Natura Juridica a Raportului Dintre Guvern Si Prefect Si Angajarea Raspunderii Disciplinare

Natura juridică a raportului dintre Guvern și Prefect și angajarea răspunderii disciplinare

Introducere – Considerații introductive

Secțiunea 1. Guvernul componentă a executivului bicefal din România

Organ central al administrației publice, conform prevederilor Constituției României din 2003, Guvernul alături de Președintele României fac parte din categoria administrației publice centrale ca fiind organe supreme ale administrației publice.

Administrația centrală de specialitate este o administrație statală,care se organizează si funcționează sub forma ministerelor, în subordinea Guvernului.

Dacă în cazul puterii legislative, Parlamentul este în mod direct de către cetățenii României și îi este conferit acestuia legitimitatea necesară unui organ suprem în cadrul ierarhiei instituționale dar și al deliberării asupra problemelor de interes național importante, formarea Guvernului depinde în primă faza de voința președintelui României în desemnarea unei persoane pentru funcția de prim-ministru, apoi în etapele următoare după alcătuirea listei cu membrii echipei guvernamentale și a programului de guvernare, acesta depinde de votul de încredere acordat de către Parlament.

Structura Guvernului este stabilită de către art.102 din Constituție potrivit căruia: “Guvernul este alcătuit din prim-ministru,miniștri și alți membri stabiliți prin lege organică”.

Rolul Guvernului se realizează pe două direcții, politic si administrativ, rolul politic rezultă pe de o parte din faptul că acest organ este cel care concepe programul de guvernare iar pe de altă parte va asigura realizarea politicii interne și externe în conformitate cu programul politic asumat.

Rolul administrativ reiese din voința Legii Fundamentale ce statuează că Guvernul realizează conducerea generală a administrației, acest rol fiind indispensabil legat de rolul său politic deoarece modalitatea de conducere generală a sistemului administrației de stat trebuie să respecte coordonatele politicii guvernamentale asumate.

Potrivit Constituției României, Guvernul, în activitatea desfăsurată, acesta adoptă acte juridice specifice, potrivit art. 108 acestea fiind hotărârile și ordonanțele.

Hotărârile se emit în temeiul unei legi în vigoare și pentru organizarea executării legilor. Legiuitorul lasă la latitudinea Guvernului și modalitatea prin care vor fi indeplinite dispozițiile unei legi, astfel că Guvernului i se conferă și posibilitatea de a adopta anumite masuri sancționatorii în procesul organizării executării legii.

Hotărârile și ordonanțele adoptate de Guvern se semnează de primul-ministru, se contrasemnează de miniștrii care au obligația punerii lor în executare și se publică în Monitorul Oficial al României.

Ordonanțele de Guvern sunt acte juridice cu aceeași valoare normativă ca și legea. Acestea pot fi de două feluri: simple și de urgență.

Ordonanțele simple se emit în temeiul unei legi speciale de abilitare adoptată de către Parlament. Acestea nu pot reglementa domeniile ce fac obiectul legilor organice, iar dacă legea de abilitare o cere, ordonanțele se supun aprobării Parlamentului,potrivit procedurii legislative.

Ordonanțele de urgență reprezintă o manifestare spontană din partea Guvernului de a adopta acte cu valoare legislativă fară a avea nevoie de o abilitare expresă din partea Parlamentului, singura limitare fiind constituită de caracterul de urgentă al acestor acte, ce ar trebui sa intervină numai în situații extraordinare.Efectele juridice se produc de la data depunerii lor spre dezbatere in procedura de urgența la Camera competentă să fie sesizată și după publicarea în Monitorul Oficial al României.

Ordonanțele de urgență pot fi emise de Guvern și in domeniul legilor organice, restricția pentru această categorie de legi nefiind prevăzută decât pentru ordonanțele emise in baza unei legi de abilitare.

De asemenea în ceea ce privește ierarhia actelor normative, se conferă și o putere foarte mare ordonanței de urgența.

Dacă o lege ordinară sau o ordonanță simplă nu poate abroga o lege organică ori o ordonanță de urgență care reglementează norme în materii rezervate legii organice, însă poate abroga o ordonanță de urgență care reglementează în materia legii ordinare, aflându-se pe același palier ierarhic cu acesta din urmă. O ordonanța de urgența care reglementează în materia rezervată legii organice poate abroga o lege organică și, cu atât mai mult, poate abroga o lege ordinară sau o ordonanță simplă.

Secțiunea 2 Despre natura juridică a instituției prefectului

Instituția prefectului datează din perioada Romei Antice, când conceptele de „prefect” și „prefectură” erau utilizate atât pentru a indica o unitate administrativ teritorială, cât și o funcție publică, civilă sau militară. În forma apropiată de ceea ce reprezintă azi în sistemul francez și în cele care au preluat-o este recunoscută a se fi realizat în perioada napoleoniană, creată în anul al VIII-lea de la Marea Revoluție Franceză până la modificarea Constituției Franței din anul 1958.

Instituția prefectului este o instituție veche, tradițională în administrația publică din România. O întâlnim atât în Muntenia, cât și în Moldova, încă înainte de Unirea Principatelor (1859), chiar dacă cei care o reprezentau purtau o altă denumire.

Instituția prefectului se regăsește cu această denumire atât în Legea comunală din 1 aprilie 1864, cât și în Legea pentru înființarea consiliilor județene din 2 aprilie 1864. Prin Legea administrativă din 1929 au fost create „directoratele ministeriale, conduse de un director ministerial, căruia i se subordona și prefectul, ca reprezentant al Guvernului, iar prin Legea administrativă din 1936 atribuțiile prefectului sunt mărite.

Funcția de prefect a fost instituită prin Legea pentru consiliile județene nr-396 din 2 .14 aprilie 1864 care, în art. 91 prevede că: “prefectul, ca și cap al administrației județene, dirige toate lucrările acestei administrațiuni și execută hotărârile consiliului județean”. Prefectul, așa cum prevede alin. 2 al art-93, era comisar al guvernului pe lângă consiliul județean. În această calitate, el supraveghea legalitatea actelor adoptate de consiliul județean și de delegația permanentă, iar atunci când constată că acestea erau ilegale, avea dreptul și datoria ca, în termen de 10 zile de la adoptarea actului respectiv, dacă a participat la ședință, sau de la data la care i s-a adus actul la cunoștință, să facă recurs la Guvern. Recursul, prevede art. 95 alin-3, era suspensiv de executare.

Subprefectul, prevede art-106 astfel cum a fost modificat prin Legea din 31 mai 1894, vizitează toate comunele plășii sale, inspectează registrele de stare civilă și verifică starea claselor comunale, cel puțin de două ori pe an. După modificarea Legii nr. 396.1864, în anul 1904, subprefectul a devenit inspector comunal, iar în urma modificării aceleiași legi, în anul 1908, acesta a devenit administrator de plasă, prim-pretorul de mai târziu.

Prin Legea administrativă din 3 august 1929 au fost create directoratele ministeriale ca centre de administrație și inspecție locală, cu sedii în București, Cluj, Craiova, Iași și Timișoara, având fiecare în raza de activitate un număr de județe, conduse de un director ministerial, cu rang de subsecretar de stat, căruia i se subordona și prefectul, ca reprezentant al Guvernului.

Potrivit acestei legi, prefectul era numit prin decret regal, la propunerea Ministerului de Interne. Din reglementările cuprinse în această lege rezultă că prefectul avea o triplă calitate, cu atribuții corespunzătoare. Astfel:

*Ca delegat al autorității centrale, prefectul de județ, prevede art. 272, reprezintă Guvernul și puterea executivă și stă în legătură cu fiecare minister prin directorul ministerial și prin serviciile ministeriale locale;

*Ca reprezentant al Guvernului, prefectul, potrivit prevederilor art. 273, exercită controlul și supravegherea tuturor administrațiunilor locale din județ, în care calitate el poate cere pedepsirea funcționarilor (publici);

– Prefectul era, potrivit art. 276, șeful poliției în județ, și exercită atribuțiile sale polițienești în conformitate cu dispozițiile art. 68 și 69 din Legea de organizare a poliției generale a statului din 21 iulie 1929.

Situația prefectului se schimbă și în Legea din 1936, care desființează administrația autonomă a județului, înființând ținutul, județul rămânând numai o circumscripție în care funcționează serviciile exterioare ale ministerelor.

Prefectul devine mai mult un organ de îndrumare, control și supraveghere. Situația aceasta a prefectului durează până la Legea din 21 septembrie 1940, care desființează ținutul și reînființează județul ca unitate administrativă descentralizată. Începând cu această dată prefectul își recapătă vechea sa situație, adică reprezentant local al Guvernului și șeful administrației județene autonome.

O altă inovație cu privire la prefect, prevăzută în Legea administrativă din 1938, consta în principiul că prefectul este funcționar de carieră. Înlocuirea prefectului politic cu prefectul funcționar de carieră era de mult cerută în administrația noastră, ca o necesitate pentru buna funcționare a administrației județene. Prefectul politic era de fapt reprezentantul în județ al partidului politic de la guvernare și astfel aducea cu sine în administrația județului politica de partid. Prefectul politic supus tuturor ingerințelor și fluctuațiilor politice nu putea să fie un bun administrator. Prefectul funcționar politic mai avea dezavantajul că nu cunoștea întregul mecanism administrativ și nici nu avea experiența necesară, pentru ca să poată conduce efectiv administrația unui județ.

În anul 1940 guvernul generalului Ion Antonescu a efectuat unele revizuiri în structura administrativ-teritoriala a țării, transformând ținuturile în provincii, în fruntea cărora se găsea o instituție nou creată, cea a guvernatorului. Provinciile erau compuse din județe în fruntea cărora se aflau prefecții, aceștia fiind subordonați guvernatorului.

În perioada 1940-1941 se schimbă pesonalitatea juridică a unității teritorial administrative la comună și județ, patrimoniu și buget propriu, iar prefectul își menține rolul și atribuțiile ca reprezentant al Guvernului, numit prin decret regal iar acesta este șef al tuturor funcționarilor Ministerului de Interne. Prefectul numea și elibera din funcție ca șef al administrației județene, pe funcționarii din județ, administra patrimoniul și interesele județului, avea grijă de toate serviciile publice, toate actele erau semnate în numele județului, reprezenta unitatea administrative-teritorială în justiție, etc. Ca reprezentant al Guvernului, rolul principal al prefectului era cel de control și supraveghere. El avea dreptul de a controla serviciile exterioare ale ministerelor și celorlalte instituții publice și putea aplica unele sancțiuni disciplinare funcționarilor publici; supraveghea și controla comunele rurale și urbane.

Pe lângă prefect funcționa și consiliul de prefectură format, în principal, din șefii serviciilor județene.

În perioada de după anul 1944, reglementările legale care au urmat nu au mai consacrat instituția prefectului, unele dintre atribuțiile acestuia privind controlul legalității actelor administrative fiind preluate de instanțele judecătorești, altele fiind preluate de către organe ale administrației statului.

După revoluția din decembrie 1989, prin Constituție și prin Legea nr. 69/1991 (Legea nr. 69/1991 privind administrația publică locală actualmente este abrogata prin Legea nr. 215/2001 privind administrația publică locală) privind administrația publică locală, instituția prefectului a fost repusă în locul și rolul ce i se cuvine într-un stat de drept, bazat pe principiul separației puterilor în stat.

La început, prin Legea nr. 5 pe 1990 privind administrarea județelor, municipiilor, orașelor și comunelor până la organizarea de alegeri locale, la nivelul județelor au fost organizate prefecturi, legea precizând atât modul de organizare cât și atribuțiile lor. În concepția acestei legi, prefectura era un organ local al administrației de stat cu competență generală; prefectul nu era o instituție juridică distinctă, cu atribuții proprii, o autoritate publică.

Instituția prefectului are sediul în materie prin lege organică și anume Legea nr. 340/2004 (Legea nr. 340 pe 2004 privind instituția prefectului, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 658 din 21 iulie 2004.) și prin Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 179/2005 pentru modificarea și completarea Legii nr. 340/2004 privind instituția prefectului, ordonanță aprobată prin Legea nr. 181/2006. (Legea nr.181 din 16 mai 2006 pentru aprobarea Ordonanței de Urgență a Guvernului nr. 179/2005 pentru modificarea și completarea Legii nr. 340/2004 privind instituția prefectului, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 450 din 24mai 2006). Potrivit dispozițiilor art. 1 din legea mai sus menționată: “Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local”, iar art. 3 din Ordonanța de Urgență a Guvernului prevede că: “Prefectul conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din subordinea Guvernului, organizate la nivelul unităților administrativ-teritoriale”.

Capacitatea juridică de drept public a instituției prefectului se exercită în exclusivitate de către prefect. Exercitarea drepturilor și asumarea obligațiilor civile ale instituției prefectului se realizează de către acesta sau de către o persoană anume desemnată prin ordinul său.

Potrivit art. 123 din Constituție: “Guvernul numește un prefect, în fiecare județ și în municipiul București. Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local și conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale. Atribuțiile prefectului se stabilesc prin lege organică. Între prefecți pe de o parte, consiliile locale și primari, precum și consiliile județene și președinții acestora, pe de altă parte, nu exista raporturi de subordonare. Prefectul poate ataca, în fața instanței de contencias administrativ, un act al consiliului local, al celui local în cazul în care considera actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept”.

Instituția prefectului este o instituție publică cu personalitate juridică menită să îndeplinească prerogativele conferite de lege prefectului. Capacitatea juridică de drept public a instituției prefectului se exercită de către prefect conform art. 5 alin. (1) din Legea nr. 340/2004 iar conform alin. (2) din aceeași lege, exercitarea drepturilor și asumarea obligațiilor civile ale instituției prefectului se realizează de către prefect sau de către o persoană anume desemnată de acesta.

Instituția prefectului își are sediul în municipiul reședință de județ și, respectiv, în municipiul București, fiind condusă de prefect.

Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local. El este numit de Guvern în fiecare județ și în municipiul București, la propunerea Ministerului Internelor și Reformei Administrative.

Prefectul conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrațiv-teritoriale.

Art. 1 alin. 1 și 2 din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 179/2005, aprobată

Prin Legea nr. 181/2006: „Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local. Guvernul numește câte un prefect în fiecare județ și în municipiul București, la propunerea ministrului administrației și internelor”.

Potrivit dispozițiilor art. 1 alin. 3 din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 179/2005 pentru modificarea și completarea Legii nr. 340/2004 privind instituția prefectului, ordonanță aprobată prin Legea nr. 181/2006, rezultă că prefectul este garantul respectării legii și a ordinii publice la nivel local.

Deși instituția prefectului este reglementată în Legea administrației locale, prefectul nu face parte din categoria autorităților administrației publice locale autonome. Dimpotrivă, el este o autoritate încadrată în sistemul administrației publice de stat, este numit de Guvern și este subordonat acestuia.

Statutul de reprezentant al Guvernului în teritoriu îi conferă prefectului aptitudinea de a veghea pentru ca activitatea consiliilor locale și a primarilor, a consiliilor județene și a președinților consiliilor județene să se desfășoare în conformitate cu prevederile legale.

Conform dispozițiilor art. 24, alin.1 din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 179/2005, aprobată prin Legea nr. 181/2006: „Prefectul poate verifica măsurile întreprinse de primar sau de președintele consiliului județean în calitatea lor de reprezentanți ai statului în unitatea administrativ-teritorială și poate sesiza organele competente în vederea stabilirii măsurilor necesare, în condițiile legii”.

Potrivit dispozițiilor art. 12 din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 179/2005, aprobată prin Legea nr. 181/2006, între prefect, pe de o parte și consiliile locale și primari, precum și consiliile județene și președinții consiliilor județene, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare. Prin relații de comunicare și de colaborare prefectul și celelalte autorități ale administrației publice locale își pot desfășura activitatea în mod normal.

Pentru îndeplinirea atribuțiilor și prerogativelor care îi revin potrivit legii, prefectul este ajutat de doi subprefecți, iar în municipiul București de trei subprefecți. (Art 8 alin. 1 din OUG nr. 179/2005 pentru modificarea și completarea Legii nr. 340/2004 privind instituția prefectului, aprobata prin Legea nr. 181/2006)

În conformitate cu dispozițiile art. 9 alin. 1 din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 179/2005, aprobată prin Legea nr. 181/2006 rezultă că prefectul și subprefecții fac parte din categoria înalților funcționari publici.

Ca urmare a modificării Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici prin Legea nr. 161/2003, prefectul a devenit înalt funcționar public, preferându-se funcționarul public de cariera în locul prefectului conceput ca un „personaj politic”.

Prin urmare persoana care ocupa funcția publica de prefect, trebuie să îndeplinească condițiile de ocupare a funcției publice, condiții prevăzute în mod expres în Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată în 2007, pentru categoria înalților funcționari publici.

Capitolul I – Particularitățile raportului juridic de drept administrativ

Secțiunea 1. Conceptul de raport de drept administrativ și caracteristicile sale

Raportul juridic în general apare ca o relație socială reglementată prin norma de drept. Raportul de drept administrativ reprezintă acea relație socială care a fost reglementată direct printr-o normă de drept administrativ sau indirect prin intervenția unui fapt juridic. În doctrină au fost exprimate următoarele păreri cu privire la categoriile de rapoarte de drept administrativ:

Opinia potrivit căreia ele nu pot îmbraca decât forma raportului de subordonare fiind vorba despre subordonarea altui subiect de drept față de un organ public, de regulă unul administrativ. Concepția potrivit căreia aceste rapoarte pot imbrăca pe lângă prima formă si forma raportului de colaborare când ele se stabilesc între subiecți aflați pe aceeași poziție juridică.

Recunoașterea, pe langa celelalte doua, a inca unei categorii – raportul de participare recunoscut a fi prezent in situatiile existentei unui organ colegial si privind membrii acelui organ. In realitate, aceasta forma de raport juridic nu are o identitate de sine statatoare pentru ca membrii organului colegial nu participa la formele de lucru ale acestuia ca subiecte distincte de drept, ci ca membri ai autoritatii respective.

In concluzie, in mod traditional se recunoaste existenta raportului de drept administrativ sub forma raportului de colaborare si subordonare. In afara lor, Constitutia actuala mai permite si identificarea altor forme de astfel de rapoarte (raportul de tutela administrativa care se stabileste intre Guvern si autoritatile autonome locale din unitatile administrativ teritoriale).

Potrivit Art. 101 Guvernul are doua misiuni constitutionale pe care le exercita in baza programului sau de guvernare care a fost acceptat de Parlament si anume: Aceea de a asigura realizarea politicii interne si externe a tarii.De a exercita conducerea generala a administratiei publice. In aceasta ultima calitate el vegheaza la respectarea legalitatii de catre unitatile administratiei publice alese in unitatile administrativ teritoriale.

Aceasta activitate si rapoartele care se stabilesc in temeiul ei sunt denumite traditional rapoarte de tutela administrativa si ele il indrituiesc pe prefect, reprezentantul Guvernului in teritoriu, sa atace in fata instantelor de contencios actele pe care le considera ilegal emise de acestea, acte care sunt suspendate de drept.Alte tipuri de rapoarte sunt cele reglementate de Art. 121 care consacra rolul coordonator al Consiliului Judetean asupra Consiliului Local in vederea realizarii serviciilor publice de interes judetean.

Rapoartelor de drept administrativ, indiferent de modalitatile de concretizare, le sunt caracteristice urmatoarele trasaturi:

1) Din punct de vedere al subiectelor, raporturile de drept administrativ au in mod obligatoriu un purtator al autoritatii publice, care, potrivit Constitutiei ar putea fi: statul, prin organele sale, unitatile administrativ teritoriale, un organ al administratiei publice, dar poate fi si o alta autoritate publica, potrivit art.48 din Constitutie.
2) Cel de-al doilea element, continutul, particularizeaza raporturile de drept administrativ prin aceea ca ele sunt formate din drepturile si obligatiile partilor care participa la procesul de infaptuire a administratiei, respectiv executarea legii si prestarea de servicii publice in limitele legii, precum si emiterea de acte normative cu forta juridica inferioara legii.

3) Trasatura generala a raporturilor de drept administrativ prin prisma obiectului lor este aceea ca actiunea sau inactiunea lor, in general conduita partilor, se realizeaza intr-un regim de putere publica, raporturile de drept administrativ fiind “raporturi de putere”.

Doctrina occidentala utilizeaza expresia de “executiv” pentru a evoca generic pe cei doi sefi ai “puterii executive”, pe ministri si alti demnitari, rolul constitutional al acestor autoritati publice neputand fi redus la clasica functie a executivului, adica numai la aplicarea legilor, intrucat activitatea administratiei publice este o specie a activitatii publice.

Sectiunea 2. Principiile de organizare a administrației publice centrale și locale – expresie a particularităților raportului de drept administrativ

Întreaga activitate de instaurare, menținere și exercitare a puterii statale și a raporturilor dintre guvernanți și guvernați se desfașoară potrivit principiilor prevăzute de Constituție și cu completarea principiilor aduse de Legea 215/2001.

Principiile generale ale administrației publice după care funcționează aparatul administrativ în România sunt : principiul legalității, principiul subordonării ierarhice, principiul deconcentrării, principiul descentralizării si principiul autonomiei locale, principiul limbii oficiale, principiul informării cetățenilor.

Fiecare principiu are o valoare intensă si este într-o strânsă legătură unul cu altul astfel că o sa realizăm o expunere succintă a fiecăruia.

Principiul legalității reprezintă unul din cele mai importante repere juridice în funcție de care întreaga administrație iși desfășoară activitatea,

principiu normat de către Constituția României în art. 1 alin. (5).

Acest principiu impune pe de o parte, ca în desfășurarea raporturilor juridice concrete administrative sa fie respectate toate procedurile și formele stabilite de lege, iar pe de altă parte, ca toate actele adoptate de către structurile administrației, acte de autoritate sau acte de gestiune sa fie conforme legii având finalitate asupra validății si conformității normelor juridice.

Principiul subordonării ierarhice presupune subordonarea ca un raport juridic între diferitele eșaloane ale sistemului administrației publice. Acest raport se stabilește din treaptă în treaptă ierarhică între două organe administrative și presupune faptul că unul dintre acestea, plasat pe treapta superioară are anumite drepturi specifice pe care le poate exercita fața de celălalt organ aflat pe treapta inferioară căruia ii sunt corelate anumite obligații față de primul. Acest principiu coreleaza si raportul juridic dintre Guvern si prefect, acesta fiind reprezentantul Guvernului in teritoriu .

Principiul deconcentrării, principiu cu fundamentare Constituțională art. 120 alin. (1) și legală in Legea nr. 215/2001 art.2 alin. (1), reprezintă unul din principiile fundamentale in baza căruia se organizează și funcționeaza administrația publică locală.

Deconcentrarea se referă la modalitatea de repartizare a competențelor reprezentanților puterii centrale în teritoriu ce presupune un transfer real de competențe, astfel încât autoritățile deconcentrate sunt singurele competente să adopte decizii în domeniile concedate.Deconcetrarea apare ca o “ atenuare a rigidității centralizării”.

Principiul descentralizării și autonomiei locale impun a fi corelate deoarece autonomia locala atrage după sine și descentralizarea administrativă, autonomia fiind un drept, iar descentralizarea un sistem care implică autonomia.

Principiul descentralizării își are fundamental în Constituția României în art. 120 alin. (1) conform căruia : “ Administrația publică din unitățile administrativ-teritoriale se întemeiează pe principiile descentralizării, autonomiei locale și deconcentrării serviciilor publice. De asemenea există și reglementarea legală în Legea nr.215/2001, Legea cadru nr. 195/2006 și în Legea nr. 199/ 1997.

Aceste principii asigură un transfer continuu de compentențe de la nivel central către planul local, în funcție de nevoile și capacitățile administrative a unităților administrativ-teritoriale.

Autoritățile administrației publice locale putând să exercite în urma procesului de descentralizare trei tipuri de compentențe potrivit. art.19 din Legea nr.215/2001: competențe exclusive – atribuite prin lege prin care autoritățile nu au dreptul de decizie și dispun de resursele și mijloacele necesare îndeplinirii compentențelor, compentețe partajate – competențele în exercitarea cărora autoritățile administrației publice locale de la nivelul comunelor, orașelor și de la nivel județean colaborează cu autoritățile administrației publice de la nivel central și compentențele delegate – competențele atribuite prin lege la un anumit moment autorităților locale, împreună cu resursele financiare corespunzătoare exercitării lor, de către autoritățile centrale, pentru a le exercita în numele și în limitele stabilite de către acestea.

Condițiile efectivizării descentralizării trebuiesc îndeplinite și se referă la trei condiții esențiale : Prima se referă la existența si recunoașterea personalității juridice a autorităților descentralizate, Independența (autonomia) autorităților descentralizate și asigurarea resurselor necesare –dispunerea de mijloace suficiente.

Între administrația publică și executiv trebuie să existe o corelație de la întreg la parte. În sensul material al termenului dar și funcțional, executivul presupune acea funcție a statului diferită de cea legislativă și judecatorească, prin care se asigură executarea în concret a legii.

Administrația reprezintă un segment al executivului, fără a se suprapune cu acesta. Activitatea de conducere a administrației publice se defășoară la un nivel subordonat, inferior celui realizat de către Parlament dar superior conducerii care se realizează la nivelui serviciilor asigurate de administrație.

Administrația publică trebuie să-și realizeze obiectul său, acela de organizare și executare a legii, emiterii de acte normative cu forță juridică aflate pe un palier inferior legii, prestarea de servicii publice în limitele legii.

Administrația publică urmărește satisfacerea nevoilor cetățenilor , interesului public, a utilității publice în mod dezinteresat, inclusiv prin realizarea de servicii publice. Scopul administrației publice este satisfacerea unor cerințe esențiale, comune întregii colectivități umane, care exced prin amploarea lor posibilitățile particularilor, precum și satisfacerea acelor cerințe.

Capitolul II. Prefectul – interfata intre Guvern si colectivitatile locale

Secțiunea 1 – Prefectul reprezentantul Guvernului pe plan local.

Guvernul numește câte un prefect în fiecare județ. În calitate de reprezentant al Guvernului, prefectul veghează că activitatea consiliilor locale și județene și cea a primarilor să se desfășoare conform legii. Între prefecți, pe de o parte, și consiliile judetene sau locale si primari, de cealaltă parte, nu există raporturi de subordonare.

Prefectul este șeful serviciilor publice ale ministerelor (si ale celorlalte autorități ale administrației centrale), organizate în unitățile administrativ-teritoriale. Acesta este reprezentantul Guvernului la nivel local, fiind numit și revocat din funcție de către acesta, la propunerea ministrului internelor si reformei administrative.

Principiile generale pe care se fundamentează activitatea desfășurată de către prefecți sunt : principiul legalității, imparțialității și obiectivității, principiul transparenței și liberului acces la informațiile de interes public, principiul eficienței, principiul responsabilității, principiul profesionalizării și principiul orientării către cetățean.

Prefectul, în vederea îndeplinirii atribuțiilor și prerogativelor care îi revin potrivit legii, este ajutat de 2 subprefecți.

Conform Legii nr. 340/2004 drepturile și îndatoririle speciale prefecților și subprefecților sunt :

a) conform art.12 alin (1), prefecții și subprefecții care nu dețin o locuință proprietare personală în municipiul reședință de județ în care au fost numiți beneficiază de o indemnizație de instalare egală cu 3 salarii de bază brute, precum și de locuință de serviciu corespunzătoare, în condițiile legii, în baza unui contract de închiriere, pe durata îndeplinirii funcției. Contractul se încheie pe periaoada exercitării funcției de prefect, respectiv de subprefect.

b) Conform art.16, ca reprezentant al Guvernului, prefectului în funcție i se acordă onoruri militare, în condițiile stabilite prin regulamentele specifice, cu ocazia ceremoniilor militare organizate la nivelul județului.

Îndatoririle specifice ce le revin prefecților și subprefecților sunt :

– prefecților și subprefecților le este interzis dreptul la grevă

– prefecții și subprefecții nu pot să înființeze organizații sindicale proprii (art.14).

– prefecții și subprefecții au obligația să informeze conducerea Ministerului Internelor și Reformei Administrative ori de câte ori călătoresc în afara județului ( art.15).

– prefectul și subprefectul răspund, după caz, disciplinar, administrativ, civil sau penal pentru faptele săvârșite în exercitarea atribuțiilor ce le revin, în condițiile legii (art.18).

Atribuțiile prefectului

Atribuțiile specifice ce pot fi exercitate de către prefect se regăsesc normativ la nivelul art.19-21 din Legea nr. 340/2004:

Asigură la nivelul județului sau după caz, al municipiului București, aplicarea și respectarea Constituției, a legilor, a ordonanțelor și a hotărârilor Guvernului, a celorlalte acte normative, precum și a ordinii publice.

Acționează pentru realizarea în județ, respectiv în municipul București, a obiectivelor cuprinse în Programul de guvernare și dispune măsurile necesare pentru îndeplinirea lor, în conformitate cu competențele și atribuțiile ce îi revin, potrivit legii.

Acționează pentru menținerea climatului de pace socială și a unei comunicări permanente cu toate nivelurile instituționale și sociale, acordând o atenție constantă prevenirii tensiunilor sociale.

Colaborează cu autoritățile administrației publice locale pentru determinarea priorităților de dezvoltare teritorială;

Verifică legalitatea actelor administrative ale consiliului județean, ale consiliului local sau ale primarului.

Asigură, împreună cu autoritățile și organele abilitate, ducerea la îndeplinire, în condițiile stabilite prin lege, a măsurilor de pregătire și intervenție pentru situații de urgență.

Dispune, în calitate de președinte al Comitetului județean pentru situații de urgență, măsurile care se impugn pentru prevenirea și gestionarea acestora și folosește în acest sens sumele special prevăzute în bugetul propriu cu această destinație.

Utilizează în calitate de șef al protecției civile, fondurile special alocate de la bugetul de stat și baza logistică de intervenție în situații de criză, în scopul desfășurării în bune condiții a acestei activități.

Dispune măsurile corespunzătoare pentru prevenirea infracțiunilor și apărarea drepturilor și a siguranței cetățenilor, prin organele legal abilitate.

Asigură realizarea planului de măsuri pentru integrare europeană.

Dispune măsuri de aplicare a politicilor naționale hotărâte de Guvern și a politicilor de integrare europeană

Hotărăște, în condițiile legii, cooperarea sau asocierea cu instituții similare din tară și din străinătate, în vederea promovorării intereselor comune.

Asigură folosirea, în condițiile legii, a limbii materne în raporturile dintre cetățenii aparținând minorităților naționale și serviciile publice deconcentrate în unitățile administrativ-teritoriale în care aceștia au o pondere de peste 20%.

Îndeplinește și alte atribuții prevăzute de lege și de celelalte acte normative, precum și însărcinările stabilite de Guvern.

Poate verifica măsurile întreprinse de primar sau de președintele consiliului județean în calitatea lor de reprezentanți ai statului în unitatea administrativ-teritorială și poate sesiza organele competente în vederea stabilirii măsurilor necesare, în condițiile legii.

Din comisia de concurs pentru ocuparea postului de conducător al unui serviciu public deconcentrat face parte obligatoriu și un reprezentant al instituției prefectului din județul în care își are sediul serviciul public, desemnat prin ordin al prefectului în condițiile legii.

Poate propune miniștrilor și conducătorilor celorlalte organe ale administrației publice centrale organizate la nivelul unităților administrativ-teritoriale sancționarea conducătorilor serviciilor publice deconcentrate din subordinea acestora.

Actele prefectului

În exercitarea atribuțiilor specific prefecții, potrivit art.26 alin (1) din Legea cadru nr. 340/2004, emit ordine, acte administrative care apar sub două forme: ordine cu caracter individual și ordine cu caracter normativ.

Regimul juridic al ordinelor emise de către prefecți privește relevarea mai multor aspect:

-Ordinele emise de prefect în calitate de președinte al Comitetului județean pentru situații de urgență produc efecte juridice de la data aducerii lor la cunoștință și sunt executorii

-Ordinul cu caracter normativ devine executoriu numai după ce a fost adus la cunoștință publică, iar ordinul cu caracter individual, devine executoriu de la data comunicării către persoanele interesate.

-Ordinele cu caracter normativ emise de prefect sunt supuse regulii publicității conform legii.

-Ordinele prin care se stabilesc măsuri cu caracter tehnic sau de specialitate sunt emise după consultarea conducătorului serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din subordinea Guvernului, organizate la nivelul unităților administrativ-teritoriale.

-Ordinele cu caracter normativ se comunică de îndată Ministerului Internelor și Reformei Administrative.

-Ministerul Internelor și Reformei Administrative poate propune Guvernului anularea ordinelor emise de prefect, dacă le consideră nelegale sau netemeinice.

Conform Constituției în art.123 alin. (2) : “ Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local și conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale”

În primul rând se poate observa dezvăluirea apartenței acestor servicii conduse de către Prefect, acestea aparținând ministerelor și dezvăluirea acțiunii lor principale numai în plan local, dezvoltând competențe teritoriale limitate la cadrul unității administrativ-teritoriale.

Între aceste servicii și prefect se poate observa o subordonarea directă a acestor instituții față de prefect și in cazul numirii sau eliberării din funcție a conducătorilor serviciilor publice deconcentrate realizate de către ministru când va fi realizată numai cu avizul consultative al prefectului.

Aceste organisme sunt obligate să transmită prefectului proiectul de buget, precum și situațiile financiare privind execuția bugetară, pentru avizare și transmitere conducătorului instituției ierarhic superioare serviciului public deconcentrat.

Secțiunea 2- Relația între prefect și autoritățile autonome locale

Autoritățile autonome locale fac parte din administrația locală și sunt cele care vin să satisfacă nevoile și interesele ce nu sunt generale, ci acelea care sunt cele mai aproape în teritoriu de nevoile cetățeanului din respectiva localitate și sunt organisme ce nu dețin puterea de la nivelul central ci din teritoriu în plan local, de la corpul electoral local, pe cale de alegere.

În primul rând trebuie subliniat faptul că între aceste autorități respectiv primarul, consiliul local și consiliul județean care intră in raport cu prefectul, conform art.123 din Constituția României nu există raporturi de subordonare.

Aceștia însă sunt și ei subordonați autorității centrale, reprezentată prin Guvern, care își exercită dreptul său de coordonare și unitate a statului pe calea tutelei și a controlului.

Controlul de supraveghere generală a administrației publice, incumbă Guvernului, ca autoritate executivă, în virtutea prerogativei constituționale de “ exercitare a conducerii generale a administrației publice “ (art. 102, alin. (1) din Constituția României). Dreptul de control al Guvernului decurge în mod firesc din natura funcțiunii executive pe care o exercită ceea ce presupune că în planul organizării executării și realizării în concret și în mod unitar a legii, Guvernul trebuie să dispună de acele pârghii și instrumente juridice care să-i permită să constate disfuncționalitățile din planul amintit, să dispună și să aplice corecțiile necesare. Acest drept de control al Guvernului poate fi exercitat direct de către autoritatea publică executivă sau indirect, prin structurile sale proprii, constituite în cadrul aparatului guvernamental sau ca organe de specialitate direct subordonate. Cum Guvernul, ca autoritate de vârf și de conducere generală a administrației publice, se întrunește și își desfășoară activitatea în ședințe, deci periodic, este firesc ca această atribuție să fie încredințată unor structuri organizatorice interne care să exercite fie un control administrativ general, fie unul specializat asupra cerolalte autorități ale administrației publice.

Așadar, cu privire la controlul general, avem în vedere rolul și atribuțiile Autorității de control a Guvernului care funcționează în cadrul Cancelariei Primului-ministru, ale Ministerului Administrației și Internelor, precum și ale prefectului, ca reprezentant al Guvernului în județe și în municipiul București.

În exercitarea atribuției cu privire la verificarea legalității actelor administrative ale autorităților administrației publice locale ori județene, prefectul poate ataca, în fața instanței de contencios administrative aceste acte, dacă le consideră nelegale, cu excepția actelor de gestiune, textul alin. 4 al art. 123 din Constituție, în discuție, consacră, așadar, și instituția contenciosului administrativ. (Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1154 din 7 decembrie 2004). Actul atacat este suspendat de drept.

Ca autoritate de supraveghere a respectării legii de către autoritățile administrației publice locale, prefectul are dreptul să atace în contenciosul administrativ orice act al unui consiliu ales (local sau județean), al unui primar sau al oricărui organ executiv creat, potrivit legii, la nivel județean, atunci când apreciază că acesta este ilegal.

Pentru a se evita producerea unor efecte ireparabile, Constituția prevede principiul suspendării, de drept, a actului atacat, fiind consacrată o normă de protecție atât a persoanei, în fața unor eventuale abuzuri ale autorității administrației publice locale, cât și a intereselor naționale, în raport cu cele locale.

Conform Legii nr.340/2004, art.27, prefectul poate solicita primarului sau președintelui consiliului județean după caz, convocarea unei ședințe extraordinare a consiliului local, a consiliului județean sau a Consiliului General al Municipiului București, în cazuri care necesită adoptarea de măsuri imediate pentru prevenirea, limitarea sau înlăturarea urmărilor calamităților, catastrofelor, incendiilor, epidemiilor sau epizootiilor, precum și pentru apărarea ordinii și linistii publice.

Prin prerogativa acordată de lege prefectului de a convoca ședința de constituire a consiliilor județene nu sunt încălcate dispozițiile art.123 alin.(4) din Constituție, prefectul neavând drept de vot în adoptarea hotărârilor, ci un rol exclusive organizatoric. (Decizia nr.10 din 10 ianuarie 2006, M. Of. nr. 132 din 13 februarie 2006).

Sectiunea 3- Instituția Tutelei administrative

Controlul de tutelă administrativă sau controlul administrativ este instituționalizat în măsura în care diferite părți componente ale structurii sistemice a administrației publice sunt organizate și funcționează în mod autonom. Astfel, tutela administrativă se asociază cu modalitatea efectivă de organizare și funcționare a administrației publice locale pe baza principiului descentralizării administrative.

Instituția tutelei administrative își găsește consacrarea la nivel constituțional în art.123 alin. (5) din Legea fundamentală. Într-un stat de drept este de neconceput ca un act ilegal al unei autorități locale să nu poată fi atacat în fața instanței judecătorești de către prefect, ca reprezentant al Guvernului, având în vedere misiunea fundamentală a Guvernului de a asigura executarea legilor. De aceea, dreptul prefectului de a verifica legalitatea actelor administrative ale administrației publice și de a le ataca în fața instanței de contencios administrativ nu înlătură dreptul celorlalte persoane, fizice sau juridice, de a se adresa acelorași instanțe pentru a obține recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului și repararea pagubei.

Descentralizarea nu presupune ca o consecință independența totală a colectivităților locale față de statul în care sunt organizate … autoritățile publice centrale își rezervă dreptul de a supraveghea activitatea colectivităților locale, exercitând asupra acestora un anumit tip de control, care poartă denumirea de tutelă administrativă, în prezent denumit și control de legalitate.

Normarea principiului tutelei administrative exercitat de către prefect, ca reprezentant al Guvernului, asupra autorităților locale alese creeaza anumite consecințe normative:

Obligația de efectuare a controlului legalității

Obligație care incumbă prefectului de a realiza un control real de legalitate asupra actelor administrative primite de la autoritățile locale alese, acesta fiind garantul respectării legii și a ordinii publice la nivel local.

Obligația de a sesiza instanța de contencios administrativ în cazul constatării stării de nelegalitate a actului controlat

Sintagma “poate” de către constituant nu poate fi înțeleasă ca o facultate din partea prefectului de a sesiza instanța de contencios administrativ, atunci când acesta constată ilegalitatea unui act controlat ci numai ca o obligație pentru acesta de a sesiza instanța de judecată

Obligația de transmitere a actelor adoptate în vederea efectuării controlului de legalitate

Obligație ce apare în sarcina autorităților locale ( consiliul județean, consiliul local, primarul) , de transmitere către prefect a actelor adoptate de către acestea în vederea efectuării controlului de legalitate și eventual a sesizării instanței de contencios adminsitrativ dacă se impune.

Actele ce trebuiesc transmise sunt numai cele cu caracter normativ ca acte de drept public fiind excluse cele cu caracter individual care privesc o relație din sfera dreptului privat.

Termenul de transmitere a actelor este de 5 zile cu privire la transmiterea dispozițiilor primarului și 10 zile cu privire la transmiterea celorlalte acte.

Obligația de informare a emitentului cu privire la starea de nelegalitate a actului controlat

În cazul constatării unei stări de ilegalitate, o obligație de informare a emitentului actului este impusă în scopul unei eventuale corectări numai de către acesta din urmă și a evitării intervenției judecătorului de contencios administrativ, pe perioada derulării procesului actul fiind suspendat de drept.

Așadar, prefectul ca instituție a administrației teritoriale a statului este principala autoritate care exercită tutela administrativă (control de legalitate) în numele Guvernului, în anumite situații prevăzute de lege controlul prefectului trebuind corelat cu rolul și competențele atât ale unor structuri guvernamentale și Ministerul Administrației și Internelor cât și ale altor organe și autorități ale administrației publice. Rolul dominant este în contextul supravegherii activității autorităților administrației publice locale, mai cu seamă pe linia respectării legii.

Capitolul III – Raspunderea administrativa

Sectiunea 1 – Continutul conceptelor responsabilitate si raspundere

Conceptul de “responsabilitate”

Noțiunea de responsabilitate are în vedere raportul social în cadrul căruia

își desfășoară activitatea funcționarul public și se referă defapt la atitudinea pe care funcționarul public o are în raport cu autoritatea, dar și cu cetățeanul, o conștientizare a obligațiilor sale.

Responsabilitatea este privită ca o instituție civilă sau socială care cuprinde atât modul cum respectivul funcționar acționează dar și setul de valori proprii dupa care a luat naștere respectivul mod de a acționa. Ea presupune cunoașterea și aprecierea, capacitatea de convingere și angajare în rezolvarea problemelor și o atitudine activă spre acest scop.

Conștientizarea responzabilității este un câștig, atât pentru funcționarul public, care devine competent cu celeritate, dar și pentru instituție, care își poate realiza sarcinile pentru care a fost înființată și nu în ultimul rând, pentru cetățeanul care se adresează cu toată încrederea, în vederea satisfacerii intereselor sale.

Deci responsabilitatea poate fi asimiliată cu o obligație, răspunderea juridică este cel mai adesea considerată ca o situație juridică, iar aceasta din urmă există intotdeuna posterior responsabilității.

1.2. Conceptul de “răspundere”

Spre deosebire de responsabilitate, răspunderea juridică este o răspundere concretă stabilită printr-o procedură de către un organ competent ce o finalizează prin aplicarea unei sancțiuni.

O altă deosebire ar fi că în timp ce responsabilitatea juridică își are izvorul în lege, răspunderea juridică derivă dintr-o hotărâre a puterii judecătorești sau a autorității administrative prevăzute de lege.

De asemenea dacă în cazul responsabilității juridice, drepturile și obligațiile nu sunt determinate, delimitate sau materializate, față de răspunderea juridică , acestea sunt riguros delimitate,ori de câte ori apare constrângerea adminsitrativă.

Răspunderea este de ordin normativ, voința vine imperativ dinspre lege, dinspre autoritatea indicată de ea iar responsabilitatea apare ca un lucru ce tine de percepția interioară, conștientizată de voința proprie și ține de un anumit ordin valoric.

Raspunderea juridică ,,intervine pe terenul răului înfăptuit”, adică în urma săvârșirii unei abateri. Specific abaterilor săvârșite de funcționarii publici este faptul că ele pot interveni în timpul exercitării funcției, în legătură cu exercitarea acesteia sau, pur și simplu, prin abaterea de la anumite norme care nu au o legătura directă, nemijlocită cu funcția, dar care pun sub semnul întrebării prestigiul funcționarului public.

Răspunderea apare automat atunci când au fost încălcate datoriile ce-i reveneau funcționarului public, implicit apare sancțiunea stabilită de lege pentru care funcționarul va răspunde penal, disciplinar și pecuniar. (conform Legii 188/1999 Privind Statutul funcționarilor publici – Art. 75 – Incălcarea de către funcționarii publici, cu vinovăție, a îndatoririlor de serviciu atrage răspunderea disciplinară, contravențională, civilă sau penală, după caz.).

Sectiunea 2- Raspunderea disciplinara în dreptul administrativ

2.1 Titularul răspunderii disciplinare

Raspunderea disciplinară reprezintă un ansamblu de norme care reglementează actele si faptele (acțiunile si inacțiunile) săvârșite de funcționarul public în exercitarea atribuțiilor sale sau în legătură cu acestea, sancțiunile care se aplică și normele procedurale corespunzătoare.

Răspunderea disciplinară în dreptul administrativ sub aspectul titularului ei se referă la noțiunea de funcționar public conform Legii 188/1999, mai exact titularii acestei răspunderi sunt descriși în “ CAPITOLUL II: Clasificarea functiilor publice. Categorii de functionari publici din Statut. “.

Conform Statutului aceștia se impart :

I.Funcții publice generale

(A)Funcții publice corespunzătoare categoriei înalților funcționari publici

1.secretar general al Guvernului; 2.secretar general adjunct al Guvernului; 3.secretar general din ministere și alte organe de specialitate ale administrației publice centrale; 4.secretar general adjunct din ministere și alte organe de specialitate ale administrației publice centrale; 5.prefect; 6.subprefect; 7.inspector guvernamental.

-Funcții publice de conducere

1.director general din cadrul autorităților administrative autonome, al ministerelor și al celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale; 2.director general adjunct din cadrul autorităților administrative autonome, din aparatul ministerelor și al celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale; 3.secretar al județului și al municipiului București; 4.director din cadrul autorităților administrative autonome, din aparatul ministerelor și al celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, director executiv în cadrul serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale altor organe de specialitate ale administrației publice centrale, precum și în cadrul autorităților administrației publice locale și al instituțiilor publice subordonate acestora; 5.director adjunct din cadrul autorităților administrative autonome, din aparatul ministerelor și al celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, director executiv adjunct în cadrul serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale altor organe de specialitate ale administrației publice centrale, precum și în cadrul autorităților administrației publice locale și al instituțiilor publice subordonate acestora; 6.secretar al municipiului, al sectorului municipiului București, al orașului și comunei; 7.șef serviciu; 8.șef birou.

-Funcții publice de execuție

1.consilier, consilier juridic, auditor, expert, inspector; 2.referent de specialitate; 3.referent.

II.Funcții publice specifice

-Funcții publice de conducere

1.arhitect-șef.

-Funcții publice de execuție

1.inspector de concurență; 2.inspector vamal; 3.inspector de muncă; 4.controlor delegat; 5.expert în tehnologia informațiilor și a telecomunicațiilor; 6.comisar.

(C)Alte funcții publice specifice

1.manager public.

2.2 Trăsăturile caracteristice ale răspunderii administrativ-disciplinare

În doctrina actuală au fost identificate următoarele trăsaturi ale ale răspunderii disciplinare: este o răspundere de drept public; intervine numai în cazul săvârșirii unei abateri disciplinare calificată ca atare prin norme ale dreptului public, deci în cadrul unor raporturi de drept public; subiectul activ este un funcționar public, iar subiectul pasiv este autoritatea sau instituția publică la care acesta este încadrat; procedura de constatare, aplicare și constatare, a sancțiunilor disciplinare sunt supuse unor norme speciale; abaterile și sancțiunile disciplinare sunt prevăzute prin norme cu putere de lege sau în baza acestora, prin statute speciale.

Conform Articolulului 77 din Legea 188/1999 privind Statutul Funcționarilor publici : Încălcarea cu vinovație de către funcționarii publici a îndatoririlor corespunzătoare funcției publice pe care o dețin și a normelor de conduită profesională și civică prevăzute de lege constituie abatere disciplinară și atrage răspunderea disciplinară a acestora.

(2)Constituie abateri disciplinare următoarele fapte:

a) întârzierea sistematică în efectuarea lucrărilor;

b) neglijența repetată în rezolvarea lucrărilor;

c) absențe nemotivate de la serviciu;

d) nerespectarea în mod repetat a programului de lucru;

e) intervențiile sau stăruințele pentru soluționarea unor cereri în afara cadrului legal;

f) nerespectarea secretului profesional sau a confidențialității lucrărilor cu acest caracter;

g) manifestări care aduc atingere prestigiului autorității sau instituției publice în care iși desfășoară activitatea;

h) desfășurarea în timpul programului de lucru a unor activități cu caracter politic;

i) refuzul de a îndeplini atribuțiile de serviciu

j)încălcarea prevederilor legale referitoare la îndatoriri, incompatibilități, conflicte de interese și interdicții stabilite prin lege pentru funcționarii publici; k)alte fapte prevăzute ca abateri disciplinare în actele normative din domeniul funcției publice și funcționarilor publici.

Sancțiunile disciplinare corelative sunt:

a) mustrare scrisă;

b) diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioadă de până la 3 luni;

c) suspendarea dreptului de avansare în gradele de salarizare sau, după caz, de promovare în funcția publică pe o perioadă de la 1 la 3 ani;

d) retrogradarea în funcția publică pe o perioada de până la un an. e) destituirea din funcția publică.

2.3 Angajarea răspunderii disciplinare a Prefectului conform Statutului

Angajarea răspunderii disciplinare a Prefectului se realizează conform Legii 340/2004 privind prefectul și instituția prefectului prin aplicarea normelor referitoare la funcția publică din Legea 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici.

Prefectul făcând parte din categoria înalților functionari, Legea 188/1999 trasează ca fiind aplicabile art.75, art.76 și art.77 privind abaterile pentru care aceștia ar urma sa fie sancționați: întârzierea sistematică in efectuarea lucrarilor; neglijenta repetata în rezolvarea lucrarilor; absențe nemotivate de la serviciu; nerespectarea în mod repetat a programului de lucru; intervențiile sau staruințele pentru soluționarea unor cereri în afara cadrului legal; nerespectarea secretului profesional sau a confidențialitatii lucrărilor cu acest caracter; manifestări care aduc atingere prestigiului autorității sau instituției publice în care iși desfășoară activitatea; desfășurarea în timpul programului de lucru a unor activități cu caracter politic; refuzul de a îndeplini atribuțiile de serviciu; încălcarea prevederilor legale referitoare la îndatoriri, incompatibilități, conflicte de interese și interdicții stabilite prin lege pentru funcționarii publici; alte fapte prevăzute ca abateri disciplinare în actele normative din domeniul funcției publice și funcționarilor publici.

Conform art. 6 alin. (3) din Legea 340/2004 prefectul răspunde de execuția bugetului prefecturii.

La individualizarea sancțiunii disciplinare se va ține seama de cauzele și gravitatea abaterii disciplinare, împrejurările în care aceasta a fost săvârșită, gradul de vinovăție și consecințele abaterii, comportarea generală în timpul serviciului a funcționarului public, precum și de existența în antecedentele acestuia a altor sancțiuni disciplinare care nu au fost radiate în condițiile prezentei legi.

Sancțiunile disciplinare se aplică în termen de cel mult 1 an de la data sesizării comisiei de disciplină cu privire la săvârșirea abaterii disciplinare, dar nu mai tarziu de 2 ani de la data săvârșirii abaterii disciplinare.

În cazul în care fapta funcționarului public a fost sesizată ca abatere disciplinară și ca infracțiune, procedura angajării răspunderii disciplinare se suspendă până la dispunerea neînceperii urmaririi penale, scoaterii de sub urmărire penală ori încetării urmăririi penale sau până la data la care instanța judecatorească dispune achitarea sau încetarea procesului penal.

Pe perioada cercetării administrative, în situația în care funcționarul public care a săvârșit o abatere disciplinară poate influența cercetarea administrativă, conducătorul autorității sau instituției publice are obligația de a interzice accesul acestuia la documentele care pot influența cercetarea sau, după caz, de a dispune mutarea temporară a funcționarului public în cadrul altui compartiment sau altei structuri a autorității ori instituției publice.

Pentru analizarea faptelor sesizate ca abateri disciplinare și propunerea sancțiunii disciplinare aplicabile funcționarilor publici din autoritățile sau instituțiile publice se constituie comisii de disciplină.

Din comisia de disciplină face parte și un reprezentant al organizației sindicale reprezentative sau, după caz, un reprezentant desemnat prin votul majorității funcționarilor publici pentru care este organizată comisia de disciplină, în cazul în care sindicatul nu este reprezentativ sau funcționarii publici nu sunt organizați în sindicat.

Comisia de disciplină poate desemna unul sau mai mulți membri și, după caz, poate solicita compartimentelor de control din cadrul autorităților sau instituțiilor publice să cerceteze faptele sesizate și să prezinte rezultatele activității de cercetare.

Comisia de disciplină pentru înalții funcționari publici este compusă din 5 inalți funcționari publici, numiți prin decizia primului-ministru, la propunerea ministrului internelor și reformei administrative.

Modul de constituire, organizare și funcționare a comisiilor de disciplină, precum și componența, atribuțiile, modul de sesizare și procedura de lucru ale acestora se stabilesc prin hotărâre a Guvernului, la propunerea Agenției Naționale a Funcționarilor Publici.

Funcționarul public nemulțumit de sancțiunea aplicată se poate adresa instanței de contencios administrativ, solicitând anularea sau modificarea, după caz, a ordinului sau dispoziției de sancționare.

Secțiunea 3- Răspunderea civilă

Conform statutului funcționarilor publici răspunderea civila a funcționarului public se angajează pentru:

a) pentru pagubele produse cu vinovăție patrimoniului autorității sau instituției publice în care funcționează;

b) pentru nerestituirea în termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit;

c) pentru daunele plătite de autoritatea sau instituția publică, în calitate de comitent, unor terțe persoane, în temeiul unei hotărâri judecătorești definitive și irevocabile.

Repararea pagubelor aduse autorității sau instituției publice în situațiile prevăzute la art. 84 lit. a) si b) se dispune prin emiterea de către conducătorul autorității sau instituției publice a unui ordin sau a unei dispoziții de imputare, în termen de 30 de zile de la constatarea pagubei, sau, după caz, prin asumarea unui angajament de plată, iar în situația prevăzută la lit. c) a aceluiași articol, pe baza hotărârii judecătorești definitive și irevocabile.

Împotriva ordinului sau dispoziției de imputare, funcționarul public în cauză se poate adresa instanței de contencios administrativ. Dreptul conducătorului autorității sau instituției publice de a emite ordinul sau dispoziția de imputare se prescrie în termen de 3 ani de la data producerii pagubei.

Secțiunea 4- Răspunderea contravențională

Răspunderea contravențională a funcționarilor publici se angajează în cazul în care aceștia au săvârșit o contravenție în timpul și în legătură cu sarcinile de serviciu.

Referitor la această prevedere legală, în doctrină s-a subliniat că este vorba despre o răspundere administrativ-contraventională, având în vedere acele fapte ce constituie contravenții, în cadrul răspunderii administrative a funcționarului public, săvârșite în timpul și în legătură cu atribuțiile de serviciu, diferit de cele săvârșite în afara activității profesionale, asemeni oricărui cetățean, care implică o răspundere contravențională potrivit dreptului comun în materie.

(2) Împotriva procesului-verbal de constatare a contravenției și de aplicare a sancțiunii funcționarul public se poate adresa cu plângere la judecătoria în a cărei circumscripție iși are sediul autoritatea sau instituția publică în care este numit funcționarul public sancționat.

Față de regimul de drept comun, în materia răspunderii administrativ contravenționale prin care a fost stabilită competența judecătoriei în a cărei circumscripție a fost săvârșită contravenția, de a soluționa plângerea contravenientului, Statutul prevede expres competența judecătoriei în a cărei circumscripție iși are sediul autoritatea sau instituția publică în care este numit funcționarul public sancționat, de a soluționa plângerea acestuia, care poate să nu fie cea de la locul săvârșirii contravenției.

Deoarece dreptul comun al contravențiilor stabilește și calea de abatere a recursului la secția de contencios administrativ a tribunalului, vom interpreta că acesta poate fi exercitat și de către funționarii publici.

Secțiunea 5- Răspunderea penală

Răspunderea penală a funcționarilor publici este angajată în cazul în care aceștia săvârșesc, în exercitarea funcției lor o infracțiune.

Răspunderea penală a funcționarilor publici conform Statului apare pentru infracțiunile săvârșite în timpul serviciului sau în legătură cu atribuțiile funcției publice pe care o ocupă și se angajează potrivit legii penale.

Infracțiunile pe care le pot săvârși funcționarii publici sunt prevăzute în Codul penal, în partea specială; printre infracțiunile ce pot fi săvârșite de funcționarii de stat se numără neglijența în serviciu, abuzul în serviciu, luarea de mită, purtarea abuzivă etc.

În cazul în care funcționarul public este trimis in judecată pentru săvârșirea unei fapte prevăzute în art. 54, lit.h) din Legea 188/1999, respectiv una din infracțiunile : săvârșirea unei infracțiuni contra umanității, contra statului sau contra autorității, de serviciu sau în legătură cu serviciul, care împiedică înfăptuirea justiției, de fals ori a unor fapte de corupție sau a unei infracțiuni săvârșite cu intenție, care ar face-o incompatibilă cu exercitarea funcției publice, persoana care are competența legală de numire în funcția publică va dispune suspendarea funcționarului public din funcția publică pe care o deține.

Dacă instanța judecătorească dispune achitarea sau încetarea procesului penal, suspendarea din funcția publică încetează, iar funcționarul public respectiv își va relua activitatea în funcția publică deținută anterior și îi vor fi achitate drepturile salariale aferente perioadei de suspendare.

În situația în care nu sunt întrunite condițiile pentru angajarea răspunderii penale, iar fapta funcționarului public poate fi considerată abatere disciplinară, va fi sesizată comisia de disciplină competentă.

De la momentul începerii urmăririi penale, în situația în care funcționarul public poate influența cercetarea, persoana care are competența numirii în funcția publică are obligația să dispună mutarea temporară a funcționarului public în cadrul altui compartiment sau altei structuri fară personalitate juridică a autorității ori instituției publice.

Atragerea răspunderii penale creează diverse opinii legate de subiectul ei activ privit din perspectiva funcției care o îmbracă, respectiv cea de funcționar public în special cu privire la membrii Guvernului și Parlamentului, mai exact dacă și aceștia răspund ca funcționari publici sau dacă intră sub această sferă a funcționarului public.

Pentru membrii Guvernului răspunderea lor apare pe două planuri conform Legii nr.115 /1999 privind responsabilitatea ministerială,primul plan este doar politic și se realizează doar în fața Parlamentului , ca urmare a votului a votului de incredere acordat de către acesta cu prilejul învestiturii, dar și pe planul răspunderii conform dreptului comun, atrăgând răspunderea contravențională, disciplinară sau cea penală sub a cărui incidență intră faptele săvârșite de membrii Guvernului în exercițiul funcției lor și care potrivit legii penale constituie infracțiuni.

Din perspectiva legii penale, în lumina noului Cod Penal, conform art.175, sfera funcționarului public se lărgește incluzându-i aici și pe membrii Guvernului, deoarece aceștia sunt în exercițiul unei demnități publice iar conform acestui articol , aceștia răspund conform funcționarilor publici : Functionar public, in sensul legii penale, este persoana care, cu titlu permanent sau temporar, cu sau fara o remuneratie:

a)exercita atributii si responsabilitati, stabilite in temeiul legii, in scopul realizarii prerogativelor puterii legislative, executive sau judecatoresti;
b)exercita o functie de demnitate publica sau o functie publica de orice natura;
c)exercita, singura sau impreuna cu alte persoane, in cadrul unei regii autonome, al altui operator economic sau al unei persoane juridice cu capital integral sau majoritar de stat, atributii legate de realizarea obiectului de activitate al acesteia.

Interesante sunt părerile exprimate în această privință ale Curții Constituționale și Înaltei Curți de Casație și Justiție.

Curtea Constituțională prin decizia nr.2 din 2014 a decis cu privire la neconstituționalitatea noilor prevederi ce definesc noțiunea de “funcționar public”, așadar textul acestei decizii este important de analizat.

I.1. Prin Hotărârea nr. 1 pronunțată în ședința din 12 decembrie 2013, Înalta Curte de Casație și Justiție – Secțiile Unite a trimis Curții Constituționale, în conformitate cu prevederile art. 146 lit. a) din Constituție și art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, sesizarea de neconstituționalitate a dispozițiilor art. I pct. 5 și art. II pct. 3 din Legea pentru modificarea și completarea unor acte normative și a dispozițiilor articolului unic din Legea pentru modificarea art. 2531din Codul penal.

Sesizarea de neconstituționalitate a fost înregistrată la Curtea Constituțională sub nr. 4.743 din 12 decembrie 2013 și constituie obiectul Dosarului nr. 848A/2013.

La sesizare a fost anexat, în copie, tabelul cu semnăturile celor 92 de judecători prezenți la ședința Secțiilor Unite.

2. În motivarea obiecției de neconstituționalitate, Înalta Curte de Casație și Justiție – Secțiile Unite apreciază că dispozițiile legii criticate sunt contrare Constituției, pentru următoarele argumente:

Dispozițiile art. I pct. 5 și ale art. II pct. 3 din Legea pentru modificarea și completarea unor acte normative exceptează de la dispozițiile art. 147 din Codul penal, care definesc noțiunile de „funcționar public“ și „funcționar“, precum și de la dispozițiile art. 175 din noul Cod penal (Legea nr. 286/2009 privind Codul penal), care definesc noțiunea de „funcționar public“, o serie de categorii de persoane, și anume „Președintele României, deputații și senatorii, precum și persoanele care își desfășoară activitatea în cadrul unei profesii liberale, în baza unei legi speciale și care nu sunt finanțați de la bugetul de stat.“

Efectul dispozițiilor art. I pct. 5 și ale art. II pct. 3 din Legea pentru modificarea și completarea unor acte normative constă, în principal, în restrângerea sferei de aplicare a tuturor normelor de incriminare care prevăd, ca subiect activ al infracțiunii, persoana care are calitatea de „funcționar public“ sau „funcționar“ în sensul art. 147 din Codul penal sau calitatea de „funcționar public“ în accepțiunea art. 175 din noul Cod penal, excluzând incidența acestei categorii de norme de incriminare în cazul persoanelor exceptate de la dispozițiile art. 147 din Codul penal și art. 175 din noul Cod penal.

Dispozițiile articolului unic din Legea pentru modificarea art. 2531din Codul penal restrâng sfera de aplicare a normei de incriminare a conflictului de interese la persoanele care săvârșesc fapta în exercitarea atribuțiilor de serviciu „ce rezultă dintr-un contract de muncă și o fișă a postului semnate cu o instituție dintre cele prevăzute la art. 145 din Codul penal“, excluzând incidența normei de incriminare în cazul tuturor persoanelor care exercită funcții alese sau numite, funcții care nu implică încheierea unui contract de muncă cu una dintre instituțiile prevăzute în art. 145 din Codul penal și nu presupun exercitarea atribuțiilor de serviciu pe baza unei fișe a postului.

În conformitate cu dispozițiile art. 16 alin. (1) din Constituția României, dispoziții consacrate „egalității în drepturi“, „Cetățenii sunt egali în fața legii și a autorităților publice, fără privilegii și fără discriminări.“

Cu privire la principiul egalității în drepturi, în jurisprudența sa constantă, reflectată în Decizia nr. 148/2001 sau în Decizia nr. 685/2012, Curtea Constituțională a statuat, prin considerente cu valoare general obligatorie, că „violarea principiului egalității și nediscriminării există atunci când se aplică tratament diferențiat unor cazuri egale, fără să existe o motivare obiectivă și rezonabilă sau dacă există o disproporție între scopul urmărit prin tratamentul inegal și mijloacele folosite“.

Or, diferența de tratament juridic instituită prin dispozițiile art. I pct. 5 și ale art. II pct. 3 din Legea pentru modificarea și completarea unor acte normative, precum și prin dispozițiile articolului unic din Legea pentru modificarea art. 2531din Codul penal nu are o justificare obiectivă și rezonabilă, în condițiile în care conduce la excluderea incidenței unor norme de incriminare în cazul unor categorii de persoane aflate în aceeași situație cu persoanele cărora normele de incriminare le sunt aplicabile. […]

Având în vedere sfera atribuțiilor ce intră în competența funcțiilor alese exceptate de la dispozițiile art. 147 din Codul penal și de la dispozițiile art. 175 din noul Cod penal, care, prin excelență, au conotații de putere publică, este justificată vocația acestora la calitatea de subiect activ pentru infracțiunile de serviciu și pentru infracțiunile de corupție.

De asemenea, având în vedere sfera atribuțiilor ce intră în competența funcțiilor alese sau numite, care nu implică încheierea unui contract de muncă cu una dintre instituțiile prevăzute în art. 145 din Codul penal și nu presupun exercitarea atribuțiilor de serviciu pe baza unei fișe a postului, dar care, prin excelență, au conotații de putere publică, este justificată vocația acestora la calitatea de subiect activ pentru infracțiunea de conflict de interese prevăzută în art. 2531din Codul penal.

Din conținutul dispozițiilor art. I pct. 5 și ale art. II pct. 3 din Legea pentru modificarea și completarea unor acte normative, precum și ale articolului unic din Legea pentru modificarea art. 2531din Codul penal s-ar putea desprinde concluzia că toate categoriile de persoane exceptate de la art. 147 din Codul penal și art. 175 din noul Cod penal sau eliminate din sfera subiectului activ al infracțiunii de conflict de interese prevăzute în art. 2531din Codul penal sunt deasupra legii, neputând fi cercetate și pedepsite pentru săvârșirea unor infracțiuni de serviciu sau de corupție, fapt care ar fi incompatibil cu funcționarea statului de drept.

Constituția României, în dispozițiile art. 11 alin. (1) și (2), stabilește că „Statul român se obligă să îndeplinească întocmai și cu bună-credință obligațiile ce-i revin din tratatele la care este parte“, iar „Tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul intern.“

Prin Legea nr. 27/2002 a fost ratificată Convenția penală privind corupția, adoptată la Strasbourg la 27 ianuarie 1999, iar prin Legea nr. 365/2004 a fost ratificată Convenția Națiunilor Unite împotriva corupției, adoptată la New York la 31 octombrie 2003.

Ratificând prin Legea nr. 27/2002 Convenția penală privind corupția a Consiliului Europei, adoptată la Strasbourg la 27 ianuarie 1999, statul român și-a asumat obligația de a incrimina corupția activă și corupția pasivă a membrilor adunărilor publice naționale. Astfel, potrivit art. 4 din Convenție, fiecare parte adoptă măsurile legislative și alte măsuri care se dovedesc necesare pentru a incrimina, conform dreptului său intern, faptele menționate la art. 2 (corupția activă a agenților publici naționali) și art. 3 (corupția pasivă a agenților publici naționali), dacă acestea se referă la o persoană membră a unei adunări publice naționale care exercită puteri legislative sau administrative.

Prin exceptarea de la dispozițiile art. 147 din Codul penal și de la dispozițiile art. 175 din noul Cod penal a persoanelor care au calitatea de deputat și senator este încălcată obligația de a incrimina corupția membrilor adunărilor publice naționale, prevăzută în art. 4 din Convenția penală privind corupția și, în consecință, sunt încălcate dispozițiile art. 11 alin. (1) și (2) din Constituție.

Ratificând prin Legea nr. 365/2004 Convenția Națiunilor Unite împotriva corupției, adoptată la New York la 31 octombrie 2003, statul român și-a asumat obligația de a incrimina corupția agenților publici naționali, conform art. 15 din Convenție, alături de alte fapte precum „sustragerea, deturnarea sau altă folosire ilicită de bunuri de către un agent public“ (art. 17), „traficul de influență“ (art. 18) sau „abuzul de funcții“ (art. 19).

În conformitate cu dispozițiile art. 2 lit. a) din Convenția Națiunilor Unite împotriva corupției, prin agent public se înțelege: „(i) orice persoană care deține un mandat legislativ, executiv, administrativ sau judiciar al unui stat parte, care a fost numită ori aleasă, cu titlu permanent sau temporar, care este remunerată ori neremunerată, și oricare ar fi nivelul său ierarhic;“[…]

Prin exceptarea de la dispozițiile art. 147 din Codul penal și de la dispozițiile art. 175 din noul Cod penal a unor funcții alese, contrar dispozițiilor art. 11 alin. (1) și (2) din Constituție, este încălcată obligația de a incrimina corupția agenților publici naționali, prevăzuta în art. 15 din Convenția Națiunilor Unite împotriva corupției, având în vedere definiția noțiunii de „agent public“ cuprinsă în Convenție, precum și obligația de a incrimina fapte precum cele prevăzute în art. 17–art. 19 din aceeași Convenție.

II.1. Cu Adresa nr. 2/6722 din 12 decembrie 2013, Secretarul general al Camerei Deputaților a trimis Curții Constituționale sesizarea formulată de 50 de deputați aparținând grupului parlamentar al Partidului Democrat Liberal, în conformitate cu prevederile art. 146 lit. a) din Constituție și art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, pentru exercitarea controlului de constituționalitate asupra dispozițiilor Legii pentru modificarea art. 2531din Codul penal.

Sesizarea de neconstituționalitate a fost înregistrată la Curtea Constituțională sub nr. 4.744 din 12 decembrie 2013 și constituie obiectul Dosarului nr. 849A/2013.

La sesizare a fost anexată, în copie, Legea pentru modificarea art. 2531din Codul penal, precum și lista celor 50 de deputați, semnatari ai obiecției de neconstituționalitate: Tinel Gheorghe, Gheorghe Ialomițianu, Maria-Andreea Paul, Mircea Lubanovici, Costică Canacheu, Claudia Boghicevici, Camelia-Margareta Bogdănici, Sanda-Maria Ardeleanu, Constantin Dascălu, Alin-Augustin-Florin Popoviciu, Dragoș-Ionel Gunia, Lucian-Nicolae Bode, Gheorghe Udriște, Mircea-Nicu Toader, Liviu Laza-Matiuța, Dan-Cristian Popescu, Cristian-Constantin Roman, Dănuț Culețu, Vasile Gudu, Ioan Oltean, Mircea Man, Iulian Vladu, Cătălin-Florin Teodorescu, Romeo Rădulescu, Valeria-Diana Schelean, Florin Gheorghe, Raluca Turcan, Alexandru Nazare, Cornel-Mircea Sămărtinean, Eusebiu-Manea Pistru-Popa, Mircia Muntean, Florian-Daniel Geantă, Ioan Bălan, Florin Mihail Secară, Petru Movilă, Ștefan-Bucur Stoica, Elena-Gabriela Udrea, Vasile Iliuță, Florin Aurelian Popescu, George Ionescu, Adrian Gurzău, Theodor Paleologu, Cezar Florin Preda, Roberta Alma Anastase, Mihaela Stoica, Eugen Tomac, Adriana Diana Tușa, Valerian Vreme și Remuș Florinei Cernea.

2. În motivarea obiecției de neconstituționalitate, autorii acesteia solicită Curții să se pronunțe asupra constituționalității dispozițiilor Legii pentru modificarea art. 2531din Codul penal, pe care le consideră neconforme cu prevederile art. 1 alin. (3) și (5) și ale art. 16 alin. (1) din Constituția României, aducând următoarele argumente:

Prevederile articolului unic alin. (1) din legea criticată pentru neconstituționalitate sancționează penal pe cel care „în exercitarea atribuțiilor de serviciu, care rezultă din contractul de muncă și din fișa postului semnate cu o instituție dintre cele prevăzute la art. 145 din Codul penal, îndeplinește un act prin care s-a realizat, direct sau indirect, un folos material necuvenit, pentru sine, soțul său, o rudă ori un afin până la gradul II inclusiv […]“.

Textul legal criticat este confuz și imprecis și, prin urmare, impredictibil.

Astfel, acest text se referă la toate entitățile prevăzute de art. 145 din Codul penal, iar atribuțiile de serviciu se referă doar la personalul care își realizează atribuțiile de serviciu pe baza unui contract de muncă. Numai că între entitățile prevăzute de art. 145 din Codul penal, funcționează și persoane care lucrează în baza unui raport de serviciu care nu trebuie confundat cu un contract de muncă. De altfel, cele două tipuri de relații de muncă au regimuri constituționale și legale total diferite.

Din reglementarea legală criticată ca fiind confuză, rezultă cu prisosință că textul în cauză nu s-ar aplica decât personalului contractual, nu și altui personal, ceea ce ar constitui o discriminare în raport cu personalul majoritar din cadrul autorităților și instituțiilor publice care în majoritate lucrează în baza unor raporturi de serviciu, și nu a unor contracte de muncă.

O asemenea diferențiere nu se justifică pe niciun motiv constituțional sau legal atât timp cât în situația unor conflicte de interese se află mai mult funcționarii publici și demnitarii publici. […]

În cazul de față nu există și nici nu poate exista vreo diferență de situație juridică între cei care lucrează în baza unui contract de muncă și cei care lucrează în baza unui raport de serviciu, astfel că reglementarea este confuză și imprecisă și, în consecință, impredictibilă. Cu toate aceste, persoanelor care lucrează pe baza unui raport de serviciu nu li se poate aplica reglementarea criticată de neconstituționalitate, care nu este conformă nici cu prevederile art. 16 alin. (1) din Constituție, pentru că ea creează bazele unei discriminări profunde și fără nicio explicație între personalul care lucrează pe baza unui contract de muncă și cel care este sub un raport de serviciu.

III. În conformitate cu dispozițiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, sesizările au fost comunicate președinților celor două Camere ale Parlamentului, precum și Guvernului, pentru a comunica punctul lor de vedere.

Președinții Camerei Deputaților și Senatului și Guvernul nu au comunicat punctul lor de vedere asupra obiecției de neconstituționalitate.

IV. Curtea, având în vedere că obiecțiile de neconstituționalitate care formează obiectul dosarelor sus-menționate au conținut similar, în temeiul art. 139 din Codul de procedură civilă, coroborat cu art. 14 din Legea nr. 47/1992, a dispus conexarea Dosarului nr. 849A/2013 la Dosarul nr. 848A/2013, care este primul înregistrat.

CURTEA,

examinând obiecțiile de neconstituționalitate, raportul judecătorului-raportor, dispozițiile art. I pct. 5 și art. II pct. 3 din Legea pentru modificarea și completarea unor acte normative și articolul unic din Legea pentru modificarea art. 2531din Codul penal, precum și prevederile Constituției, reține următoarele:

Curtea a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. a) din Constituție și ale art. 1,art. 10,art. 15,art. 16 și art. 18 din Legea nr. 47/1992, să se pronunțe asupra constituționalității prevederilor legale criticate.

V.1. Obiectul controlului de constituționalitate îl constituie dispozițiile art. I pct. 5 și art. II pct. 3 din Legea pentru modificarea și completarea unor acte normative (a Codului penal al României, republicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 65 din 16 aprilie 1997, cu modificările și completările ulterioare, și a Legii nr. 286/2009 privind Codul penal, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 510 din 24 iulie 2009, cu modificările și completările ulterioare), care prevăd următoarele:

– Art. I pct. 5: „După alineatul (2) al articolului 147 se introduce un nou alineat, alineatul (3), cu următorul cuprins: «Sunt exceptați de la dispozițiile art. 147 Președintele României, deputații și senatorii, precum și persoanele care își desfășoară activitatea în cadrul unei profesii liberale, în baza unei legi speciale și care nu sunt finanțați de la bugetul de stat, aceștia răspunzând penal, civil sau administrativ în conformitate cu dispozițiile legilor speciale în baza cărora își desfășoară activitatea, precum și cu dispozițiile dreptului comun, cu respectarea dispozițiilor prezentului alineat»“;

– Art. II pct. 3: „La articolul 175, după alineatul (2) se introduce alineatul (3), cu următorul cuprins: „Sunt exceptați de la dispozițiile art. 175 Președintele României, deputații și senatorii, precum și persoanele care își desfășoară activitatea în cadrul unei profesii liberale, în baza unei legi speciale și care nu sunt finanțați de la bugetul de stat, aceștia răspunzând penal, civil sau administrativ în conformitate cu dispozițiile legilor speciale în baza cărora își desfășoară activitatea, precum și cu dispozițiile dreptului comun, cu respectarea prezentului alineat.»“

2. De asemenea, este criticat pentru neconstituționalitate și articolul unic al Legii pentru modificarea art. 2531din Codul penal (Codului penal al României, republicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 65 din 16 aprilie 1997, cu modificările și completările ulterioare), care prevăd: „Articolul 2531se modifică și va avea următorul cuprins:

«Conflictul de interese

Art. 2531. – Fapta persoanei care, în exercitarea atribuțiilor de serviciu ce rezultă dintr-un contract de muncă și o fișă a postului semnate cu o instituție dintre cele prevăzute la art. 145, îndeplinește un act prin care s-a realizat, direct sau indirect, un folos material necuvenit, pentru sine, soțul său, o rudă ori un afin până la gradul II inclusiv, se pedepsește cu închisoare de la 3 luni la 3 ani sau cu amendă și interzicerea dreptului de a ocupa funcția publică de care s-a folosit la săvârșirea faptei pentru o durată de maximum 3 ani, calculată începând cu data săvârșirii faptei.

Dispozițiile alin. 1 nu se aplică în cazul emiterii, aprobării, adoptării sau semnării actelor normative sau administrative, precum și în cazul încheierii unui act sau al luării unei hotărâri care să privească creația, dezvoltarea, pregătirea științifică, artistică, literară, profesională.»“

Curtea observă că, în ceea ce privește modificările dispozițiilor referitoare la conflictul de interese, acestea au fost operate exclusiv asupra prevederilor Codului penal în vigoare, iar nu și asupra prevederilor art. 301 din noul Cod penal.

VI. Examinând obiecția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. I pct. 5 și art. II pct. 3 din Legea pentru modificarea și completarea unor acte normative, Curtea reține următoarele:

1. Cadrul legal intern cu privire la răspunderea penală a funcționarilor publici și a funcționarilor

1.1. Codul penal din 19691 definește în partea generală, titlul VIII – „Înțelesul unor termeni sau expresii în legea penală“, noțiunile juridice de „public“, respectiv „funcționar public și funcționar“.

Astfel, potrivit art. 145,„Prin termenul «public» se înțelege tot ce privește autoritățile publice, instituțiile publice, instituțiile sau alte persoane juridice de interes public, administrarea, folosirea sau exploatarea bunurilor proprietate publică, serviciile de interes public, precum și bunurile de orice fel care, potrivit legii, sunt de interes public“.

Dispozițiile art. 147 din actualul Cod penal prevăd că „(1) Prin«funcționar public»se înțelege orice persoană care exercită permanent sau temporar, cu orice titlu, indiferent cum a fost învestită, o însărcinare de orice natură, retribuită sau nu, în serviciul unei unități dintre cele la care se referă art. 145.

(2) Prin«funcționar»se înțelege persoana menționată în alin. 1, precum și orice salariat care exercită o însărcinare în serviciul unei alte persoane juridice decât cele prevăzute în acel alineat.“

Din coroborarea celor două articole ale Codului penal rezultă că funcționar public este acea persoană care exercită permanent sau temporar, cu orice titlu, indiferent cum a fost învestită, o însărcinare de orice natură, retribuită sau nu, în serviciul unei autorități publice, instituții publice sau al unei instituții sau altei persoane juridice de interes public.

Semnificația noțiunii de funcționar public din dreptul penal nu este echivalentă cu cea de funcționar din dreptul administrativ2. Așa cum s-a arătat și în literatura juridică, potrivit legii penale, noțiunile de „funcționar public“ și de „funcționar“ au un înțeles mai larg decât acela din dreptul administrativ, datorită atât caracterului relațiilor sociale apărate prin incriminarea unor fapte socialmente periculoase, cât și faptului că exigențele de apărare a avutului și de promovare a intereselor colectivității impun o cât mai bună ocrotire prin mijloacele dreptului penal. În doctrină s-a mai arătat că, în legea penală, funcționarul este definit exclusiv după criteriul funcției pe care o deține sau, cu alte cuvinte, dacă își exercită activitatea în serviciul unei unități determinate prin legea penală, supus unui anumit statut și regim juridic.

Așa fiind, legea penală face trimitere la noțiunea de „autorități publice“, care, potrivit dispozițiilor titlului III din Constituția României, are în sfera sa de cuprindere, pe lângă organele administrației publice (centrale de specialitate și locale), și Parlamentul, Președintele României, Guvernul, precum și autoritatea judecătorească (instanțele judecătorești, Ministerul Public și Consiliul Superior al Magistraturii).

1.2. Cu privire la noțiunile juridice în discuție, noul Cod penal din anul 20093 prevede în partea generală, titlul X – „Înțelesul unor termeni sau expresii în legea penală“, următoarele:

– Art. 175:„(1)Funcționar public,în sensul legii penale, este persoana care, cu titlu permanent sau temporar, cu sau fără o remunerație:

a) exercită atribuții și responsabilități, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor puterii legislative, executive sau judecătorești;

b) exercită o funcție de demnitate publică sau o funcție publică de orice natură;

c) exercită, singură sau împreună cu alte persoane, în cadrul unei regii autonome, al altui operator economic sau al unei persoane juridice cu capital integral sau majoritar de stat ori al unei persoane juridice declarate ca fiind de utilitate publică, atribuții legate de realizarea obiectului de activitate al acesteia.

(2) De asemenea, este considerată funcționar public, în sensul legii penale, persoana care exercită un serviciu de interes public pentru care a fost învestită de autoritățile publice sau care este supusă controlului ori supravegherii acestora cu privire la îndeplinirea respectivului serviciu public.“;

– Art. 176:„Prin termenulpublicse înțelege tot ce privește autoritățile publice, instituțiile publice sau alte persoane juridice care administrează sau exploatează bunurile proprietate publică.“

Dispozițiile noului Cod penal nu mai cuprind noțiunea de „funcționar“.

1.3. În cazul anumitor infracțiuni, norma de incriminare cere calitatea obligatorie de „funcționar public“ sau „funcționar“ a autorului infracțiunii. Astfel, cu titlu de exemplu, actualul Cod penal4 prevede în partea specială, titlul VI, capitolul I – Infracțiunile de serviciu sau în legătură cu serviciul, și anume: art. 246 (Abuzul în serviciu contra intereselor persoanelor), art. 247 (Abuzul în serviciu prin îngrădirea unor drepturi), art. 248 (Abuzul în serviciu contra intereselor publice), art. 2531(Conflictul de interese), art. 254 (Luarea de mită) sau art. 256 (Primirea de foloase necuvenite).

În plus, calitatea de funcționar public/funcționar ca subiect activ al infracțiunii este cerută și în cazul altor infracțiuni prevăzute în Codul penal, cum ar fi delapidarea, prevăzută de art. 2151din Codul penal (titlul III – Infracțiuni contra patrimoniului), omisiunea sesizării organelor judiciare, prevăzută de art. 263 din Codul penal (titlul VI, capitolul II – Infracțiuni care împiedică înfăptuirea justiției) sau falsul intelectual, prevăzut de art. 289 din Codul penal (titlul VII, capitolul III – Falsul în înscrisuri).

Noul Cod penal prevede în partea specială, titlul V (capitolele I și II) – Infracțiunile de corupție și de serviciu, respectiv: art. 289 (Luarea de mită), art. 295 (Delapidarea), art. 296 (Purtarea abuzivă), art. 297 (Abuzul în serviciu), art. 298 (Neglijența în serviciu), art. 299 (Folosirea abuzivă a funcției în scop sexual), art. 300 (Uzurparea funcției) și art. 301 (Conflictul de interese), pentru care se cere calitatea subiectului activ de „funcționar public“.

În plus, aceeași condiție a calității de funcționar public a subiectului activ este cerută și în cazul altor infracțiuni, precum sustragerea sau distrugerea de înscrisuri, prevăzută de art. 259 alin. (2) din noul Cod penal (titlul III, capitolul I – Infracțiuni contra autorității) sau omisiunea sesizării, prevăzută de art. 267 din noul Cod penal (titlul IV – Infracțiuni contra înfăptuirii justiției).

2. Cadrul legal internațional

2.1. Convenția penală cu privire la corupție, adoptată de Consiliul Europei la 27 ianuarie 1999, la Strasbourg, ratificată de România prin Legea nr. 27/2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 65 din 30 ianuarie 2002, prevede că fiecare parte – stat semnatar al convenției, adoptă măsurile legislative și alte măsuri care se dovedesc necesare pentru a incrimina ca infracțiune, conform dreptului său intern, atunci când s-a săvârșit cu intenție, fapta de a propune, de a oferi sau de a da, direct ori indirect, orice folos necuvenit unuia dintre agenții săi publici sau persoanei membre a unei adunări publice naționale care exercită puteri legislative sau administrative, pentru el sau pentru altcineva, pentru ca acesta să îndeplinească ori să se abțină de la îndeplinirea unui act în exercițiul funcțiilor sale (corupția activă) sau fapta unuia dintre agenții săi publici de a solicita sau de a primi, direct ori indirect, orice folos necuvenit pentru el sau pentru altcineva ori de a accepta oferta sau promisiunea cu scopul de a îndeplini ori de a se abține să îndeplinească un act în exercitarea funcțiilor sale (corupția pasivă).

Textul Convenției penale cu privire la corupție utilizează noțiunea de „agent public“ cu privire la care se stipulează, în cuprinsul art. 1, că aceasta este interpretată prin referire la definiția noțiunilor de funcționar, funcționar public, ministru, primar sau judecător în dreptul național al statului în care persoana în cauză exercită această funcție, precum și la modul în care aceasta este aplicată în dreptul său penal. În plus, Convenția folosește, în art. 4, și noțiunea de „membru al unei adunări publice naționale“, categorie care îi are în vedere pe parlamentarii aleși sau numiți la nivelul adunărilor, regionale sau naționale, care exercită puteri legislative sau administrative. Dispozițiile art. 4 – Corupția membrilor adunărilor publice naționale au următorul conținut: „Fiecare parte adoptă măsurile legislative și alte măsuri care se dovedesc necesare pentru a incrimina ca infracțiune, conform dreptului său intern, faptele menționate la art. 2 și 3, dacă acestea se referă la o persoană membră a unei adunări publice naționale care exercită puteri legislative sau administrative.“

Potrivit Raportului explicativ al Convenției penale privind corupția, publicat în CETS nr. 173/1999, această categorie de persoane este, de asemenea, vulnerabilă la corupție, iar recentele scandaluri din acest domeniu uneori combinate cu o finanțare ilegală a partidelor politice au arătat că este important ca ea să fie, de asemenea, trasă la răspundere penală în caz de corupție (paragraful 44). În ce privește corupția activă, interesul legitim al combaterii ei vizează asigurarea bunei funcționări a autorității publice, astfel ca aceasta să își exercite atribuțiile de o manieră transparentă, echitabilă, imparțială și în respectul interesului general. În același timp, articolul are ca scop păstrarea încrederii cetățenilor în autoritățile statului și protejarea membrilor înșiși a unei adunări publice naționale de posibilele manevre împotriva lor. Interesul legitim este diferit în ce privește corupția pasivă, și anume în cazul în care un membru al unei adunări publice naționale este corupt, convenția protejează transparența, echitatea și imparțialitatea procesului de decizie a adunărilor publice naționale și a membrilor lor în ce privește manevrele de corupție (paragraful 32).

2.2. Convenția privitoare la lupta împotriva corupției vizând funcționarii Comunităților Europene sau funcționarii statelor membre ale Uniunii Europene, adoptată de Consiliul Uniunii Europene la 26 mai 19975. România a aderat la această convenție prin Decizia Consiliului din 8 noiembrie 2007 privind aderarea Bulgariei și României la Convenția cu privire la combaterea actelor de corupție care implică funcționari ai Comunităților Europene sau funcționari ai statelor membre ale Uniunii Europene, încheiată în temeiul articolului K.3 alineatul (2) libera c) din Tratatul privind Uniunea Europeană nr. 2007/751/CE a Consiliului, adoptată la Bruxelles în 8 noiembrie 2007. Această convenție nu are ca obiect de reglementare doar corupția care atentează asupra intereselor financiare ale Uniunii Europene, ci vizează toate formele de corupție activă și pasivă în care sunt implicați funcționarii Comunităților Europene sau funcționarii statelor membre ale Uniunii Europene ori persoanele asimilate acestora. Astfel, noțiunea de „funcționar național“ este interpretată prin referire la definiția de „funcționar“ sau de „ofițer public“ din dreptul național al statelor membre unde persoana în cauză are această calitate, în scopul aplicării dreptului național al statului membru respectiv.

În cuprinsul art. 4 intitulat Asimilări, se face precizarea că „fiecare stat membru adoptă măsurile necesare pentru a se asigura că, în dreptul său național, incriminarea infracțiunilor de corupție vizate de art. 2 și 3 (n.r. referitoare la corupția pasivă, respectiv corupția activă) săvârșite de către sau împotriva propriilor miniștri, a persoanelor alese în adunările parlamentare, membrilor înaltelor jurisdicții sau membrilor Curții de Conturi în exercițiul funcției sunt aplicabile de aceeași manieră ca și în cazul infracțiunilor comise de către sau împotriva membrilor Comisiilor Comunităților europene, ai Parlamentului european, ai Curții de Justiție și a Curții de Conturi ale Comunităților europene, în exercitarea funcțiilor proprii“.

2.3. Convenția Națiunilor Unite împotriva corupției, adoptată la New York la 31 octombrie 2003, ratificată de România prin Legea nr. 365/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 903 din 5 octombrie 2004, definește noțiunea de „agent public“ în cuprinsul art. 2 lit. a), astfel:

„(i)orice persoană care deține un mandat legislativ, executiv, administrativ sau judiciar ai unui stat parte, care a fost numită ori aleasă, cu titlu permanent sau temporar, care este remunerată ori neremunerată, și oricare ar fi nivelul său ierarhic;

(ii)orice persoană care exercită o funcție publică, inclusiv pentru un organism public sau o întreprindere publică, ori care prestează un serviciu public, așa cum acești termeni sunt definiți în dreptul intern al statului parte și aplicați în domeniul pertinent al dreptului acestui stat;

(iii)orice persoană definită ca «agent public» în dreptul intern al unui stat parte. Totuși, în scopurile anumitor măsuri specifice prevăzute în cap. II al prezentei convenții, prin agent public se poate înțelege orice persoană care exercită o funcție publică sau care prestează un serviciu public, așa cum acești termeni sunt definiți în dreptul intern al statului parte și aplicați în domeniul pertinent al dreptului acestui stat.“

Fiecare stat parte adoptă măsurile legislative și alte măsuri care se dovedesc a fi necesare pentru a atribui caracterul de infracțiune, în cazul în care actele au fost săvârșite cu intenție, faptelor vizând corupția agenților publici naționali (art. 15), sustragerea, deturnarea sau altă folosire ilicită de bunuri de către un agent public (art. 17), traficul de influență (art. 18), abuzul de funcții (art. 19), îmbogățirea ilicită (art. 20).

2.4. Din analiza dispozițiilor din dreptul intern și a celor cuprinse în tratatele internaționale ratificate de România, Curtea observă că legislația română referitoare la combaterea corupției și a abuzului de funcții comise de funcționarii publici este conformă cu cerințele reglementărilor internaționale în materie, care, potrivit prevederilor art. 11 alin. (2) din Constituție, odată cu ratificarea, au devenit „parte din dreptul intern“. Noțiuni precum „agent public“/„membru al adunărilor publice naționale“/„funcționar național“/„ofițer public“ își găsesc corespondent în legislația română în vigoare în materie penală în noțiunile de „funcționar public“ și „funcționar“.

3. Cadrul legislativ modificator

Modificările operate prin art. I pct. 5 și art. II pct. 3 din Legea pentru modificarea și completarea unor acte normative prevăd că „Sunt exceptați de la dispozițiile art. 147 [respectiv art. 175 din noul Cod penal], Președintele României, deputații și senatorii, precum și persoanele care își desfășoară activitatea în cadrul unei profesii liberale, în baza unei legi speciale și care nu sunt finanțați de la bugetul de stat, aceștia răspunzând penal, civil sau administrativ în conformitate cu dispozițiile legilor speciale în baza cărora își desfășoară activitatea, precum și cu dispozițiile dreptului comun, cu respectarea dispozițiilor prezentului alineat.“

4. Analizând comparativ dispozițiile legale în vigoare cu dispozițiile cuprinse în legile modificatoare, Curtea constată că măsura legislativă adoptată produce următoarele consecințe juridice:

4.1. Referitor la modificarea dispozițiilor art. 147 din actualul Cod penal, Curtea reține că sfera subiecților de drept care, potrivit legii penale, se circumscriu noțiunii de „funcționar public“ sau de „funcționar“ este restrânsă prin excluderea expresă a Președintelui României, a deputaților și senatorilor, precum și a persoanelor care își desfășoară activitatea în cadrul unei profesii liberale, în baza unei legi speciale și care nu sunt finanțate de la bugetul de stat, cu consecința înlăturării răspunderii penale a acestor persoane pentru infracțiunile de serviciu, de corupție sau pentru alte infracțiuni care prevăd calitatea de funcționar public/funcționar a autorului.

Referitor la modificarea noului Cod penal, după ce în art. 175 alin. (1) lit. a) se prevede expres că funcționar public, în sensul legii penale, este persoana care, cu titlu permanent sau temporar, cu sau fără o remunerație, exercită atribuții și responsabilități, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor puterii legislative, executive sau judecătorești, prin introducerea dispozițiilor alin. (3) se exceptează de la dispozițiile art. 175, pe lângă persoanele care își desfășoară activitatea în cadrul unei profesii liberale, în baza unei legi speciale și care nu sunt finanțate de la bugetul de stat, tocmai persoanele calificate în alineatul precedent ca fiind funcționari publici. Astfel, Președintele României este persoana care exercită atribuții și responsabilități, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor puterii executive, în vreme ce deputații și senatorii sunt persoanele care exercită atribuții și responsabilități, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor puterii legislative. Dincolo de evidenta deficiență în respectarea normelor de tehnică legislativă și nonsensul juridic al articolului 175, în ansamblul său, noile dispoziții sunt neclare, generând confuzie în procesul de interpretare și aplicare a legii.

În ceea ce privește modificarea operată în ambele coduri referitoare la excluderea persoanelor care își desfășoară activitatea în cadrul unei profesii liberale, în baza unei legi speciale și care nu sunt finanțate de la bugetul de stat din sfera de incidență a răspunderii penale în materia acestor infracțiuni cu subiect calificat, Curtea reține că norma este confuză și susceptibilă de interpretări. Astfel, profesiile liberale se organizează și se exercită numai în condițiile legii, a statutului profesiei și codului deontologic și au statutul unei funcții autonome, care se exercită în birouri sau cabinete, în cadrul asociațiilor profesionale înființate potrivit legii. De exemplu, ar putea intra în această categorie, avocați, notari publici, mediatori, medici, farmaciști, arhitecți, experți independenți sau practicieni în insolvență, fără a exista o legislație clară cu privire la toate profesiile calificate ca fiind liberale. De precizat că unele dintre persoanele de mai sus pot avea în condițiile art. 147 alin. (2) din Codul penal calitatea de „funcționar“ atunci când sunt salariați în cadrul unei persoane juridice și, prin urmare, pot fi subiecți activi ai infracțiunilor de corupție sau de serviciu.

De asemenea, unele dintre persoanele care exercită profesii liberale sunt considerate „funcționari publici“ în condițiile art. 175 alin. (2) din noul Cod penal, atunci când, deși funcționează în baza unei legi speciale și nu sunt finanțate de la bugetul de stat, exercită un serviciu de interes public și este supusă controlului sau supravegherii unei autorități publice.

Curtea reține că excluderea persoanelor care exercită profesii liberale din sfera de incidență a răspunderii penale în materia infracțiunilor de serviciu și de corupție nu constituie un criteriu obiectiv în funcție de care se poate justifica intervenția legiuitorului. Așa fiind, Curtea apreciază că determinante pentru includerea sau excluderea persoanelor de la incidența normei penale sunt criterii precum natura serviciului prestat, temeiul juridic în baza căruia care se prestează respectiva activitate sau raportul juridic dintre persoana în cauză și autoritățile publice, instituțiile publice, instituțiile sau alte persoane juridice de interes public.

4.2. Consecința imediată a restrângerii sferei de incidență a noțiunii de „funcționar public“/„funcționar“ în ceea ce privește subiectele de drept amintite este înlăturarea răspunderii penale a acestora în cazul săvârșirii infracțiunilor al căror subiect activ calificat este funcționarul public/funcționarul.

Deși noile dispoziții prevăd că acestea „răspund penal, civil sau administrativ în conformitate cu dispozițiile legilor speciale în baza cărora își desfășoară activitatea, precum și cu dispozițiile dreptului comun, cu respectarea prezentului alineat“, sub aspectul răspunderii penale, trimiterea la legea specială și la dreptul comun este una iluzorie. Astfel, în ceea ce îl privește pe Președintele României, acesta îndeplinește prerogativele și exercită competențele stabilite prin Constituția României și alte legi, prin Administrația prezidențială, instituție publică aflată la dispoziția Președintelui, în temeiul Regulamentului de organizare și funcționare a Administrației prezidențiale. Senatorii și deputații sunt reprezentanți aleși ai poporului român, exercitându-și mandatul în serviciul poporului, în temeiul Constituției, al Legii nr. 96/2006 privind Statutul deputaților și al senatorilor și al regulamentelor proprii de organizare și funcționare.

Însă dispozițiile legale care reglementează răspunderea penală a Președintelui României, respectiv a deputaților și senatorilor sunt cele prevăzute de Codul penal, care constituie, de altfel, dreptul comun în această materie. Or, în condițiile în care trimiterea la dreptul comun prin norma modificatoare se realizează „cu respectarea prezentului alineat“, care exclude din sfera de incidență a noțiunii de „funcționarpublic“/„funcționar“ persoanele amintite mai sus, în concret, trimiterea la dispozițiile Codului penal rămâne fără obiect.

Cu alte cuvinte, noile dispoziții se constituie în veritabile cauze de impunitate a Președintelui României, a deputaților și senatorilor, în ceea ce privește anumite infracțiuni din actualui Cod penal, cum ar fi: art. 2151(Delapidarea), art. 246 (Abuzul în serviciu contra intereselor persoanelor), art. 247 (Abuzul în serviciu prin îngrădirea unor drepturi), art. 248 (Abuzul în serviciu contra intereselor publice), art. 2531(Conflictul de interese), art. 254 (Luarea de mită), art. 256 (Primirea de foloase necuvenite), art. 263 (Omisiunea sesizării organelor judiciare) sau art. 289 (Falsul intelectual), respectiv în ceea ce privește anumite infracțiuni prevăzute în noul Cod penal, cum ar fi: art. 267 (Omisiunea sesizării), art. 289 (Luarea de mită), art. 295 (Delapidarea), art. 296 (Purtarea abuzivă), art. 297 (Abuzul în serviciu), art. 300 (Uzurparea funcției), art. 301 (Conflictul de interese) sau art. 321 (Falsul intelectual).

5. Jurisprudență relevantă. Curtea Constituțională s-a pronunțat, în mod indirect, asupra sferei de cuprinde a noțiunii de „funcționar public“, în materia dreptului penal, prin Decizia nr. 1.611 din 20 decembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 106 din 9 februarie 2011. Cu acel prilej, Curtea a reținut că „ridicarea acestei excepții a fost generată de împrejurarea că, în speța dedusă judecății, primarul, în calitate de subiect distinct de drept, ales ca urmare a unui sufragiu local, este considerat ca făcând parte din sfera noțiunilor de funcționar public ori de alt funcționar, putând fi cercetat penal pentru săvârșirea infracțiunilor pentru care Codul penal cere o asemenea calificare“, autorii sesizării de neconstituționalitate urmărind „o eventuală modificare de către Curtea Constituțională a înțelesului noțiunii de funcționar public ori de alt funcționar în sensul legii penale, prin circumstanțierea sferei de incidență a acestuia în vederea excluderii aleșilor locali de la calitatea de subiecți activi pentru infracțiunile de serviciu ori de corupție“.

Or, cu privire la această problemă, Curtea a statuat că „ținând seama de sfera atribuțiunilor ce intră în competența primarului, care prin excelență au conotații de putere publică, apare justificată vocația primarului la calitatea de subiect activ pentru infracțiunile de serviciu sau în legătură cu serviciul, precum și pentru cele de corupție. În caz contrar, se poate desprinde concluzia că primarul este deasupra legii, neputând fi cercetat și pedepsit pentru săvârșirea unor infracțiuni care aduc atingere activităților de interes public, cum ar fi de exemplu cele de abuz în serviciu contra intereselor publice, de luare de mită, de primire de foloase necuvenite, de fals intelectual și altele, fapt care ar fi incompatibil cu funcționarea statului de drept“.

VII. Examinând obiecția de neconstituționalitate a dispozițiilor articolului unic al Legii pentru modificarea art. 2531din Codul penal, Curtea reține următoarele:

1. Cadrul legal actual referitor la conflictul de interese

Actualul Cod penal prevede în Partea specială, Titlul VI – Infracțiuni care aduc atingere unor activități de interes public sau altor activități reglementate de lege, Capitolul I – Infracțiuni de serviciu sau în legătură cu serviciul în art. 2531, infracțiunea conflictului de interese, și anume: „Fapta funcționarului public care, în exercițiul atribuțiilor de serviciu, îndeplinește un act ori participă la luarea unei decizii prin care s-a realizat, direct sau indirect, un folos material pentru sine, soțul său, o rudă ori un afin până la gradul II inclusiv, sau pentru o altă persoană cu care s-a aflat în raporturi comerciale ori de muncă în ultimii 5 ani sau din partea căreia a beneficiat ori beneficiază de servicii sau foloase de orice natură, se pedepsește cu închisoare de la 6 luni la 5 ani și interzicerea dreptului de a ocupa o funcție publică pe durată maximă.

(2) Dispozițiile alin. 1 nu se aplică în cazul emiterii, aprobării sau adoptării actelor normative.“

Incriminarea faptei calificate conflict de interese s-a realizat în anul 2006, prin art. I pct. 61 din Legea nr. 278/2006 pentru modificarea și completarea Codului penal, precum și pentru modificarea și completarea altor legi, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 601 din data de 12 iulie 2006. Scopul urmărit prin reglementarea infracțiunii de conflict de interese a fost acela de a crea premisele legale desfășurării activităților de serviciu într-un cadru de imparțialitate și integritate a exercitării funcțiilor și demnităților publice, incriminarea faptei având un rol disuasiv pentru persoanele care ocupă astfel de funcții în ceea ce privește obținerea de foloase materiale pentru sine sau pentru subiectele de drept enumerate de textul de lege. Or, această cerință este apreciată ca fiind esențială pentru derularea normală a relațiilor sociale referitoare la activitatea funcționarilor publici, întrucât asigură încrederea cetățenilor în autoritățile și instituțiile statului.

Textul actual al infracțiunii este în acord cu Convenția Națiunilor Unite împotriva corupției, adoptată la New York la 31 octombrie 2003, ratificată de România prin Legea nr. 365/2004, care prevede că „Fiecare stat parte se străduiește, dacă este cazul și conform principiilor fundamentale ale dreptului său intern, să aplice măsuri și sisteme care să-i oblige pe agenții publici să declare autorităților competente toate activitățile exterioare, orice ocupație, orice plasamente, orice bunuri și orice dar sau avantaj substanțial din care ar putea rezulta un conflict de interese cu funcțiile lor de agent public.“

2. Legea modificatoare prevede incriminarea conflictului de interese într-o nouă formă, și anume „Fapta persoanei care, în exercitarea atribuțiilor de serviciu ce rezultă dintr-un contract de muncă și o fișă a postului semnate cu o instituție dintre cele prevăzute la art. 145, îndeplinește un act prin care s-a realizat, direct sau indirect, un folos material necuvenit, pentru sine, soțul său, o rudă ori un afin până la gradul II inclusiv, se pedepsește cu închisoare de la 3 luni la 3 ani sau cu amendă și interzicerea dreptului de a ocupa funcția publică de care s-a folosit la săvârșirea faptei pentru o durată de maximum 3 ani, calculată începând cu data săvârșirii faptei.

Dispozițiile alin. 1 nu se aplică în cazul emiterii, aprobării, adoptării sau semnării actelor normative sau administrative, precum și în cazul încheierii unui act sau a luării unei hotărâri care să privească creația, dezvoltarea, pregătirea științifică, artistică, literară, profesională.“

3.1. Din analiza comparată a textului de lege modificat cu textul de lege modificator rezultă că noile dispoziții elimină „funcționarul public“ ca subiect activ al infracțiunii de conflict de interese și îl înlocuiește cu persoana care are calitatea de angajat al unei autorități publice, instituții publice, instituții sau altei persoane juridice de interes public, prevăzute de art. 145 din actualul Cod penal.

Pe cale de consecință, norma modificatoare a alin. (1) al art. 2531din Codul penal restrânge sfera de aplicare a normei de incriminare a conflictului de interese la persoanele care săvârșesc fapta în exercitarea atribuțiilor de serviciu „ce rezultă dinir-un contract de muncă și o fișă a postului semnate cu o instituție dintre cele prevăzute la art. 145 din Codul penal“, excluzând incidența normei de incriminare în cazul tuturor persoanelor care exercită funcții alese sau numite, funcții care nu implică încheierea unui contract de muncă cu una dintre instituțiile prevăzute în art. 145 din Codul penal și nu presupun exercitarea atribuțiilor de serviciu pe baza unei fișe a postului.

Or, în condițiile în care, așa cum s-a arătat în prealabil, finalitatea legii este aceea de a crea premisele ca persoana care deține o demnitate sau o funcție publică să-și îndeplinească cu obiectivitate atribuțiile care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative, să-și exercite activitatea de serviciu cu respectarea principiilor imparțialității, integrității, transparenței deciziei și supremației interesului public, iar nu în scopul realizării unor interese personale de natură patrimonială, care să prejudicieze interesul public și să afecteze încrederea cetățenilor în instituțiile statului, restrângerea sferei de incidență a normei de incriminare a conflictului de interese generează importante probleme de neconstituționalitate.

Curtea constată că noua dispoziție se constituie într-o veritabilă cauză de impunitate a persoanelor care dețin funcții alese sau numite în ceea ce privește infracțiunea prevăzută în art. 2531din Codul penal, fiind excluși, printre alții, Președintele României, deputații și senatorii, miniștrii, judecătorii, procurorii, funcționarii publici, primarii, președinții consiliilor județene, consilierii locali și județeni sau prefecții.

Mai mult, tot în alin. (1) al art. 2531din Codul penal, noile dispoziții introduc sintagma „folos material necuvenit“. Însă, prevederea condiției caracterului necuvenit al folosului material obținut este lipsită de fundament, în raport cu obiectul juridic special al acestei infracțiuni, respectiv relațiile sociale referitoare la buna desfășurare a activității de serviciu, activitate care nu se poate realiza în condițiile îndeplinirii unor acte cu încălcarea principiilor imparțialității, integrității, transparenței deciziei și supremației interesului public în exercitarea demnităților și funcțiilor publice.

Astfel, conflictul de interese nu poate presupune doar obținerea unor foloase materiale necuvenite, ci obținerea oricărui tip de folos, întrucât incriminarea nu urmărește sancționarea unor situații în care sunt încălcate normele legale care conferă temei și justificare obținerii unor foloase materiale, ci a situațiilor în care exercitarea imparțială a atribuțiilor de serviciu ale funcționarului public ar putea fi afectată.

3.2. În ceea ce privește modificarea adusă alin. (2) al art. 2531din Codul penal, aceasta vizează o completare a excepției de la aplicarea dispozițiilor alin. (1). Astfel, în Codul penai actual, dispozițiile alin. (1) nu se aplică în cazul „emiterii, aprobării sau adoptării actelor normative“. Norma modificatoare prevede în plus că nu există infracțiunea de conflict de interese nici când emiterea, aprobarea, adoptarea sau semnarea privește un act administrativ sau când se încheie acte sau se iau hotărâri care privesc creația, dezvoltarea, pregătirea științifică, artistică, literară, profesională. De asemenea, nu intră în sfera actelor incriminate nici semnarea actelor normative.

Or, în măsura în care sfera subiecților de drept care pot avea calitatea de autor al infracțiunii de conflict de interese a fost restrânsă, potrivit modificărilor aduse alin. (1) al art. 2531, la persoanele care își exercită atribuțiile de serviciu în temeiul unui contract de muncă, se ridică problema competenței unor astfel de persoane de a emite, aproba, adopta sau semna acte normative sau administrative, de a încheia acte sau de lua hotărâri care privesc creația, dezvoltarea, pregătirea științifică, artistică, literară, profesională, după caz. Apare cu evidență faptul că, în majoritatea cazurilor, în cadrul autorităților publice sau instituțiilor publice, persoanele cu competențe în domeniul decizional sunt cele care au fost învestite în funcția sau demnitatea publică prin numire sau alegere, aceste persoane exercitând atribuții în materia vizată de textul de lege.

Pe de altă parte, completarea dispozițiilor care reglementează excepțiile de la incriminarea faptelor care se constituie în infracțiuni de conflict de interese cu faptele care vizează emiterea, aprobarea, adoptarea sau semnarea actelor administrative lipsește de conținut însăși reglementarea infracțiunii, echivalând, practic, cu o dezincriminare a faptei. Astfel, exercitarea atribuțiilor de serviciu în cadrul autorităților publice, instituțiilor publice, instituțiilor sau altei persoane juridice de interes public se materializează într-o proporție covârșitoare prin emiterea, aprobarea, adoptarea și semnarea unor acte administrative care produc efecte juridice în sfera relațiilor sociale. Or, înlăturând de la incidența legii penale tocmai faptele persoanelor care constituie principalul obiect de activitate al acestora, tragerea la răspundere penală, sub aspectul săvârșirii infracțiunii vizate, devine una iluzorie.

Potrivit Expunerii de motive care a însoțit Legea nr. 278/2006, se arăta că, în vederea eficientizării acțiunilor de prevenire și sancționare a faptelor de corupție, prin incriminarea „conflictului de interese“, „se urmărește sancționarea penală a funcționarului public care, în mod conștient și deliberat, satisface interese personale prin îndeplinirea atribuțiilor publice […], înlăturarea oricărei suspiciuni cu privire la conduita funcționarului public care este chemat să îndeplinească un act sau să participe la luarea unei decizii în virtutea atribuțiilor sale de serviciu, iar prin aceasta produce, direct sau indirect, un folos material pentru sine, soțul său, o rudă ori un afin până la gradul II inclusiv, sau pentru o altă persoană cu care s-a aflat în raporturi comerciale ori de muncă în ultimii 5 ani sau din partea căreia a beneficiat ori beneficiază de servicii sau foloase de orice natură. În prezent, există întemeiat suspiciunea că funcționarul public nu va depune toate diligențele în vederea satisfacerii interesului public, ci va încerca să satisfacă interesul său ori al uneia dintre persoanele sus-arătate.“

Dacă în anul 2006, legiuitorul a apreciat oportună incriminarea „conflictului de interese“, pentru motivele expuse mai sus, în anul 2013, legiuitorul practic dezincriminează fapta, fără a motiva în niciun fel intervenția sa legislativă. Aceasta nu este justificată atât timp cât acțiunile de prevenire și sancționare a faptelor de corupție comise de funcționarii publici sunt la fel de necesare în societatea românească, cum la fel de necesare sunt măsurile, inclusiv prin mijloace de drept penal, de asigurare a integrității în exercitarea funcțiilor publice.

VIII. Concluzii

Dispozițiile art. I pct. 5 și art. II pct. 3 din Legea pentru modificarea și completarea unor acte normative exceptează din sfera de incidență a noțiunilor de „funcționar public“/„funcționar“, definite de prevederile art. 147 din actualul Cod penal, respectiv de „funcționar public“ prevăzut de art. 175 din noul Cod penal, pe Președintele României, pe deputații și pe senatorii, persoane care sunt exonerate de răspundere penală pentru toate infracțiunile la care subiectul activ este un funcționar public sau funcționar.

De asemenea, prin înlocuirea noțiunii de „funcționar public“ cu sintagma „persoanei care, în exercitarea atribuțiilor de serviciu ce rezultă dintr-un contract de muncă și o fișă a postului semnate cu o instituție dintre cele prevăzute la art. 145“ sunt exonerate de răspundere penală pentru infracțiunea de conflict de interese toate persoanele care, deși se circumscriu sferei noțiunii de drept penal a „funcționarului public“, astfel cum este aceasta definită de art. 147 din actualul Cod penal, sunt învestite în funcția sau demnitatea publică prin numire sau alegere. De asemenea, prin eliminarea din sfera actelor care pot constitui infracțiunea de conflict de interese a celor care privesc emiterea, adoptarea, aprobarea și semnarea actelor administrative sau a hotărârilor privind creația și dezvoltarea științifică, artistică, literară și profesională, infracțiunea este propriu-zis lipsită de conținut.

Curtea constată că, prin modificările operate, legiuitorul a afectat protecția penală acordată unor valori sociale deosebit de importante. Fenomenul corupției este considerat a fi una dintre cele mai grave amenințări cu privire la instituțiile statului de drept, democrație, drepturile omului, echitatea și justiția socială, cu efecte negative asupra activității autorităților și instituțiilor publice și asupra funcționării economiei de piață. Corupția se constituie într-un obstacol al dezvoltării economice a statului și compromite stabilitatea instituțiilor democratice și fundamentul moral al societății. În consecință, în ultima perioadă, politica penală declarată a statului a fost aceea de a intensifica eforturile în scopul adoptării unor acte normative în materia combaterii corupției, care, printre altele, să prevadă incriminarea coordonată a tuturor infracțiunilor de corupție la toate nivelurile autorităților și instituțiilor statului.

În condițiile în care mandatul prezidențial și mandatul parlamentar sunt definite ca funcții de demnitate publică, astfel cum fac referire dispozițiile art. 16 alin. (3) din Constituție, persoanele care ocupă aceste funcții exercită atribuții și responsabilități, stabilite în temeiul Constituției și al legii, în scopul realizării prerogativelor de putere cu care sunt învestite, la nivelul cel mai înalt în statul român. Prin urmare, având în vedere sfera atribuțiilor ce intră în competența funcțiilor alese exceptate de la dispozițiile art. 147 din actualul Cod penal și de la dispozițiile art. 175 din noul Cod penal, care, prin excelență, au conotații de putere publică, este justificată vocația acestora la calitatea de subiect activ pentru infracțiunile de serviciu și pentru infracțiunile de corupție. Însă consacrând la nivel normativ cauza de impunitate a acestor persoane cu privire la infracțiuni care aduc atingere instituțiilor fundamentale ale statului de drept, legiuitorul reglementează un regim juridic distinct, de natură să le confere un statut privilegiat față de restul persoanelor care exercită funcții și demnități publice, și care rămân circumscrise noțiunii de „funcționar public“. Așa fiind, în mod paradoxal, legiuitorul extrage din aria de incidență a răspunderii penale tocmai persoanele care ocupă funcții reprezentative în stat și care exercită prerogative de putere reală, persoane ale căror fapte de natură penală produc consecințe grave asupra bunei funcționări a autorităților publice, asupra actului decizional care privește interesul general al societății și, nu în ultimul rând, asupra încrederii cetățenilor în autoritatea și prestigiul instituțiilor statului.

Curtea apreciază că, dacă asemenea fapte nu ar fi descurajate prin mijloacele dreptului penal, ar conduce la încălcarea valorilor fundamentale, ocrotite de Codul penal, valori de rang constituțional, precum statul de drept, democrația, respectarea Constituției și a legilor, care sunt consacrate prin art. 1 alin. (3) și (5) din Legea fundamentală printre valorile supreme.

Pe de altă parte, Curtea constată că statutul juridic distinct, privilegiat, sub aspectul răspunderii penale, contravine principiului egalității în drepturi a cetățenilor consacrat de art. 16 alin. (1) din Constituție, potrivit căruia „cetățenii sunt egali în fața legii și a autorităților publice,fără privilegiiși fără discriminări“. Mai mult, dispozițiile art. I pct. 5 și art. II pct. 3 din Legea pentru modificarea și completarea unor acte normative contravin și prevederilor art. 16 alin. (2) din Constituție. Într-adevăr, în măsura în care anumite subiecte de drept sunt excluse, prin efectul unei dispoziții legale adoptate în considerarea lor și aplicabile numai în ceea ce le privește, incidenței unei reglementări legale constituind dreptul comun în materie, dispozițiile legale în cauză nesocotesc principiul constituțional potrivit căruia „nimeni nu este mai presus de lege“.

În plus, statutul juridic privilegiat creat persoanelor care ocupă funcțiile alese exceptate de la dispozițiile art. 147 din actualul Cod penal și de la dispozițiile art. 175 din noul Cod penal contravine și prevederilor art. 11 alin. (1) din Constituție, potrivit cărora „Statul român se obligă să îndeplinească întocmai și cu bună-credință obligațiile ce-i revin din tratatele la care este parte.“ Astfel, ratificând sau aderând la convențiile internaționale menționate în prealabil, statul român și-a asumat obligația de a respecta și transpune întocmai prevederile internaționale în dreptul său intern, și anume obligația de a incrimina corupția activă și corupția pasivă a persoanelor care se circumscriu categoriilor „agent public“/„membru al adunărilor publice naționale“/„funcționar național“/„ofițer public“, noțiuni care au corespondență, în dreptul penal român, în noțiunile de „funcționar public“/„funcționar“.

Mutatis mutandis, Curtea reține aceleași argumente și în ceea ce privește cauza de impunitate a persoanelor care ocupă funcții sau demnități publice obținute prin numire sau alegere în cadrul autorităților publice, instituțiilor publice, instituțiilor sau altor persoane juridice de interes public, cu privire la infracțiunea de conflict de interese.

În plus, referitor la modificările aduse art. 2531din Codul penal, Curtea constată că, potrivit art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală, respectarea Constituției este obligatorie, de unde rezultă că Parlamentul nu-și poate exercita competența de incriminare și de dezincriminare a unor fapte antisociale, decât cu respectarea normelor și principiilor consacrate prin Constituție. De altfel, Curtea Constituțională a statuat în jurisprudența sa (Decizia Curții Constituționale nr. 62/2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 104 din 12 februarie 2007) că „Parlamentul nu ar putea defini și stabili ca infracțiuni, fără ca prin aceasta să încalce Constituția, fapte în conținutul cărora ar intra elemente de discriminare dintre cele prevăzute de art. 4 alin. (2) din Legea fundamentală. Tot astfel, Parlamentul nu poate proceda la eliminarea protecției juridice penale a valorilor cu statut constituțional. Libertatea de reglementare pe care o are Parlamentul în aceste cazuri se exercită prin reglementarea condițiilor de tragere la răspundere penală pentru faptele antisociale care aduc atingere valorilor prevăzute și garantate de Constituție“.

Prin urmare, ținând seama de argumentele expuse mai sus, Curtea constată că dispozițiile art. I pct. 5 și art. II pct. 3 din Legea pentru modificarea și completarea unor acte normative și dispozițiile articolului unic al Legii pentru modificarea art. 2531din Codul penal contravin prevederilor art. 1 alin. (3) și (5), art. 11 alin. (1) și ale art. 16 alin. (1) și (2) din Constituția României.

Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) și al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Admite obiecția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. I pct. 5 și art. II pct. 3 din Legea pentru modificarea și completarea unor acte normative și a articolului unic din Legea pentru modificarea art. 2531din Codul penal și constată că aceste dispoziții sunt neconstituționale în raport cu criticile formulate.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică Președintelui României, președinților celor două Camere ale Parlamentului și prim-ministrului și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Dezbaterile au avut loc în ședința din data de 15 ianuarie 2014.

PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE

AUGUSTIN ZEGREAN

Magistrat-asistent-șef,

Mihaela Senia Costinescu

Deci se realizează o mărire a categoriei funcționarilor publici descrise de către Statutul Funcționarilor publici din punct de vedere al răspunderii penale conform, atât tratatelor internationale, dar și legii penale în vigoare așa cum s-a văzut și în decizia CC de mai sus că “statul român și-a asumat obligația de a respecta și transpune întocmai prevederile internaționale în dreptul său intern, și anume obligația de a incrimina corupția activă și corupția pasivă a persoanelor care se circumscriu categoriilor „agent public“/„membru al adunărilor publice naționale“/„funcționar național“/„ofițer public“, noțiuni care au corespondență, în dreptul penal român, în noțiunile de „funcționar public“/„funcționar“ “.

La fel aceeași părere a fost exprimată si de către Înalta Curte de Casație și Justiție aceasta referindu-se chiar și la salariații angajați în baza unui contract de muncă individual, fiind necesară răspunderea lor ca funcționari publici pentru faptele comise și incriminate de legea penală.

Pentru a răspunde problemei de drept ridicate de Curtea de Apel Craiova se impune o analiză comparativă a dispozițiilor legale ce definesc termenii de „funcționar public“ și „public“ din actuala reglementare cu cele cuprinse în prevederile art. 145 și 147 din Codul penal din 1969.

Astfel, din coroborarea articolelor sus-menționate rezultă că funcționar public este acea persoană care exercită permanent sau temporar, cu orice titlu, indiferent cum a fost învestită, o însărcinare de orice natură, retribuită sau nu, în serviciul unei autorități publice, instituții publice ori al unei instituții sau al altei persoane juridice de interes public.

Așa cum s-a menționat în mod constant și în literatura juridică, în înțelesul legii penale, noțiunile de „funcționar public“ și de „funcționar“ au o semnificație mai largă decât aceleași noțiuni din dreptul administrativ, datorită atât caracterului relațiilor sociale apărate prin incriminarea unor fapte socialmente periculoase, cât și faptului că exigențele de apărare a patrimoniului și de promovare a intereselor colectivității impun o mai bună ocrotire prin mijloacele dreptului penal.

Potrivit Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, persoana care accede la o funcție publică trebuie să fie numită oficial, fapt ce are loc în cadrul unei solemnități prilejuite de emiterea actului administrativ de numire și de depunerea jurământului; să aibă ca sarcini de serviciu efectuarea activităților ce presupun prerogativa de putere publică, sarcini ce trebuie să fie îndeplinite în serviciul autorităților sau instituțiilor publice, iar pentru activitatea prestată să fie și remunerată.

În doctrina juridică s-a mai arătat că, în legea penală, funcționarul este definit exclusiv după criteriul funcției pe care o deține, în sensul că își exercită activitatea în serviciul unei unități determinate prin legea penală și este supus unui anumit statut și regim juridic.

În ceea ce privește infracțiunea ce face obiectul chestiunii de drept a cărei dezlegare este solicitată de Curtea de Apel Craiova, se constată că, prin Codul penal din anul 1865, primirea de foloase necuvenite nu era reglementată distinct, aceasta constituind o variantă a infracțiunii de luare de mită.

Mai târziu, Codul penal din 1969 a făcut un pas înainte în reglementarea infracțiunilor de corupție, astfel încât, alături de infracțiunile de luare de mită, de dare de mită și de trafic de influență, a incriminat, distinct, și infracțiunea de primire de foloase necuvenite.

Aceste tipuri de infracțiuni au cunoscut ajustări importante prin Legea nr. 65/1992 pentru modificarea și completarea Codului penal, privind unele fapte de corupție.

Legea penală, atât în actuala reglementare (art. 176), cât și în reglementarea Codului penal din 1969 (art. 145), face trimitere la noțiunea de „autorități publice“ care, potrivit dispozițiilor titlului III din Constituția României, are în sfera sa de cuprindere organele administrației publice (centrale de specialitate și locale), Parlamentul, Președintele României, Guvernul și autoritatea judecătorească (instanțele judecătorești, Ministerul Public și Consiliul Superior al Magistraturii).

În schimb, dispozițiile noului Cod penal nu mai cuprind noțiunea simplă de „funcționar“, ci doar pe aceea de „funcționar public“ sau asimilat al acestuia din urmă.

Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, act normativ ce reglementează regimul general al funcției publice, definește funcționarul public ca fiind acea persoană care dispune de prerogativa de putere publică și care își îndeplinește sarcinile de serviciu.

Activitățile ce implică exercitarea prerogativelor de putere publică sunt următoarele: punerea în executare a legilor și a celorlalte acte normative, elaborarea proiectelor de acte normative și a altor reglementări specifice autorității sau instituției publice, precum și asigurarea avizării acestora, elaborarea proiectelor politicilor și strategiilor, a programelor, a studiilor, analizelor și statisticilor necesare realizării și implementării politicilor publice, precum și a documentației necesare executării legilor, consilierea, controlul și auditul public intern.

Prerogativa de putere publică se constituie, în acest caz, într-un element esențial de identificare a funcționarului public.

Alt sens al noțiunii, mai extins, include toate categoriile de persoane care își desfășoară activitatea în cadrul autorităților și instituțiilor publice. În acest concept sunt considerați funcționari publici, pe lângă cei care dispun de prerogativa de putere publică, și persoanele încadrate în baza unui contract individual de muncă și cărora le sunt aplicate prevederile legislației muncii.

În fine, un alt sens al noțiunii de „funcționar public“, la care se adaugă și conceptul de „funcționar“, era prezent în Codul penal din 1969 unde, în art. 147, prin funcționar public și funcționar se avea în vedere o paletă foarte largă de persoane, de la demnitari ce exercită atribuții ale puterii executive, legislative și judecătorești până la salariații care prestează o activitate pentru și sub autoritatea persoanelor juridice de drept privat.

Prin urmare, în accepțiunea legii penale, o persoană poate avea calitatea de funcționar public doar dacă desfășoară o activitate în cadrul unei autorități sau instituții publice, pentru o altă persoană juridică de interes public, precum și o activitate în cadrul unui serviciu de interes public.

Pe de altă parte, noțiunea de „funcționar“ include atât funcționarul public, cât și salariatul, așa cum este definit acesta în dreptul muncii, adică persoana încadrată în muncă, în baza unui contract individual de muncă, la un angajator persoană juridică ce desfășoară o activitate cu scop patrimonial sau nepatrimonial.

Din perspectiva legii penale, pentru a avea calitatea de funcționar public este necesară îndeplinirea unei singure condiții, și anume persoana, titulară a funcției, să aibă o însărcinare în serviciul unei autorități publice, instituții publice sau altei persoane juridice de interes public. Nu interesează natura însărcinării sau dacă aceasta este permanentă sau temporară. Nu are relevanță penală nici titlul sau modul în care a fost învestită, numită sau aleasă și nici dacă este remunerată sau nu.

Legiuitorul a optat, așadar, pentru soluția atribuirii conceptului de „funcționar public“ oricărei persoane care îndeplinește o activitate pentru un serviciu public, de orice natură.

Prin învestirea pentru realizarea unui serviciu public se înțelege fie acordarea calității din care derivă obligația de a realiza respectivul serviciu de către o autoritate publică (numirea în funcția de notar, autorizarea ca interpret etc.), fie încredințarea realizării serviciului de interes public printr-o decizie a autorității (numirea de către instanța judecătorească a administratorului și lichidatorului judiciar în cadrul procedurii insolvenței ori a expertului tehnic judiciar).

De asemenea ICCJ s-a referit și la profesiile liberale : “Așadar, sunt asimilați funcționarilor publici și persoanele fizice care exercită o profesie de interes public pentru care este necesară o abilitare specială a autorităților publice, așa-numitele profesii liberale. În acest sens se constată că profesiile liberale se organizează și se exercită numai în condițiile legii, ale statutului profesiei și codului deontologic și au statutul unor funcții autonome, care se exercită în birouri sau cabinete ori în cadrul asociațiilor profesionale înființate potrivit legii. “.

Concluzii și propunere de lege ferenda

În cadrul temei discutate, respectiv al răspunderii membrilor guvernului și a prefectului ,acesta având calitatea de înalt funcționar public, consider că imbunătățiri ar putea fi realizate în ceea ce privește atragerea răspunderii disciplinare a guvernanților.

Dacă pentru atragerea răspunderii prefectului, a funcționarilor publici este invocată legea nr. 188/ 1999, privind Statutul funcționarilor publici în care este descrisă atragerea răspunderii disciplinare și pentru care fapte aceasta apare, pentru răspunderea membrilor guvernului nu este descrisă special și diferit exact cum apare această răspundere. În Legea nr. 155 din 1999 privind responsabilitatea ministerială se prevede succint în art.5 că aceștia “ pot răspunde și civil, contravențional, disciplinar sau penal, după caz, potrivit dreptului comun din aceste materii, în măsura în care prezenta lege nu cuprinde dispoziții derogatorii.”.

Răspunderea disciplinară conform dreptului comun se referă la acea răspundere descrisă în codul muncii, or, consider că dacă funcționarii publici nu răspund disciplinar conform dreptului comun atunci cu atât mai mult guvernanților ar trebui sa le fie creat un statut special, într-o lege specială sau în cadrul aceleiași legi privind responsabilitatea ministerială.

Așadar ar trebui să fie descrise alte cazuri speciale pentru această fracțiune politică, în concret, cu privire la faptele care pot atrage răspunderea disciplinară dar și alte sancțiuni conforme cu statutul de guvernant așa cum există de exemplu răspunderea disciplinară a magistraților ce apare în Legea nr.303/2004 privind statutul magistraților.

De asemenea nici Legea nr.90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor nu reglementează acest aspect.

Totodată Statutul funcționarilor publici nu poate fi incident în materie deoarece este specificat în această lege că nu este aplicabilă guvernanților.

Așadar, de lege ferenda, trebuie realizate anumite impuneri normative sau măcar completate actele normative în vigoare în prezent, cu privire la modul de alcătuire a comisiei de disciplină – o comisie special formată și adresată doar membrilor guvernului-, la indicarea exactă a faptelor ce pot constitui abateri pentru acest tip de aparat administrativ, la modul de sancționare și certificare a persoanei însărcinate cu aplicarea sancțiunilor pentru abaterile disciplinare.

Instituirea răspunderii în domeniul administrativ are o mai mare însemnătate datorită gradului de importanță pe care acest domeniu îl are pentru societatea civilă și politică.

Răspundea sub toate aspectele ei disciplinară, pecuniară, contravențională și penală este necesară în primul rând datorită efectului dorit de lege, acela de a educa în primul rând pe cei ce comit fapte ce pot atrage răspunderea lor și de a-i sancționa pentru acestea dar și pentru educarea viitoarelor persoane, pentru a le face să realizeze și să se comporte cu un anumit grad de răspundere pentru fapta lor.

Răspunderea respectiv sancționarea celor ce nu respectă legea, conduce automat la întărirea legalității și nu se oprește doar la impunerea unei sancțiuni pentru cel vinovat, ci, contribuie mai ales la repararea prejudiciului apărut cu ocazia neîndeplinirii sau îndeplinirii defectuaoase a atribuțiilor persoanelor din cadrul aparatului guvernamental sau al funcționarilor publici.

În cadrul acestei teme au fost abordate aspecte privitoare la principiile de organizare a administrației publice, aspecte privitoare la guvern și instituția prefectului, modul de întrepătrundere cum acestea acționează împreună, concepte privitoare la răspunderea administrativă sub aspectele ei, disciplinare, civile, contravenționale și penale, precum și propunerea de lege ferenda.

Acestea au fost tratate în capitolul destinat aspectelor introductive Introducere , Capitolul I – Particularitățile raportului juridic de drept administrativ cu cele 2 secțiuni 1.Conceptul de raport de drept administrativ și caracteristicile sale si 2.Principiile de organizare a administrației publice centrale – expresie a particularităților raportului de drept administrativ, Capitolul II – Prefectul interfață între Guvern și colectivitățile locale având 3 secțiuni 1. Prefectul reprezentantul Guvernului pe plan local, 2.Relația între prefect și autoritățile autonome locale, 3. Instituția Tutelei administrative, Capitolul III Răspunderea administrativă cu secțiunile 1.Conținutul conceptelor „responsabilitate” și „răspundere”, 2. Răspunderea disciplinară în dreptul administrativ, 3. Răspunderea civilă, 4. Răspunderea contravențională, Răspunderea penală și respectiv în capitolul destinat concluziilor si propunerii de lege ferenda.

BIBLIOGRAFIE :

Tratate, cursuri, monografii

CĂRĂUȘAN Mihaela, Ioan Alexandru, , Sorin Bucur, Drept administrativ, Ediția a III-a, Ed. Juridic, 2009.

GÎRLEȘTEANU George, Organizarea Generală a Administrației, Ed. Sitech, 2009.

GÎRLEȘTEANU George, Drept constituțional și instituții politice, Universul Juridic, 2012.

IORGOVAN Antonie – „Tratat de drept administrativ”, Editia a III-a restructurata, revazuta si adaugita, Vol. I, Editura All Beck , 2001.

MANDA Corneliu, Drept administrative Tratat Elementar, ediția a IV-a revăzută și adaugită, Ed. Lumina Lex, 2007.

MIULESCU Nicoleta, Administrația Publică central și locală. Paralelă și drept comparat, Ed. Didactică și Pedagogică, 2006.

MIULESCU Nicoleta, Curs de Drept Administrativ, Ed. Universitaria, 2006.

MIULESCU Nicoleta M, Deontologia Funcției publice și a funcționarului public în dreptul românesc și comunitar, Ediția a II-a, Editura Universitaria, 2009.

PETRESCU Rodica Narcisa, Drept Administrativ, Ed. Hamangiu, 2009.

10) PRISĂCARU, I. Valentin, Tratat de drept administrativ român. Partea generală., Ed. Lumina Lex, 1993.

11) PREDA Mircea, Benonica Vasilescu Drept administrativ. Partea specială, Ed. Lumina Lex, 2007.

12) TEODORESCU Anibal, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediția a 2-a, București, 1929, p.286 citat de Antonie IORGOVAN, Tratat de drept administrativ, vol.I, Ed. All Beck, 2005.

13) TOADER Tudorel, Constitutia Romaniei reflectata in jurisprudenta constitutional,Editura Hamangiu, 2011.

14) TRĂILESCU Anton, Drept administrativ, Ed. All Beck, 2008.

15) VEDINAȘ Verginia, Drept Administrativ , Ediția a V-a, Ed. Universul Juridic, 2009.

16) ZAHARIAGheorghe T., Drept Administrativ și Știința Administrației, Ed. Spiru Haret, 2008.

Acte normative și jurisprudență

1)Decizia nr. 314 din 14 iunie 2005, M.Of. nr.694 din 2 august 2005.

2)Legea nr. 181/2006 privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 179/2005 pentru modificarea și completarea Legii nr. 340/2004 privind instituția prefectului.

3)Decizia nr 107 din 22 februarie 2005, M.Of.nr.334 din 20 aprilie 2005.

4) Legea nr.340/2004 privind instituția prefectului.

5) Legea nr.188/1999 privind Statutul funcționarilor publici.

6) Legea nr. 115/ 1999 privind responsabilitatea ministerială.

7) Legea nr. 90 2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României.

8)Decizia CC nr.2/2014 – Neconstituționalitatea noilor prevederi care defines noțiunea de “funcționar public”.

9) Decizia ICCJ nr.20/2014 – interpretarea dispozițiilor art.175 din alin. (1) și (2) din Codul penal privind funcționarii publici.

BIBLIOGRAFIE :

Tratate, cursuri, monografii

CĂRĂUȘAN Mihaela, Ioan Alexandru, , Sorin Bucur, Drept administrativ, Ediția a III-a, Ed. Juridic, 2009.

GÎRLEȘTEANU George, Organizarea Generală a Administrației, Ed. Sitech, 2009.

GÎRLEȘTEANU George, Drept constituțional și instituții politice, Universul Juridic, 2012.

IORGOVAN Antonie – „Tratat de drept administrativ”, Editia a III-a restructurata, revazuta si adaugita, Vol. I, Editura All Beck , 2001.

MANDA Corneliu, Drept administrative Tratat Elementar, ediția a IV-a revăzută și adaugită, Ed. Lumina Lex, 2007.

MIULESCU Nicoleta, Administrația Publică central și locală. Paralelă și drept comparat, Ed. Didactică și Pedagogică, 2006.

MIULESCU Nicoleta, Curs de Drept Administrativ, Ed. Universitaria, 2006.

MIULESCU Nicoleta M, Deontologia Funcției publice și a funcționarului public în dreptul românesc și comunitar, Ediția a II-a, Editura Universitaria, 2009.

PETRESCU Rodica Narcisa, Drept Administrativ, Ed. Hamangiu, 2009.

10) PRISĂCARU, I. Valentin, Tratat de drept administrativ român. Partea generală., Ed. Lumina Lex, 1993.

11) PREDA Mircea, Benonica Vasilescu Drept administrativ. Partea specială, Ed. Lumina Lex, 2007.

12) TEODORESCU Anibal, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediția a 2-a, București, 1929, p.286 citat de Antonie IORGOVAN, Tratat de drept administrativ, vol.I, Ed. All Beck, 2005.

13) TOADER Tudorel, Constitutia Romaniei reflectata in jurisprudenta constitutional,Editura Hamangiu, 2011.

14) TRĂILESCU Anton, Drept administrativ, Ed. All Beck, 2008.

15) VEDINAȘ Verginia, Drept Administrativ , Ediția a V-a, Ed. Universul Juridic, 2009.

16) ZAHARIAGheorghe T., Drept Administrativ și Știința Administrației, Ed. Spiru Haret, 2008.

Acte normative și jurisprudență

1)Decizia nr. 314 din 14 iunie 2005, M.Of. nr.694 din 2 august 2005.

2)Legea nr. 181/2006 privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 179/2005 pentru modificarea și completarea Legii nr. 340/2004 privind instituția prefectului.

3)Decizia nr 107 din 22 februarie 2005, M.Of.nr.334 din 20 aprilie 2005.

4) Legea nr.340/2004 privind instituția prefectului.

5) Legea nr.188/1999 privind Statutul funcționarilor publici.

6) Legea nr. 115/ 1999 privind responsabilitatea ministerială.

7) Legea nr. 90 2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României.

8)Decizia CC nr.2/2014 – Neconstituționalitatea noilor prevederi care defines noțiunea de “funcționar public”.

9) Decizia ICCJ nr.20/2014 – interpretarea dispozițiilor art.175 din alin. (1) și (2) din Codul penal privind funcționarii publici.