicate autoritățile admi¬nistrației publice. Aceste situații sunt foarte diferite.

De aceea, în multe cazuri, se lasă la aprecierea organelor administrației publice modalitatea concretă de executare a legii, ținându-se seama de specificul fiecărei situa¬ții în parte.

Astfel, modalitățile de executare a legii pot fi foarte diferite, de la caz la caz, legea aplicându-se în condiții concrete diferite, în funcție de timp și de loc, ceea ce face ca și modalitățile de executare a legii să fie diferite.

De exemplu, acordarea unui permis de conducere auto este lăsată la aprecierea organelor care efectuează verificarea celor ce solicită asemenea permise. în funcție de constatările făcute cu ocazia verificării, organele în cauză vor acorda sau nu permisul solicitat, deci rămâne la aprecierea lor.

Aprecierea din partea organelor administrației publice în ceea ee privește alegerea soluției corespunzătoare de executare a legii nu înseamnă în niciun caz o abatere de la principiul legalității. Prin apreciere nu se încalcă legea, ci aceasta este executată în funcție de condițiile de timp și de loc, în raport cu cerințele sociale concrete ce trebuie satisfăcute în acel moment.

Prin apreciere se realizează un proces de detaliere a prevederilor cuprinse în actele juridice superioare ca forță juridică. Procesul de detaliere este un proces creator, actul administrativ de executare conținând unele elemente în plus față de actul pe care îl execută, dar conținutul creator al actului de executare nu poate depăși limitele și sensul actului de executat.

De exemplu, hotărârea unui consiliu local, prin care acesta își stabilește regulamentul, este un act de executare a Legii administrației publice locale. Prin hotărârea respectivă se detaliază și se dezvoltă dispozițiile acesteia, dar fără a le încălca.

Respectarea strictă a legii, înfăptuirea fermă a principiului legalității constituie o garanție a realizării cu succes a sarcinilor privind dezvoltarea generală a societății, care sunt stabilite, în primul rând, prin lege, precum și a asigurării unui regim democratic, care trebuie să se bazeze pe legalitate, pe ordine de drept, evident în cazul în care legea, ea însăși, are un caracter democratic, fiind adoptată pentru asigurarea dezvoltării societății, pentru realizarea cerințelor sociale, cu respectarea drepturilor și libertăților cetățenești.

Trebuie făcută o demarcare netă între un stat de drept și un stat democratic. Statul de drept este starul în care se respectă legea.

Dar, și un stat totalitar, în care guvernează o minoritate dominantă, poate fi un stat de drept. Minoritatea guvernantă este cea care adoptă legea. Or, aceasta va lua toate măsurile de constrângere pentru respectarea legii, deoarece legea îi apără interesele.

Așa încât, nu orice stat de drept este și un stat democratic, în timp ce orice stat democratic nu poate fi decât un stat de drept, deoarece legea, apărând interesele mem¬brilor societății, trebuie respectată întocmai. Membrii societății, respectând legea, își apără propriile lor interese.

Principiul legalității, constantă a sistemului modern al dreptului administrativ, reprezintă actualmente principiul fundamental al organizării și funcționării administrației publice, pe care-I regăsim în cadrul oricărui stat democratic și de drept.

Necesitatea democratizării administrației și apropierea ei de cetățean reprezintă un deziderat european împărtășit de toate statele membre.

Chiar principiul Statului de drept impune existența unui așa-numit drept al legalității, diferit prin natura sa de dreptul privat.

Concepția asupra Statului de drept, vom reține sintetic în acest context, fără a ne propune o incursiune istorică, este originară din Europa. Formarea, dezvoltarea și întruparea ei instituțională este legată de istoria acestui continent.

Debutul anilor ' marcat în Franța o dezvoltare fără precedent a utilizării expre¬siei Stat de drept. Este vorba, într-adevăr, de o expresie clasică în Germania, unde se obișnuiește din secolul al XlX-lea să opui Statul de drept, Statului polițienesc?

In ce privește problema definirii Statului de drept sau, în alți termeni, a Statului de legalitate, la cea dintâi privire, aceasta pare simplă. în general, se spune că statul de drept se caracterizează prin faptul că înfăptuiește domnia legii în întreaga lui acti¬vitate, fie în raporturile cu cetățenii, fie în raporturile cu diferitele organizații sociale de pe teritoriul său. Utilizată în acest sens, noțiunea de Stat de drept este întâlnită chiar în unele texte constituționale, cum ar fi art. 23 din Constituția Germaniei, art. 1 din Constituția Spaniei etc.

La o analiză mai atentă, problema Statului de drept apare însă mult mai compli¬cată, ca urmare a faptului că statul, ca organizație instituționalizată, înzestrată cu suveranitate, a populației unui teritoriu determinat, nu acționează niciodată ca atare în relațiile lui interne sau externe, ci prin intermediul diferitelor lui organe.

Statul de drept trebuie considerat ca un simplu instrument în folosul oamenilor care-1 alcătuiesc, motiv pentru care existența acestuia presupune un sistem legislativ călăuzit de preocuparea constantă de a ocroti personalitatea umană în integralitatea ei și de a-i crea condiții optime de dezvoltare.

În Franța, este vorba de principiul legalității de care se vorbește încă de la Revo¬luție, pentru a-1 opune arbitrarului regal și chiar pe fundamentul acestei noțiuni s-a dezvoltat un drept administrativ puternic.

În Marea Britanie, conceptul de rule oflaw (care semnifică deopotrivă regula de

drept, dar și domnia legii) a caracterizat sistemul constituțional după sfârșitul absolu-

tismului regal. , :

Fără a fi identice ca noțiuni, principiul legalității și rule of law presupun supu¬nerea administrației dreptului și, deci, controlului tribunalelor. Acesta este funda¬mentul dreptului administrativ în toate țările Europei occidentale, în secolul al XX-lea, a cărui manifestare esențială pare a fi existența unui sistem structurat și ierarhizat al izvoarelor de drept, ce plasează administrația într-o poziție subordonată.

Principiul legalității, după un mare autor francez, semnifică faptul că autoritățile administrative sunt ținute, prin deciziile pe care le iau, să se conformeze legii sau, mai exact, legalității, adică unui ansamblu de reguli de drept, din care majoritatea se află conținute în legi formale.

Acest principiu privește toate activitățile autorităților administrative: în primul rând, deciziile administrative individuale, pentru care el prezintă semnificația că orice măsură particulară trebuie să fie conformă regulilor generale prestabilite, dar, în egală măsură, și actele administrative regulamentare care, la rândul lor, trebuie să respecte legalitatea.

Rule of law, specifică sistemului englez, semnifică, în general, faptul că puterile exercitate de politicieni și de funcționari trebuie să aibă un fundament legitim, în sensul că trebuie să se bazeze pe o autoritate atribuită prin lege, dar și faptul că legea ar trebui să fie conformă criterilor minime ale justiției, materiale și formale.

Originar din cultura juridică anglo-saxonă, termenul „rule of law" a devenit un element cheie al politicii internaționale și dezbaterilor în materia drepturilor omului, al principiilor constituționale și bunei guvernări.

Principiul dominant aplicabil administrației publice în toate țările Uniunii Euro¬pene este, astfel, principiul legalității, ce constă, în esență, în necesitatea ca întreaga activitate a acestor autorități să se desfășoare pe baza legilor și în conformitate cu acestea, urmărindu-se în principal punerea lor în aplicare.'

Astfel, legalitatea exprimând ideea conformității cu legea, în sensul larg al terme¬nului, principiul legalității aplicat administrației exprimă regula potrivit căreia administrația trebuie să acționeze conform dreptului, dar având întotdeauna în vedere interesul public.

Principiul legalității este considerat, în doctrina administrativă europeană, ca un principiu esențial al Statului de drept, care împreună cu principiul separației puterilor trebuie să garanteze libertatea cetățenilor împotriva abuzului de putere al executivului.

Pentru a se consolida principiul legalității, privit ca un adevărat postulat constitu¬țional, sunt necesare reguli sistematizate, clare și coerente, care să guverneze activi¬tatea autorităților publice.

O caracteristică esențială a statului guvernat de lege este deci principiul legalității activității administrației, dar ceea ce pare o supunere absolută a administrației față de dominația legii nu poate fi realizată. Dacă adaptabilitatea și flexibilitatea executivului trebuie asigurate, atunci concesia clară a libertății în luarea de decizii în favoarea administrației devine o necesitate legislativă.

În conținutul principiului legalității se regăsesc trei exigențe esențiale, corespun¬zătoare a trei coordonate fundamentale, și anume: legalitatea este limita acțiunii administrative, legalitatea este fundamentul acțiunii administrative și legalitatea reprezintă obligația administrației de a acționa în sensul efectiv al respectării legii. Din această ultimă exigență se desprind unele obligații ce revin administrației, pre¬cum: obligația administrației de a face cunoscută legalitatea, de a aduce la cunoștință tuturor regulile de drept, prin publicare ori prin orice formă modernă de comunicare; administrația, atunci când ea însăși a adus atingere legalității, trebuie să pună capăt de îndată situației ilegale pe care ea însăși a creat-o, fie prin abrogarea actului administrativ ilegal, fie prin revocarea acestuia; administrația trebuie să vegheze ca administrații să nu intre în contradicție cu starea de legalitate; administrația trebuie să ia măsurile necesare pentru asigurarea aplicării unei reguli de drept.

Un complement important al supunerii administrației legii s-a născut, de-a lungul vremii, din dezvoltarea unor principii ale dreptului, precum egalitatea cetă¬țenilor în fața legii, siguranța juridică și protecția drepturilor individuale prin tribu¬nale independente.

În opinia unui mare specialist francez, legalitatea, definită astfel succint ca repre¬zentând supunerea administrației dreptului, se compune de fapt din două ele¬mente: obligația de conformitate cu legea și, în plus, obligația de a avea inițiativă în vederea asigurării punerii în aplicare a legii}

In timp ce primul principiu este cel mai cunoscut, mai studiat și mai bine aplicat în sistemul francez, în ce privește cel de-al doilea aspect, sistemul francez este mai puțin riguros și mai puțin eficace, el vizând necesitatea ca administrația să acționeze pentru a evita ca legea să rămână „literă moartă".

Dacă exigențele legalității se întind asupra tuturor elementelor acțiunii adminis¬trative, ar trebui ca rolul ei să se reducă la elaborarea mecanică a actelor ce*i sunt specifice și impuse prin norma generală. în realitate, lucrurile nu stau chiar așa: supunerea administrației dreptului lasă să subziste în profitul său o zonă de libertate: este chiar zona puterii discreționare a adminstrației, înțeleasă ca libertatea ee-i aparține acesteia de a decide dacă, unde, când și cum urmează să acționeze.

Existența puterii discreționare nu este în contradicție cu principiul legalității. Ea se definește în raport cu exigențele legalității, în sensul că ea începe acolo unde acestea se opresc. Atunci când administrația acționează discreționar, ea nu acțio¬nează contra legalității, deoarece, prin definiție libertatea sa rezultă pentru că lega¬litatea, sub acest aspect, nu-i impune nimic. Măsură puterii discreționare este deci, pentru fiecare act, invers proporțională exigențelor legalității față de acel act.

în plus, autoritatea administrativă, atunci când dispune de putere discreționară, deci de posibilitatea de a alege între două sau mai multe decizii, toate în egală măsură conforme legalității, are cel puțin o obligație, pe lângă cea firească de a urmări satis¬facerea interesului public, și anume: obligația de a se plasa în cele mai bune condiții pentru a face o sănătoasă apreciere a oportunității deciziei sale.

Cu alte cuvinte, autoritățile publice sunt obligate să acționeze numai cu bună-cre-dințâ, să urmărească interesul public într-o manieră rezonabilă, să urmeze proceduri corecte, să respecte cerințele nediscriminării și ale proporționalității.

După cum se arată într-o valoroasă lucrare de drept public comparat consacrată principiilor procedurii administrative necontencioase, în Franța, Spania și unele țări ale Americii Latine, care au preluat modelul statelor continentale europene, în studiul principiului legalității aplicat Administrației, două aspecte prezintă o semnificație aparte: în primul rând, principiile care derivă din caracterul infra-legal al activității administrative și în al doilea rând, principiile elaborate jurisprudential, ce se regăsesc în reglementările privitoare la procedura administrativă, care limitează exercițiul puterii discreționare.

Astfel, caracterul infra-legal al activității administrative, în reglementările privi¬toare la procedura administrativă din Spania și America Latină, a beneficiat de o consacrare specială în ce privește principiul respectării ierarhiei normelor și a actelor administrative, ca și principiul paralelismului formelor.

2.2. Principiul legalității în alte sisteme de drept

Principiul legalității, potrivit căruia toate activitățile Administrației trebuie să se conformeze unor reguli sau norme prestabilite, reprezintă fără îndoială garanția cea mai elaborată stabilită în Statul de drept în beneficiul celor administrați, „împotriva posibilului arbitrar al autorității executive". Cu toate acestea, este evident că nicio activitate administrativă nu regăsește în ordinea juridică „limite precise" care să i se impună; în general, dimpotrivă, legea însăși acordă Administrației ample puteri de apreciere cu privire la ceea ce este oportun și cu privire la ceea ce ar fi convenabil să facă atunci când ia decizii.

Actul administrativ adoptat pe baza exercitării unei asemenea puteri neputând fi însă arbitrar, limitele puterii discreționare ar urma să fie „gardate" de alte principii generale ale dreptului administrativ, precum principiul raționalității, al justiției sau echității, al egalității, dar, mai ales, principiul proporționalității, de cele mai impor¬tante urmând să ne ocupăm în continuare.

În egală măsură, un principiu care pledează în favoarea administrației prin lege" este cel al corectitudinii procedurale. Aceasta presupune proceduri care să aplice legea în mod clar și imparțial, să acorde atenție valorilor sociale, cum ar fi respectul față de cetățeni și protecția demnității lor.

O aplicație concretă a corectitudinii procedurale este principiul care prevede că nimeni nu poate fi privat de drepturile sale fundamentale, rară să fi fost avizat în prealabil și audiat într-o manieră corespunzătoare.

Dacă ne raportăm acum la Germania, reținem prevederea constituțională potrivit căreia, puterea executivă se supune legii și dreptului, principiul legalității, privit într-un sens restrâns, înglobând două elemente: preeminența legii și domeniul rezervat legii.

Principiul preeminenței legii exprimă supunerea administrației legilor existente și semnifică faptul că administrația nu poate lua nicio măsură care să contravină legii. Acest principiu se aplică fără restricție și de o manieră absolută administrației în ansamblul său.

Potrivit principiului existenței unui domeniu rezervat legii, administrația nu poate fi chemată să-și exercite acțiunea decât dacă a fost abilitată să o facă printr-o lege.

Derivând din principiul legalității, în Germania mai sunt recunoscute ca principii generale ale dreptului, aflate la baza emiterii actelor administrative, principiul proporționalității și principiul datorat încrederii legitime.

Pentru a fi licit, un act administrativ trebuie să fie emis de autoritatea competentă, în forma și cu procedura prevăzute de lege și nu trebuie să manifeste vreun viciu de fond. Dacă vreuna din aceste condiții nu este respectată, actul administrativ este ilicit sau, potrivit poziției exprimate de Curtea administrativă federală din Germania, „este ilicit actul administrativ născut din aplicarea incorectă a principiilor de drept existente."

Referirea la un stat federal ne determină să evocăm, în acest context, chiar acest principiu al federalismului, regăsit și în Austria, un element foarte important în aceste țări reprezentându-1 delimitarea competențelor, legislative și executive, între Federație și Landuri. Constituția reglementează doar competențe exclusive, ceea ce presupune că, într-un anumit domeniu, este competentă fie Federația, fie Landul, dar niciodată nu este avută în vedere o dublă competență în același timp. Repartiția competențelor este stabilită prin Constituția federală, cele mai importante fiind lăsate la nivelul Federației. «

în Italia, potrivit unor dispoziții constituționale exprese, autoritățile publice sunt organizate, conform dispozițiilor legale, într-o manieră care să permită asigurarea bunei funcționări și a imparțialității administrației. Decurge, din principiul legalității, faptul că administrația nu poate să impieteze asupra libertății și bunurilor cetățenilor decât pe baze legale. Totodată, acest principiu general al dreptului italian corespunde ideii de supunere a executivului în fața legii și a dreptului și, deci, în egală măsură, principiilor generale ale dreptului.

în Regatul Unit, supunerea administrației legii reprezintă rezultatul a două prin¬cipii constituționale fundamentale. Primul îl reprezintă Suveranitatea Parlamentului, în baza căruia Parlamentul britanic, în înțelegere cu monarhul, considerat ca al doilea pilon al suveranității, dispune de o putere legislativă, în principiu nelimitată. Al doilea principiu, cel al Domniei legii, care a marcat la rândul său sistemul consti¬tuțional britanic și care se situează la același rang cu suveranitatea Parlamentului, impune ca postulat supunerea administrației sistemului de common-law în forma sa modificată de legile parlamentare.

Măsurile administrative care privesc drepturile, îndatoririle și libertățile cetățe¬nești necesită un fundament legal precis.

Alt element al Domniei legii, Egalitatea în fața legii garantează egalitatea formală a aplicării dreptului.

Pe plan european, având în vedere că principiul legalității este o chestiune de ordin constituțional, asistăm la încercări de codificare comunitare atât cu privire la procedurile administrative, cât și cu privire la justiția administrativă.

în urma unui studiu de drept comparat aprofundat, se concluzionează că, pentru moment și într-un viitor previzibil, este mai bine a se face codificări legislative parțiale și sectoriale având la bază dezvoltarea progresivă și prudent pragmatică a jurisprudenței Uniunii, considerându-se că o codificare prematură ar risca să creeze un sistem rigid și inflexibil de norme juridice, care vor trebui modificate printr-o multitudine de reguli derogatorii, pentru a răspunde problemelor de fond.

în ce privește reflectarea principiului legalității în Tratatul de instituire a unei Constituții pentru Europa, vom reține inserarea pentru prima dată, printre drepturile cetățeanului, a dreptului la „buna administrare", ce constituie un pas înainte în recu¬noașterea necesității unei activități de administrare în respectul drepturilor și intere¬selor legitime ale cetățenilor.

Sub acest aspect, se prevede că:

1. Orice persoană are dreptul de a beneficia de un tratament imparțial și echitabil și într-un termen rezonabil, din partea instituțiilor, organismelor și agenților Uniunii, în ceea ce privește problemele sale.

2. Acest drept implică, în special:

a) dreptul fiecărei persoane de a fi ascultată înainte de luarea oricărei măsuri individuale, care ar putea să o afecteze în mod nefavorabil;

b) dreptul de acces al fiecărei persoane la dosarul propriu, cu respectarea inte¬reselor legitime legate de confidențialitate și de secretul profesional;

c)obligația administrației de a-și motiva deciziile.

3. Orice persoană are dreptul la despăgubiri din partea Uniunii pentru pagubele cauzate de către organismele, instituțiile sau agenții acesteia, aflați în exercițiul funcțiunii, conform principiilor generale comune și drepturilor statelor membre.

4. Orice persoană se poate adresa instituțiilor Uniunii într-una din limbile Consti¬tuției și are dreptul de a primi răspuns în aceeași limbă.

Fiecare instituție a Uniunii Europene (Parlamentul European, Consiliul Euro¬pean, Consiliul de Miniștri, Comisia Europeană și Curtea de Justiție) acționează „în limitele atribuțiilor care îi sunt conferite prin Constituție, conform procedurilor și în condițiile prevăzute prin aceasta. Instituțiile practică între ele o cooperare loială", text ce ilustrează principiul separației puterilor, precum și cel al echilibrului și coope¬rării dintre acestea.

După cum se arată în primul comentariu românesc al Tratatului instituind o Constituție pentru Europa, acest articol, 11-101, are drept principală sursă jurispru-dența Curții de Justiție a Comunității Europene, dar și dispozițiile art. 253 din Tratat.1

Primatul legii și supremația Constituției, ca exigențe ale statului de drept, sunt consacrate expres, dar explicit sau implicit străbat întregul așezământ constituțional.

În ce privește ierarhia actelor normative, ideea de bază este aceea de a respecta principiul potrivit căruia acte care au aceeași natură și același efect juridic trebuie să fie adoptate conform aceleiași proceduri democratice, deci actele cu aceeași forță juridică trebuie să aibă același fundament din punct de vedere al legitimității democratice.

Constituția și dreptul adoptat de instituțiile Uniunii în exercitarea competențelor ce i-au fost conferite acesteia au prioritate față de dreptul statelor membre, regăsin-du-se astfel la nivel constituțional un principiu al dreptului comunitar consacrat pe cale jurisprudențială.

Potrivit acestui principiu, dispozițiile Tratatelor sau ale actelor instituțiilor comu¬nitare care îndeplinesc anumite criterii pot fi invocate de justițiabili în fața propriilor jurisdicții naționale și sunt susceptibile de a crea drepturi și obligații în favoarea, respectiv în sarcina particularilor. .

2.3. Izvoarele legalității

Izvoarele, sursele legalității, sunt numeroase, diversificate și ierarhizate, iar definirea controlului legalității presupune confruntarea actului administrativ cu mai multe norme de referință superioare lui.

În prezent, asistăm în România la o multiplicare fără precedent a izvoarelor legalității, din cauza numărului mare de acte normative emise în ultimii ani, situație agravată de fluctuațiile și inconsecvențele din legislație și de încălcarea regulilor ce privesc ierarhia și forța juridică a actelor normative.

După cum am arătat anterior, pilonul legalității este reprezentat de Constituția fiecărui stat de drept, iar o prezentare a evoluției cadrului juridic și a ideilor din doctrina altor state privitor Ia sursele legalității doresc să demonstreze varietatea și complexitatea în fond a conținutului principiului legalității aplicat actului administrativ.

Spre exemplu, în Franța sursele legalității sunt în general examinate în baza distincției între regulile scrise exterioare administrației ( Constituție, legi ), regulile impuse de judecători, prin jurisprudență și principii generale de drept, și regulile impuse chiar de administrație. Activitatea jurisdicției administrative, având ca organ superior Consiliul de Stat ce deține un rol decisiv în limitarea puterilor executivului prin intermediul recursului pentru exces de putere, oferă garanția legalității activității administrației publice.

Și în Germania, Constituția și celelalte legi obligă administrația să acționeze cu obiectivitate și cu respectarea legii. Ca urmare a faptului că Germania este stat federal ierarhizarea surselor legalității este mai complexă și totodată mai completă fiind vorba pe de o parte de norme valabile pentru întreaga țară cum ar fi Constituția, principiile generale ale

dreptului internațional, regulile de drept comunitar european, legile, tratatele internaționale, iar pe de altă parte norme aplicabile la nivelul landurilor cum constituții, legi, reglementări supuse normelor federale și reguli ale autorităților locale prin care acestea își limitează puterile prin propriile acte.

Asemănător tuturor statelor membre ale Uniunii Europene, în Marea e subordonarea administrației legii este un principiu constitutiv al de drept, conform căruia administrația trebuie să se comporte ca ice particular, iar acțiunea sa este supusă conu'olului instanțelor dbcătorești ordinare.

Cu toate că nu dispune de o Constituție scrisă, legile existente și principiile justiției naturale impun administrației o anumită conduită, lealitatea acesteia fiind garantată parțial prin mijloacele doctrinei « ultra vires » potrivit căreia dacă executivul acționează în afara sferei de competență acțiunea sa este un abuz de putere, deci este ilegală.

Lipsa unei constituții scrise și a dispersării diverselor izvoare de drept ( legi, reguli, principii ) fac dovada caracterului periculos al lipsei unui ansamblu ierarhizat de norme care limitează transparența, deoarece cetățeanul, în loc să-și cunoască drepturile, trebuie să recurgă la ajutorul experților, iar regulile se pot schimba prea ușor în guvernarea de zi cu zi.

În Statele Unite ale Americii, Constituția și legea federală “Administrative Procedure Act " sunt aplicabile tuturor autorităților administrației, activitatea lor fiind însă cenzurată de instanțele ordinare.

Administrative Procedure Act este o colecție de formule procedurale prin care se propun soluții practice pentru rezolvarea problemelor administrative și implementarea unui standard minim necesar legalității activității administrative.

Numărul mare al autorităților administrației, în principal agenții federale aflate sub influența Președintelui și a Congresului, îngreunează aplicarea legalității. Prin respectarea legii se înțelege respectarea garanțiilor legale și a procedurilor prin care se protejează drepturile cetățenilor, noțiunea de lege incluzând și legea fundamentală.

Altă dificultate reiese din faptul că statul American este un stat federal, iar principiul legalității trebuie să aibă în vedere superpoziționarea autorităților administrative.

Spre deosebire de statele discutate anterior, în Canada, observăm o particularitate conferită de existența a două sisteme juridice într-un singur stat și anume dreptul comun (common law ) aplicabil în toate provinciile, cu excepția Quebecului, și dreptul civil ( civil law ) care se aplică în regiunea anterior amintită și unde uneori se întâlnește o combinație între elemente ale dreptului anglo-saxon și principii ale dreptului civil european.

Se remarcă aici, ca izvoare de drept, pe de o parte, o multitudine de reglementări locale și reguli procedurale, ce conferă formalism activității administrative, iar pe de altă parte, forța și importanța dreptului jurisprudențial și cutumiar.

Rezultatele analizei diverselor sisteme de drept alcătuiește o posibilă definiție a principiului legalității în sensul că aplicarea acestuia necesită o contopire de principii și nevoi cum ar fi: lipsa arbitrariului în activitatea autorităților publice; legalitatea în relația stat – individ; existența unei justiții independente care să asigure protecția.

Potrivit doctrinei românești actuale, luând în considerare evoluția cadrului constituțional și legislativ, precum și a doctrinei tradiționale, sunt recunoscute ca surse ale legalității actului administrativ, Constituția, legile, ordonanțele și actele organelor administrației publice care sunt superioare organului administrativ emitent.

Conform art. 1 alin. ( 5 ) din Constituția republicată respectarea acesteia și a legilor este obligatorie, iar potrivit art. 16 alin. ( 2 ) " nimeni nu este mai presus de lege".

2.3. Aspecte actuale privind multiplicarea izvoarelor legalității la nivel European

Această problemă a multiplicării izvoarelor legalității la nivel European preocupă atât vechile democrații occidentale cât și noile democrații.

Astfel, pe de o parte, vechile democrații occidentale europene tratează această problemă susținând existența unei relații trivalente între sistemele de norme, respectiv a celor trei ordine juridice distincte, evidențiind necesitatea înțelegerii relațiilor extrem de complexe și diversificate pe care le implică simultaneitatea aplicării celor trei sisteme formate din norme interne, normele internaționale, pe de o parte, cele ce aparțin ordinii juridice comunitare pe de altă parte, și cele stabilite prin Convenția europeană a drepturilor omului.

Desigur, specificul fiecărui sistem juridic național și mai ales particularitățile organizării constituționale influențează complexitatea raporturilor între dreptul intern și cel european.

Situația în care se află judecătorii naționali, de a interpreta regulile din toate cele trei categorii, impune necesitatea de a se găsi unele soluții, deoarece părțile care solicită controlul actelor administrative invocă regulile de drept internațional, comunitar și chiar principiile generale de drept.

O problemă recentă care îi privește pe autorii de drept occidentali, este cea a concurenței normative, situație care semnifică mecanismul prin care un stat adoptă sau adaptează normele sale juridice celor comunitare. Această situație are ca mod de rezolvare două alternative și anume armonizarea sistemelor juridice cu norma unică sau evoluția permanentă a legii naționale cu respectarea principiului subsidiarității.

Noile democrații spre deosebire de cele vechi se confruntă cu probleme mult mai mari deoarece se află în plină reformă internă atât din punct de vedere al cadrului legislativ, cât și în ceea ce privește instituțiile statului de drept, fiind confruntate cu necesitatea aplicării normelor de drept internațional.

În cazul țării noastre, se știe că potrivit art. 11 alin. ( 2 ) din Constituție, tratatele ratificate de Parlament fac parte din dreptul intern, iar conform precizărilor din art. 11 alin. ( 3 ), în cazul în care un tratat la care România urmează să devină parte cuprinde dispoziții contrare Constituției, ratificarea lui poate avea loc numai după revizuirea Constituției.

Tot legea fundamentală, prevede în art. 20 că dispozițiile constituționale privind drepturile și libertățile cetățenilor vor fi interpretate și aplicate în conformitate cu Declarația Universală a Drepturilor Omului, cu pactele și celelalte tratate la care România este parte. Se prevede și situația în care, dacă există neconcordanțe între aceste acte și legile interne, au prioritate reglementările internaționale, excepție făcând situația în care Constituția și legile interne cuprind dispoziții mai favorabile.

Se observă din practica instanțelor de judecată că părțile invocă din ce în ce mai des reglementările internaționale ca sursă a legalității, în domenii cum ar fi administrația publică locală ( cu referire la Legea nr. 199/1997 pentru ratificarea Cartei europene a autonomiei locale, adoptată la Strassbourg în data de 15 octombrie 1985 ), drepturile omului ( Convenția cu protocoalele ulterioare ), convențiile internaționale în domeniul vamal ( Legea nr. 133/1994 pentru ratificarea Acordului de la Marrakech și legea nr. 98/1996 de aderare a României la Convenția Internațională privind Sistemul Armonizat de denumire și codificare a mărfurilor, etc..

Tot legea fundamentală ne oferă prin dispozițiile art. 11 și 20 soluțiile în vederea evitării aspectelor negative ale fenomenului de multiplicare a izvoarelor legalității pe plan internațional. Una din aceste soluții este dreptul părților la un proces echitabil și la soluționarea cauzelor într-un termen rezonabil, cât și tehnicile legislative stabilite de legiuitorul român, prin art. 20 din Legea nr. 24/2000, modificată prin Legea 189/2004 și republicată și art. 2 alin. ( 2 ) Iit. a) din H.G. nr. 555/2001 .

De reținut este faptul că, potrivit art. 21 din Legea nr. 24/2000, privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, trebuie avute în vedere reglementările comunitare în materie, asigurându-se compatibilitatea cu acestea. Aceste prevederi se aplică și în situațiile în care dispozițiile cuprinse în tratatele internaționale la care România este parte, iar când situația o cere se vor face propuneri pentru modificarea și completarea actelor normative interne ce conțin dispoziții contrare cu cele ale actelor internaționale la care România este parte.

Mai este precizat si faptul că proiectele de acte normative trebuie motivate cu o mențiune expresă care să arate compatibilitatea acestuia cu reglementările comunitare în materie și dacă este cazul măsurile viitoare de armonizare ce se impun.

CAPITOLUL 3

CONDIȚIILE DE LEGALITATE ALE ACTELOR ADMINISTRATIVE

3.1. Doctrina românească despre condițiile de legalitate a actelor administrative

S-au constatat, atât pe plan național cât și pe plan internațional, un număr mare de idei, atât cu privire la conținutul condițiilor de legalitate ale actului administrativ, cât și la modul lor de abordare, din cauza evoluției teoriilor ce privesc aceste condiții de legalitate.

Astfel în doctrina românească au fost exprimate pe parcursul timpului mai multe teorii, opinii și păreri cu privire la condițiile de legalitate a actelor administrative după cum minează să se analizeze în cele ce urmează.

Profesorul Paul Negulescu a analizat condițiile de legalitate ale actului administrativ în cadrul teoriei nulității, punând accent pe sancțiunile nerespectării actului administrativ.

Profesorul Constantin G. Rărincescu s-a axat pe cercetarea cauzelor de ilegalitate ale actului administrativ, cu ocazia examinării motivelor recursului pentru exces de putere, care este considerat drept caz de ilegalitate al actului administrativ, cât și a excepției de ilegalitate, ajungând la concluzia că acestea « s-ar putea uni sub aceeași expresiune de violare a legii, pentru că ele nu constituiesc, în realitate, decât tot atâtea cazuri sau modalități de violare a legalității ». Tot profesorul C.G. Rărincescu stabilește drept cauze de ilegalitate a actului administrativ: incompetența ( încălcarea atribuțiilor unei autorități administive de către o altă autoritate administrativă, uzurparea de putere ), viciul de formă, deturnarea de putere, încălcarea legii și a regulamentelor ( formală , flagrantă, eroarea de drept și eroarea de fapt sau greșita apreciere a faptelor ).

Pe de altă parte Mircea Anghene stabilea ca și condiții de valabilitate a actului administrativ: competența organului administrației de stat, respectarea textului legii și a scopului urmărit de legiuitor și respectarea formei si procedurii stabilite de lege.

Profesorul Antonie Iorgovan preciza că autorii de drept administrativ au fost determinați să analizeze tipuri ale condițiilor de legalitate, fie într-o viziune diacronică, axată pe fazele progresului administrativ, fie într-o viziune sincronică axată pe logica internă a sistemului normativității. Această analiză a avut loc din cauza lărgirii și diversificării preocupărilor privind condițiile de legalitate a actului administrativ, varietatea acestor condiții, faptul că de multe ori ele sunt prevăzute expres pentru actul administrativ în cauză sau pentru categoria din care acesta face parte.

Condițiile tip de legalitate a actului administrativ, după cum arăta profesorul Romulus Ionescu, se referă la:

emiterea în baza și executarea legii a actului administrativ;

emiterea pe baza tuturor actelor de stat superioare organului administrativ emitent;

emiterea actului administrativ numai în limita competențelor organului administrativ;

conformitatea actului administrativ cu scopul legii și a celorlalte acte normative ale organelor superioare organului administrativ emitent;

respectarea cerințelor legale privind forma actului administrativ;

oportunitatea actului administrativ.

Oportunitatea actului administrativ este înțeleasă ca o condiție de valabilitate de sine stătătoare care poate fi determinată de unele criterii cum ar fi: momentul în care este adoptat un act normativ, conformitatea actului administrativ cu condițiile generale de viață și cultură, conformitatea actului administrativ cu scopul legii, locul și condițiile concrete în care urmează să se aplice actul administrativ, precum și mijloacele materiale și spirituale pe care le angajează decizia administrativă și durata de timp pe care o reclamă aplicarea ei.

Profesorul Antonie Iorgovan aduce o părere proprie în ceea ce privește condițiile de legalitate a actului administrativ după cum urmează:

actul să fie emis în conformitate cu litera și spiritul Constituției;

actul să fie emis în conformitate cu litera și spiritul legilor și odonantelor;

actul să fie emis pe baza tuturor actelor organelor administrației publice care sunt superioare organului administrativ emitent;

actul să fie emis în forma și procedura prevăzute de lege;

actul să fie emis de organul administrativ numai în limitele competenței sale.

Pe lângă aceste condiții generale autorul distinge și unele condiții pecifice de legalitate a actului administrativ, pe considerente de oportunitate, în sensul că actul trebuie să fie conform cu interesul public ocrotit de lege, respectiv cu scopul legii, oportunitatea fiind înțeleasă ca fiind limita legală a dreptului de apreciere a autorității publice.

O serie de opinii cu privire la condițiile de legalitate a actului administrativ au fost exprimate si de autori cum ar fi Eugen Popa care împarte condițiile de legalitate în condiții de fond și condiții de formă. Astfel din categoria condițiilor de fond fac parte următoarele condiții: emiterea actului de către autoritatea competentă în limitele competenței sale și în conformitate cu conținutul legii. Ca și condiții de formă și de procedură a actului administrativ Eugen Popa evidențiază: conformitatea actului administrativ cu legea, forma și procedura stabilite de aceasta, emiterea actului administrativ de către organul competent.

Alt autor de drept administrativ, Liviu Giurgiu distinge următoarele condiții de valabilitate ale actului administrativ:

emiterea actului administrativ de către organul administrativ competent în limitele competenței sale;

forma și procedura de elaborare a actului administrativ să fie cea prevăzută de lege;

publicarea și comunicarea actului administrativ;

oportunitatea actului administrativ.

În viziunea acestui autor oportunitatea este privită ca o condiție de valabilitate și nu de legalitate a actelor administrative, el precizând și criteriile de apreciere a oportunității sau inoportunității actelor administrative, printre care și acela al conformității cu scopul legii, arătând totodată că « nu trebuie identificate condițiile de legalitate cu condițiile de oportunitate ».

Necesitatea stabilirii condițiilor actului administrativ are menirea de a îmbina pertinența disciplinei juridice care este în măsură să ofere suplețe legalității și protecție împotriva cultului contemporan al performanței, în care aspectele negative încep să le afecteze pe cele pozitive, cu posibilitatea ca judecătorul care joacă rolul unui personaj cheie al statului de drept care se confruntă cu exigențele complexității realității să fie ultimul garant pentru valorile și interesul general.

Pornind de la elementele comune ale doctrinei și luând în considerare modificările aduse Constituției României se consideră ca ar fi de o mare importanță să fie luate în considerare la stabilirea condițiilor generale de legalitate a actului administrativ, dispozițiile art. 1 alin. ( 5 ) și cele ale art. 20 din Constituție.

În ceea ce privește art. 1 alin. ( 5 ) din Constituție este necesară accentuarea în stabilirea condițiilor generale de legalitate a actului administrativ, necesitatea respectării principiului supremației Constituției și a principiului leagalității în emiterea acestuia, chiar dacă cele două principii pot fi analizate și din perspectiva unei accepțiuni largi a « domniei legii ».

Aplicarea art. 20 din Constituție necesită o distincție ca și condiție a legalității, printre condițiile generale de legalitate, și aceea ca actul administrativ, în condițiile în care există neconcordanțe între pactele și tratatele ce privesc drepturile fundamentale ale omului la care țara noastră este parte, și legile interne, acesta să fie emis în baza reglementărilor internaționale care au prioritate, exceptând cazul în care Constituția sau legile interne conțin dispoziții mai favorabile.

3.2. Doctrina străină despre condițiile de legalitate a actelor administrative.

În doctrina străină întâlnim unele dificultăți cu privire la stabilirea condițiilor de legalitate din cauza multitudinii tezelor cu privire la conținutul acestora dar mai ales din cauza modului de abordare a acestor condiții.

Astfel doctrina franceză privește aceste condiții din mai multe perspective cum ar fi cea a teoriei nulității actelor administrative din care aflăm că studierea condițiilor de valabilitate se referă practic la studierea cazurilor de nulitate; cea a contenciosului administrativ care consideră că teoria valabilității este confundată cu motivele de anulare în materia recursului pentm exces de putere ( incompetență, viciu de formă, violarea legii și deturnarea de putere ) respectiv cele patru motive de anulare tradițională care sancționează ilegalitățile și care afectează actul: incompetența, procedura de elaborare ( viciu de formă ), scopul ( deturnarea de putere ) și violarea legii ( obiectul și motivele ), inclusiv pentru exces de putere, cea a prezentării propriu-zise a condițiilor de valabilitate a actului administrativ și cea care presupune o combinație între prezentarea condițiilor de valabilitate și a sancțiunii nerespectării acestora.

Condițiile de valabilitate a actului administrativ mai sunt abordate și din perspectiva semnificației obligativității ca actul administrativ să fie în conformitate cu ansamblul ierarhizat și complex de norme constituționale și legislative, precum și cu regulile administrației, dar și cu diversele norme ce țin de convențiile internaționale, precum și din perspectiva serviciilor de natură a afecta legalitatea actelor administrative. Se face distincție aici între ilegalitatea externă și cea internă a actului legislativ, prima dintre ele fiind atrasă de incompetență, vicii de procedură și vicii de formă, iar a doua fiind cauza violării directe a legii, motivele actului ( eroarea de drept, eroarea în calificarea greșită a faptelor, eroarea de fapt ) și scopul actului ( deturnarea de putere, realizarea actului pe motive private, personale, precum și deturnarea de putere în cazul luării în considerare a interesului public ).

Pornind de la principiul legalității se susține teza potrivit căreia obligativitatea supunerii legii este absolută ca principiu, dar este necesară o flexibilitate în aplicare, rolul jurisprudenței, precum și al controlului exercitat de judecător având o importanță deosebită.

Obligația legalității este menită să asigure procedura de emitere și conținutul actului administrativ, situație în care iregularitățile sunt sistematizate de jurisprudență și pot fi invocate ca motive ale recursului pentru exces de putere.

S-a observat că și în zone geografice îndepărtate, cum ar fi o bună parte a dreptului administrativ asiatic, condițiile de legalitate a actului administrativ sunt abordate din perspectiva viciilor care afectează legalitatea externă ( incompetența, viciile de procedură și formă ) și viciile care afectează legalitatea internă a actului administrativ ( încălcarea legii, viciile care aduc atingere motivului actelor și deturnarea de putere ).

3.3. Condiția generală de legalitate potrivit căreia actul administrativ trebuie să fie emis de autoritatea competentă și numai în limitele competenței sale

O definiție formulată de profesorul Romulus Ionescu caracteriza competența organelor administrației de stat ca fiind " dreptul și totodată obligația prevăzută de lege și celelalte acte normative de a duce o anumită activitate ", în sensul de a fi în acest scop subiect în diferite raporturi juridice. Totodată el arăta că organele administrației de stat, având o anumită competență special determinată, au capacitatea de a fi subiecte în anumite raporturi juridice, înțelegând capacitatea juridică a organelor administrației de stat ca un aspect al calității organelor administrației de stat de subiecte în raporturi juridice.

Un alt autor și anume profesoral Alexandru Negoiță definea competența drept " aptitudinea conferită de normele juridice unui organ unipersonal sau colegial al administrației de stat de a face acte juridice sau operațiuni administrative și materiale

O altă definiție a competenței organelor administrative este formulată de către profesoral Tudor Drăganu care susține că aceasta este capacitatea recunoscută de lege acestor organe, de a acționa din punct de vedere juridic în vederea realizării activității executive sau ca aptitudine legală recunoscută unui organ al administrației de stat de a înfăptui această activitate.

Totuși capacitatea nu se identifică cu competența organelor administrative după cum preciza un alt profesor de drept administrativ, Ilie Iovănaș , deși practic se poate realiza dacă o anumită formațiune colectivă are sau nu capacitatea de subiect de drept administrativ, numai cercetând competența ei legală stabilită în legea organică, capacitatea administrației desemnând posibilitatea de a participa ca subiect independent în raporturi de drept administrativ, iar competența desemnând totalitatea atribuțiilor unor organe administrative, compartimente și persoane și limitele exercitării lor. Făcând referire la diferența dintre capacitate și competența , acesta distinge:

capacitatea este proprie numai organelor administrative pe când competență au atât organele administrative cât și structurile lor organizatorice și funcționale;

capacitatea presupune posibilitatea de a acționa în nume propriu, în timp ce competența nu presupune o astfel de independență. Profesorul Antonie Iorgovan definește competența organelor administrației publice ca fiind ansamblul atribuțiilor stabilite de Constituție sau de lege, ce conferă drepturi și obligații pentru a duce, în nume propriu și în realizarea puterii publice, o anmnită activitate administrativă, iar ideea de capacitate administrativă evocă ideea de persoană morală de drept public sau, pur și simplu, de persoană administrativă. Potrivit definiției anterioare, competența este caracterizată ca fiind un ansamblu de atribuții prevăzute de lege, o obligație legală, deoarece este formată din drepturi și obligații legale deosebindu-se de drepturile și obligațiile subiective, exercitarea atribuțiilor nefiind lăsată la latitudinea organelor administrației publice. Din aceeași definiție reiese că aceasta,competența, nu poate fi înțeleasă fară a fi explicat înțelesul capacității juridice a organelor administrative.Conform obligației ca actul administrativ să fie emis de organul administrativ competent numai în limitele competenței sale se face abstracție de amănuntele privind examinarea competenței în raport cu natura relațiilor sociale ce intră în sfera de activitate a unei autorități, de limitele spațiale sau geografice în care se manifestă competența unui organ public, de calitatea subiectelor de drept în raport cu care se stabilește incidența acțiunii normei și a autorității și nu în ultimul rând se face abstracție de limitele în timp între care o autoritate își desfășoară activitatea. În concluzie, competența are caracter legal, obligatoriu și adesea permanent în sensul că autoritatea administrației publice competentă emite actul ori de câte ori apar condițiile prevăzute de lege.Problema competenței autorității publice își găsește o abordare inovatoare în literatura de specialitate franceză prin prisma identificării echilibrului între nevoia de îndeplinire a formelor de formă și procedură și evitarea anulării unor acte administrative. O interpretare mai puțin rigidă a condiției de legalitate ce veghează asupra competenței autorității oferă posibilitatea de a salva actul administrativ și exprimă voința de a ocoli unele anulări neașteptate doar pentru interesul justițiabilului. Tot literatura de specialitate franceză vorbește de un «transfer de competență» între stat și colectivitățile locale care presupune la nivel național transferarea unor competențe ce aparțin autorităților de stat către colectivitățile teritoriale, iar la nivel european presupune trecerea unor competențe către instituțiile comunitare prin participarea instituțiilor interne la procesul normativ european. Astfel Constituția Europeană clarifică acest transfer de competență între țările membre și instituțiile europene prin consacrarea a trei principii:

principiul atribuirii;

principiul subsidiarității;

principiul proporționalității.

Prin intermediul principiului atribuirii Uniunea Europeană acționează conform competenței atribuită de către statele membre, iar atunci când Uniunii îi sunt atribuite competențe exclusive prin Constituție, într-un anumit domeniu, numai Uniunea este în măsură să legifereze și să adopte acte juridice obligatorii.

După cum a arătat profesorul Ion Deleanu, pot fi identificate câteva reguli privitoare la competența exclusivă și anume:

au prioritate Constituția și dreptul adoptat de Instituțiile Europene față de dreptul Statelor Membre;

Statele Membre trebuie să asigure îndeplinirea obligației impuse de Constituția Uniunii ce rezultă din actele Instituțiilor Uniunii prin adoptarea de măsuri generale sau particulare;

– Statele Membre își exercită competența doar în cazul în care Uniunea nu și-a exercitat-o sau a decis să cedeze exercitarea competenței sale.

Principiul subsidiarității subliniază că în domeniile în care nu își poate exercita competența exclusivă. Uniunea vă interveni dacă este necesar și în situația în care Statele Membre nu își pot realiza obiectivele propuse iar ca urmare a dimensiunii și efectelor pe care le au, respectivele obiective se pot realiza mai eficient la nivelul Uniunii.

Conform principiului proporționalității, conținutul și forma acțiunii Uniunii nu pot depăși măsurile necesare pentm atingerea obiectivelor Constituției.

Modificările aduse Constituției României în ceea ce privește conținutul art. 148, intitulat « Integrarea în Uniunea Europeană » au avut ca motiv alinierea la dispozițiile proiectului Constituției Uniunii Europene deoarece odată cu aderarea României trebuia să se permită un transfer de competență cum ar fi cel pentru Curtea de Justiție a Comunităților Europene, pentru Parlamentul European, cât și exercitarea unor competențe parțiale.

Necompetența este considerată la momentul de față în dreptul comunitar cel mai grav viciu ce poate afecta un act administrativ, iar din acest considerent nulitatea prevăzută pentru sancționarea actului va fi una de ordine publică și nu una de protecție.

După cum am mai arătat, competența are caracter legal, este concret determinată, are caracter obligatoriu și continuu și, cu toate acestea, se observă în literatura de specialitate că regula ponivit căreia o autoritate administrativă nu-și poate transfera competențele și nu-și poate delega atribuțiile conferite are cel puțin trei excepții ce se regăsesc în posibilitatea de adaptare în practică a activității administrative, după cum urmează: repartizările de atribuții, delegarea de atribuții și înlocuirea unor funcționari.

Trebuie evitată confuzia între « competență » și « atribuții » care se observă în mai multe acte normative din legislația românească, cum ar fi ca exemplu art. 7 alin. ( 2 ) din Legea nr. 215/2001 care nu este destul de clară atunci când face trimitere la stabilirea de competențe și atribuții, situație care reliefează neînțelegerea sferei de cuprindere a competenței, care potrivit textului legal include atribuțiile.

Și art. 10 lit. m) din Ordinul Ministrului finanțelor nr. 817/1998 , modificat prin Ordinul ministrului finanțelor publice nr. 811/2002, prevede atribuții între « atribuțiile principale» ale comisarului general al Gărzii Financiare prin « delegare de atribuții ale ministrului » .

În art. 9 alin. (1) din Legea nr. 52/2003 se arată însă că adoptarea deciziilor administrative ține de competența exclusivă a autorității publice.

Din cauza unor deficiențe de acest gen se poate ajunge nu numai în situația ca în literatura de specialitate să fie controverse , ci se pot întâlni și altele mai mari atunci când instanța de judecată este nevoită să judece condițiile care fac diferența dintre competență și atribuții.

CAPITOLUL 4

CONDIȚIA GENERALA DE LEGALITATE POTRIVIT CĂREIA ACTUL ADMINISTRATIV TREBUIE SĂ FIE EMIS IN FORMA ȘI PROCEDURA PREVĂZUTĂ DE LEGE

4.1 Forma actelor administrative nomative și individuale

Forma ca și condiție distinctă de legalitate a actului administrativ presupune aspectul structural extern al actului, fiind în strânsă legătură cu comunicarea și publicarea actului, iar de regulă atunci când se examinează forma unui act administrativ se are în vedere dacă acesta îmbracă forma scrisă sau cea verbală. Ca o distincție între forma scrisă și cea verbală a unui act administrativ subliniem faptul că forma scrisă o îmbracă actele administrative normative, iar forma verbală este caracteristică actelor administrative individuale.În țara noastră condiția ca un act administrativ să îmbrace forma scrisă este prevăzută nu doar în legi ci și în Constituția României prin intermediul art. 108 care impune ca hotărârile și ordonanțele Guvernului să fie publicate.Privitor la actele administrative normative, în legislația românească sunt prevăzute câteva instrumente de tehnică legislativă ce trebuie aplicate, cum ar fi art. 1 și art. 33-37 din Legea nr. 24/2000 republicată, cât și art. 26 din H.G. nr. 555/2001 prevăd regulile de redactare a actelor normative printre care și cele ale actelor administrative cu caracter normativ.Art. 44, alin.(2) din O.G. nr.35/2002 aprobată cu modificări prin Legea nr. 673/2002 conține prevederi referitoare la redactarea hotărârilor autorităților publice, iar art. 50 din Legea nr. 215/2001 prevede obligativitatea aducerii la cunoștința publică a hotărârilor normative ale consiliilor locale.Preocuparea pentru problema formei actului administrativ, atât normativ cât și individual s-a manifestat și în multe alte proceduri administrative sectoriale, în special în domeniul vamal, fiscal, al industriei de rețea, al concurenței etc. Profesorul Romulus Ionescu arată că forma scrisă este necesară din următoarele puncte de vedere: – pentru a cunoaște exact conținutul actului; pentru a putea fi executată întocmai de către toți cei care cad sub incidența efectelor sale; – pentru a se putea dovedi, în caz de litigiu, existența și efectele pe care actul trebuie să le producă, servind astfel ca dovadă; – pentru a se putea stabili legalitatea actului și a se sancționa cei care nu l-au respectat și executat. Actele organelor colegiale ale administrației publice vor trebui întotdeauna să îmbrace forma scrisă indiferent că acestea au caracter normativ sau individual deoarece actele administrative nu trebuie confundate cu înscrisurile constatatoare ale manifestărilor de voință ce produc efecte juridice cu referire la certificate și adeverințe. La momentul de față, înmulțirea modalităților de comunicare necesită o nouă abordare în privința structurii formei exterioare a actului administrativ, atât din perspectiva necesității comunicării actului cât și din cea a mijloacelor diversificate de comunicare și dacă luăm în considerare avantajele formei scrise vom ajunge la concluzia că și actul individual ar trebui emis în forma scrisă. Am observat că mijloacele de transmitere a informației, care până acum câțiva ani erau limitate la un telefon sau în cazuri mai fericite la o teleconferință, au fost înlocuite de alte mijloace mai performante care permit transmiterea în scris și rapid a ordinelor autorității publice cum ar fi e-mail-ul, Internetul, până și hârtia ca suport al formei scrise fiind înlocuită din ce în ce mai mult cu formatul electronic deoarece riscul fragilității acestuia din punct de vedere al securității este considerat minor în raport cu avantajele pe care le oferă. Actul administrativ indiferent că are caracter normativ sau individual trebuie să îndeplinească obligația de a fi motivat, dar, pornind de la premisa că actul administrativ îmbracă, de regulă, forma scrisă, motivarea are în vedere de fapt forma de redactare a actului. Atunci când se emite un act administrativ se va avea în vedere ca acesta să fie clar, fluent, inteligibil, precis, să nu prezinte dificultăți sintactice iar din punct de vedere a aspectelor strict structurale, actul trebuie să cuprindă un preambul, considerente sau motivare, dispozitivul sau doar unele din aceste elemente.

4.2 Procedura de elaborare a actelor administrative

Actul administrativ, in special cel cu caracter normativ este rezultatul unui proces rațional, ce pornește de la sesizarea necesității adoptării sau emiterii lui si continua cu colectarea in acest scop a informațiilor necesare, prelucrarea acestora, elaborarea mai multor variante si alegerea celei mai bune dintre acestea, rezultând emiterea acestuia.

Procedura de elaborare a actelor administrative, cunoaște mai multe forme, de la cele mai simple, la cele mai complicate, reducându-se uneori la un minim de condiții, iar alteori aceasta consta într-un complex de formalități.

Procedura de elaborare a actelor administrative cuprinde ansamblul de activități care premerg si pregătesc elaborarea actului care va produce efecte juridice, fără a produce ele însele efecte juridice si care pot fi realizate de autoritatea emitenta sau de către un alt organ al administrației publice. La adoptarea actelor, autoritățile publice pot colabora.

Dintre formele procedurale de emitere a actelor administrative, numai aprobările, confirmările si ratificările, sunt prin ele însele acte juridice, efectele lor întregind efectele actului administrativ.

Teoria deciziei administrative are ca punct de plecare normele procedurii administrative, care la noi, se găseau in numeroase acte normative, de la Constituție si pana la regulamentele de ordine interioara.

Decizia evoca o hotărâre luata in urma unui proces de analiza, a unei examinări, din care rezulta elementele logico-structurale ale deciziei: analiza si hotărârea sau, in formularea autorilor francezi, înțelegerea si voința. Aceste elemente definesc, in același timp, esența oricărui proces decizional, care este de manifestare a deciziei, in cazul nostru a deciziei administrative.

Sub aspect juridic procedura administrativa are ca element principal manifestarea voinței unilaterale a organului administrativ, reglementând operațiunile prealabile acestui moment, precum si cele ulterioare. In cazul organelor colective, procedura administrativa reclama regulile ce trebuie respectate pentru valabilitatea hotărârii, prima dintre acestea fiind regula cvorumului de ședință.

Regulile procedurale ale regimului actelor administrative, in raport de momentul emiterii actului, sunt împărțite in trei categorii: anterioare, concomitente si posterioare.

Operațiuni procedurale anterioare emiterii actului administrativ:

În activitatea autorităților administrației publice de organizare a executării legii si de executare in concret a acestora, necesitatea adoptării de acte normative decurge in unele situații din dispozițiile legii, aceasta prevăzând, ca pentru realizarea unor acțiuni se vor adopta acte administrative de către autoritățile administrației publice. De asemenea, autoritățile administrației publice pot adopta astfel de acte din oficiu si din proprie inițiativa, ori la sesizarea altor organe, fără sa existe o sarcina prevăzută in mod expres in lege.

În ambele cazuri, autoritățile administrației publice desfășoară o activitate complexa de pregătire a elaborării actului, scop in care se realizează o serie de operațiuni de documentare, informare si prelucrare a datelor si informațiilor, menite sa fundamenteze actul administrativ.

Operațiunile procedurale anterioare emiterii actului administrativ, sunt activități care nu produc ele însele efecte juridice, dar care premerg elaborarea actului producător de efecte juridice. Neproducând efecte juridice, ele nu pot afecta drepturile particularilor recunoscute de lege, de a ataca aceste acte pe cale directa, potrivit Legii contenciosului administrativ nr.554/2004.

Operațiunile procedurale anterioare emiterii actului administrativ sunt: expertizele, referatele, studiile, datele statistice, sesizarea, avizul, inițiativa, propunerile, anchetele, procesele verbale, dările de seama, dezbaterea publica, acordul prealabil, rapoartele si altele.

In afara avizului si a acordului prealabil, toate celelalte forme procedurale sunt operațiuni tehnico-administrative, ce declanșează sistemul decizional administrativ, procedura stricta de elaborare a actelor administrative.

Culegerea si prelucrarea informațiilor reprezintă activitatea cu cea mai mare pondere in desfășurarea etapei de pregătire a actului administrativ, deoarece informațiile culese stau la baza elaborării soluțiilor cuprinse in act.

La elaborarea proiectului de act administrativ trebuie avuta in vedere si respectarea condițiilor de tehnica juridica cu privire la redactarea proiectului si la forma sa exterioara.

Actul administrativ trebuie sa se integreze organic in sistemul legislativ. In acest scop, proiectul trebuie corelat cu prevederile actelor normative, iar când este întocmit pe baza unui act de nivel superior nu poate depăși limitele competentei stabilite prin acel act si nici nu poate sa fie contradictoriu principiilor si dispozițiilor acestuia. De asemenea, proiectul trebuie sa fie asociat cu reglementările comunitare si cu tratatele internaționale la care Romania este parte.

Proiectele de acte normative se elaborează de către autoritățile abilitate sa le inițieze. Acestea sunt:

a) Ministerele si alte organe ale administrației publice centrale de specialitate, precum si celelalte autorități publice ce au drept de inițiativa in temeiul altor acte normative.

b) Prefecturile, consiliile județene si Consiliul General al Municipiului București.

Pentru elaborarea proiectelor de acte normative, pe lângă autoritățile publice inițiatoare, se formează colective speciale in componenta căruia intra: un reprezentant al compartimentului juridic, un reprezentant al compartimentului de integrare europeana, reprezentanți ai direcțiilor corespunzătoare profilului propunerilor de reglementare si secretariatul general al respectivei autorități publice.

In elaborarea proiectelor de acte normative, textul trebuie sa fie clar, precis, corect redactat, stilul folosit in redactare este necesar sa fie imperativ, iar conținutul bine sistematizat, structurat pe parți, capitole, secțiuni, articole, alineate. De asemenea, trebuie explicat înțelesul unor noțiuni si termeni chiar in conținutul actului.

Dintre operațiunile procedurale emiterii actului administrativ, avizele si acordul prealabil, pun probleme atât in practica, cat si in doctrina.

Avizele reprezintă opiniile pe care o autoritate a administrației publice le solicita altei autorități a administrației publice într-o problema sau mai multe, pentru a se informa si a decide in cunoștința de cauza.Avizele nu produc efecte juridice prin ele însele, deși, fără ele (când avizul este conform), actele administrative nu pot fi valabile.

Având in vedere faptul ca avizele concretizează o voința a unei autorități a administrației publice, ele nu sunt acte administrative de sine stătătoare, ci doar operațiuni administrative foarte importante.

Avizele se clasifica in trei categorii: facultative, consultative si conforme.

1. Avizele facultative reprezintă acele opinii pe care organul care adopta sau emite un act administrativ de autoritate, este liber sa le ceara sau nu altui organ al administrației publice sau altui organism de specialitate.Adoptarea sau emiterea actului fără acest aviz nu are nici o consecința pe planul validității lui.

2. Avizele consultative sunt acele opinii pe care organul care adopta sau emite un act administrativ de o autoritate trebuie sa solicite altor organe ale administrației publice sau unor organisme de specialitate, dar nu este obligat sa aibă in vedere conținutul acestuia. Nesolicitarea si neobținerea acestui aviz duce la nulitatea actului administrativ, deoarece nu se respecta o norma prevăzută de lege.

Avizele facultative sau consultative nu pot niciodată sa emane de la un organ ierarhic superior, deoarece punctul de vedere al acestui organ nu poate fi "facultativ" pentru organul din subordine, care este obligat "sa se conformeze" acestui punct de vedere.

3. Avizele conforme sau obligatorii sunt părerile pe care organul ce adopta sau emite un act administrativ de autoritate, este obligat conform legii, sa le ceara unui anumit organ al administrației publice si la emiterea actului trebuie sa se conformeze acestora. Astfel de avize sunt expres prevăzute de lege, lipsa lor atrăgând nulitatea actului administrativ de autoritate.

De obicei aceste avize se cer de la organele administrației publice ierarhic superioare, ori de la organele egale in rang, dar de o anumita specialitate.

Procedura emiterii unui act administrativ este supusa, nu in puține cazuri, unui complex proces de avizare, nu a proiectului ca atare, ci a problemei in sine, dar avizele, la rândul lor sunt precedate de studii, rapoarte si altele, prezentate de cel administrat, evident, apelând la profesioniștii in domeniu. Avizele, in aceste situații care vin din partea unor instituții sau autorități publice, ne apar ca "validări" sau, după caz, "invalidări" de specialitate ale studiilor ce însoțesc cererea de autorizare a celui administrat. Este motivul pentru care, intra-un litigiu de contencios administrativ, instanța nu se poate pronunța asupra substanței științifice a avizului, ci doar asupra respectării sau nerespectării normelor juridice ale procedurii de avizare, si aceasta numai in măsura in care asemenea abateri de la regulile juridice afectează grav si iremediabil procedura emiterii actului sau, după caz, au determinat administrația competenta sa refuze emiterea actului administrativ.

In administrația publica, in general si in cea locala, in special, asemenea avize trebuie sa se solicite si sa se acorde in cat mai puține cazuri, deoarece in condițiile autonomiei locale si ale descentralizării serviciilor publice, organele administrației publice centrale sau locale competente, urmează sa dispună prin adoptarea sau emiterea actelor administrative de autoritate, singure asupra conținutului actului pe care li adopta sau emit.

In anumite cazuri, legea dispune ca actele administrative se adopta sau se emit in baza acordului unui alt organ al administrației publice. Pentru a desemna obținerea acordului unui anumit organ al administrației publice, legea folosește noțiunea de acord prealabil.

Acordul poate fi cerut fie de un organ ierarhic superior, fie de un organ situat pe o poziție cel puțin egala cu cea a emitentului. De asemenea, acordul nu obliga organul care emite actul administrativ sa-l pună in executare, nu acoperă viciile actului administrativ la care se refera, iar in cazul acțiunii in anulare a litigiului, va trebui sa figureze ca parat, atât organul emitent, cat si cel care si-a dat acordul.

Acordul exprima consimțământul altui organ administrativ dat pentru emiterea unui act de un alt organ, iar acesta poate fi: prealabil, concomitent si posterior. Acordul se deosebește de avizul conform, prin faptul ca efectul juridic, in cazul actului emis cu acordul prealabil al unui organ, este rezultatul manifestării de voința a mai multor organe. Acordul prealabil, ca si aprobarea, confirmarea, ratificarea, conduc la existenta actelor administrative complexe, ce iau naștere din doua sau mai multe manifestări de voința, care provin de la organe de stat diferite, dar care converg spre producerea aceluiași efect juridic, formând o singura unitate juridica.

Deosebirea dintre "acordul prealabil" si avizele facultative si consultative consta in aceea ca in cazul avizelor, organul emitent poate stabili masuri contrare conținutului din aviz, in timp ce in cazul "acordului prealabil" astfel de masuri nu pot fi stabilite. "Acordul prealabil" se aseamănă in conținut si efecte cu "avizul conform", dar nu se confunda cu acesta întrucât acest aviz, deși preceda emiterea lui, nu produce el însuși efecte. Acordul prealabil produce el însuși efecte juridice cu condiția ca, prin conținutul sau, sa concorde cu manifestarea de voința a organului care emite actul administrativ.

In situația in care acordul este solicitat posterior emiterii actului administrativ, din punct de vedere al consecințelor juridice, ne găsim in situația manifestărilor de voința ale unui organ superior stabilit prin lege, prin care acesta își declara acordul cu privire la actul deja emis de un organ inferior. Fără aceasta manifestare de voința posterioara lui, actul nu ar produce efecte juridice.

Luând in seama cele menționate, putem concluziona ca toate aceste acte pregătitoare se realizează înainte de adoptarea sau emiterea de către organele competente a actelor administrative de autoritate si ca ele nu produc, prin ele însele, efecte juridice, dar de efectuarea lor depinde adoptarea sau emiterea acestor acte cu respectarea condițiilor de validitate cerute de lege, iar nerespectarea întocmirii a acestor acte pregătitoare duce, cu excepția avizelor facultative la nulitatea actelor administrative de autoritate.

In aceasta etapa se realizează o serie de activități, care au ca finalitate adoptarea actului administrativ respectiv.

Adoptarea actelor administrative de către autoritățile deliberative, colegiale, se face in urma analizei in cadrul ședinței de lucru, la care trebuie sa participe, de regula, majoritatea membrilor acestor autorități. In cadrul ședinței se prezinta Nota de fundamentare si proiectul actului întocmit, acesta supunând-se dezbaterii. Participanții la dezbateri pot fi de acord cu proiectul, pot propune modificarea lui sau pot arata ca nu este nevoie de o reglementare in problema respectiva.

După dezbateri, proiectul actului se supune la vot, așa cum a fost prezentat sau cu modificările propuse, iar daca întrunește numărul legal de voturi, el este aprobat. Pentru ca un proiect sa fie aprobat, acesta trebuie sa întrunească condițiile procedurale concomitente, pe care le vom prezenta mai jos.

Dintre operațiunile procedurale concomitente emiterii actului administrativ, cel mai des întâlnite in practica si analizate in doctrina sunt: cvorumul, majoritatea ceruta de lege pentru adoptarea actului si motivarea. Primele doua vizează organele colegiale din administrația publica (Guvernul, consiliile locale si județene), care, deși sunt asemănătoare, nu sunt identice, cvorumul având in vedere întrunirea valabila a organului colegial, iar majoritatea ceruta de lege are in vedere adoptarea (votarea) propriu-zisa a actului.

Unele acte normative cuprind dispoziții care stabilesc, atât cvorumul necesar pentru ca deliberările organului colegial sa fie valabile, cat si majoritatea ce trebuie sa fie întrunita pentru adoptarea actului.

1) Cvorumul reprezintă numărul de membrii care trebuie sa fie prezenți pentru a-domptarea actului, raportat la totalul membrilor autorității care li adopta. Aceasta problema se pune numai la organele colegiale. De regula, pentru ca actul sa fie adoptat in mod legal, actele normative cer prezenta a cel puțin jumătate plus unu, uneori formulările fiind si in sensul "majoritatea membrilor". In anumite situații este ceruta prezenta unei majorități calificate, cum este cazul ședinței de constituire a consiliului local, când se adopta deciziile de validare. Legea nr. 215/2001, in partea care ne interesează, articolul 31, alineatul (2), are următoarea redactare: "Ședința este legal constituita daca participa cel puțin doua treimi din numărul consilierilor aleși. In cazul in care nu se poate asigura aceasta majoritate, ședință se va organiza in aceleași condiții peste trei zile, la convocarea prefectului. Daca nici la a doua convocare reuniunea nu este legal constituita, se va proceda la o noua convocare, de către prefect, peste alte trei zile, in aceleași condiții.

2) Majoritatea ceruta de lege pentru adoptarea actului se refera la numărul de voturi necesar pentru ca hotărârea sa fie valabila si obligatorie.

Atât cvorumul cerut ca o ședință sa se desfășoare legal, cat si majoritatea ceruta de lege pentru ca un act sa fie legal adoptat, se exprima printr-o majoritate ce poate fi: relativa, absoluta si calificata.

a. Majoritatea relativa reprezintă majoritatea celor prezenți (jumătate plus unu din prezenta, dar cu respectarea cvorumului de ședință).

b. Majoritatea absoluta reprezintă majoritatea membrilor unui organ colegial (cifra care este mai mare decât jumătate din numărul total al membrilor ce compun organul administrativ).

c. Majoritatea calificata reprezintă o majoritate mai mare decât cea absoluta, cum ar fi majoritatea de doua treimi).

La aceste doua condiții procedurale concomitente, caracteristice doar organelor colegiale, unii autori adaugă condiția semnării si contrasemnării (doar in cazul actelor normative) actelor administrative emise atât de organele de conducere unipersonala, cat si de organele de conducere colegiala.

In contextul analizei decretelor Președintelui României, subliniem necesitatea semnării acestora de către Președinte si a contrasemnării, doar in cazul exercitării anumitor categorii de atribuții, de către Primul-Ministru potrivit articolului 100, alineatul (1) din Constituție.

Legea este cea care prevede necesitatea semnării, iar in unele cazuri a contrasemnării actelor administrative emise.

După semnare actul administrativ trebuie sa fie stampilat, sa primească un număr de ordine si sa fie menționata ziua, luna si anul, adică sa fie datat.

3)Motivarea actelor administrative.

Extinderea acestei obligații dincolo de sfera actelor administrativ-jurisdicționale, se apreciază in doctrina actuala, ca ar fi benefica, constituind o garanție suplimentara de legalitate si de ocrotire efectiva a drepturilor si libertăților cetățenești.

Introducerea caracterului obligatoriu al motivării actelor administrative, se apreciază in doctrina actuala, va diminua riscul ca administrația sa ia decizii arbitrare, abuzive si va deveni in final un factor de progres pentru administrație.

Utilitatea motivării deciziilor, prezinta un triplu interes si anume:

a) aducerea la cunoștința a motivelor, înseamnă a explica decizia si deci a evita conflictele posibile dintre administrație si administrații pe care ii servește;

b) obligația motivării, determina administrația sa nu ia decizii pentru rațiuni care nu pot fi aduse la cunoștința opiniei publice, astfel, administrația sa se ghideze in activitatea sa după normele morale;

c) motivarea permite un control jurisdicțional riguros al instanțelor de contencios administrativ.

Daca anterior adoptării Constituției din 1991, motivarea era privita doar ca principiu al actelor administrativ-jurisdicționale, in prezent, se apreciază într-o viziune cu adevărat reformatoare in aceasta chestiune, ca ideea motivării oricărui act administrativ rezulta implicit din dispozițiile Constituției, cel puțin din dreptul la informare prevăzut in articolul 31, reprezentând o obligație corelativa a autorităților administrației publice.

In doctrina recenta, se subliniază in ultimul timp, o serie de acte normative care prevăd obligativitatea motivării pentru anumite acte administrative individuale.

Motivarea actelor administrative, se refera, in principal la:

cerințele care reclama intervenția normativa in cauza, cu referire speciala la insuficientele reglementarilor in vigoare, la existenta unor neconcordante intre reglementările existente, sau a unui vid in reglementare.

principiile de baza si finalitatea reglementarii propuse, cu evidențierea elementelor noi.

efectele avute in vedere, in funcție de obiectul reglementarii.

implicațiile, pe care noua reglementare le are asupra reglementarilor existente.

fazele parcurse in pregătirea proiectului si rezultatele obținute, relevând-se studiile, cercetările, evaluările statistice, specialiștii consultați si preocupările de armonizare legislativa.

in cazul ordonanțelor de urgenta, trebuie sa se prezinte împrejurările obiective care au determinat "cazul excepțional" care fundamentează reglementarea in aceasta forma.

Pentru fiecare proiect de act normativ, motivarea trebuie sa cuprindă o mențiune expresa cu privire la compatibilitățile acestuia cu reglementările comunitare, si daca este cazul, aplicarea masurilor de armonizare.

Deși pe deplin întemeiate toate aceste aprecieri de doctrina, atât timp cat principiul motivării nu va fi prevăzut expres in viitorul Cod de procedura administrativa, e de presupus ca, in practica el va fi in rare ocazii respectat.

Operațiuni procedurale ulterioare emiterii actului administrativ.

După analizarea proiectului de act administrativ de autoritatea deliberativa si aprobarea lui, actul administrativ se considera aprobat.

Pentru ca acesta sa-si producă efectele juridice mai sunt necesare o serie de operațiuni procedurale ulterioare emiterii actului administrativ.

Cele mai frecvente condiții procedurale posterioare emiterii actului administrativ sunt: comunicarea sau publicarea, aprobarea, confirmarea stratificarea. Acestea au valoare juridica diferita, nu numai de la o categorie la alta, dar chiar in cadrul aceleiași categorii.

1) Comunicarea reprezintă operațiunea prin care autoritatea emitenta a unui act administrativ individual, li aduce la cunoștința celui căruia actul i se adresează. In unele cazuri, chiar anexe ale unor acte administrative normative, se comunica direct celor interesați.

Excepția stabilita prin articolul 108, alineatul (4) din Constituție – potrivit hotărârilor Guvernului – aceasta prevede ca actele administrative cu caracter militar se comunica numai instituțiilor interesate.

Publicarea reprezintă operațiunea prin care un act administrativ ce conține reguli generale si impersonale, având un caracter normativ, este adus la cunoștința cetățenilor fie prin imprimare, fie prin afișare într-un loc public sau prin alte mijloace de difuzare scrisa. De exemplu, publicarea in Monitorul Oficial al României, a ordonanțelor si a hotărârilor Guvernului, împreuna cu notele de fundamentare ale acestora semnate de ministrul sau miniștrii inițiatori. Sunt exceptate de la publicare hotărârile cu caracter militar, acestea comunicând-se numai instituțiilor interesate "nu sunt supuse regimului de publicare in Monitorul Oficial al României, daca legea nu prevede altfel, ordinele, instrucțiunile si alte asemenea acte cu caracter normativ, si numai după obținerea avizului Ministerului Justiției".

De asemenea prefecturile si Primăria Municipiului București, vor edita trimestrial, monitorul oficial al județului, respectiv al Municipiului București, in care se vor publica actele cu caracter normativ ale organelor administrației publice locale.

Actele administrative de autoritate individuale ale celorlalte servicii publice administrative, se transmit prin posta sau direct persoanelor interesate.

Cerința publicării actelor normative care produc efecte juridice pentru subiecți determinați generic, este impusa de principiul potrivit căruia "nimeni nu poate invoca in apărarea sa necunoașterea legii".

2) Aprobarea este, de regula, privita ca o manifestare de voința a unui organ superior, prin care se declara de acord cu un act deja emis de un organ inferior, act care, fără aceasta manifestare de voința ulterioara lui, nu ar putea produce conform legii, efecte juridice.

Pe lângă semnificația menționată mai sus, mai este folosita si in "sens strict de act administrativ", când organul ierarhic superior aproba "propunerile" organului inferior. De exemplu, articolul 11 din Legea cetățeniei romane nr. 21/1991, republicata in 2000, prevede ca aprobarea cererilor de acordare a cetățeniei romane, se face prin hotărâre a Guvernului, care apreciază in acest sens asupra propunerilor ministrului justiției.

Pe lângă aceasta aprobare propriu-zisa, doctrina a reținut si așa-numitele aprobări substitutive.

Aprobările substitutive sunt aprobările date de organul ierarhic superior sub forma unor acte, printr-un organ inferior ce acționează într-un domeniu de raporturi sociale de competenta celui ierarhic superior, situatie in care se considera ca efectele actului de aprobare inlocuiesc efectele actului aprobat.

Aprobarile substitutive se caracterizeaza prin urmatoarele trasaturi principale:

organul inferior este obligat sa puna in executare actul aprobat.

aprobarea nu acoperă viciile esențiale ale actului aprobat.

acțiunea in justiție, in baza Legii contenciosului administrativ se introduce împotriva organului superior care a aprobat actul.

Tot in cadrul "aprobărilor", sunt evidențiate si aprobările improprii, folosite pentru aprobarea unor cereri sau propuneri adresate unor organe ale administrației publice, situații în care, aceste organe nu se pronunță asupra unui act administrativ prealabil, deoarece, emit un act administrativ pe baza cererii sau propunerii celui interesat.

În fost adoptată o interesantă dar controversata reglementare privind aprobarea tacită prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2003, privind procedura aprobării tacite, aprobată cu modificări si completări prin Legea nr. 486/2003.

Prevederile acestui act se aplică tuturor autorizațiilor emise de autoritățile administrației publice, cu o serie de excepții expres prevăzute.

Prin "autorizație" se înțelege actul administrativ emis de autoritățile administrației publice competente, prin care se permite solicitantului desfășurarea unei anumite activități, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii. În noțiunea de autorizație sunt incluse si avizele, licențele, permisele, aprobările, sau alte asemenea operațiuni administrative prealabile ori ulterioare autorizării.

O asemenea formulare a fost criticată de doctrina, constatându-se pe deplin întemeiat că sunt asimilate autorizațiilor – care în mod evident sunt acte administrative producătoare de efecte juridice – o serie de operațiuni administrative ne producătoare de efecte juridice prin ele însele.

Prin procedura aprobării tacite, înțelegem procedura prin care autorizația este considerata acordata, daca autoritatea administrației publice nu răspunde solicitantului in termenul prevăzut de lege pentru emiterea respectivei autorizații.

Prin legea de aprobare a ordonanței, textul inițial a fost completat în sensul că, răspunsul negativ al autorității administrației publice competente, in termenul prevăzut de lege, nu echivalează cu aprobarea tacită.

De aici rezultă că legiuitorul a urmărit să considere tăcerea administrației, drept un act administrativ, prin interpretarea în sens pozitiv a nerăspunderii administrației publice solicitantului unei autorizații.

3) Confirmarea prezinta in dreptul administrativ, mai multe sensuri:

Într-o primă accepțiune, prin confirmare se înțelege actul prin care o autoritate a administrației publice înștiințează subiectul de drept interesat, ca înțelege să-i mențină un act administrativ anterior, situație care nu va atrage un nou efect juridic, actul confirmat nedobândind statutul de act complex.

În a doua accepțiune, prin confirmare, o autoritate a administrației publice urmărește să acopere un viciu de care era lovit un act inferior.

Într-o a treia accepțiune, confirmarea este întrebuințata pentru a desemna o aprobare data de autoritatea administrației publice ierarhic superioară, fără de care, un act juridic anterior nu poate fi pus in executare.

4)Ratificarea este o regula procedurala mai puțin întâlnita decât avizele, aprobările sau confirmările. Singurul caz de ratificare in baza legislației anterioare, era reglementat de articolul 95, alineatul final din Constituția din 1965, și de articolul 81 din Legea nr. 57/1968, privind organizarea și funcționarea consiliilor populare. Era vorba de ratificarea de către consiliul popular, calificat organ al puterii de stat, emise în exercitarea unor atribuții ale consiliului popular intre sesiunile acestuia.

Așadar, ratificarea era un act de drept constituțional, prin care fostele comisii populare aprobau deciziile comitetelor executive, definitivând caracterul acestora.

Constituția actuala a României, nu mai consacra categoria organelor locale ale puterii de stat, dar teoria ca atare a ratificării poate redevenii actuala, daca prin aceasta noțiune avem în vedere manifestarea voinței Parlamentului. De altfel, în articolul 91 alineatul (1), se face referire expresa la dreptul Parlamentului de a ratifica tratatele internaționale. Nu trebuie confundată ratificarea Parlamentului, cu aprobarea Parlamentului.

Potrivit doctrinei postbelice, dar și celei actuale, acordul, aprobarea, confirmarea si ratificarea, conduc in unele situații, la acte administrative complexe care se caracterizează prin faptul ca iau naștere prin doua sau mai multe manifestări de voința, care provin de la autorități diferite, dar, deoarece converg spre producerea aceluiași efect juridic, formează o singura unitate complexă.

Formele procedurale stabilite de lege cu ocazia elaborării actelor administrative au o importanta diferită.

Unele dintre ele, denumite "esențiale", urmăresc asigurarea legalității si oportunității actelor administrative, iar neîndeplinirea lor atrage nulitatea sau anulabilitatea acestor acte. Actele denumite "neesențiale", au ca scop asigurarea operativității activității administrative sau o anumita tehnica de elaborare a actului administrativ, nerespectarea lor neinfluențând valabilitatea actului.

CAPITOLUL 5

RELAȚIA LEGALITATE – OPORTUNITATE

5.1 Relația legalitate – oportunitate în doctrina românească

Regimul juridic al actelor administrative desemnează ansamblul de reguli privind forma și fondul care se aplică acestor acte, ce le conferă o anumită particularitate. Interesează condițiile în care trebuie să se emită actul administrativ pentru ca acesta să fie legal emis, să-și realizeze scopul producând efecte juridice a căror valabilitate să nu poată fi pusă la îndoială.

Prima condiție de valabilitate ce trebuie îndeplinită de către actul administrativ este legalitatea, iar aceasta este analizată de către unii autori alături de oportunitate considerând că «1egalitatea este o condiție de valabilitate a actelor administrative alături de oportunitate » , în timp ce alți autori consideră oportunitatea ca pe o dimensiune a legalității.

Posibilitatea ca principiul legalității să fie perceput ca absolut o întâlnim numai Ia nivel de principii deoarece la nivelul aplicării sale se cere în mod obligatoriu o abordare caracterizată în primul rând prin flexibilitate.

Dacă ne limităm la a privi principiul legalității doar în sensul că acesta presupune supunerea strictă a administrației în fața legii, deci în fața sistemului normativ ierarhizat conform Constituției și în raport cu forța juridică a normelor ce îl compun, vom ajunge în situația de a percepe acest principiu înconjurat de limite rigide ce nu ar permite să percepem activitatea administrativă care este caracterizată prin flexibilitate și în care se face distincția între competenta legală și puterea discreționară distincție derivată din relația legalitate – oportunitate.

Puterea discreționară este situația în care legea acolo unde consideră că este necesar, lasă administrației libertatea de inițiativă și apreciere mai mare sau mai restrânsă în funcție de natura reglementării, de importanta acesteia, fără a distorsiona activitatea administrației si fără a-i diminua gradul de inițiativă, operativitate și reacție la dinamica cerințelor sociale.

Profesorul Anibal Teodorescu spunea că «în afară de cazurile în care legea este imperativă, când ea comandă categoric, în toate celelalte cazuri ea lasă la suverana alegere a autorității administrative de a face sau de a nu face actul pentru care a fost autorizată. I se lasă cu alte cuvinte, acestei autorități, cea mai largă putere de apreciere asupra oportunității actului și într-un caz și în altul, situațiunea rămâne tot legală ». Pe de altă parte profesorul Paul Negulescu afirma că «libera apreciațiune a oportunității măsurilor de luat se află în puterea aclministrației care în activitatea sa este supusă ordinii legale » . Referitor la cele afirmate mai sus trebuie să facem câteva precizări cum ar fi puterea discreționară nu trebuie restrânsă, deoarece scade libertatea de apreciere a administrației, aceasta din urmă transformându-se într-un simplu executant, în același timp scăzând gradul de responsabilizare a administrației. De asemenea puterea discreționară, libertatea de apreciere trebuie să cunoască limite. Legea poate uneori să nu fie în măsură să cuantifice demersurile administrației datorită situațiilor neprevăzute ce pot apărea în activitatea acesteia, lăsând la aprecierea și înțelepciunea funcționalilor administrativi măsura acțiunii lor. Aceasta se poate realiza eficient prin supunerea controlului judecătoresc al actelor autorităților administrative cu foarte mici excepții, care ar prejudicia interese generale deosebite. Puterea discreționară a administrației trebuie exercitată cu respectarea unor principii generale de drept public, a principiului egalității, echității, nerefroactivității actelor a&ninistrative, a principiului proporționalității. O eventuală comparație între chestiunile de legalitate și cele de oportunitate ar scoate în evidență faptul că dicreționară este numai libertatea de decizie a administrației. în acest caz, administrația este în măsură să facă sau să nu facă actul fiind competentă să examineze dacă formalitățile și condițiile cerute de lege sunt îndeplinite și dacă faptele constatate de administrație sunt bine apreciate revenindu-i doar instanței de judecată. Odată cu trecerea timpului s-au conturat două categorii de viziuni în ceea ce privește raportul legalitate-oportunitate, acesta devenind o problemă de drept administrativ controversată pentru autorii români. Astfel, pe de o parte se susținea că oportunitatea este o condiție a legalității. Cel ce argumentează această părere este profesorul Antonie Iorgovan care considera că autorii de drept administrativ nemaiputând vorbi de acte de guvernământ din punctul de vedere al construcțiilor legislative erau nevoiți să adune chestiunile de legalitate și pe cele de oportunitate în sfera teoriei uneia și aceleiași categorii de acte administrative. Pe de altă parte, alți autori vedeau legalitatea și oportunitatea ca două condiții distincte de valabilitate a actului administrativ. Astfel, oportunitatea văzută ca o condiție de valabilitate a actului administrativ dădea posibilitatea ca sarcinile și atribuțiile legale să fie realizate în termen util, cu cheltuieli minime de resurse materiale și spirituale și cu eficiență foarte mare, precum și posibilitatea de a alege cele mai potrivite mijloace de realizare a scopului legii. Întrucât legalitatea și oportunitatea nu se exclud și nu se subsumează reciproc se susține că interferența dintre acestea asigură condițiile cele mai bune pentru emiterea și realizarea unui act acmiinistrativ valabil. O altă preocupare de interes major a autorilor de drept era aceea de a identifica elementele actului administrativ în funcție de care se poate manifesta libera apreciere a puterii. Rezolvarea acestei probleme putea fi posibilă prin cartacterizarea acțiunii administi-ative printr-un echilibru între necesitatea de adaptare continuă a acesteia circumstanțelor particulare și schimbărilor impuse de realitatea de zi cu zi ce nu putea fi anticipat prin intermediul normei juridice și riscul ca o libertate de apreciere prea mare să nu fie în măsură să confere siguranța necesară celor administrați, tinzând spre arbitrar. Dacă ar fi să analizăm viziunea conform căreia oportunitatea constituie o condiție a legalității vom observa că oportunitatea exprimă un element al legalității rezultat din capacitatea autorității emitente de acte administrative de a alege dintre mai multe soluții pe cea care corespunde cel mai bine interesului public ce trebuie ocrotit, scoțând în evidență calitatea actului administrativ de a fi în concordanță cu rigorile stricte ale legii, precum și de a satisface o nevoie socială determinată. Rezultă în concluzie, din cele afirmate anterior, că scopul legii va constitui limita legală a dreptului de apreciere, deci a oportunității, acest lucra fiind întărit și de caracteristica puterii discreționare prin care se înțelege o libertate de apreciere permisă de lege și nu una în afara ei. O altă problemă de interes major ce trebuie analizată este descoperirea graniței unde se termină puterea discreționară și unde începe abuzul de drept, adică unde administrația încetează a se comporta legal prin dreptul acesteia de apreciere și unde începe încălcarea unui drept subiectiv ori a unui interes legitim al cetățeanului. Din acest punct de vedere dacă admitem că există o opoziție între legalitate și oportunitate vom considera oportunitatea ca fiind sinonimă cu ilegalitatea, ceea ce ar însemna depășirea puterii discreționare situându-ne astfel în plin arbitrar. Puterea discreționară nu trebuie privită ca un comportament ilegal al administrației, ci doar depășirea acesteia fiind un abuz, nu și exercitarea dreptului de apreciere în limitele legale, fapt căruia autorii par să-i dea interpretări diferite. În consecință unii autori consideră că limitele dreptului de apreciere al autorităților administrației publice sunt determinate chiar de legi șicelelalte acte normative care trebuie aplicate cu ocazia elaborării actelor administrative. Pentru a evita confundarea oportunității cu abuzul este necesară o redimensionare conceptuală pentru a putea distinge noțiunea de putere discreționară atașată de legalitate în cadrul sferei de putere discreționară. Dacă intenționăm a distinge între componenta legală a puterii și competența discreționară a puterii vom observa că există situații intermediare când întâlnim competența aprecierii atașată de legalitate, când oportunitatea intersectează în mod necesar legalitatea. În literatura de specialitate s-a făcut referire la conceptul de legalitate a oportunității care se întâlnește atunci când competența de apreciere devine strâns legată de legalitate care este în consens atât cu evoluția doctrinei franceze privind aprecierea atașată de legalitate cât și cu cea privind controlul judecătoresc. Astfel se consideră că noțiunea de legalitate a oportunității semnalează o extindere a controlului judecătoresc, deoarece acest control se fundamentează pe ideea controlului legalității. Posibilitatea controlului judecătoresc a fost acceptată și susținută de către specialiști ai dreptului administrativ dintre care o menționăm pe Daiana Mama Vesmaș, care, cu toate că susținea că sfera condițiilor de oportunitate a actelor administrative ține de sfera autonomiei decizionale, acceptă totuși că, având în vedere că interesul public ocrotit de lege este limita legală a dreptului de apreciere, deci a oportunității, limita la care trebuie să se raporteze judecătorul de contencios administrativ este aceea a excesului de putere, a abuzului, a depășirii sferei de autonomie delimitată pentru administrație prin lege. Dacă ar fi să cercetăm evoluția doctrinei românești am constata, pe de o parte că posibilitatea controlului judecătoresc al oportunității a interesat pe cei mai mulți autori de drept administrativ, iar pe de altă parte că, în timp ce unii au fost de acord și au susținut posibilitatea intervenției judecătorului în controlul oportunității, alții au respins această posibilitate. Dacă analizăm legislația românească și Constituția României vom observa că acestea nu doar permit posibilitatea ca judecătorul să intervină în controlul opoitunității, ci chiar impun acest lucru, deoarece acest fel de confrol este indispensabil evitării transformării puterii discreționare a autorităților publice în arbitrarul și abuz.

5.2. Aspecte de drept comparat cu privire la relația legalitate – oportunitate Principiul legalității este cercetat de către autorii străini atât din punctul de vedere al surselor legalității cât și în raport cu flexibilitatea acțiunii administrative, precum și cu limitele obligației de legalitate punând și problema sancțiunii nerespectării acestui principiu. La elaborarea teoriilor despre libertatea de acțiune a administrației au contribuit modul în care s-a receptat necesitatea separației puterilor în stat, precum și echilibrul acestora în cadrai democrației constituționale. Jiirgen Schwarze afirma că «o caracteristică esențială a statului guvernat de lege este principiul legalității, activității administrației, dar ceea ce pare o supunere absolută a administrației față de dominația legii nu poate fi realizată». Tot el era de părere că odată ce adaptabilitatea și flexibilitatea executivului sunt asigurate, concesia clară a libertății în luarea deciziei în favoarea administrației devine o necesitate legislativă. De aceeași părere este și autorul francez de drept administrativ Guy Braibant care susținea că puterea discreționară a administrației se definește prin libertatea de apreciere a acțiunii și a deciziei. Dreptul de apreciere al adniinistrației publice necesită acțiunea acesteia într-un cadru permis de lege, în timp ce oportunitatea are nevoie de o acțiune de fapt a administrației publice care în situații excepționale este una oportună, dar contrară legii dupa părerea profesorului Antonie Iorgovan. Libertatea de decizie a administrației a fost limitată de către Consiliul de Stat francez printr-un concept numit « eroare manifestă de apreciere » care înseamnă că atunci când administrația are drept la apreciere nu poate comite erori manifeste caracterizate prin gravitatea și evidența lor. În doctrina franceză, prin permiterea controlului erorii manifeste de apreciere, precum și prin aplicarea principiului proporționalității în comrolul exercitat de judecător s-a recunoscut posibilitatea de asumare a controlului asupra anumitor elemente de oportunitate și de putere discreționară pe care le are judecătorul francez prin puterea sa de a formula reguli noi care să întregească sfera legalității. Judecătorul folosește în cadrul controlului minim al puterii discreționare, deținută de autoritatățile publice, eroarea manifestă de apreciere deoarece acestea au dreptul să facă ce vor, ceea ce nu înseamnă că este lipsit de importanță modul în care o fac, așadar, pe lângă controlul privind eroarea de drept, eroarea de fapt, deturnarea de putere este recunoscută și eroarea manifestă de apreciere. Cu toate că, teoretic, se susține că aprecierea oportunității excede misiunii judecătorului de a examina legalitatea actului administrativ, în practică situația este alta deoarece zona puterii discreționare a fost restrânsă de către Consiliul de Stat Francez fiindcă pe motivul controlului de legalitate acesta exercită și un adevărat control de oportunitate care restrânge astfel frontiera trasată între cele două noțiuni. Trăsătura dreptului administrativ care domină în Germania este tocmai frecvența cu care tema libertății de decizie este adusă în discuție. Acest fapt își găsește explicația în dorința de construire a unui stat constituțional din perioada postbelică care să fie condus cât mai strict din punct de vedere al legii, acest lucru trimițându-ne cu gândul la ideea că puterea discreționară a administrației este în special un fel de corp străin în structura statului de drept, o instituție care era necesară pentru a garanta flexibilitatea administrației. Pe măsură ce statul constituțional democratic s-a dezvoltat însă, puterea discreționară a fost limitată datorită jurisprudenței tribunalelor administrative care și-au extins controlul prin sancționarea abuzului de putere discreționară precum și utilizarea greșită a acesteia. Referitor la raportul legalitate – oportunitate, autorii unui studiu ce privește dreptul administrativ german subliniază că doctrina și jurisprudența au recunoscut vocația celor administrați la aplicarea justă a dreptului de apreciere al administrației, precizând totodată că, atât timp cât efectele actelor administrative acționează asupra drepturilor subiective ale cetățenilor, normele ce conferă puterea discreționară administrației trebuie înțelese și interpretate nu doar pentru justificarea unui interes public ci în strânsă legătură cu normele prin care se garantează interesele administraților. Cu toate că, asemănător dreptului olandez, nu se distinge clar între puterea discreționară și libertatea de apreciere, în Belgia, se face distincție între competența legală și puterea discreționară, între actele administrative legale și cele adoptate în baza puterii discreționare a administrației. Consiliul de Stat este cel care analizează daca decizia administrației a fost luată după ce s-au avut în vedere interesele publice și cele private, principiul libertății de apreciere fiind limitat prin principiul echității. În Danemarca din cauza lipsei competenței autorității, viciilor procedurale și formale, limitarea puterilor judecătorului la controlul de legalitate, se ajunge în situația ca, pe de o parte controlul activității administrative să fie exercitat pe căile tradiționale franceze, iar pe de altă parte, executivul să fie singurul care să poată controla oportunitatea. În Marea Britanie abuzul de putere discreționară este considerat ilegal și este supus controlului instanțelor judecătorești, examinându-se atât în raport cu « The Common Law Background» cât și cu jurisprudența, reglementările secundare și cu «Legal Status of Rights», aplicându-se principiul rezonabilității, proporționalității și al controlului pentru a asigura un echilibra între interesul public și cel particular. Noțiunea de eroare manifestă de apreciere este acceptată în dreptul comunitar cu toate că unii teoreticieni consideră că această noțiune nu este atât de bine determinată ca și cea de rezonabilitate care limitează controlul tribunalelor britanice actelor administrative discreționare fără a exclude însă acest control. Comisia Europeană are tendința de a reduce puterea discreționară a agenților regionali, iar totodată se caută și mijloace de limitare a puterii discreționare a Comisiei prin stabilirea unor limite generale care să cuprindă eroarea manifestă de apreciere, principiul nondiscriminării și principiul proporționalității, precum și limite procedurale cum este dreptul administraților de a fi ascultați, de a avea acces la dosar etc. Aceste limitări nu înseamnă însă dispariția totală a puterii discreționare a Comisiei, care, în acest caz, ar fi lipsită de performanța acțiunii sale și ar apărea riscul de control excesiv al judecătorului procesului administrativ, proces care poate deveni inoportun, inconvenabil și de natură a produce cheltuieli și întârzieri.

CAPITOLUL 6

PROPUNERI DE LEGE FERENDA

După ce, anterior, am analizat condițiile de valabilitate a actului administrativ și procedurile care trebuie urmate în vederea emiterii unui act administrativ, precum și problemele care apar în cadrul acestora atât pe plan național cât și pe plan internațional din cauza inexistenței unor prevederi clare cu privire la unele noțiuni, condiții și proceduri în cadrul sistemelor normative, consider că, în primul rând, ar fi necesară elaborarea și adoptarea unui Cod de drept adminisnativ și a unui Cod de procedură administrativă.

În primul rând, consider că o remodelare a sferei condițiilor generale de legalitate precum și a celei a condițiilor specifice de legalitate ne-arpermite astfel o mai eficientă monitorizare a activității autorității publice, fără a transforma dreptul administrativ intr-un pilon de rezistență în calea performanței publice, ci într-unui al încrederii și securității juridice și sociale.

Având ca puncte de plecare definiția competenței, recunoscuta importanță majoră a acestei condiții de legalitate a actului administrativ, aspectele de ordin legislativ și jurisprudențial consider necesar ca viitorul Cod de procedură administrativă să conțină și definiția minatorilor termeni: competență, atribuții, sarcini.

Este adevărat faptul că în Tezele privind proiectul Codului de procedură administrativă al României s-a încercat definirea competenței însă nu s-a reușit a da o definiție clară și precisă. în consecință, competența reprezintă totalitatea atribuțiilor stabilite de Constituție sau de lege, conferind drepturi și obligații pentru exercitarea, în nume propriu și în realizarea puterii publice, unei anumite activități administrative; capacitatea administrativă a organelor administrației publice reprezintă aptitudinea acestora de a fi subiecte în raporturile juridice administrative, reclamate de realizarea competenței lor, iar sarcinile reprezintă obiectul și finalitatea îndeplinirii atribuțiilor, competenței.

În ceea ce privește conflictele dinttre autoritățile publice trebuie avute în obiectiv dispozițiile art. 146, lit. e) din Constituția republicată care fac referire la faptul că cea care soluționează conflictele juridice de natură constituțională dintre autoritățile publice, la cererea Președintelui României a unuia dintre președinții celor doua Camere, a prim-ministrului sau apreședintelui Consiliului Superior al Magistraturii, este Curtea Constituțională.

Detalii cu referire la soluționarea acestor conflicte sunt prevăzute și de art. 34 – 36 din legea nr. 47/1992, republicată.

Menționez propunerea legislativă în conformitate cu care actele administrative întocmite de personalul din administrație care nu este competent, să fie sancționate cu nulitatea absolută, cu toate că, apreciez că nu ar fi exagerat să le considerăm inexistente mai ales că este vorba de întocmirea, și nu de emiterea actelor admistrative.

De asemenea, consider că ar fi indicat ca în Codul de procedură administrativă să fie prevăzută obligativitatea autorității publice de a evidenția în partea introductivă a actului administrativ emis baza legală a competenței sale. Aceasta ar asigura transparența actului decizional, ar obliga autoritatea la un comportament profesionist și nu în cele din urma ar reprezenta un mijloc de asigurare a calității controlului actului administrativ.

Cu privire la condițiile de legalitate a actelor administrative, observând că în prezent definirea și calificarea avizelor sunt cu atât mai importante cu cât avem și fundamente constituționale privind avizul, cum ar fi art. 95 din Constituția republicată referitor la avizul consultativ al Curții Constituționale prin care se poate suspenda din funcție Președintele României sau art. 79 care se referă la avizarea proiectelor de acte normative de către Consiliul Legislativ, propun ca in viitorul Cod de procedură adnhnistrativă să fie inserată definiția avizului și a fiecărei categorii de avize: facultative, consultative și conforme.

Necesitatea stabilirea unei definiții care să fie clară si care să nu lase loc de interpretări atât pentru noțiunea de « aviz», cât și pentru cea de «acord » ar ajuta la dispariția dificultăților cu privire la calificarea lor precum și la stabilirea clară a regimului lor juridic.

De asemenea, este necesară prevederea obligativității calificării avizului de fiecare dată când emitenții actelor normative folosesc această noțiune. In același sens ar trebui modificată și Legea nr. 24/2000 modificată prin Legea nr. 189/2004 privind tehnica legislativă.

Referitor la publicarea și comunicarea actelor normative și având ca puncte de plecare fundamentele constituționale și legale, aspectele teoretice ce privesc aceste două condiții procedurale posterioare emiterii actelor administrative și practica instanțelor judecătorești apreciez că este necesar a se face câteva modificări legislative.

Într-o primă fază, deoarece părțile invocă adesea limitarea posibilității de familiarizare cu actul administrativ normativ datorită modalităților de publicitate și distribuire ale acestora, cosider ca termenul de trei zile în care intră în vigoare actul ar trebui să fie mărit.

Deoarece apar probleme și atunci când o parte a actului administrativ lipsește ori este publicată ulterior într-o altă manieră caz invocat de părți ca fiind o formulă tehnică menită a încălca drepturile administraților la informare și determinând astfel lipsa transparenței actului, implicit nelegalitatea acestuia, consider necesară și clarificarea acestui aspect prin adoptarea unei soluții clare, unitare.

Având în vedere că diferența dintre raportul legalitate – oportunitate și opoziția legalitate – oportunitate este din ce în ce mai mult admisă, și luând în considerare opiniile exprimate în doctrină, soluțiile din practica judiciară și reglemementările legale în materie propun exercitarea controlului judecătoresc și asupra oportunității considerată condiție de legalitate a actului administrativ.

După părerea mea, Avocatului Poporului ar trebui să i se confere competența de atacare a excesului de putere concretizat în acte administrative cu caracter normativ cu atât mai mult cu cât Contituția îi oferă libertatea de a ridica direct însăși excepția de neconstituționalitate a legilor și ordonanțelor.

Plecând de la prevederile art. 53 și cele ale art. 16 din Constituție propun de lege ferenda ca în viitoarea lege a contenciosului administrativ să fie prevăzut faptul că se poate adresa instanței de contencios administrativ și persoana vătămată prin acte adirrinistrative prin care este încălcat scopul legii, ori acte care nu sunt necesare într-o societate democratică sau care nu sunt proporționale cu situația care a provocat emiterea lor sau care sunt discriminatorii.

Cu privire la codificare, din preocupările manifestate pe plan național și european cu referire la codificarea actelor adminisnative reies aproximativ aceleași teme, dintre care menționez: actualitatea codificării, sfera codificării, sfera actelor administrative vizate, modalitățile de control, aspecte privind etapele și procedura codificării.

Cântărind avantajele și dezavantajele codificării atât pe plan național cât și pe plan european, problema care se ridică este referitoare la faptul că în lipsa unui cod administrativ și a unuia de procedură administrativă trebuie găsită soluția optimă în ambianța juridică pe plan juridic european și național.

Având în vedere că în materia dreptului administrativ există o lege a contenciosului administrativ codificarea ar trebui făcută diferit: un Cod de procedură administrativă și apoi un Cod administrativ. Prin urmare controlul exercitat de instanțele judecătorești specializate ar fi exercitat prin Legea contenciosului administrativ sau prin viitorul Cod administrativ. Și pentru că procedura administrativ – jurisdicțională este prevăzută deja într-o multitudine de acte normative se crează o diversitate care ar simplifica și raționaliza normele și ar instrui totodată pe cei chemați să o realizeze.

Propun ca acest cod să conțină ori numai aspecte legate de regimul juridic al actelor administrative cu caracter individual și nu și cel al actelor normative ori să conțină un singur capitol succint în cadrul căruia să se facă doar trimitere la normele juridice deja existente cu referire la actele administrative normative.

De asemenea, găsesc necesară introducerea unui articol referitor la semnificația sau chiar definirea unor termeni, noțiuni, în vederea sistematizării și unificării terminologiei.

Consider că ar fi necesară introducerea și includerea în primele articole a următoarelor principii: principiul legalității, principiul transparenței, principiul proporționalității, principiul obligativității motivării actelor administrative precum și principiul responsabilității.

În ceea ce pivește regimul juridic al actelor administrative consider necesară prevederea în cadrul noului cod a condițiilor generale dai" și a condițiilor specifice de legalitate, forma și procedura de emitere a actelor administrative; producerea de efecte juridice de către actele administrative dar și ieșirea acestora din vigoare; caracterul executoriu al actului administrativ.

În final, distinct de aspectele structurii codului, menționez că aceasta nu poate fi decât opera colectivă a unor teoreticieni și practicieni, buni cunoscători ai activității administrației publice care pe baza unei analize retrospective și prezente a fenomenului administrativ, să dea naștere unei lucrări viabile și perene.

BIBLIOGRAFIE

Constituția României aprobată prin referendum la 18 octombrie 2003.

Constituția Republicii Italiene, Traducere Alexandrina Popescu, Ed. AII Beck, București, 1998.

Constituția Spaniei, Traducere de Mihaela Prisăcaru; E. Focșeneanu, Prezentare a evoluției ordinii Constituționale în Spania, Ed. AII Educațional, București, 1998.

Tiberiu Pavelescu, Gabriel Moinescu, Drept administrativ român, Editura Tritonic, București, 2004.

Antonie Iorgovan, Drept acmiinisttativ și știința administrației, Tipografia Universității, București, 1989.

Antonie Iorgovan, Morara I., Mustațea D., Legalitatea actelor administrative, Editura Politică, București, 1985.

Antonie Iorgovan, Drept constituțional și instituții politice – Teorie generală, Editura Galeriile I. L. Calderon, București, 1994.

Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, ediția a-III-a restructurată revăzută și adăugită, Editura All-Beck, București, 2001.

Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ – Editia a III-a, volumul II, Editura All Beck, 2002.

Alexandru Negoiță, Contenciosul administrativ și elemente de drept administrativ, Editura Lumina Lex, București, 1992.

Alexandru Negoiță, Drept administrativ și elemente de știința administrației, București, 1981.

Augustin Fuerea, Drept comunitar european. Partea generală, Editura All-Beck, București, 2003.

Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, voi. I, București, 1929.

Cezar Corneliu Manda, Controlul administrativ în spațiul juridic european, Editura Lumina Lex, București, 2005.

Comeliu Manda, Drept administrativ. Tratat elementar, Editura Lumina Lex, București, 2001.

Dana Apostol Tofan, Puterea discreționară și excesul de putere al autorităților publice, Editura All-Beck, București, 1999.

Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, volumul II, Editura All Beck, 2004.

Dana Apostol Tofan, Instituții administrative europene, Editura C.H. Beck, București, 2006.

Dumitru Brezoianu, Mariana Oprican, Administrația publică în România, Editura C.H.Beck, București, 2008.

Emil Bălan, Instituții administrative, Editura C.H. Beck, București, 2008, p. 26.

Eugen Popa, Drept administrativ. Curs, Editura Servo-Sat, Arad, 2000.

Eugen Popa, Contenciosul administrativ obiectiv, Editura Servo-Sat, Arad, 1999.

Eugen Popa, Mari instituții ale dreptului administrativ, Editura Lumina Lex, București, 2002.

Gheorghe Zaharia, Tratat de drept administrativ, Ediția a III-a, Editura ”Spiru Haret”, Iași, 2004.

Ion Deleanu, Instituții și proceduri constituționale – în dreptul comparat și în dreptul român. Tratat, Editura Servo-Sat, Arad, 2003.

loan Leș, Sisteme juridice comparate, Editura All-Beck, București, 2002.

loan Busuioc, Dicționar de drept constituțional și administrativ. Editura Științifică și Enciclopedică , București, 1978.

loan Alexandru, Drept administrativ comparat, Editura Lumina Lex, București, 2000.

loan Vida, Puterea executivă și administrația publică, Editura Regia Autonomă " Monitorul Oficial ", București, 1994.

Ilie lovănaș, Dreptul administrativ și elemente ale științei administrative, Editura Didactică și pedagogică, București, 1977.

Lucian Chiriac, Activitatea autorităților administrației publice, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2001.

M.C. Eremia, Ierarhia actelor juridice cu putere normativă în sistemul de drept din România, în R.D.P. nr. 2/2001

Mircea Preda, Tratat elementar de drept administrativ român, Editura Lumina Lex, București, 1996.

Mircea Preda, Drept administrativ, Partea Generala (revazuta si actualizata), Editura Lumina Lex, 2000.

Mircea Preda, Drept administrativ – Partea generală, ediția a-III-a, Editura Lumina Lex, București, 2004.

Mircea Preda, Benonica Vasilescu, Drept administrativ – Partea specială, Editura Lumina Lex, București, 2007.

Mircea Anghene, Elemente de drept adminisuativ, Editura Științifică, București, 1958.

Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol.l, Principii generale, ediția a-IV-a, București, Institutul de Arte Grafice, " E. Mârvan ", 1934.

Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2004.

Rozalia-Ana Lazăr, Legalitatea actului administrativ – Drept românesc și drept comparat, Editura All Beck, București, 2004

Stelian Ivan, Badescu M., Neagu A., Adminisnație publică, Editura Lumina Lex, București, 2002.

Tiberiu Pavelescu, Gabriel Moinescu, Drept administrativ român, Editura Tritonic, București, 2004.

Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, Editura Științifică, București, 1959,

Tudor Drăganu, Nulitățile actelor administrative individuale, Editura Academiei, București, 1974.

Tudor Drăganu, Drept constituțional și instituții politice. Tratat elementar, Editura Lumina Lex, București, 1998.

Rodica Narcisa Petrescu, Drept administi-ativ, Editura Cordial Lex, Cluj-Napoca, 1997.

Valentin Prisacaru, Tratat de drept administrativ român. Partea generală, Editura Lumina Lex, București, 1993.

Valentin Prisacaru, Contenciosul administrativ român, Editura AII, București, 1994.

Valentin I. Prisacaru, Tratat de drept administrativ, Partea generala ,Editia a III-a, revazuta si adaugita de autor, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2002.

Verginia Vedinaș, Tipisca M., Noțiuni de drept adnfinistrativ, Editura Credis, București, 2000.

John O'Dowd, Le regime politique de 1'Irlande dans Les regimes politiques des pays de V U.E. et de la Roumanie, Regia Autonomă "Monitorul Oficial", București, 2002.

Jurgen Schwarze, Droit administratif europeen, Office des Publications officielles des communautes europeennes, Bruylant, 1994.

Paul Craig, Administrative Law, fourth edition, Sweet & Maxwell, London, 1999.

BIBLIOGRAFIE

Constituția României aprobată prin referendum la 18 octombrie 2003.

Constituția Republicii Italiene, Traducere Alexandrina Popescu, Ed. AII Beck, București, 1998.

Constituția Spaniei, Traducere de Mihaela Prisăcaru; E. Focșeneanu, Prezentare a evoluției ordinii Constituționale în Spania, Ed. AII Educațional, București, 1998.

Tiberiu Pavelescu, Gabriel Moinescu, Drept administrativ român, Editura Tritonic, București, 2004.

Antonie Iorgovan, Drept acmiinisttativ și știința administrației, Tipografia Universității, București, 1989.

Antonie Iorgovan, Morara I., Mustațea D., Legalitatea actelor administrative, Editura Politică, București, 1985.

Antonie Iorgovan, Drept constituțional și instituții politice – Teorie generală, Editura Galeriile I. L. Calderon, București, 1994.

Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, ediția a-III-a restructurată revăzută și adăugită, Editura All-Beck, București, 2001.

Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ – Editia a III-a, volumul II, Editura All Beck, 2002.

Alexandru Negoiță, Contenciosul administrativ și elemente de drept administrativ, Editura Lumina Lex, București, 1992.

Alexandru Negoiță, Drept administrativ și elemente de știința administrației, București, 1981.

Augustin Fuerea, Drept comunitar european. Partea generală, Editura All-Beck, București, 2003.

Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, voi. I, București, 1929.

Cezar Corneliu Manda, Controlul administrativ în spațiul juridic european, Editura Lumina Lex, București, 2005.

Comeliu Manda, Drept administrativ. Tratat elementar, Editura Lumina Lex, București, 2001.

Dana Apostol Tofan, Puterea discreționară și excesul de putere al autorităților publice, Editura All-Beck, București, 1999.

Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, volumul II, Editura All Beck, 2004.

Dana Apostol Tofan, Instituții administrative europene, Editura C.H. Beck, București, 2006.

Dumitru Brezoianu, Mariana Oprican, Administrația publică în România, Editura C.H.Beck, București, 2008.

Emil Bălan, Instituții administrative, Editura C.H. Beck, București, 2008, p. 26.

Eugen Popa, Drept administrativ. Curs, Editura Servo-Sat, Arad, 2000.

Eugen Popa, Contenciosul administrativ obiectiv, Editura Servo-Sat, Arad, 1999.

Eugen Popa, Mari instituții ale dreptului administrativ, Editura Lumina Lex, București, 2002.

Gheorghe Zaharia, Tratat de drept administrativ, Ediția a III-a, Editura ”Spiru Haret”, Iași, 2004.

Ion Deleanu, Instituții și proceduri constituționale – în dreptul comparat și în dreptul român. Tratat, Editura Servo-Sat, Arad, 2003.

loan Leș, Sisteme juridice comparate, Editura All-Beck, București, 2002.

loan Busuioc, Dicționar de drept constituțional și administrativ. Editura Științifică și Enciclopedică , București, 1978.

loan Alexandru, Drept administrativ comparat, Editura Lumina Lex, București, 2000.

loan Vida, Puterea executivă și administrația publică, Editura Regia Autonomă " Monitorul Oficial ", București, 1994.

Ilie lovănaș, Dreptul administrativ și elemente ale științei administrative, Editura Didactică și pedagogică, București, 1977.

Lucian Chiriac, Activitatea autorităților administrației publice, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2001.

M.C. Eremia, Ierarhia actelor juridice cu putere normativă în sistemul de drept din România, în R.D.P. nr. 2/2001

Mircea Preda, Tratat elementar de drept administrativ român, Editura Lumina Lex, București, 1996.

Mircea Preda, Drept administrativ, Partea Generala (revazuta si actualizata), Editura Lumina Lex, 2000.

Mircea Preda, Drept administrativ – Partea generală, ediția a-III-a, Editura Lumina Lex, București, 2004.

Mircea Preda, Benonica Vasilescu, Drept administrativ – Partea specială, Editura Lumina Lex, București, 2007.

Mircea Anghene, Elemente de drept adminisuativ, Editura Științifică, București, 1958.

Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol.l, Principii generale, ediția a-IV-a, București, Institutul de Arte Grafice, " E. Mârvan ", 1934.

Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2004.

Rozalia-Ana Lazăr, Legalitatea actului administrativ – Drept românesc și drept comparat, Editura All Beck, București, 2004

Stelian Ivan, Badescu M., Neagu A., Adminisnație publică, Editura Lumina Lex, București, 2002.

Tiberiu Pavelescu, Gabriel Moinescu, Drept administrativ român, Editura Tritonic, București, 2004.

Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, Editura Științifică, București, 1959,

Tudor Drăganu, Nulitățile actelor administrative individuale, Editura Academiei, București, 1974.

Tudor Drăganu, Drept constituțional și instituții politice. Tratat elementar, Editura Lumina Lex, București, 1998.

Rodica Narcisa Petrescu, Drept administi-ativ, Editura Cordial Lex, Cluj-Napoca, 1997.

Valentin Prisacaru, Tratat de drept administrativ român. Partea generală, Editura Lumina Lex, București, 1993.

Valentin Prisacaru, Contenciosul administrativ român, Editura AII, București, 1994.

Valentin I. Prisacaru, Tratat de drept administrativ, Partea generala ,Editia a III-a, revazuta si adaugita de autor, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2002.

Verginia Vedinaș, Tipisca M., Noțiuni de drept adnfinistrativ, Editura Credis, București, 2000.

John O'Dowd, Le regime politique de 1'Irlande dans Les regimes politiques des pays de V U.E. et de la Roumanie, Regia Autonomă "Monitorul Oficial", București, 2002.

Jurgen Schwarze, Droit administratif europeen, Office des Publications officielles des communautes europeennes, Bruylant, 1994.

Paul Craig, Administrative Law, fourth edition, Sweet & Maxwell, London, 1999.