Politicile Publice Mijloace de Interventie a Statului In Societate
LUCRARE DE DISERTATIE
CUPRINS
INTRODUCERE
CAPITOLUL 1
POLITICILE PUBLICE-MIJLOACE DE INTERVENȚIE A STATULUI ÎN SOCIETATE
1.1 Legitimitatea și autonomia administrației publice în contextul procesului politicii publice
1.2 Politici publice-actori ai politicilor publice
1.3 Unitatea de politici publice-de la elaborare la controlul aplicării politicilor publice
1.4 Procedura de elaborare și consultare a proiectelor de acte normative și a proiectelor de documente de politici publice – HG 561/2009
1.5 Cine face politicile publice?
CAPITOLUL 2
PROCESUL DE ELABORARE ȘI IMPLEMENTARE A POLITICILOR PUBLICE
2.1 Formularea problemei și denumirea politicii publice
2.2 Scopul și definirea obiectivelor
2.3 Beneficiarii politicii publice
2.4 Variantele de soluționare a politicii publice
2.5 Evaluarea ex-ante a impactului economic, social și ecologic a politicii publice
2.6 Planul de acțiune pentru implementarea variantei de soluționare propusă
2.7 Monitorizarea și evaluarea politicii publice
CAPITOLUL 3
ACȚIUNI ALE STATULUI ROMÂN ÎN DOMENIUL MIGRAȚIEI
3.1 Opinia publică și problema migrației
3.2 Instituții implicate în gestionarea fenomenului migrației în România
3.3 Evoluția legislației privind migrația în România după 1989
3.4 Strategii și planuri de acțiune ale Guvernului României în domeniul migrației
CAPITOLUL 4
STUDIU DE CAZ POLITICI PUBLICE ÎN DOMENIUL MIGRAȚIEI
4.1 Necesitatea elaborării și implementării unei politici publice în domeniul migrației în România
4.2 Proceduri de admisie, ședere și îndepărtare a străinilor, conforme cu standardele europene
4.3 Simplificarea procedurii de obținere a dreptului de ședere în scop de muncă pe teritoriul României
CONCLUZII
BIBLIOGRAFIE
ANEXE
INTRODUCERE
Migrația reprezintă procesul social care are o influență din ce în ce mai mare în societatea românească actuală deși migrația în lume este una tânără. Migrația reprezintă o problemă fundamentală în societate unde aproximativ 35% din familii au cel puțin o persoană care a fost sau este în străinătate. Migrația forței de muncă este unul dintre cele mai importante fenomene pentru transformările la care au fost supuși românii migranți după 1989. Acolo unde statele de origine a migranților nu reușesc să pună în aplicare în mod clar și eficient reforme generale sociale și economice, intervine migrația și remitențele, care au rol esențial, deși nu contribuie la dezvoltarea durabilă la nivel național. Politica de imigrație este parte integrantă a dezideratului european de creare a unui spațiu de libertate, securitate și justiție.
Aderarea României la Uniunea Europeană a determinat modificări substanțiale ale normelor de drept care reglementează regimul străinilor, al cetățenilor statelor membre ale Uniunii Europene (UE), ale Spațiului Economic European (SEE) și Confederației Elvețiene, precum și ale normelor de drept care reglementează azilul și integrarea socială, a străinilor în România.
Reforma legislativã în ceea ce privește regimul străinilor și azilul în țara noastră a presupus adoptarea unui set de acte normative în vederea asigurării conformității cu legislația comunitară și cu alte instrumente juridice cu caracter internațional la care România este parte. Acest proces complex de armonizare legislativă se află în continuă desfășurare.
Politicile actuale de migrație din România se rezumă la idea de spectacol și eveniment privind migrația, remitențele și angajamentele transnaționale. Ori, cum spunea într-un interviu Dumitru Sandu “dacă vrei să faci politici de migrație trebuie să ai, în primul rând câteva precondiții. Acestea se referă la sensibilizarea opiniei publice, la includerea migrației ca temă sau a mobilității pe agenda instituțională a României, în așa fel încât să se ajungă la politici. Pentru acesta se impune inclusiv sensibilizarea elitei instituțiilor care pot interveni sau pot avea un rol în această problemă. De asemenea, este necesară consolidarea capacității instituționale a actorilor implicați”.
Migrația economică este una dintre formele cele mai des întâlnite în ultimele decenii, fiind condusă de diferențele între țări în ceea ce privește accesul la resurse și locuri de muncă, precum și criza specializării.
Pentru a conștientiza amploarea și importanța fenomenului migrației, se estimează că circulația oamenilor a devenit atât de intensă încât unul din 35 de cetățeni ai planetei este parte a fenomenului migrației și dacă cei care se încadrează în acest fenomen ar fi adunați la un loc, ar rezulta un „stat” care ar fi al șaselea în lume ca pondere demografică.
Liberalizarea și democratizarea pe care au cunoscut-o țările din Europa Centrală și de Est, printre care și România au condus, în domeniul migrației, la două fluxuri principale, cu evoluții precise. Primul dintre acestea se referă la emigrarea propriilor cetățeni către Europa de Vest și continentul American, iar celălalt la imigrarea cetățenilor proveniți din țările orientale, africane și asiatice, România devenind în principal o țară de tranzit și așteptare.
Strategiile în materie de migrație și politicile de migrație impun o reacție rapidă care determină o presiune spre direcția de înnoire continuă așa cum se arată a fi caracterul migrației internaționale, unul dinamic.
În lucrarea de față am analizat fenomenul migrației din perspectiva acțiunilor interprinse de către autorități sub forma politicilor publice.
În primul capitol am surprins rolul pe care îl are administrația publică în procesul politicilor publice și care sunt procedurile la nivelul unităților de politici publice pentru procedura de elaborare și consultare a proiectelor de documente de politici publice. Însă, nu am neglijat faptul că societatea civilă, experții în anumite domenii, ONG-urile și cadrele universitare au un rol important în aceste procese.
Capitolul al doilea este consacrat procesului în sine de elaborare și de implementare, de la formularea problemei și denumirea politicii publice și până la monitorizarea și evaluarea acesteia. Respectarea etapelor acestui proces întocmai poate fi cheia pentru obținerea rezultatelor dorite prin politică publică respectivă.
Domeniul migrației a suscitat interesul statului din ce în ce mai mult, mai ales după 1989 când regăsim o bogată legislație în domeniu. Capitolul al treilea este rezervat acțiunilor pe care statul român le-a interprins în domeniul migrației și rolul fiecărei autorități cu competență în gestionarea fenomenului migrației.
Pentru studiul de caz am ales două politici, „Proceduri de admisie, ședere și îndepărtare a străinilor, conforme cu standardele europene” și „Simplificarea procedurii de obținere a dreptului de ședere în scop de muncă”, a doua politică fiind complementară celei dintâi. Inițiatorul acestei politici a fost Ministerul Administrației și Internelor, acesta ocupându-se și de implementarea cu succes a celor 2 politici, prin departamentele sale specializate, rezultatele politicii fiind cele scontate. În cadrul studiului de caz am urmărit formularul propunerii de politici publice conform HG 775/2005 și cum anume a fost acesta respectat.
CAPITOLUL 1
POLITICILE PUBLICE-MIJLOACE DE INTERVENȚIE A STATULUI ÎN SOCIETATE
Legitimitatea și autonomia administrației publice în contextul procesului politicii publice
„Migrația este un proces care trebuie gestionat și nu o problemă care trebuie rezolvată”
„Strategia Națională privind Imigrația pentru perioada 2011-2014”
Vorbim despre importanța legitimității și autonomiei administrației publice deoarece fără acestea administrația nu și-ar putea exercita prerogativele și nu ar putea îndeplini inclusiv rolul pe care îl are în procesul politicilor publice.
Sistemul administrației publice funcționează într-un macrosistem de organizare socială a societății, văzută ca sistem social global, la nivel național, sau la nivel administrativ-teritorial.
O analiză a societății din perspective sistemico-cibernetica, realizează o separare a acesteia în 3 paliere, administrația fiind localizată pe palierul intermediar, pe de o parte, între autoritățile politice, și societatea civilă, iar pe de altă parte, între putere și cetățeni, în calitatea lor de administrați, asigurând astfel, sub autoritatea puterii politice, reglarea activităților sociale.
Adminstrația publică reprezintă astfel un instrument al puterii politice și sistem de transmisie fiind “supusă clasei dominante și grupurilor particulare, servind interesele acestora, un simplu mijloc de realizare a scopurilor. Totuși, în anumite condiții istorico-sociale, administrația tinde să se transforme într-un corp independent și centru de decizii, să câștige un grad crescut de autonomie și puteri, să se transforme din mijloc în scop, și să urmărească obiective proprii”.
Între administrația publică și mediul social există o interdependență istorică, administrația fiind un rezultat direct al mediului social și activând sub imperiul diferitelor ipostaze istorice ale vieții social-politice. Administrația publică “este un element de bază al statului, pentru exercitarea puterii executive, în conformitate cu ordinele unui Guvern în funcțiune, în sistemele noastre politice, într-o formă democratică.” Într-o astfel de optică, administrația nu este singură sarcină a executivului, dar este o sarcină exclusivă a acestuia, din perspectiva structuralistă, înțelegându-se că puterea executivă se subsumează autorităților publice care exercită funcția executivă și nu se confundă cu administrația publică. Sfera administrației publice se întrepătrunde cu sfera fiecărei puteri în stat, administrația, în calitatea sa de activitate de organizare a executării și de executare în concret a legii, putând fi regăsită și în cadrul unor sisteme de organizare a exercitării puterii de stat și anume în cadrul puterii legiuitoare sau judecătorești.
Acesta interferență relevă legătura directă dintre sistemul administrației publice moderne și puterea politică, având drept scop fundamental realizarea unor deziderate majore ale statului. În acest sens, puterea politică stabilește administrației publice pe de-o parte sarcinile, iar pe de altă parte, modalitățile de îndeplinire ale acestora.
Funcționând în interiorul grilei de valori și norme ale puterii politice, administrația publică își derivă legitimitatea din puterea politică, căreia îi este subordonată.
Incapacitatea poporului de a-și asigura într-un mod nemijlocit, direct, autoguvernarea, determină atribuirea puterii de decizie, de la început, unor organe politice, învestite cu anumite prerogative, ce le conferă acestora posibilitatea fixării orientărilor, determinarea politicii țării și cărora administrația publică trebuie să li se conformeze decizional. Această conformare cu opțiunile organelor politice, inexistența unor finalități proprii a activităților desfășurate de administrația publică se reflectă în planul funcțiilor exercitate de de administrație din care se desprinde caracterul instrumental al intervențiilor sale în derularea mecanismelor statale.
Un interes aparte îl reprezintă analiza acestor funcții din cel puțin 2 perspective: a afirmației cu valoare de postulat conform căreia, administrația publică se regăsește în subordinea puterii politice și de asemenea, a relației dintre procesul de conducere și activitățile administrative.
Prin prisma primei perspective, administrației publice îi este conferită o funcție principală ce urmărește procesul de organizare și organizare al execuției legii, aceasta executare realizându-se cu consimțământul administraților, în caz contrar, autoritatea și legitimitatea de care se bucură administrația îi conferă acesteia dreptul să folosească mijloace de constrângere.
Funcțiile secundare necesare pentru bună exercitare a acestei funcții principale privesc pregătirea deciziilor politice, cu implicarea uneori a administrației în procesul decizional, organizarea executării deciziilor politice, executarea directă a acestor derul grilei de valori și norme ale puterii politice, administrația publică își derivă legitimitatea din puterea politică, căreia îi este subordonată.
Incapacitatea poporului de a-și asigura într-un mod nemijlocit, direct, autoguvernarea, determină atribuirea puterii de decizie, de la început, unor organe politice, învestite cu anumite prerogative, ce le conferă acestora posibilitatea fixării orientărilor, determinarea politicii țării și cărora administrația publică trebuie să li se conformeze decizional. Această conformare cu opțiunile organelor politice, inexistența unor finalități proprii a activităților desfășurate de administrația publică se reflectă în planul funcțiilor exercitate de de administrație din care se desprinde caracterul instrumental al intervențiilor sale în derularea mecanismelor statale.
Un interes aparte îl reprezintă analiza acestor funcții din cel puțin 2 perspective: a afirmației cu valoare de postulat conform căreia, administrația publică se regăsește în subordinea puterii politice și de asemenea, a relației dintre procesul de conducere și activitățile administrative.
Prin prisma primei perspective, administrației publice îi este conferită o funcție principală ce urmărește procesul de organizare și organizare al execuției legii, aceasta executare realizându-se cu consimțământul administraților, în caz contrar, autoritatea și legitimitatea de care se bucură administrația îi conferă acesteia dreptul să folosească mijloace de constrângere.
Funcțiile secundare necesare pentru bună exercitare a acestei funcții principale privesc pregătirea deciziilor politice, cu implicarea uneori a administrației în procesul decizional, organizarea executării deciziilor politice, executarea directă a acestor decizii, asigurarea executării deciziilor politice, prin convingere sau la nevoie prin intermediul coerciției, rolul de purtător al cererilor, dorințelor și necesităților membrilor societății în fața autorităților competente.
Concretizarea materială a exercitării acestor funcții, în condițiile statului de drept, se reflectă „în legi și celelalte acte normative ale autorităților statului și ale colectivităților locale”.
În etapa de previziune, atribuțiile urmăresc în marea lor majoritate pregătirea variantelor deciziilor politice, sub coordonarea politică, concretizate sub forma „proiectelor de acte normative și a proiectelor de acte administrative”. Fiind nevoită să se adapteze permanent evoluției societății, pentru a putea satisface nevoile acesteia, administrația publică a fost nevoită să anticipeze transformările sociale ce prefigurau viitorul, și să influențeze elaborarea prognozelor, programelor, proiectelor ca rezultate ale previziunii, utilizând aceste anticipări.
În etapa de organizare, delimitarea sarcinilor ce urmează a fi duse la îndeplinire de către administrație, are în vedere conformarea acestora cu atribuțiile autorităților publice. Dinamizarea organizării întregii activități a administrației publice este posibilă doar cu ajutorul unei bune coordonări, al acrei element fundamental îl constituie „existența unei comunicări adecvate la toate nivelurile” structurilor administrative.
O astfel de comunicare asigură administrației culegerea informațiilor pertinente din mediul social, necesare pregătirii deciziilor politice, dar și prelucrarea riguroasă a acestora pentru a le furniza puterii politice. Filtrarea, de multe ori prea tehnică, prea exigentă, se finalizează cu elaborarea unei singure variante de soluționare, prezentată drept optimă, și care are capacitatea de a influența decizia politică
.
Această influență a admninistrației asupra factorilor politici se datorează avantajelor deținute de aceasta, dintre care amintim: expertiza pe care o dețin, pregătirea de specialitate obligatorie în comparație cu decidenții politici care nu trebuie să aibă obligatoriu pregătire în domeniu, experiența acumulată de-a lungul carierei, politicienii neavând timp să o acumuleze, neavând un sistem de carieră, promptitudine și eficiență în luarea deciziilor, neutralitate politică și imparțialitate, credibilitatea sa fiind sporită prin prin argumentul că administrația își păstrează neutralitatea în ceea ce privește impunerea unei anumite variante de decizie politică, acces sporit la informații, stabilitate în funcție, conferind astfel atu-uri sporite funcționarilor în etapa de previzionare întrucât cunosc evoluția problematicii asupra căreia trebuie să emită decizia politică; complexitatea crescândă a fenomenului admnistrativ care determină decidenții politici să delege anumite competențe funcționarilor, unitatea în opoziție cu fragmentarea sistemului politic ce va determina o accentuare a punctului de vedere a funcționarilor, susținere din partea grupurilor de presiune.
O comunicare eficientă nu poate fi doar unilaterală, ea trebuie să se realizeze și dinspre administrație spre cetățeni, pe de-o parte, pentru că administrația are obligativitatea asigurării informării corecte a societății asupra treburilor publice, iar pe de altă parte, pentru că cetățenii beneficiază de dreptul consacrat constituțional de liber acces la infornatii de interes public.
O bună comunicare dinspre administrație spre cetățeni și invers, concretizată printr-o receptivitate crescută a administrației, respectiv printr-o cât mai largă deschidere a acesteia la nevoia cetățeanului de a accesa libera informație, determina o întărire a legitimității administrației.
Procesul decizional se continuă cu etapa de control și evaluare a activității administrative, în care sunt analizate performanțele obținute pentru a fi comparate cu obiectivele inițiale cu scopul realizării corecțiilor necesare și integrării și promovării rezultatelor pozitive.
Procesul decizional nu se încheie cu această etapă, el se reia, într-un ciclu continuu, în care puterea politica-administratia publică, într-un efort comun contribuie la realizarea dezideratelor majore ale statului, satisfăcând astfel „valorile și preferințele cetățenilor, comunităților și societăților în totalitatea acestora”
.
Capacitatea puterilor publice de a răspunde cerințelor provenite din sectoarele implicate în domeniul lor de acțiune, conferă acestor puteri și implicit administrației publice, suportul legitimității acțiunilor sale, cu mult mai puternic decât cel derivat din teoretica legitimitate ideologică sau constituțională, legitimitatea formală fiind importantă, însă garantând doar controlul sau juridic posterior.
Datorită concurenței dintre actorii publici și privați pe motivul redistribuirii de competențe între acești actori, administrația publică trebuie să demonstreze că deține o nouă percepție asupra problemelor și măsuri inovative indispensabile în activitatea administrativă. Sarcinile ce îi revin administrației publice se multiplică și se diversifică, completându-le pe cele tradiționale, cu sarcini economice, sociale, culturale și fiind corelate la formele de intervenție adoptate de stat în societate.
Un prim pas în întărirea autonomiei administrației a fost extinderea progresivă a puterii de reglementare conferită executivului, ce devine centrul principal de decizie politică, și prin intermediul căruia are loc un transfer de competențe în favoarea administrației.
O altă direcție de consolidare a autonomiei administrației este dată de „penetrarea tot mai accentuată a instituțiilor politice de către funcționari”. Deseori întâlnim la conducerea guvernelor, ministerelor, în cabinetele miniștrilor, persoane cu experiență îndelungată în funcția publică.
Recunoașterea autonomiei, în practică, se realizează și la nivelul colaborării dintre administrație și inițiativa privată, administrația publică exercitându-și funcția subsidiară, cea de prestare de bunuri și servicii, în scopul furnizării unor servicii performante, în acest fel încercând să își asigure un grad crescut de independență.
Politici publice-actori ai politicilor publice
Delimitarea conceptuală a noțiunii de actor nu este una pe deplin acceptată de literatura de specialitate, unul dintre motivele care stau la baza divergenței constând în faptul că autorii utilizează etichete comune, dar a căror fundamentare conceptuală în funcție de curentele specifice analizei de politici publice în care aceștia sunt cantonați
.
Definirea noțiunii pornește totuși de la un consens asupra naturii acestor actori, autorii înțelegând prin acest concept, orice persoană fizică (deputat, funcționar public, etc), organizații cu personalitate juridică (ministere, sindicate, ONG-uri etc), grupuri de indivizi (cum ar fi de exemplu funcționarii din interiorul unui departament administrativ), inclusiv grupurile sociale ( ex.șomeri).
Punctul divergent se datorează opiniilor diferite cu privire la sferă de delimitare a actorilor.
Astfel, există pe de o parte, studii care atribuie calitatea de actor doar în funcție de caracterul volițional al acestora, introducând termenul de participant, cu scopul sublinierii caracterului deliberativ pe care trebuie să îl aibă acțiunea oricărui actor, individ sau organizație, în procesul politicii publice. În caz contrar acești actori sunt simpli spectatori, așa numiții “actori pasivi”, neinfluențând deliberat sau conștient comportamentul participanților.
Această abordare este puternic influențată de știința politică a cărei obiect de cercetare este statul, puterea și instituțiile sale. Datorită acestei amprente, criteriul de departajare al actorilor devine cel al deținerii puterii publice, următorul fiind un exemplu elocvent al tipologiei actorilor:
Actori guvernamentali. Sub această denumire cuprindem toți actorii din cadrul structurii instituționale a Statului, și care, implicit devin deținători de putere publică. Îi întâlnim pe diferite niveluri politico-administrative (suprastatal, statal, regional, local), deținând o competență decizională limitată în ceea ce privește autoritatea politică formală, dar dispunând de numeroase alte resurse necesare pentru a-și exercita capacitatea de a influența în oricare arie a deciziei politice.
Din această categorie cei mai importanți actori sunt:
-Guvernul. Rolul acestui actor a cunoscut amplitudini diferite pe măsura evoluției științei politice și administrative, teoria politică tradițională atribuindu-i inițial un rol fundamental în procesul politicii publice.
În secolul XX, pluralismul ce domină știința politică anilor cinzeci și șaizeci, diminua rolul acestui actor pe scena procesului decizional, transformându-l într-un actor pasiv și considerând că puterea trebuie distribuită între diferiți actori din societate, niciunul dintre ei dominant. În anii optzeci, neo-corporatismul, atribuie Statului rolul central deținut anterior, considerându-l un actor autonom și decisiv în procesul de formulare al politicilor, ce nu se limitează doar la a reacționa în față cererilor societății civile, ci având propriile preferințe, reflectate și în configurația agendei puterilor publice.
-Birocratia și administrația publică. Deși delimitarea teoretică dintre politică și administrație publică atribuie birocrației un rol secundar, realitatea practică ne arată că foarte multe decizii aparțin funcționarilor publici și în general “contribuția funcționarilor, în special a celor de rang înalt este considerabilă”.
Parlamentul și instanțele judiciare. Legislativul, în general, nu deține resursele necesare (informație, expertiză, timp, structura organizatorică) pentru a pentru a putea iniția propuneri de politici publice, rolul său fiind unul secundar, centrul de greutate fiind deplasat pe nucleul executivului (guvern și administrație publică).
Legislativul poate însă influența procesul politicii publice decisiv, mai ales în situația coaliției guvernamentale sau a guvernelor minoritare, prin intermediul inițiatorilor de politici, rol jucat de diferiți parlamentari ce pot astfel influența intrarea pe agenda instituțională a unei probleme.
Tribunalele de justiție. Dețin un rol activ în special în etapa implementării, a monitorizării și a controlului procesului politicii publice, cu scopul garantării conformității cu normele legale.
Actori Neguvernamentali. Din acesta categorie fac parte actorii care nu aparțin structurii administrative a statului, dar care intervin frecvent în procesul de politică publică:
-partidele politice, ele au o influență în general indirectă, prin intermediul membrilor săi o situați pe anumite poziții în ierarhia administrativă.
-organizatii susținătoare ale unui anume interes colectiv, public său privat, aceste organizații au fost înființate pentru a apăra un interes colectiv în fața puterii publice și a societății în general. Intervin activ în etapa de definire a agendei, printr-un mecanism de inițiere din exterior a agendei, conform căreia “problemele sunt formulate de grupările neguvernamentale, dezvoltate suficient pentru a ajunge mai întâi pe agenda publică sau sistemică, apoi pe cea oficială sau instituțională“.
Referirea se face în acest sens la sindicate sau alte organizații asociate mișcărilor sociale.
-corporatii, organizațiile cu scopuri lucrative, în special cele de dimensiuni foarte mari, ocupă un loc important în societățile moderne, datorită resurselor economice de care dispun, intersele lor nefiind ocolite de decidenții publici.
-organizatiile celui de-al treilea sector (ONG-uri, fundații, etc). Organizații cu scop non-lucrativ, social, ele reprezintă un actor important în cadrul procesului de formulare al politicilor publice, mai ales în etapa elaborării cariantelor de politici publice. HG 775/2005- Regulamentul privind procedurile de elaborare, monitorizare și evaluare a politicilor publice la nivel central din țara noastră, în cadrul activității de identificare a variantelor de politici publice, prevede obligativitatea consultării ONG-urilor și altor partenerii sociali.
-experti, în situații de complexitate și incertitudine ridicată, deseori decidenții publici nu dețin cunoștințe pentru înțelegerea anumitor aspecte tehnologice ale problemelor publice dezbătute și implicit, nu pot formula soluții pentru rezolvarea acesteia. Drept urmare, factorii decizionali apelează la comunitatea experților pentru stabilirea relațiilor de cauzalitate ce domină problemele compelxe.
-medii de comincare de masă. Deținând un rol fundamental în formarea agendei, mass-media joacă un rol de captator de atenție din partea publicului, putând promova soluții ale anumitor grupuri de interese sau dimpotrivă, minimalizează artifcial gradul de importanță al anumitor problema.
-persoane influențe. Le găsim poziționate pe diferite niveluri ale structurii ierarhice administrative, competența pe care o dețin permițându-le stabilirea de conexiuni inter-organizationale, cu scopul promovării anumitor propuneri de politică publică sau susținerii acestor propuneri.
-opinia publică. Înțeles drept “complexul de preferințe exprimare de un număr semnificativ de persoane pe o problemă de importanță generală”, acest fenomen de interpretare colectivă este un instrument extrem de util la îndemâna actorilor politicilor publice, fie pentru a influența decidenții publici, fie pentru a obține acordul din partea cetățenilor pentru politică ce urmează a fi implementată.
O a doua perspectivă, refuză opoziția actor/non-actor sau actor activ/pasiv. Ea se raliază ideii conform căreia, orice individ, persoană juridică sau grup social este considerat actor prin simplă sa existență în câmpul de studiu al analistului, în măsura în care analiza comportamentului său contribuie la structurarea acestui câmp.
Înscrisă în curentul ce interpretează analiza politicii publice drept o știință a acțiunii, abordarea atribuie înțelesul de actor unei palete largi, inclusiv actorilor care nu intervin în cadrul procesului, fie pentru că nu dețin capacitatea necesară, fie pentru că sunt constrânși de alți actori la inactivitate. Prin această aproximare lărgită se obține o aprofundare și îmbunătățire a analizei procesului și conținutului final al politicii publice investigate.
Actorii dețin în cadrul procesului politicii, propria marjă de acțiune pe care o utilizează pentru a-și promova valorile, ideile și interesele. Comportamentul lor nu este în mod absolut limitat și dirijat de contextul instituțional și nici pe deplin rațional, guvernat doar de motivația primară urmărită de fiecare individ în parte și anume maximizarea utilității personale.
Profilul actorilor politicii publice:
-se identifică cu valori și ideologii și sunt purtători de interese. Nu pot însă anticipa totalitatea consecințelor propriilor sale acte și din acest motiv, actorii își redefinesc valorile, ideile, obiectivele, în timpul procesului politicii;
-actiunile actorilor sunt uneori imprevizibile, spontane în funcție de aprecierile subiective asupra intereselor sau valorilor proprii sau asupra contextului instituțional din care decurg și strategiile pe care le adoptă;
-detin o intuiție strategică, acționând fie ofensiv de oportunitățile conturate ( joc direct asupra conținutului de substanță al politicii publice), cu scopul promovării intereselor proprii, fie defensiv, pentru a-și menține marja de acțiune (joc indirect asupra conținutului instituțional al politicii).
În accepțiunea de știință a acțiunii, atribuită analizei de politică publică, clasificarea actorilor politici trebuie să permită realizarea obiectivelor operaționale ale analizei, delimitând și structurând în mod corespunzător spațiul unei politici publice.
Împărtășesc și eu înțelegerea atribuită spațiului politicii publice și anume de cadru în care coexistă și interacționează sub diferite grade de intensitate, actori publici și privați, ale căror interese și obiective sunt afectate de problema colectivă ce necesită soluție, facilitând posibile strategii alternative de acțiune.
În interiorul acestui spațiu, în funcție de criteriul deținerii caracterului public, distingem așa-numitul triunghi al actorilor:
-actori publici, care dețin un astfel de statut sau altfel spus, actorii politico-administrativi;
-actori privați care aparțin sferelor socio-economice sau socio-culturale și care se împart în 3 categorii:
-grupurile-tinta, comportamentul lor constituie cauza directă sau indirectă a problemei publice;
-beneficiarii-finali, actorii care suferă efectele negative ale problemei publice și a căror situație, de natură socială, economică, profesională, etc, ar trebui să fie îmbunătățită de intervenția publică;
-al treilea grup, cei ce resimt intervenția publică, într-o manieră indirectă, pozitivă (beneficiari), sau negativă (afectați), deși în etapa de elaborare a politicii, aceștia nu au fost identificați ca făcând parte din vreuna din celelalte două categorii de actori privați menționate.
1. Actorii publici (politico/administrativi)
Pentru ca unei politicii să îi se acorde statutul de politică publică, și nu corporativă sau privată, trebuie ca suma deciziilor și acțiunilor care le comportă politica în cauză aparține actorilor publici, categorie care subsumează actori aparținând sistemului politico-administrativ sau actori privați care dețin legitimitatea necesară (puterea publică), în baza delegării de competente din partea statului și care devine ca atare, integrați în mod indirect sistemului politico-administrativ.
Delimitarea actorilor publici a fost dezbătută intens, datorită adoptării de către cercetători a unor criterii distincte pentru definirea acestei noțiuni. Un prim criteriu l-a constituit încadrarea activității actorilor publici în aria de aplicabilitate a dreptului public, instrumentul localizării fiind reprezentat de actul administrativ.
Tendința crescândă a statului de a apela la diferite forme de outsourcing (prin procedura achizițiilor publice, prin proiecte de parteneriat public-privat, prin procedura delegării de gestiune), a subîntins activarea sa și în domeniul dreptului privat.
Se întâlnesc tot mai des diferite forme de asociere între actorii publici și cei privați, cu sau fără personalitate juridică, ca asocierea în participatiune, deținerea de către stat a unor acțiuni în portofoliul societăților anonime sau pe acțiuni, înființarea de societăți mixte cu capital public-privat.
Deși prin aceste opțiuni strategice de atingere eficientă a obiectivelor sale, statul se depărtează de limitele controlului administrativ și judiciar, el activează în continuare ca deținător de putere publică, prin urmare așa numitele politici parastatale sunt incluse tot în categoria politicilor publice, în spațiul cărora administrația publică deține calitatea de actor public.
Al doilea criteriu se referă la controlul politic care nu este unul satisfăcător pe deplin pentru identificarea completă a actorilor publici. Activitatea autorităților sau instituțiilor publice concretizată în decizii administrative este supusă dreptului public, prin urmare și controlului politic.
Un al treilea criteriu, suficient din perspectiva distincției public-privat se referă la controlul guvernamental direct asupra comportamentului actorilor publici și se sprijină pe existența unei responsabilități publice. Contextul administrativ în care sunt integrați actorii publici poate fi un facilitator de oportunități pentru promovarea intereselor, dar le poate și restrânge acțiunea.
B. Actorii privați
Calitatea de actor privat nu implică un control guvernamental exercitat în mod direct asupra acțiunilor acestora.
-grupurile-tinta, sunt considerate cauza directă sau indirectă a problemei publice, sunt formate din persoane fizice sau juridice, cărora acțiunea politici publice încearcă se le schimbe comportamentul, prin conferirea unor drepturi ca de exemplu subvenții, alocații, sau prin impunerea unor obligații astfel încât problema colectivă să fie rezolvată.
-beneficiarii-finali, sunt persoane fizice sau juridice care suferă efectele negative ale problemei publice și a căror situație, de natură socială, economică, ar trebui să fie îmbunătățită de intervenția publică, ei fiind beneficiarii modificărilor aduse de intervenția statală grupurilor țintă.
-al treilea grup de actori privați, format din persoane fizice sau juridice, este cel care resimte intervenția publică, într-o manieră indirectă, deși în etapa de elaborare a politicii, ei nu au fost identificați ca aparținând dintr-una din celelalte două categorii de actori privați menționate. Modificările resimțite de acest grup de actori sunt fie pozitive (beneficiari), fie negative (afectați).
Cele trei mari categorii de actori, actorii politico-administrativi (actori publici), grupurile-tinta și beneficiarii-finali (actorii privați), alcătuiesc centrii polarizatori ai spațiului politicii publice și care alături de măsurile necesare implementării, procesul urmat și efectele produse în societate, determină ceea ce se numește modelul cauzal al politicii.
1.3 Unitatea de politici publice-de la elaborare la controlul aplicării politicilor publice
În continuare vom defini termenii de problemă de politici publice, politici publice și procesul politicilor publice de așa cum le găsim în HG 775/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile de elaborare, monitorizare și evaluare a politicilor publice la nivel central și asta pentru ca în incursiunea noastră asupra problematicii politicilor publice avem nevoie de o clarificare:
-problema de politici publice – o situație socialã, economicã sau ecologică care necesită intervenția administrației publice centrale de specialitate, în mãsura să identifice și să asigure cadrul juridic necesar implementării unei anumite soluții;
– politicile publice -totalitatea activitãților desfãșurate de administrația publică centrală de specialitate în scopul soluționãrii problemelor de politici publice identificate. O anumitã soluție poate fi implementată prin intermediul unuia sau mai multor acte normative;
-procesul politicilor publice- totalitatea etapelor a cãror parcurgere conduce la implementarea unei anumite soluții destinate rezolvării unei probleme cu caracter public.
Unitatea de Politici Publice este organizată la nivel de direcție în subordinea Ministerului Administrației și Internelor, aflată în coordonarea Secretarului General, fără personalitate juridică, care are, potrivit legii, competența generală în domeniul întăririi capacității manageriale a ministerului, contribuind la îmbunătățirea procesului de elaborare, implementare și coordonare a documentelor de politici publice, precum și al controlului și monitorizării modului de aplicare a acestora de către toate structurile ministerului în domeniile sale de responsabilitate.Unitatea de Politici Publice din cadrul Ministerului Administrației și Internelor a fost înființată în anul 2005, în temeiul prevederilor Hotărârii Guvernului nr.775/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile de elaborare, monitorizare și evaluare a politicilor publice la nivel central.
Unitatea de Politici Publice este organizată la nivel de direcție în Aparatul Central al Ministerului Administrației și Internelor, în coordonarea Secretarului General.
Unitatea exercită atribuțiile care îi revin din actele normative în vigoare, în domeniile: implementare și monitorizare proceduri de elaborare a propunerilor de politici publice, planificare strategică și planificare bugetară pe programe în domeniile de competență ale Ministerului Administrației și Internelor.
Între direcțiile Aparatului Central al Ministerului Administrației și Internelor există relații de cooperare. Unitatea de Politici Publice cooperează cu structurile Aparatului Central al Ministerului Administrației și Internelor și colaborează, pe probleme de specialitate, potrivit prevederilor actelor normative în vigoare, cu structurile de politici publice ale altor autorități ale administrației publice centrale, precum și cu organizațiile no-guvernamentale, sociale și economice.
Atribuții generale ale Unității de Politici Publice
Unitatea de Politici Publice își desfășoară activitatea pe următoarele direcții majore de acțiune:
Coordonarea procesului politicilor publice
Elaborarea și monitorizarea planificării strategice instituționale
Elaborarea și monitorizarea planificării bugetare
Promovarea politicilor publice la nivelul administrației publice locale din România
Potrivit Regulamentului de organizare și funcționare al UPP aprobat prin OMAI. nr. 283 din 18.11.2009, atribuțiile UPP sunt :
Implementează, la nivelul ministerului, ansamblul de metode și proceduri de formulare a documentelor de politici publice, sprijină și acordă consultanță de specialitate autorităților administrației publice locale cu privire la formularea și implementarea prevederilor documentelor de politici publice;
Elaborează, în colaborare cu celelalte structuri ale aparatului central, instituții și agenții subordonate sau aflate în coordonarea ministerului, forma finală a documentelor de politici publice;
Elaborează, în colaborare cu grupurile de lucru sectoriale implicate în procesul de elaborare a Planurilor strategice pe sectoarele de activitate ale ministerului, forma finală a Planurilor strategice sectoriale și a Planurilor de acțiune pentru implementarea acestora;
Elaborează, pe baza Planurilor strategice sectoriale, forma integrată a Planului Strategic al Ministerului Administrației și Internelor și a Planului de acțiune pentru implementarea acestuia;
Organizează, coordonează, monitorizează și controlează activitățile și măsurile aferente documentelor de politici publice din domeniul specific ministerului;
Efectuează studii și analize privind documentele de politici publice ce se impun a fi formulate și implementate, în domeniul de competență al Ministerului Administrației și Internelor, în concordanță cu prevederile Programului de guvernare;
Facilitează comunicarea dintre structuri în cadrul procesului de analiză, formulare și implementare a documentelor de politici publice;
Acordă consultanță, sprijin și îndrumare metodologică structurilor din minister și autorităților administrației publice locale prin participare în cadrul grupurilor de lucru cu privire la formularea și implementarea prevederilor documentelor de politici publice;
Sintetizează analizele, studiile și rapoartele primite de la structurile ministerului, cu privire la impactul aplicării strategiilor și politicilor publice, și propune, după caz, factorilor de decizie ai ministerului variante și modalități de implementare a corecțiilor ce se impun;
Organizează, ori de câte ori este nevoie, întâlniri cu reprezentanți ai grupurilor de lucru sectoriale, în vederea prezentării unei situații privind: obiectivele specifice, acțiunile preconizate, rezultatele așteptate și termenele de îndeplinire a obiectivelor asumate;
Organizează ședințe de informare și dezbatere, precum și seminarii cu factorii implicați în procesul de formulare și implementare a documentelor de politici publice, inclusiv cu cei din administrația publică locală;
Realizează mape documentare și studii comparative pe domeniile proprii de activitate și asigură difuzarea acestora către structurile interesate;
Întocmește rapoarte de monitorizare privind stadiului îndeplinirii obiectivelor, acțiunilor, indicatorilor de performanță din Planul Strategic al Ministerului Administrației și Internelor și Planurile Strategice Sectoriale, pe care le prezintă conducerii și factorilor de decizie ai ministerului;
Participă cu reprezentanți în cadrul secretariatului tehnic al consiliilor interministeriale coordonate de Ministerul Administrației și Internelor, constituite conform prevederilor Hotărârii Guvernului nr.750/2005;
Cooperează, în domeniile de activitate specifice Unității, cu Direcția de Politici Publice din cadrul Secretariatului General al Guvernului și cu structurile similare din celelalte ministere;
Propune publicarea pe pagina de internet a ministerului a unor informații relevante despre activitatea ministerului în domeniile de competență ale Unității, precum și a documentelor de politici publice supuse spre consultare potrivit prevederilor legale;
Asigură aplicarea prevederilor legale în domeniile specifice de activitate;
Elaborează și prezintă Colegiului ministerului, ori de câte ori este nevoie, prin director sau înlocuitorul legal, analize, studii și informări pe probleme din sfera sa de activitate;
Îndeplinește și alte atribuții ce îi revin potrivit actelor normative în vigoare.
1.4 Procedura de elaborare și consultare a proiectelor de acte normative și a proiectelor de documente de politici publice HG 561/2009
Inițiatorul elaboreazã o formã inițialã a proiectului de act normativ sau a proiectului de documente de politici publice, pe care are obligația sã o supunã concomitent atât consultãrii publice, în condițiile Legii nr. 52/2003, cât și consultãrii preliminare interinstituționale.
Consultarea preliminarã interinstituționalã se realizeazã în urma afișãrii proiectului de act normativ sau a proiectului de documente de politici publice, însușit de conducãtorul acestuia, pe site-ul inițiatorului, cu respectarea termenului prevãzut in Legea nr.52/2003, precum și prin transmiterea concomitentã, în format electronic/PDF, cãtre Secretariatul General al Guvernului. Forma electronicã transmisã Secretariatului General al Guvernului va fi însoțitã de o adresã de înaintare.
La primirea formei electronice, Secretariatul General al Guvernului afișeazã de îndatã, pe site-ul propriu, proiectul de act normativ sau proiectul de document de politici publice.
Desfãșurarea întregului proces de consultare, atât cu cetãțenii și cu asociațiile legal constituite, cât și consultarea preliminarã interinstituționalã, cade în sarcina exclusivã a inițiatorului.
Proiectele de acte normative cu impact asupra domeniilor social, economic și de mediu, asupra bugetului general consolidat sau asupra legislației în vigoare sunt supuse consultãrii însoțite de instrumentele de prezentare și motivare elaborate conform prevederilor legale în vigoare, precum și de documentul de politicã publicã aferent. Proiectele de hotãrâre a Guvernului care nu au impact asupra domeniilor social, economic și de mediu, asupra bugetului general consolidat sau asupra legislației în vigoare, sunt supuse consultãrii însoțite de instrumentele de prezentare și motivare.
Pentru fiecare proiect de document de politici publice sau proiect de act normativ, precum și pentru structura și conținutul instrumentului de prezentare și motivare aferent, autoritãțile publice prezintã inițiatorului un punct de vedere în scris.
Punctul de vedere constã în observații și propuneri care privesc aspectele de fond din aria proprie de competențã. Punctul de vedere este semnat de conducãtorul instituției, de un secretar de stat sau de cãtre secretarul general. Adresa de înaintarea punctului de vedere cuprinde și datele persoanei de contact desemnate.
Procedura de avizare/adoptare a proiectelor de acte normative și a proiectelor
de documente de politici publice
La finalizarea procedurii de elaborare și consultare, autoritatea publicã inițiatoare are obligația de a transmite Secretariatului General al Guvernului, atât pe suport hârtie, cât și în format electronic/PDF, în vederea înregistrãrii, proiectele de documente de politici publice
și proiectele de acte normative însușite, prin semnare, de cãtre conducãtorul/conducãtorii autoritãții/autoritãților publice inițiatoare, împreunã cu o adresã de înaintare. Adresa de înaintare va fi însoțitã de urmãtoarele documente, dupã caz:
a) proiectul de document de politicã publicã sau proiectul de act normativ;
b) instrumentul de prezentare și motivare;
c) tabelul de concordanțã între actul normativ comunitar propus sã fie transpus și proiectul de act normativ național care îl transpune.
d) tabelul comparativ cuprinzând reglementarea în vigoare și reglementarea propusã, în situația în care proiectele de acte normative conțin modificãri și/sau completãri ale actelor normative în vigoare.
Prin grija autoritãții publice inițiatoare, în aceeași zi în care au fost înaintate cãtre Secretariatul General al Guvernului, proiectele de documente de politici publice și proiectele de acte normative sunt transmise, în original, și instituțiilor ce urmeazã sãavizeze proiectul, însoțite de o adresã de înaintare.
În aceastã etapã, proiectele de documente de politici publice și proiectele de acte normative care urmeazã sã fie avizatede Ministerul Finanțelor Publice, Departamentul pentru Afaceri Europene, sau, dupã caz, Ministerul Justiției și Libertãților Cetãțenești, vor fi transmise acestor instituții, în copie, în vederea analizei. În aceastã etapã Ministerul Finanțelor Publice, Departamentul pentru Afaceri Europene sau, dupã caz, Ministerul Justiției și Libertãților Cetãțenești are obligația transmiterii unui punct de vedere inițiatorului numai în urma sesizãrii unor probleme de fond din aria proprie de competențã.
Inițiatorul este responsabil pentru corectitudinea datelor cuprinse în documente, precum și pentru concordanța dintre informațiile prezentate în formã scrisã și în cea electronicã.
La nivelul fiecãrei autoritãți publice se constituie o structurã unicã, cu atribuții de primire și înregistrare a proiectelor de acte normative sau a proiectelor de documente de politici publice supuse avizãrii, precum și de comunicare a tuturor datelor necesare pentru urmãrirea procesului de avizare.
Din cadrul structurii se desemneazã o singurã persoanã, care va avea dreptul la semnãturã electronicã, având ca atribuție principalã gestionarea tuturor activitãților legate de procedura de elaborare și avizare a proiectelor de documente de politici publice și a proiectelor de acte normative.
La primirea proiectelor de documente de politici publice sau a proiectelor de acte normative, Secretariatul General al Guvernului procedeazã de îndatã la înregistrarea acestora, la publicarea pe pagina de internet și la verificarea îndeplinirii condițiilor de formã prevãzute de prezentul regulament.
Nerespectarea condițiilor cu privire la forma și documentele care trebuie sã însoțeascã proiectele de documente de politici publice și proiectele de acte normative se constatã de cãtre Secretariatul General al Guvernului și se comunicã autoritãții publice inițiatoare în cadrul reuniunii de lucru pregãtitoare ședinței Guvernului.
Instituțiile publice avizatoare trebuie sã transmitã inițiatorului proiectul de act normativ sau proiectul de document de politici publice, în original, avizat în termen de maximum 3 zile lucrãtoare de la înregistrarea acestuia la structura unicã din cadrul instituțiilor avizatoare.
În vederea obținerii avizului conform, proiectele de documente de politici publice se transmit Secretariatului General al Guvernului în original, împreunã cu o copie, numai dupã obținerea tuturor avizelor instituțiilor publice interesate.
Avizul conform se emite cu privire la respectarea standardelor și procedurilor prevãzute de legislația în vigoare pentru elaborarea documentelor de politici publice, încheind operațiunile din etapa de avizare.
Termenul pentru avizul conform este de 3 zile lucrãtoare de la înregistrarea acestuia la structura unicã din cadrul Secretariatul General al Guvernului.
Dupã primirea avizelor solicitate, proiectele de acte normative și/sau documentele de politici publice se transmit spre avizare, dupã caz, Ministerului Finanțelor Publice, Departamentului pentru Afaceri Europene și Ministerului Justiției și Libertãților Cetãțenești.
Termenul de avizare pentru Ministerul Finanțelor Publice, Departamentul pentru Afaceri Europene și Ministerul Justiției și Libertãților Cetãțenești este de 4 zile lucrãtoare de la înregistrarea acestuia la structura unica. Termenul se calculeazã pe zile libere, neintrând în calcul ziua când începe și nici cea în care expirã. Proiectele de acte normative care transpun prevederi comunitare, creeazã cadrul juridic necesar aplicãrii acestora ori având relevanțã comunitarã se transmit spre avizare Departamentului pentru Afaceri Europene, ca penultimã instituție avizatoare, însoțite, dacã este cazul, de tabelul de concordanțã între actul normativ comunitar propus sã fie transpus și proiectul de act normativ național care îl transpune.
Proiectele de acte normative se transmit Ministerului Justiției și Libertãților Cetãțenești în original, împreunã cu o copie, numai dupã obținerea tuturor avizelor autoritãților publice interesate în aplicare. Ministerul Justiției și Libertãților Cetãțenești avizeazã proiectele exclusiv din punctul de vedere al legalitãții, încheind operațiunile din etapa de avizare.
Avizul Ministerului Justiției și Libertãților Cetãțenești nu este obligatoriu în cazul actelor cu caracter individual ce au ca obiect exclusiv:
a) numiri și revocãri din funcție;
b) stabilirea unor date;
c) aprobarea de indicatori tehnico-economici de investiții;
d) aprobarea bugetelor de venituri și cheltuieli ale operatorilor economici și ale instituțiilor publice, pentru cazurile prevãzute de lege, și a rectificãrii acestora;
e) acordarea de ajutoare financiare și de urgențã;
f) alocarea de fonduri de la bugetul de stat, suplimentarea bugetelor instituțiilor publice din Fondul de rezervã bugetarã la dispoziția Guvernului, din Fondul de intervenție la dispoziția Guvernului, precum și din Fondul național de dezvoltare;
g) aprobarea finanțãrii de proiecte și acțiuni din fondurile pentru promovarea imaginii externe a României;
h) aprobarea stemelor pentru județe, municipii, orașe și comune;
i) atestarea domeniilor publice ale unitãților administrativ-teritoriale.
În urma analizãrii proiectelor, în cadrul termenelor pentru avizare, autoritãțile publice cãrora le-a fost solicitat avizul pot transmite inițiatorului proiectul:
a) avizat favorabil, fãrã observații;
b) avizat favorabil, cu observații și propuneri;
c) avizat negativ, caz în care se va preciza în instrumentul de prezentare și motivare "Aviz negativ", precum și motivarea emiterii acestuia.
Depãșirea termenelor pentru avizare prevãzute reprezintã aviz tacit, fãrã îndeplinirea vreunei alte formalitãți de cãtre inițiator.
În situația în care proiectul a fost avizat cu observații și propuneri sau avizat negativ, inițiatorul va întocmi o notã justificativã care sã cuprindã modalitatea de însușire sau, dupã caz, argumentele care au condus la neînsușirea observațiilor și propunerilor.
O copie a notei justificative se transmite de cãtre inițiator instituției care a avizat cu observații sau negativ.
Dupã finalizarea procesului de avizare interministerialãa proiectului de document de politici publice sau, dupã caz, a proiectului de act normativ, forma finalã însoțitã, dacã este cazul, de observațiile instituțiilor avizatoare și de nota justificativã privind nepreluarea acestora se transmite, prin grija inițiatorilor, Curții de Conturi a României, Consiliului Concurenței, Consiliului Suprem de Apãrare a Țãrii, Consiliului Economic și Social și/sau Consiliului Superior al Magistraturii, dupã caz, în vederea obținerii avizelor, dacã obținerea acestora este obligatorie, conform dispozițiilor legale în vigoare.
Dupã obținerea avizelor instituțiilor, inițiatorul va transmite Secretariatului General al Guvernului, în original, forma finalã a proiectului de document de politici publice sau, dupã caz, a proiectului de act normativ, însoțit de eventualele observații și propuneri ale tuturor instituțiilor avizatoare, precum și de nota justificativã privind însușirea sau neînsușirea acestora, dacã este cazul.
Pentru proiectele de acte normative primite la Secretariatul General al Guvernului, acesta solicitã de îndatã avizul Consiliului Legislativ, ce urmeazã sã fie emis potrivit legii, în termenul solicitat de Guvern, are nu poate fi mai mic de:
a) 24 de ore pentru proiectele de ordonanțe de urgențã;
b) douã zile pentru proiectele de legi care urmeazã sã fie transmise Parlamentului cu solicitarea dezbaterii în procedurã de urgențã;
c) 10 zile pentru celelalte proiecte de acte normative.
Proiectele de ordonanțe și de hotãrâri cu caracter normativ se supun spre adoptare Guvernului numai cu avizul Consiliului Legislativ.
Secretariatul General al Guvernului verificã îndeplinirea condițiilor de formãale fiecãrui proiect de act normativ sau document de politici publice, inclusiv respectarea normelor de tehnicã legislativã prevãzute de Legea nr. 24/2000, republicatã, cu modificãrile și completãrile ulterioare.
Dacã în urma examinãrii proiectelor de documente de politici publice și a proiectelor de acte normative se constatã nerespectarea cerințelor de formã, Secretariatul General al Guvernului întocmește o notã cuprinzând observații și propuneri, pe care o supune atenției inițiatorului.
Secretariatul General al Guvernului transmite inițiatorului avizul Consiliului Legislativ.
Pe baza documentelor prevãzute, inițiatorul are obligația de a reanaliza și, dupã caz, de a reface proiectul de document de politicã publicã sau de act normativ.
În situația în care inițiatorul nu acceptã total sau parțial observațiile și propunerile formulate îndocumentele, acesta va întocmi o notã justificativã cuprinzând argumentele care au condus la neînsușirea observațiilor și propunerilor respective.
Proiectul de document de politicã publicã finalizat conform dispozițiilor prezentului regulament este transmis Secretariatului General al Guvernului, în original, pe suport hârtie, precum și pe e-mail, a agendei reuniunii de lucru pregãtitoare, fiind însoțit, dupã caz, de:
a) adresa de înaintare care va cuprinde lista documentelor anexate;
b)procesul-verbal al ședinței comitetului interministerial, desfãșuratã în condițiile Hotãrârii Guvernului nr. 750/2005 privind constituirea consiliilor interministeriale permanente, cu modificãrile și completãrile ulterioare, dacã proiectul a fost analizat în oricare dintre acestea;
c)observațiile instituțiilor avizatoare și nota justificativã privind însușirea sau neînsușirea acestora, dupã caz. Proiectul de act normativ finalizat conform dispozițiilor prezentului regulament este transmis Secretariatului General al Guvernului, în original, pe suport hârtie, în copie certificatã, precum și pe e-mail, în fișier electronic certificat, fiind însoțit, dupã caz, de:
a) adresa de înaintare, care va cuprinde în mod obligatoriu: lista documentelor anexate, proprietãțile documentelor referitoare la numãrul de caractere și data ultimei salvãri, menționarea documentului de politicã publicã la care se referã proiectul de act normativ aprobat de Guvern;
b) instrumentul de prezentare și motivare;
c) avizul de oportunitate pentru proiectele de ordonanțã de urgențã sau avizul privind încadrarea în domeniile în care Guvernul este abilitat sã emitã ordonanțe, pentru proiectele de ordonanțã elaborate în temeiul legilor de abilitare;
d) avizul Curții de Conturi a României, al Consiliului Concurenței, Consiliului Suprem de Apãrare a Țãrii, Consiliului Economic și Social și/sau al Consiliului Superior al Magistraturii, dupã caz;
e) tabelul de concordanțã;
f) în cazul tratatelor internaționale și a contractelor de stat -memorandum;
g) observațiile instituțiilor avizatoare și nota justificativã privind însușirea sau neînsușirea acestora;
h) fișa circuitului de avizare;
i) documente relevante care atestã valabilitatea relațiilor de ordin juridic reglementate de proiectul de act normativ (documente care certificã dreptul de proprietate, extrase de carte funciarã, hotãrâri ale autoritãților administrației publice locale prin care se solicitã trecerea unor bunuri în domeniul public sau privat al respectivelor unitãți administrativ-teritoriale etc.);
j) tabelul comparativ, în situația în care proiectele de acte normative conțin modificãri și/sau completãri ale actelor normative în vigoare.
Proiectul de act cu caracter individual întocmit conform dispozițiilor prezentului regulament este transmis Secretariatului General al Guvernului, în original, pe suport hârtie, în copie certificatã, precum și pe e-mail, în fișier electronic certificat, fiind însoțit, dupã caz, de:
a) adresa de înaintare, care va cuprinde în mod obligatoriu: lista documentelor anexate, proprietãțile documentelor referitoare la numãrul de caractere și data ultimei salvãri;
b) instrumentul de prezentare și motivare;
c) fișa circuitului de avizare, conform modelului prevãzut în anexa nr. 5;
d) documente relevante care atestã valabilitatea relațiilor de ordin juridic reglementate de proiectul de act cu caracter individual (documente care atestã dreptul de proprietate, extrase de carte funciarã, hotãrâri ale autoritãților administrației publice locale prin care se solicitã trecerea unor bunuri în domeniul public sau privat al respectivelor unitãți administrativ-teritoriale etc.);
e) tabelul comparativ, în situația în care proiectul de act cu caracter individual conține modificãri și/sau completãri ale actelor normative în vigoare;
f) tabelul de concordanțã.
În situația în care se constatã lipsa documentelor însoțitoare obligatorii conform prezentului regulament, Secretariatul General al Guvernului restituie inițiatorului documentul împreunã cu materialele anexate pentru completarea acestora.
1.5 Cine face politicile publice?
Răspunsul la această întrebare nu este atât de ușor pe cât ar părea la prima vedere: un grup cunoscut de decidenți care determină cursul acțiunii. Conceptul utilizat în literatura de limbă engleză – “policy-makers”- și care pare aproape intraductibil în limba română, pare deseori mai clar decât realitatea la care se referă. În locul unei definiții, probabil că ar fi mai folositoare încercarea de a identifica pe cei care participă la întreg procesul politicii publice și de a răspunde la câteva întrebări legate de modul cum au ajuns ei acolo și de activitatea pe care o desfășoară în acest proces.
Pentru a identifica participanții trebuie să ne referim la elementele caracteristice unei politici – autoritatea, expertiza și ordinea – fiecare dintre acestea oferind o bază diferită pentru participare.
Autoritatea – cea mai evidentă bază pentru a reclama un loc în procesul politicilor publice este posesia autorității legitime. Politicile sunt descrise ca fiind munca “autorităților”. Cine este această autoritate depinde de caz: poate fi o persoană (ministru, secretar de stat, director) sau poate fi un organ colectiv (guvern, consiliu director, etc). Participanții oficiali la procesul politic, cei care au autoritatea legală de a se angaja în formarea politicilor, sunt guvernul, parlamentul și justiția.
Există un curent puternic în literatura de specialitate care identifică sursa politicilor cu guvernul. O politică este “ceea ce guvernul decide să facă sau să nu facă, însă această imagine, devenită comună, poate fi uneori suficient de îndepărtată de realitate. De exemplu, industria produselor lactate este, în multe țări, subiectul unor reglementări foarte stricte; însă controlul este realizat de unele organisme, înființate de guvern dar neaflate în subordinea acestuia, organisme ce cuprind reprezentanți ai fermierilor și ai celor din industria respectivă. Astfel de instituții există în multe domenii (sau profesii), activitatea fiind reglementată fără implicarea executivului, descrierea hotărârilor unor astfel de organisme ca “decizii ale guvernului” putând fi înșelătoare.
Sigur că guvernul este instituția cea mai vizibilă în procesul politic, aici regăsindu-se persoanele cele mai în măsura să facă declarații în privința politicilor publice (primul ministru, membrii cabinetului). Munca executivului pare dominată de luarea deciziilor, de elaborarea procedurilor de implementare. Pe de altă parte, este destul de dificil de crezut că omul politic aflat în fruntea unui minister este singurul care direcționează politicile. El se află în această poziție pentru o perioadă relativ scurtă de timp (doi, trei ani), într-un domeniu în care poate nu are cunoștințe foarte profunde. El prezidează un colectiv larg de funcționari publici care au mai multe cunoștințe și mai multă experiență. Conducătorul politic are probabil câteva idei generale despre direcția politicii publice, însă funcționarii ministerului au în mod sigur mai multe idei, mai concrete, și au și simțul aplicabilității acestora. Deci, atunci când vorbim de executiv ca actor în procesul politicilor publice, trebuie să îi includem atât pe liderii politici cât și pe oficialii agențiilor guvernamentale care lucrează sub conducerea acestora.
Pentru unii, o politică este mai mult decât o decizie a unor conducători, aleși sau numiți, ea reprezintă o expresie a legii. Astfel, legislativul devine actorul principal în procesul politicilor publice. Această imagine este specifică în special pentru Statele Unite, unde separarea clară dintre executiv și legislativ a încurajat părerea că aleșii sunt cei care proiectează politicile, iar guvernul nu face decât să le pună în practică. În sistemele parlamentare, unde funcționează disciplina de partid, este mult mai greu de prezentat parlamentarii ca fiind cei care proiectează politicile. Însă, în același timp, dezbaterile din plenul sau din comisiile parlamentului oferă oportunități pentru criticarea sau justificarea anumitor politici.
A treia ramură a guvernării, justiția, deși își neagă orice rol care ar putea-o lega de politicile publice, poate avea, în funcție de timp și de spațiu (de sistemul politic) un rol semnificativ. În multe țări, în special federale, problemele politice disputate își găsesc rezolvarea în tribunale (de exemplu decizii ale Curții Supreme ale SUA în privința segregării rasiale sau a avortului). Curțile constituționale pot juca un rol important în blocarea unor acte normative care stau la baza unor politici. Însă tribunalele nu se bucură de aceeași legitimitate ca și liderii aleși și au ca obiectiv doar interpretarea legilor. În ultima perioadă au apărut totuși și alte posibilități de a influența o politică publică prin intermediul unor canale judiciare: tribunalele de specialitate în privința dreptului muncii, dreptului consumatorilor, imigrație, etc.
Expertiza. Politicile publice nu se referă doar la decizii luate de autorități, ele au ca obiectiv rezolvarea problemelor, iar posesia expertizei într-un domeniu specific constituie o altă sursă pentru participare.
Expertiza este specifică unui anumit domeniu: sănătate, protecție socială, transporturi, etc. Concentrarea specialiștilor este modelată de designul instituțional: există ministere sau departamente pentru sănătate, pentru protecție socială sau pentru transporturi. Responsabilitatea pentru o politică dintr-un domeniu specific revine unui grup de experți.
În afara specialiștilor grupați într-un cadru instituțional în interiorul guvernului, există și specialiști în afara sa, în special în universități și în organizații profesionale. Legăturile dintre specialiștii din guvern în domeniul sănătății, de exemplu, cu universitarii din medicină, cu cei din organizațiile profesionale ale medicilor, cu cei din ONG-uri și din companiile naționale sau internaționale cu profil medical, sunt mai puternice decât legăturile cu specialiștii din guvern care lucrează în alte domenii. Oamenii care sunt preocupați de un anumit domeniu al politicilor publice posedă cunoștințe de specialitate și ajung să îi cunoască pe cei care au preocupări similare și cu care pot discuta probleme specifice, fie în cadrul unor asociații profesionale, fie în jurul unei publicații deprofil. Astfel se formează “rețelele politice” sau “comunitățile politice” de specialitate.
Nu se poate spune însă că pentru orice problemă de politică publică există un domeniu foarte clar delimitat al expertizei
Ordinea. Politicile publice au ca obiectiv organizarea activității în mod stabil și predictibil, pentru evitarea tensiunilor ce pot să apară între diferți actori sau grupuri. În interiorul organizațiilor implicate, stabilirea ordinii este văzută, în general, ca o problemă de control: cum să se asigure faptul că politica proiectată la vârf este dusă la îndeplinire de către organizație și cum să se evite atât rigiditatea birocratică cât și permisivitatea excesivă.
Nevoia de ordine este și mai evidentă atunci când procesul politic este privit transorganizațional. Cele mai multe probleme de politici publice depășesc granițele unei singure organizații și este necesară implicarea, într-un mod coerent, a mai multor departamente. Predictibilitatea devine și mai dificilă atunci când se iau în considerare diviziunile dintre autoritățile centrale și cele locale, diviziuni prevăzute în constituție sau doar în legi organice. Pentru ducerea la îndeplinre a unei anumite politici ar putea fi necesară, de exemplu, cooperarea în domeniul sănătății, protecției mediului și protecției sociale; însă fiecare dintre aceste domenii ar putea fi de competența unui organism diferit: sănătatea – de guvernul central, protecția mediului – de o agenție regională, iar protecția socială – de autoritățile locale.
Nu este surprinzător că o mare parte a activităților de politici publice este rezervată creării și menținerii ordinii între diversitatea participanților la proces. Și pare a fi ceva ce ține la fel de mult de decizie cât și de negociere. Iar negocierea este preocupată mai puțin de alternativele între care se poate opta și mai mult de baza comună pe care se poate obține un acord. Acest proces se desfășoară pe termen lung: participanții lucrează la rezolvarea unor probleme, însă apar alte probleme care necesită mobilizarea resurselor și abilităților pentru rezolvarea lor.
Una dintre consecințele acestui fenomen este apariția a ceea ce se numește colectivități politice (policy collectivities), definite ca grupuri relativ stabile de indivizi, provenind dintr-un spectru larg de organizații, care se află împreună datorită interesului comun într-o problemă de politică publică. Aceste colectivități politice pot fi recunoscute în mod formal sau pot să nu fie recunoscute în mod formal, însă ele joacă un rol foarte important în procesul politicilor publice.
Comitetele interdepartamentale reprezintă una dintre formele oficiale cele mai uzitate în stabilirea legăturilor între diferite agenții guvernamentale, ministere sau departamente. Aceste organisme pot fi pemanente sau ad hoc și asigură posibilitatea agențiilor guvernamentale de a coopera între ele, dar și cadrul în care acestea pot concura unele cu altele.
O altă posibilitate oficială este stabilirea unor grupuri consultative, care includ nu doar funcționari publici ci și participanți din afara guvernului – din domeniul afacerilor, a organizațiilor profesionale, din universități. Aceste organisme oferă participanților oportunitatea de a descoperi în ce măsură se pot sprijini reciproc într-o anumită problemă. În plus, spre deosebire de comitetele interdepartamentale care pot depăși cu greu pemanenta luptă internă pentru resurse, aceste grupuri consultative produc mai puține reacții negative, defensive.
Colectivitățile politice nu trebuie să fie recunoscute formal pentru a avea un rol semnificativ și chiar atunci când sunt recunoscute formal, nu înseamnă că toți actorii relevanți au fost incluși în ele. Un exemplu de grup informal extrem de puternic este așa numitul “triunghi de fier”. Termenul a fost folosit ca metoforă pentru a explica modul în care s-a desfășurat politica industrială în SUA în timpul războiului din Vietnam. Politicile nu erau creația președintelui sau a organismelor regulatoare pe care acesta le-a numit, ci rezultau din interacțiunea dintre agenția guvernamentală specifică unui domeniu, asociația industrială care ar fi trebuit să fie controlată de acestă agenție și comitetul omolog al Congresului. Termenul sugerează puterea colectivităților politice și relativa slăbiciune a organismelor guvernamentale în acțiunea lor independentă. Acestă metaforă a fost extinsă prin utilizarea termenului de “subguvern”, însă fenomenul este prezentat în aceeași termeni de putere: grupul larg de participanți într-o colectivitate politică este cel care de fapt ar guverna.
Cea mai obișnuită imagine a unei colectivități politice este cea de comunitate. Acest termen sugerează intimitatea și încrederea: politcile sunt făcute de oameni care se cunosc foarte bine și care au încredere unii în alții. Aceasta nu în seamnă că nu pot exista, ca în orice comunitate, ignorare reciprocă, neînțelegeri și conflicte, însă această imagine subliniază nevoia de înțelegere reciprocă necesară pentru acțiunea colectivă.
Am clarificat elementele care sunt implicate în activitatea de politică publică, însă acest fapt nu a dus la identificarea unor tipuri distincte de acțiune, legate doar de autoritate, doar de expertiză sau doar de ordine. Aceasta doarece aceste elemente sunt interconectate între ele: expertiza este mobilizată în serviciul ordinii (de exemplu, un organism interorganizațional preocupat de poluarea unui râu cheamă în ajutor consultanți științifici care să ofere soluții acceptabile pentru toți), expertiza poate crea autoritate (anunțul unui prestigios colectiv de cercetare asupra consecințelor fumatului poate avea un impact mai mare decât un act legislativ), autoritatea poate construi expertiză (crearea unei agenții guvernamentale pe o problemă specifică poate ajuta la dezvoltarea unor colective de experți în domeniului respectiv). Clasificarea anterioară ajută totuși la încadrarea participanților la procesul politicilor publice în câteva categorii largi: conducători, consilieri, susținători, înalți funcționari publici, staffadministrtiv, părți interesate și specialiști.
Conducătorii
Unii indivizi participă la crearea politicilor publice în virtutea poziției pe care o ocupă cadrul guvernării. Ei pot fi aleși într-o funcție legislativă sau executivă sau pot fi numiți într-o anumită funcție de către cineva ales. În orice caz, ei dețin acea poziție datorită suportului public și o pot pierde odată cu acesta. Se spune despre câștigătorii alegerilor că “au un mandat” de a implementa politicile propuse în campania electorală. Aceasta impune un tip de activitate: exercitarea autorității funcției pentru a impune un anumit curs al acțiunii, poate chiar împotriva mecanismului guvernamental, reticent la această orientare. Liderii vor fi activi în prezentarea politicii și vor căuta confirmarea faptului că aceasta este dusă la îndeplinire. Ei vor fi monitorizați de către presă, care este intersată de performanța guvernamentală, mai ales prin comparație cu promisiunile electorale.
În mod evident, acesta este un model idealizat: există și alte forțe ce modelează comportamentul liderilor. Platforma electorală este alcătuită la un anumit moment; este posibil ca situația să se modifice între timp, să apară noi probleme. În orice caz, o platformă electorală este scrisă în termeni suficient de vagi pentru a atrage cât mai mulți alegători și a îndepărta cât mai puțini cu putință.
În plus, un lider ales sau numit va deveni responsabil atât pentru continuarea programului organismului guvernamental cât și pentru respectarea promisiunilor electorale. El va căuta menținerea suportului, raportându-se atât la alegerile anterioare și la cele viitoare, cât și la lupta constantă care se dă în interiorul conducerii.
La această tensiune între program și proces, liderii vor răspunde în mod diferit. Unii se vor raporta la programul avut înainte de ocuparea postului. Alții vor fi mai interesați de proces și de imaginea din opinia publică. Nici un lider nu poate ignora complet aceste două aspecte, însă ei vor răspunde diferit, funcție de propria experiență și de caracteristicile personale.
Consilierii
În practica guvernamentală occidentală din ultimul timp s-a produs o importantă schimbare prin rolul tot mai mare pe care îl joacă persoanele care îi ajută pe lideri (miniștri, parlamentari, etc). Acești consilieri sunt recrutați pentru a colabora personal cu liderul, câteodată chiar pe bază temporară, și se pot aștepta să își piardă slujba dacă liderul se schimbă sau dacă acesta își pierde încrederea în ei.
Consilierii pot proveni din domenii diferite. Unii pot fi recrutați pe baza cunoștințelor lor de specialitate și sunt folosiți ca o sursă alternativă de expertiză în afara departamentului. Alții pot proveni de la grupurile de presiune și sunt utilizați tocmai pentru a menține relații bune cu diferitele interese organizate. Consilierii, deși interesați în mod deosebit de realizarea programului liderului, nu sunt persoane izolate, care își oferă opinia lor de experți din când în când. Cea mai bună cale de susținere a programului este implicarea în proces, și ei încearcă să se asigure de faptul că acțiunile altor participanți nu au un impact negativ asupra liderului pe care îl consiliază.
Susținătorii
De multe ori când se vorbește despre politicile publice se vorbește mai ales despre lideri și se uită importanța susținătorilor acestora (de exemplu membrii unui grup parlamentar, membrii unui partid). Suportul continuu oferit de adepți este vital pentru lideri, iar acest suport poate fi retras la un moment dat. Luați în mod individual, susținătorii ar putea să afirme că rolul lor este absolut minor în procesul politic, însă luați în colectiv ei reprezintă o puternică forță negativă (nu în sens axiologic). Dacă susținătorii sunt suficient de hotărâți ei pot cere liderului, în interiorul partidului, să modifice sau să retragă o politică publică impopulară. În acest mod, ei acționează în mod colectiv, stabilind limitele acțiunii liderului, care trebuie să se întrebe mereu dacă este cineva care îl urmează.
Înalții funcționari publici
Prin acest termen se înțelege colectivul de funcționari publici aflat la vârful organizației pe care liderul o conduce. În mod tradițional aceștia au fost văzuți ca un nivel distinct și subordonat nivelului unde sunt decise politicile publice: direcția acestora este hotărâtă de lideri și implementată de executanți. Acest model al procesului guvernamental este mai mult unul normativ decât unul empiric: el stabilește cum ar trebui să fie relațiile dintre miniștrii și înalții funcționari din administrație și nu descrie relațiile existente de fapt. Noile modele ale managementului public au înlocuit această imagine cu una, poate la fel de normativă, în care înalții funcționari publici planifică direcția activității organizaționale și nu mai așteaptă indicații din partea liderului politic ales sau numit în funcție. Este de așteptat ca acești manageri să aibă un rol activ în dezvoltarea politicilor. Ei pot realiza acest lucru prin pregătirea unor declarații referitoare la anumite politici publice, prin care prezintă activitatea departamentului, iar intențiile lor sunt supuse aprobării liderului.
Stafful administrativ
O mare parte a muncii în construirea unei politici publice constă în stabilirea și menținerea unor relații de colaborare între diferite organizații sau între diferite departamente ale aceleiași organizații, sarcină ce revine în general nivelului mediu al funcționarilor publici. Acești funcționari sunt în postura de a considera că cel mai important atribut al cuiva care lucrează la implementarea unei politici publice nu este nici expertiza și nici autoritatea, ci răbdarea. Ei consumă foarte mult timp încercând să facă activitățile participanților compatibile unele cu altele, în situația când există mai multe autorități care operează și nu este nici un acord prealabil asupra celei mai bune soluții.
Acest fapt implică un grad ridicat de interacțiune între părțile interesate, de la convorbiri telefonice și discuții semioficiale, la întâlniri publice și negocieri formale. Cadrul acestor interacțiuni poate fi în comitete permanente, în comitete ad hoc sau în interiorul unui proces oficial de consultare a părților interesate. Obiectul acestei activități este de a comunica celorlalți participanți perspectiva propriei organizații, de a înțelege perspectiva lor, de a identifica punctele de conflict și de a căuta obținerea unui acord. Din această perspectivă, a construi o politică publică aduce mai mult a diplomație decât a arhitectură.
Identificarea și compararea soluțiilor alternative are o importanță deosebită în procesul politicilor publice. Pentru stafful administrativ, însă, această analiză nu constituie ceva esențial. Ea este utilă pentru pentru clarificarea scopurilor organizației și poate asigura informații utile în procesul de negociere și în cel continuu de implementare.
Părțile interesate
În fiecare domeniu al politicilor publice vor fi un număr de indivizi, care deși nu sunt oficialități, sunt bine cunoscuți ca reprezentanți ai unor interese. În cadrul procesului politicilor publice există tendința de a atrage grupurile de interes într-un cadru formal. Oficialitățile oferă recunoaștere grupurilor reprezentative, asigurându-și astfel clientela politică.
Reprezentanții grupurilor de interes doresc, în general, să se afle în interiorul guvernării însă, odată ajunși acolo se află în fața unei tensiuni între susținere exclusivă a punctului de vedere al grupului și posibila implicare în procesul politic. Acest fenomen este comun oricăror negocieri între reprezentanți. În cazul politicilor publice mai intervine însă și factorul timp. Inițial, reprezentarea va fi făcută de amatori entuziaști. Cu timpul ea va deveni instituționalizată și profesionistă, prin angajarea de experți. Guvernele facilitează acest proces, prin încurajarea creării unor organizații cât mai cuprinzătoare, cu un nivel cât mai ridicat de competență. Apare astfel o potențială sursă de conflict în interiorul grupurilor de interes: între autenticitate și eficacitate. Doar membrii grupului pot spune care sunt interesele lor, însă angajarea de experți le va asigura o poziție mult mai eficientă în politica publică.
Specialiștii
În procesul politicilor publice sunt participanți al căror rol este determinat nu atât de poziția politică sau administrativă cât de cunoștințele de specialitate pe care le au. Acești participanți, specialiștii, au un rol important în modelarea dezbaterii: ce este privit ca normal, care este problema, ce posibile răspunsuri există la această problemă. În domeniul politicii agricole, de exemplu, specialiștii sunt universitarii din domeniul agronomiei, biologiei, economiei agrare, experți pe probleme de agricultură care lucrează pentru bănci, pentru organisme profesionale sau pentru firme de consultanță, ziariștii presei de specialitate.
Acești specialiști pot să nu aibă o poziție oficială în procesul politicilor publice, însă contribuția lor poate fi foarte importantă pe termen mediu sau lung.
CAPITOLUL 2
PROCESUL DE ELABORARE SI IMPLEMENTARE A POLITICILOR PUBLICE
Una dintre posibilitățile de simplificare a perspectivei asupra unei politici publice este reprezentată de divizarea acesteia într-o serie de etape, de faze. Secvența de stadii rezultată în urma unui astfel de proces este denumită în general “ciclul politicii publice”. Această simplificare își are originea în primele lucrări de analiză a politicilor publice, însă ea a fost privită oarecum diferit de diverși autori.
Ideea de a simplifica compexul proces de înfăptuire a politicilor publice prin împărțirea sa în câteva stadii distincte a fost utilizată prima dată de către Harold Lasswell (1956). Acesta a divizat procesul politic în șapte etape: informarea, promovarea, prescripția, invocarea, aplicarea, încheierea și evaluarea. În viziunea sa, cele șapte stadii descriu nu cum se desfășoară în realitate procesul politicilor publice, ci cum ar trebui ca el să se desfășoare. Procesul politic începe astfel prin culegerea informațiilor, procesarea lor și diseminarea acestora către participanții la procesul decizional; urmează apoi promovarea unei anumite opțiuni de către cei implicați în luarea deciziei; în a treia etapă, decidenții stabilesc un curs al acțiunii; în a patra etapă este invocat cursul deja prescris al acțiunii și sunt stabilite sancțiunile împotriva celor care nu se conformează prescripțiilor decidenților; politica publică este apoi pusă în practică de către birocrație până în momentul în care se încheie ori este abandonată; în final sunt evaluate rezultatele politicii prin compararea lor cu scopurile inițiale ale decidenților.
Analiza pe care Lasswell o face procesului de înfăptuire a politicilor publice se concentrează asupra procesului decizional din interiorul guvernului și spune foarte puțin despre influențele mediului exterior asupra comportamentului guvernamental. Se presupune că deciziile sunt luate de un număr mic de persoane, cuprinse în staff-ul guvernamental. O altă slăbiciune a acestui model este lipsa sa de logică internă, în special în ceea ce privește plasarea evaluării după încheierea politicii, deși ar fi necesară o evaluare tocmai înainte de înfăptuirea acesteia. Cu toate acestea, acest model a exercitat o enormă influență în ceea ce privește dezvoltarea științei politicilor publice. Deși nu foarte precis, acest model a permis reducerea complexității studiului unei politici publice prin izolarea și studierea individuală a fiecărei etape în parte, înainte de “asamblarea” acestor stadii pentru crearea unei viziuni complete asupra întregului proces.
2.1 Formularea problemei și denumirea politicii publice
Rubrica din cadrul formularului Propunerii de Politici Publice alocată formulării problemei este destinată unei descrieri sumare a problemei ce trebuie soluționată prin intermediul politicii publice respective.
Formularea problemei constă în identificarea acesteia precum și transpunerea ei în termeni expliciți. Activitatea de identificare a problemei are ca scop crearea unei imagini clare și exacte a problemei astfel încât să fie posibilă identificarea unor soluții. Pentru aceasta se impune efectuarea unor analize preliminare a condițiilor care au condus la apariția situației care este considerată a fi problematică. Activitatea de formulare a problemei este foarte importantă deoarece fixează termenii în care vor fi formulate în continuare, obiectivele, variantele de soluționare și celelalte aspecte ale Propunerii de Politici Publice.
Odată ce o problemă sau un set de probleme, se află pe agenda politică, este necesar un proces de elaborare detaliată și de analiză în vederea dezvoltării unor propuneri sistematice de politici publice. În mod convențional, stadiul formulării este văzut ca fiind crucial în procesul politic, formularea cuprinzând nu doar traducerea unor propuneri suficient de vagi în recomandări precise și detaliate, ci și în filtrarea unor propuneri și chiar în reconsiderarea unor probleme avute în vedere. Formularea are caracteristici diferite în sisteme politice diferite, fiind constatate “stiluri naționale contrastante de politici publice”. Există două dimensiuni importante: dacă formularea politicii se bazează pe consultare sau pe impunere și dacă guvernele sunt angajate într-o planificare pe termen lung sau reacționează la evenimente mai mult sau mai puțin zilnice. O trăsătură fundamentală a formulării, indiferent de diferențele care există între stilurile naționale de politici publice, constă în faptul că această etapă reduce în mod substanțial numărul actorilor implicați în proces. În timp ce în procesul de inițiere pot fi implicate o mare varietate de interese, grupuri și mișcări, formularea politicii este o sarcină a unor “interni” (oficiali guvernamentali, consilieri, politicieni), adică a acelora care sunt parte a mecanismului guvernamental sau au acces instituțional la acesta. Acest fapt lasă deschis procesul de formulare la un număr de critici. Una dintre acestea provine din puternica influență pe care se presupune că o au funcționarii publici, în virtutea rolului lor de consilieri în probleme de politici publice. Politicienii, în cel mai bun caz, stabilesc niște priorități politice largi și lasă obiectivele specifice și stabilirea opțiunilor posibile pe seama funcționarilor guvernamentali. Teoreticienii alegerii publice argumentează de aceea, că politicile tind să reflecte mai curând interesele de carieră a funcționarilor publici, în timp ce marxiștii subliniază că alternativele de politici radicale tind să fie sabotate datorită originii sociale și a educației înalților funcționari publici.
Altă critică este legată de creșterea numărului grupurilor și actorilor implicați în formularea politicii. Teorieticienii noii drepte argumentează că mișcarea spre corporatism permite nu publicului în general ci unor puternice grupuri secționale să determine politicile publice.
Identificarea și formularea clară a problemei are următoarele beneficii:
-contribuie la determinarea amplorii problemei,
-permite identificarea posibilelor constrângeri în ceea ce privește posibilitățile de rezolbare a problemei,
-permite stabilirea clară a limitelor în care problema poate fi rezolvată,
-creeaza coordonatele în care urmează să fie identificate posibile soluții la problemă.
Având în vedere natura complexă a activităților desfășurate la nivelul instituțiilor administrației centrale, exista, la un anumit moment, mai multe probleme care trebuie rezolvate, în acesta situație, este recomandabil ca problemele să fi supuse unui proces de prioritizare/selectare.
În această etapă a completării Propunerii de Politică Publică, este indicată evitarea sugerării unor soluții care să fie deduse din modul în care este pusă problema deoarece în acest fel se elimină posibilitatea identificării altor soluții care se pot dovedi mai eficiente.
După identificarea și formularea corectă a problemei, urmează denumirea politicii publice prin care se urmărește soluționarea situației problematice. Denumirea politicii trebuie să aibă următoarele caracteristici:
-sa fie concisă,
-sa reflecte problema identificată,
-sa nu conțină varianta de soluționare.
2.2 Scopul și definirea obiectivelor
Scopul unei politici este reprezentat de o stare generală de lucruri care se așteaptă să fie atinsă după implementarea unei politici publice. Scopul are un caracter general fiind cel care oferă orientarea tuturor activităților din cadrul implementării unei politici publice.
Scopul unei politici cuprinde o declarație a ceea ce politică publică intenționează să facă, și cine va fi afectat de implementare (direct sau indirect) în termenii stabiliți în urma identificării și formulării problemei. Scopul este atins prin îndeplinirea unor obiective. Obiectivele politicii publice, conform Propunerii de Politici Publice sunt de 2 tipuri: generale și specifice.
Obiectivele generale se referă la o direcție majoră de acțiune în timp ce obiectivele specifice au în vedere o serie de rezultate (intermediare și finale) cuantificabile obținute în urma implementării unei politici publice.
Obiectivele specifice trebuie să fie concrete și măsurabile permițând astfel monitorizarea și evaluarea eficientă a rezultatelor implementării politicii publice. Acestea pot reprezenta etape intermediare a căror parcurgere contribuie la atingerea obiectivului general.
Caracteristici ale obiectivelor specifice:
-temporal stabilite, conținând indicații generale asupra perioadei în care vor fi atinse,
-limitate numeric, pentru a nu dispersa eforturile și cheltuielile, dar acestea trebuie să trateze dimensiunile cheie ale problemei, mai ales în condițiile existenței unor resurse limitate;
-cuantificabile.
În vederea identificării corespunzătoare a scopului, obiectivelor generale și specifice ale politicii publice este recomandată utilizarea tehnicii de brainstorming. Acesta tehnică este folosită cu predilecție în etapa identificării alternativelor der poate fi de asemenea utilizată și pentru obținerea altor informații ce trebuie precizate în cadrul Propunerii de Politici Publice. Es presupune alcătuirea unui grup de persoane care se întâlnesc pentru a identifica și formula posibile soluții pentru un set de probleme date.
2.3 Beneficiarii politicii publice
Beneficiarii, în scopul folosit în cadrul Propunerii de Politici Publice, reprezintă orice individ, comunitate, grup social vizat (direct sau indirect) de implementarea politicii publice. Într-o primă etapă este necesară o enumerare exhaustivă a acestora, urmând ca grupurile relevante să fie analizate, și ulterior, să fie implicate de către autoritățile publice în procesul de formulare al politicii publice respective.
În etapa de identificare a beneficiarilor, trebuie avute în vedere următoarele categorii:
-consumatorii de bunuri, servicii publice, și categorii de cetățeni în general,
-mediul de afaceri (marii producători industriali, întreprinderi mici și mijlocii),
-organizatii profesionale, sindicate,
-sectorul asociativ, ONG-uri, fundații,
-sectorul public, diferite niveluri ale administrației publice.
Importanța beneficiarilor pentru o anumită politică publică depinde de măsura în care aceștia vor fi influențați ca urmare a implementării.
Pentru o formulare adecvată a obiectivelor politicii și pentru a putea stabili cât mai exact rolul beneficiarilor și modul în care implementarea politicii îi va influența, este necesară o descriere care să ia în considerare toate caracteristicile socio-economice relevante. Astfel, pentru toate categoriile de beneficiari se recomandă colectarea și prezentarea de date și prezentări statistice care pot da o imagine cât mai apropiată de realitate în ceea ce privește dimensiunea politicii și a actorilor implicați. În măsura în care există resurse de timp și bani, informații utile pot fi aflate din sondaje de opinie sau focus-grupuri.
Pentru descrierea beneficiarilor pot fi utilizate mai multe tipuri de indicatori:
-gen;
-grupe de vârstă,
-nivel de educație,
-profesie,
-mediul de rezidență,
-zona geografică,
-statut economic,
-etnie, etc
În paralel cu descrierea beneficiarilor este util să fie menționate și grupurile care vor fi afectate negativ în urma implementării politicii, pentru a putea estima, încă din primele etape ale formulării, dacă politică va avea mai multe efecte pozitive decât negative.
2.4 Variantele de soluționare a politicii publice
Prezentarea variantelor de politici publice presupune identificarea unor soluții în vederea rezolvării problemei formulate anterior.
Prin soluție de politici publice se înțelege o variantă de rezolvare tehnică a unei probleme aflată pe agenda unei instituții guvernamentale.
Este necesar ca fiecare din variantele de politici publice să fie susținute de o analiză de impact cu ajutorul căreia să fie evaluate efectele pe care le-ar putea avea implementarea soluțiilor prezentate. Analiza de impact realizată la acest moment este o analiza ex-ante, fiind desfășurată înainte de începerea implementării politicii publice. Astfel, în cadrul Propunerii de Politici Publice, în rubricele destinate prezentării variantelor de politici publice, sunt evidențiate trei tipuri de impact: economic, social și ecologic. Este posibil că impactul să fie diferit de la o soluție la alta, astfel încât pentru o anumită soluție, impactul ecologic să fie unul redus, în timp ce cel social sau economic să fie semnificativ față de același tip de impact evidențiat în alte soluții.
Analiza de impact precum și tehnicile corespunzătoare utilizate reprezintă un instrument prin care sunt evaluate costurile probabile, consecințele sociale precum și posibilele efecte asupra mediului înconjurător pe care o soluție ar putea să le aibă.
Scopul utilizării analizei de impact este de a oferi, prin informațiile pe care le furnizează, posibilitatea de a compara diferitele tipuri de soluții identificate în termeni de efecte economice, sociale sau ecologice.
Rezultatele analizei pot fi utile în realizarea planului de acțiune a variantei de soluționare care este aleasa spre implementare.
Pentru realizarea analizei de impact sunt utilizate o serie de tehnici specifice dintre care:
-Evaluarea impactului economic-Analiza cost-beneficiu, Analiza cost-eficacitate,
-Evaluarea impactului social-focus grup, interviu, sondaj de opinie, analiza comparată, analiza de gen,
-Evaluarea impactului asupra mediului înconjurător.
2.5 Evaluarea ex-ante a impactului economic, social și ecologic a politicii publice
Evaluarea impactului economic al politicilor este o etapă obligatorie în procesul de formulare al politicilor publice. Există mai multe metode de a estima efectele în plan economic, cele mai uzuale fiind cele care au în vedere analiza și compararea costurilor și beneficiilor unei politici pentru a se putea stabili dacă implementarea acesteia reprezintă cea mai eficientă soluție. În acest scop se folosesc în principal analiza cost-beneficiu și cost-eficacitate.
Realizarea acestor analize implică și costuri destul de mari, de aceea este recomandat să se facă pentru politici de amploare sau care au un impact important asupra grupurilor țintă vizate. Ele nu trebuie să fie mai costisitoare decât politica în sine.
Analiza cost-beneficiu este o modalitate practică de a evalua măsura în care implementarea unei politici este de dorit pentru societate. Ea implică o estimare a impactului pe care politica îl va avea în viitor și a posibilelor efecte secundare pe care ar putea să le producă. În acest scop analiza presupune identificarea și evaluarea tuturor costurilor și beneficiilor viitoare.
Structura unei analize cost-beneficiu conține:
-analiza detaliată și justificarea costurilor și beneficiilor pe care le presupune o variantă de politică publică;
-rezumatul costurilor și beneficiilor fiecărei variante și cuantificarea sau estimarea în termeni monetari a valorii acestora,
-calculul valorii nete prezente pentru fiecare variantă în parte,
-prezentarea riscurilor și incertitudinilor care pot contribui în timp la modificarea valorilor estimate.
Analiza cost-eficacitate se folosește de cele mai multe ori în completarea și pentru consolidarea rezultatelor analizei cost-beneficiu, acesta din urmă axându-se în principal pe eficiența economică a variantelor.
Analiza cost-eficacitate are la bază principiul raportului dintre costuri și beneficii dar se folosește cu precădere în cazul politicilor care implică mai puțin o evaluare în termeni monetari. Această analiză este recomandată atunci când obiectivele instituției publice sunt definite suficient de larg încât să permită comparația între diferite variante de politici ce vor fi implementate în vederea realizării acestora. Ea oferă informații utile despre eficacitatea unei politici și a oportunităților de realocare a resurselor în vederea maximizării impactului lor net.
Evaluarea impactului social al politicii
Urmărește identificarea consecințelor unei soluții de politici publice asupra capitalului uman, drepturilor omului, nivelului de angajare și calității muncii, egalității de gen, excuziunii sociale și sărăciei, sănătății, siguranței cetățeanului (infracțiuni și terorism), drepturilor consumatorului, capitalului social, educației, culturii.
Identificarea impactului social poate fi realizată parcurgând o serie de etape începând de la culegerea de informații și până la compararea și analizarea acestora. Astfel, se pot utiliza metode ca focus-grup, interviu, studiu de caz.
Evaluarea impactului social trebuie elaborată pentru fiecare din variantele de politici publice identificate. Rezultatele și metodele utilizate trebuie precizate în cadrul rubricii din Propunerea de Politici Publice.
Evaluarea impactului ecologic
Se referă la gradul de afectare pe care o anumită soluție de politici publice ar putea să-l aibă asupra mediului înconjurător.
Analiza de impact asupra mediului înconjurător urmărește identificarea cât mai precis posibil asupra impactului pozitiv sau negativ asociat unor măsuri care conduc la modficari climaterice, poluarea aerului, apei sau solului, pierderi în biodiversitate dar și afectarea sănătății publice. Metodele de identificare ale acestui tip de impact au un caracter tehnic și depinde de domeniul în care este elaborată politică publică. Este recomandată analizarea impactului asupra mediului înconjurător pentru acele politici publice legate de dezvoltarea infrastructurii în anumite zone geografice sau de cele legate de dezvoltarea unor centrale furnizoare de energie.
2.6 Planul de acțiune pentru implementarea variantei de soluționare propusă
Planul de acțiune reprezintă un mod de planificare a activităților a căror realizare va contribui la implementarea variantei de soluționare propusă de politică publică respectivă.
Planul de acțiune se completează doar pentru varianta aleasă să fie implementată și cuprinde o serie de informații privind activitățile ce se vor desfășura și succesiunea acestora, termenele de realizare, previziuni privind costurile implicate de activități, instituțiile responsabile în procesul de implementare și planificare.
Implementarea eficientă a unei opțiuni de politici publice presupune urmărirea unui plan de implementare realist, de aceea planul de acțiune trebuie realizat cu mare atenție, activitățile fiind prezentate într-o succesiune logică, iar responsabilitățile pentru realizarea activităților să fie alocate structurilor (instituțiilor sau departamentelor), în sensul maximizării eficienței.
O elaborare în detaliu a planului de acțiune presupune o serie de criterii care trebuie avute în vedere, după cum urmează: un plan de acțiune operațional răspunde următoarelor întrebări:
-este acest instrument îndeajuns de realist pentru a putea conduce la implementarea soluției de politici publice aleasă?
-sunt prezentate clar responsabilitățile și atribuțiile structurilor implicate în implementare?
-sunt precizate structurile/departamentele care coordonează fiecare activitate?
-termenele de realizare a activităților sunt fezabile?
-planul de acțiune e prezentat într-un limbaj clar, ușor de înțeles atât pentru cei implicați în activitatea de implementare din partea instituțiilor implementatoare cât și pentru grupul țintă?
În structura Planului de acțiune, trebuie precizat cadrul instituțional prin care se implementează politică publică. În acest sens, identificarea responsabililor este extrem de importanță, de acest fapt putând depinde succesul sau eșecul politicii publice.
Echipele coordonatoare, ca și persoanele care realizează planul de acțiune, trebuie să aibă în vedere o serie de aspecte extrem de importante în planificarea acțiunilor:
-claritatea formulării obiectivelor politicii și definirea exactă a rezultatelor intermediare și finale,
-alegerea celei mai potrivite echipe pentru implementarea unei anume activități ( trebuie luată în considerare structura de personal a echipei ce implementează, cunoștințele membrilor echipei, experiența acestora în proiecte similare)
-determinarea cu exactitate a modului în care sunt intercorelate activitățile, calitatea implementării unei anume activități influențează calitatea alteia,
-stabilirea unui mecanism coerent de comunicare între departamentele care implementează politica, astfel încât să se poată realiza o monitorizare eficiența.
În rubrica destinată bugetului se va prezenta costul fiecărei activități, evidențiindu-se diverse categorii de cheltuieli, ca: investiții, echipamente, costuri de personal, deplasări, costuri legate de pregătirea profesională, utilități.
În rubrica destinată rezultatelor se precizează rezultatele concrete care se obțin prin implementarea fiecărei activități. În Planul de acțiune sunt precizate termenele de realizare a rapoartelor și activităților specifice de monitorizare și evaluare. Este recomandabil ca această programare să evidențieze o serie de rezultate majore urmărite prin politică publică respectivă.
Unul din salturile majore pe care le-a făcut analiza politicilor publice a fost sublinierea importanței acestui stadiu al implementării. În mod tradițional, implementarea era considerată ca ceva “dat”, fiind un aspect al administrației și nu unul al politicii. Începând cu anii ’60 a început să fie destrămată iluzia separației politică-administrație iar studiile au început să arate cât de departe se pot situa rezultatele unei politici de ceea ce intenționau inițiatorii ei. Din aceste motive Aaron Wildavsky (1979) a descris analiza politicilor publice ca “a spune adevărul puterii”. Condițiile necesare pentru implementarea “perfectă”, în sensul că o politică se desfășoară exact după cum s-a intenționat, sunt următoarele:
– un sistem administrativ unitar cu o singură linie de autoritate, pentru a asigura controlul central;
– norme uniforme și reguli care operează la fel în orice sistem;
– supunere perfectă și control perfect;
– informație perfectă, comunicare perfectă și coordonare perfectă;
– timp suficient pentru a putea mobiliza resursele administrative.
Hogwood și Gunn stabilesc și ei zece condiții pentru atingerea unei implementări perfecte:
Circumstanțe exterioare agenției responsabile cu implementarea să nu impună constrângeri paralizante.
Programele trebuie să dispună de timpul și de resursele necesare.
În fiecare stadiu al implementării trebuie să fie disponibilă combinația necesară de resurse.
Politică ce urmează a fi implementată trebuie să se bazeze pe o teorie validă a cauzelor și efectelor.
Relația dintre cauză și efect trebuie să fie directă, cu puține legături intermediare.
Relațiile de dependență dintre agențiile implicate trebuie să fie minime.
Trebuie să existe o înțelegere completă și un acord total în privința obiectivelor ce trebuie atinse.
Sarcinile trebuie să fie definite în totalitate și încadrate corect în secvențe.
Trebuie să existe o coordonare și o comunicare perfectă între diferitele elemente sau agenții implicate.
Cei cu autoritate trebuie să solicite și să obțină o subordonare perfectă.
Deși implementarea perfectă nu este posibilă și, poate, nici nu este de dorit, cele mai multe dintre preocupările față de implementarea politicilor s-au concentrat asupra flexibilității în aplicare. Flexibilitatea poate să apară din mai multe cauze. Una dintre acestea constă în faptul că cei care execută politica pot fi interesați nu doar în utilizarea cunoștințelor lor, pentru a asigura eficacitatea implementării ei ci, așa cum subliniază teoria alegerii publice, ei sunt preocupați și de protejarea propriilor cariere și a intereselor lor profesionale. Funcționarii publici vor avea motive puternice să filtreze și să reinterpreteze aspectele politicilor care le par neconvenabile sau amenințătoare.
Implementarea este un proces interactiv, în care sunt implicate nu numai autoritățile publice, dar și reprezentanții grupurilor aparținând spațiului țintă al politicii și ai altor grupuri interesate. Personajele care participă la acest proces au motivații și resurse proprii care, aparte de măsurile politice directe, sunt influențate de mulți alți factori circumstanțiali. O problemă limită o constituie faptul că cele mai multe studii asupra implementării sunt axate pe găsirea explicațiilor succesului sau ale eșecului politicii. Ca urmare, cercetările prezentate în literatura de specialitate, sunt, în special, focalizate pe principiul “de sus în jos”.
Printre factorii care determină eșecul unei politici publice pot fi enumerați: rezistența locală la liniile directoare centrale, condițiile financiar-economice, situația defavorabilă a pieței pe termen scurt, obiective clare ale politicii respective și lipsă de coordonare dintre diferitele politici publice.
2.7 Monitorizarea și evaluarea politicii publice
Procesul unei politici publice se încheie cu evaluarea acesteia, fapt care duce, în teorie cel puțin, la decizii în ceea ce privește menținerea, modificarea sau suspendarea respectivei politici. Acest stadiu completează ciclul politic, în sensul că informația obținută prin evaluare poate reprezenta feed-back-ul pentru etapele de inițiere, formulare, adoptare și implementare, procesul ducând la îmbunătățirea politicilor existente.
Activitatea de monitorizare trebuie percepută ca o activitate cu caracter permanent pe perioada implementării unei politici publice, fiind recomandat a se stabili de la început responsabilii cu monitorizarea politicii publice.
Monitorizarea urmărește în special:
-colectarea de date pentru a permite o evaluare eficientă a efectelor implementării unei politici publice atât în timpul implementării acesteia cât și după ce acest lucru a fost realizat;
-identificarea la timp a erorilor de implementare sau a unor efecte neprevăzute ale politicii publice care ar putea conduce la o reevaluare de substanță și de formă a politicii publice implementate.
Metode și tehnici recomandate pentru procesul de monitorizare și evaluare:
Observatia-reprezinta forma de examinare a unui proces, urmată de formularea unor remarci, concluzii pe marginea celor constatate. Observația poate fi directă sau participativă, atunci când observatorul devine pentru un timp parte a proiectului, activităților evaluate. Această metodă este utilizată cu predilecție în etapa monitorizării politicilor publice implementate, fiind utilă în colectarea datelor despre stadiul desfășurării activităților propuse în etapa de implementare a politicii publice respective:
-studiul de caz
-intervievarea actorilor implicați,
-analiza documentelor sociale. Studiul documentelor sociale este util în decursul tuturor etapelor procesului politicilor publice. Un document social reprezintă orice document care poate oferi informații în legătură cu politică publică. Acestea pot fi documente oficiale emise de Guvern dar și rapoarte și studii elaborate de ONG-uri, reprezentanți ai mediului academic.
O monitorizare și o evaluare eficientă trebuie să aibă în vedere gradul de atingere a obiectivelor stabilite pentru politică publică. Claritatea obiectivelor este transpusă prin intermediul indicatorilor de performanță stabiliți. Caracteristici ale indicatorilor de performanță:
-relevanta-indicatorii trebuie să fie în concordanță cu obiectivele, și să reflecte factori care să permită o măsurare statistică,
-claritate, indicatorii trebuie clar formulați, pe înțelesul tuturor, ei trebuie să urmărească stabilirea progresului înregistrat în implementarea diverselor activități
-rezonabilitate- în termeni de cost și modalitate de colectare a datelor,
-sa permită comparatia-indicatorii pot fi raportați la un anumit moment anterior, sau în anumite domenii poate fi stabilit un anumit nivel de referință la care se raportează urmărirea indicatorului.
-simplitate-indicatorii trebuie să ofere informații clare celor care implementează politica sau evaluatorilor acesteia privind ce s-a realizat și unde trebuie intervenit pentru soluționare.
Capitolul 3 Acțiuni ale statului român în domeniul migrației
3.1 Opinia publică și problema migrației
Opinia publică românească percepe fenomenul migraționist în primul rând ca o migrație pentru muncă. Astfel, Barometrul Opiniei Publice din octombrie 2002 arată că 86% din persoanele intervievate consideră ca migranții obțin câștiguri bănești din muncă. Numai 7%, respectiv 5% consideră că migranții obțin bani din furt sau cerșit. 51% din intervievați opinează că numai o parte a migranților creează o imagine defavorabilă României și ca 11% dintre migranți sunt o rușine pentru țară.
La întrebarea „Cine creează o imagine defavorabilă României?”, 68% din răspunsuri vizează rromii, iar 20% grupurile din afara legii ( hoți, cerșetori).
55% dintre respondenți au considerat ca raportările negative despre migrația românilor pot determina autoritățile UE să revină asupra măsurilor privind libera circulație a persoanelor în spațiul European pentru România. În plus, se consideră că există anumite categorii de persoane care ar trebui să fie oprite să părăsească țara sau să nu aibă dreptul la pașaport ( rromii sunt plasați pe primul loc).
Rezultatele de mai sus indică o percepție greșită în unele puncte a aspectelor negative ce însoțesc migrația românilor, care dovedesc dificultățile opiniei publice de a face disjuncția între anumite greutăți obiective ale călătoriei în spațiul Schengen și nerespectarea legii, între grupurile cu activități ilegale și apartenența lor la o minoritate socială, etnică sau religioasă, ceea ce conduce la stereotipuri, atitudini de natură să alimenteze delicvența, intoleranța și xenofobie. Această percepție ar putea fi corectată prin intervenția conjugată, în spirit obiectiv, a mass-mediei, administrației și reprezentaților societății civile.
Până în prezent nu se poate afirma că mass-media și-a adus contribuția necesară la reflectarea adecvată a fenomenului migraționist, sub toate aspectele sale, și la formarea unui comportament social corect atât în ceea ce privește procesul propriu zis al migrației cât și cel al integrării/reintegrării.
Se constată că migrația nu este prezentată, analizată în mod sistematic, în întreaga sa complexitate, accentul fiind pe relatarea unor fapte negative, senzaționale și mai puțin pe orientarea migranților într-un univers cu numeroase componente de risc și incertitudine, pe prevenirea și combaterea delicvenței, clandestinității, corupției în accordarea vizelor.
Mass-media este preocupată într-o măsură mai mică de elaborarea unor rapoarte obiective , despre migrație, orientându-se mai degrabă către preluarea unor articole din media internațională și stereotipuri din societatea românească.
O contribuie importantă la crearea unei percepții corecte asupra migrației în rândul opiniei publice aparține Biroului din România a Organizației Internaționale pentru Migrație, care a derulat ample campanii de informare prin radio, televiziune, distribuirea de materiale tipărite, organizarea de evenimente media. De asemenea, alături de ONG-urile specializate și având cooperarea unor instituții ale statului, s-a inițiat campanii de informare în școli, biserici și în rândul poliției de frontieră.
Migrația internațională a forței de muncă, prin amploarea, dinamismul și consecințele profunde pe care le generează, se impune tot mai mult atenției opiniei publice din toate țările lumii. Cunoașterea prin mass-media a dimensiunilor acestui fenomen, a implicațiilor sale, a căilor și posibilităților de înlăturare, sau cel puțin de atenuare, a urmărilor negative pe care le are asupra țărilor furnizoare de forță de muncă, asupra migranților însuși și a familiilor lor prezintă însemnătate atât din punct de vedere informațional cât și sub aspect educativ.
Fiecare țară se distinge prin politica sa de primire ce exprimă modelul intervenției normative, sociale și culturale cu care se explică raportul dintre statul gazdă și imigrant. Modelul german: folosește o tehnică care instituționalizează situația de nesiguranță. Pentru germani, imigranții sunt doar “muncitori oaspeți” pentru care nu se dorește realizarea unei politici stabile de conviețuire fapt ce mărește dorința de reîntoarcere în propria țară. Parlamentul german începând cu 9 iulie 2004 a aprobat o lege care tinde sã rezolve problema afluxului de forță de muncă calificată. Pentru această categorie Germania a eliminat dictonul “Germania nu este o țară de imigrație”. Nouă lege se concentrează în special în cazul imigranților cu un înalt nivel de calificare (oameni de știință, manageri) permi-țându-le acestora să obțină permisul de ședere pe o perioadă nelimitată. Companiile ce activează în Germania vor putea să angajeze acești specialiști în baza unui concurs cu condiția să nu existe candidați germani sau europeni.
O altă reglementare privește politica atragerii de capital. Legea prevede că în cazul în care este investită o sumă minimă de 1.000.000 de euro și se creează minimum 10 locuri de muncă proprietarul acestei activități va putea primi permisul de ședere. Studenții străini care au studiat în Germania la momentul încheierii studiilor vor beneficia de 12 luni de permis de ședere, în acest timp având posibilitatea să găsească un contract de muncă care să le convertească vechiul permis de ședere pe motive de studiu într-un alt tip, pe motiv de muncă. Dacă la sfârșitul acestei perioade nu vor găsi un contract de muncă vor trebui să părăsească țara.
Modelul englez: legislația engleză utilizează un model care favorizează diversitatea etnică și culturală, permițând formarea de comunități etnice care în afară de faptul cã întăresc diversitatea, reprezintă un punct de referință administrativă pentru autoritatea publică. În același timp cetățenii Regatului Unit împreună cu alți 25% dintre cetățenii vechii Europe sunt împotriva “falșilor imigranți pe motive politice” și împotriva unei “invazii din Est”. În aprilie 2004 a izbucnit un imens scandal în presa engleză ce a provocat demisia secretarului pe problemă imigrației Beverly Huges, deoarece a fost acuzată că nu a știut să-și controleze propriul departament, în care funcționari de la București, acceptând documente false au permis câtorva zeci de mii de români să pătrundă pe teritoriul Mării Britanii că refugiați politici.
Modelul francez: autoritățile franceze explică propriul raport cu imigrantul prin tehnica asimilării în baza căruia acesta își abandonează identitatea culturală pentru a deveni “buni cetățeni francezi”. În fața presiunii venite din partea comunității musulmane care cerea statului francez să permitã tinerelor fete să poată purta vălul la școala, în lună martie 2004, parlamentul votează o lege prin care este interzisă afișarea simbolurilor religiose în locuri publice. Această măsură se încadrează în politica statului în care “tot ceea ce contează este raportul cetățeanului cu statul, iar religia devine o problemă privată căreia nu-i este acordat dreptul de a ocupa alte teritorii.
Modelul olandez: dintr-o țară ideală pentru cei care fug de foame și războaie Olanda devine una dintre țările cele mai intolerante privind imigranții. Opinia publică olandeză este împărțită de două opțiuni: una tradițională liberală, ospitalieră, iar cea de-a doua opusă, care cere o politică de închidere a granițelor. Parlamentul olandez, în această atmosferă de dividere a opiniei publice, a emis o lege în 2003 prin care se reduce drastic posibilitatea de a obține azil pe motive politice sau umanitare și se introduce sistemul cotelor în acordarea permiselor de ședere pe motive de muncă. În baza acestei legi toți străinii care au intrat în țară înainte de aprilie 2001 și nu au obținut un permis de ședere sunt obligați să părăsească imediat țara.
Modelul italian: începând cu anii ’90 statul italian prin diverse legi a acordat permis de ședere străinilor care demonstrau că lucrează. Politica italiană în acest domeniu se încadrează în două coordonate: încheierea procesului de acordare de permise de ședere în masă, menținându-se o politică de acordare de permise pe motive de muncă pe baza sistemelor cotelor, și obligarea imigranților de a deține un loc de muncă stabil pe bază de contract, în caz contrar acestora nemaifiindu-le înnoit permisul. În domeniul integrării străinului în fața cererilor comunităților musulmane de a se permite fetelor de această religie să poarte vălul la școală, statul italian s-a declarat împotrivă, considerând nefondată și cererea anumitor organizații musulmane de a înlătura crucifixul din clasele unde învață copiii de religie musulmanã, arătându-se că Italia este un stat unde religia majoritară este creștină. Această decizie își găsește legitimarea inclusiv în preambulul Constituției europene, în care se arată că “moștenirea culturală, umanistă și religioasă a Europei”, stă la baza propriei civilizații.
În același timp în legislația italiană există reglementări care se găsesc într-o vizibilă contradicție cu acte și documente internaționale. Se au în vedere anumite dispoziții privind intrarea și șederea străinilor pe teritoriul italian, ca și reglementări cu privire la modalitățile de expulzare. Prin legea publicatã pe 18.06.1931, care se află încă în vigoare, este caracterizat modul în care statul se raportează la străini. În conformitate cu această lege sunt prevăzute un important sistem de controale, autorizații și puternice limitări ale drepturilor și libertăților fundamentale.
Statele percep diferit fenomenul migraționist, în funcție de contextul specific fiecãruia. De asemenea, publicul percepe migrația, cel puțin dinspre țările terțe, preponderent, cu conotație negativă. De aceea, este nevoie de o campanie de conștientizare asupra aspectelor pozitive ale migrației și a necesității acesteia. Totodată, politicile privind dezvoltarea trebuie să includă și măsuri corespunzătoare pentru gestionarea eficientă a fenomenului migrației. Aceasta cu atât mai mult cu cât fenomenul va avea consecințe tot mai importante atât asupra pieței muncii, cât și asupra sistemelor de pensii și de sănătate. De aceea, este nevoie de o abordare comună a problematicii managementului migrației și armonizarea politicilor tuturor țărilor în gestionarea eficientă a consecințelor acestui fenomen.
3.2 Instituții implicate în gestionarea fenomenului migrației în România
Instituțiile responsabile pentru implementarea planurilor anuale de acțiune fac parte din Grupul de coordonare a implementării strategiei Naționale privind migrația, creat în baza prevederilor HG nr. 1708/2004 și coordonat de secretarul de stat, șef al Departamentului Ordine și Siguranță Publică din cadrul Ministerului Afacerilor Interne.
Stadiul și rezultatele concrete ale acțiunilor cuprinse în planurile de acțiune anuale sunt evaluate periodic, funcție de termenele prevăzute în plan și, anual, în baza informării realizate de președintele Grupului, ministrul afacerilor interne prezintã Guvernului raportul de activitate privind stadiul implementãrii strategiei și supune aprobării planul de acțiune pentru următoarele 12 luni.
Pentru asigurarea continuității în abordarea fenomenului imigrației, dar și prin prisma caracterului dinamic al factorilor de natură internă și internațională ce își pun amprenta asupra evoluțiilor în acest domeniu, prin H.G. nr. 498 din data de 18 mai 2011, a fost aprobată Strategia națională privind imigratia pentru perioada 2011-2014.
Deși în ultimul deceniu în unele zone ale lumii, precum Europa, migrația a înregistrat fluxuri sporite, problema migrației internaționale este pentru multe state ale lumii o preocupare conjuncturală, chiar reziduală, mai degrabă de răspuns la unele evoluții decât de gestiune sau estimare a circulației persoanelor.
În cadrul fluxurilor de populație, circulația forței de muncă înregistrează dimensiuni în creștere, atât a numărului cât și a intensitătii.
Pentru spațiul european, circulația persoanelor și respectiv a forței de muncă prezintă o importanță deosebită, lărgirea UE în valuri succesive, îmbătrânirea demografică a populației țărilor (vest)-europene într-un ritm accelerat și motivele economice reprezentând principalele stimulente pentru intensificarea circulației persoanelor și a forței de muncă.
După anul 1990 în România a fost înființat un sistem de instituții având ca scop derularea unor activități legate de fenomenul migrației externe. Aceste instituții îmbracă următoarele forme: birouri locale ale diferitelor organizații internaționale cu activitate în domeniul migrației (OIM, UNCHR); instituții guvernamentale precum agențiile și oficiile, departamentele diferitelor ministere (cum sunt cele din cadrul Ministerului Administrației și Internelor, Ministerului Muncii, Solidarității Sociale și Familiei, Ministerului Afacerilor Externe, Ministerului Educației, Cercetării și Tineretului); organizații non-guvernamentale (Consiliul Național Român pentru Refugiați, Forumul Român pentru Refugiați și Migranți ș.a.).
În viitor se așteaptă creșterea capacității instituționale a statului, astfel încât instituțiile sale să poată face față problemelor migrației la nivelul cerințelor identificate. Faptul că România va deveni granița de est a UE va muta o serie de probleme actualmente europene către instituțiile române, necesitând o dezvoltare și mai puternică a capacității instituționale, care va trebui să demonstreze capacitatea de a răspunde unor solicitări cu mult mai complexe decât cele actuale.
Experiența internațională în urmărirea, administrarea fenomenului migraționist demonstrează împletirea strânsă a dimensiunii legislativ-instituționale cu cea socio-culturală. Elaborarea și adoptarea legilor, crearea instituțiilor, stabilirea strategiilor și politicilor corespunzătoare reprezintă componente majore ale acestui proces, dar succesul lor nu poate fi separat de modul în care actorii implicați – administrația de stat, organizațiile non-guvernamentale, mass-media, comunitățile, indivizii – răspund așa-numitelor “provocări comportamentale”, legate de participare, comunicare, mentalități, atitudini.
La nivel supra-național, printre instituțiile statele implicate în derularea și monitorizarea migrației se numără Uniunea Europeană, iar printre cele voluntare se numără Organizația Internațională a Migrației.
Uniunea Europeană prin legile pe care le promulghează și prin mecanismele de aplicare a lor influențează fenomenul migraționist în Europa, aspecte prezentate deja pe parcursul acestui capitol.
Organizația Internațională pentru Migrației este una dintre principalele organizații voluntare cu activitate în domeniul migrației la nivel mondial. Aceasta a fost creată în 1951 la inițiativa Belgiei și a Statelor Unite ale Americii. Organizația este adepta principiului că migrația umanitară și cea ordonată este în beneficiul atât al migranților cât și al societății. OIM dorește să ajute statele și indivizii în a rezolva probleme legate de migrație. Există patru mari domenii în care IOM contribuie la implementarea acestor principii:
Migrația Umanitară, prin care oferă ajutor în procesul migrației persoanelor aflate în situații de conflict, cum ar fi refugiații sau cei care cu toate că sunt în căutare de azil, nu îl obțin și se vor reîntoarce în țările lor de origine.
Migrația pentru Dezvoltare, prin intermediul unor programe de dezvoltare se furnizează statelor mână de lucru calificată ținând cont de prioritățile naționale și nevoile comunităților primitoare. OIM derulează patru tipuri de programe în acest domeniu: Programe de Transfer al Resurselor Umane Calificate, Programe de Migrație Selectivă, Programe Integrate ale Experților și Programe de Cooperare Intra-Regională.
Cooperarea Tehnică, prin care OIM oferă consultanță guvernelor, agențiilor interguvernamentale și organizațiilor non-guvernamentale pentru dezvoltarea și implementarea politicilor de migrație, legislației și al managementului migrației.
d. Baze de Date ale Migrației, Cercetării și Informației, activitate ce constă în colectarea de informații pe de o parte și în organizarea de seminarii, conferințe și diferite campanii de diseminare a informațiilor.
La nivel național guvernele țărilor din UE influențează fenomenul migraționist și fluxurile de intrare prin diferite politici și activități, cum ar fi acordurile bilaterale inter-guvernamentale spre exemplu.
În România principalele instituții guvernamentale implicate în derularea proceselor migratorii sunt Ministerul Administrației și Internelor, Ministerul Muncii, Solidarității Sociale și Familiei, Ministerul Afacerilor Externe și Ministerul Educației și Cercetării. Principalele politici migraționiste în România sunt implementate prin intermediul a numeroase agenții în cadrul sau independente de ministerele mai sus menționate, agenții a căror activitate se coordonează cu dificultate. Spre exemplu, fenomenul emigrației și cel al imigrației sunt tratate de instituții diferite, iar în cazul în care aceeași instituție are în vedere ambele aspecte ale fenomenului migraționist, ele sunt tratate de către departamente diferite, specializate.
Ministerul Administrației și Internelor – MAI – prin structurile sale specializate asigură respectarea regimului frontierei de stat al României, a regimului străinilor în România, gestionează evidența străinilor cărora li s-a acordat drept de ședere în România (Sistemul Național de Evidență a Străinilor), implementează politicile României în domeniul refugiaților, organizează și coordonează activitatea de emitere și evidență generală a documentelor de identitate și de călătorie. În cadrul MAI instituții cu atribuții în sfera fenomenului migraționist sunt: Poliția de Frontieră Română, Autoritatea pentru Străini, Direcția Pașapoarte și Oficiul Național pentru Refugiați.
Oficiul Național pentru Refugiați din MAI este autoritatea centrală responsabilă de implementarea politicilor României în domeniul refugiaților, precum și a dispozițiilor noilor reglementări privind statutul și regimul refugiaților pe teritoriul României, având în componență structuri centrale și locale. Oficiul culege statistici relevante privind refugiații și azilanții și conduce centrele special amenajate pentru refugiați în colaborare cu autoritățile locale. Acest departament conlucrează cu Comisia Națiunilor Unite pentru Drepturile Omului și alte ONG-uri active în sectorul refugiaților.
În cadrul Strategiei de dezvoltare a Oficiului Național pentru Refugiați s-a stabilit necesitatea descentralizării capacității de primire a solicitanților de azil. Pentru aceasta pe lângă cele centrale aflate în București, Oficiul Național pentru Refugiați a deschis Centrul de cazare și proceduri de la Timișoara, cu o capacitate de 250 de locuri, Centrul de cazare și proceduri de la Galați, cu o capacitate de 250 de locuri.
Pe termen mediu se urmărește înființarea de noi structuri teritoriale atât în zonele de nord și nord-est ale țării, cât și în principalele puncte de trecere a frontierei, aeriene și navale (aeroportul Internațional Iași, portul Constanța). La nivel național, se estimează că ar fi necesară creșterea capacității de primire a solicitanților de azil cu încă 260 de locuri de cazare, în plus față de cele 1440 existente (inclusiv Timișoara și Galați), urmărindu-se cu prioritate acoperirea viitoarei frontiere externe a Uniunii Europene.
Ministerul Muncii și al Solidarității Sociale și Familiei- MMSSF- acționează în domeniul migrației prin intermediul Oficiului pentru Migrația Forței de Muncă, Agenția Națională pentru Forță de Muncă și Departamentul pentru Acorduri Bilaterale și Afaceri Externe.
Oficiul pentru Migrația Forței de Muncă s-a format în anul 2002 prin transformarea Oficiul Național pentru Recrutarea și Plasarea Forței de Muncă în Străinătate –ONRPFMS. Aceasta este o instituție publică, care are competențe atât în domeniul imigrației (spre exemplu, acordarea de permise de muncă pentru cetățenii străini care doresc un loc de muncă în România, atestarea și recunoașterea diplomelor de calificare pentru cetățenii străini care doresc să desf ășoare activitate autorizată în România), cât și în domeniul emigrației (prin recrutarea și plasarea forței de muncă din România în străinătate prin contractele de muncă temporare; protecția cetățenilor români care lucrează în străinătate).
Agenția Națională a Forței de Muncă are filiale la nivel de județe și este responsabilă cu autorizarea și monitorizarea permanentă a firmelor private care desfășoară activități de mediere a forței de muncă din România pentru străinătate.
Departamentul pentru Acorduri Bilaterale și Afaceri Externe este responsabil cu negocierea și semnarea convențiilor între țări în privința schimbului de forță de muncă. Aceste acorduri sunt contrasemnate de Ministerul Afacerilor Externe și devin aplicabile după ce sunt ratificate în Parlament. Principala preocupare a autorităților române la negocierea de astfel de contracte este de a asigura pe cât posibil condiții egale de muncă pentru migranții români cu lucrătorii din țara respectivă.
Ministerul Afacerilor Externe este implicat în reglementarea și implementarea politicilor privind migrația prin intermediul Departamentului Relațiilor Consulare și Departamentului Românilor aflați în Străinătate.
Departamentul Relațiilor Consulare este responsabil cu protecția și ajutorarea cetățenilor români și a companiilor românești din străinătate. Birourile consulare în străinătate sunt de asemenea prim punct de contact pentru investitorii străini ce doresc să investească în România și pentru firmele ce caută forță de muncă în România.
Departamentul Românilor aflați în Străinătate este responsabil cu menținerea și consolidarea românilor aflați înafara granițelor țării. Diaspora este formată din două categorii de români care trăiesc în străinătate: cei ce au plecat din România pentru a trăi în străinătate și vorbitorii de limbă română care forțați de evenimente istorice trăiesc înafara granițelor țării pe teritoriile altor state. Acest departament este preocupat în mod special în a ajuta această a doua categorie de persoane vorbitoare de limbă romănă ce trăiesc în afara granițelor țării (Moldova, Ungaria, Bulgaria, Serbia, Ucraina) să-și păstreze identitatea culturală și dacă este cazul le sprijină să le fie recunoscute drepturile lor în calitate de minoritate în țara respectivă.
Ministerul Educației și Cercetării – MEC – care ține evidența românilor care studiază în străinătate și a străinilor care studiază în România.
Centrul Național pentru Recunoașterea și Echivalarea Diplomelor (CNRED) a fost înființat în 1999 ca unitate specializată în cadrul Ministerului Educației și Cercetării. Centrul este asociat rețelelor europene ENIC (Rețeaua Europeană a Centrelor de Informare) și NARIC (Rețeaua Centrelor de Informare pentru Recunoaștere Academică). El funcționează ca punct de contact în privința recunoașterii calificărilor profesionale și în același timp din 2002 a devenit coordonatorul sistemului general de recunoaștere academică și profesională în România. Printre activitățile desfășurate de CNRED se numără: stabilirea criteriilor pentru recunoașterea și echivalarea diplomelor la nivel pre-universitar, universitar și post-universitar, emite certificate care atestă studiile efectuate în România pentru cei ce doresc să-și continue studiile în străinătate sau să lucreze în străinătate, recunoaște diplomele cetățenilor străini care doresc să obțină permise de muncă în România.
Un pas important în instituționalizarea problemelor legate de migrare a fost înființarea de instituțiile specializate cu competențe în domeniul migrării cum ar fi Comitetul Român pentru Problemele Migrării.
Comitetul Român pentru Problemele Migrării/Comitetul Interministerial antitrafic ființe umane este un comitet interministerial coordonat de Ministerul de Interne (alături de Ministerul Muncii și Solidarității Sociale și Familiei- MMSSF, Ministerul Afacerilor Externe – MAE, Ministerul Finanțelor- MF, Ministerul Educației și Cercetării – MEC, Ministerul Săn ătății– MS, Ministerul Justiției – MJ, Ministerul Administrației Publice MAP). Acesta a fost creat încă din 1991, funcționează prin comitete locale formate din reprezentanți ai ministerelor participante și are ca obiect de activitate conform legii soluționarea dosarelor și asigurarea condițiilor minim necesare pentru azilanți și refugiați.
Între instituțiile non-guvernamentale care sunt implicate în derularea sau colectarea de informații despre migrație se numără:
firme private de intermediere contracte de muncă cu străinătatea ;
Biroul local din România al Organizației Internaționale a Migrației ;
reprezentanța din România a Înaltului Comisariat al Națiunilor Unite pentru Refugiați;
Fundația Consiliului Național Român pentru Refugiați ;
Forumul Român pentru Refugiați și Migranți ;
Biroul local al Organizației Internaționale pentru Migrație, funcționează din 1992 când România a devenit membru observator al OIM. În 1998 România a devenit membru deplin al organizației. Cele două mari tipuri de programe pe care OIM le derulează în România sunt legate de migrația umanitară și de cooperarea tehnică. Spre exemplu, printre activitățile biroului local s-au numărat programe de asistență pentru reîntoarcerea în țară a celor ce au căutat azil în alte țări și nu au reușit să-l obțină (1996-1997, 2000), asistență pentru stabilirea în Australia a unui număr de persoane ce au obținut rezidență permanentă, campanii de informare în masă pentru prevenirea emigrării ilegale (1994-1995). În prezent OIM în România asistă guvernul României la transferul acquis-ului comunitar și la adaptarea legislației, procedurilor și instituțiilor în domeniul migrației, vizelor și managementului la granițe. Astfel în 2002 OIM a semnat un Memorandum de înțelegere cu Guvernul României privind cooperarea în domeniul repatrierii voluntarea umanitare asistate, Memorandum ce a fost ratificat în 2003 prin Legea 374/2003.
Reprezentanța din România a Înaltului Comisariat al Națiunilor Unite pentru Refugiați a participat activ la elaborarea actelor normative în domeniul azilului, având loc numeroase schimburi de scrisori între cele două instituții. Anual se stabilesc programe comune de pregătire profesională în care sunt implicate și alte structuri cu atribuții în domeniul azilului. Organizațiile non-guvernamentale finanțate de U.N.H.C.R. sunt implicate în mod activ în asistarea legală și reprezentarea solicitanților de azil, care au depus cereri pentru recunoașterea statutului de refugiat la puncte de trecere a frontierei de stat.
Fundația Consiliuui Național Român pentru Refugiați este o organizație non-guvernamentală înființată în 1998 cu scopul de a promova și apăra drepturile refugiaților și solicitanților de azil. Astfel prin intermediul acestei organizații s-au oferit solicitanților de azil consiliere, asistență și suport juridic, consiliere socială și orientare culturală cât și servicii medicale și suport psihologic.
Forumul Român pentru Refugiați și Migranți (ARCA) care conduce programe pentru refugiații și migranții în România. Principalele sale programe se concentrează pe integrarea culturală și educațională a imigranților și refugiaților în comunitățile din România. Organizația este finanțată în cea mai mare proporție de Comisia Națiunilor Unite pentru Refugiați.
Serviciul Iezuiților pentru Refugiați din România este o altă organizație non-guvernamentală care a fost înființată în 1996 cu scopul de a sprijini drepturile fundamentale ale refugiaților. Printre principalele sale activități se numără: consiliere socială, programe culturale, acordarea de ajutoare de urgență, proiecte educaționale, informații și acțiuni de promovare a drepturilor refugiaților, găsirea unei locuințe ieftine, etc.
Observăm că o mare parte a acestor instituții își desfășoară activitatea în domeniul ajutorării refugiaților și imigranților în România. O explicație ar fi faptul că măsurile luate de statul român au fost considerate a fi insuficiente în acest domeniu datorită dificultăților financiare pe de o parte (România este ea însăși într-o perioadă de dezvoltare) cât și datorită faptului că există încă o mare diferență între prevederile legale și ceea ce se realizează de fapt de statul român (IOM, Migration Trends, 2003). Pe de altă parte numărul mic de imigranți care au ca țintă România (în jur de 200 de persoane pe an) face dificilă testarea legislației în domeniu la scară largă.
3.3 Evolutia legislatiei privind migratia in Romania dupa 1989
Dreptul la liberă circulație este garantat de Constituția României, fiecare cetățean român având dreptul de a emigra și de a reveni în țară. Astfel, potrivit articolului 25 din Constituția României, revizuită, „dreptul la liberă circulație, în țară și în străinătate, este garantat. Legea stabilește condițiile exercitării acestui drept. Fiecărui cetățean îi este asigurat dreptul de a-și stabili domiciliul sau reședința în orice localitate din țară, de a emigra, precum și de a reveni în țară.” Dreptul la liberă circulație este un drept care asigură libertatea de mișcare a cetățeanului. Constituția reglementează ambele aspecte care formează conținutul dreptului la liberă circulație: libera circulație pe teritoriul României și libera circulație în afara teritoriului. În acest sens se garantează dreptul la libera circulație în deplinătatea elementelor sale constitutive. Libertatea de circulație a cetățenilor nu este absolută, ci trebuie circumscrisă unor limite, care sunt determinate de necesitatea apărării securității naționale, asigurarea ordinii publice și prevenirea unor posibile consecințe negative ale exercitării cu rea-credință a acestei libertăți. Aceasta, deoarece limitările dreptului de liberă circulație sunt prevăzute de lege și constituie măsuri necesare, într-o societate democratică, pentru securitatea națională, siguranța publică, menținerea ordinii publice, prevenirea faptelor penale, protecția sănătății sau a moralei, ori pentru protejarea drepturilor și libertăților altora. De regulă, aceste condiții privind exercitarea dreptului la liberă circulație urmăresc ocrotirea unor valori economice și sociale, a drepturilor și libertăților fundamentale, normala desfășurare a relațiilor cu alte state. Reglementările legale privind actele de identitate, pașapoartele sau celelalte documente, regulile privind trecerea frontierelor și, în general, privind starea civilă a persoanelor nu sunt și nu pot fi considerate restricții la libera circulație a persoanelor, ci dimpotrivă, ca norme ce conferă un cadru eficient și civilizat exercitării acestui drept.
Articolul 12 din Pactul internațional privitor la drepturile civile și politice stabilește că libera circulație poate face obiectul unor restricții dacă sunt îndeplinite următoarele condiții:
sunt prevăzute de lege;
sunt necesare pentru protejarea siguranței naționale, ordinii publice, sănătății sau moralității publice;
sunt compatibile cu celelalte drepturi recunoscute.
Exercitarea acestui drept poate fi, astfel, condiționată prin lege dacă această condiționare se impune pentru evitarea unui pericol grav ce ar amenința ordinea constituțională, pentru prevenirea riscului răspândirii unei epidemii, a consecințelor unei calamități naturale. Unele restricții se pot motiva și prin protecția minorilor împotriva abandonului sau pentru combaterea unor infracțiuni ori pentru executarea unor hotărâri judecătorești.
Cât privește libera circulație a cetățenilor români în străinătate, ea este de asemenea garantată prin permiterea emigrării și revenirii în țară. Constituția valorifică o regulă ce rezultă din documentele juridice internaționale și de tradiție în materie, în sensul căreia orice persoană este liberă să părăsească orice țară, inclusiv propria sa țară. Interesant este de observat în acest sens sens cum a evoluat legislația românească din perioada ce a urmat revoluției de la 1989 și până la aderarea României ca stat cu drepturi depline al Comunității Europene.
România este unul dintre statele democratice care garantează dreptul la liberă circulație cetățenilor săi, care asigură libertatea de mișcare a acestora. Constituția reglementează ambele aspecte care formează conținutul dreptului la liberă circulație: libera circulație pe teritoriul României și libera circulație în afara teritoriului.
Cu toate acestea, dreptul la liberă circulație nu trebuie înțeles însă în sens absolut. Statul poate adopta o serie de măsuri care să limiteze în condiții clar stabilite acest drept, după cum poate impune respectarea unei serii de condiții la ieșirea din țară. Reglementările cu caracter nespecific privind ieșirea/reîntoarcerea în/din țară au o importanță specială pentru segmentul migrației private pentru muncă. Dacă acceptăm că în România este vorba de o migrație predominant temporară cu ieșiri și intrări multiple la nivelul aceluiași individ, atunci pachetele de măsuri legate de ieșiri/intrări în spațiul românesc și cele legate de modalitățile de obținere/schimbare/prelungire a unui pașaport capătă o semnificație aparte.
Statul român a încercat să controleze migrația privată pentru muncă, catalogată ca migrație clandestină, prin măsuri de acest tip. Este vorba de măsuri restrictive, care se aglomerează, în mod firesc în jurul perioadei 2000-2006. Perioada de început a intervalului este preponderent marcată de eforturile pentru suspendarea obligativității vizelor, a doua parte de eforturile de integrare (armonizare a legislației, implementarea acquis-ului comunitar).
Prima lege semnificativa in domeniu a fost Decretul Lege 10 din 8 ianuarie 1990 au o semnificație aparte. Actul normativ pune capăt unui lung șir de ani de restricții legate de dreptul de ieșire și intrare în România, permițând, „liberalizând consumul” unui bun rar până atunci, pașaportul.
„Cetățenii români, fără deosebire de rasă, naționalitate, sex, limbă, religie, convingeri politice, ocupație, se bucură de dreptul de a călători liber în străinătate.”
Cadrul normativ actual prin care se reglementează regimul străinilor în România, al cetățenilor statelor membre ale UE și ale Spațiului Economic European, precum și normele de drept care reglementează azilul în România este conferit în principal de O.U.G. nr. 194/2002 privind regimul străinilor în România, republicată, cu completările ulterioare, O.U.G. nr. 102/2005 privind libera circulație pe teritoriul României a cetățenilor statelor membre ale Uniunii Europene și Spațiului Economic European, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 260/2005, cu modificările și completările ulterioare, Legea nr. 122/2006 privind azilul în România, cu modificările și completările ulterioare și O.U.G. nr. 56/2007 privind încadrarea în muncă și detașarea străinilor pe teritoriul României, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 134/2008.
Aderarea la UE a determinat, în ultimii ani, modificări substanțiale ale normelor de drept care reglementează regimul străinilor în România, al cetățenilor statelor membre ale Uniunii Europene și ale Spațiului Economic European, precum și ale normelor de drept care reglementează azilul în România, în vederea asigurării conformității cu legislația europeană în domeniu și cu alte instrumente juridice cu caracter internațional la care statul român este parte. Acest proces complex de armonizare legislativă se află în continuă desfășurare, în vederea identificării unor soluții viabile pentru transpunerea acquis-ului în domeniu. Totodată, prin modificările și completările legislației naționale incidente domeniilor sus menționate, se urmă rește permanent eliminarea unor disfuncționalități apărute în implementarea cadrului legislativ în domeniul străinilor. Pentru aplicarea în totalitate a dispozițiilor acquis-ului Schengen, de la data adoptării deciziei Consiliului în acest sens, a fost creat cadrul general prin adoptarea unor măsuri legislative, instituționale, administrativ-tehnice în scopul implementării acquis-ului relevant.
O.U.G. nr. 194/2002 privind regimul străinilor în România și O.U.G. nr. 56/2007 privind încadrarea în muncă și detașarea străinilor pe teritoriul României, transpun următoarele directive:
– Directiva 2003/86/CE a Consiliului din 22 septembrie 2003 privind dreptul la reîntregirea familiei, publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene nr. L251 din 3 octombrie 2003;
Directiva 2003/109/CE a Consiliului din 25 noiembrie 2003 privind statutul cetățenilor țărilor terțe care sunt rezidenți pe termen lung, publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene nr. L16 din 23 ianuarie 2004;
Directiva 2003/110/CE a Consiliului din 25 noiembrie 2003 privind asistența la tranzit în cadrul măsurilor de îndepărtare pe cale aeriană, publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene nr. L321 din 6 decembrie 2003;
Directiva 2004/114/CE a Consiliului din 13 decembrie 2004 privind condițiile de admisie a resortisanților țărilor terțe pentru studii, schimb de elevi, formare profesională neremunerată sau servicii de voluntariat, publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene nr. L375 din 23 decembrie 2004;
Directiva 2005/71/CE a Consiliului din 12 octombrie 2005 privind o procedură specială de admisie a resortisanților țărilor terțe în scopul desfășurării unei activități de cercetare științifică, publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene nr. L289 din 3 noiembrie 2005;
Directiva 2008/115/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 16 decembrie 2008 privind standardele și procedurile comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală, publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene nr. L348 din 24 decembrie 2008;
Directiva 2009/52/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 18 iunie 2009 de stabilire a standardelor minime privind sancțiunile și măsurile la adresa angajatorilor de resortisanți din țări terțe aflați în situație de ședere ilegală, publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene nr. L168 din 30 iunie 2009;
Directiva 2009/50/CE a Consiliului din 25 mai 2009 privind condițiile de intrare și de ședere a resortisanților din țările terțe pentru ocuparea unor locuri de muncă înalt calificate, publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene nr. L155 din 18 iunie 2009;
Directiva 2004/81/CE a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind permisul de ședere eliberat resortisanților țărilor terțe care sunt victime ale traficului de persoane sau care au făcut obiectul unei facilitări a imigrației ilegale și care cooperează cu autoritățile competente, publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene nr. L261 din 6 august 2004 și asigură aplicarea Regulamentului (CE) nr. 810/2009 al Parlamentului European și al Consiliului din 13 iulie 2009 privind instituirea unui Cod comunitar de vize (Codul de vize), publicat în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene nr. L243 din 15 septembrie 2009.
Legea nr. 122 din 4 mai 2006 privind azilul in România, transpune următoarele directive:
Directiva 2001/55/CE a Consiliului din 20 iulie 2001 privind standardele minime pentru acordarea protecției temporare, în cazul unui aflux masiv de persoane strămutate, și măsurile de promovare a unui echilibru între eforturile statelor membre pentru primirea acestor persoane și suportarea consecințelor acestei primiri, publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene nr. L212 din 7 august 2001;
Directiva 2003/9/CE a Consiliului din 27 ianuarie 2003 de stabilire a standardelor minime pentru primirea solicitanților de azil în statele membre, publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene nr. L31 din 6 februarie 2003;
Directiva 2003/86/CE a Consiliului din 22 septembrie 2003 privind dreptul la reîntregirea familiei, publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene nr. L251 din 3 octombrie 2003;
Directiva 2004/83/CE a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind standardele minime referitoare la condițiile pe care trebuie să le îndeplinească resortisanții țărilor terțe sau apatrizii pentru a putea beneficia de statutul de refugiat sau persoanele care, din alte motive, au nevoie de protecție internațională și referitoare la conținutul protecției acordat, publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene nr. L304 din 30 septembrie 2004;
Directiva 2005/85/CE a Consiliului din 1 decembrie 2005 privind standardele minime cu privire la procedurile din statele membre de acordare și retragere a statutului de refugiat, publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene nr. L326 din 13 decembrie 2005.
Totodată, începând cu data aderării la UE, România aplică prevederile Regulamentului (CE) nr. 343/2003 al Consiliului din 18 februarie 2003 de stabilire a criteriilor și mecanismelor de determinare a statului membru responsabil de examinarea unei cereri de azil prezentate într-unul dintre statele membre de către un resortisant al unei țări terțe, publicat în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene nr. L50 din 25 februarie 2003 și ale Regulamentului (CE) nr. 2725/2000 al Consiliului din 11 decembrie 2000 privind instituirea sistemului „Eurodac” pentru compararea amprentelor digitale în scopul aplicării eficiente a Convenției de la Dublin, publicat în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene nr. L316 din 15 decembrie 2000, acte europene obligatorii în toate elementele și direct aplicabile pe teritoriile statelor membre UE.
OUG nr. 102/2005 privind libera circulație pe teritoriul României a cetățenilor statelor membre ale Uniunii Europene și Spațiului Economic European, transpune Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora, de modificare a Regulamentului (CEE) nr. 1612/68 și de abrogare a Directivelor 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE și 93/96/CEE, publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene nr. L 158 din 30 aprilie 2004.
Ordonanța Guvernului nr. 44/2004 privind integrarea socială a străinilor care au dobândit o formă de protecție sau un drept de ședere în România, precum și a cetățenilor statelor membre ale Uniunii Europene și Spațiului Economic European, aprobată cu modificări prin Legea nr. 185/2004, cu modificările și completările ulterioare, urmărește facilitarea integrării sociale a străinilor care au dobândit o formă de protecție în România.
Aceste acte normative sunt numai o parte dintre cele adoptate in acest domeniu, numarul mare al acestor acte este datorat si alinierii legislatiei noastre la standardele UE si condider ca este necesara o codificare a lor.
3.4 Strategii și planuri de acțiune ale Guvernului României în domeniul migrației
Guvernul României, prin autoritățile competente, depune diligențele necesare pentru încheierea de acorduri, înțelegeri, tratate sau convenții cu autorități publice similare din alte state, în vederea stabilirii condițiilor de protecție a cetățenilor români cu domiciliul în România și care lucrează în țările respective. La momentul actual România are Încheiate astfel de acorduri, înțelegeri, tratate sau convenții, pe domeniul mobilității forței de muncă, cu mai multe state. Principalul document în domeniul migrației este Strategia Națională privind Imigrația. În acesta strategie sunt elaborate obiectivele strategice și cele specifice în ceea ce privește acest domeniu pentru o mai bună abordare a fenomenului în interesul societății românești.
Printre obiectivele strategice se numără:
-intarirea controlului legalității șederii străinilor pe teritoriul României și aplicarea corespunzătoare a măsurilor de îndepărtare și a celor restrictive.
-imbunatatirea sistemului național de azil
-participarea activă a României la eforturile comunității internaționale și statelor membre UE la identificarea unor soluții durabile pentru persoanele aflate în nevoie de protecție internațională
-integrarea socială a străinilor cu ședere legală.
Migrația reprezintă o realitate care va continua să existe atât timp cât vor exista discrepanțe din punct de vedere al bunăstării și al dezvoltării între diferitele regiuni ale lumii. Acest fenomen poate reprezenta o șansă pentru că este un factor de schimburi umane și economice și, de asemenea, pentru că permite persoanelor să își realizeze aspirațiile.
Ea s-a transformat de-a lungul timpului dintr-un proces regional, determinat de factori economici, sociali, naturali sau politici, într-un fenomen global, în prezent fiind cuantificat la aproximativ 3% din populația totală. Nicio țară nu se află în afara fluxurilor migratorii internaționale, acestea având fie calitatea de loc de origine, fie de tranzit ori destinație sau, în unele cazuri, toate simultan.
Migrația legală trebuie să reprezinte rezultatul voinței comune a migrantului și a statului membru de primire, în avantajul amândurora, ba chiar mai mult decât atât, și în avantajul statului de origine, în contextul unei migrații circulare. Astfel, în cadrul politicilor comune europene și cu aplicarea acquis-ului relevant, fiecare stat membru trebuie să decidă condițiile de admitere pe teritoriul său a migranților legali și să stabilească, dacă este cazul, numărul acestora, care ar putea fi stabilit în parteneriat cu statele de origine. În context, România este îndreptățită să pună în aplicare o politică de imigrație specifică, în funcție de nevoile identificate la nivel național, și în același timp concertată, ținând seama de impactul pe care aceasta îl poate avea asupra celorlalte state membre UE, asigurând totodată un tratament echitabil al imigranților și integrarea armonioasă a acestora în societatea gazdă.
România este expusă rutelor de migrație (legală și ilegală) din statele din estul Europei, cu origine în statele din Orientul Mijlociu, Asia de Sud-Est sau Africa. Deși în unele state membre ale UE au fost înregistrate tendințe de migrație din state din America Centrală și de Sud, acestea nu au fost sesizate încă în România, datorită poziției geografice și atractivității reduse pentru cetățenii provenind din aceste state.
Analizând contextul național actual, România trebuie să facă față următoarelor provocări în domeniul migrației:
– aderarea României la UE și, implicit, dobândirea de către cetățenii români a dreptului la libera circulație și rezidență, a provocat o migrație a forței de muncă autohtone calificată sau necalificată către piețele altor state membre, fapt ce a condus la apariția unor deficite în unele domenii de activitate;
deschiderea, mai mult ca oricând, a pieței forței de muncă în 2008 pentru lucrători cu un nivel scăzut și mediu de calificare, precum și prelungirea crizei economice mondiale instaurate la începutul anului 2009 creează posibilitatea ca mulți dintre străinii admiși pe teritoriul României pentru angajare în muncă să își piardă locurile de muncă și să încerce să părăsească teritoriul național către alte piețe de forță de muncă;
aplicarea în totalitate a dispozițiilor acquis-ului Schengen, de la data adoptării deciziei Consiliului, va transforma România într-un stat mai atractiv pentru migrația legală, cât și pentru migrația ilegală;
folosirea teritoriului Românei ca spațiu de tranzit pentru migrația ilegală către state din UE de către cetățenii proveniți din state din Estul Europei și Orientul Mijlociu; acest fenomen va fi amplificat de desființarea frontierelor interne, de la data aplicării în totalitate a dispozițiilor acquis-ului Schengen;
presiunea pusă de migranții ilegali din state din Asia de Sud-Est asupra frontierelor de Sud, Est și Nord-Est în încercarea lor de pătrundere ilegală pe teritoriul României cu intenția de a ajunge în alte state din vestul Europei;
în contextul unei Europe care îmbătrânește, România se confruntă cu acest fenomen la fel ca și majoritatea statelor membre ale UE, imigrația putând reprezenta o parte dintr-un pachet de măsuri care pot îmbunătăți această situație.
În ultimii ani, deși România și-a păstrat, în mare măsură, caracterul de stat de tranzit, aceasta a început să devină tot mai mult un stat de destinație.
Astfel, la sfârșitul anului 2009, pe teritoriul României se aflau 59.062 străini din state terțe cu ședere legală, cu 4% mai mulți decât la sfârșitul anului 2008 și cu 76,2% mai mulți decât în 2005.
Din totalul de 59.062 străini înregistrați cu ședere legală la sfârșitul anului 2009, 49.406 aveau un drept de ședere temporară (84%) și 9.656 (16%) un drept de ședere permanentă, conform scopurilor stabilite de legislația în vigoare.
Principalele scopuri pentru care străinii și-au stabilit reședința temporară pe teritoriul României sunt conexe dreptului la unitatea familiei (reîntregirea familiei, membri de familie ai cetățenilor români, UE sau Spațiul Economic European), educației (studenți), angajare în muncă.
O altă categorie de migranți care trebuie luată în considerare este aceea a solicitanților de azil și a celor care au obținut o formă de protecție pe teritoriul României. Astfel, pe parcursul anului 2009 a fost asigurat accesul neîngrădit la procedura de azil unui număr de 835 de străini și nu s-a înregistrat nici un caz de returnare iar tendința multianuală se menține crescătoare.
Această tendință este influențată în mod direct de situația economică a României și de implementarea regulilor europene care prevăd că statul în care solicitantul de azil intră sau solicită protecția pentru prima dată este responsabil pentru soluționarea cererii.
Orientările cuprinse în documentele programatice la nivel european și caracterul dinamic al fluxurilor migratorii din regiune impun o ajustare permanentă a politicilor naționale raportate la realitățile sociale din România, precum și o dezvoltare instituțională care să facă față provocărilor impuse, printr-un management corespunzător al fenomenului. Aplicarea dispozițiilor aquis-ului Schengen și consecințele acesteia asupra fenomenului migrației în regiune și la nivel național impune necesitatea adaptării sistemului național de management, prin reconfigurarea acelor mecanisme ce au drept scop combaterea imigrației ilegale.
Capitolul 4 Politici publice in domeniul migratiei –Studiu de caz
4.1 Necesitatea elaborarii si implementarii unei politici publice in domeniul migratiei in Romania
Unul dintre materialele despre politicile românești de migrație, publicat în 2005, se intitulează sugestiv: Migration policies for Romania within the European Union: Navigating between Scylla and Charybdis (Baldwin-Edwards, 2005). Titlul articolului lui Baldwin-Edwards punctează foarte clar o situație de contradicție: după începerea negocierilor de aderare la Uniunea Europeană, în 2000, România era, din punctul de vedere al migrației internaționale, una dintre cele mai importante arii de origine europeană pentru migrație economică necontrolată. Efectele migrației internaționale erau, intern, în bună măsură interpretate în sens pozitiv: plecările reduceau presiunile de pe piața forței de muncă, cu toate consecințele asociate acestui fapt și generau un flux consistent de bani, de care economia avea nevoie. România își dorea însă integrarea într-o „mare familie” cu un grad de toleranță redus la intruziunile din afară: migrația necontrolată era, și continuă să fie, în bună măsură, în virtutea experienței din a doua jumătate a secolului trecut, interpretată în sens negativ, în context european. Situația contradictorie a României venea din opoziția între ceea ce era și ce trebuia să fie: era un stat-sursă de emigrație clandestină și trebuia să fie unul de emigrație controlată. Antagonismul între ceea ce era „bine” în interior și ceea ce era „bine” în exterior obligau statul român la acțiune: era nevoie de instituirea unor măsuri de control, din perspectiva integrării în Uniunea Europeană, într-un mod care să nu afecteze câștigurile din migrație.
În construirea politicilor românești de migrație se poate face distincția între două tipuri de măsuri: cele adoptate ca urmare a obligativității de implementare a aquis-ului comunitar (măsuri care vizează, în mod particular, controlul granițelor, procedurile legate de azil și drepturile minorităților) și cele adoptate în vederea controlului emigrației.
Până la începutul anilor 2000, atitudinea statului român față de emigrație poate fi considerată mai degrabă drept una de tip laissez-faire. În domeniul emigrației pentru muncă, cele mai importante măsuri adoptate sunt cele legate de intervenția limitată pe fluxul către Israel (începând cu 1996) și semnarea câtorva tratate bilaterale.
Începând cu 2000, eforturile de reglementare în domeniul migrației se accelerează. Pe de o parte, are loc un proces de implementare a aquis-ului comunitar. În domeniul migrației, măsurile legate de legislația comună europeana erau definite de interesele și problemele țărilor membre, în acel moment exclusiv state de destinație. Pe de altă parte, pentru a-și asigura șanse sporite de succes în procesul de aderare, România trebuia să facă față unei provocări mult mai complexe: să încerce să controleze plecările, în special partea consistentă a acestora: ieșirile pentru muncă. Se poate face distincția între două tipuri de reglementări care au vizat controlul emigrației pentru muncă: pe de o parte, cele care au vizat atragerea migrației pe canale legale, în principiu prin trei categorii de măsuri: prin intervenția pe piața firmelor de mediere a plecărilor pentru muncă în străinătate, prin intervenția ca mediator al plecărilor și prin încheierea de acorduri bilaterale (măsuri cu caracter specific de control al emigrației pentru muncă), pe de altă parte, măsuri nespecifice, prin care s-a încercat controlul plecărilor, respectiv revenirilor în/din țară. Dacă primul set de reglementări face parte din arsenalul obișnuit de intervenție în migrație, cel de-al doilea definește o situație de noutate, mai ales prin context: România era un stat democratic care garanta prin constituție libertatea de mișcare cetățenilor săi, dar înlocuia controlul la distanță promovat de statele de destinație în forma vizelor cu restricții legate de îndeplinirea unor condiții la ieșirea din țară și încerca să pedepsească încălcarea regulilor legate de circulația externă a cetățenilor săi.
In continuare voi prezenta 2 politici publice in domeniul migratiei implementate in Romania: Proceduri de admisie, sedere si indepartare a strainilor, conforme cu standardele europene si Simplificarea procedurii de obtinere a dreptului de sedere in scop de munca.
4.2 Propunerea de politica publica numarul 1
„Proceduri de admisie, sedere si indepartare a strainilor, conforme cu standardele europene”
Problema sociala recunoscuta si asumata de actorul public Ministerul Administratiei si Internelor ( actualul Ministerul Afacerilor Interne) este:
nevoia de a asigura cetățenilor străini un serviciu calitativ, rapid și transparent;
reducerea birocrației;
Astfel, ca probleme care trebuie rezulvate de implementarea politicii publice mai sunt:
realizarea transferului de competențe de la nivel central către structurile teritoriale în domeniul admisiei, șederii și îndepărtării străinilor de pe teritoriul României;
-rezultatele Convenției de înfrățire instituțională RO03/IB/JH/04 – Creșterea nivelului profesional al personalului din domeniul migrației;
necesitatea creării unei structuri suple, compatibilă cu instituțiile similare din Statele Membre ale Uniunii Europene și capabilă să gestioneze problematica tot mai complexă a admisiei, șederii și îndepărtării străinilor de pe teritoriul țării;
asigurarea liberei circulații a cetățenilor Uniunii Europene și Spațiului Economic European;
cerințele Uniunii Europene de a armoniza legislația națională la acquis-ul comunitar în domeniul migrației;
implementarea în mod eficient și profesionist, conform standardelor europene în materie, a atribuțiilor în domeniul admisiei, șederii și îndepărtării de pe teritoriu a străinilor.
Evaluarea modului de funcționare a administrației publice la nivelul procedurii în domeniul admisiei, șederii și îndepărtării de pe teritoriu a străinilor a relevat o serie de probleme:
– circuitele lungi și sinuoase ale documentelor, dublarea unor atribuții, lipsa de consilieri juridici la nivelul structurilor teritoriale, transferul unor atribuții de la nivelul central la cel teritorial, ceea ce a implicat scăderea gradului de încărcare la o parte din personalul de la nivel central. In urma analizei privind activitatea de reprezentare juridică a intereselor instituției la nivelul țării, s-a relevat o mare încărcătură pentru consilierii juridici ai Autorității pentru Străini (1147 de procese din care 150 la instanțe de apel din țară), și un efort financiar pentru bugetul instituției pentru asigurarea comunicărilor cu instanțele de judecată.
Modificarea structurii va avea un impact semnificativ asupra a aproximativ 50.000 de străini, aflați în acest moment, înregistrați pe teritoriul României. De asemenea, se preconizează ca numărul de străini care își vor stabili reședința temporară în țara noastră va crește după aderarea la Uniunea Europeană cu 5%.
Scopul politicii publice a fost urmatorul:
-îmbunătățirea cadrului instituțional;
-îmbunătățirea organizării muncii și desfășurării diferitelor activități în cadrul structurilor centrale și teritoriale ale Autorității pentru Străini;
-îmbunătățirea comunicării inter și intrainstituționale prin implementarea unei politici de comunicare adecvate care să se apropie de grupurile țintă.
Beneficiarii acestei politici, conform Formularului de politica publica sunt :
Beneficiari direcți: toate categoriile de solicitanți (de admisie, sedere- aproximativ 300.000 pe an)
Beneficiari indirecți și categorii afectate de implementarea politicii:
-functionarii din cadrul Autoritatii pentru Straini
-Oficiul pentru Migratia Fortei de Munca
-Ministerul Educatiei si Cercetarii
-Agentia Romana pentru Investii Straine
-Firmele de consultanta
-Casa Nationala de Asigurari de Sananate
-Oficiul National al Registrului Comertului
Propunerea de politică publică privind procedurile de admisie, ședere și îndepărtare a străinilor a primit avizul favorabil al Secretariatului General al Guvernului în anul 2006, an în care a început și implementarea acesteia, finalizânduse în anul 2008.
Au fost inițiate o serie de măsuri legislative și modificari structurale în vederea atingerii scopului politicii publice care urmarea îmbunătățirea cadrului instituțional, a organizării muncii și desfășurării diferitelor activități în cadrul structurilor centrale și teritoriale ale Autorității pentru Străini, optimizarea comunicării inter și intrainstituționale prin implementarea unor tehnici de comunicare adecvate în domeniul migrarii, azilului și integrării străinilor în România.
În complementaritate cu acesta politică au fost aplicate încă alte două politici
publice cu următoarele titluri: Simplificarea procedurii de obținere a dreptului la ședere în scop de muncă pe teritoriul României și Un program de relocare a refugiaților în România.
Aceste politici publice se înscriu în cadrul conceptual strategic în domeniul
azilului, migrației și integrării străinilor, adoptat prin Hotărîrea Guvernului nr. 1122
din 18 septembrie 2007 pentru aprobarea Strategiei Naționale privind Imigrația
pentru perioada 2007-2010. De asemenea au fost abrogate: Hotărârea Guvernului nr.
577 din 2003 privind structura organizatorică și atribuțiile Autorității pentru Străini
și Hotărârea Guvernului 855 din 2006 pentru modificarea HG nr.577/2003.
In iunie 2007, Autoritatea pentru Străini și Oficiul Național pentru Refugiați
au fost reorganizate, prin înființarea Oficiului Român pentru Imigrări, aceasta
constituind o nouă etapă în procesul de modernizare instituțională în domeniul
imigrației, cu același deziderat: eficientizarea procedurilor în domeniul migrației prin
crearea unei structuri compatibile cu instituțiile similare din statele membre și
furnizarea unor servicii rapide, de calitate și transparente, conforme cu standardele
europene.
Beneficiari direcți ai măsurilor luate în politica publică au fost toate categoriile
de solicitanți ai serviciilor oferite de Oficiul Român pentru Imigrări, aproximativ
300.000 pe an, iar în mod indirect au beneficiat funcționarii din cadrul Ministerul
Educației și Cercetării, Agenția Română pentru Investiții Străine, firmele de
consultanță, Casa de asigurări de Sănătate, Oficiul Național al Registrului
Comerțului.
Modificările structurale la nivelul Autorității pentru Străini, în anul 2006, au avut un impact semnificativ mai ales asupra unui număr de aproximativ 50.000 de străini, aflați la acea dată pe teritoriul României. De asemenea, se preconiza ca numărul străinilor să crească după aderarea la Uniunea Europeană cu 5%.
Bugetul estimat pentru implementarea politicii publice a fost asigurat din sursă
bugetară MAI, însumând 30.000 mii RON, 15.000 mii RON cheltuieli de personal,
10.000 mii RON cheltuieli materiale și servicii, la care se adaugă fonduri de cofinanțare aferente programelor Phare, 5.000 mii RON.
În ceea ce privește atingerea obiectivelor prevăzute în politica publică și rezultatele obținute prin implementarea măsurilor și intervențiilor legislative și administrative, prezentăm o descriere tabelară a acestorain tabelul numarul 1:
Tabel nr. 1 Atingerea obiectivelor prevăzute în politica publică și rezultatele obținute
Pentru implementarea politici a fost estimat un necesar de resurse financiare
de 30.000 mii RON, insa bugetul cheltuit a fost doar de 11.874 mii RON. O analiză
comparativă a costurilor și beneficiilor (cuantificabile și calitative) indică faptul că s-a reușit implementarea politicii publice cu costuri minime, obținându-se beneficii maxime.
Impactul real al politicii publice se poate observa dacă urmărim comparativ următoarele aspecte cuprinse in Raportul privind elaborarea si implementarea politicilor publice 2006-2008: numărul de documente eliberate străinilor a crescut de la 55337 în anul 2006, la 73808 în anul 2008; numărul de servicii solicitate de către cetățeni străini la Oficiul Roman pentru Imigrări a crescut de la 74895 în anul 2006, la 100891 în anul 2008; timpul de așteptare pe care solicitanții trebuie să îl petreacă în cadrul instituției, pentru a obține serviciile dorite, a ajuns la 20 de minute; numărul de străini depistați cu ședere ilegală a fost aproximativ constant, de la 4849 în 2006 la 4824 în 2008; numărul străinilor care au primit aprobarea stabilirii domiciliului în România a crescut de la 1515 în 2006, la 1669 în 2008.
În ceea ce privește admisia pe teritoriul României, în 2008 au fost înregistrate 28.014 solicitări de vize (în 2008 cu 19% mai multe decât în aceeași perioadă a anului 2007) și au fost făcute propuneri de avizare a unui număr de 26582 (cu 10% mai multe decât în anul 2007) din care Ministerul Afacerilor Externe a aprobat 21716 (82%) cereri și a respins 4866 (18%).
În anul 2008 au fost depistate 546 grupuri de migranți în care au fost identificați 232 traficanți și 1.628 migranți, dintre acestea, 39 grupuri (143 traficanți și 252 migranți) fiind organizate în vederea săvârșirii infracțiunii de trafic de migranți, sub incidența Legii 39/2003.
În anul 2008 s-a asigurat managementul șederii în România a celor 53.726 de
străini proveniți din state terțe cu ședere legală în evidențele instituției (cu 7% mai
mulți decât în anul 2007), dintre care 45.001 sunt cu ședere temporară (cu 3% mai
mulți decât în 2007) și 8.725 cu ședere permanentă (cu 35% mai mulți decât în
2007).
Totodată, s-a asigurat exercitarea dreptului de rezidență în România a celor 23.151 de cetățeni UE și SEE, precum și membrii de familie ai acestora aflați în evidențele instituției, dintre care, 22.252 sunt cu rezidență mai mare de 3 luni și 899 cu rezidență permanentă.
În cursul anului 2008 au fost înregistrate 940 de cereri de azil, ceea ce reprezintă o creștere cu 45% față de întreg anul 2007 când au fost depuse 657 de cereri. Din aceste date reiese o tendință crescătoare datorită interesului migranților pentru țara noastră urmare a aderării la Uniunea Europeană și a extinderii spațiului Schengen. Cu toate acestea România rămâne o țară de tranzit pentru grupurile de migranți ilegal și nu este vizată ca țară de destinație de către toți solicitanții de azil.
Politica publică a reușit ca prin crearea unei structuri instituționale flexibile, compatibile cu instituțiile similare din Statele Membre ale Uniunii Europene, să întărească capacitatea instituțională de a răspunde provocărilor dinamicii accentuate a migrației și să gestioneze problematica tot mai complexă a admisiei, șederii și îndepărtării străinilor de pe teritoriul României. Urmare a implementării acestei politici au fost îmbunătățite din punct de vedere calitativ serviciile oferite, odată cu reducerea birocrației. De asemenea, s-a realizat transferul de competențe de la nivel central către structurile teritoriale în domeniul admisiei, șederii și îndepărtării străinilor de pe teritoriul României.
În urma analizării implementării politicii publice a rezultat că aceasta și-a atins în totalitate obiectivele propuse, cu toate ca au existat decalaje și disfuncționalități în etapa incipientă a implementării. Acestea au fost depașite prin o mai bună corelare a nevoilor de management cu raționalizarea procedurilor și a utilizării eficiente a resurselor limitate disponibile. În concluzie se poate spune că politica publică a fost eficientă în încercarea de a soluționa problema avută în vedere.
4.3 Propunerea de politică publică numărul 2
„Simplificarea procedurii de obținere a dreptului de ședere în scop de muncă pe teritoriul României”
Și în cazul acestei propuneri de politică publică, problema socială recunoscută și asumată de actorul public Ministerul Administrației și Internelor (actualul Ministerul Afacerilor Interne) a fost:
– reducerea birocrației;
– nevoia de asigura angajatorilor și străinilor care solicită angajarea în muncta pe teritoriul României precum și ai celor angajați în muncă, a unui serviciu calitativ, rapid și transparent;
Simplificarea procedurii de obținere a dreptului de ședere în scop de muncta pe teritoriul României a apărut din constatarea birocratizării excesive a actualului sistem. Evaluarea modului de simplificare a procedurilor de obținere a dreptului de ședere în scop de muncta pe teritoriul României a relevat o serie de probleme: proceduri complicate, circuite lungi și sinuoase ale documentelor, prelungirea termenelor de rezolvare a unui demers și multitudinea de formulare solicitate.
Analiza privind procedura de obținere a dreptului de ședere în scop de muncta pe teritoriul României a pus în evidență o serie de disfuncționalități: timpul îndelungat necesar rezolvării demersului (-100 zile), număr mare de documente solicitate (33 documente), număr mare de instituții implicate (8 instituții), lipsa dotărilor materiale, spații de lucru insuficiente.
Simplificarea procedurii de obținere a dreptului de ședere în scop de muncta pe teritoriul României va avea un impact asupra solicitanților. În fiecare an sunt eliberate la nivel național aproximativ 4.000 de permise de muncă și, implicit, permise de ședere în acest scop.
Scopul politicii este : Realizarea unei proceduri simplificate de obținere a dreptului de ședere în scop de muncă pe teritoriul României prin:
-eliberarea unui singur document care să ateste atât dreptul de ședere, cât și dreptul de muncă pe teritoriul României;
-fluidizarea circuitului informațional;
-imbunatatirea comunicării interinstituționale
Propunerea de politică publică privind simplificarea procedurii de obținere a dreptului de ședere în scop de muncă a străinilor pe teritoriul României a obținut avizul favorabil al Secretariatului General al Guvernului în anul 2006. În același an a început și implementarea acesteia, finalizandu-se în decembrie 2008.
Scopul acestei politici a fost reducerea birocrației în domeniul permiselor de muncă pentru străini în România, îmbunatățirea calității și eficienței în general a serviciilor prestate de instituție către beneficiari, în vederea dezvoltării unor sisteme de gestionare a azilului și migrației funcționale.
Acest scop a fost urmărit prin reorganizarea Autorității pentru Străini și a
Oficiului Național pentru Refugiați, precum și prin preluarea problematicii ce
vizează eliberearea documentului ce atestă dreptul de muncă al străinilor, astfel
înființandu-se o noua instituție integrată, cu denumirea Oficiului Român pentru
Imigrări. Organizarea și atribuțiile Oficiului Român pentru Imigrări sunt prevăzute prin Ordonanța de Urgență a Guvernului nr.55/2007 și Hotărârea Guvernului nr.639/2007.
Acesta este organ de specialitate al administrației publice centrale, cu personalitate juridică, în subordinea Ministerului Administrației și Internelor, care exercită atribuțiile conferite prin lege pentru implementarea politicilor României în domeniile migrației, azilului, al integrării străinilor și a tuturor actelor normative relevante în aceste domenii. Mai mult, pentru fluidizarea activității și rezolvarea eficientă a problemelor specifice, competențele privind încadrarea în muncă și detașarea străinilor pe teritoriul României au fost transferate de la Oficiul pentru Migrația Forței de Muncă la instituția nou creată. Transformările legislative și structurale la nivelul instituției au fost impuse de :
– necesitatea stringentă a instituirii unei singure instituții și a unei legislații unitare privind imigrația, incluzând regimul străinilor și azilul, pentru a putea asigura o viziune unitară asupra fenomenului migrației și azilului, asigurarea unor proceduri mai bine coordonate, reducerea birocrației prin faptul că imigrantul relaționează cu o singură instituție, precum și asigurarea uni consum rațional de fonduri financiare, resurse umane și materiale.
– creșterea gradului de absorbție a fondurilor comunitare, precum și din alte surse
de finanțare a activităților specifice acestor domenii;
– continuarea și intensificarea pregătirilor în vederea aderării României la spațiul Schengen; asigurarea participării active, coerente și unitare la procesul de luare a deciziilor la nivel european în aceste domenii atât de dinamice;
– continuarea procesului de armonizare a legislației și procedurilor interne în
domeniul migrației și azilului la acquis-ului UE în continuă dezvoltare; asigurarea urgentă a unei capacități instituționale sporite pentru un management optim al migrației în condițiile în care țara noastră devine din ce în ce mai mult o țară țintă, inclusiv ca urmare a evoluțiilor de pe piața internă a forței de muncă, de natură să asigure un echilibru optim între beneficiile migrației și posibilele riscuri și amenințări la adresa ordinii publice si siguranței naționale;
– necesitatea înființării unui registru unic al străinilor indiferent de statutul acestora
în România (migranți sau persoane în nevoie de protecție internațională); implementarea corespunzătoare și unitară a unor documente comunitare cu aplicabilitate directă la nivel național pentru ambele domenii cum ar fi:
-participarea la mecanismul Dublin și sistemul EURODAC,
-punerea în circulație a permiselor de ședere uniforme, a pașapoartelor pentru străini cu date biometrice,
-participare la sistemul european de verificare a vizelor VIS etc.
În ceea ce priveste atingerea obiectivelor prevăzute în politica publică și rezultatele obținute prin implementarea modificarilor legislative și instituționale, prezentam mai jos o descriere tabelară a acestora:
Tabel nr 2 Atingerea obiectivelor prevăzute în politica publică și rezultatele obținute
Costurile implementarii politicii publice au fost estimate inițial la 11.000 mii RON pentru amenajarea sediului instituției în București, la care se adaugă suma de 56.000 mii RON pentru amenajarea celor paisprezece sedii teritoriale, însă nu a fost obținută finanțarea necesară prin suplimentarea bugetului Ministerului Administrației și Internelor. De asemenea a fost prognozat un buget necesar de 3.000 mii RON pentru cheltuielile de personal ale Oficiului Roman pentru Imigrări, însă acesta a fost depășit. Cheltuielile reale de personal s-au ridicat la 74,438 mii RON, suma fiind transferată de la Agenția Națională pentru Ocuparea Forței de Muncă la Ministerul Administrației și Internelor, pentru perioada 26.06-31.12.2007.
Beneficiari direcți ai implementării politicii au fost străinii și angajatorii din România care au importat forță de muncă din străinătate. Beneficiari indirecți au fost Autoritatea pentru Străini, Oficiului Național pentru Refugiați, Oficiul pentru Migrația Forței de Muncă, Oficiul Național al Registrului Comerțului, Direcția Generală Afaceri Consulare.
Comparând datele statistice actuale cu cele existente la data de 30.11.2007, cuprinse in Raportul privind elaborarea si implementarea politicilor publice 2006-2008, când în evidențe se aflau un număr de 15.817 cetățeni UE/SEE și membrii de familie ai acestora cu rezidență pe teritoriul României, rezultă o creștere de 46,3%.
În cursul anului 2008, un număr de 118 străini beneficiari ai unei forme de
protecție în România, au participat în programele de integrare organizate,
înregistrându-se astfel o creștere semnificativă, atât din punct de vedere al numărului
de beneficiari comparativ cu ultimii 2 ani, 2006 (47) și 2007 (77), cât și al procentului de nou recunoscuți care au optat pentru programul de integrare, participarea nefiind obligatorie (25% în 2006 și 28% în 2007 dintre noii recunoscuți, au ales să beneficieze de programul de integrare, comparativ cu 62% în 2008).
În ceea ce privește admisia în scop de muncă, având în vedere că lipsa forței de muncă pe piața din România a determinat societățile comerciale din țara noastră să importe forță de muncă din străinătate, în perioada 01.01 – 30.11.2008, au fost eliberate 12423 autorizații de muncă (cu 33% mai multe decât în anul 2007).
În perioada 2008 s-a asigurat managementul șederii în România a celor 53.726
de străini proveniți din state terțe cu ședere legală în evidențele instituției (cu 7% mai
mulți decât în anul 2007), dintre care 45.001 sunt cu ședere temporară (cu 3% mai
mulți decât în 2007) și 8.725 cu ședere permanentă (cu 35% mai mulți decât în
2007).
Ca o concluzie, impactul real al politicii publice analizate conform Raportului privind elaborarea și implementarea politicilor publice 2006-2008, realizat de către Unitatea de Politici Publice a Ministerului Afacerilor Interne fost cel preconizat: a fost creat un singur punct de contact solicitant-autorități, a crescut numărul autorizațiilor de muncă emise și a scăzut timpul de așteptare pentru acordarea și prelungirea dreptului de ședere în scop de
muncă.
CONCLUZII
În ultimii ani, migrația a devenit subiect de dezbatere publică și de analiza economică, iar astăzi reprezintă unul dintre cuvintele cheie pentru antreprenorii vizionari și pentru factorii decizionali. Consecințele migrației pot fi de natură economică, socială și psihologică, migrația afectând atât migranții cât și nativii.
Migrația este una dintre provocările aduse de fenomenul globalizării. Aspectele migrației sunt diverse iar tendințele se schimbă de-a lungul timpului.
Migrația legală trebuie să reprezinte rezultatul voinței comune a migrantului și a statului membru de primire, în avantajul amândurora. Astfel, în cadrul politicilor comune europene și cu aplicarea acquis-ului relevant, fiecare stat membru trebuie să decidă condițiile de admitere pe teritoriul său a migranților legali și să stabilească, dacă este cazul, numărul acestora, care ar putea fi stabilit în parteneriat cu statele de origine.
În context, România este îndreptățită să pună în aplicare o politică de imigrație specifică, în funcție de nevoile identificate la nivel național, și în același timp concertată, ținând seama de impactul pe care aceasta îl poate avea asupra celorlalte state membre UE, asigurând totodată un tratament echitabil al imigranților și integrarea armonioasă a acestora în societatea gazdă. (Strategia Națională privind Imigrația 2011-2014)
Acestea sunt o parte din cauzele ce au determinat elaborarea celor 2 propuneri de politici publice: „Proceduri de admisie, ședere și îndepărtare de pe teritoriul României a străinilor, conforme cu standardele europene” și „Simplificarea procedurii de obținere a dreptului de ședere în scop de muncă pe teritoriul României”.
Propunerile de politică publică analizate au respectat cerințele „Regulamentului privind procedurile de elaborare, monitorizare și evaluare a politicilor publice la nivel central”, aprobat prin HG 775/2005 precum și formularul de politică publică aferent acestui regulament.
Apreciez, însă, că cele două probleme de politică publică vizate pot constitui un corp comun al unei singure propuneri de politică publică pentru care se putea elabora o singură politică publică care ar fi contribuit la o mai bună raționalizare a resursei financiare și umane.
În cadrul acestor politici nu am putut identifica, însă, grupurile-tinta și grupurile terțiare afectate negativ, și, consider și eu că este indicată modificarea secțiunii alocată beneficiarilor acțiunii publice, din formularul anexă propus de HG 775/2005, prin introducerea acestora, conform propunerii din „Analiza sistemică a politicilor publice. Idei pentru România”.
Statul român a depus eforturi semnificative în vederea diminuării problemei de politică publică analizate, ambele propuneri de politică publică fiind implementate și finalizate cu succes.
Noile provocări în fața cărora administrația publică trebuie să facă față, generate de modificările apărute în contextul său socio-politic și economic, precum globalizarea, integrarea europeană, descentralizarea, au determinat declanșarea procesului său de modernizare, concomitent cu o reformă a procesului politicilor publice, cu scopul armonizării acestora cu evoluția nevoilor sociale. Faptul că cele două politici publice analizate au fost implementate cu succes iar rezultatele au fost cele așteptate ne arată faptul că administrația publică romanească este pregătită să răspundă nevoilor societății și cerințelor Uniunii Europene iar politicile publice analizate au răspuns pozitiv problemelor emergente generate de creșterea numărului de migranți pe teritoriul României.
BIBLIOGRAFIE
LITERATURĂ DE SPECIALITATE
Alexandru, I., Administrația publică. Teorii, Realități, Perspective, Ediția a IV revăzută și adăugită, Ed., Lumina Lex, București, 2007, în Nicolescu, C.E., Analiza sistemică a politicilor publice. Idei pentru România, Ed. Bren, București, 2012
Anderson, J.E., Public Policy-Making, Praeger Publishers, New York, 1975
Ballart, X., Ramio, C., Ciencia de la Administration, Ed. Tirant lo Blanch, Valencia, 2000 în Nicolescu, C.E., Analiza sistemică a politicilor publice. Idei pentru România, Ed. Bren, București, 2012
Constantinescu, M., Iorgovan, A., Muraru, I., Tanasescu, E, S., Constituția României revizuită, comentarii și explicații, Ed. All Beck, București, 2004
Dye, T.R., Understanding Public Policy, Ediția a noua, Prentice Hall, New Jersey, 1998
Feraru, D. P., Migrație și dezvoltare-Aspecte socio-economice și tendințe, Ed. Lumen, Iași, 2011
Gournay, B., Introducion a la science administrative, Ed. Librairie Armând Colin, Paris, 1966, în Nicolescu, C.E., Analiza sistemică a politicilor publice. Idei pentru România, Ed. Bren, București, 2012
Hennessy, B., „Public Opinion”, ediția a 4-a, Brooks/Coole, Monterey, California, 1981, citat în Newsom, D., VanSlyke Turk, J., Kruckeberg, D., Totul despre relațiile publice, Ed Polirom, Iași, 2993, în în Nicolescu, C.E., Analiza sistemică a politicilor publice. Idei pentru România, Ed. Bren, București, 2012
Hogwood, B., Gunn, A. L., Policy Analysis for the Real World, Oxford University Press, 1984
Kaplan, M., Estado y Sociedad, Ediția a 3 a, Universidad Nacional Autonoma de Mexico, Mexico, D.F, 1987, în Nicolescu, C.E., Analiza sistemică a politicilor publice. Idei pentru România, Ed. Bren, București, 2012
Manda, C., Manda, C. C., Știința administrației, Ediția a III a revăzută și adăugită, Ed. Universul Juridic, București, 2008, în Nicolescu, C.E., Analiza sistemică a politicilor publice. Idei pentru România, Ed. Bren, București, 2012
Negoita A., Drept administrativ și știința administrației, Ed. Atlas Lex, București, 1993, în Nicolescu, C.E., Analiza sistemică a politicilor publice. Idei pentru România, Ed. Bren, București, 2012
Negoita, A., Drept administrativ, Ed. Sylvi, București, 1996 , în Nicolescu, C.E., Analiza sistemică a politicilor publice. Idei pentru România, Ed. Bren, București, 2012
Nicolescu, C.E., Analiza sistemică a politicilor publice. Idei pentru România, Ed. Bren, București, 2012,
Nicolescu, O., Verboncu, I., Fundamentele managementului organizației, Ed. Tribuna Economică, București, 2001, în V Nicolescu, C.E., Analiza sistemică a politicilor publice. Idei pentru România, Ed. Bren, București, 2012
Padioleau, J. G., L'Etat au concret, PUF, Paris, 1982 ; Croizier, M., Friedberg, E., L'acteur et la systeme. Leș contraintes de l'action collective, Seuil, Paris, 1977, în în Nicolescu, C.E., Analiza sistemică a politicilor publice. Idei pentru România, Ed. Bren, București, 2012
Perez Sanchez, M. (ed), Analisis de Politicas Publicas, Editorial Universidad de Granada , Granada, 2005. În Nicolescu, C.E., Analiza sistemică a politicilor publice. Idei pentru România, Ed. Bren, București, 2012
Popescu, L.G., Politici publice sectoriale, Suport de curs, SNSPA, București
Profiroiu, A., Popescu, I., Introducere în știința administrativă, Ed., ASE, București, 2003, în Nicolescu, C.E., Analiza sistemică a politicilor publice. Idei pentru România, Ed. Bren, București, 2012
Real Dato, J., “Actores, ideas e instituciones en las politicas publicas” în Perez Sanchez., op. cit., în Nicolescu, C.E., Analiza sistemică a politicilor publice. Idei pentru România, Ed. Bren, București, 2012
Sine, A. V., Esanu, G., Migrație și globalizare, Ed. Detectiv, București, 2005
Subirats, J., Análisis de Politicas Publicas y Eficacia de la Administracion, MAP, Madrid, 1999, în Nicolescu, C.E., Analiza sistemică a politicilor publice. Idei pentru România, Ed. Bren, București, 2012
Subirats, J., Knoepfel, P., Varonne, F., Analisis y gestion de politicas publicas, Ed., Ariel SA Barcelona, Spania, 2008; Chaques Bonafont, C., Redes de politicas Publicas, Ed. Siglo XXI de Espana, Madrid, 2004, în Nicolescu, C.E., Analiza sistemică a politicilor publice. Idei pentru România, Ed. Bren, București, 2012,
DOCUMENTE OFICIALE NAȚIONALE
LEGISLAȚIE
Constituția României din 1991, revizuită în anul 2003, republicată în Monitorul Oficial al României, nr. 767 din 31 octombrie 2003
Decret-lege nr.10 din 8 ianuarie 1990 privind regimul pașapoartelor și al călătoriilor în străinătate, M.Of 6/10 ianuarie 1990, http://www.cdep.ro/pls/legis/legis_pck.htp_act_text?idt=11040 accesat 20.04.2013
HG 775/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile de elaborare, monitorizare și evaluare a politicilor publice la nivel central
HG nr. 561 din 10 mai 2009 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum și a altor documente, în vederea adoptării/aprobări, publicat în Monitorul Oficial nr. 319, din 13 mai 2009, disponibil pe http://www.sgg.ro/docs/File/UPP/legislatie/HG_561_2009.pdf accesat la 12 05 2013
Decizia Curții Constituționale nr. 631 din 24 noiembrie 2005 publicată în Monitorul Oficial nr. 1127 din 14 decembrie 2005
ALTE DOCUMENTE
Strategia Națională privind Imigrația 2011-2014,
Manual pentru elaborarea propunerii de politică publică, Unitatea de Politicii Publice a Secretariatului General al Guvernului,
Raport pentru elaborarea și implementarea politicilor publice 2006-2008, http://www.upp.mai.gov.ro/Vault/upload/files/Raport_elaborarea_implementarea_politicilor_publice_2006_2008.pdf accesat 14.04.2013
Manual de metode folosite în planificarea politicilor publice și evaluarea impactului, Sandra Briggs, Baiba Petersone, Karlis Smits, București, 2006,
Unitatea de Politici Publice, Ministerul Afecerilor Interne, „Ce facem” accesat la data de 14.05.2013 http://www.upp.mai.gov.ro/ro/UPP/1/0/3/ce+facem.html
ARTICOLE REVISTE
Bourgon, J., Responsive, Responsible and Respected Government: Towards a New Public Administration Theory, Internațional Review of Administrative Science, 2007, IIAS, SAGE Publications (Los Angeles, New Delhi and Singapore), vol 73(1):7-26, în Nicolescu, C.E., Analiza sistemică a politicilor publice. Idei pentru România, Ed. Bren, București, 2012
Cobb, R., Ross, J. K., Ross, M. H., „Agenda Building aș a Comparative Political Process” în American Political Science Review, Vol. 70, Nr., 1, (Măr., 1976), în în Nicolescu, C.E., Analiza sistemică a politicilor publice. Idei pentru România, Ed. Bren, București, 2012
Constantin, D. L., Vasile, V., Preda, D., Nicolescu, L., Fenomenul migraționist din perspectiva aderării României la Uniunea Europeană, Studiul numărul 5, Institutul European din România, București, 2004
Deleanu, I., “Separația puterilor în stat-dogma sau realitate?”, Dreptul, nr. 2-3/1991, în Nicolescu, C.E., Analiza sistemică a politicilor publice. Idei pentru România, Ed. Bren, București, 2012
Dragulin, I. C., Imigranți la porțile Europei, Articol Revista” Sfera Politicii”
Gli effetti della libera circolazione dopo l’allargamento, “Europa, allargamento a Est e migrazione”, IDOS, 2004, în Dragulin, I. C., Imigranți la porțile Europei, Articol Sfera Politicii
Haas, P. M., JSTOR: “Introduction: Epistemic Communities and Internațional Policy Coordination” în Internațional Organition, Vol. 46, Nr. 1, în în Nicolescu, C.E., Analiza sistemică a politicilor publice. Idei pentru România, Ed. Bren, București, 2012
http://www.romaniantribune.net Migrația, problema fundamentală a societății românești, Interviu Dumitru Sandu, realizat de către Ana Zidarescu, Ediția 201 (Anul 8 Nr. 19) 13 Noiembrie 2009, accesat 16.05.2013
http://www.wattpad.com/84609-procesul-politicilor-publice#.UbN18pzVfQs Procesul politicilor publice, accesat 07.05.2013
Khaled Fouad Allam, “Io musulmano nell’Europa cristiana”, La Repubblica, 23 settembre 2004, în Dragulin, I. C., Imigranți la porțile Europei, Articol Sfera Politicii
Sandu, D., Migrația transnațională a românilor din perspectiva unui recensământ comunitar, din revista Sociologie Romanească, București, 2003
Șerban, M., Nevoia de inovație în politicile de migrație românești, Revista Calitatea Vieții, XX, nr. 1-2, 2009
BIBLIOGRAFIE
LITERATURĂ DE SPECIALITATE
Alexandru, I., Administrația publică. Teorii, Realități, Perspective, Ediția a IV revăzută și adăugită, Ed., Lumina Lex, București, 2007, în Nicolescu, C.E., Analiza sistemică a politicilor publice. Idei pentru România, Ed. Bren, București, 2012
Anderson, J.E., Public Policy-Making, Praeger Publishers, New York, 1975
Ballart, X., Ramio, C., Ciencia de la Administration, Ed. Tirant lo Blanch, Valencia, 2000 în Nicolescu, C.E., Analiza sistemică a politicilor publice. Idei pentru România, Ed. Bren, București, 2012
Constantinescu, M., Iorgovan, A., Muraru, I., Tanasescu, E, S., Constituția României revizuită, comentarii și explicații, Ed. All Beck, București, 2004
Dye, T.R., Understanding Public Policy, Ediția a noua, Prentice Hall, New Jersey, 1998
Feraru, D. P., Migrație și dezvoltare-Aspecte socio-economice și tendințe, Ed. Lumen, Iași, 2011
Gournay, B., Introducion a la science administrative, Ed. Librairie Armând Colin, Paris, 1966, în Nicolescu, C.E., Analiza sistemică a politicilor publice. Idei pentru România, Ed. Bren, București, 2012
Hennessy, B., „Public Opinion”, ediția a 4-a, Brooks/Coole, Monterey, California, 1981, citat în Newsom, D., VanSlyke Turk, J., Kruckeberg, D., Totul despre relațiile publice, Ed Polirom, Iași, 2993, în în Nicolescu, C.E., Analiza sistemică a politicilor publice. Idei pentru România, Ed. Bren, București, 2012
Hogwood, B., Gunn, A. L., Policy Analysis for the Real World, Oxford University Press, 1984
Kaplan, M., Estado y Sociedad, Ediția a 3 a, Universidad Nacional Autonoma de Mexico, Mexico, D.F, 1987, în Nicolescu, C.E., Analiza sistemică a politicilor publice. Idei pentru România, Ed. Bren, București, 2012
Manda, C., Manda, C. C., Știința administrației, Ediția a III a revăzută și adăugită, Ed. Universul Juridic, București, 2008, în Nicolescu, C.E., Analiza sistemică a politicilor publice. Idei pentru România, Ed. Bren, București, 2012
Negoita A., Drept administrativ și știința administrației, Ed. Atlas Lex, București, 1993, în Nicolescu, C.E., Analiza sistemică a politicilor publice. Idei pentru România, Ed. Bren, București, 2012
Negoita, A., Drept administrativ, Ed. Sylvi, București, 1996 , în Nicolescu, C.E., Analiza sistemică a politicilor publice. Idei pentru România, Ed. Bren, București, 2012
Nicolescu, C.E., Analiza sistemică a politicilor publice. Idei pentru România, Ed. Bren, București, 2012,
Nicolescu, O., Verboncu, I., Fundamentele managementului organizației, Ed. Tribuna Economică, București, 2001, în V Nicolescu, C.E., Analiza sistemică a politicilor publice. Idei pentru România, Ed. Bren, București, 2012
Padioleau, J. G., L'Etat au concret, PUF, Paris, 1982 ; Croizier, M., Friedberg, E., L'acteur et la systeme. Leș contraintes de l'action collective, Seuil, Paris, 1977, în în Nicolescu, C.E., Analiza sistemică a politicilor publice. Idei pentru România, Ed. Bren, București, 2012
Perez Sanchez, M. (ed), Analisis de Politicas Publicas, Editorial Universidad de Granada , Granada, 2005. În Nicolescu, C.E., Analiza sistemică a politicilor publice. Idei pentru România, Ed. Bren, București, 2012
Popescu, L.G., Politici publice sectoriale, Suport de curs, SNSPA, București
Profiroiu, A., Popescu, I., Introducere în știința administrativă, Ed., ASE, București, 2003, în Nicolescu, C.E., Analiza sistemică a politicilor publice. Idei pentru România, Ed. Bren, București, 2012
Real Dato, J., “Actores, ideas e instituciones en las politicas publicas” în Perez Sanchez., op. cit., în Nicolescu, C.E., Analiza sistemică a politicilor publice. Idei pentru România, Ed. Bren, București, 2012
Sine, A. V., Esanu, G., Migrație și globalizare, Ed. Detectiv, București, 2005
Subirats, J., Análisis de Politicas Publicas y Eficacia de la Administracion, MAP, Madrid, 1999, în Nicolescu, C.E., Analiza sistemică a politicilor publice. Idei pentru România, Ed. Bren, București, 2012
Subirats, J., Knoepfel, P., Varonne, F., Analisis y gestion de politicas publicas, Ed., Ariel SA Barcelona, Spania, 2008; Chaques Bonafont, C., Redes de politicas Publicas, Ed. Siglo XXI de Espana, Madrid, 2004, în Nicolescu, C.E., Analiza sistemică a politicilor publice. Idei pentru România, Ed. Bren, București, 2012,
DOCUMENTE OFICIALE NAȚIONALE
LEGISLAȚIE
Constituția României din 1991, revizuită în anul 2003, republicată în Monitorul Oficial al României, nr. 767 din 31 octombrie 2003
Decret-lege nr.10 din 8 ianuarie 1990 privind regimul pașapoartelor și al călătoriilor în străinătate, M.Of 6/10 ianuarie 1990, http://www.cdep.ro/pls/legis/legis_pck.htp_act_text?idt=11040 accesat 20.04.2013
HG 775/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile de elaborare, monitorizare și evaluare a politicilor publice la nivel central
HG nr. 561 din 10 mai 2009 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum și a altor documente, în vederea adoptării/aprobări, publicat în Monitorul Oficial nr. 319, din 13 mai 2009, disponibil pe http://www.sgg.ro/docs/File/UPP/legislatie/HG_561_2009.pdf accesat la 12 05 2013
Decizia Curții Constituționale nr. 631 din 24 noiembrie 2005 publicată în Monitorul Oficial nr. 1127 din 14 decembrie 2005
ALTE DOCUMENTE
Strategia Națională privind Imigrația 2011-2014,
Manual pentru elaborarea propunerii de politică publică, Unitatea de Politicii Publice a Secretariatului General al Guvernului,
Raport pentru elaborarea și implementarea politicilor publice 2006-2008, http://www.upp.mai.gov.ro/Vault/upload/files/Raport_elaborarea_implementarea_politicilor_publice_2006_2008.pdf accesat 14.04.2013
Manual de metode folosite în planificarea politicilor publice și evaluarea impactului, Sandra Briggs, Baiba Petersone, Karlis Smits, București, 2006,
Unitatea de Politici Publice, Ministerul Afecerilor Interne, „Ce facem” accesat la data de 14.05.2013 http://www.upp.mai.gov.ro/ro/UPP/1/0/3/ce+facem.html
ARTICOLE REVISTE
Bourgon, J., Responsive, Responsible and Respected Government: Towards a New Public Administration Theory, Internațional Review of Administrative Science, 2007, IIAS, SAGE Publications (Los Angeles, New Delhi and Singapore), vol 73(1):7-26, în Nicolescu, C.E., Analiza sistemică a politicilor publice. Idei pentru România, Ed. Bren, București, 2012
Cobb, R., Ross, J. K., Ross, M. H., „Agenda Building aș a Comparative Political Process” în American Political Science Review, Vol. 70, Nr., 1, (Măr., 1976), în în Nicolescu, C.E., Analiza sistemică a politicilor publice. Idei pentru România, Ed. Bren, București, 2012
Constantin, D. L., Vasile, V., Preda, D., Nicolescu, L., Fenomenul migraționist din perspectiva aderării României la Uniunea Europeană, Studiul numărul 5, Institutul European din România, București, 2004
Deleanu, I., “Separația puterilor în stat-dogma sau realitate?”, Dreptul, nr. 2-3/1991, în Nicolescu, C.E., Analiza sistemică a politicilor publice. Idei pentru România, Ed. Bren, București, 2012
Dragulin, I. C., Imigranți la porțile Europei, Articol Revista” Sfera Politicii”
Gli effetti della libera circolazione dopo l’allargamento, “Europa, allargamento a Est e migrazione”, IDOS, 2004, în Dragulin, I. C., Imigranți la porțile Europei, Articol Sfera Politicii
Haas, P. M., JSTOR: “Introduction: Epistemic Communities and Internațional Policy Coordination” în Internațional Organition, Vol. 46, Nr. 1, în în Nicolescu, C.E., Analiza sistemică a politicilor publice. Idei pentru România, Ed. Bren, București, 2012
http://www.romaniantribune.net Migrația, problema fundamentală a societății românești, Interviu Dumitru Sandu, realizat de către Ana Zidarescu, Ediția 201 (Anul 8 Nr. 19) 13 Noiembrie 2009, accesat 16.05.2013
http://www.wattpad.com/84609-procesul-politicilor-publice#.UbN18pzVfQs Procesul politicilor publice, accesat 07.05.2013
Khaled Fouad Allam, “Io musulmano nell’Europa cristiana”, La Repubblica, 23 settembre 2004, în Dragulin, I. C., Imigranți la porțile Europei, Articol Sfera Politicii
Sandu, D., Migrația transnațională a românilor din perspectiva unui recensământ comunitar, din revista Sociologie Romanească, București, 2003
Șerban, M., Nevoia de inovație în politicile de migrație românești, Revista Calitatea Vieții, XX, nr. 1-2, 2009
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Politicile Publice Mijloace de Interventie a Statului In Societate (ID: 128990)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.