Organizarea Administrativ Teritoriala a Republicii Moldova

2014

Orice stat, pentru a putea fi bine condus și administrat își împarte teritoriul în unități administrative,cărora le recunoaște personalitatea juridică și le conferă totodată atît atribuții de drept public cît și privat. Trebuie să menționăm că funcțiile și sarcinile statului sînt atît de complexe încît ele nu pot fi realizate pe întreaga întindere a teritoriului său doar cu ajutorul organelor centrale.

După cum menționează autorul Cîrnaț Teodor „Numărul mare al cetățenilor, ale căror nevoi trebuiesc satisfăcute de aparatul de stat, face să fie imposibilă ca organele centrale să îndeplinească singure, direct și operativ aceste activități. De aceea este necesar să se creeze în cadrul statului, un număr de unități teritoriale, înzestrate cu organe chemate să exercite administrația publică legată de viața locală”.

Acest subiect crează dispute în doctrina dreptului constituțional, astfel, profesorul Muraru Ion la rîndul său menționează: „fiind vorba de un factor comun – teritoriul – apare evidentă legătura ce există între noțiunea de organizare administrativă a teritoriului și cea de structură de stat, precum evidentă este și dificultatea stabilirii deosebirilor între aceste două noțiuni.” Ulterior, autorul sus numit dezvoltă în lucrarea sa această idee, stabilind că „în timp ce subiectele de federație îndeplinesc funcții guvernamentale, unitățile administrativ-teritoriale înfăptuiesc funcții administrative”. Observăm totodată că organizarea în unități administrative este caracteristică atît statelor unitare, cît și celor federative.

Alt autor, profesorul Arsenie Alexandru spune: „organizarea administrativă a teritoriului nu depinde de forma structurii de stat, ea este distinctă tuturor tipurilor de structură de stat.”

În dreptul constituțional mai întîlnim la definirea noțiunii de organizare administrativă a teritoriului două opinii diferite citate de profesorul Ion Muraru: „în timp ce unii autori consideră organizarea administrativ-teritorială o delimitare a teritoriului și populației în unități administrative,alții o consideră ca delimitare a teritoriului în unități administrative.”

Autorul consideră că cel de-al doilea mod de definire a organizării administrative a teritoriului este mai exact din punct de vedere științific, motivîndu-se că chiar dacă este de neglijat „rolul populației”

în realizarea acestei organizări și că populația este un criteriu care trebuie luat în considerație,totuși „populația este factorul mobil, iar delimitările teritoriale sunt fixe.”

Analizînd cele menționate mai sus, conchidem că organizarea administrativă a teritoriului constă în delimitarea acestui teritoriu ca fiind un element stabil, iar populației nu-i poate fi atribuit acest concept de delimitare deoarece pe lîngă caracterul său mobil, populația în interiorul statului nu poate fi restricționată la abitarea și activarea într-o unitate administrativ-teritorială(UAT) anumită. Trebuie să mai menționăm și faptul că deși organizarea administrativă a teritoriului

este efectuată cu luarea în considerație a factorului uman, aceasta nu presupune careva interdicții de plasare a populației ci se limitează la buna organizare în folosul locuitorilor UAT.

Deci, din perspectiva dreptului constituțional, teritoriul constituie dimensiunea teritorială a statului. Prin teritoriu statul stabilește legăturile cu cei ce îl locuiesc, asupra căruia statul își structurează aparatul și își exercită suveranitatea. Prin noțiunea de teritoriu, statul localizează un spațiu asupra căruia doar el poate exercita puterea obligatorie. În continuarea acestei idei,menționăm opinia autorului Valeriu Didencu: “Prin organizarea administrativă a teritoriului se subînțelege delimitarea acestuia în unități administrativ-teritoriale în scopul asigurării autorităților publice locale, a instanțelor judecătorești, precum și a activității, aplicării principiilor autonomiei locale și ale descentralizării serviciilor publice.”

Organizarea administrativ-teritorială mai este tratată de către Aurel Sîmboteanu ca fiind „element– cheie a reformei administrației publice” . În legatură cu aceasta, autorul evidențiază două noțiuni care foarte des sunt confundate și ca rezultat prezintă dificultate în utilizarea ulterioară: divizarea administrativ-teritorială și organizarea administrativ-teritorială. „Prin divizarea administrativ teritorială se subînțelege actul de împărțire a teritoriului țării în mai multe unități administrativ-teritoriale.

Prin organizarea administrativ-teritorială se subînțelege starea în care se află unitățile administrativ-teritoriale,precum și activitatea organelor de stat în vederea soluționării tuturor problemelor legate de divizarea administrativ-teritorială și de conținutul proceselor ce de rivă din aceasta.”

Respectiv, după cele menționate mai sus deducem că organizarea administrativ-teritorială este un concept mai vast decît noțiunea de divizare administrativ teritorială datorită faptului că organizarea cuprinde divizarea dar nu se limitează doar la aceasta ci mai presupune și variate activități care ar contribui la funcționalitatea și eficiența acestei divizări, adică presupune careva mecanisme,

strategii care ar avea ca finalitate o buna funcționare a administrației în unitățile teritoriale formate.

Deci aceste noțiuni au o semnificație și conținut diferit, ele nu trebuie să fie confundate.

De fapt, în continuarea acestei idei trebuie să amintim și opinia literaturii române, fiind reprezenatată de lucrarea profesorului Mircea Preda , care spune că noțiunea de „împărțire administrativă a teritoriului” sau de „reîmpărțire” a acestuia este inadecvată și de neacceptat. Unitățile administrativ-teritoriale create de stat nu se „impart” și nu se „reîmpart”; ele rămîn рărți componente, intrinseci ale teritoriului național, unitar, indivizibil și inalienabil, astfel cum îl caracterizează

dispozițiile Legii fundamentale a Republicii Moldova în Constituția Republicii Moldova în articolul 1).

Autorul menționează că “această noțiune este de neacceptat atît în formă cît și în conținut, iar utilizarea ei denotă superficialitate și о elementară lipsă de rigoare științifică”.

Același autor într-o altă lucrare stabilește că știința juridică și normele juridice trebuie să utilizeze noțiuni precise, cu sensuri și conținut bine definite, lipsite de echivoc. În aceste condiții, noțiunile și conceptele menționate mai sus au înțelesuri diferite și ele nu pot fi folosite oricînd și oricum, la întîmplare, numai în sensul lor comun, general. Și dacă ne referim exact la noțiunea de“organizarea administrativ – teritorială” sau de “organizare administrativă a teritoriului” aceasta este acțiunea primară, care are ca scop constituirea pe teritoriul statului, pentru prima dată, a mai

multor unități administrative, neavînd importanță pe cîte niveluri se organizează acestea și care sunt raporturile dintre ele. Orice alte modificări, ulterioare, ale acestei organizări primare nu pot fi decît fie o îmbunătățire, fie o reorganizare administrativă a teritoriului, după caz.

Revenind la poziția dreptului constituțional trebuie sa menționăm și definiția care aduce claritate în aceasta tratare: „delimitarea teritoriului statului în unități administrativ-teritoriale este efectuată în scopul realizării unitare a puterii de stat, distribuirii în teritoriu a organelor de stat, limitele unităților administrative devenind limitele competenței teritoriale a acestor organe de stat” .

Respectiv, ceea ce mai sus era numit ca fiind inacceptabil se explică ca fiind nu o divizare propriu zisă a teritoriului statului, ci o delimitare a puterii în unități-parte ale teritoriului întregului stat, această procedură avînd ca scop o facilitare a realizării administrării publice în toată țara.

În calitate de bază a poziției de drept constituțional ne servește articolul 110 din Constituția Republicii Moldova care stipulează organizarea administrativă a teritoriului și cadrul juridic al localităților: “Teritoriul Republicii Moldova este organizat, sub aspect administrativ, în raioane, orașe și sate.” Totodată, la capitolul bază normativă trebuie amintită Legea privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova , care dezvoltă reglementarea constituțională și stabilește modalitatea de organizare a teritoriului Republicii Moldova sub aspect administrativ în unități administrativ-teritoriale.

Divizarea teritorial-administrativă este caracterizată de către doctrinarii dreptului constituțional ca fiind un element relativ conservator al organizării de stat. Drept exemplu sunt oferite practicile de evoluție a sistemelor unităților administrativ-teritoriale din mai multe state, care pot fi urmă- rite în lucrarea de drept constituțional comparat a grupului de autori autohtoni: Alexandru Arseni,

Vladimir Ivanov, Leontie Suholitco – „Marea Britanie, de exemplu, treptat a adaptata la necesitățile sale sistemul , unităților administrativ-teritoriale, ale cărui baze au fost puse în perioada feudalismului.

Divizarea teritorial-administrativă în RFG reflectă, în mare măsură, bazele sistemului administrativ existent în perioada fărîmițării feudale. În Franța, victoria revoluției burgheze a condus la anularea sistemului teritorial-administrativ din perioada abolutismului și la instituirea unei noi divizări la începutul sec. al XIX-lea, fără a suporta ulterior modificări radicale. În SUA, cele mai importante elemente ale divizării teritoriale a statelor s-au constituit, de asemenea, în sec. al XIX-lea.” .

Acestea fiind spuse, realizăm elementul conservator al organizării administrativ-teritoriale, numit mai sus „divizare”, element ce contribuie la calitatea realizării administrației de stat.

În lucrarea lui Igor Munteanu aflăm că în Franța, organizarea teritorială se numește în mod plastic — “decupaj administrativ al teritoriului” , observăm că acest concept diferă de cel al divizării, deoarece nu presupune o împărțire sau fărîmițare, ci tratarea fiecărei unități ca parte a întregului stat. Împărțirea administrativ-teritorială nu trebuie să însemne, în condițiile Republicii Moldova, o fărîmițare a teritoriului național, fiindcă acesta poartă un caracter “indivizibil

și inalienabil” (potrivit prevederilor articolului 3 (1) din Constituție). Nici o redistribuire de competențe, nici o delegare de atribuții între diferite nivele de autoritate publică nu poate însemna acceptarea unei secesiuni deschise ori tacite, pentru că aceasta ar însemna un atentat la principiul suveranității de stat, după care “nici o persoană particulară, nici o parte din popor, nici un grup social, nici un partid politic sau o altă formațiune obștească nu poate exercita puterea de stat

în nume propriu”, fiind echivalent cu “uzurparea puterii de stat care este cea mai gravă crimă împotriva poporului” (articolul 2(2)). Autorul menționează că statul este și el o unitate administrativ-teritorială, în limitele “frontierelor consfințite prin lege organică”, și care cuprinde întreaga populație a țării.

Din punctul de vedere al dreptului administrativ “organizarea teritoriului statului interesează în aceeași măsură atît puterea de stat, cît și colectivitățile locale, avînd o deosebită semnificație politică și socială. În principal, prin structurile sale administrativ-teritoriale, statul urmărește să-și creeze condițiile pentru a conduce și guverna mai ușor societatea. Pe de altă parte, colectivitățile locale de toate nivelele caută să realizeze o gestiune autonomă a problemelor care le privesc”.

Amintind această expresie – “structură teritorială”, trebuie să specificăm că unii autori printre care și Corneliu Manda fac o tangență între aceasta și organizarea administrativă a teritoriului și drept rezultat aflăm că: “structura teritorială este vazută ca acțiunea administrației publice realizată într-o succesiune de „subdiviziuni” sau de „unități parțiale” din ce în ce mai restrînse”

Această explicare terminologică vine pentru a aduce claritate în concepția generală de acțiune a administrației publice care constă în realizarea de acte juridice și de fapte materiale sau,într-o altă opinie, în „realizarea unor activități de organizare a executării și de executare a legii pe întreg teritoriul statului”, dar și în „circumscripțiile teritoriale” sau în „eșaloane teritoriale”.

Amintind că administrația publică în general dispune de o structură funcțională și una teritorială, trebuie să menționăm că în cazul realizării administrației publice locale mai întîi va trebui să determinăm obiectul acțiunii organelor și funcționarilor administrativi și, respectiv, locul acțiunii acestora sau al exercitării competențelor lor.

Astfel, observăm o altă abordare a organizării administrative a teritoriului,

aceasta fiind o structurare teritorială a administrației publice, care poate fi privită și prin prisma competenței „circumscripțiale” asociată cu о „distribuție geografică” a organelor administrației publice (centrale și locale) sau „implantarea” acestora la nivel central sau teritorial.

Cu siguranță organizarea administrativ-teritorială reprezintă un element esențial în construc-ția și administrarea oricărei țări, atîta timp cît permite guvernarea la scara întregului stat. În continuarea acestei idei menționăm și poziția autorilor moldoveni Ion Creangă, Oleg Uțică din lucrarea Organizarea administrativă a teritoriului în care găsim expunerea: „Administrarea statului presupune existența unor pîrghii de influiență și control asupra individului, de dirijare și supunerea acestuia unor reguli generale. Una din aceste pîrghii este organizarea administrativ-teritorială sub diferite forme și structuri.”

Funcționalitatea organizării administrativ-teritoriale poate fi asigurată dacă are suport organizațional,material și financiar, dacă sporește eficiența activității organelor administrației publice, iar prin aceasta și progresul social, bunăstarea populației. Un rol aparte în realizarea politicii de stat în domeniul organizării administrativ-teritoriale revine identificării și utilizării criteriilor care determină

forma organizării administrativ-teritoriale a statului. Esența acestor criterii și arhitectura organizării administrative a teritoriului din perspectiva acestora poate fi urmărită în lucrarea “Reforma administrației publice în Republica Moldova”, autorul căreia este Aurel Sîmboteanu.

Observăm că la baza organizării administrative a teritoriului țărilor europene se ține cont de criteriul economiei și eficienței, a echilibrului în dezvoltarea social-economică a unităților, de particularitățile sociale, aceștia fiind vectorii unei organizări judicioase a teritoriului, care favorizează dezvoltarea armonioasă a diferitor regiuni și localități. În procesul de organizare administrativă a teritoriului, însă, trebuie luată în considerație și experiența istorică acumulată în decursul secolelor în acest domeniu, aceasta este important deoarece tradiția istorică și experiența na- țională acumulată în acest sens ne pot sugera imaginea unui model de organizare administrativ teritorială care și-a demonstrat viabilitatea și eficiența pe parcursul a decenii, secole.

În condițiile în care Republica Moldova și-a exprimat foarte clar opțiunea europeană, ar fi cazul să tindem spre realizarea standardelor europene în materie de delimitare teritorial-administrativă a teritoriului, să realizăm acțiuni concrete pentru armonizarea structurilor administrative și a legisla-ției cu cele existente în spațiul respectiv. Trebuie neapărat luat în considerație și faptul că pe planul

organizării administrative a teritoriului țările europene, dezvoltate din punct de vedere economic și cu bogate tradiții democratice, tind nu spre crearea unor unități administrative mici, ci a unora care dispun de un potențial material, financiar și uman puternic în stare să susțină, în codiții optime dezvoltarea economico-socială și autonomia locală. ,

Continuînd ideea de mai sus, ține de menționat că într-un studiu recent se propune o reformă prin crearea a două nivele, desființînd sistemul actual de raioane și transformînd regiunile de dezvoltare în regiuni administrative, numindu-le „raioane” pentru a respecta prevederile constituționale. Moldova este relativ uniformă în termeni de relief , ceea ce permite divizarea relativ uniformă a țării, fapt ce nu există în prezent. Optarea pentru unități mai mari, se datorează și posibilității de implicare în cooperarea internațională eficientă și posibilitatea accesării fondurilor de dezvoltare ale Uniunii Europene.

În contextul acestei propuneri, trebuie să amintim că tendința de conducere prin structurile administrativ-teritoriale a fost cauza schimbării mai multor modalități de organizare administrativ-teritorială,sub influiența factorului politic. În prezent însă, prin politica de dezvoltare regională statul urmă-rește realizarea unei dezvoltări social-economice teritoriale echilibrate, uniforme avînd ca unități de planificare – regiunile de dezvoltare, care la rîndul lor nu sunt unități administrativ-teritoriale.

La final putem concluziona că deși organizarea administrativ-teritorială are ca finalitate crearea și administrarea unor unități teritoriale, aceasta trebuie să fie realizată în baza unei bune gestionări și să posede un anumit grad de stabilitate pentru a asigura baza teritorială a activității organelor administrației publice centrale și celei locale. Orice stat își împarte teritoriul în unități administrative pentru asigurarea unei bune administrări și pentru realizarea întregului set de funcții și sarcini pe întreaga întindere a acestui teritoriu.

Realizarea unitară a puterii de stat își poate demonstra viabilitatea prin intermediul acestei organizări,care are la bază nu doar divizarea spațială propriu zisă, ci și divizarea competențelor, fapt ce determină o planificare și administrare reușită.

Acte normative :

1.CONSTITUȚIA din  29.07.1994 Publicat : 12.08.1994 în Monitorul Oficial Nr.1  Data intrării în vigoare : 27.08.1994

2. LEGENr. 764 din 27.12.2001 privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova , Publicat : 29.01.2002 în Monitorul Oficial Nr. 16 art Nr : 53

3. LEGE Nr. 435 din  28.12.2006 privind descentralizarea administrativă , Publicat : 02.03.2007 în Monitorul Oficial Nr. 29-31     art Nr : 91  , Data intrarii in vigoare : 01.01.2007

Bibliografie :

1. Cîrnaț, Teodor. Drept constituțional. Chișinău: Reclama, 2004

2. Muraru, Ion. Tănăsescu, Elena Simina. Drept constituțional și instituții politice, vol.II, Ediția

a IX-a. București: All Beck, 2003

3. Arsenie, Alexandru. Drept constituțional și instituții politice, volumul I. Chișinău: CEP USM, 2005

4. Didencu, Valeriu. Democrație și administrație publică locală. Chișinău, 1998

5. Sîmboteanu, Aurel. Reforma administrației publice în Republica Moldova. Chișinău: Museum, 2001

6. Preda, Mircea. David, Ana-Sofia. Filip, Maria. Organizarea administrativă a teritoriului României.

București: Lumina Lex, 2000

7. Preda, Mircea. Drept administrativ, Partea specială. București: Lumina Lex, 2001

8. Muraru, Ioan. Drept constituțional și instituții politice, volumul I. București: All Beck, 1993

9. Arseni, Alexandru. Ivanov, Vladimir. Suholitco, Leontie. Dreptul constituțional comparat. Chișinău: CE USM, 2003

10. Munteanu, Igor. Dezvoltări regionale în Republica Moldova. Chișinău: Cartier, 2000

11. Zaharia, Gheorghe T. Drept administrativ. Iași: Junimea, 2002

12. Manda, Corneliu. Știința administrației. Curs universitar. București: Lumina Lex, 2004

13. Creangă, Ion. Uțică, Oleg. Organizarea administrativă a teritoriului. Chișinău, 2001

14. Cornea, Sergiu. Considerații privind organizarea administrativă a teritoriului statului. Administrația publică, nr.1-2, 2004

15. Expert Grup. Studiu analitic privind structura administrativ-teritorială optimală pentru Republica Moldova, Chișinău, august-octombrie 2010