Principii Fundamentale ale Sistemului Constitutional Francez

Abstract:

Keywords:

1. Specificul bicameralismului francez

Constituția din 1958 a păstrat regimul parlamentar, dar a întărit foarte mult puterile prezidențiale. Adunarea Națională, prima dintre cele două Camere ale Parlamentului francez, se compune din 277 deputați. Ea se constituie prin sufragiul universal direct pe durata unui mandat de 5 ani, cuprinde 321 senatori, care sunt aleși pe timp de 9 ani, de un colegiu electoral compus în principal din consilierii aleși în fiecare departament. Cea de "a treia Cameră" a Parlamentului, care în literatura de specialitate poartă denumirea de Consiliul Economic și Social, cuprinde 230 reprezentanți ai unor variate grupuri, sindicate, uniuni ale muncitorilor, ale fermierilor, exercitând un rol consultativ pentru programele pe termen lung. Această "a treia Cameră" a Parlamentului francez EU are atribuțiuni de legiferare, specifice celor două Camere pe care le-am menționat – respectiv Adunarea Națională și Senatul, dar un important forum consultativ, având un cuvânt de spus într-o serie de probleme relevante ale vieții economice și sociale.

În ceea ce privește cele două Camere ale Parlamentului francez, ele prezintă o serie de reguli comune. Astfel, în rândul acestor reguli comune o poziție dintre cele mai importante o ocupă acelea care se referă la statutul parlamentarului. Cum este și firesc, în fiecare sistem parlamentar există un număr de reguli care stabilesc statutul persoanelor chemate să reprezinte națiunea în cadrul Parlamentului.

În legătură cu statutul parlamentarului, se definesc situațiile de incompatibilitate. Cu alte cuvinte, acele tipuri de activități care sunt incompatibile cu exercitarea unui mandat parlamentar. Astfel, există incompatibilități cu activitățile publice. Cumulul orizontal, al mai multor demnități – deputat, senator, președinte al republicii și parlamentar este interzis, iar pe de altă parte este interzis și cumulul mandatelor locale de același nivel – consilier municipal în mai multe comune, consilier general în două departamente.

În afară de cumulurile considerate orizontale, există și cumuluri verticale, care nu sunt interzise, ci numai limitate. Astfel, deputații și senatorii nu pot deține decât un singur alt mandat electiv, dacă este vorba de un loc în Adunarea Comunităților Europene, de consilier regional, general, al orașului Paris, de primar al unei comune cu peste 20 mii de locuitori sau de adjunct al unei comune cu peste 100 de locuitori, cu excepția orașului Paris.

Numărul mandatelor cumulabile a fost ridicat de la 2 la 3, dacă unul dintre acestea este exercitat într-o comună cu mai puțin de 20 mii de locuitori, ca primar, sau cu mai puțin de 100 mii de locuitori, ca adjunct de primar.

Funcțiile publice neelective sunt incompatibile cu calitatea de deputat sau de senator, cu câteva excepții. Interdicția cumulului se extinde la funcționarii internaționali, la conducătorii întreprinderilor naționalizate și a stabilimentelor publice naționale. De asemenea, ea privește pe membrii Consiliului Constituțional și ai Consiliului Superior al Magistraturii.

Cu referire la incompatibilitatea unor profesiuni sau activități cu calitatea de parlamentar, principiul este invers. Mandatul parlamentar, se apreciază de literatura de specialitate, nu trebuie să se transforme într-o veritabilă profesie. Cu alte cuvinte, cel ales nu trebuie să întrerupă orice legătură cu profesia pe care a exercitat-o anterior. Așa, de pildă, un medic va putea fi în continuare membru al Ordinului medicilor, un farmacist va putea continua să-și exploateze oficiul său, un notar, un avocat, un agricultor etc., fiecare se poate întoarce la meseria de bază dar, pentru a evita ca mandatul parlamentar să nu favorizeze prea mult afacerile persoanelor alese în anumite demnități, sunt puse anumite restricții exercitării profesiunii de avocat și cumulul nu este posibil cu o funcție într-o întreprindere având legături financiare (subvenții sau garanții de împrumuturi) cu persoanele publice. În ceea ce privește imunitățile, acestea sunt asigurate ca și în situația altor parlamente, din dorința de a-i feri pe parlamentari de amenințări, de arestări, de imixtiuni asupra vieții lor. Iresponsabilitatea este absolută și acoperă atât urmărirea de ordin civil, cât și pe cea de ordin penal. Parlamentarii nu pot fi urmăriți pentru acte săvârșite în exercițiul funcțiunii lor, pentru cuvântări, opinii, voturi. Este necesar ca ei să-și poată exprima acestea fără teama că vor suporta consecințe sau că li se vor intenta acțiuni în justiție. Iresponsabilitatea este perpetuă, în sensul că ea poate fi invocată chiar și după ce mandatul de parlamentar a luat sfârșit. Cât privește Inviolabilitatea, trebuie precizat că protecția parlamentarilor se extinde, grație inviolabilității, și la actele care sunt săvârșite în afara funcțiunii. Scopul inviolabilității este acela ca adversarii politici ai parlamentarilor să nu-i împiedice pe aceștia să-și desfășoare activitatea parlamentară, solicitând arestarea lor atunci când o faptă penală nu este dovedită sau, pur și simplu, să facă presiuni în scopul arestării lor. Inviolabilitatea privește numaidecât crimele și delictele, iar și nu contravențiile și urmăririle civile.

Regimul inviolabilității, care era diferit după cum Parlamentul era sau nu în sesiune, a fost unificat prin revizuirea constituțională din 4 august 1995. Garanția de care beneficiază parlamentarul constă în aceea că el nu poate fi lipsit de libertate și aceasta nu-i poate fi limitată decât cu autorizarea adunării din care face parte. Acest acord este dat de Biroul Camerei care poate, de altfel, să declare că măsura luată împotriva parlamentarului sau chiar simpla sa urmărire ar trebui să fie suspendate pe durata sesiunii parlamentare, pentru a-i permite să ia parte la activitățile adunării din care face parte.

Parlamentarii beneficiază de un regim de indemnizații, care este aliniat la salariul celor mai înalți funcționari, începând cu anul 1993, indemnizațiile parlamentarilor sunt impozabile.

Parlamentul lucrează în sesiuni, care pot fi ordinare sau extraordinare. Inițiativa convocării unei sesiuni extraordinare a Parlamentului aparține primului ministru sau Adunării Naționale, dar nu Senatului, în cazul în care inițiativa aparține primului ministru, durata sesiunii nu este limitată. In cazul inițiativei luată de Adunare, măsura este adoptată de majoritate, iar sesiunea nu poate să dureze mai mult de 12 zile, urmând să fie încheiată înainte de acest termen dacă ordinea sa de zi este epuizată.

Convocarea sesiunii extraordinare se face de către Președintele Republicii prin decret, dar el nu poate decide acest lucru decât la solicitarea primului ministru sau a Adunării.

Constituția franceză prevede și anumite situații în care Parlamentul se reunește de plin drept, cum este alegerea unei noi Adunări înainte de dizolvare. Aceasta se va întruni în cea de a doua joi care urmează alegerii sale.

Cele două Camere au regulamentele lor, care stabilesc regimul organizării interne și desfășurarea activității lor. Activitatea parlamentară se desfășoară sub conducerea președinților celor două Adunări, având ca forme de organizare birourile, grupurile parlamentare, alături de acestea mai existând un alt organ de lucru – Conferința președinților, o reuniune a președinților și a vicepreședinților celor două Adunări, precum și a președinților comisiilor permanente. Această conferință decide în legătură cu ordinea de zi. Ședințele Adunărilor sunt stabilite de birouri iar exigența unui cvorum nu este necesară decât pentru desfășurarea votării. Adunarea se poate reuni și în ședință secretă, la cererea primului ministru sau a unei zecimi din membrii săi, ceea ce nu s-a petrecut însă niciodată după anul 1940.

Stabilirea ordinii de zi se face de către Conferința președinților, din care am văzut că fac parte și președinții comisiilor permanente și vicepreședinții, precum și alte persoane ale vieții parlamentare; ordinea de zi este prioritară și cuprinde în special proiecte de legi a căror urgență este stabilită de către Guvern și o ordine de zi complementară, care este aprobată de Conferința președinților, iar apoi de Cameră. Dezbaterile se desfășoară potrivit principiilor democratice, asigurându-se o largă participare a reprezentanților tuturor forțelor politice. Votul este, în principiu, personal.

Atribuțiile Parlamentului constau, în primul rând, în elaborarea legilor, existând domenii în care legislatorul determină principiile fundamentale, domenii în care acesta fixează regulile și domeniile, în care nu există o asemenea prevedere, în practică nu există o distincție orizontală reală între acele domenii în care legiuitorul fixează reguli și acelea în care determină numai principiul. De asemenea, potrivit principiului suveranității Parlamentului, acesta poate legifera în orice materie, neexistând o problemă care să-i fie interzisă. Practica a stabilit că intervenția legiuitorului în acel domeniu care de regulă se numește "reglementar" nu este constituțională și nu pot fi aduse critici Parlamentului în cazul în care a legiferat și în asemenea domenii.

Controlul repartiției competențelor

În ce privește inițiativa legislativă, aceasta poate aparține primului ministru sau parlamentarilor, dar există însă unele limitări eu privire la domeniile în care pot fi întreprinse inițiative parlamentare. Astfel, inițiativa parlamentară nu se poate referi decât la acele domenii care sunt rezervate legiuitorului de către Constituție. De asemenea, inițiativa deputaților nu poate fi exercitată în materie de cheltuieli, iar în Franța, încă din 1981, urmându-se practica britanică, a fost acceptată o asemenea măsură. Există și posibilitatea ca Parlamentul să refuze dezbaterea unei inițiative care s-ar referi la probleme de cheltuieli prin care s-ar mări sau s-ar diminua sarcinile financiare ce revin statului. Discutarea legilor este precedată de o dezbatere în cadrul comisiilor.

Acestea funcționează pe baza unor regulamente sau pe baza principiilor generale.

Proiectele odată adoptate de una din Camere sunt transmise celeilalte Camere.

În ceea ce privește amendamentele este previzibil că, în cursul procedurii de modificare a textului care este propus, pot apare propuneri de amendamente care aparțin comisiei competente, parlamentarilor sau chiar Guvernului, în practică, dreptul la amendamente asigură participarea parlamentarilor la opera legislativă și se arată că mai multe mii de amendamente au fost depuse în fiecare an. Recordul a fost atins în 1994, cu 12.499 amendamente la Adunarea Națională față de mai puțin de 1.000. Anumite probleme juridice se ridică în legătură cu "naveta" și paritatea. În principiu, cele două Camere se găsesc la egalitate și o "navetă" fără sfârșit ar putea afecta desăvârșirea procesului legislativ, dar se admite principiul că nici o Cameră nu poate face să prevaleze punctul său de vedere. Constituția a permis totuși o anumită procedură care permite Guvernului să scoată din impas probleme de genul celei menționate (problema 335 a "raționalizării parlamentarismului"). Astfel, Guvernul poate – după două lecturi ale proiectului de către fiecare Adunare, sau numai după o singură lectură – când consideră că este o problemă de urgență, să recurgă la o comisie mixtă paritară. Această prevedere reprezintă însă o facultate, iar nu o obligație. Cu alte cuvinte, Guvernul este liber să lase să se continue naveta parlamentară la infinit, sau să recurgă la practica comisiilor paritare, formate din 7 deputați și 7 senatori, al căror rol este de a căuta un compromis între dispozițiile în suspensie.

După cum se vede, sistemul parlamentar francez cuprinde foarte multe elemente de asemănare cu Parlamentul român și cu parlamentele celorlalte state democratice.

Ceea ce arătam la începutul acestui paragraf, existența unor delimitări precise între atribuțiile Adunării Naționale și ale Senatului dă originalitate sistemului francez. Astfel, deși există acest sistem de egalitate a Camerelor, la care ne-am referit, trebuie subliniat că profilul și modul de funcționare a celor două Camere este diferit, iar instituția Senatului – așa cum s-a precizat – prezintă anumite elemente de individualitate distincte de cea a Adunării Naționale.

Parlamentarismul francez, care s-a afirmat foarte mult în ultimii ani și am văzut acest lucru în acel punct al lucrării de față în care ne-am ocupat de organizarea politică și constituțională, nu este o simplă anexă a puterii guvernamentale sau prezidențiale: el reprezintă un element excepțional, ca importanță, în definirea elementelor politice ale societății franceze.

În ce privește cea de "a treia Cameră" – Consiliul Economic și Social – despre care am arătat că se compune din 230 de membri, persoane care provin din diferite grupuri sociale (agricultori, întreprinzători, funcționari, muncitori, cooperatori, artizani, cadre de comerț) ea a fost constituită datorită intenției de a asocia la elaborarea anumitor decizii nu numai reprezentanții unor cetățeni "abstracți", dar și oameni angajați în viața economică și socială, care să contribuie prin competența lor și o viziune diferită asupra unor probleme concrete ale vieții naționale. De altfel, însăși Constituția din 1946 instituise un Consiliu Economic cu atribuțiuni asemănătoare, însă ideea a fost reluată și dezvoltată în 1958 sub forma creării Consiliului Economic si Social.

Atribuțiile Consiliului Economic și Social sunt doar consultative; el nu constituie o adunare parlamentară decât într-un sens foarte larg și eufemistic al cuvântului. El poate da avize fie la cererea Guvernului, fie din proprie inițiativă, dar niciodată la solicitarea Adunărilor.

În ceea ce privește avizele pe care acesta le emite la solicitarea Guvernului, ele sunt obligatorii pe plan economic și social, ca și legile-program. Ele sunt însă facultative când privesc proiecte, propuneri, decrete, unde se consideră că opinia lor ar putea fi utilă. Consiliul are dreptul să solicite și anumite îmbunătățiri ale politicii economice și sociale.

Spre deosebire de statutul acestui organism în timpul celei de a patra Republici, în prezent Consiliul nu poate emite avize la solicitarea Camerei. Această instituție întregește spectrul parlamentarismului francez, alăturând instituțiilor tradiționale o instituție nouă, cu atribuții consultative, dar o instituție nu mai puțin importantă pentru domeniul specific la care se referă, în care există importante contribuții pe care cei aparținând unei profesii concrete sunt cei mai în măsură să le aducă.

2. Poziția Președintelui Franței în sistemul statului

Instituția prezidențială ocupă un loc important în sistemul instituțiilor politice și constituționale ale Franței, în acest context trebuie subliniat că în cadrul Constituției din 1958, instituția prezidențială se înfățișează ca având un profil diferit față de Constituția anterioară. Autorii de specialitate relevă faptul că, în textul Constituției, instituția prezidențială și executivul sunt tratate înainte de articolele consacrate Parlamentului, în timp ce Constituția din 1946 urmase o tehnică inversă, în opinia comentatorilor, această inversare de numerotare a unor articole, respectiv privind funcția prezidențială și cea a Parlamentului, denotă noul rol al instituției prezidențiale în Franța.

Cu privire la desemnarea președintelui republicii, după modificarea constituțională din 1962, aceasta se face în mod direct de către întreaga populație. Reforma din 1962 a dat un surplus de autoritate instituției prezidențiale, stabilind că președintele republicii este ales pe 7 ani prin sufragiu universal direct.

Așa cum se cunoaște, există mai multe posibilități în cadrul sistemelor republicane de a alege pe șeful statului: o investitură care-i dă președintelui o poziție palidă în raport cu forumul legislativ, și o învestitură populară, care-i conferă o autoritate considerabilă în măsură să-i asigure uneori posibilitatea de a face să încline echilibrul instituțional. Sistemul din 1958 – sistemul originar – a fost, evident, nu un sistem de alegere prin vot direct; în textul original al Constituției se prevedea constituirea unui colegiu electoral cuprinzând membrii parlamentului și consilierii generali ai Adunărilor din teritoriile de dincolo de mare, ce avea să desemneze pe președintele republicii.

După cum se știe, generalul De Gaulle era ostil învestiturii parlamentare, apreciind că un asemenea sistem face din președinte un prizonier al partidelor, într-o primă perioadă, el n-a dorit o alegere prin sufragiu electoral direct, pentru a menaja susceptibilitățile politice. Cu toate acestea, reforma din 1962 a dus la o revizuire constituțională care s-a concretizat prin sistemul alegerii președintelui prin sufragiu universal direct.

Scopul pentru care De Gaulle a recurs la această reformă constituțională era acela de a asigura o anumită legitimitate succesorilor săi. El nu avea nevoie de așa ceva – spun autorii de specialitate – datorită personalității sale dar, fidel ideii de a excepta președintele de la jocul relațiilor dintre partide, a acceptat ca fiind preferabil sistemul alegerilor prin vot direct. În ceea ce privește poziția președintelui republicii, Constituția Franței prevede, în art.5, că: "Președintele republicii veghează la respectarea Constituției". Textul constituțional precizează că președintele asigură, prin arbitrajul său, funcționarea conform legilor a autorității de stat precum și continuitatea în stat, potrivit prevederilor constituționale, a integrității teritoriale, a respectării acordurilor comunității și a tratatelor.

Cu referire la modalitățile de alegere, art.7 din Constituție precizează că președintele este ales cu majoritatea absolută din sufragiile exprimate. Dacă o asemenea majoritate nu este obținută la primul tur de scrutin, se procedează la un al doilea, în a doua duminică. La acest al doilea tur de scrutin se pot prezenta numai cei doi candidați care, în eventualitatea retragerii candidaților cei mai favorizați, au obținut cel mai mare număr de voturi după primul tur de scrutin.

Scrutinul este deschis la convocarea Guvernului, iar alegerea noului președinte are loc la cel puțin 20 și cel mult 30 de zile înainte de expirarea mandatului președintelui în exercițiu. În caz de vacanță a președinției, indiferent de cauză, sau în cazul unei incapacități constatate de Consiliul Constituțional, sesizată de Guvern și hotărâtă, cu majoritatea absolută a membrilor săi, funcțiile președintelui republicii sunt exercitate provizoriu de președintele Senatului, iar dacă acesta nu are posibilitatea de a exercita aceste funcții, de către Guvern. În caz de vacanță sau de incapacitate definitivă, declarată de către Consiliul Constituțional, scrutinul pentru alegerea noului președinte are loc, cu excepția unor situații de forță majoră constatate de către Consiliul Constituțional, la cel puțin 20 de zile și la cel mult 35 de zile după declararea vacanței.

Anterior, sistemul electoral era mult mai complicat, vechiul articol 7 prevăzând că alegerea președintelui republicii se face cu majoritate absolută la primul tur de scrutin, iar dacă aceasta nu era întrunită, președintele urma să fie ales la al doilea tur de scrutin cu majoritate absolută.

În ceea ce privește mandatul președintelui, s-a arătat deja că acesta a fost stabilit prin reforma din 1962 la 7 ani, dar în Franța – după cum se cunoaște- au existat și propuneri legate de reducerea mandatului prezidențial. Așa, de pildă, Georges Pompidou, în 1973, a propus o revizuire a Constituției care avea să reducă mandatul la 5 ani.

Rând pe rând, Valery Giscard d'Estaing și apoi Francois Mitterand au propus un mandat fie de 5, fie de 6 ani. În ceea ce privește durata mandatului de 7 ani, adversarii acestei reglementări au avansat argumentul că președintele, titular al unei puteri foarte largi pentru un interval de timp foarte lung, ar fi eliberat de orice fel de control popular. Pe de altă parte, disparitatea de termene între durata mandatului președintelui și cel al Adunării putea antrena, și a antrenat de fapt, situația în care președintele aparținea unei anumite orientări politice și primul ministru aparținea unei alte orientări.

Cu toate acestea, unii juriști au avansat și argumente în favoarea mandatului de 7 ani, care preconizau o detașare a statutului președintelui de aceia al Adunării Naționale, pentru ca el să asigure mandatului său independența și continuitatea.

La 24 septembrie 2000, în condițiile unui foarte puternic absenteism (3/4 din electorat) 73% dintre alegători, participanți la un referendum în mod special pentru aceasta, s-au pronunțat pentru reducerea mandatului prezidențial de la 7 la 5 ani.

Responsabilitatea tradițională a șefului de stat, în cazul republicii, cunoaște anumite nuanțări în cazul președintelui republicii franceze. Președintele este responsabilul politic al poporului, iar mijlocul cel mai clar prin care poporul își exprimă dezaprobarea este nerealegerea unuia în funcția de președinte al statului; dar responsabilitatea președintelui poate se intervină în anumite momente, cum este cazul răspunderii pentru înaltă trădare, când președintele este judecat de o Înaltă Curte de Justiție, dar în principiu președintele nu este responsabil nici penal, nici civil pentru actele pe care le-a comis în exercițiul funcțiilor sale.

Răspunderea președintelui pentru înaltă trădare este de competența unei Curți, care se compune din 12 persoane. Procedura Înaltei Curți declanșată printr-o sesizare de face printr-o rezoluție care este votată de fiecare Cameră cu majoritate absolută. Înalta Curte este asistată de o comisie de instrucție compusă din 5 membri ai Curții de Casație, care procedează la un prim examen al dosarului.

Faptul că instrucția este încredințată unei asemenea comisii demonstrează dorința de a jurisdicționaliza procedura. Dezbaterile sunt publice și se desfășoară cu respectul regulilor de procedură penală, iar hotărârile sunt pronunțate cu majoritate absolută, dar nu sunt susceptibile de recurs, în principiu, înalta Curte pronunță achitarea sau destituirea președintelui, dar Constituția stabilește o procedură diferită de cea a dreptului comun, această instanță extraordinară fiind suverană în determinarea pedepsei, la fel ca și pentru clarificarea faptelor. Autorii francezi de specialitate relatează că în istoria Franței numai doi șefi de stat au fost condamnați pentru infracțiuni politice: regele Ludovic al XVI-lea în 1793 și mareșalul Petain în 1945. Cu privire la rolul și funcțiile președintelui republicii, Constituția din 1958 prevede în mod general că acesta este garantul Constituției, veghează la respectarea ei și asigură funcționarea conform legii a autorității de stat și continuitatea în stat. Atribuțiile președintelui sunt definite în Constituția franceză într-o formă foarte generală, spre deosebire de alte constituții și chiar de constituțiile franceze anterioare, unde atribuțiile președintelui erau definite într-o altă manieră.

Se reține ca fiind atribuții ale președintelui, următoarele direcții principale:

președintele "apărător" al Constituției;

președintele "arbitru";

președintele "garant", pornindu-se tocmai de la formulările art.5 din Constituție, pe care 1-am menționat deja.

Autorii de specialitate care s-au ocupat de studiul instituției prezidențiale consideră că, în fapt, Constituția din 1958 a stabilit o adevărată "diarhie", în care președintele nu posedă în realitate un număr prea larg de puteri, acestea fiind remise Guvernului, în ceea ce-1 privește, se estimează că președintele este pur și simplu titularul unor domenii esențiale care sunt de natură a face ca posibilitatea sa de acțiune să fie limitată. Astfel, se vorbește despre o funcție a președintelui ca tutore al națiunii și despre, faptul că el exercită anumite competențe "legate", nefiind posibilă o îndepărtare de la prevederile constituționale care definesc atribuțiile președintelui și modul în care ele trebuie exercitate.

O analiză politică a transformărilor care au avut loc în Franța și a poziției președintelui francez în diferite momente istorice atestă faptul că funcția prezidențială a suferit anumite transformări, în timpul lui De Gaulle, era într-adevăr un arbitru angajat, un ghid al națiunii și un adevărat șef suprem. Referindu-se la funcția sa de ghid al națiunii, într-o cuvântare pe care a rostit-o la 6 ianuarie 1961, generalul De Gaulle avea să declare: "De 20 de ani evenimentele au voit ca eu să servesc de ghid țării în crize pe care noi le-am trăit. Iată că, din nou, datoria și funcția mea mi-au arătat calea". Această idee a fost reluată în numeroase rânduri de președintele De Gaulle. În 1962 el a precizat: "Având sarcina de a călăuzi destinul Franței și al republicii, totalitatea atribuțiilor sale, îl face pe președinte să inspire, să orienteze și să anime acțiunea națională".

Asemenea prevederi sunt interpretate de autorii de specialitate ca îndepărtându-se de la dispozițiile art.5. Funcția prezidențială continuă să aibă același caracter în timpul lui Georges Pompidou, care întărește funcția prezidențială, înfâțișându-se totodată ca un adevărat șef al majorității. Evoluțiile ulterioare sunt însă de natură să atenueze puterea prezidențială. După perioada de continuitate amintită, marcată de mandatul lui Georges Pompidou, în timpul lui Valery Giscard d'Estaing se instaurează o concepție parlamentară a funcțiilor prezidențiale, ceea ce face ca regimul prezidențial să cunoască importante nuanțări. Sub conducerea Iui Francois Mitterand, primatul președintelui se reîntoarce însă la art.5.

Funcțiile prezidențiale în timpul lui Jacques Chirac sunt încă prea puțin conturate, dar este cert că el va dori să ducă mai departe politica predecesorilor săi, iar evoluțiile pe care le-a cunoscut sistemul prezidențial francez în timpul celei de a V-a republici de natură, să demonstreze necesitatea unei respectări stricte a funcțiilor pe care președintele le deține în cadrul statului francez.

Atribuțiile și în ceea ce privește puterile proprii, acestea sunt: numirea primului ministru, dreptul de a se adresa Parlamentului cu mesaje, numirea președintelui și a membrilor Consiliului Constituțional, sesizarea Consiliului Constituțional. Sunt însă puteri proprii, dar condiționate, decizia de a recurge la art.16, măsurile luate pe baza art.16, dizolvarea Parlamentului și referendumul. Există un număr de puteri ale președintelui care sunt împărțite cu alte organe, situație în care este necesară contrasemnarea de Parlament a unor acte ale președintelui. Autorii de specialitate, rețin printre atribuțiile cele mai importante ale președintelui atribuții pe care le exercită față de națiune, față de guvern, și atribuții pe care le exercită față de Parlament. La acestea se mai adaugă o serie de atribuții în domeniul justiției. Cu privire la atribuțiile pe care președintele le exercită față de națiune, la loc de frunte se înscrie, desigur, conducerea relațiilor internaționale, calitatea sa de comandant al armatei și recurgerea la prevederile art.16. În legătură cu acest articol se cuvin câteva precizări, deoarece el a fost amplu comentat în literatura de specialitate și a fost apreciat în mod diferit de către oamenii politici francezi, în continuare vom reda conținutul acestui articol: "Art.16: Atunci când instituțiile republicii, independența națiunii, integritatea teritoriului sau îndeplinirea angajamentelor internaționale, sunt amenințate într-un mod grav și imediat și când funcționarea autorității de stat, constituțională, este întreruptă, președintele republicii ia măsurile cerute de circumstanțe după consultarea oficială a ministrului, a președinților Camerelor și a Consiliului Constituțional. Ei informează și națiunea printr-un mesaj.

Aceste măsuri trebuie să asigure autorității de stat constituționale, în cel mai scurt timp, mijloacele pentru a-și îndeplini misiunea, iar în acest sens este consultat și Consiliul Constituțional; Parlamentul se reînnoiește de drept. Adunarea Națională nu poate fi dizolvată în timpul exercitării puterilor excepționale".

În legătură cu prevederile art.16 se ridică mai multe probleme. În primul rând, este necesar să existe circumstanțe care să justifice recurgerea la prevederile acestui articol, cum ar fî o amenințare gravă și întreruperea funcționării regulate a puterilor publice constituționale. Evident, și aceste condiții sunt susceptibile de interpretări, dair după cum se arată în literatura de specialitate, ele sunt cumulative, trebuie să existe în același timp o amenințare gravă și imediată, dar și o întrerupere a funcționării regulate a puterilor publice constituționale.

Decizia de a recurge la art.16 aparține președintelui: ea este adoptată fără contrasemnare, fiind o putere proprie. Dacă șeful statului este cel care apreciază liber care circumstanțe solicită punerea în aplicare a art. 16, el trebuie să recurgă la un anumit număr de avize, consultând primul ministru, președinții Adunărilor și Consiliul Constituțional. Acest aviz este consultativ, ei să impieteze asupra deciziei adoptată de președinte, în ceea ce privește puterile care-i sunt conferite, el are dreptul să ia măsurile care sunt impuse de circumstanțe și care trebuie să fie inspirate din dorința de a asigura puterilor publice constituționale în cele mai mici detalii, mijloacele pentru a-și îndeplini misiunea. Prin urmare, aplicarea art. 16 trebuie să fie întemeiată pe considerațiunea de a face ca puterile publice să își recapete eficiența și forța lor în sistemul autorităților statului.

În ce privește întinderea puterilor, președintele – în cazul recurgerii la art.16 – are puteri limitate, neputând să modifice Constituția sau să dizolve Adunarea Națională, în timpul în care art.16 este în vigoare, Parlamentul se reunește de plin drept, dar ce atribuții îi mai revin totuși Parlamentului în cadrul acestei sesiuni prelungite? El va putea, desigur, să îl defere pe președinte înaltei Curți în cazul în care, în mod manifest, a abuzat de puterile sale pentru a comite un act de înaltă trădare; în 1981, președintele Adunării Naționale a hotărât că o moțiune de cenzură nu putea fi primită într-o perioadă de aplicare a art.16.

O altă problemă interesantă ridicată de practică este aceea dacă Parlamentul poate să legifereze în situația aplicării art.16. Se admite principiul că Parlamentul, în asemenea cazuri, poate să dezbată și să adopte legi, dar nu poate să se interfereze cu măsurile pe care președintele le ia în legătură cu art.16. În cazul în care în perioada aplicării art. 16 președintele ar fi săvârșit un act de înaltă trădare, după încetarea acestei situații excepționale el va putea fi deferit înaltei Curți, spre a fi judecat. Totodată, în cazul în care au fost emise decizii administrative ilegale, anularea acestora va fi de competența judecătorului administrativ.

Cu privire la acest articol există o practică. În perioada președintelui De Gaulle, art. 16 a fost utilizat numai o singură dată, în aprilie 1961, ca urmare a puciului de la Alger. Atunci, președintele De Gaulle a pus în aplicare art. 16 în perioada 23 aprilie – 30 septembrie. O asemenea decizie a fost criticată de unii oameni politici care au considerat că măsura în cauză devenise lipsită de obiect întrucât puciul de la Alger fusese descoperit și reprimat încă de la 25 aprilie. S-a apreciat că prelungirea duratei de aplicare a art.16 până la 30 septembrie a reprezentat, de fapt, o încălcare a prevederilor Constituției, în timpul foarte limitat în care s-a aplicat art.16 au fost luate circa 26 de hotărâri privind crearea unor tribunale, modificarea procedurii penale, suspendarea inamovibilității magistraților, destituirea și trecerea în rezervă a unor militari, prelungirea unor termene de privare de libertate, internarea administrativă ca și posibilitatea de a interzice anumite publicații.

Printre atribuțiile importante ale președintelui se citează și dreptul de a recurge la referendum.

În ce privește relațiile cu Guvernul, atribuțiile președintelui vizează numirea primului ministru și a membrilor guvernului, prezidarea ședințelor Consiliului de miniștri, practică folosită destul de des în sistemul francez, ceea ce facilitează președintelui posibilitatea de a urmări acțiunea guvernamentală.

Printre atribuțiile președintelui în raporturile sale cu Guvernul se numără semnarea decretelor și ordonanțelor acestuia, precum, și numirea unor înalți funcționari. Față de Parlament, atribuțiile președintelui privesc intervenția în procedura legislativă, președintele putând să intervină în ce privește retragerea de pe ordinea de zi a unui proiect de către Consiliul de miniștri, în perioada 1988-1993. președintele Mitterand a exercitat o inițiativă legislativă în direct, dar intervențiile acestuia în procesul de legiferare nu au avut o bază juridică, atribuția sa esențială în acest domeniu fiind promulgarea. De asemenea, în relațiile cu puterea legislativă, președintele republicii poate dizolva Adunarea Națională, ceea ce constituie una dintre atribuțiile sale cele mai importante, pe care o poate realiza fără contrasemnarea primului ministru; există însă și situații când dizolvarea este imposibilă, de pildă, atunci când se aplică art.16.

Tot în legătură cu președintele republicii și relațiile acestuia cu puterea legiuitoare poate fi menționat dreptul său de a adresa mesaje, dreptul de a cere o a doua dezbatere a unei legi (așa numitul "drept de veto suspensiv"), dar această atribuție este supusă contrasemnării; reunirea Congresului în cadrul procedurii de revizuire; deschiderea și închiderea sesiunilor extraordinare ale Parlamentului.

În sfârșit, în ce privește justiția, președintele republicii dispune de dreptul de grațiere și este președinte al Consiliului Superior al Magistraturii.

În afara acestor atribuții ale președintelui, pe care le-am menționat, mai pot fi citate: inițiativa revizuirii Constituției, sesizarea Consiliului Constituțional și exercitarea unor înalte funcții onorifice, ca protector al Academiei Franceze sau Mare Maestru al Ordinului Legiunii de Onoare.

3. Regionalizarea administrativă – tradiția franceză și funcționarea actuală a regiunilor în Franța

În Franța, regionalizarea a fost mai întâi administrativă. Structurat inițial pe două paliere (comunal și departamental), sistemul administrativ francez s-a caracterizat, timp de aproape două secole, pe lângă centralizarea excesivă și printr-o mare fragmentare, atât la nivel departamental (96 de departamente subordonate direct puterii centrale), cât mai ales la nivel local (36.700 comune). Este motivul pentru care în anii 50 a fost instituit un nivel administrativ superior, nivelul regional.

Delimitarea regiunilor a devenit efectivă abia în noiembrie 1956, pe baza agregării unităților administrative de rang inferior (departamente). Astfel, au fost create 21 de circumscripții de acțiune regională pentru a servi planificării economice și amenajării teritoriului. Cele 4 regiuni de peste mări prezintă particularitatea de a fi mono-departamentale.

Legea din 05.07.1972 instituie 22 de regiuni dotate fiecare cu un consiliu regional numit și un comitet economic și social.

Prefectul regiunii deținea puterea executivă. Transformarea regiunii în colectivitate teritorială deplină, în 1982 a fost modificarea legislativă cea mai importantă.

Legea din 02.03.1982 punea pe același plan comunele, departamentele și regiunile, consacrând, astfel, trei niveluri de colectivitate teritorială. Dispozițiile acestei legi nu vor deveni efective decât în 1986, cu ocazia primei alegeri a consilierilor regionali prin sufragiu universal.

Descentralizarea regională înseamnă crearea sau substituirea unei noi colectivități teritoriale la un nivel superior celui al colectivităților locale existente și care este calificată ca regiune. Regiunea capătă, astfel, o expresie instituțională specifică, care se caracterizează prin aplicarea unui regim general al colectivităților teritoriale.

Ea formează, deci, o nouă categorie de colectivități teritoriale, ce au aceeași natură juridică cu cea a colectivităților teritoriale existente, dar care se distinge printr-un teritoriu mai larg și incluzându-le pe acestea din urmă și prin competențele lor, care au o vocație esențial economică sau orientate către dezvoltare. Chiar dacă ea modifică organizarea teritorială, ea se înscrie în ordinea constituțională a statului unitar.

Printre statele Uniuni Europene, Franța este singurul stat care a îmbrățișat pe deplin această concepție. Franța numără astăzi 25 de regiuni și 4 departamente de peste măti, punând în aplicare prevederile legii din 02.03.1982 și luând în considerare alegerile regionale din 1986.

Aceste regiuni beneficiază de principiul liberei administrări a colectivităților teritoriale, care fusese consacrat mai întâi pentru comune prin Constituție, departamente și teritoriile de peste mări. Principiul liberei administrări nu este prin el însuși o sursă de putere reglementară, cu excepția cazului când există prevederi legislative exprese în acest sens.

Puterea normativă a regiunii este într-adevăr, având în vedere competențele sale, mai redusă decât a comunelor sau a departamentelor și, în particular, a primarului.

Regiunile nu pot să exercite nici să își aroge nici o tutelă asupra altor colectivități locale de pe teritoriul lor.

În Franța, statul nu este decât unul dintre depozitarii puterii publice, alături de el găsindu-se colectivitățile locale (comune, departamente, regiuni, structuri intercomunale, stabilimente publice locale, spitale, etc) și stabilimentele publice ale statului.

Toate acestea au datoria să respecte interesele generale și să pună politicile publice în serviciul cetățenilor.

Stabilimentele publice ale statului sunt clasificate în diferite categorii: stabilimente publice cu caracter administrativ, cu caracter industrial și comercial, cu caracter științific și tehnologic sau cu caracter științific, cultural și profesional.

Ele intervin în diverse domenii precum: formare – școli naționale, universități, școli de formare a funcționarilor; cercetare și inovare – institute de cercetare din diferite domenii; cultură – muzee, biblioteci, casele naționale ale monumentelor istorice, teatre, centrul național de cinematografie; protecție socială și solidaritate, muncă și sănătate, construcții și amenajarea teritorială, transporturi, parcuri naționale, etc.

Fiecare dintre cele 26 de regiuni (22 metropolitane și 4 "de peste mări" – Guyane, Guadeloupe, Martinique și la Reunion) sunt administrate de un consiliu regional, prezidat de un președinte – executivul regiunii – împreună cu 4 până la 15 vice-președinți.

Consiliul este asistat de un comitet economic și social, format din reprezentanți ai sindicatelor, patronatelor și independenți.

Cele 100 de departamente, între care și cel care cuprinde Parisul, plus cele din afara Franței, sunt administrate de un consiliu general, ales pe o perioadă de 6 ani, prin sufragiu universal, iar jumătate din consilieri pot fi re-aleși pe o perioadă de trei ani.

În ceea ce privește comunele ele sunt în număr de peste 36.000, circa 90 la sută au sub 2.000 de locuitori, Franța fiind singura țară a uniunii care nu a unit aceste comune în structuri mai mari.

Cooperarea intercomunală este încurajată prin acte normative, (Legile din 1992 și 1999) și există 756 comunități ale comunelor, 4 ale orașelor, 9 comunități urbane și 17.896 sindicate intercomunale diverse.

Orașele Paris, Lyon și Marsilia au un statut aparte, ele având un consiliu format din 163, 73 și respectiv 101 consilieri.

Consiliile municipale trebuie să se reunească de cel puțin patru ori pe an.

Conform Constituției, reprezentarea intereselor colectivităților teritoriale este realizată, la nivel național, de către Senat, ai cărui membrii sunt aleși de către reprezentanții comunelor, regiunilor și departamentelor.

Fiecare regiune este condusă de un Consiliu Regional. Membrii săi sunt aleși prin sufragiu universal direct la fiecare 6 ani printr-o listă mixtă de vot (majoritate pentru jumătate dintre locuri, proporționalitate pentru cealaltă jumătate).

Președintele, deși ales dintre membrii Consiliului, este șeful executivului regiunii și conducătorul echipei administrative regionale.

O comisie permanentă, aleasă proporțional de către Consiliu și care este autorizată să delege răspunderi, execută lucrările Consiliului Regional.

Directorul general al serviciilor (SGR), care ține de birourile teritoriale publice, răspunde de administrația teritorială.

În cadrul fiecărei administrații regionale există un secretariat general al problemelor regionale (SGPR). Acesta se ocupă mai ales de proiectele cofinanțate de fondurile structurale europene.

Principalele domenii de competență la nivel regional sunt:

• Educația (construcția, echipamentul și întreținerea Liceelor);

• Pregătirea si formarea profesională permanentă;

• Dezvoltare si planificare;

• Planificarea, mediul și patrimoniul orașelor (de exemplu, parcurile naționale regionale);

• Transporturile (organizare, finanțare, drumuri-căi ferate).

Fiecare "departament" este condus de un Consiliu Județean (propriul său Consiliu local).

Membrii săi sunt aleși pe jumătate prin sufragiu universal direct, la fiecare 3 ani (majoritatea votează pentru 2 buletine de vot în circumscripția electorală – cunoscută sub denumirea de "canton").

Președintele, ales de către membrii Consiliului Județean, reprezintă executivul departamentului și seful echipei administrative județene.

Lucrările Consiliului Județean sunt desfășurate în Comisia permanentă aleasă prin reprezentare proporțională de către Consiliul care îi determină responsabilitățile.

Principalele domenii de competență la nivel județean:

• Educația (construcția, echipamentul și întreținerea școlilor secundare)

• Transporturile școlare (finanțare, organizare în afara regiunii urbane)

• Acțiune și sănătate socială (asistenta socială pentru copii, familii, bătrâni și persoane cu handicap)

• Dezvoltare economică și planificare (programe de asistență pentru mediul rural).

Statul trebuie, în concordanță cu principiul subsidiarității, să delege comunităților toate puterile pe care acestea sunt capabile să le gestioneze. În practică, nicio competență nu poate fi delegată exclusiv, legislatorii reușind să specifice o profesiune dominantă; majoritatea competențelor – poate cu excepția asistenței sociale – sunt, de fapt, împărțite.

Comuna se ocupă de controlul pământului, cu aceleași competențe principale ca în cazul proiectării orășenești și responsabilitatea echipamentelor locale. Județului (département) îi este delegată o misiune de solidaritate și adaptare, prin managementul serviciilor de asistență socială și prin redistribuirea între comune.

Regiunea experimentează o întărire a rolului său în reflectarea, coordonarea (pentru proiectarea orășeneasca sau județeană) și, mai general, implementarea activităților economice și de dezvoltare.

Regiunii îi este delegată o competență comună a legii în ceea ce privește formarea profesională. Statul păstrează funcțiile de suveranitate: afacerile externe, apărarea și responsabilitatea echilibrelor economice majore; justiția și poliția.

Multiplele ajutoare financiare pe care statul le-a folosit pentru comunitățile locale, adesea pe baze întâmplătoare, sunt astăzi integrate ca "granturi", ceea ce-i permite statului sa găsească un remediu pentru inegalitatea provenită din împărțirea taxelor.

Autoritățile locale de la nivelul comunelor (orașe și comune) au ca atribuții administrarea comunelor și amenajarea teritorială la nivelul respectivei comunități, sunt responsabile de sistemul de distribuție al apei, gazelor și electricității, de construcția și întreținerea clădirilor școlilor primare și a grădinițelor și sunt din ce în ce mai implicate în problemele de tratare a deșeurilor și calitatea apei potabile.

Departamentele exercită diverse competențe în materie de dezvoltare rurală, sunt responsabile de construcția și întreținerea clădirilor colegiilor și de protejarea siturilor arheologice. Cele mai importante sarcini ale departamentelor sunt însă acordarea ajutoarelor sociale, serviciile de gardă pentru copii, cele destinate persoanelor în vârstă sau cu handicap, precum și serviciile medicale și de ajutor pentru reintegrare.

Sarcina organizării transportului public regional și local este împărțită între regiuni – există convenții încheiate cu Societatea Națională de Căi Ferate (SCNF), și departamente și comune.

Cele trei entități ale administrației publice din Franța pot să ia măsuri în favoarea dezvoltării economice, una dintre acestea fiind crearea de societăți comerciale mixte, iar regiunile pot să participe la investiții.

La capitolul educație, liceele intră în atribuțiile regiunilor, ele fiind răspunzătoare și de formarea profesională a tinerilor cu vârsta cuprinsă între 16 și 26 de ani.

Universitățile sunt în atribuția statului, precum și programele școlare și gestionarea personalului din învățământ.

În ceea ce privește protecția mediului, ea este una dintre competențele statului, regiunile gestionând parcurile naturale regionale.

Comunele, departamentele și regiunile încasează, fiecare pentru propriile venituri, diferite taxe și impozite locale. De exemplu, regiunile încasează taxele pentru permisul de conducere sau cele pentru certificatele de înmatriculare a autovehiculelor, taxa pentru orice fel de autovehicul (vigneta) fiind încasată de către departamente.

Actuala organizare administrativ-teritorială din Franța (comune, departamente, regiuni) s-a cristalizat treptat după cel de-al doilea război mondial, ca un răspuns la necesitatea structurării cadrului geografic pe unități ale căror dimensiuni să permită punerea în practică a unei reale planificări și politici de amenajare a teritoriului și de dezvoltare economică.

Din punct de vedere organizatoric regiunea este singura colectivitate teritorială compusă din două adunări: o adunare deliberativă, consiliul regional, și, consiliul economic și social al regiunii. Consilierii regionali sunt aleși prin sufragiu universal direct, durata mandatului lor fiind de șase ani, în timp ce membrii consiliului economic și social sunt desemnați de către organizațiile profesionale cele mai reprezentative din regiune (tot pe o perioadă de șase ani).

Consiliul regional este condus de un președinte, ales de adunarea generală a consiliului. Această adunare se convoacă de cel puțin patru ori pe un an pentru a lua principalele decizii privind viitorul regiunii, în special în plan financiar (votează bugetul și modificările acestuia în timpul anului, reportează creditele neutilizate, afectează noi resurse, aprobă contractele cu statul și cu Uniunea Europeană).

Adunarea generală desemnează comisia permanentă, prezidată de președintele consiliului regional. Comisia permanentă este compusă din reprezentanți ai tuturor tendințelor politice și deliberează în chestiunile legate de înfăptuirea deciziilor consiliului regional.

Consiliul economic și social își desfășoară activitatea în cadrul comisiilor consultative, organizate în funcție de principalele domenii de intervenție a regiunii (finanțe, agricultură, industrie, amenajarea teritoriului, energie, sectorul social și cultural etc.).

Ele au sarcina de a aviza dosarele instrumentate de serviciile specializate ale administrației regionale. Dosarele sunt transmise comisiei permanente sau adunării reunite în ședință plenară, pentru a decide asupra fiecărui dosar în parte.

Administrația regională este condusă de președintele consiliului regional, fiind structurată pe direcții (ex.: amenajarea teritoriului, dezvoltare durabilă și turism, industrie, cercetare și transfer tehnologic ș.a.), iar acestea pe servicii (de exemplu, direcția de amenajarea teritoriului, dezvoltare durabilă și turism este compusă din serviciul de politici teritoriale, serviciul de economia turismului, serviciul solidaritate – habitat și cadru de viață, serviciul de mediu și energie, centrul de resurse teritoriale, serviciul de gestiune financiară).