Motivarea Actelor Administrative Factor de Intarire a Legalitatii Si de Apropiere a Administratiei de Cetateni

Cap. 1 Noțiunea de act administrativb#%l!^+a?

Ȋn literatura de specialitate, pentru desemnarea formei principale de activitate executiv-administrativă, nu se foloseste o terminologie unitară. Astfel, sunt autori care folosesc termenul de act de drept administrativ, dar sunt și autori care folosesc termenul de act administrativ. Primul termen pune în evidență caracteristicile acestui tip de act juridic și regimul juridic aplicabil: regimul juridic de drept administrativ. Al doilea termen, pe care îl apreciem mai adecvat, are o utilizare generalizată în Constituție si în legislația din domeniu, având și o îndelungată tradiție în doctrina administrativă românească.

Ȋn activitatea administrativă se folosesc diferiți termini pentru desemnarea actelor administrative, precum: decizie, ordin, dispoziție, hotărâre, norme, regulament, autorizație, b#%l!^+a?permis, proces-verbal, notă de constatare, notă de control etc.

Potrivit profesorului Alexandru Negoiță, actul administrativ este o manifestare de voință juridică, pe baza si în executarea legii, a unei autorități administrative, prin care se formează o situație juridică nouă sau se refuză o pretenție juridică referitoare la un drept recunoscut de lege, voință juridică supusă regimului juridic de drept administrativ.

Art. 2 alin.(l) lit.c) din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004 definește actul administrativ ca fiind “actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute și alte categorii de contracte administrative supuse competenței instanțelor de contencios administrativ”.

De asemenea, art.2 alin.(2) din Legea contenciosului administrativ “asimilează actelor administrative unilaterale și refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal”.

Terminologia utilizată are semnificația sa în orice demers cognitiv științific, demersul b#%l!^+a?teoretic de fundamentare a semnificației unui termen ține, înainte de toate, de ramura “științei specializate” și nu de semantică, ca știință generală a semnificației cuvintelor. Desigur, între semantică și “științele specializate”, între care și cele juridice, are loc un permanent schimb de informații, de completare și explicare reciprocă. De-a lungul deceniilor, în literatura juridică s-au utilizat mai multe expresii pentru a evoca actele juridice ale organelor administrației publice.

Astfel, în dreptul administrativ din țara noastră, în perioada interbelică, se făcea distincție între actele “puterii executive” în raporturile sale cu Parlamentul și actele “făcute de puterea executive” în raporturile sale cu cetățenii, precum și actele “intervenite între diversele servicii publice ale statului”. La rândul lor, actele “puterii executive” în raporturile sale cu cetățenii erau clasificate în două categorii:

actele de autoritate – desemnau acele manifestări de voință făcute de un organ b#%l!^+a?administrativ competent, prin care “se crea o situație juridică generală sau individuală, guvernată de norme de drept public în care găsim ideea de dominațiune și comandament”.

actele de gestiune – se înțelegea manifestarea de voință făcută de un organ competent, ce “tinde să creeze unui organism administrativ o situațiune juridică cu caracter patrimonial, reglementată de dreptul privat”.

De remarcat este faptul că în sfera “actelor puterii executive” nu era reținut și contractul, deși, paradoxal, “actul administrativ de gestiune”, cum se susținea în doctrina vremii, era practic act contractual, având deci în realitate, caracter de “act civil”. Când o autoritate publică – precizează prof. Paul Negulescu – încheie un contract de vânzare–cumpărare cu un particular, privitor la un imobil, se creează o situație juridică de cumpărător și o alta de vânzător, ambele reglementate de dreptul privat. Aceste situații juridice nu pot fi modificate prin acte unilaterale, ci numai prin consimțământul ambelor părți, prin acte bilaterale. Actul de vânzare–cumpărare este, deci, un act administrativ de gestiune. Din cele prezentate mai sus, se constată cu ușurință că noțiunea de act administrativ era folosită într-un sens pur formal, spre a evoca actele juridice ale autorităților administrative, nu și regimul juridic de putere. Între actul administrativ și actul b#%l!^+a?administrativ de gestiune nu există o corespondență gen-specie; sub aspectul regimului juridic aplicabil, primul este o specie a actelor de autoritate, secundul, o specie a actelor de drept privat. Cu toate acestea, literatura și jurisdicția vremii au avut serioase ezitări atunci când s-a pus problema naturii juridice a unor acte concrete (ex. actele de pensionare), implicit a atacării acestora “în termenii și conform cu legea contenciosului administrativ”. Teza actelor b#%l!^+a?administrative de autoritate și, respectiv, de gestiune era larg răspândită în literatura juridica europeană a perioadei interbelice. Fără să fie respinsă definitiv în doctrina actuală occidentală, teza de mai sus este prezentată ca o posibilă modalitate de analiză a actului administrativ.

Literatura juridică de după război, obiectiv, n-a putut evita aceste controverse terminologice, cu toate că, pe fond, datele problemei deveniseră altele. Dintre terminologiile propuse, două formulări se detașează sub aspectul rezonanței în legislație, în practica judiciară și în alte ramuri ale științei dreptului, anume: “act administrativ”, și, respectiv, “act de drept administrativ”. Denumirea de “act administrativ” este folosită, de regulă, în literatura de specialitate, precum și în legislație pentru a desemna o categorie de acte juridice în timp ce denumirea de “act de drept administrativ” a fost propusă în ideea evocării mai clare a regimului b#%l!^+a?elaborării și, respectiv, al efectelor actelor organelor administrației de stat, emise în realizarea puterii de stat. S-a urmărit a se releva, chiar prin denumire, că aceste acte sunt supuse unui regim juridic diferit de acela al actelor civile ale organelor administrației de stat. Această terminologie este criticată de prof. Romulus Ionescu, pe următoarele aspecte:

utilizarea ei înseamnă implicit o recunoaștere că există diferite categorii de acte juridice determinate de ramura de drept care le-ar reglementa, “că ar exista astfel, de exemplu, pe lângă acte de drept administrativ și acte de drept constituțional, acte de drept b#%l!^+a?financiar, acte de drept penal etc.”;

multe din “așa-zisele acte de drept administrativ” (ex. actele de stare civilă, buletinele de identitate, unele certificate etc.), sunt reglementate nu numai de norme de drept administrativ, ci și de alte categorii de norme juridice;

denumirea este contrară celei de act administrativ, prevăzută de unele acte normative, inclusiv de Constituție.

În ceea ce ne privește, apreciem că această critică este exagerată, terminologia propusă și promovată prin lucrările sale de prof. Tudor Drăganu a avut, fără îndoială, o importanță deosebită pe linia delimitării sferei “actelor de autoritate” ale organelor administrației de stat. Dincolo de acest aspect, primul argument invocat de prof. Romulus Ionescu nu ni se pare că rezistă la o analiză științifică riguroasă. Dialectica evoluției dreptului presupune structurarea acestuia pe ramuri care definesc specii ale unui gen de regim juridic, din cele tradițional acceptate. De vreme ce o ramură de drept și-a demonstrate “autonomia”, arătând în ce constă b#%l!^+a?obiectul său specific de reglementare, este de la sine înțeles că acceptăm și ideea unor acte juridice cărora li se aplică respectivul regim juridic, ceea ce nu exclude ca actele respective să fie, ca gen, civile, administrative etc. În orice caz, a contesta existența actelor de drept constituțional ni se pare că echivalează cu a contesta însăși existența acestei ramuri de drept; orice act al unui organ al “puterii legislative”, de la hotărârea sau moțiunea cu caracter politic până la lege, este, în primul rând, act de drept constituțional.

Cel de-al doilea argument invocat de prof. Romulus Ionescu ni se pare că poate fi invocat și pentru critica terminologiei de act administrativ. S-ar putea spune că atâta timp cât un act al unui organ al administrației de stat nu este reglementat numai de norme ale dreptului administrativ, “ci și de alte categorii de norme juridice”, el nu poate fi evocat, cel puțin sub aspectul regimului juridic, prin referire doar la adjectivul “administrativ”.

Cât privește cel de-al treilea argument, va trebui să reținem, fără a subestima b#%l!^+a?semnificația științifică a terminologiei din legislație și mai ales din legea fundamentală, că legislația noastră nu a operat (și nu operează) cu o terminologie unică. Actele administrative sau actele de drept administrativ, cum dorim să ne exprimăm, erau evocate (inclusiv în Constituții) prin denumiri ca: ordonanțe, hotărâri, dispoziții, regulamente, ordine, instrucțiuni, circulare, precizări, condiții fundamentale, statute, autorizații, procese-verbale, încheieri, aprobări etc. Nu mai puțin adevărat, trebuie să admitem, față de stadiul actual al doctrinei, că nici critica, pe care, în 1959, prof. Tudor Drăganu o aducea denumirii de act administrativ, nu mai este de actualitate.

După părerea noastră, se poate spune, la fel de bine, acte administrative, punându-se accentul pe ideea activității, în sensul că evocăm actele ce realizează administrația publică, sau acte de drept administrativ, subliniindu-se ideea regimului juridic aplicabil. Se subînțelege că utilizarea unei terminologii sau alteia este la latitudinea legiuitorului, a doctrinarului, dar în funcție de contextul de idei. Spre exemplu, într-o construcție logică ce urmărește a evoca actele unilaterale ale altor organisme (decât cele administrative), în realizarea administrației (teza școlii clujene) este de preferat utilizarea terminologiei acte de drept administrativ, deși art. 48 din Constituție operează cu noțiunea de act administrativ. Dimpotrivă, atunci când ne referim la actele de autoritate tutelară ori de stare civilă, este mai potrivit să le calificăm acte b#%l!^+a?administrative, eventual cu precizarea că li se aplică un regim mixt, de drept administrativ și de dreptul familiei. Așadar, dincolo de aspectele pe care le ridică semantica juridica actuală, se poate spune că în doctrina de drept administrativ din țara noastră s-au menținut cu privire la noțiunea de act administrativ anumite elemente de continuitate; așa-numitele acte administrative de autoritate fiind, în fond, acte administrative propriu-zise, care erau supuse regimului juridic administrativ, inclusiv contenciosului administrativ.

Într-o altă ordine de idei, va trebui să remarcăm faptul că regimul juridic administrativ, așa cum ni se prezintă el la ora actuală în țara noastră, cunoaște o formă tipică, ce presupune contenciosul administrativ judiciar, potrivit dreptului comun – Legea nr. 29/1990 – sau unor reglementări speciale (ex. Legea nr. 18/1991), și forme atipice, care nu îngăduie controlul instanțelor judecătorești, nici în baza Legii nr. 29/1990, nici în baza unor legi speciale. Tocmai b#%l!^+a?de aceea am apreciat că se poate utiliza și terminologia de act administrativ tipic, respectiv de act administrativ atipic.

Actele administrative prin delegație, care emană de la structuri nestatale (asociații sau fundații neguvernamentale ori societăți comerciale) ne apar ca o categorie a actelor administrative tipice, dacă sunt emise în realizarea unui serviciu public (pentru care este autorizată structura respectivă) și dacă pot fi atacate în contenciosul administrativ.

Această distincție rămâne, însă, relativă, deoarece față de tradiție s-ar putea spune că actele administrative tipice sunt actele organelor administrației de stat, indiferent dacă sunt sau nu supuse controlului prevăzut de Legea nr. 29/1990, făcând parte din finele de neprimire, la care acest act normativ se referă expres sau implicit. Ar urma, în această ipoteză, ca prin expresia act administrativ atipic să delimităm actele administrative ale unor autorități publice sau, după caz, ale persoanelor private (actele prin delegație). Pe de altă parte, Constituția actuală îngăduie o acțiune în justiție împotriva actelor administrative ale tuturor autorităților publice, ceea ce înseamnă că li se aplică „regimul tipic”.

Prin urmare, am ajunge la multitudinea de sensuri ale termenului de act administrativ, relevate de prof. A. de Laubadère ( cele trei sensuri: formal, material și funcțional), care urmăresc să evoce fie structura de la care emană voința, fie regimul juridic aplicabil. De aceea, folosirea cuvântului tipic trebuie să fie însoțită de explicații asupra sensului și a criteriului de referință. Astfel, dacă vrem să scoatem în evidență actele administrative ale organelor administrației publice, organe competente într-o anumită materie administrativă, vom face b#%l!^+a?referire la sensul formal-material. Dacă urmărim să evocăm actele administrative sub aspectul regimului juridic, cu deosebire al controlului judecătoresc, vom face vorbire despre un sens funcțional-juridic. Dacă dorim să evocăm actele administrative în ansamblul lor, indiferent de structura (statală sau privată) de la care emană și indiferent de regimul juridic aplicabil, vom face referire la un al treilea sens, sensul structural-organizațional. Se subînțelege că sensul formal-material este un caz particular al celui structural-organizațional, raportul dintre ele fiind de la parte la întreg.

Trăsăturile caracteristice ale actului administrativ

b#%l!^+a?

Actul administrativ este un act juridic care produce efecte juridice prin el însusi, făcând să ia nastere, să se modifice sau să se stingă drepturi și obligații. Asa, spre exemplu, o hotărâre a Consiliului local poate stabili anumite drepturi si obligații pentru locuitorii acelei unități administrativ-teritoriale.

Spre deosebire de actul administrativ, operațiunea administrativă și operațiunea materială nu produc efecte juridice – prin ele însele. Asa, de exemplu, întocmirea unui referat de către un student sau susținerea unui curs de către un profesor nu vor produce efecte juridice, care vor fi produse numai de eliberarea diplomei de absolvire.

Pentru a înțelege și mai usor raportul dintre actul administrativ, operațiunea administrativă și operațiunea materială, să ne imaginăm situația unui agent de circulație care desfăsoară activități în scopul fluidizării circulației într-o intersecție de drumuri publice. Aceste activități sunt operațiuni materiale prin care agentul de poliție realizează activitatea concretă a serviciului public privind circulația pe drumurile publice, operațiuni materiale care nu produc efecte juridice.

Ȋn momentul în care un conducător auto va refuza să oprească la semnalul regulamentar al polițistului, în scopul sustragerii de la control, acesta va săvârsi contravenția prevăzută la art.89 lit.a) din O.U.G. nr.195/2002, care, potrivit art.231 alin.(l) litf) din H.G. nr.85/2003, se sancționează și cu sancțiunea complementară a reținerii permisului de conducere în vederea suspendării dreptului de a conduce autovehicule. Ȋn această situație, polițistul va întocmi procesul-verbal de constatare și va reține permisul de conducere, pe care le va înainta sefului serviciului rutier, cu propunerea de suspendare a exercitării dreptului de a conduce autovehicule. Hotărârea de suspendare a exercitării dreptului de a conduce autovehicule se comunică în scris contravenientului, care o poate ataca la instanța competentă. Această hotărâre reprezintă actul b#%l!^+a?administrativ care a produs efectul juridic al suspendării dreptului de a conduce autovehicule, în timp ce întocmirea procesului-verbal de constatare, reținerea permisului de conducere, înaintarea acestora si propunerea de suspendare a dreptului de a conduce autovehicule reprezintă operațiuni administrative care, prin ele însele, nu au produs efecte juridice.

Actul administrativ este o manifestare unilaterală de voință juridică din partea autorității administrative care îl adoptă sau îl emite.

Caracterul unilateral subzistă si în cazul: b#%l!^+a?

când actul administrativ este adoptat de un organ colegial, precum Guvernul, Consiliul județean, Consiliul local etc;

când este vorba de un act administrativ comun, cum este, spre exemplu, un ordin comun emis de mai mulți ministri;

când actul administrativ este emis la cerere, precum o autorizație de construire, un permis de conducere etc;

când actul administrativ este emis cu acordul prealabil al persoanei vizate, precum ordinul de delegare sau detasare a unui funcționar public.

Ȋn toate aceste cazuri, avem de-a face tot cu o manifestare unilaterală de voință, pentru că există o singură voință juridică, aceea a organului competent al administrației publice.

Actul administrativ este supus regimului de drept administrativ și este adoptat sau emis în cadrul unui raport de drept administrativ.

Regimul juridic de drept administrativ cuprinde o serie de reguli de formă și de fond privind emiterea / adoptarea actelor administrative, condițiile de validitate, controlul acestor acte și sancțiunile la care sunt supuse, cea mai mare parte a lor fiind în Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Actul administrativ este adoptat / emis de către o autoritate administrativă în vederea organizării executării legii și executării în concret a acesteia. Ȋn principal, actele administrative sunt adoptate/emise de către organe din sistemul administrației publice, dar și de către organe aparținând puterii legislative și judecătoresti, în activitatea organizatorică a acestora sau de executare în concret a legii. Spre exemplu, ordinul prin care Secretarul general al Senatului sancționează un funcționar public parlamentar sau ordinul prin care presedintele Ȋnaltei Curți de b#%l!^+a?Casație și Justiție numeste sau eliberează din funcție pe managerul economic.

Actul administrativ este executoriu din oficiu, el bucurându-se de o puternică prezumție de legalitate, autenticitate și veridicitate. Ȋn cazul actului administrativ, nu mai este necesară intervenția instanțelor judecătorești pentru punerea lui în executare, precum în cazul actelor juridice civile, comerciale etc.

Competența unei autorități administrative este stabilită prin lege, prin urmare ea nu poate fi transmisă unei alte autorități publice decât tot prin lege, ea este obligatorie – în sensul b#%l!^+a?că nu se poate renunța la exercitarea ei, și are caracter permanent, chiar dacă titularii unor funcții sunt aleși pentru un mandat determinat.

Există trei tipuri de competență:

competența materială (ratione materiae). Competența materială se referă la domeniul în care autoritatea publică își exercită atribuțiile conferite prin lege (ex.: Ministerul finanțelor publice – finanțe publice, impozite, taxe; Inspectoratul Teritorial de Muncă – raporturi de muncă, protecție socială, Consiliul local – taxe locale, drumurile din oraș, etc.; Comisia Națională de Statistică – statistică, etc.).

competența temporală (ratione temporis). Competența temporală aparține autorității publice care este investită cu puterea de a emite un act administrativ sau de a efectua o operațiune materială la momentul în care actul este emis sau operațiunea efectuată. Precizarea, deși la prima vedere pare mai dificil de înțeles, este necesară întrucât autoritatea publică s-ar putea să aibă competența de a emite actul administrativ în cauză, dar nu la momentul în care acesta este emis (prin moment înțelegându-se ziua emiterii, sau alte unități de măsurare a timpului, dacă se poate stabili cu certitudine când a încetat competența de emitere a actului administrativ). Prin urmare, actul administrativ poate fi emis prematur, de o autoritate încă neinvestită legal cu atribuții de putere publică în domeniul respectiv, sau, dimpotrivă, tardiv, de o autoritate ce nu mai are competența de al emite. Astfel, fostul primar nu mai poate oficia căsătorii la ora 12,00 dacă noul primar ales în funcție a fost validat de judecător la ora 10,00 a aceleiași b#%l!^+a?zile. Dacă actul prin care competența temporală încetează este un act normativ, se ia în calcul data publicării lui sau aducerii la cunoștință publică, pe când în cazul actului individual se va lua în considerare data sau momentul comunicării lui. În contextul competenței temporale trebuie discutată însă și teoria funcționarului de fapt. Astfel, se pune întrebarea ce efecte are actul administrativ sau operațiunea administrativă realizate de un funcționar care nu mai are competență legală de a le realiza, sau încă nu are această competență, însă aparent, din perspectiva persoanelor care vin în contact cu acest funcționar, el este competent să emită actul sau să efectueze operațiunea? Exemplul cel mai elocvent rămâne cel de mai sus, cu primarul al cărui mandat a încetat, b#%l!^+a?și care oficiază în continuare căsătorii; ce se întâmplă cu aceste căsătorii, sunt ele valabil încheiate? Doctrina dreptului administrativ consideră, pe bună dreptate, că teoria funcționarului de fapt, atunci când există aparența legalității activității acestuia, coroborată cu aceea a aparenței în drept, acceptată din motive de securitate juridică, sunt suficiente pentru a considera actul administrativ sau operațiunea administrativă ca fiind legală, și de a evita repunerea în discuție a situației juridice ce face obiectul actului sau operațiunii, și, implicit, obligarea persoanei în cauză de a parcurge procedura administrativă din nou. Considerarea ca legală a operațiunii sau a actului administrativ are ca scop, prin urmare, doar protejarea celor administrați, și nu antrenează exonerarea de răspundere a funcționarului public care nu poate dovedi că a fost în eroare atunci când a emis actul sau a efectuat operațiunea. Tot în categoria exemplelor privind funcționarii de fapt se încadrează situația funcționarului public căruia îi este anulat prin hotărâre judecătorească, cu efecte retroactive, actul de numire în fucția publică: actele administrative emise sau operațiunile administrative efectuate de acesta în perioada dintre numire și anularea numirii sunt considerate valide, în virtutea teorii funcționarului de fapt, chiar dacă efectul anulării actului de numire ar fi acela că, teoretic, persoana în cauză nu a fost niciodată funcționar public.

competența teritorială (ratione loci). Competența teritorială definește câmpul geografic al acțiunii administrative al unei autorități publice: ansamblul teritoriului național – competență națională, sau numai teritoriul unei comune, oraș sau județ – competență locală. Astfel, Guvernul are competență națională, Cosiliul județean competență județeană (ce este inclusă în sfera mai largă a competenței locale, în sensul de alternativă la competența națională) iar Consiliul local competență locală. b#%l!^+a?

În conformitate cu acest principiul paralelismului competențelor, unanim recunoscut de doctrina și practica de drept administrativ, în tăcerea legii (adică în lipsa unei prevederi legale exprese care să rezolve situația), autoritatea publică ce are competența de a emite un act sau de a efectua o operațiune administrativă are și competența de a revoca acel act sau de a cere restituirea prestației (atunci când acest lucru este posibil).

Astfel, pentru a exemplifica practic acest principiu, consiliul local poate hotărî participarea cu capital sau cu bunuri, în numele colectivității locale pe care o reprezintă, la constituirea de societăți comerciale, prin urmare, prin aplicarea principiului paralelismului b#%l!^+a?competențelor, tot prin hotărâre a consiliului local se poate hotărî și renunțarea la calitatea de asociat sau acționar la societățile comerciale respective.

Dreptul de revocare este exclusiv numai atunci când competența este exclusivă, prin urmare în cazul în care și alte autorități pot emite actul în cauză revocarea poate fi decisă și de aceste autorități.

Clasificarea actelor administrative

Actele administrative sunt clasificate, în literatura de specialitate, în funcție de mai multe criterii.

în funcție de întinderea efectelor juridice pe care le produc, actele administrative se împart în acte administrative normative și acte administrative individuale.

Actele administrative normative conțin reglementări cu caracter general, impersonal și obligatoriu, producând efecte erga otnnes; asemenea acte sunt, spre exemplu, normele metodologice, normele de aplicare, decrete ale Președintelui României, hotărâri și ordonanțe ale Guvernului, instrucțiuni, regulamente și altele asemenea ale miniștrilor și ale conducătorilor celorlalte organe ale administrației publice centrale de specialitate, hotărârile consiliilor județene și locale, precum și unele ordine ale prefecților și dispoziții ale primarilor.

Actele normative pot conține norme juridice:

imperative (care impun o anumită activitate),

prohibitive (care interzic o anumită activitate) sau

permisive (care oferă posibilitatea de a realiza o anumită activitate. b#%l!^+a?

Astfel, sunt norme imperative dispozițiile art.72 din Legea nr.215/2001, conform căruia, în cazurile enumerate de textul legal, prefectul ia act de încetarea mandatului primarului. Ca norme prohibitive exemplificăm art.84 alin.2 din aceeași lege, care instituie interdicția pentru secretarul orașului sau comunei de a fi soț, soție sau rudă de gradul întâi cu primarul sau cu viceprimarul. În fine, norme permisive cuprinde art.57 alin.1 din Legea nr.215/2001, care prevede posibilitatea Guvernului de a dizolva consiliul local în anumite condiții.

Actul administrativ individual este manifestarea de voință care produce efecte juridice cu privire la persoane determinate, sau, într-o formulă mai explicită, care “creează, modifică sau desființează drepturi și obligații în beneficiul sau sarcina unor persoane dinainte determinate”; astfel de acte sunt hotărârile prin care Guvernul numeste prefecții, decretele prin care b#%l!^+a?Președintele României numește în funcții publice, ori acordă grațieri individuale etc.

La rândul lor, actele individuale pot fi clasificate în:

acte creatoare de drepturi și obligații – acte prin care se stabilesc drepturi sau obligații determinate pentru destinatarii lor (actul de atribuire a unui teren pentru construirea de locuințe sau de stabilire a impozitului, de exemplu). Aceste acte pot fi emise în temeiul unei puteri publice legate a autorității publice (de pildă, în prezența tuturor condițiilor prevăzute de lege, emiterea autorizației de construcție nu poate fi refuzată de primar), în timp ce altele sunt emise în temeiul unei puteri discreționare a autorității publice (dizolvarea consiliului local prin hotărâre guvernamentală; modificarea organigramei primăriei prin hotărâre a consiliului local). Dacă primele pot fi controlate de către autoritățile publice superioare numai în ceea ce privește legalitatea lor, cele din a doua categorie pot fi analizate și sub aspectul oportunității.

acte atributive de statut personal (diploma de absolvire a unei forme de învățământ, decizia de pensionare), prin care beneficiarilor li se recunoaște o activitate anterioară și li se conferă un complex de drepturi, în condițiile prevăzute de lege. Emiterea unui act atributiv de statut personal nu asigură prin ea însăși legalitatea unei activități viitoare desfășurate de beneficiar (prestarea unei munci pe un post de studii superioare, de exemplu), ci este necesar să intervină un alt act administrativ sau de altă natură (numirea într-o funcție publică, respectiv încheierea unui contract individual de muncă). b#%l!^+a?

acte de constrângere administrativă (procesul verbal de constatare a contravenției), prin care se aplică o sancțiune administrativă.

acte administrativ jurisdicționale – categorie hibridă de acte juridice, emise de autorități ale administrației publice, însă care au ca obiect soluționarea unor litigii și sunt emise după o procedură ce are caracteristici apropiate de procedura judiciară (contradictorialitate, motivarea deciziei, irevocabilitatea deciziei); cum ar fi hotărârea comisiei județene de aplicare a Legii nr.18/1991 a fondului funciar.

Ȋn ce ne privește, credem că putem identifica și o altă categorie de acte administrative, și anume acte administrative prin care se încheie contracte – sunt acele manifestări de voință ale autorităților publice prin care acestea devin parte a unui contract administrativ sau civil. b#%l!^+a?

în funcție de valoarea lor juridică, actele administrative sunt acte administrative de autoritate și acte administrative de gestiune.

Acte administrative de autoritate, sunt adoptate/emise de o autoritate administrativă ce acționează în regim de putere publică, pe baza și în vederea organizării executării legii pentru nașterea, modificarea sau ștergerea unor raporturi juridice.

Acte administrative de gestiune, sunt acte juridice încheiate de autoritățile administrative pentru exploatarea și dezvoltarea proprietății publice a statului și a unităților administrativ-teritoriale, cu particularii, persoane fizice sau juridice, române sau străine.

După competența materială a organului administrației publice care le adoptă/emite, actele administrative sunt: acte administrative cu caracter general și acte administrative de specialitate.

Acte administrative cu caracter general, care vizează toate domeniile vieții sociale ale statului (precum hotărârile Guvernului) sau ale unei unități administrativ-teritoriale (precum hotărârile Consiliului local).

Acte administrative de specialitate, care vizează un domeniu determinat al vieții sociale, cum sunt, spre exemplu, ordinele și instrucțiunile miniștrilor.

După competența teritorială a organului administrației publice care le adoptă/emite, actele administrative sunt: acte administrative cu efecte pe întregul teritoriu al statului și b#%l!^+a?acte administrative cu efecte în unitatea administrativ teritorială.

Acte administrative cu efecte pe întregul teritoriu al statului, cum sunt hotărârile Guvernului, ordinele și instrucțiunile ministrilor etc;

Acte administrative cu efecte în unitatea administrativ teritorială în care funcționează organul ce le-a adoptat sau emis, cum sunt, spre exemplu, hotărârile consiliilor locale, dispozițiile primarilor, ordinele prefecților etc.

După forma organului care le adoptă/emite, actele administrative sunt: acte administrative adoptate de organe colegiale și acte administrative emise de organe unipersonale.

Acte administrative adoptate de organe colegiale, precum hotărârile Guvernului, b#%l!^+a?hotărârile consiliilor locale sau județene etc.

Acte administrative emise de organe unipersonale, precum decretele emise de Presedintele României, deciziile Primului-Ministru al României, ordinele ministrilor, ordinele prefecților, dispozițiile emise de primari sau de președinții consiliilor județene etc.

După natura efectelor juridice pe care le produc, sunt: acte administrative care acordă drepturi (impersonale și generale sau individuale) și acte administrative care constată existența unui drept.

După autoritatea care le emite, actele administrative sunt:

acte administrative emise de autoritățile administrației publice. Din această categorie fac parte toate actele administrative emise de autoritățile administrației publice centrale și locale, cu competență materială generală sau specială, precum și cu competență teritorială centrală ori locală;

acte administrative adoptate de Parlament, cum este de pildă Planul național de amenajare a teritoriului, care se aprobă pe baza Legii nr. 50/1991, sau unele acte de numire în anumite funcții publice, în condițiile legii;

acte administrative emise de instanțele judecătorești (cum sunt, de pildă, cele emise pentru executarea hotărârilor judecătorești rămase definitive, ori pentru numirea și eliberarea din funcții a personalului);

acte administrative emise de instituțiile publice;

acte administrative emise de celelalte structuri organizatorice care privesc organizarea executării și executarea legii;

După perioada de timp în care produc efecte juridice: acte administrative permanente (produc efecte juridice de la intrarea în vigoare și până la abrogare) și acte b#%l!^+a?administrative temporare (care produc efecte juridice numai pentru o anumită perioadă de timp), anume prevăzută în actul respectiv.

Actul administrativ jurisdicțional

Actul administrativ jurisdicțional, potrivit art. 2 alin.(l) Ht.d) din Legea 554/2004, este actul emis de o autoritate administrativă investită, prin lege organică, cu atribuții de jurisdicție administrativă special. b#%l!^+a?

De asemenea, preluând principiul constituțional al caracterului facultativ și gratuit, la art. 6 din Lege s-a prevăzut că jurisdicțiile administrative speciale sunt facultative și gratuite, precum și că actele administrativ jurisdicționale pot fi atacate direct la instanța de contencios administrativ competentă, în termen de 15 zile de la comunicare. Actele administrative susceptibile, potrivit legii organice, să facă obiectul unei jurisdicții speciale administrative pot fi atacate la instanța de contencios administrativ, cu respectarea dispozițiilor art. 7 alin. (1), dacă partea înțelege să nu exercite procedura administrativ-jurisdicțională. Dacă partea care a optat pentru jurisdicția administrativă specială sau pentru calea de atac la un alt organ administrativ-jurisdicțional înțelege să renunțe la aceasta în timpul soluționării litigiului, este obligată să notifice decizia de renunțare organului administrativ-jurisdicțional în cauză. Partea sesizează instanța de contencios administrativ în termen de 15 zile de la notificare, în această situație, procedura administrativă prealabilă prevăzută de art. 7 nu se mai efectuează.

Obiectul acestor acte îl constituie soluționarea unor litigii, iar organul jurisdicțional face parte din sistemul organelor administrației publice.

Forma acestor acte este scrisă, iar soluția adoptată este motivată, ca și în cazul unei hotărâri judecătorești.

Actele administrative jurisdicționale se bucură de stabilitate față de celelalte acte administrative de autoritate, care sunt, în principiu, revocabile.

Exemple de necontestat de organe jurisdicționale au fost instanțele jurisdicționale din cadrul sistemului Curții de Conturi, a căror activitate a fost preluată prin O.U.G. nr. în 17/2003 de către instanțele de contencios administrativ. b#%l!^+a?

Alt exemplu de organ administrativ cu activitate jurisdicțională îl constituie Autoritatea Națională pentru Cetățenie care soluționează contestațiile împotriva respingerii cererii de acordare a cetățeniei, potrivit art. 19 din Legea cetățeniei nr.21/1991, republicată. Ordinul de respingere a cererii de acordare sau redobândire a cetățeniei române poate fi atacat, în termen de 15 zile de la data comunicării, la Curtea de Apel București, Secția contencios administrativ. Hotărârea curții de apel este definitivă și poate fi supusă recursului la Secția de contencios administrativ a Înaltei Curți de Casație și Justiție.

b#%l!^+a?

1.4 Actul administrativ de autoritate

Pentru realizarea sarcinilor puterii executive, au fost create o serie de organisme care adoptă sau emit diferite acte juridice administrative, dintre care unele sunt de autoritate.

Actele administrative de autoritate (de putere publică) se caracterizează prin aceea că ele se adoptă sau se emit în realizarea sarcinii puterii executive de a satisface interesele generale ale societății, executarea lor este asigurată de puterea publică, iar nerespectarea prevederilor lor atrage sancționarea, potrivit legii, a celor în culpă.

Înainte însă de a da o definiție a actului administrativ de autoritate, se impune să ne referim la cele trei trăsături ale acestui act. Astfel, actul administrativ de autoritate este:

act juridic

administrativ

de autoritate.

Spunem că este un act juridic deoarece este adoptat sau emis pentru a produce efecte juridice, pentru a naște, modifica sau stinge raporturi juridice, de regulă, de drept administrativ.

Referitor la a doua trăsătură, acest act juridic este un act administrativ, pentru că este adoptat sau emis de un serviciu public administrativ, în scopul realizării atribuțiilor ce revin acestuia pentru înfăptuirea sarcinilor puterii executive de satisfacere a intereselor generale ale b#%l!^+a?societății.

În ceea ce privește ultima trăsătură, suntem în prezența unui act de autoritate, pentru că este adoptat sau emis de serviciile publice administrative în calitatea lor de deținători ai unei părți din suveranitatea națională, din puterea publică a statului.

Ținând seama de aceste trei trăsături, putem defini actul administrativ de autoritate ca fiind actul juridic adoptat sau emis de un serviciu public administrativ, în mod unilateral, în baza și în vederea executării legii, pentru nașterea, modificarea sau stingerea unor raporturi juridice, de regulă, de drept administrativ.

Pentru a face deosebirea față de celelalte acte juridice și având în vedere și cele prezentate mai sus, în cele ce urmează, vom enumera o serie de trăsături ale actului b#%l!^+a?administrativ de autoritate, determinate de natura juridică proprie, specifică acestor acte juridice. Astfel:

actele administrative de autoritate sunt adoptate sau emise de serviciile publice administrative – organe ale administrației publice, instituții publice și regii autonome de interes public – competente, potrivit legii, să adopte sau să emită astfel de acte; asemenea acte, însă, pot fi adoptate sau emise și de organele legislative, precum și de autoritățile puterii judecătorești, dacă legea le recunoaște acest drept;

actele administrative de autoritate cuprind o dispoziție, un ordin pe care serviciul public care l-a adoptat sau emis îl dă serviciilor publice în subordine sau particularilor (persoane fizice sau juridice);

unele au caracter normativ (produc efecte juridice cu caracter general și impersonal) iar altele au caracter individual (produc efecte juridice numai asupra serviciului public ori a particularului – persoană fizică sau juridică – pentru care a fost adoptat sau emis);

spre deosebire de actul legislativ care creează, pentru prima dată, o reglementare juridică – conține norme juridice primare – , actul administrativ de autoritate este adoptat sau emis pentru aplicarea, pentru executarea unei legi existente – a unor norme primare cuprinse într-o lege în vigoare;

actele administrative de autoritate, fiind adoptate sau emise pe baza și în vederea executării legii, nu pot avea caracter retroactiv; ele produc efecte juridice numai pentru viitor;

actele administrative de autoritate intră în vigoare, produc efecte juridice, de la data la care au fost publicate (cele normative) sau de la data la care au fost aduse la cunoștință celor interesați (în cazul celor individuale); b#%l!^+a?

executarea actelor administrative de autoritate este asigurată de puterea publică care aplică sancțiunile stabilite, potrivit legii sau, chiar și, în actele respective.

Cap. II Regimul juridic al actelor administrative

Regimul juridic al actelor administrative îl reprezintă ansamblul regulilor de fond și de b#%l!^+a?formă care determină existența actelor administrative. Elementul central al regimului juridic îl constituie legalitatea actelor administrative.

Actele administrative reprezintă o modalitate juridică de organizare a executării legii si de executare în concret a acesteia, astfel că între actul administrativ si lege se stabileste un raport de subordonare, fiind necesar ca actul administrativ să fie adoptat sau emis în baza legii. Pentru a organiza executarea legii, organele administrației publice vor adopta sau emite acte administrative cu caracter normativ, prin care vor stabili condițiile și modalitățile de aplicare a legii. Pentru a realiza executarea în concret a legii, organele administrației publice vor adopta sau emite acte administrative cu caracter individual prin care dispozițiile legii vor fi aplicate la un caz concret. Organele administrației publice sunt obligate să acționeze pentru realizarea sarcinilor stabilite și să emită actele administrative în condițiile legii. Sunt situații în care legea prestabileste condițiile necesare pentru emiterea actelor administrative, legând competența organelor administrației publice de prevederile legii. Ȋn astfel de situații, s-a arătat în literatura de specialitate, organele administrației publice au o competență legată, ele neavând posibilitatea să facă aprecieri cu privire la condițiile și împrejurările adoptării sau emiterii actelor administrative. Astfel, prin art.51 din Legea nr. 10/2001, introdus prin O.U.G. nr.184/2002, s-a prevăzut că, pentru organizarea executării acestei legi, Guvernul va emite norme metodologice de aplicare unitară a acesteia, ceea ce s-a realizat prin H.G. nr.498/2003 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare unitară a Legii nr. 10/2001. Dar, în alte situații, organelor administrației publice li se conferă posibilitatea să aprecieze condițiile si împrejurările adoptării sau emiterii actelor administrative, acestea având în astfel de cazuri o competență de apreciere a oportunității actelor administrative.

Noțiunea de oportunitate este considerată ca fiind acea caracteristică a actului juridic b#%l!^+a?care definește o trăsătură specifică a acestuia numită si actualitate, care exprimă concordanța actului cu sarcinile ce revin organelor administrației publice, în cadrul și în limitele legii. Problema oportunității actelor administrative este strâns legată de dreptul de apreciere al organelor administrației publice și de alegere a soluțiilor celor mai adecvate pentru organizarea executării legii și executarea în concret a acesteia. Astfel, în cazul emiterii unui permis de conducere auto, organele administrației publice (organele de poliție), după ce vor verifica și constata îndeplinirea condițiilor legale, au posibilitatea să verifice aptitudinile de conducere a b#%l!^+a?unui autovehicul și să aprecieze oportunitatea deținerii unui astfel de permis de către persoana respectivă. Posibilitatea de apreciere acordată organelor administrației publice trebuie să se realizeze în limitele legalității, refuzul nejustificat și excesul de putere antrenând răspunderea organelor administrației publice în condițiile Legii contenciosului administrativ. Deci, principiul legalității actelor administrative înseamnă, în primul rând, că actele administrative ale organelor administrației publice trebuie adoptate sau emise numai pe baza și pentru executarea legii. Dar, același principiu înseamnă, în al doilea rând, că organele administrației publice sunt obligate să acționeze și să adopte sau să emită actele administrative atunci când condițiile legii sunt îndeplinite, astfel că abținerea sau refuzul nejustificat sunt asimilate actelor juridice producătoare de efecte juridice.

Legalitatea este, astfel, principiul care va determina activitatea organelor administrației publice, actul administrativ fiind forma principală a acestei activități, dar va și limita activitatea acestor autorități, chemate să organizeze executarea și executarea în concret a legii, în limitele prevederilor acesteia.

Mobilul și motivul actelor administrative sunt elemente în raport cu care se apreciază legalitatea actelor respective. Mobilul actului administrativ este ceea ce determină organul administrației publice să uzeze de competența sa în emiterea actului, reprezentând rațiunea competenței conferite organului administrației publice prin lege în vederea emiterii actului, fiind necesar ca mobilul actului administrativ să fie întotdeauna legal. Astfel, spre exemplu, actul administrativ de contravenție care va fi încheiat de un organ al administrației publice în scop de șicană va fi ilegal, ilegalitatea actului rezultând din ilegalitatea mobilului actului respectiv.

Motivul actului administrativ este ceea ce constituie justificarea conținutului său, cauza actului și a dispoziției pe care o cuprinde actul respectiv. Motivul actului administrativ poate fi motiv de fapt și motiv de drept. Motivul de fapt al actului administrativ constă în acele condiții de fapt care sunt necesare pentru ca organul administrației publice să poată emite actul administrativ. b#%Motivul de drept al actului administrativ constă în prevederile legale care constituie temeiul legal în baza căruia organul administrației publice va adopta sau emite actul administrativ. Astfel, spre exemplu, în cazul unui act administrativ emis pentru sancționarea disciplinară a unui funcționar public, săvârsirea abaterii disciplinare va constitui motivul de fapt care va determina emiterea actului administrativ, iar prevederile legale încălcate vor constitui motivul de drept, temeiul legal al emiterii acelui act de sancționare. Atât eroarea de fapt, cât si eroarea de drept afectează legalitatea actelor administrative adoptate sau emise de organele administrației publice.

Cap. III Condițiile de valabilitate a actelor administrative

III.1 Competența – condiție esențială pentru emiterea actelor administrative

Actele administrative sunt adoptate sau emise de organele care au această competență ce le-a fost conferită prin lege sau în baza legii. Dacă, din punct de vedere al dreptului civil, drepturile și obligațiile pe care le au și le exercită persoanele fizice sau juridice formează capacitatea lor de folosință și capacitatea de exercițiu a acestora, în cazul organelor administrației publice, drepturile și obligațiile pe care acestea le au și le exercită pe baza legii, și care sunt denumite atribuții, formează competența legală a acestor organe. Deci, competența organelor administrației publice reprezintă ansamblul atribuțiilor publice conferite acestora de lege, pentru a acționa pe baza și în executarea legii, efectuând b#%l!^+a?acte administrative, operații administrative și/sau simple operații materiale. Competența de a adopta sau emite acte administrative constituie totodată condiția esențială de legalitate a actelor administrative.

Autorii actelor administrative pot fi organe unipersonale, precum primarul unei comune, prefectul unui județ, președintele unui consiliu județean etc, sau pot fi organe colegiale, precum Guvernul, senatul unei universități etc, învestite cu competența legală de a emite/adopta astfel de acte administrative. b#%l!^+a?

Prima trăsătură a competenței este caracterul legal al acesteia, ceea ce înseamnă că fiecare organ al administrației publice este înzestrat cu o competență stabilită prin lege, la care nu va putea să renunțe ori să o transmită în favoarea altui organ al administrației publice. De regulă, organul competent îsi va exercita în mod direct competența legală de a emite/adopta actele administrative, dar în activitatea administrativă pot surveni împrejurări în care titularii de competență să fie împiedicați să-și exercite atribuțiile, cum ar fi supraaglomerarea sau lipsa. De aceea, pentru a asigura continuitatea desfăsurării activității, actele normative de organizare a autorităților administrative prevăd posibilitatea suplinirii și a delegării de competență. Suplinirea constă în înlocuirea titularului competenței, pe durata de timp în care acesta este împiedicat să și-o exercite (boală, concediu, lipsă etc), cu o altă persoană, de regulă locțiitorul sau primul locțiitor, ori adjunctul său.

Delegarea de competență constă în desemnarea, de către titularul competenței, a unei persoane care să exercite anumite atribuții din cadrul competenței, conferite potrivit legii titularului.Ȋntre suplinire și delegare există cel puțin două deosebiri esențiale. Astfel, dacă suplinirea intervine automat în baza prevederilor legale cuprinse în actele administrative organizatorice, în cazul în care survin împrejurările avute în vedere, delegarea intervine numai în baza unui act de delegare emis de titularul competenței, la aprecierea acestuia. De asemenea, suplinirea reprezintă transferul/preluarea temporară a tuturor atribuțiilor care aparțin titularului, în timp ce delegarea privește numai o parte dintre atribuțiile titularului de competență.

O altă trăsătură a competenței este caracterul său obligatoriu, în sensul că atribuțiile care formează conținutul competenței nu au un caracter facultativ, organul administrației publice fiind obligat să acționeze în condițiile stabilite prin lege și să procedeze la adoptarea sau emiterea actului administrativ dat în competența sa. De asemenea, competența are, de regulă, un caracter permanent în sensul că ea se exercită în mod continuu, organele administrației publice fiind obligate să adopte sau să emită, după caz, actele administrative prevăzute de lege în situațiile în care sunt întrunite condițiile legale.

Caracterul autonom al competenței face ca titularul acesteia să poată uza în mod singular de prerogativa conferită de lege, astfel încât manifestarea lui de voință juridică să fie suficientă pentru emiterea și executarea actului administrativ. Ȋn cele mai multe cazuri, însă, competența organelor emitente se poate realiza numai cu condiția intervenției prealabile sau ulterioare și a altor titulari de competență, situație în care are loc o subordonare a competenței b#%l!^+a?organului emitent al actului administrativ.

Subordonarea competenței față de altă competență este o situație curentă în practica administrativă, care a format obiectul cercetării în literatura de specialitate. Astfel, există o subordonare a competențelor între organele deliberative ale administrației publice, care adoptă actele administrative cu caracter de principiu, și organele executive ale administrației publice, care emit actele administrative de executare a celor dintâi. O formă specială de subordonare a competențelor se manifestă în cazul concursului de competențe, care se poate prezenta fie ca un concurs direct, fie ca un concurs indirect.

Concursul direct de competențe se manifestă în cazul în care actul administrativ este emis prin acordul mai multor organe ale administrației publice ce acționează în domenii diferite de activitate. Este cazul ordinelor comune emise de șefii mai multor ministere ori de șefii mai multor organe de specialitate ale administrației publice.

Concursul indirect de competențe este cel mai frecvent în practica administrației publice și se întâlnește sub mai multe forme:

O primă formă este aceea a avizelor conforme, emise de organe ierarhic superioare sau egale, dar având o anumită specializare, precum Ministerul Finanțelor Publice, când organul emitent trebuie să conformeze actul administrativ punctului de vedere exprimat în avizul conform. Deci, avizul conform este un punct de vedere pe care organul emitent este obligat să-1 ceară unui alt organ al administrației publice, potrivit legii, și totodată este obligat ca, la emiterea actului administrativ, să se conformeze punctului de vedere exprimat în avizul conform respectiv.

O a doua modalitate de manifestare a concursului indirect de competențe este aceea b#%l!^+a?când organul emitent va putea să-și exercite această competență numai după obținerea aprobării sau autorizării prealabile de la un alt organ al administrației publice, superior, egal sau, chiar, inferior ierarhic, care are competența de a acorda un asemenea aviz. Astfel, spre exemplu, Guvernul aprobă documentațiile tehnico-economice aferente obiectivelor de investiții noi, cu acordul prealabil al Ministerului Finanțelor Publice, pentru valori mai mari de 4 miliarde ROL – art.22 alin.(5) din Legea nr.72/1996 privind finanțele publice.

O a treia modalitate de concurs indirect de competențe este aceea când actul administrativ, emis de un organ al administrației publice, trebuie aprobat sau confirmat b#%l!^+a?ulterior de către organul ierarhic superior, aprobare care poate fi dată în mod expres sau tacit. Aprobarea sau confirmarea reprezintă o manifestare de voință a organului ierarhic superior, prin care acesta se declară de acord cu actul administrativ emis deja de către organul ierarhic inferior, care nu ar produce efecte juridice în lipsa aprobării.

III.2 Forma și procedura de adoptare a actelor administrative

Prin forma actelor administrative se înțelege modalitatea în care se exprimă voința juridică a organului emitent. Problema formei și a procedurilor de adoptare/emitere a actelor administrative prezintă o importanță deosebită pentru asigurarea legalității.

Regula generală este că actele administrative se adoptă/emit în formă scrisă, această modalitate fiind uneori prescrisă ca o procedură obligatorie, pe care titularul competenței trebuie să o urmeze. Forma scrisă este recomandabilă în cazul tuturor actelor administrative, fiind o garanție a necontestabilității conținutului său și a respectării principiului legalității. Forma scrisă constituie totodată o garanție de legalitate, actul scris permițând exercitarea mai usoară a oricărei forme de control.

Ȋn situații deosebite, un act administrativ poate fi adoptat/emis și sub formă orală, printr-un ordin verbal sau printr-o notă telefonică, fiind urmată de forma scrisă, ca dovadă a ordinului verbal respectiv. Ȋn sfârsit, actele administrative se pot manifesta și într-o formă implicită, ca urmare a tăcerii organului competent. Astfel, O.U.G. nr.27/2003 a reglementat procedura aprobării tacite ca modalitate alternativă de emitere sau reînnoire a autorizațiilor de către autoritățile administrației publice. De asemenea, art,2 alin.(2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 a asimilat actelor administrative unilaterale refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim și faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal. Deci, în cele două situații, tăcerea organelor administrației publice poate avea semnificația juridică a aprobării tacite sau a unui refuz implicit și nejustificat, după caz, în raport cu prevederile legale din care derivă temeiul dreptului/interesului legitim pretins.

Legată de forma actului administrativ este problema motivării acestuia, referitor la care, tradițional, în doctrină, s-a exprimat opinia că, spre deosebire de hotărârile judecătoresti, actele b#%l!^+a?administrative nu trebuie motivate, cu excepția actelor administrative jurisdicționale, care, în b#%l!^+a?toate cazurile, trebuie motivate asemănător hotărârilor judecătoresti. La fel, actele administrative prin care se soluționează căile administrative de atac, cum sunt deciziile și dispozițiile date de organele fiscale competente pentru rezolvarea contestațiilor formulate împotriva actelor administrativ-fiscale, trebuie motivate în fapt și în drept, sub sancțiunea nulității. De asemenea, în cazul actelor administrative de sancționare disciplinară a funcționarilor publici, motivarea în fapt și în drept reprezintă o condiție de legalitate a actului administrativ respectiv. S-a arătat, însă, că în administrația publică specific statului de drept se impune adoptarea principiului motivării actelor administrative, ca o garanție de legalitate și de respectare a drepturilor legitime ale cetățenilor. Ȋntre condițiile de valabilitate a actelor administrative, alături de cele prezentate, există și unele proceduri, unele forme procedurale care trebuie observate și respectate de către organul emitent pe întregul parcurs, de la inițierea și până la intrarea în vigoare a actelor administrative.

Formele procedurale de adoptare a actelor administrative se referă la faza anterioară, la faza concomitentă și la faza posterioară adoptării/emiterii acestora.

Faza anterioară include activități și acte pregătitoare care pot consta din expertize, referate, sesizări, propuneri, anchete, rapoarte, avize, acorduri etc. Astfel, spre exemplu, potrivit b#%l!^+a?art.38 alin.(2) lit.e) din Legea nr.215/2001, Consiliul local aprobă, la propunerea primarului, în condițiile legii, organigrama, statul de funcții, numărul de personal și regulamentul de organizare și funcționare a aparatului propriu de specialitate, ale instituțiilor și serviciilor publice, precum și ale regiilor autonome de interes local. De asemenea, spre exemplu, potrivit art. j) din H.G. nr.1209/2003 și art. 1 din Regulamentul de organizare și desfășurare a concursurilor, aprobat prin aceeasi hotărâre, în vederea organizării și desfășurării concursurilor pentru recrutarea funcționarilor publici, autoritățile și instituțiile publice competente au obligația să solicite avizul Agenției Naționale a Funcționarilor Publici. Dintre aceste acte pregătitoare, prealabile adoptării/emiterii actului administrativ, o atenție specială trebuie acordată avizelor, la care ne-am referit tangențial când ne-am ocupat de concursul indirect de competențe ale organelor administrației publice. Avizul reprezintă o opinie de specialitate, cu caracter favorabil sau nefavorabil, b#%l!^+a?condiționat sau necondiționat, pe care organul emitent îl cere în faza prealabilă adoptării/emiterii actului administrativ. Astfel, spre exemplu, potrivit prevederilor art.8 alin.(2) din Legea nr.24/2000 și ale art.15 alin.(2) din Regulamentul aprobat prin H.G. nr.50/2005, în cazul hotărârilor cu caracter normativ, Secretariatul General al Guvernului este obligat să solicite avizul Consiliului Legislativ. Ȋn raport cu obligativitatea solicitării lor, avizele se impart în avize facultative și avize obligatorii.

Avizele facultative sunt acele avize în privința cărora organul emitent al actului administrativ are posibilitatea să le ceară sau nu, iar în situația în care 1-a cerut, organul emitent are latitudinea să țină seama sau nu de conținutul unui asemenea aviz. Deci, în situația în care a fost exprimat, un astfel de aviz va avea întotdeauna un caracter consultativ.

Avizele obligatorii se caracterizează prin aceea că, în privința lor, organul emitent este obligat să le solicite organului competent. Asa cum arătam mai sus, în cazul hotărârilor cu caracter normativ adoptate de Guvern, solicitarea avizului Consiliului Legislativ este întotdeauna obligatorie, înainte de introducerea proiectului respectiv pe ordinea de zi a sedinței Guvernului. Aceste avize a căror solicitare de către organul emitent este obligatorie pot avea caracter consultativ sau conform pentru organul emitent.

Avizele consultative, după cum menționam mai sus, se caracterizează prin aceea că organul emitent are posibilitatea să aprecieze dacă va ține seama de acesta, precum și măsura în care va prelua observațiile și sugestiile făcute de organul competent într-un aviz condiționat. Avizele conforme se caracterizează prin aceea că organul emitent este obligat nu numai să le solicite organului competent, dar să și preia întocmai conținutul unui asemenea aviz în conținutul actului administrativ ori să se abțină de la emiterea actului în situația în care avizul conform a fost nefavorabil.

Formele procedurale concomitente fazei de adoptare/emitere a actelor administrative includ condiții legate de cvorumul și majoritatea necesare adoptării, precum și, în anumite cazuri, de motivarea actelor administrative. Cvorumul reprezintă numărul necesar de membri prezenți din totalul membrilor care compun un organ colegial al administrației publice, astfel b#%l!^+a?încât ședința, ca formă de lucru a organului colegial, să fie legală și să poată adopta acte administrative valabile, din acest punct de vedere. Ca regulă, cvorumul este format din jumătate plus unu din membrii organului respectiv, dar sunt și situații când se cere un cvorum calificat. Astfel, potrivit art.31 alin,(2) din Legea nr.215/2001, sedința de constituire a consiliului local este legal întrunită dacă participă cel puțin două treimi din numărul consilierilor alesi. Nerespectarea cvorumului legal face ca actele administrative adoptate într-o astfel de sedință a organului colegial al administrației publice să fie lovite de nulitate absolută.

Majoritatea cerută pentru adoptarea actelor administrative poate fi: majoritate simplă sau relativă, majoritate absolută sau majoritate calificată. Majoritatea simplă sau relativă înseamnă că actul administrativ este legal adoptat dacă în favoarea lui au votat jumătate plus unu din numărul membrilor prezenți ai organului colegial. Majoritatea absolută înseamnă că actul administrativ este legal adoptat dacă în favoarea lui au votat jumătate plus unu din numărul total al membrilor care formează organul b#%l!^+a?colegial. Majoritatea calificată cere ca adoptarea legală a actului administrativ să se facă prin votul unei majorități superioare celei absolute, cum ar fi de două treimi sau trei pătrimi. Astfel, spre exemplu, potrivit art.46 alin.(l) din Legea nr.215/2001, Consiliul local adoptă hotărâri cu votul majorității membrilor prezenți, ca regulă generală. Dar, potrivit alin.(3), hotărârile privind bugetul local, precum și cele prin care se stabilesc impozite și taxe locale, se adoptă cu o majoritate absolută, adică jumătate plus unu din numărul consilierilor în funcție. De asemenea, potrivit alin.(2), hotărârile privind contractarea de împrumuturi, administrarea domeniului public și privat al comunei sau al orasului, participarea la programe de dezvoltare județeană, regională, zonală sau de cooperare transfrontalieră, organizarea și dezvoltarea urbanistică a localităților și amenajarea teritoriului, precum și cele privind asocierea sau cooperarea cu alte autorități publice, cu organizații neguvemamentale, cu persoane juridice române sau străine se adoptă cu o majoritate calificată, adică cel puțin două treimi din numărul consilierilor în funcție.

Motivarea, asa cum am precizat deja, reprezintă arătarea împrejurărilor de fapt care au determinat adoptarea sau emiterea actului administrativ respectiv, precum și a temeiurilor legale care au stat la baza adoptării sau emiterii acelui act. Motivarea actelor administrative cu caracter normativ se realizează prin notele de b#%l!^+a?fundamentare, în cazul hotărârilor Guvernului, sau prin referate de aprobare, în cazul celorlalte acte cu caracter normativ, potrivit art.28 din Legea nr.24/2000, care se dau publicității. Motivarea actelor administrative cu caracter individual este inclusă în actul care se comunică persoanei interesate.

Formele procedurale posterioare adoptării sau emiterii actelor administrative sunt aprobarea, confirmarea sau publicarea, contrasemnarea etc. a acestor acte. La aprobarea sau confirmarea actului administrativ ne-am referit atunci când am prezentat modalitățile de prezentare a concursului indirect dintre competența organului emitent și competența organului ierarhic superior.

Publicarea actelor administrative reprezintă operațiunea prin care acestea sunt aduse la cunoștința publică: afișarea la sediul organului administrativ, publicarea în presa locală, centrală, în „Monitorul Oficial al României" sau în monitoarele locale etc. Ca excepție, art. 108 alin.(4) din Constituție, republicată, si art.28 din Regulamentul aprobat prin H.G. nr.50/2005, actele cu caracter normativ care au ca obiect reglementări din sectorul de apărare, ordine publică și siguranța națională nu se publică, ci se comunică numai instituțiilor interesate.

Contrasemnarea reprezintă operațiunea prin care organul administrativ competent își depune semnătura pe actul administrativ, după semnătura organului emitent în semn de acord și asumare a executării ori de confirmare a legalității actului administrativ respectiv. Astfel, potrivit art.100 alin.(2) din Constituție, republicată, primul-ministru contrasemnează decretele emise de Presedintele României:

în exercitarea atribuțiilor de politică externă privind trimiterea tratatelor spre ratificare Parlamentului, acreditarea și rechemarea reprezentanților diplomatici, aprobarea înființării, desființării sau schimbării rangului misiunilor diplomatice;

pentru declararea mobilizării parțiale sau totale a forțelor armate;

pentru luarea măsurilor de respingere a agresiunii armate îndreptate împotriva țării;

pentru instituirea stării de asediu sau a stării de urgență;

pentru conferirea decorațiilor si titlurilor de onoare;

pentru acordarea gradelor de maresal, de general, de amiral și de chestor de poliție;

pentru acordarea grațierii individuale.

De asemenea, potrivit art. 108 alin (4) din Constituție, republicată, hotărârile si ordonanțele adoptate de Guvern se semnează de primul-ministru și se contrasemnează de b#%l!^+a?miniștri, care au obligația punerii lor în executare. La fel, potrivit art.48 din Legea nr,215/2001, hotărârile Consiliului local se contrasemnează pentru legalitate de către secretarul localității.

III.3 Aplicarea actelor administrative

#%l!^+a?

Referitor la aplicarea acrului administrativ se pune problema, în primul rând, a intrării lui în vigoare și, în al doilea rând, a punerii lui în executare.

Intrarea în vigoare a actului administrativ coincide cu momentul în care acesta este apt să producă efecte juridice și, totodată, să fie pus în executare. De asemenea, intrarea în vigoare a actului administrativ coincide cu data la care acesta este adus la cunostința celor interesați, modalitatea folosită fiind diferită în funcție de întinderea efectelor acestuia.

Astfel, în cazul actului administrativ cu caracter normativ, care produce efecte erga omnes, aducerea la cunostință publică se face prin publicarea în „Monitorul Oficial", în monitoarele locale, ziare naționale sau regionale, afișare, difuzare prin mijloace radio și TV.

Ȋn cazul actului administrativ cu caracter individual, care produce efecte limitate la persoanele vizate, aducerea la cunostință se realizează prin notificarea făcută persoanei sau persoanelor respective.

Notificarea actului administrativ se realizează prin modalități și mijloace diferite: prin înmânare, prin comunicare și, inclusiv, prin publicare, atunci când actul se adresează unui număr mai mare de persoane. De asemenea, mai trebuie menționat că actele administrative produc efecte de la intrarea lor în vigoare, adică nu produc, de regulă, efecte retroactive, cu unele excepții. Astfel, un act administrativ care pune în aplicare o lege cu caracter retroactiv va produce și el efecte din momentul în care se aplică legea în executarea căreia a fost emis. La fel, un act administrativ cu b#%l!^+a?caracter declarativ de drepturi va produce efecte din momentul în care au luat naștere drepturile pe care le constată și le declară.

Ȋn sfârsit, actul administrativ cu caracter jurisdicțional prin care se rezolvă un litigiu va recunoaște drepturi și va constata obligații din momentul în care s-a născut litigiul pe care îl rezolvă.

Executarea actelor administrative se realizează, ca regulă generală, în mod benevol de către subiectele raportului juridic respectiv, iar, în caz contrar, organele administrației publice vor proceda la executarea silită a acestora și la forța de constrângere a statului.

Actele administrative sunt executorii din oficiu , în favoarea lor funcționând puternice prezumții de veridicitate, de autenticitate și de legalitate, care nu vor putea fi răsturnate decât prin contestarea acestora în procedura contenciosului administrativ.

Executarea silită a actelor administrative este o măsură extremă, la care organele administrației publice vor recurge după epuizarea căilor legale care asigură executarea lor de bunăvoie și numai cu respectarea procedurilor legal instituite, cum sunt, spre exemplu, cele prevăzute la Capitolul VIII din Codul de procedură fiscală, pentru stingerea creanțelor fiscale prin executare silită. Trebuie menționat că executarea silită nu trebuie considerată ca fiind o sancțiune, ci numai ca o ultimă modalitate de executare a actelor administrative.

III.3.1 Suspendarea, retragerea și desființarea actelor administrative

Ȋn existența juridică a unui act administrativ pot intervene evenimente de natură să-i afecteze efectele în vederea cărora a fost adoptat sau emis. Astfel, executarea unui act administrativ poate fi suspendată, un act administrativ poate fi retras de către organul emitent sau poate fi desființat de către organul competent.

Suspendarea executării actelor administrative reprezintă întreruperea temporară a efectelor juridice ale acestor acte.

Suspendarea executării actului administrativ reprezintă o operațiune juridică excepțională în raport cu regula caracterului executoriu al actelor administrative, aceasta putând surveni numai în cazurile și condițiile limitativ prevăzute de lege. Suspendarea poate interveni de drept, ca în cazul reglementat la art.26 din Legea nr. 340/2004 privind instituția prefectului, potrivit căruia actul administrativ al administrației locale, care a fost atacat pentru nelegalitate de către prefect, este suspendat de drept, până la b#%l!^+a?soluționarea cauzei de către instanța de contencios administrativ.

Suspendarea executării actului administrativ poate fi pronunțată la cererea persoanei care se consideră vătămată, fie de către instanțele judecătoresti, potrivit procedurii reglementate de art. 14 si 15 din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, fie de către organul competent să soluționeze calea administrativă de atac exercitată împotriva actului administrativ.

Înalta Curte de Casație și Justiție a hotărât că suspendarea executării actului b#%l!^+a?administrativ se poate dispune numai în situația îndeplinirii cumulative a celor două condiții prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: existența unui caz bine justificat și necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat. Cu privire la condiția cazului bine justificat, Înalta Curte a statuat că pentru constatarea îndeplinirii acestei condiții, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ. În acest sens, poate constitui un caz temeinic jusitifcat: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ. În ceea ce privește condiția pagubei iminente, aceasta presupune producerea unui prejudiciu material viitor și previzibil, greu sau imposibil de reparat. Înalta Curte a precizat că iminența producerii unei pagube nu se prezumă, ci trebuie dovedită de persoana lezată, sub acest aspect fiind lipsite de relevanță simplele afirmații făcute.

Obligația de executare pentru actele administrative poate să înceteze fie în mod temporar, fie în mod definitiv. Încetarea temporară a obligației de executare a actelor administrative constituie o suspendare a executării lor.

Deci, prin suspendare se înțelege operațiunea juridică, care determină încetarea temporară, provizorie a efectelor actelor administrative. Ea este dispusă, de regulă când există un dubiu cu privire la legalitatea sau oportunitatea unui act. Când există certitudinea în ce privește această nelegalitate sau inoportunitate se ia o măsură definitivă de încetare a efectelor actului administrativ, cum ar fi revocarea, anularea.

În sfera noțiunii de suspendare a actelor administrative se cuprind în primul rând toate b#%l!^+a?cazurile de încetare temporară a obligației de executare după intrarea în vigoare a actului administrativ, adică după începerea producerii de efecte juridice, dar trebuie cuprinse și cazurile de amânare temporară a producerii efectelor și deci și a executării, atunci când aceasta ar fi putut sau ar fi trebuit să fie începută. Singura condiție necesară în ambele cazuri este ca încetarea obligației de executare să fie temporară, limitată și determinată în timp, fiind indiferent dacă termenul până la care operează este prevăzut expres sau depinde de îndeplinirea unei anumite condiții.

Împotriva posibilității și necesității instituției suspendării actelor administrative s-ar putea argumenta că aceasta ar duce la suspendarea însăși a legii, deoarece aceasta se realizează în principal de organele administrației publice. Totuși trebuie arătăm că însăși legea și respectarea legalității cer ca activitatea organelor administrației publice să fie conforme acestora. În acest sens, uneori, este absolut necesar să se suspende executarea unui act administrativ asupra căruia există dubii, incertitudini cu privire la legalitatea sau oportunitatea sa, tocmai pentru a se da posibilitatea organului competent să verifice aceste cerințe spre a nu se ajunge la încălcarea legii.

Așadar, prin suspendare nu numai că nu se "încalcă" legea, ci dimpotrivă se întărește activitatea de executare în concret a legilor care constituie cea mai importantă misiune a organelor administrației publice.

Suspendarea poate fi dispusă printr-un act juridic, dar poate opera și în temeiul legii. Exemple de suspendare ope legis sunt cele cuprinse în OUG nr.2/2001, privind stabilirea și sancționarea contravențiilor. Astfel, conform art. 24 procesul-verbal de stabilire a amenzii și despăgubirilor nu devine executoriu decât după 15 zile de la comunicare. Tot astfel, potrivit art.31, alin.3 plângerea adresată organului competent împotriva procesului-verbal de aplicare a unei sancțiuni administrative atrage suspendarea executării acestui act administrativ. Este deci o suspendare care operează direct prin efectul textului de lege, din momentul introducerii plângerii la organul competent și până când acesta se pronunță, fie respingând plângerea, fie anulând actul atacat, fie modificându-l. În ce privește posibilitatea suspendării dispuse prin acte juridice, distingem mai multe situații, în funcție de organul administrației publice care dispune suspendarea. În primul rând, suspendarea executării actelor administrative o poate dispune organul de la care emană. Dacă norma juridică prevede expres această posibilitate, nu se pune nici o b#%l!^+a?problemă. Discuții se pot naște cu privire la situația când norma juridică nu face nici o referire în b#%l!^+a?ce privește posibilitatea suspendării unui act administrativ chiar de către organul care l-a emis. În literatura juridică s-a opinat că ea este inadmisibilă pentru că “posibilitatea suspendării, executării actului administrativ chiar de către organul care l-a emis, lăsată la absolut libera apreciere a acestuia, pentru că norma juridică nu dispune nimic, poate ușor da naștere la abuzuri, la comiterea lor pe scară largă, la ridicarea suspendării actelor administrative la rangul de principiu”. Un asemenea punct de vedere nu poate fi acceptat nici din considerente teoretice și nici practice. Astfel, din moment ce organul administrației publice are conform principiilor generale de drept administrativ, dreptul de a anula sau revoca actele pe care le emite cu atât mai mult trebuie să aibă și dreptul de a suspenda astfel de acte. Aceasta nu este decât o aplicație a principiului “qui potest majus potest et minus“. Și din considerente practice se impune o astfel de soluție pentru că organul administrației publice nu are altă cale de a opri temporar efectele unui act bănuit a fi ilegal sau inoportun. Ar fi anormal să nu se creeze organului emitent posibilitatea și timpul necesar deliberării asupra legalității sau oportunității unui act administrativ, perioadă provizorie și temporară în care actul nu își produce efectele, dar nu e desființat, și în care organul respectiv are timpul material necesar pentru a elimina îndoielile serioase care există cu privire la legalitatea și oportunitatea actului administrativ.

Trebuie însă arătat că măsura suspendării actelor administrative de către organele emitente nu poate și nici nu trebuie ridicată la rang de principiu pentru că în această situație, responsabilitatea organelor administrației publice în emiterea acestor acte ar fi mult diminuată.

Știind ab initio că au posibilitatea de a suspenda actele pe care le emit, organele administrației publice ar putea să procedeze cu ușurință la efectuarea acestei operațiuni. Într-adevăr, în acest caz suspendarea actelor administrative ar putea echivala cu însăși suspendarea executării legii, ceea ce este inadmisibil.

Suspendarea executării actelor administrative poate fi dispusă și de organele ierarhic superioare precum și, în anumite cazuri, de instanțele judecătorești. Suspendarea actelor administrative de organele administrației publice ierarhic superioare celor care au emis actul, este acceptată conceptual ca urmare a efectelor ierarhiei care se stabilește, între organul care a emis actul și cel care are controlul activității acestuia potrivit poziției sale ierarhice. b#%l!^+a?

Controlul vizează tocmai asigurarea conformității actelor administrative cu prevederile legii. Atunci când există îndoieli cu privire la legalitatea actului administrativ, emis de organul inferior, organul ierarhic superior poate hotărî suspendarea acestuia. Desigur, în situația cȃnd norma juridică, prevede expres asemenea suspendare, organul administrației publice ierarhic superior are în mod incontestabil un asemenea drept. Problema mai delicată din acest punct de vedere se pune, ca și în exemplul anterior, cu privire la posibilitatea suspendării executării unui act administrativ de către organul ierarhic superior în situația în care normele juridice nu dispun nimic asupra acestei posibilități. Aceleași argumente pe care le-am dezbătut în paragraful anterior, ne îndreptățesc să apreciem că și aici, în aplicarea principiului “qui potest majus potest et minus”, organele ierarhic superioare, pot suspenda actele administrative ale organelor subordonate, cu atât mai mult cu cât ele le pot și anula. Desigur, alta este situația când e vorba de organe administrative care nu sunt însă în mod “direct ierarhic superioare”. Fiind vorba de reguli de competență, care sunt de strică interpretare, nu se justifică cu nimic soluția că aceste organe să poată anula sau suspenda actele unor organe care chiar dacă au o competență mai restrânsă nu se subordonează primelor. Așa, de exemplu. consiliul județean nu poate suspenda actele administrative ale unor consilii locale deoarece între ele nu există raporturi de subordonare.

Prin excepție, suspendarea actelor administrative poate fi dispusă și de alte organe ale administrației publice, care nu se situează în ierarhie cu organul care a emis actul. Ȋn acest caz însă, suspendarea este admisă numai dacă legea conferăcompetența suspendării . Un asemenea exemplu este oferit de Legea nr. 340/2004 privind prefectul și instituția prefectului. În acest art. 19 alin.1 lit. a și e prevăd: “În calitate de reprezentant al guvernului, prefectul îndeplinește următoarele atribuții principale: asigură, la nivelul județului sau, după caz, al municipiului București, aplicarea și respectarea Constituției și a legilor , a ordonanțelor și a hotărârilor Guvernului, a celorlalte acte normative , precum și a ordinii publice; verifică legalitatea actelor administrative ale consiliului județean, ale consiliului local sau ale primarului”. Actul administrativ, ca orice act juridic nu trebuie conceput ca un act definitiv, fix, imuabil. Dinamica evoluției fenomenelor sociale, economice, politice, ce influențează b#%l!^+a?activitatea deosebit de complexă a organelor administrației publice face ca și actele administrative care asigură organizarea executării și executarea în concret a legii să poată fi schimbate, modificate. Pe de altă parte, administrația publică este făcută de oameni și pentru b#%l!^+a?oameni. Cât ar fi ea de bine organizată și condusă, subiectivismul poate fi diminuat, dar nu eliminat complet. Prin această prismă este în afară de orice îndoială că organele administrației publice pot face erori în activitatea concretă, erori ce se transpun în adoptarea unor acte administrative ce nu corespund în totalitate cerințelor momentului și chiar imperativelor legii.

Organele administrației publice trebuie să aibă dreptul de a emite în orice moment acte administrative și în mod implicit, puterea de a anula sau retracta atunci când constată ilegalitatea sau inoportunitatea lor, adică nu corespund sau nu mai corespund sarcinilor ce trebuie să le îndeplinească și devin deci, o frână în realizarea acestora.

Revocarea desemnează operațiunea juridică prin care organul emitent dispune retragerea propriului act fie din proprie inițiativă, fie ca urmare a dispozițiilor a organului ierarhic superior.

În literatura juridică s-a exprimat părerea că revocarea actelor administrative ar putea fi făcută și de organul superior administrației de stat. În justificarea acestei opinii s-a considerat că din moment ce autoritățile ierarhic superioare au dreptul de a da ordine organelor subordonate, de a emite acte administrative, aceleași autorități au și dreptul de a ordona refacerea actelor care s-au făcut cu nerespectarea ordinelor lor. În acest sens, ordinul de reformare a actului, se face pe baza competenței acestuia de a îndruma și controla activitatea inferiorului în condițiile în care organul superior are viziunea generală a problemei care formează obiectul actului administrativ și poate estima dacă acest act a rezolvat în mod oportun problema. Nu putem fi de acord în totalitate cu aceste puncte de vedere. Este adevărat că organele ierarhic superioare pot da îndrumări uneori chiar obligatorii, organelor inferioare de a emite sau, în cazul nostru, de a retracta anumite acte administrative. Dar în situația în care acestea nu se conformează, nu este de conceput că organele superioare vor putea ele însele să emită sau să retracteze aceste acte . Deci, dacă inferiorul n-a acționat și nu a emis sau nu a retractat actul administrativ, superiorul nu poate acționa în locul acestuia, regula de competență fiind absolută. Nici o procedură nu permite superiorului să acționeze în locul inferiorului.

Apreciem de asemenea că noțiunea de revocare ar trebui folosită numai pentru cazurile de scoatere din vigoare a actelor administrative pentru cauze de inoportunitate în timp ce anularea ar trebui să desemneze desființarea actului, pe motive de ilegalitate.

Și practica judecătorească și chiar instanța supremă s-a pronunțat în acest sens. Astfel, b#%l!^+a?organizarea juridică a vieții social-economice și administrative, presupune asigurarea unei stabilități a raporturilor juridice. Susținerea în sensul că organul emitent poate să-și revoce actul administrativ și după ce acesta a intrat în circuitul civil dacă a fost obținut prin mijloace frauduloase sau ca rezultat al unei erori, este neconformă principiilor de drept administrativ. Dacă s-ar acredita această idee ar însemna că, după ce actul administrativ a fost executat ori a intrat în sfera altor raporturi juridice, inclusiv în circuitul civil, producând alte efecte juridice, organul administrativ emitent, fără nici un control jurisdicțional să-și poate revoca actul, desființând situațiile juridice nou create, ceea ce este inadmisibil, fiind contrar principiului stabilității raporturilor juridice și ordinii de drept. Cauzele de revocare pot fi anterioare, concomitente sau posterioare emiterii actelor administrative. Când cauzele sunt anterioare ori concomitente cu emiterea actului, revocarea are efecte ex tunc.

Revocarea se deosebește atât de suspendare cât si de anulare. Suspendarea determină încetarea temporară a efectelor actelor administrative în timp ce revocarea duce la încetarea lor definitivă. Așa cum am arătat, punctul nostru de vedere este că revocarea privește oportunitatea actului administrativ și este dispusă numai de organul emitent în timp ce anularea se referă la scoaterea din vigoare a unui act administrativ pe motive de ilegalitate ea putând fi dispusă și de organul ierarhic superior al administrației sau puterii de stat, în condițiile prevăzute de lege, precum și de instanța judecătorească. Dacă, în principiu actele administrative sunt revocabile, există însă și excepții de la această regulă, care privesc actele administrative individuale, cele normative fiind întotdeauna revocabile.

Prima excepție de la revocabilitatea actelor administrative se referă la actele administrative jurisdicționale. Rațiunea pentru care aceste acte nu sunt supuse revocării derivă din trăsăturile lor specifice: b#%l!^+a?

prin ele se soluționează litigii care presupun contradictorialitate și exclud posibilitatea sesizării din oficiu;

actele administrative jurisdicționale se bucură de putere de lucru judecat care le asigură o stabilitate mai mare.

Faptul că actele administrative jurisdicționale sunt irevocabile nu înseamnă că ele sunt definitive și nu pot fi în nici un mod desființate sau modificate. Dimpotrivă, legea prevede calea b#%l!^+a?de atac administrativă sau judecătorească și procedura special reglementată pentru fiecare din ele de normele juridice respective.

A doua excepție de la principiul revocabilității o formează acele acte administrative individuale pe baza cărora s-au născut raporturi juridice civile, de muncă sau procesuale și care în mod obișnuit dau naștere unor drepturi subiective garantate prin posibilitatea acțiunii în fața instanței de judecată.

Actele administrative pot genera raporturi de drept civil, de drept al muncii, raporturi procesuale etc. Odată născute aceste raporturi, actele care le-au generat devin irevocabile. De exemplu, un act administrativ prin care s-a atribuit prin concesionare, pe baza licitației potrivit legii, un teren pentru construcție nu va putea fi revocat. Tot astfel, nu va putea fi revocat un ordin de repartiție a unei suprafețe locative care s-a finalizat prin încheierea unui contract de închiriere sau actul de repartizare în muncă din partea Agenției Județene pentru Ocuparea Forței de Muncă, care s-a materializat prin perfectarea unui contract de muncă.

Rațiunea excluderii unor astfel de situații de la principiul revocabilității actelor administrative constă în grija legiuitorului de a asigura stabilitatea acestor raporturi care nu înseamnă nimic altceva decât o protejare a persoanei fizice participante la aceste raporturi. Tot în această categorie s-ar putea încadra și actele atributive de statut personal. De exemplu, n-ar fi cu nimic justificată posibilitatea revocării unei diplome de absolvire a unei instituții de învățământ superior, act atributiv de statut personal, prin care titularul ei este atestat că a urmat și a absolvit cursurile unei facultăți. Tot o excepție de la principiul revocabilității actelor administrative o constituie și situația actelor care au fost realizate material. Acestea nu pot fi revocate pentru simplul motiv că nu s-ar mai putea stabili situația materială anterioară. Așa cum am arătat, actele administrative reprezintă modalitatea juridică de organizare a executării și de executare în concret a legii. De aceea, între actul administrativ și lege există totdeauna un raport de subordonare, legalitatea actelor administrative fiind o condiție esențială pentru valabilitatea lor. Mai întâi trebuie arătat că legea nu poate și nici nu trebuie întotdeauna săprestabilească în detaliu toate condițiile și modalitățile de intervenție a organelor administrației publice prin acte administrative. Dacă s-ar proceda așa, organele administrației publice s-ar transforma în simple automate și n-ar putea să se adapteze la timp și eficient sarcinilor așa de multiple și mereu în schimbare pe care le presupune evoluția vieții sociale. De aceea organele administrației publice trebuie să dispună de o anumită inițiativă și să aibă posibilitatea de a aprecia situațiile în care vor emite actele administrative, dar în oricare situații actele administrative trebuie să se sprijine pe lege, să fie emise în baza și în vederea executării legii.

De la principiul revocabilității actelor administrative există excepția actului administrativ care și-a produs efectele juridice intrând în circuitul civil, și a actului administrativ jurisdicțional, care se bucură de o stabilitate asemănătoare hotărârilor judecătorești.

Abrogarea este operațiunea juridică prin care actul administrativ este scos din vigoare, printr-un alt act administrativ emis de organul emitent sau de organul ierarhic superior, ori poate fi prevăzută prin lege. Abrogarea poate fi expresă sau tacită, totală sau parțială și priveste, întotdeauna, actele administrative cu caracter normativ, în timp ce revocarea poate interveni și în cazul actelor administrative cu caracter individual. Anularea actelor administrative este operațiunea juridică prin care organul competent face ca efectele actelor administrative să fie desființate pentru motive de nelegalitate, care au existat la data emiterii/adoptării acestora. Actul administrativ nelegal poate fi anulat fie de către organul administrativ ierarhic superior, în cadrul controlului si recursului administrativ, fie de către instanța de contencios administrativ, în cadrul unei proceduri judecătoresti speciale.

Inexistența actului administrativ intervine atunci când încălcarea condițiilor legale de emitere este atât de grosolană încât ea este evidentă chiar și pentru un nespecialist, ori când b#%l!^+a?această sancțiune este prevăzută de lege. Astfel, potrivit art. 108 alin.(4) din Constituție, republicată, nepublicarea în „Monitorul Oficial" a unei hotărâri a Guvernului, care reprezintă un act administrativ, atrage inexistența acelei hotărâri. Ȋn literatura de specialitate se oferă exemple de situații în care actele administrative sunt considerate inexistente: o dispoziție a primarului prin care o căsătorie ar fi desfăcută prin divorț; un act administrativ semnat de o persoană care, în mod notoriu, nu avea competența respectivă etc.

Cap. IV Controlul legalității actelor administrative

IV.1. Forme de control administrativ. Criterii de clasificare

Complexitatea deosebită a activității pe care o desfășoară autoritățile administrației publice, atât la nivel central cât și local, care cuprinde, practic, toate domeniile și sectoarele vieții economico-sociale, face ca și formele de control folosite să fie foarte diverse. Ele pot fi grupate după diverse criterii, astfel:

a) După natura autorității care îl exercită, controlul poate fi:

control exercitat de autoritatea legislativă și de structuri (organe) care țin de aceasta;

control exercitat de autoritățile judecătorești și de organe cu activitate jurisdicțională;

control exercitat de autoritățile administrației publice și de structurile din sistemul acestora.

b) După poziția organului de control față de cel controlat, controlul poate fi:

control administrativ intern, care se exercită de funcționarii publici cu funcții de conducere, din interiorul organului, asupra celor din subordinea lor, sau de anumite compartimente ale acestui organ;

control administrativ extern, care se exercită de autorități din afara administrației b#%l!^+a?publice; acest control poate fi exercitat fie de organe din sistemul autorității legislative, fie ale celei executive, fie ale autorității judecătorești.

c) După regimul juridic al controlului, acesta poate fi:

control jurisdicțional, exercitat de instanțele judecătorești și de autorități administrative jurisdicționale;

control nejurisdicțional, exercitat de toate celelalte autorități de control.

d) După sfera de cuprindere, controlul poate fi:

specializat (tematic), înțelegând prin aceasta controlul efectuat pe o anumită temă, problemă, domeniu de activitate;

complex sau general, care privește mai multe sectoare de activitate, ori toate atribuțiile celui controlat.

Controlul poate privi numai legalitatea actelor și acțiunilor materiale ale celui controlat, sau și oportunitatea acestora. Așadar, activitatea autorităților administrației publice este supusă nu numai controlului parlamentar și celui exercitat din însuși interiorul sistemului, adică de autorități ale administrației publice, dar și controlului judiciar. În cele ce urmează ne vom opri asupra acestui din urmă control care se exercită fie de instanțele anume create – instanțe de contencios administrativ – fie de instanțe de drept comun, sau de autorități ale administrației publice cu atribuții jurisdicționale anume abilitate de lege în acest scop.

IV.2. Controlul exercitat de instanțele de contencios administrativ

Fără a intra în detaliile care privesc „contenciosul administrativ”, întrucât acestea se constituie într-o temă specială, distinctă de cea pe care o abordează prezenta lucrare, acum vom sublinia numai că prin „contencios administrativ” se înțelege activitatea de soluționare de către instanțele de contencios administrativ prevăzute de lege, a conflictelor, în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică, instituție publică sau un funcționar public, conflicte născute din acte administrative ilegale, ori din refuzul rezolvării unei cereri referitoare la un drept recunoscut de lege. Baza legală a contenciosului administrativ în România o constituie dispozițiile art. 21 și 48 din Constituție și cele ale Legii nr. 29/1990 privind contenciosul administrativ. b#%l!^+a?

Reclamant în cauzele în contencios administrativ poate fi orice persoană, fizică sau juridică, română sau străină, care are capacitatea de a sta în justiție și se consideră vătămată în drepturile ce i-au fost recunoscute de lege, printr-un act administrativ sau prin refuzul nejustificat al unei autorități administrative de a-i rezolva cererea la un drept recunoscut de lege.

Pârât în litigiile de contencios administrativ pot fi autoritățile administrației publice centrale și locale, instituțiile publice și regiile autonome de interes public precum și oricare alt serviciu public, creat pentru a satisface interesele generale ale societății. Deci, nu vor putea avea calitatea de pârâți, în litigiile de contencios administrativ, organizațiile cooperatiste sau neguvernamentale, agenții economici și persoanele juridice cu scop nelucrativ, cu excepția celor care sunt abilitate prin lege să presteze servicii publice. Acțiunile în contencios administrativ pot fi formulate și împotriva funcționarului autorității pârâte, care a elaborat actul sau care se face vinovat de refuzul rezolvării cererii, dacă se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat prin actul emis sau prin întârziere.

Numai actele administrative pot face obiect al acțiunii de contencios administrativ, pentru că numai actele juridice produc (nasc, modifică sau sting) efecte juridice. Faptele materiale și operațiunile administrative nu pot face obiect al unei asemenea acțiuni întrucât, prin ele însele, acestea nu produc efecte juridice. Chiar și „avizele” care se dau în legătură cu elaborarea actelor administrative nu pot face obiectul acestor acțiuni. Se consideră act administrativ (și nu fapt) atât refuzul manifestat expres cât și cel implicit, rezultat din tăcerea administrației sau din nepronunțarea sa în termenul de 30 de zile sau un alt termen prevăzut de lege.

Pot fi atacate cu acțiune în contencios administrativ și actele administrativ-jurisdicționale (cu excepția celor din domeniul contravențional), după epuizarea căilor administrativ–jurisdicționale prevăzute de lege. Instanța de contencios administrativ poate hotărî atât asupra daunelor materiale, cât și asupra daunelor morale, fiind pentru prima dată când în legislația română se consacră răspunderea pentru daune morale. În conformitate cu dispozițiile art. 6 din Legea nr. 29/1990, fiind abrogat(ă) și înlocuit(ă) de Legea nr. 554/2004, judecarea acțiunilor de contencios administrativ este de competența b#%l!^+a?tribunalului în a cărui rază teritorială își are domiciliul reclamantul. Această regulă, care este de fapt o excepție de la dreptul comun (unde competența aparține instanțelor de la domiciliul sau sediul pârâtului) are în vedere instituirea unui regim de protecție pentru reclamant și, prin urmare, acesta are un drept de opțiune în a alege între instanța de contencios administrativ de la domiciliul (sediul) său și cea de la domiciliul (sediul) pârâtului. Astfel, prin această normă de competență teritorială prevăzută de Legea nr. 29/1990, așa cum a fost modificată, nu se instituie o competență teritorială absolută în materia contenciosului administrativ.

Instanțele de contencios administrativ sunt, potrivit prevederilor legale: tribunalele județene și al municipiului București, Curțile de apel și Curtea Supremă de Justiție, aceasta din urmă numai ca instanță de recurs. În cadrul acestora sunt organizate secții de contencios administrativ. Fiecare dintre aceste instanțe are o anumită competență stabilită de lege în materie de contencios administrativ; în cele ce urmează vom face o scurtă prezentare a acestora, fără a insista în mod deosebit asupra lor întrucât ele fac obiectul unei teme distincte de cea prezentată de noi. Astfel, tribunalele județene și al municipiului București judecă numai ca primă instanță acțiunile de contencios administrativ, cu excepția celor date în competența curților de apel, fiind de competența tribunalelor, ca primă instanță de contencios administrativ, actele administrative adoptate sau emise de: consiliile locale (comunale și orășenești) cu excepția consiliului local al municipiului București, de primari și de serviciile publice ale consiliilor locale; instituțiile publice de învățământ, cultură, artă, sănătate, indiferent de subordonare; regiile autonome de interes public național sau local. Subliniem că tribunalele își păstrează competența de primă instanță nu numai cu excepția vizând curtea de apel, dar și cu excepțiile vizând atât judecătoria, cât și Curtea Supremă de Justiție, precum și cu orice alte excepții în materia administrativă de competența altor instanțe specializate, precum Curtea Constituțională sau Curtea de Conturi.

Referitor la curțile de apel, acestea judecă, în primă instanță, procesele și cererile în materie de contencios administrativ privind: actele de competența autorităților administrației b#%l!^+a?publice centrale, ale prefecturilor, ale serviciilor publice descentralizate la nivel județean, ale ministerelor și ale celorlalte organe centrale, ale autorităților publice județene și a municipiului București; iar ca instanță de apel, curțile de apel judecă și recursurile declarate împotriva hotărârilor pronunțate de tribunale în primă instanță.

În legătură cu competența de primă instanță a curților de apel, se impune să precizăm faptul că obiectul acțiunii în contencios nu se reduce, așa cum s-ar părea că rezultă din lege, numai la actele autorităților indicate, ci vizează și faptele asimilate lor, precum refuzul nejustificat și nesoluționarea în termen de către administrație a unei cereri privitoare la un drept recunoscut de lege. În ceea ce privește Curtea Supremă de Justiție, așa cum am arătat și mai înainte, aceasta funcționează numai ca instanță de recurs, soluționând recursurile declarate împotriva hotărârilor pronunțate de curțile de apel, în primă instanță. Astfel, într-o cauză, acțiunea unei societăți comerciale împotriva refuzului unui consiliu local de a-i elibera un certificat de urbanism, a fost respinsă de instanța de contencios administrativ pe considerentul că aceasta nu a dovedit că este proprietara terenului pe care se dorește realizarea construcției.

Împotriva acestei hotărâri, reclamanta a declarat recurs. Judecând recursul și ținând cont și de faptul că la termenul fixat pentru soluționarea acestuia, societatea comercială recurentă a depus la dosar xerocopia contractului de vânzare-cumpărare autentificat de notariat și deci în raport cu această împrejurare nouă se constată că reclamanta a făcut dovada deplină a dreptului său de proprietate asupra terenului, Curtea Supremă de Justiție a reținut că, în acest caz, societatea comercială este îndreptățită să ceară și să obțină eliberarea certificatului de urbanism necesar, alături de alte înscrisuri, la emiterea autorizației de construcție. De aceea, refuzul autorității administrației publice locale de a-i răspunde la cerere și de a-i elibera actul administrativ solicitat se dovedește a fi nejustificat.

În consecință, urmează a se dispune admiterea recursului și modificarea sentinței, în sensul admiterii acțiunii și obligării consiliului local să elibereze reclamantei certificatul de urbanism prevăzut de art. 5 din Legea nr. 50/1991. Instanțele de contencios administrativ mai pot soluționa și alte cauze, cum ar fi cele prevăzute în Legea administrației publice locale nr. 215/2001 și totodată, competența acestor instanțe în judecarea unor cauze, este reglementată și în alte legi. Acestea sunt însă situații asupra cărora nu ne oprim în lucrarea de față. b#%l!^+a?

În finalul acestor considerații vom mai preciza că unele acte, deși sunt acte administrative de autoritate, nu pot face obiect al acțiunii în contencios administrativ, controlul lor de legalitate făcându-se în alte forme. Această chestiune însă, urmează a fi tratată într-o secțiune specială la sfârșitul acestei lucrări, cu toate implicațiile pe care aceasta le presupune.

IV.3. Controlul exercitat de instanțele de drept comun

Unele acte normative cuprind dispoziții care prevăd dreptul persoanelor fizice și juridice nemulțumite de modul în care le-a fost rezolvată o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege, de către autoritățile administrației publice sau de serviciile publice administrative, să se poată adresa cu plângeri sau contestații nu la instanțele de contencios administrativ ci la instanțele de drept comun – la judecătoria, tribunalul sau curtea de apel în a cărei rază de activitate își are sediul cel care a emis actul, adică pârâtul. Astfel, judecătoriile sunt competente să soluționeze litigii care privesc numeroase categorii de acte administrative.

O primă categorie de conflicte juridice, de competența judecătoriilor, o constituie cele născute din nerespectarea regimului juridic al actelor de stare civilă, astfel cum acesta este stabilit prin Decretul nr. 278/1960 cu privire la actele de stare civilă. Potrivit prevederilor acestui decret, actele și faptele de stare civilă se înregistrează în registrele de stare civilă ținute de primăriile comunelor, orașelor și ale sectoarelor municipiului București. Cu privire la aceste acte și fapte de stare civilă, judecătoriile soluționează litigii, într-o serie de cazuri, pe care le vom enumera în cele ce urmează. Un prim caz îl constituie refuzul autorității de stare civilă de a efectua o înregistrare privitoare la actele sau faptele de stare civilă ce intră în atribuțiile sale. În acest caz, judecătoria, prin hotărârea pe care o pronunță, obligă autoritatea de stare civilă să efectueze înregistrarea solicitată, evident, dacă aceasta este legală, iar nerespectarea, de către autoritatea de stare civilă, a prevederilor acestei hotărâri, atrage consecințele juridice b#%l!^+a?ale neexecutării hotărârilor judecătorești.

De asemenea, anularea, rectificarea sau completarea unei înregistrări în registrul de stare civilă se poate face numai în temeiul unei hotărâri judecătorești rămase definitivă. În aceste cazuri, instanța judecătorească va putea fi sesizată de cel interesat, de primărie sau de procuror, competența de judecare aparținând judecătoriei de domiciliu (sediu) al celui care formulează acțiunea. Un alt caz de competența judecătoriilor, prevăzut în același decret, se referă la respingerea unei cereri privitoare la reconstituirea actelor de stare civilă sau de eliberare a certificatelor de stare civilă. Tot în legătură cu actele de stare civilă, judecătoriile mai sunt competente să soluționeze și plângerile formulate împotriva autorității administrației publice locale care refuză să rezolve o cerere ce are ca obiect înscrierea, prin mențiunea pe actul de stare civilă, a numelui de familie ori a prenumelui, retradus sau cu ortografia limbii materne; în caz de respingere a cererii, petiționarul poate face plângere la judecătoria locului său de domiciliu, în termen de 30 de zile de la comunicarea deciziei. Astfel, prin decizia nr. 2134/1975 a Tribunalului Suprem, secția civilă, soluționând un recurs împotriva unei sentințe prin care a fost respinsă, de către o judecătorie, cererea de înregistrare în registrul de stare civilă a numelui retradus, instanța supremă a statuat că, asemenea cereri sunt de competența consiliului local (primăriei), în păstrarea cărora se află registrul de stare civilă. Ele pot fi depuse și la consiliul local al locului de domiciliu, care le va trimite spre rezolvare organului competent, asemenea cereri nefiind de competența instanțelor judecătorești, pentru că, am adăuga noi, după cum rezultă din alin. 6 al art. 19 din Decretul nr. 975/1968 cu privire la nume, judecătoriile sunt competente să rezolve plângerile formulate împotriva respingerii, de către consiliile locale, a cererilor privind înscrierea în registrul de stare civilă a numelui retradus ori cu ortografia limbii materne. O altă categorie numeroasă de acte administrative a căror legalitate este controlată de judecătorii este aceea a proceselor-verbale de constatare și sancționare a contravențiilor, al căror regim juridic este prevăzut de Legea nr. 32/1968, modificată prin Ordonanța nr. 12/1994.

Potrivit reglementărilor în materie, împotriva procesului-verbal de constatare a contravenției se poate face plângere în termen de 15 zile de la data comunicării acestuia, care se rezolvă de judecătoria în a cărei rază teritorială a fost săvârșită contravenția, iar în anumite cazuri, expres arătate de lege, de către judecătoria în circumscripția căreia domiciliază b#%l!^+a?contravenientul. Sunt supuse controlului judecătoriilor și actele notariale, prevăzute de Legea nr. 36/1995. Potrivit dispozițiilor art. 100 din această lege, anularea actelor notariale și soluționarea plângerilor formulate împotriva încheierii de respingere a îndeplinirii unui act notarial sunt de competența judecătoriei. Partea nemulțumită poate introduce această plângere, în termen de 10 zile de la data când a luat cunoștință, la judecătoria în circumscripția căreia își are sediul biroul notarial care a refuzat îndeplinirea actului. Tot de competența instanțelor judecătorești este și reconstituirea actelor dispărute, fără să mai fi rămas un original, dacă părțile interesate nu cad de acord cu privire la reconstituire. Aceste dispoziții sunt aplicabile, în mod corespunzător, și actelor notariale îndeplinite de autoritățile administrației publice locale și de reprezentanțele diplomatice și oficiile consulare. Judecătoriile sunt competente să verifice și legalitatea unor acte administrative emise în baza legilor electorale. Astfel, potrivit prevederilor Legii nr. 70/1991 privind alegerile locale, așa cum a fost modificată și completată prin Legea nr. 25/1996, cetățenii au dreptul să verifice înscrierile făcute în listele electorale, iar împotriva omisiunilor, înscrierilor greșite sau a oricăror erori se poate face întâmpinare la primarul care a întocmit lista, primarul fiind obligat să soluționeze întâmpinarea, în termen de 3 zile de la înregistrarea acesteia, prin dispoziție; împotriva dispoziției emise de primar se poate face contestație (în termen de 24 de ore de la comunicare), care se soluționează în cel mult 3 zile de către judecătoria în a cărei rază teritorială se află secția de votare.

Sunt, de asemenea, de competența judecătoriilor, și o serie de alte litigii rezultate din acte administrative, pe care le vom enumera în continuare, fără a insista în mod deosebit asupra lor. Astfel, în competența judecătoriilor intră și: litigiile născute din modul de stabilire și încasare a impozitului agricol (Legea nr. 34/1994 privind impozitul pe venitul agricol prevede că împotriva soluției date de Ministerul Finanțelor se poate face plângere la judecătoria în a cărei rază teritorială contribuabilul își are domiciliul sau, după caz, sediul principal); unele litigii născute din aplicarea Legii fondului funciar nr. 18/1991 (conform prevederilor acestei legi, controlul judecătoresc se limitează exclusiv la aplicarea corectă a dispozițiilor imperative din b#%l!^+a?prezenta lege cu privire la dreptul de a obține titlul de proprietate, la întinderea suprafețelor de teren ce se cuvin și, dacă este cazul, la exactitatea reducerii acestei suprafețe, potrivit legii); unele litigii privind carnetul de muncă (litigii născute din rectificarea din oficiu a înscrierilor efectuate, refuzul de a înscrie în carnetul de muncă, neeliberarea carnetului la încetarea activității) precum și cele în domeniul eliberării pașapoartelor (refuzul eliberării, retragerea sau anularea pașaportului trebuie să fie motivate și comunicate în scris solicitantului, persoana nemulțumită având la dispoziție două căi de atac: una administrativă, aceea a recursului ierarhic la organul superior celui care a luat hotărârea și una jurisdicțională, la judecătoria în a cărei rază de activitate își are sediul organul care a refuzat eliberarea, a retras sau a anulat, fără temei legal, un pașaport).

O ultimă categorie de acte administrative supusă controlului legalității de către judecătorii, pe care o amintim în această enumerare (deși numărul lor este în scădere), sunt acelea referitoare la repartizarea spațiului locativ al statului. Aici interesează numai litigiile în legătură cu repartițiile emise de autoritățile administrației publice locale pentru repartizarea spațiului locativ proprietatea statului, județului sau comunei; ele pot privi, atât refuzul de a emite o asemenea repartiție, cât și modificarea sau anularea acesteia.

Celelalte instanțe de drept comun – tribunalele, curțile de apel și Curtea Supremă de Justiție – au de asemenea competența să rezolve unele litigii rezultate din actele administrației, fie ca instanță de fond, fie ca instanță de recurs, ori de câte ori legea le conferă această competență. Astfel, sunt unele acte administrative a căror legalitate este controlată, potrivit legii, de Tribunalul municipiului București. Conform prevederilor Legii nr. 64/1991 cu privire la brevetele de invenții, hotărârile Oficiului de Stat pentru Invenții și Mărci, pot fi contestate ori împotriva lor se pot introduce cereri de revocare; atât contestațiile, cât și cererile de revocare vor fi examinate, în termen de 3 luni de la înregistrarea acestora, de o comisie de reexaminare din cadrul Oficiului de Stat pentru Invenții și Mărci. Fiind act administrativ, hotărârea comisiei de reexaminare poate fi atacată cu recurs la Tribunalul Municipiului București, în termen de trei luni de la comunicare. Cu titlu de exemplu amintim și unele prevederi cuprinse în Legea nr. 68/1992 pentru alegerea Camerei Deputaților și a Senatului, astfel: potrivit dispozițiilor art. 36 alin. 3 „contestațiile privind înregistrarea sau respingerea candidaturilor se soluționează de tribunalul b#%l!^+a?în a cărui rază teritorială este circumscripția electorală…”. De asemenea, potrivit prevederilor art. 32 alin. 2 din aceeași lege, contestațiile care privesc formarea și competența Biroului Electoral Central se soluționează de Curtea Supremă de Justiție. Dispoziții similare sunt și în Legea nr. 70/1991 privind alegerile locale, republicată, precum și în alte acte normative. Tot în cadrul acestei secțiuni, s-ar mai putea releva și controlul exercitat de instanțele de drept comun asupra legalității actelor administrative pe calea excepției de ilegalitate, cu privire la care în continuare vom face câteva precizări. Astfel, excepția de ilegalitate a actelor administrative constituie un mijloc de control al legalității acestor acte, folosit de instanțele judecătorești și de organele cu activitate jurisdicțională organizate pe lângă autorități ale administrației publice, la inițiativa fie a pârâtului, fie a reclamantului.

Excepția de ilegalitate constă în dreptul oricărei părți din litigiu de a invoca, în apărarea sa, și în orice fază a procesului (în primă instanță, în apel, în recurs și în căile extraordinare de atac), ilegalitatea actului pe care se sprijină susținerile părții adverse Exercitarea acestui drept, obligă instanța să verifice legalitatea actului administrativ a cărui ilegalitate a fost invocată și, în funcție de concluziile la care ajunge, la soluționarea cauzei va ține sau nu seama de prevederile actului normativ respectiv.

În literatura de specialitate este aproape unanimă opinia potrivit căreia excepția de ilegalitate nu poate fi invocată cu privire la actele administrative exceptate de la controlul instanțelor de contencios administrativ pe calea unei acțiuni directe, însă în privința termenului în care această excepție se poate invoca, opiniile sunt mai nuanțate. Unii autori consideră că excepția de ilegalitate a unui act este întotdeauna imprescriptibilă, deoarece celui care se apără nu i se poate imputa pasivitatea și trecerea timpului în exercitarea drepturilor sale. Alți autori, privesc această problemă mai nuanțat, precizând următoarele:

deoarece cel care o invocă nu are dreptul să formuleze o acțiune directă împotriva actului administrativ de autoritate, excepției de ilegalitate nu-i este aplicabil termenul de un an de la data comunicării actului;

întrucât excepția de ilegalitate urmărește înlăturarea efectelor actului administrativ ilegal și nu obținerea de despăgubiri, acestuia nu-i sunt aplicabile prevederile b#%l!^+a?referitoare la prescripție;

dreptul de a invoca excepția de ilegalitate se poate exercita atâta timp cât dreptul la acțiune al reclamantului nu s-a prescris, pentru că, dacă acest din urmă drept s-a prescris, nici excepția de ilegalitate nu se mai poate invoca deoarece acțiunea principală va fi respinsă ca fiind prescrisă.

Ca urmare a celor prezentate mai sus, nu putem fi întru totul de acord cu cei care au susținut imprescriptibilitatea dreptului de a invoca excepția de ilegalitate. O ultimă precizare vizează efectele admiterii excepției de ilegalitate în sensul că, acestea, pe lângă faptul că dau câștig de cauză părții care a invocat-o, se limitează numai la părțile în litigiu, ele nu au nici o urmare asupra actului administrativ de autoritate a cărui ilegalitate a fost constatat de instanța judecătorească care a soluționat cauza și în legătură cu care s-a invocat excepția de ilegalitate ce a fost admisă.