Judecata In Contecios Administrativ
I.CONSIDERATII INTRODUCTIVE ………………………………………………….2
I.1 NOȚIUNEA DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV …………………………………………….2
I.2 CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV REGLEMENTAT DE LEGEA NR. 554/2004 ………………………………………………………………………………………………………………….. 4
I.2.1 CARACTERISTICI ……………………………………………………………………………………………………………………… 4
I.2.2 PĂRȚILE ÎN LITIGIUL DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV ………………………………………………………… 5
II.EXERCITAREA ACȚIUNII ÎN CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV ………………………………………………………………………………………………………….. 9
II.1 CONDIȚIILE EXERCITĂRII ACȚIUNII ………………………………………………………… 9
II.2 ACTELE ADMINISTRATIVE EXCEPTATE DE LA CONTROLUL JUDECĂTORESC PREVĂZUT DE LEGEA NR. 554 / 2004 …………………………. 14
II.2.1 CONSIDERAȚII GENERALE………………………………………………………………………………………………………..14
II.2.2 ACTELE EXCEPTATE DATORITĂ NATURII LOR ………………………………………………………………….. 15
II.2.3 ACTELE DE COMANDAMENT CU CARACTER MILITAR …………………………………………………………… 16
II.2.4 ACTELE EXCEPTATE DATORITĂ EXISTENȚEI UNUI RECURS PARALEL…………………………………….17
II.2.5 ACTELE ADMINISTRATIVE SUSTRASE PARȚIAL DE LA CONTROLUL
DE LEGALITATE……………………………………………………………………………………………………………………… 18
III . JUDECATA ÎN CONTENCIOS ADMINISTRATIV …………………. 19
III.1. PROCEDURA PREALABILĂ ……………………………………………………………………… 19
III.2. OBIECTUL ACȚIUNII JUDICIARE ……………………………………………………………. 25
III.3. INSTANȚA COMPETENTĂ…………………………………………………………………………. 28
III.3.1. INSTANȚA COMPETENTĂ MATERIAL ……………………………………………………………………………………. 30
III.3.2. INSTANȚA COMPETENTĂ TERITORIAL………………………………………………………………………………….. 32
III.4. TERMENUL DE INTRODUCERE A ACȚIUNII…………………………………………… 34
III.4.1. TERMENUL DE INTRODUCERE A ACȚIUNII ÎN CAZUL ACTELOR ADMINISTRATIVE INDIVIDUALE ………………………………………………………………………………………………………………………………….. 34
III.4.2. TERMENUL DE INTRODUCERE A ACȚIUNII ÎN CAZUL ACTELOR ADMINISTRATIVE NORMATIVE ………………………………………………………………………………………………………………………………………………………….. 35
III.5. DOCUMENTELE NECESARE……………………………………………………………………… 35
III.6 SUSPENDAREA EXECUTĂRII ACTULUI ADMINISTRATIV…………………….. 38
III.7 INTRODUCEREA ÎN CAUZĂ A FUNCȚIONARULUI PUBLIC…………………… 40
III.8 JUDECAREA CERERILOR…………………………………………………………………………. 43
III.9 SOLUȚIILE PE CARE LE POATE DA INSTANȚA……………………………………… 46
IV. CONCLUZII………………………………………………………………………………… 51
CAPITOLUL I.
CONSIDERAȚII INTRODUCTIVE
I.1 NOȚIUNEA DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV
Cuvântul contencios provine din limba franceză ,,contentieux’’ și din cuvântul latinesc ,,contentiosus’’ ( certăreț ) și semnifică : conflict, dispută, confruntare.
În sens juridic, cuvântul contencios are două accepțiuni: prima, de activitate care are menirea să soluționeze un conflict de interese, un conflict juridic și a doua, de organ competent care soluționează conflicte juridice. Acest organ mai desemnează și oficiile juridice încadrate cu juriști care au atribuții de a acorda asistență juridică persoanelor juridice.
Organele competente de contencios administrativ se împart în două categorii:
organe de contencios judiciar competente să soluționeze toate conflictele juridice ce le-au fost date prin lege ;
organe de contencios administrativ competente să soluționeze, potrivit legii, conflictele în care cel puțin una dintre părți este un serviciu public administrativ.
În lume au existat mai multe sisteme în ceea ce privește soluționarea litigiilor dintre particulari și administrație cum ar fi:
a) sistemul administratorului judecător, existent în Franța până la revoluția din 1789, în care organe din cadrul administrației însăși erau investite cu soluționarea acestor litigii ;
b) sistemul francez, al instanțelor speciale și specializate de contencios administrativ, al tribunalelor administrative în fruntea cărora se află Consiliul de Stat – ca instanță supremă de contencios administrativ ;
c) sistemul anglo-saxon, în care litigiile de acest gen sunt soluționate de instanțele de drept comun.
România este calificată expres prin art.1 alin. (3) din Constituția României ca “stat de drept” în care, prima valoare declarată supremă și garantată este “dreptatea”.
La ora actuală în România, activitatea de contencios administrativ se desfășoară potrivit Legii nr.554 din 02/12/2004, publicată în Monitorul Oficial Partea I nr.1154 din 07/12/2004.
În perioada interbelică, termenul de contencios administrativ a fost folosit în două sensuri :
un sens larg, prin care se evocau toate litigiile din sfera administrației publice, indiferent de autoritatea care le soluționa ;
un sens restrâns, prin care se evocau exclusiv litigiile care intrau în competența de soluționare a instanțelor judecătoresti.
Activitatea desfășurată de instanțele de contencios administrativ este aceea de a soluționa cu putere de adevăr legal, un conflict juridic în care, cel puțin una dintre părți este un serviciu public administrativ.
În literatura de specialitate actuală au fost formulate mai multe definiții ale acestei instituții, mai sintetice sau mai dezvoltate, în care se regăsesc unele elemente cum ar fi: luarea în considerație a celor două sensuri, unul material și unul formal organizatoric, care are în vedere natura organelor de jurisdictie competente să soluționeze respectivele litigii ; definiția instituției prin raportare la specificul litigiilor , regimul juridic aplicabil și instanțele competente să le soluționeze.
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 la art. 2 alin. (1) lit. e), definește contenciosul administrativ ca „activitatea de soluționare, de către instanțele de contencios administrativ competente potrivit legii, a litigiilor în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din nesoluționarea în termenul legal, ori refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim”.
Aceste litigii sunt deduse din actele publice , tipice sau asimilate ale acestora , pe care subiectul vătămat le apreciază ca fiind legale.
O autoritate publică poate emite mai multe categorii de acte, acte specifice statului, acte de drept al muncii , acte de drept comercial, acte administrative.
Din cele menționate mai sus , reiese că pentru actele emise de un organ public, în contenciosul administrativ, nu vor putea fi atacate decât actele administrative ale acestuia. Nu vom putea ataca în contencios administrativ o sentință a unei instanțe judecătorești, aceasta fiind supusă căilor de atac potrivit procedurii civile, însă vom ataca în contencios administrativ actele cu caracter administrativ ale acestei autorități publice.
În prima categorie se încadrează actele deja emise de administrație, dar apreciate ca fiind ilegale de cetățean, pe când în a doua categorie includem actele care nu au fost emise, deși subiectul de drept se considera indrituit la ele, fiind vorba deci despre inacțiunea autorității.
Putem așadar observa că definiția legală a contenciosului administrativ, formulată în concordanță cu opiniile exprimate de doctrina de drept administrativ, este structurată pe mai multe paliere:
este o activitate de soluționare a unui litigiu dintre o autoritate publică și alte entități publice sau private;
activitatea este realizată de instanțe de contencios administrativ;
conflictul juridic soluționat de instanțele de contencios administrativ se poate naște fie din emiterea sau încheierea unui act administrativ, fie din nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, fie din refuzul nejustificat de a rezolva cererea.
Contenciosul administrativ român își are sediul materiei în Constituție, în legea generală a contenciosului administrativ, precum și în alte legi speciale. Astfel, art.52 alin.(1) al Constituției din 1991 revizuit în 2003, descrie esența acestei instituții juridice: „persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptățită să obțină recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului și repararea pagubei”.
I.2 CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV REGLEMENTAT DE LEGEA NR. 554/2004
I.2.1 CARACTERISTICI
Contenciosul administrativ instituit prin Legea nr. 554/2004 prezintă următoarele trăsături:
Controlul de plină jurisdicție, constă în faptul că instanța, soluționând acțiunea, poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea administrativă să emită un act administrativ ori să elibereze un certificat, o adeverință sau orice alt înscris, putând hotărî și asupra daunelor materiale și morale cauzate, lucru prevăzut la art. 18;
Controlul direct exercitat pe cale de acțiune judiciară, atât față de actul administrativ propriu-zis, cât și față de actul administrativ asimilat;
Acțiunea prealabilă, sub forma recursului administrativ grațios sau ierarhic – înainte de a introduce acțiunea în instanță, trebuie oferită posibilitatea autorității administrative emitente sau autorității ierarhic superioare de a repara eventuala pagubă;
Daunele cominatorii, prevăzute de art. 3 alin.(4) și art.24 alin. (2) – instanța poate obliga autoritatea administrativă, care nu emite lucrările ceruta în termen sau nu pune în executare hotărârea judecătorească, la plata unor sume de bani pentru fiecare zi de întârziere nejustificată sub formă de amendă judiciară;
Contenciosul administrativ are două grade de jurisdicție: fondul și recursul, ambele date în competența secțiilor de contencios administrativ și fiscal.
La aceste trăsături se adaugă și următoarele:
Avocatul Poporului și Ministerul Public sunt subiecte de sezină – au capacitatea de a introduce acțiuni în instanța de contencios administrativ în locul persoanelor vătămate, acestea din urmă obținând de drept calitatea de reclamant, art.1 alin. (3) ,alin. (4);
Autoritatea publică, care a emis un act administrativ ilegal ce a produs deja efecte juridice, poate solicita constatarea nulității acestuia, art.1 alin. (6);
Renunțarea voluntară la acțiune nu mai este posibilă în anumite cazuri – „acțiunile introduse de Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenția Națională a Funcționarilor Publici precum și cele introduse împotriva actelor administrative normative”, art. 28 alin. (2).
I.2.2 PĂRȚILE ÎN LITIGIUL DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV
Titularul acțiunii în contenciosul administrativ poate fi orice persoană care se consideră vătămată atât într-un drept personal cât și într-un interes legitim personal, sau după caz, de natură publică.
Conform art.41 din Codul de procedură civilă, orice persoană care are capacitate de folosință a drepturilor civile poate să fie parte în judecată în contencios administrativ.
Asociațiile sau societățiile care nu au personalitate juridică pot sta în judecată ca pârâte, dacă au organe proprii de conducere . Persoanele care nu au exercițiul drepturilor lor nu pot sta în judecată decât dacă sunt reprezentate, asistate ori autorizate în chipul arătat în legile sau statutele care rânduiesc capacitatea sau organizarea lor. Lipsa capacitaății de exercițiu a drepturilor procedurale poate fi invocată în orice stare a pricinii.
Cât privește titularii dreptului la acțiune în contencios administrativ , legislația actuală recunoaște această calitate urmatoarelor subiecte de drept:
Particularul, cel vătămat, în accepțiunea „lato sensu”, putând fi vorba despre : o persoană fizică; o persoană juridică; o colectivitate de oameni, care nu are calitatea de personă juridică, care este vătămată printr-un act administrativ sau printr-o ordonanță sau dispoziție a guvernului care a fost declarată neconstituțională.
O principală schimbare adusă de noua lege este recunoașterea dreptului de a sesiza instanța de contencios administrativ și persoanei vătămată într-un drept al sau , într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual , adresat altui subiect de drept. Reglementarea este foarte binevenită deoarece în practică sunt întâlnite numeroase cazuri de asemenea vătămari cum ar fi de exemplu , o autorizație de construcție emisă cu încălcarea legii ce poate vătăma drepturile și interesele unuia sau unora dintre proprietarii aflați în vecinătate, sau locatarii unui imobil pot fi de asemenea vătămați în drepturile și interesele lor de către vecini ce desfășoară anumite activități în același imobil, în baza unor autorizații administrative, activități care prin natura lor afectează liniștea, sănătatea, mediul de viață comun.
O altă schimbare adusă de noua lege este că acțiunea poate fi exercitată și de către mai multe persoane titulare a unor drepturi și interese legitime vătămate prin acte administrative.
Calitatea de reclamant o poate avea o persoana vatamata , Legea nr. 554/2004 făcând vorbire despre „persoana fizică sau juridică”, iar Constituția despre „persoana vătămată”. Orice persoană fizică, juridică, particular, o colectivitate de persoane fizice, dacă se consideră vătămată, pot să se adreseze instanței de contencios administrativ.
Avocatul Poporului ca urmare a controlului exercitat , potrivit legii sale organice , în baza unei sesizări a unei persoane fizice, dacă apreciază că ilegalitatea actului sau excesul de putere a autorității administrative nu poate fi înlaturat direct prin justitie; astfel Avocatul Poporului, potrivit Constituției, are ca misiune „apărarea drepturilor și a libertățiilor cetățenești”.
Avocatul Poporului dobândește potrivit legii supuse discuției o dublă calitate procesuală activă:
1) Pe de o parte este titular al unei acțiuni de contencios subiectiv prin intermediul căreia în urma controlului exercitat sesizează instanța de contencios administrativ, dacă apreciază că legalitatea actului sau excesul de putere nu poate fi înlaturat decât prin justiție.
În această situație controlul se exercită în urmatoarele condiții:
existența unei sesizări din partea unei persoane fizice; în baza acestei sesizări, controlul se va exercita numai în condițiile stipulate de legea Avocatului Poporului;
acțiunea poate viza atât acte administrative individuale cât și acte administrative normative;
acțiunea se va exercita numai dacă reprezintă ultima soluție pentru înlaturarea consecințelor actului atacat;
– petiționarul va dobândi calitatea de reclamant, având posibilitatea fie să achieseze la punctul de vedere al Avocatului Poporului fie să se opună, situație în care dosarul se va închide, acțiunea fiind respinsă prin renunțare.
2) Pe de altă parte, Avocatul Poporului poate fi titular al unei acțiuni în contenciosul obiectiv;
În această situație, Avocatul Poporului acționează atunci când există o sesizare sau nu există, acesta constată, urmare a controlului exercitat, că a fost emis sau adoptat un act administrativ cu caracter normativ care afectează drepturile și libertățile cetățenilor, singura cale pentru restabilirea legalității fiind instanța de judecată.
Această formă de control vizează numai actele autoităților administrative asupra cărora Avocatul Poporului exercită atribuții de control, potrivit legii sale organice.
Prefectul are drept de a sesiza instanța judecătorească, în baza art. 123 alin.(5) din Constituție și ale prevederilor Legii administratiei publice locale.
Comparând textul noii legi cu cel din Constituție vom constata că ele diferă, textul constituțional făcând referire la dreptul prefectului de a ataca în fața instanței, un act al consiliului local, județean și al primarului, în cazul în care le consideră nelegale.
Ministerul Public atunci când, în urma exercitării atribuțiilor sale de serviciu constată că încălcarile drepturilor, libertăților și intereselor legitime ale persoanelor se datorează unor acte administrative unilaterale individuale ale autorităților publice emise cu exces de putere;
Și în cazul Ministerului Public considerăm că acesta poate exercita un control subiectiv, în urma sesizării făcut , cât și un control obiectiv, dacă constată că actele administrative ilegale vatamă un interes public. Competența Ministerului Public este diferită după cum urmează: instanța de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice, în cadrul contenciosului subiectiv; respectiv instanța de la sediul autorității publice emitente, în cadrul contenciosului obiectiv. Ca și în cadrul Avocatului Poporului petiționarul dobândește calitatea de reclamant , urmând a fi citat în această calitate.
Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ nelegal , care poate să solicite instanței constatarea nulității acestuia, în situația în care actul nu poate fi revocat deoarece a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice.
Autoritatea Natională a Funcționarilor Publici precum și orice persoană de drept public vătămată.
Unele instituții publice care au misiunea să vegheze la respectarea drepturilor și libertățiilor cetățenilor . Calitatea de pârât va reveni în conformitate cu prevederile legii nr. 554/2004 unei autorități publice, fiind vorba despre autorizății publice din sfera celor trei clasice puteri ale statului sau din afara acestora.
Pot fi acte în justiție actele administrative, indiferent de autoritaea publică de la care emană, precum și ordonanțele sau dispozițiile guvernului ce au fost declarate neconstituționale. În litigiile de contencios administrativ, calitatea de pârât o poate avea, așa cum rezultă din prevederile art. 2, orice autoritate publică, înțelegând prin aceasta: „orice organ de stat sau al unităților administrativ-teritoriale care acționează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autorităților publice, în sensul prezentei legi, persoanelejuridice de drept privat care, potrivit legii, au obținut statutul de utilitate publică sau sunt autoritate să presteze un serviciu public”.
În conformitate cu legea, se recunoaște posibilitatea ca acțiunea să poată fi formulată și personal împotriva funcționarului public care a elaborat actul sau care se face vinovat de neemiterea lui, însă numai dacă se solicită despăgubiri. Funcționarul public este parte de sine stătătoare în proces, este pârât, și el poate să-l cheme în garanție pe superiorul său ierarhic de la care a primit un ordin scris, să semneze actul a cărui legalitate se supune judecății. Determinarea calității de pârât în aceste litigii prezintă importanță pentru stabilirea sferei de aplicare a Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 și a competenței instanțelor de contencios administrativ, astfel încât, persoanele fizice și juridice să fie apărate, numai împotriva abuzurilor autorităților publice și a persoanelor juridice de drept privat asimilate.
CAPITOLUL II.
EXERCITAREA ACȚIUNII ÎN CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV
II.1 CONDIȚIILE EXERCITĂRII ACȚIUNII
Potrivit art.1 alin.1 din Legea contenciosului administrativ nr. 554 / 2004, se poate adresa instanței judecătorești competente orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal al unei cereri. Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al sau într-un interes legitim printr-un act administrativ ilegal. Se consideră refuz nejustificat de rezolvare a cererii referitoare la un drept recunoscut de lege și faptul de a nu răspunde petiționarului în 30 de zile de la înregistrarea cererii respective, dacă prin lege nu se prevede un alt termen. Dreptul care se dă persoanelor fizice sau juridice de a se adresa instanței rezultă din aceea că actele administrative privesc deopotrivă persoanele fizice și/sau persoanele juridice, că ele se execută din oficiu și că, în procesul acestei executări, cei vizați pot fi vătămați în drepturile lor prin greșelile sau abuzurile autorităților publice. Cu privire la calitatea de persoana fizică, aceasta se referă la particularii care intră în raporturile juridice cu autoritățile publice. Pot fi, de asemenea, și funcționari ai acestor autorități cu privire la drepturile lor la promovare, pensie. Cât privește persoana juridică, sensul acestei noțiuni este cel dat de Drecretul 31/1954 privitor la persoana fizică și juridică. În afară de societățile comerciale cu capital majoritar de stat, vătămate în drepturile lor pot fi și societățile comerciale cu capital privat sau mixt, regiile autonome, instituțiile publice sau organizații fără personalitate juridică și de aceea era preferabil să se folosească expresia „cel vătămat”.
Condiția ca actul atacat să fie un act administrativ, conform definiției de la art. 2 alin.(1) lit. c), „ actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea executării ori a organizării executării legii, dând naștere, modificând sau stingând raporturi juridice”; art. 2 alin.(2) „se asimilează actelor administrative unilaterale și refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal”.
A doua condiție este aceea a vătămării unui drept recunoscut de lege în favoarea reclamantului, persoana fizică sau juridică, sau al unui interes legitim.
Reclamantul trebuie să fie beneficiarul unui drept subiectiv pe care legea i-l recunoaște și pe care autoritatea publică pârâtă are obligația să-l respecte și să-l realizeze în favoarea reclamantului. Calitatea de reclamant poate reveni nu numai persoanelor situate în afara sistemului administrației, ci și funcționarilor publici, care pot exercita acțiunea în contencios administrativ atunci când autoritățile publice le încalcă drepturi statutare. În ceea ce privesc subiectele colective de drept, pot avea calitatea de reclamant în contenciosul administrativ atât persoanele juridice de drept public, în condițiile legii, cât și persoanele juridice de drept comun.
Pentru introducerea acțiunii în contencios administrativ, este suficientă și existența unui interes legitim nefiind obligatoriu să fie dovedită existența și încălcarea unui drept subiectiv care să aparțină reclamantului și să fi fost stabilit prin lege sau prin acte emise pe baza și în executarea legii. Este necesar ca autoritățile publice să le revină sarcina în cadrul competenței pe care o au, să realizeze aceste interese legitime și să le respecte și să le respecte. Prin aceasta se exprimă corelația dintre drepturile și obligațiile care se formează între autoritățile publice și cei administrați în cadrul raporturilor juridice. Interesul legitim poate fi atât public cât și privat. Regimul juridic care se aplică actelor administrative constituie baza de referință a exercitării controlului judecatoresc prin acțiunile în contencios administrativ. Exercitarea acestui control de către instanțele judecătorești, în soluționarea acțiunilor de contencios administrativ, se face în regim de drept public, denumit regim juridic administrativ, deosebit de dreptul comun. Condiția vătămării unui drept recunoscut de lege este strâns legată de condiția ca vătămarea să rezulte dintr-un act administrativ sau din refuzul nejustificat al unei autorități publice de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege.
Actele de gestiune fac obiectul conteciosului administrativ. Trebuie menționat că actul administrativ, ca obiect al acțiunii în contecios administrativ, se poate referi la orice raport juridic, cum ar fi contractele publice, și la drepturile pe care le implică astfel de raporturi.
Rațiunea existenței conteciosului administrativ este tocmai aceea de a da celui vătămat posibilitatea de a contesta actul administrativ ca manifestare de voință juridică sau de rea-voință a autorităților publice, cu privire la acest drept, indiferent la ce se referă. Potrivit art. 2 alin.(1) lit.g) din noua lege, constituie nesoluționare în termen legal al cererii, faptul de a nu răspunde solicitantului în termen de 30 de zile de la înregistrare a cererii, daca prin lege nu se prevede altfel.
Susceptibilitatea actului administrativ de a fi executoriu privește intrarea în vigoare a actelor administrative, iar intrarea în vigoare relevă susceptibilitatea actului administrativ de a produce efecte juridice, aceasta se produce față de cei administrați în momentul în care le este opozabil. Din momentul în care administrația a facut cunoscută manifestarea sa de voință juridică, prin care se vatămă un drept recunoscut de lege unei persoane fizice sau juridice, actul a devenit susceptibil de executare și din acest moment actul respectiv poate face obiectul acțiunii în contecios administrativ. Pentru a se putea opri executarea actului administrativ, caracterul executoriu, acțiunea introdusă trebuie să urmărească în primul rând anularea actului contestat.
Conform art. 14 din noua lege , în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, odată cu sesizarea autoritații publice care a emis actul, persoana vătămată poate să ceară instanței competente și suspendarea executării lui până la pronunțarea instanței de fond.
Altă condiție necesară pentru introducerea acțiunii este ca actul să emane de la o autoritate publică;
Legea nr. 554/2004 folosește expresia de autoritate publică spre deosebire de Legea nr. 29/1990 care preciza expres ” autoritate administrativă”. Sunt incluse în categoria autoriăților publice atât autoritățile administrației publice centrale, cât și autoritățile administrației publice locale, precum și regiile autonome, instituțiile sau , dupa caz, societățile comerciale cu capital de stat, în măsura în care, potrivit normelor de organizare și funcționare, aceste organe dispuneau și de capacitatea de a emite acte administrative.
Art. 2 din noua lege a contenciosului administrativ conferă un înțeles și mai larg noțiunii de autoritate publică, definită ca reprezentând orice organ de stat sau al unităților administrativ-teritoriale care acționează în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public, fiind asimilate autorităților publice persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obținut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public. Actuala reglementare are în vedere toate categoriile de autorități publice, legiuitorul înțelegând să procedeze și la o ficțiune juridică, asimilând autorităților publice și structurile de sorginte privată, atrase fie printr-o dispoziție expresă a legii, fie printr-o autorizație dată de autoritatea publică competentă, în baza legii, să presteze diferite servicii publice.
În ceea ce privește următoarea condiție care trebuie realizată pentru introducerea unei acțiuni în contencios administrativ aceasta vizează îndeplinirea procedurii administrative prealabile.
Procedura administrativă prealabială a fost reglementată spre a oferi persoanelor interesate posibilitatea rezolvării într-un termen mai scurt și mai operativ a reclamației lor, organul administrativ sesizat putând să revină asupra actului emis anterior și să emită altul acceptat de reclamant. Unii autori analizează procedura administrativă prealabilă ca o primă fază a procedurii contenciosului administrativ, anterioară fazei propriu-zise, în fața instanței de contencios administrativ.
Cu privire la condiția ca acțiunea să fie introdusă într-un anumit termen aceasta reprezintă o consecință logică acelei anterioare, fiind deci în strânsă conexiune cu procedura prealabilă.
Deși prin proiectul noii legi a fost propusă soluția unui singur termen de 6 luni, pentru introducerea acțiunii în instanță, ca urmare a sugestiilor formulate de unele instanțe, în timpul derulării procedurii legislative, în legea adoptată se menține soluția unui termen mai mic dar și a termenului maxim, de un an, considerat ca un bun câștigat de unii practicieni ai dreptului.
Art.11 din lege stabilește un termen general de 6 luni pentru introducerea acțiunii, termen calificat expres ca fiind un termen de prescripție care curge de la data primirii răspunsului la plângerea prealabilă sau, după caz, data comunicarii refuzului, considerat nejustificat, de soluționare a cererii ; data expirării termenului legal de soluționare a cererii, fără a depași termenul de un an ; data încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, în cazul contractelor administrative. Ca și în vechea reglementare, este menținut termenul de un an de la data emiterii actului în care poate fi introdusa cererea, pentru motive temeinice, termen calificat expres ca fiind un termen de decădere. Termenul de 6 luni constituie regula, de acest termen putând beneficia toate subiectele de drept, în timp ce termenul de un an constituie excepția, el rămânând la latitudinea instanței, care va aprecia temeinicia motivelor.
În cazul acțiunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agenția Națională a Funcționarilor Publici, termenul curge de la data când s-a cunoscut existența actului nelegal. Ordonanțele sau dispozițiile din ordonante care se consideră a fi neconstituționale , precum și actele administrative cu caracter normativ care se consideră a fi nelegale pot fi atacate oricând.
Soluția promovată de legea nouă în ce privește acțiunile împotriva Ordonanțelor Guvernului este o soluție nouă, inedită și prin ea se urmărește crearea posibilității celui vătămat prin ordonanțe ale Guvernului de a declanșa un litigiu în instanța de contencios administrativ , care să-i permită ridicarea excepției de neconstituționalitate, în situația în care Curtea Constituțională nu s-a pronunțat deja asupra ordonanțelor, sau a dispozițiilor din ordonanțe considerate vătămatoare. În ce privește fondul unei asemenea acțiuni este o chestiune pe care o vom dezvolta în contextul prezentării aspectelor de natura procedurală, în a doua parte a studiului nostru.
Legat de actele administrative cu caracter normativ, ignorate sub multiple aspecte în reglementarea anterioară, noua lege precizează expres că acestea pot fi atacate oricând, aspect care, în opinia noastră, prezintă o semnificație aparte. Este pentru prima dată în legislația românească când se consacră expres o asemenea soluție.
Acțiune a prefectului pentru anularea unei dispoziții emisă de primar. Anularea dispoziției primarului pe parcursul procesului. Consecințe.
Acțiunea prefectului , formulată în temeiul art.111 din Legea nr. 69/1991, va fi respinsă ca rămasă fără obiect dacă pe parcursul procesului s-a anulat dispoziția atacată printr-o altă dispoziție dată de primar.
Secția de contencios administrativ, sentința nr.440/1998
Prin cererea înregistrată la această instanță, Prefectul Municipiului București, numit prin H.G. nr.1.558/1996, a solicitat anularea dispoziției nr.539/223.09.1998, emisă de Primarul sectorului 4 București.
În motivarea acțiunii se arată că în urma controlului efectuat de Prefectura Municipiului Bucuresti asupra legalității actelor emise de autoritățile administrației publice locale, în baza art.122 alin. 4 din Constituția României si art. 110 alin. (1) lit. b) si din Legea administratiei publice locale s-a constatat ca dispozitia nr.539/23.09.1998 a Primarului sectorului 4, este nelegală, fiind emisă cu încălcarea dispozițiilor legislative. Prin actul administrativ atacat se stabilește că salariații din cadrul Primăriei sectorului4 vor beneficia de salariile de baza prevazute in aneza 1 incepand cu data de 16.07.1998
Analizând actele și lucrările dosarului, instanța constată urmatoarele :
La dosarul cauzei a fost depusă reclamația administrativă, actele care au stat la baza emiterii dispoziției nr.539/23.09.1998, emisă de Primarul sectorului 4, iar în termenul din 12.11.1998, Primaria sectorului 4 a depus la dosar dispoziția nr.621/.2.11.1998, prin care se prevede, la art.1, ca de la data prezentei se anulează prevederile dispoziției nr.539/23.09.1998, dispoziție ce este insoțită și de avizul de principiu dat de Prefectul Municipiului Bucuresti.
Prin întâmpinarea depusă de pârâtaă se solicită respingerea acțiunii, ca ramasă fără obiect față de dispoziția nr.621/2.11.1998.
Față de aceste considerente , constatăm că obiectul litigiului nu mai este în ființă, urmează că acțiunea să fie respinsă, ca ramasă fără obiect.
II.2 ACTELE ADMINISTRATIVE EXCEPTATE DE LA CONTROLUL JUDECĂTORESC PREVĂZUT DE LEGEA NR. 554 / 2004
II.2.1 CONSIDERAȚII GENERALE
Întotdeauna doctrina a recunoscut că legalitatea unui act administrativ poate fi controlată atât pe cale directă, printr-o acțiune introdusă la instanța competentă prin care să se urmărească desființarea actului, cât și în mod indirect, prin invocarea unei excepții de nelegalitate. Invocarea excepției trebuie să prezinte interes pentru judecarea cauzei, astfel încât instanța să hotărască dacă actul trebuie luat în considerare la soluționarea cauzei.
Constituția revizuită în 2003 face o breșă fundamentală în categoria „finelor de neprimire”acest domeniu, urmând modelul Constituției din 1923. Astfel, pe de o parte, legiuitorul consacră prin art.126 alin (6) regula conform căreia controlul de legalitate exercitat de instanțele judecătorești asupra actelor administrative este garantat, iar pe de altă parte, prevede și excepția de la acest control, care include două categorii de acte, actele care privesc raportul cu Parlamentul și actele de comandament militar.
În cauză, reclamanta S.C. Robercom S.R.L. Roșiori de Vede a contestat un act conținând opinia pârâtului – Ministerul Finanțelor – privind organul competent a-i soluționa cererea referitoare la aplicarea normelor privind impozitul pe profit, opinie care nu i-au produs în mod direct nici o vătămare, aceasta neîntrunind condițiile unui act administrativ.
În concepția Legii nr. 29/1990, actul administrativ constituie o manifestare de voință juridică provenind de la o autoritate administrativă, în baza legii și care duce la crearea unei situații juridice noi. Or, adresa contestată de reclamantă conține o simplă opinie, nu este un act de autoritate, nu reprezintă un act unilateral de voință și nu creează o situație juridică nouă, nefiind obligatorie pentru nici o autoritate.
Așa fiind , aspectele ce țin de fondul litigiului, criticile formulate de recurenți în legatură cu faptul că activitatea desfașurată de reclamantă se încadrează sau nu în dispozițiile art.5 lit.a) din Legea nr. 12/1991, sunt irelevante. În consecință, recursurile Ministerului Finanțelor și Direcției Generale a Finanțelor Publice și Controlului Financiar de Stat a județului Teleorman fiind fondate în sensul celor de mai sus, urmează a fi admise, a se casa sentința atacata și, în fond, a se respinge acțiunea reclamantei S.C. Robercom S.R.L. Roșiori de Vede.
II.2.2 ACTELE EXCEPTATE DATORITĂ NATURII LOR
În categoria actelor exceptate de la controlul de legalitate în instanța de contencios administrativ datorită naturii lor intră două mari categorii de acte ale autorităților publice.
1) Actele administrative ale autorităților publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul. În cazul actelor ce privesc raporturile autoritatilor publice cu Parlamentul, avem în vedere actele cu caracter politic, calificate tradițional în doctrină ca „acte de guvernământ” reprezentând „actele emise de o autoritate publică în realizarea atribuțiilor sale, prevăzute de Constituție sau de o lege organică, în raporturile de natură politică cu Parlamentul”; actele administrative referitoare la siguranța internă și externă a statului, precum și cele referitoare la interpretarea și executarea actelor internaționale la care România este parte; măsurile urgente luate de autoritățile puterii executive pentru evitarea sau înlaturarea efectelor unor evenimente prezentând pericol public, cum sunt actele emise ca urmare a stării de necesitate sau pentru combaterea calamităților naturale, incendilor, epidemiilor, epizootiilor și altor evenimente de aceeași gravitate.
2) Actele privind raporturile dintre Guvern și Parlament, actele Parlamentului în raporturile sale cu Guvernul nu pot fi acte administrative, însă unele acte ale Guvernului în raporturile sale cu Parlamentul, cum ar fi hotărâri ale Guvernului date cu exces de putere, prin care se încalcă drepturi și interese legitime ale persoanelor,dacă încalcă legea, pot fi atacate în înstanța de contencios administrativ.
3) Raporturile Parlamentului cu Președintele. În această categorie, doctrina administrativă include: adresarea de mesaje Parlamentului, convocarea și dizolvarea Parlamentului, referendumul, promulgarea legii, desemnarea candidatului la funcția de prim-ministru.
Prin acestea sunt puse în mișcare atribuțiile ce revin Parlamentului sau instituției prezidențiale în raport cu Guvernul și atribuțiile Guvernului în raport cu subiectele respective de drept. Raporturile care fac obiectul acestor acte au caracter politic și de aceea actele respective nu sunt acte administrative de autoritate. Fiind acte de guvernământ sunt scoase de sub controlul puterii judecătorești. În baza acestor acte cu caracter politic sunt emise însă, de autoritățile administrative, acte administrative prin care se pot vătăma unele drepturi recunoscute de lege persoanelor fizice sau juridice.
II.2.3 ACTELE DE COMANDAMENT CU CARACTER MILITAR
Consideram că legea 554/2004 lamurește pe deplin această problema prin definiția ce o dă actelor de comandament militar în art. 2 alin.(1), „acte administrative referitoare la problemele strict militare ale activității din cadrul forțelor armate, specifice organizării militare, care presupun dreptul comandanților de a da ordine subordonaților în aspecte privitoare la conducerea trupei, în timp de pace sau război ori, după caz, la îndeplinirea serviciului militar”.
Pe fondul unei reglementări defectuoase din 1990, reprezentata de un ordin al unui fost ministru al apărării, care asimila actelor de comandament cu caracter militar orice act care emană de la structurile militare, în practică s-a resimțit o tendință de a se aplica acest text și de a fi considerat ca act de comandament militar orice act care provenea de la aceste structuri, ceea ce evident era o interpretare abuzivă.
De aceea, în doctrină, s-a precizat că trebuie să se facă deosebirea între actele de comandament militar, respectiv acelea care evocă ideea de comandă a trupei, pe timp de pace sau război; privitoare la apărarea și securitatea națională; participarea României la acțiuni de menținere a securității naționale și la apărarea colectivă în sisteme de alianță militară, care nu pot fi controlate de instanțele judecătorești, pe de o parte, și actele administrative militare, care includ toate celelalte acte care provin de la structurile militare și care, ca orice act administrativ, trebuie supuse controlului de legalitate.
A interpreta altfel, înseamnă a lipsi o categorie socială și profesională importantă, respectiv militarii și civilii din cadrul armatei, de dreptul de a se adresa instanțelor de contencios administrativ, ceea ce nu poate fi acceptat.
II.2.4 ACTELE EXCEPTATE DATORITĂ EXISTENȚEI UNUI RECURS PARALEL
S-a acceptat posibilitatea ca prin lege organică să se adauge și alte categorii de acte care să fie sustrase controlului instanțelor de contencios administrativ sau să poată fi controlate de aceste instanțe doar în anumite condiții, față de cele precizate expres și limitativ de Legea fundamentală. Aceste acte sunt supuse controlului judecătoresc, dar nu controlului de contencios administrativ.
Recursul paralel, întrucât are ca obiect litigii legate de actul administrativ, material, este tot un litigiu administrativ, dar formal este soluționat în afara instanțelor de contencios administrativ, după o altă procedură judiciară, specifică instanțelor judecătorești de drept comun. Astfel, unele acte administrative prevăzute de Legea nr.169/1997 pentru modificarea și completarea Legii nr.18/1991, Legea nr.1/2000, ce pot constitui obiectul unei alte proceduri judiciare și care nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ, de exemplu, adeverința de reconstituire sau constituire a dreptului de proprietate, procesul-verbal de punere în posesie.
În alte cauze, care vizează Legea nr.10/2001, s-a pus problema calificării naturii juridice a actului dedus judecății, precum și a instanței competente să se pronunțe asupra legalității acestuia,cu referire la dispozițiile emise de primar, contestate, având ca obiect principal anularea acestei dispoziții, iar ca accesoriu anularea procesului-verbal de predare-primire a terenului, precum și cu privire ladispozițiile primarilor de restituire în natură sau prinechivalent către persoanele îndreptățite sau cu referire la dispoziția de respingere a notificării sau a cererii de restituire în natură. În această situație, instanța a apreciat că aeste acte sunt excluse controlului instanței de contencios administrativ.
O altă situație întâlnită în practica judiciară are în vedere anularea proceselor-verbale de contravenție, care, în raport de prevederile art. 5 alin.(2) din Legea nr. 554/2004, nu pot fi supuse controlului de legalitate exercitat de instanța de contencios administrativ, doar judecătoria în a cărei circumscripție a fost săvârșită contravenția este instanța competentă să soluționeze plângerea.
Într-o altă situație, s-a stabilit că rezoluția de neîncepere a urmăririi penale nu este un act administrativ în sensul Legii nr. 554/2004, iar în privința procedurii judiciare de contestare sunt incidente dispozițiile Codului de procedură penală.
II.2.5 ACTELE ADMINISTRATIVE SUSTRASE PARȚIAL DE LA CONTROLUL
DE LEGALITATE
În afara actelor administrative sustrase în totalitate controlului de legalitate al instanțelor judecătorești de contencios administrativ, art.5 alin.3 din Legea nr.554/2004, reglementează o categorie de acte sustrase doar parțial controlului de legalitate menționat. Despre acestea se spune că pot fi atacate numai pentru „exces de putere”, dacă actul atacat respectă principiul proporționalității între măsura pe care o instituie și cauza care a determinat-o, dacă el a fost necesar pentru înlăturarea urmărilor unei situații excepționale, dacă este discriminatoriu și dacă el era necesar într-o societate democratică, aceste acțiuni neputând avea ca temei decât încălcări ale drepturilor sau libertăților, nu și ale unor ințerese legitime.
Actele emise pentru aplicarea regimului stării de război, de asediu și de urgență sunt evocate în doctrină și prin expresia „acte emise în situații excepționale”, fiind vorba despre regimul stării de asediu și al stării de urgență. Starea de asediu este definită ca fiind „ansamblul de măsuri excepționale de natură politică, militară, economică, socială și de altă natură, aplicabile pe întreg teritoril țării ori în unele unități administrativ-teritoriale, instituite pentru adaptarea capacității de apărare a țării la pericole grave, actuale sau iminente, care amenință suveranitatea, independența, unitatea ori integritatea teritorială a statului”; iar starea de urgență reprezintă „ansamblul de măsuri excepționale de natură politică, economică și de ordine publică aplicabile pe întreg teritoriul țării sau în unele unități administrativ-teritoriale, pericole actuale sau iminente privind securitatea națională ori funcționarea democrației constituționale, iminența producerii ori producerea unor calamități care fac necesară prevenirea, limitarea sau înlăturarea, după caz, a urmărilor unor dezastre”.
Actele referitoare la siguranța intermă și externă a statului, sunt exceptate de la controlul instanței de contencios administrativ datorită faptului că au un pronunțat caracter politic.
În ceea ce privește excepția referitoare la actele emise pentru restabilirea ordinii publice, aceasta are caracter de noutate, referindu-se la faptele de încălcare a unor norme de conviețuire socială, a ordinii și liniștii publice, împotriva proceselor-verbale de constatare a contravenției făcându-se plângere la judecătorie.
Literatura de specialitate reține că stabilirea prin lege a unor anumite excepții de la controlul de legalitate al instanțelor de contencios administrativ nu exclude posibilitatea ca instanțele de drept comun să ia măsurile legale pentru apărarea drepturilor și libertăților indivizilor, cum ar fi acordarea de despăgubiri, ajutoare legale de stat, fără să fie totuși competente să anuleze sau să suspende actele adminidtrative care le-au prejudiciat.
CAPITOLUL III . JUDECATA ÎN CONTENCIOS ADMINISTRATIV
III.1. PROCEDURA PREALABILĂ
Prin art.7 din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, modificată prin Legea nr.262/2007, se institue ca regulă obligativitatea îndeplinirii procedurii administrative prealabile. În art.2, alin.(1) lit.j), plângerea prealabilă este definită ca fiind „cererea prin care se solicită autorității publice emitemte, sau celei ierarhic suterioare, reexaminarea unui act administrativ cu caracter individual sau normativ, în sensul revocării sau modificării acestuia”. Oricare dintre expresiile „procedură administrativă prealabilă”, „plângere prealabilă”, „recurs administrativ prealabil”, „procedură necontencioasă”, „recurs administrativ” se referă la noțiunea definită de lagiuitor ca fiind procedura prealabilă.
Procedura prealabilă este o șansă dată atat autorității publice de a putea să revoce actul și să nu mai fie obligată să participe la un proces care, astfel va fi evitat , cât și pentru cel vătămat, care va putea să își ocrotească dreptul sau interesul legitim pe cale administrativă , evitând sesizarea instanței judecătorești .
Actuala Lege a acontenciosului administrativ aduce ca element de noutate posibilitatea unei terțe persoane de a exercita acțiunea prealabilă, fapt care confirmă calitatea procesuală activă a terței persoane în cadrul litigiilor de contencios administrativ.
Au existat ample discuții cu privire la faptul dacă se mai menține sau nu, prin viitoarea lege, caracterul obligatoriu al procedurii administrative prealabile . În proiectul legii publicat în 1999, caracterul obligatoriu , fusese înlocuit cu caracterul facultativ, art. 9 din acel proiect prevedea că persoana vătămată poate solicita autorității emitente revocarea în tot sau în parte a actului. În ciuda acestor frământări s-a optata pentru soluția menținerii caracterului obligatoriu al acestei proceduri, pornindu-se și de la faptul că o asemenea soluție este impusă și de noua Constituție Europeană care consacră pentru prima data, în catalogul Drepturilor Fundamnentale, drepturile cetățeanului la o buna admninistrare. Ori, existența unui asemenea drept presupune și recunoașterea posibilității pentru organul administrativ, emitent sau ierarhic superior acolo unde acesta există, de a asigura o bună administrare.
Legea nr. 554/2004 stabilește clar că în toate cazurile în care se intentează o acțiune în contencios administrativ trebuie efectuată procedura prealabilă. Conform legii, înainte de a sesiza instanța de contencios administrativ competentă, reclamantul va trebui , mai întâi, să se adreseze în termen de 30 de zile, de la data la care i s-a comunicat actul administrativ prin care se consideră vătămat, autorității administrative emitente care este obligată să rezolve reclamația în termen de 30 de zile. Aceiași condiție se cere și în cazul în care autoritățile administrative au refuzat să rezolve o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege și faptul de a nu răspunde petiționarului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii respective, dacă prin lege nu se prevede un alt termen mai mic sau mai mare .
În cazul în care cel care se consideră vătămat nu este mulțumit de soluția data reclamației sale, el poate sesiza instanța în termen de 6 luni de zile de la comunicarea soluției, iar, conform art. 11 alin (1) din lege, dacă cel care se consideră vătămat în dreptul său s-a adresat cu reclamație și autorităților administrative ierarhic superioare celei care a emis actul, termenul de 6 luni, se calculează de la comunicarea de către acea autoritate a soluției date reclamației. Sesizarea instanței se va putea face și în cazul în care autoritatea administrativă emitentă sau autoritatea ierarhic superioară nu rezolvă reclamația în termenul prevazut de lege. În acțiunea introdusă, reclamantul poate cere anularea actului administrativ, recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei suferite prin încalcarea dreptului pe care legea i-l recunoaște și pe care autoritatea publică l-a încalcat precum și obligarea autorității să emita actul administratitv . Nu este obligatoriu ca prin aceeași acțiune, reclamantul să ceară atât anularea actului, cât și repararea pagubei. Este posibil ca la data introducerii acțiunii în anularea actului administrativ, reclamantul să nu cunoască paguba și întinderea acesteia.
Adresă emisă de consiliul local privind terenul litigios.
Acțiune în anulare pe calea contenciosului administrativ. Inadmisibilitate
Prin cererea înregistrată la tribunal sub nr. 571/22.11.1996, reclamanții S.D. și T.A. solicită anularea adresei nr. 432/14.08.1996, emisă de Consiliul Local al comunei Nuci, judetul Ilfov, depusă în dosarul nr. 2.453/1996 al Curții de Apel București – secția a IV-a civilă.
În motivarea cererii reclamanții arată că au un proces de revendicare a unui imobil, compus din teren și construcții, cu descendenții defunctei Mihăescu M.E. , pe rolul Curții de Apel București- sectia aIV- a civilă.
Prin sentința civilă nr. 881/1993 a T. M. B. – secția de contencios administartiv, Consiliul Local al comunei Nuci a fost obligat să înainteze Prefecturii Municipiului București propunerea de atribuire în proprietatea reclamanților a suprafeței de 2545 m.p. teren aferent casei de locuit, hotătâre care nu a fost pusă înca în executare de catre pârât.
Consiliul Local a intervenit, cu adresa nr. 432/14.08.1996, în dosarul de revendicare aflat pe rolul Curții de Apel București – secția a IV- a civilă, prin care comunică acestei secții, că grădina aferentă imobilului ce face obiectul revendicării, în suprafață de 2.554 m.p. aparținea C.A.P. Nuci și a fost folosită ca drum de trecere, iar S.A. a primit în folosință doar un lot de 250 m.p., lucrând ca inginer în cadrul acestui C.A.P. .
Cu petiția nr. 447/27.08.1996, reclamanții au solicitat pârâtului să revină asupra adresei menționate.
La dosar s-au depus copia adresei nr. 432/14.08.1996 și copia petiției de revenire nr.447/27.08.1996.
Instanța, analizând conținutul adresei atacate, va reține că nu este vorba de un act administrativ, de o dispoziție cu sancțiuni corespunzătoare, ci o simplă comunicare a unor date, chiar dacă nu au fost cerute de instanță, date care privesc aspecte legate de terenul în litigiu. Dacă aceste aspecte nu corespund realității, reclamanții au o alta cale procedurală prevăzuta de dispozițiile Codului de procedură penală.
Actul atacat, nefiind un act administrativ, urmează ca tribunalul să rețina că în cauză nu sunt întrunite cerințele din lege, astfel că va respinge acțiunea , ca inadmisibilă.
Recursurile administrative sunt de două categorii: recursul grațios, cel adresat autorității care a emis actul vătămător de drepturi, și recursul ierarhic, cel adresat autorității ierarhic superioare celei care a emis actul. Spre deosebire de recursul grațios care este obligatoriu, recursul ierarhic este facultativ. Recursul ierarhic are ca specific unele trăsături, și anume: se exercită la organul ierarhic superior organului care a produs vătămarea; din punct de vedere al sferei de aplicare, nu vizează decât actele emise de organele administrative care au organe superioare ierarhic. Sesizarea organului ierarhic superior se poate face și după primirea rezolvării nefavorabile din partea organului emitent. Introducerea recursului ierarhic, chiar dacă este facultativă, are caefect investirea superiorului ierarhic cu soluționarea lui, iar pentru particular interdicția sesizării instanței. O dată ce superiorul ierarhic a fost sesizat, termenul de sesizare a instanței este întrerupt, prin urmare particularul nu are drept la acțiune.
Recursul administrativ poate lua și forma recursului de tutelă, în situațiile în care autoritatea emitentă se bucură de autonomie, neavând superior ierarhic. Sarcina de a exercita principalul control de tip „tutelă administrativă” în România îi revine prefectului, conform Constituției. Tutela se exercită în principiu din oficiu, dar nimic nu poate împiedica pe oricine să sesizeze perfectul în legătură cu ilegalitatea unui act administrativ emis de o autoritate locală autonomă.
În cazul acțiunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenția Națională a Funcționarilor Publici, cei vătămați prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe declarate neconstituționale, procedura prealabilă, în lumina noii legi are un caracter facultativ. Tot facultativă este și procedura prealabilă în cadrul judecării excepției de ilegalitate de catre instanțele de contencios administrativ. Soluția este pe deplin justificată avându-se în vedere pe de o parte caracterul urgent al judecării acestor excepții care ar fi anihilat de procedura prealabilă obisnuită, iar pe de altă parte în cazul în care s-ar fi urmărirt să se realizeze acest lucru ar fi fost necesară o reglementare mai amplă, în sensul consacrării acelor termene urgente de judecată , astfel ca în cazul prevăzut de art.4 alin.(2) din Lege nu se pune problema parcurgerii procedurii prealabile .
În ceea ce privește termenele în care poate fi formulată plângerea prealabilă se face distincție în funcție de titilarul acțiunii sau de obiectul acesteia. În funcție de titularul acțiunii, distingem situațiile când plângerea este formulată de destinatarul actului și când plângerea este formulată de un terț. În prima situație, în cazul în care persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual este destinatara actului, aceasta trebuie să se adreseze autorității publice emitente sau celei ierarhic superioare, dacă există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului administrativ, iar din motive bine întemeiate (situații de ordin subiectiv – plecare din localitate, stare de boală, evenimente de familie, implicarea în alte proiecte profesionale care nu au suferit amânare; situații de ordin obiectiv – culpa administrației), în interiorul termenului de 6 luni de la data emiterii actului. În cea de-a doua situație reglementată de art.7, alin.(3) din lege, persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual adresat altui subiect de drept, are posibilitatea să introducă plângerea prealabilă din momentul în care a luat la cunoștință de existența acestuia, în limitele termenului de 6 luni.
În funcție de obiectul acțiunii, în cazul actului administrativ normativ, această plângere poate fi formulată oricând; în cazul contractelor administrative, procedura prealabilă a concilierii directe trebuie făcută în termenul de 6 luni de la data încheierii contractului în cazul litigiilor legate de încheierea lui, de la data modificării contractului sau refuzului cererii de modificare făcute de către una dintre părți în cazul litigiilor legate de modificarea contractului, de la data încălcări obligațiilor contractuale în cazul litigiilor legate de executarea contractului, de la data expirării duratei contractului în cazul litigiilor legate de încetarea contractului, de la data constatării caracterului interpretabil al unei clauze contractuale în cazul litigiilor legate de interpretarea contractului.
Din practica judecătorească reținem următoarele situații în care procedura prealabilă nu este obligatorie, ca urmare a dispozițiilor din legile speciale:
În cazul unei cereri ce are ca obiect Legea nr,550/2002 privind vânzarea spațiilor comerciale proprietate privată a statului și a celor de prestări servicii, aflate în administrarea consiliilor județene sau consiliilor locale, precum și a celor din patrimoniul regiilor autonome de interes local.
În cazul prevăzut de art.69 alin.(4) și (5) din Legea nr.215/2001, republicată, „ordinul prefectului poate fi atacat de primar la instanța de contencios administrativ în termen de 10 zile de la comunicare. Instanța de contencios administrativ este obligată să se pronunțe în termen de 30 de zile. În acest caz, procedura prealabilă nu se mai efectuează, iar hotărârea primei instanțe este definitivă și irevocabilă”.
În cazul Legii 393/2004, art.9 alin(4), privind statutul aleșilor locali, care prevede că hotărârea consiliului local sau județean prin care se constată încetarea mandatului de consilier poate fi atacată la instanța de contencios administrativ, în termen de 10 zile de la comunicare, iar în acest caz procedura prealabilă nu se mai efectuează.
În cazul unei cereri privind informațiile de interes public întemeiate pe Legea nr.544/2001 privind liberul acces la informațiile de interes public.
În cazul contestației unei decizii de respingere a cererii de stabilire a domiciliului în România, întemeiată pe dispozițiile art.73 alin.(3) din O.U.G. nr.194/2002 privind regimul străinilor în România.
În cazul contestațiilor înpotriva actelor administrative prin care au fost aplicate sancțiuni de către Consiliul Național al Audiovizualului sau de către Ministerul Comunicațiilor și Tehnologiei Informației, conform Legii audiovizualului nr.504/2002, art.93 alin.(3).
În cazul contestațiilor întemeiate pe Legea nr.309/2002 privind recunoașterea și acordarea unor drepturi persoanalor care au efectuat stagiul militar în cadrul Direcției Generale a Serviciului Muncii în Perioada 1950-1961.
În cazul contestațiilor formulate de către persoanele persecutate pe motive etnice, întemeiate pe Decretul-lege nr.118/1990 privind acordarea unor drepturi persoanelor persecutate din motive politice de dictatura instaurată de la 6 martie 1745, precum și celor deportate în stăinătate.
În cazul litigiilor privind actele Comisiei Naționale a Valorilor Mobiliare, întemeiate pe dispozițiile art.2 alin.(3) din Legea nr.297/2004 privind piața de capital,care prevăd ca persoana fizică sau juridică vătămată într-un act administrativ sau prin refuzul nejustificat al Comisiei Naționale a Valorilor Mobiliare se poate adresa în contencios administrativ la Curtea de Apel.
Există alte acte normative în care se reglementează, o procedură prealabilă administrativă specială de contestare a actelor administrative, sub forma unor recursuri grațioase ori ierarhice, care,datorită caracteristicilor, sunt catalogate ca având tot natura juridică a unei plângeri prealabile: contestația împotriva actelor administrative fiscale, prevăzută de Titlul IX din Codul de procedură fiscală; procedura prealabilă specială instituită de Legea nr.9/1998 privind compensațiile cetățenilor români pentru bunurile trecute în proprietatea statului bulgar în urma aplicării Tratatului dintre România și Bulgaria; procedura prealabilă specială instituită prin O.G. nr.6/2007 privind unele măsuri de reglementare a drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici până la intrarea în vigoare a legii privind sistemul unitar de salarizare și ale altor drepturi ale funcționarilor publici.
În unele cazuri ale unor acțiuni promovate în temeiul Legii nr.554/2004, instanțele judecătorești au apreciat că, în afara excepțiilor expres prevăzute de lege, îndeplinirea procedurii prealabile nu este obligatorie: cererea de acordare de despăgubiri întemeiată pe dispozițiile art.19 din Legea nr. 554/2004; cererea privind procedura de executare a unei sentințe pronunțate de instanța de contencios administrativ; cererea întemeiată pe art. 1 alin.(6).
Instanțele de contencios administrativ, atunci când au avut de analizat modalitățile de realizare a procedurii prealabile, au dat dovadă de înțelepciune și permisivitate, apreciind că aceaste se poate îndeplini prin poșta electronică, prin telefon ,caz în care este necesară certificarea notei telefonice, prin fax, cu condiția confirmării că acesta aparțineautorității emitente, recunoașterea la interogatoriul luat autorității pârâte, transmiterea acesteia prin executor judecătoresc, prin avocat sau mandatar al persoanei vătămate, în cazul în care reclamantul a reținut atenția administrației pârâte asupra actului administrativ atacat în mod verbal, cu prilejul audienței care i-a fost acordată de conducătorul administrației pârâte.
Recursul administrativ este principala garanție a reparării insuficiențelor și erorilor administrației, controlul judecătoresc fiind doar o garanție subsidiară, ce intervine în cazul în care garanția principală nu a fost suficientă pentru satisfacerea celui vătămat în cazul în care garanția principală nu a fost suficientă pentru satisfacerea celui vătămat, judecarea de către tribunale a cererilor celor vătămați în drepturire lor prin acte administrative ilegale,o nouă garanție juridică a exercitării depline a drepturilor cetățanilor.
III.2. OBIECTUL ACȚIUNII JUDICIARE
Sediul materiei în ceea ce privește obiectul acțiunii în instanța de contencios administrativ îl constitue art. 8 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare. Conținutul art. 8 din Legea nr. 554/2004 este: „(1) persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulțumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate și, eventual, reparații pentru daune morale. De asemenea, se poate adresa instanței de contencios administrativ și cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, precum și prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, precum și prin refuzul de efectuare a unei anumite operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim. Persoanele fizice și persoanele juridice de drept privat pot formula capete de cerere prin care invocă apărarea unui interes legitim public numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat. Prin derogare de la dispozițiile alin. (1), acțiunile întemeiate pe încălcarea unui interes legitim public pot avea ca obiect numai anularea actului sau obligarea autorității pârâte să emită un act sau un alt înscris, respectiv să efectueze o anumită operațiune administrativă, sub sancțiunea penlităților de întârziere sau a amenzii.
(2) Instanța de contencios administrativ este competentă să soluționeze litigiile care apar în fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ, precum și orice litigii legate de încheierea, modificarea, interpretarea, executarea și încetarea contractului administrativ. (3) La soluționarea litigiilor prevăzute la alin.(2) se are în vedere regula după care principiul libertății contractuale este subordonat principiului priorității interesului public”.
Acțiunea în justiție, în momentul în care se apelează la ea, devine proces, prin intermediul dreptului la acțiune. Dreptul la acțiune nu reprezintă altceva decât posibilitatea de a pune în mișcare mijloacele procesuale ce alcătuiesc acțiunea civilă, în scopul realizării protecției judiciare, a unui drept sau interes civil pretins.
Pentru a analiza obiectul acțiiunii judiciare, este necesar să avem în vedere formele contenciosului administrativ recunoscute în doctrină, respectiv contenciosul subiectiv și contenciosul obiectiv, care se deosebesc în funcție de caracterul dreptului sau interesului legitim care este valorificat prin acțiunea promovată. Contenciosul administrativ subiectiv vizează acțiunile formulate prin care se invocă o problemă referitoare la un drept subiectiv sau un interes legitim personal, urmând a se cerceta dacă actul administrativ tipic sau asimilat a adus atingere unei situații juridice obiective. În cadrul contenciosului administrativ obiectiv, reclamantul urmărește să apere un drept obiectiv sau un interes legitim public, iar în acest context se verifică dacă au fost aduse aringeri unor drepturi care reprezintă conținutul unei situații juridice cu caracter general, impersonal și dacă s-a adus atingere unei stări de legalitate generală.
În situația în care acțiunile sunt întemeiate pe încălcarea unui interes legitim public, fiind în prezența unui contencios obiectiv, acțiunea poate avea ca obiect anularea actului sau obligarea autorității pârâte să emită un act sau un alt înscris, respectiv să efectueze o anumită operațiune administrativă sub sancțiunea penalităților de întârziere sau a unei amenzi, în contenciosul obiectiv în anulare neputându-se solicita despăgubiri.
În funcție de obiectul cererii de chemare în judecată pot exista următoarele categorii de acțiuni:
Acțiuni privind anularea totală sau parțială a actului administrativ și acordarea de despăgubiri materiale sai/și morale;
Acțiuni privind obligarea autorității pârâte la emiterea unui act administrativ sau a altui înscris și acordarea unor despăgubiri materiale sai/și morale;
Acțiuni privind obligarea autorității pârâte la efectuarea unei anumite operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim și acordarea de despăgubiri materiale sai/și morale;
Acțiuni având ca obiect repararea prejudiciului cauzat prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe declarate neconstituționale;
Acțiuni sare vizează suspendarea executării actului administrativ în condițiile art. 14 și art. 15;
Acțiuni având ca obiect contracte administrative;
Acțiuni privind obligarea conducătorului autorității pârâte sau a persoanei vinovate de neexecutarea unei decizii irevocabile de contencios administrativ la plata unei amenzi pentru fiecare zi de întârziere.
Analizănd cele relatate, rezultă că acțiunea în contenciosul administrativ are ca obiect actele administrative, tipice sau asimilate, fiind de neconceput o cerere de chemare în judecată prin care să se solicite constatarea sau recunoașterea dreptului sau interesului legitim în absența unei atitudini vătămătoare a administrației, concretizată în atingerea unui drept ori unui interes legitim.
Obiect al acțiunii în contencios administrativ îl constitue și contractele administrative, acte administrative asimilate actului administrativ unilateral, care sunt încheiate de autoritățile publice și au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, precum și alte categorii de contracte administrative supuse competenței instanței de contencios administrativ prin legi speciale. Toate contractele administrative în care una dintre părți este o autoritate publică intră în competența instanței de contencios administrativ, au existat însă și opinii contrare cu privire la competența materială de soluționare a litigiilor referitoare la contractele administrative aflate pe rol la data intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, pe cale jurisprudențială, s-au adoptat soluții de principiu și de unificare a practicii judiciare potrivit cărora aceste litigii sunt de competența secțiilor comerciale ale instanțelor, avându-se în vedere faptul că legea nu poate avea efect retroactiv. În ceea ce privește competența materială de soluționare a litigiilor având ca obiect pretenții rezultate din contractele de prestări servicii încheiate între persoane fizice sau juridice de drept privat și furnizorii de utilități, în considerarea Legii nr. 51/2006 privind serviciile comunitare de utilități publice, aceasta revine instanțelor de drept comun. Articolul 51 alin. (3) și (31) din Legea nr .51/2006 modificată prin O.U.G. nr. 13/2008, are următorul conținut:
„(3) soluționarea litigiilor contractuale dintre operator și utilizator, inclusiv a celor izvorâte din neplata contravalorii serviciilor furnizate/prestate, se realizează de instanțele competente potrivit legii și se judecă în procedură de urgență. Cererea se introduce la instanțele de judecată în a căror competență teritorială se află domiciliul/sediul utilizatorului.
(31) soluționarea litigiilor dintre unitățile administrativ-teritoriale sau, după caz, dintre asociațiile de dezvoltare intercomunitară cu obiect de activitate serviciile de utilități publice și operatori în legătură cu atribuirea, încheierea, executarea, modificarea și încetarea contractelor de delegare a gestiunii, precum și a celor privind acordarea de despăgubiri se realizează potrivit prevederilor Legii nr. 554/5004, cu modificările și completările ulterioare. Cererea se introduce la secția de contencios administrativ a tribunalului în a cărui competență teritorială se află sediul operatorului.”
III.3. INSTANȚA COMPETENTĂ
Luîndu-se în considerare caracterul comlex și specializat al litigiilor de contencios administrativ, legiuitorul stipulează înființarea unor tribunale administrativ-fiscale, ca instanțe specializate în soluționarea acțiunilor de contencios administrativ precum și a litigiilor de natură fiscală. Până la înființarea acestor tribunale specializate, litigiile de competența acestora vor fi soluționate de secțiile de contencios administrativ și fiscal a tribunalelor.
Conform art. 10 alin.(1) din Legea nr. 54/2004, competența materială în ceea ce privește litigiile de contencios administrativ este stabilită după rangul autorității emitente, care poate fi centrală sau locală, iar în ceea ce priveștelitigiile de natură fiscală, evaluabile în bani, sunt preluate prevederile Codului de procedură fiscală, care a instituit pragul de 500.000 lei.
Legea nr. 554/2004 dă instanțelor judecătorești competența soluționării acțiunilor în contencios administrativ făcând astfel posibilă aplicarea unei vechi tradiții juridice din România. Se pleacă de la faptul că statutul magistraturii, prestanța și probitatea profesională și morală a judecătorilor au constituit o condiție primordială pentru realizarea sarcinilor privind ocrotirea drepturilor cetățenilor prin instituția contenciosului administrativ.
Spre deosebire de celelalte litigii, celor de contencios administrativ le este specific dublul grad de jurisdicție, fondul si recursul.
Aceasta materie a suferit modificări față de reglementarea inițială, care inființează secții de contencios administrativ doar la nivelul tribunalelor județene , a Curților de Apel și a Înaltei Curți de Casație și Justiție a României. Prin Legea 304/2004 privind organizarea judiciară urmează a fi înființate tribunale administrativ fiscale .
În prezent, litigiile de contencios administrativ sunt soluționate de secțiile de contencios administrativ care funcționează în cadrul Tribunalelor județene și al municipiului București, al Curților de Apel și a Înaltei Curți de Casație și Justiție a României.
Acțiune în contencios administrativ prin care se solicită modificarea unei hotărâri a comisiei județene constituite pentru aplicarea Legii fondului funciar și un ordin al prefectului privind reconstituirea dreptului de proprietate pentru un teren. Întinderea dreptului de proprietate. Competența soluționării cauzei aparține judecătoriei în a cărei rază de activitate se află terenurile asupra cărora se poartă litigiul.
Curtea Supremă de Justiție, Secția de contencios administrativ, decizia nr.122 din 23 ianuarie 1998, dosar nr. 1707/1997.
Prin acțiune, reclamanta a atacat doua acte: hotărârea comisiei județene de aplicare a Legii fondului funciar prin care i s-au acordat 8.50 ha teren și un ordin al prefectului, prin care i s-a reconstituit dreptul de proprietate pentru un teren în suprafată de 3800 mp. Reclamanta tinde a i se reconstitui dreptul de proprietate în natură pentru întreaga suprafață de teren de peste 10 ha pe care a deținut-o conform actelor doveditoare depuse la dosar. Având în vedere că se discută întinderea dreptului de proprietate, potrivit dispozitiilor art. 1 pct. 1 din Codul de procedură civilă, competența materială aparține judecătoriei ca instanță de drept comun și nu instanței speciale de contencios administrativ.
Din acest punct de vedere nu are relevanță natura actului atacat (act adminnistrativ), ci obiectul actului, precum și obiectul actiunii: stabilirea întinderii dreptului de proprietate a terenului pe care l-a deținut reclamanta și reconstituirea lui conform Legii nr.18/1991.
III.3.1. INSTANȚA COMPETENTĂ MATERIAL
Competența materială se stabilește dupa criteriul locului pe care îl ocupă organul de la care emană actul sau care a încheiat contractul administrativ, precum și al cuantumului litigiilor.
În ceea ce privește primul criteriu, litigiile privind actele administrative care emană de la organe plasate la nivelul local și județean se judecă, în fond, de tribunalele administrativ fiscale și în recurs, de secția de contencios administrativ a Curții de Apel.
Litigiile care privesc acte care emană de la organele centrale se judecă, în fond, la secția de contencios administrativ a Curții de Apel iar în recurs, la secția de contencios administrativ a Înaltei Curți de Casație și Justiție a României.
În ceea ce privește criteriul cuantumului, legea a mers până la soluția promovată de Codul de Procedură fiscală, stabilind pragul de 500.000 lei (RON) pentru secțiile de contencios administrativ ale tribunalelor și peste 500.000 lei (RON) pentru curțile de apel, respectându-se astfel principiul unității de reglementare.
Criteriul menționat este aplicabil numai pentru litigiile care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale și accesorii acestora. Rezultă că daca este vorba despre un litigiu care are alt obiect decât cel precizat anterior, dar care implică o sumă de 500.000 lei, competența materială nu va mai fi stabilită în funcție de criteriul cuantumului , ci în funcție de organul de la care emană actul, spre exempu, un litigiu care are la bază o autorizație de construire sau desființare, în care suma pretinsă de părți cu titlu de despăgubire materială este peste 500.000 lei (RON), se va judeca, în fond, la secția de contencios administrativ a tribunalului, artorizația putând să emane de la o autoritate administrativă locală sau județeană.
În cazul în care o acțiune are două capete de cerere, un obiect principal prin care se solicită anularea unui act administrativ emis de autorități publice locale și județene, iar ca obiect secundar despăgubiri de peste 500.000 lei, competența materială se stabilește în funcție de capătul principal al cererii.
Secția de contencios administrativ, sentința nr. 430/1998
Prin acțiunea înregistrată pe rolul acestei instanțe sub nr.320/10.08.1998, reclamanții C.V.S., C.M. și C.V.M. au chemat în judecată pe pârâtul Consiliul Local al Municipiului Constanța, soliciând obligarea pârâtului – autoritate a administrației publice locale, să înainteze propunerea de restituire a terenului situat în Municipiul Constanța din str. Cocordiei, în suprafață de 8.090 m.p. sau alt teren prin compensare, Prefecturii Judetului Constanta , în vederea eliberării ordinului de atribuire a terenului, în conformitate cu prevederile art. 36 al.5 din Legea nr. 18/1991, modificată prin Legea nr. 169/4.11.1997.
S-a mai arătat că, după modificarea Legii nr. 18/1991 prin Legea nr. 169/4.11.1997, reclamanții au solicitat pârâtului restituirea restului de teren în suprafață de 8.090 m.p., dar pârâtul, prin hotărârea din 10/04/1998, le-a respins cererea și, deși au formulat plângere administrativă prealabilă și s-au adresat autorităților adminnistrative ierarhic superioare pârâtului, cu privire la refuzul acestuia de a le soluționa cererea, aceasta nu s-a realizat.
Instanța, analizând actele de la dosarul cauzei, va avea în vedere că, urmare cererii formulată de reclamanți, sub nr. 1055/14.01.1998, privind reconstituirea terenului în proprietate, prin atribuirea diferenței de teren nerestituită, conform Legii nr. 18/1991, în suprafață de 8.090 m.p., pârâtul, autoritate a administrației publice locale – Consiliul Local al Municipiului Constanța a adoptat hotărârea nr. 60/04/1998, în baza Legii nr. 215/2001, precum și în baza Legii nr. 18/1991, prin care a respins cererea reclamantei C.V.S. privind restituirea terenului în suprafață de 8.090 m.p. .
Se va mai avea în vedere că, acțiunea reclamanților a fost depusă pe rolul instanței la 10.08.1998, și privește de fapt anularea hotărârii nr. 60/10.04.1998, adoptată de pârât cu privire la terenul în cauză, în baza Legii nr.18/1991, modificată prin Legea nr. 169/4.11.1997, iar în cap. III, din Legea nr. 169/4.11.1997, art.44 și urm., precum și în art. 54 din Legea nr. 18/1991, așa cum a fost republicată la 5.01.1998, s-a prevăzut că pentru soluționarea litigiilor referitoare la aplicarea Legii fondului funciar, competența revine, instanței de drept comun, pe raza căreia se află terenul în cauză.
Prin urmare, instanța, în sensul prevederilor Cap. III, art. 44 și urm. din Legea nr. 169/4.11.1997 pentru modificarea și completarea Legii nr. 18/1991, precum și față de prevederile art. 54 din Legea nr. 18/1991, republicată la 5.01.1998, în raport de prevederile art. 1 Cod proc. Civ., urmează ca , în baza art. 158 și 159, pct. 2 Cod proc. Civ., să-și decline competența materială de soluționare a cauzei în favoarea judecătoriei Constanța.
Competența materială în recurs aparține, potrivit art. 10 alin. (2), instanței imediat superioare celei care a judecat fondul: pentru soluțiile pronunțate de tribunalele administrativ-fiscale, recursul se judecă de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, iar recursul împotriva sentințelor pronunțate de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, se judecă de Secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție.
III.3.2. INSTANȚA COMPETENTĂ TERITORIAL
Competența teritorială a instanței de contencios administrativ în cazul acțiunii în contencios administrativ este diferită, după cum urmează: instanța de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice, în cadrul contenciosului subiectiv; instanța de la sediul autorității publice emitente, în cadrul contenciosului obiectiv.
Legea nr. 554/2004, prin art.10 alin. (3) consacră caracterul alternativ în ceea ce privește competența teritorială de soluționare a litigiilor de contencios administrativ,menționând că „reclamantul se poate adresa instanței de la domiciliul său, sau celei de la domiciliul pârâtului. Dacă reclamantul a optat pentru instanța de la domiciliul pârâtului, nu se poate invoca excepția necompetenței teritoriale”.
Caracterul alternativ prevăzut de această dispoziție legală trebuie interpretat în sensul că dreptul de opțiune aparține reclamantului la momentul introducerii acțiunii, iar ulterior nici reclamantul nici pârâtul nu mai pot invoca necompetența teritorială.
Aceasta reprezentă insa o soluție pusă la îndemana reclamantului pentru o mai bună ocrotire a intereselor sale, și la care acesta poate renunța atunci când consideră de cuviință.
Prin acțiunea înregistrată sub nr. 267/06/1998 reclamanta B.C. cheamă în judecată Consiliul Local al Comunei Leordeni și pe T.T., președintele Comisiei de aplicare a Legii nr. 18/1991 din comuna Leordeni, pentru ca, prin hotărârea ce se va pronunța, să se dispună obligarea acesteia la plata de daune pentru întârzierea punerii în aplicare a dispozitivului sentinței civile nr. 304/1996 a T.B. – S.C.A. , pe ultimii 3 ani , în suma de 50 lei/zi și daune morale, precum și aplicarea unei amenzi prevăzute de Legea administrației publice locale.
În motivarea acțiunii, se arată că prin sentința civilă susmenționată consiliul local și comisia locală de aplicare a Legii nr. 18/1991 au fost obligați să o pună în posesie cu suprafața de 1,82 ha teren, refuzând acest lucru.
Din analiza actelor de la dosar rezultă că reclamanta B.C. are domiciliul stabil în comuna Leordeni, județul Argeș, fapt ce rezultă din procura nr. 12.167/4.05.1994 a Notariatului de Stat Argeș și că doar mandatara sa (B.S.N.) are domiciliul în București.
Conform art. 6 alin. (1) din Legea nr. 29/1990, judecarea acțiunilor formulate în baza art. 1 din prezenta lege, este de competența tribunalului în a cărei rază teritorială își are domiciliul reclamantul.
În această situație tribunalul va declina competența soluționării acestei acțiuni în favoarea Tribunalului Argeș.
Este adevarat că Tribunalului București a pronunțat sentința civilă nr. 304/21.05.1996, însă nici la acea dată reclamanta B.B. nu avea domiciliul în raza de activitate a Tribunalului București , iar conform art. 6 din Legea nr. 29/1990, competența teritorială se stabilește după domiciliul reclamantului și nu dupa cel al mandatarului.
În urma adoptării Legii nr. 262/2007 de nodificare și completare a Legii nr. 554/2004, completul de judecată în primă instanță, era format din doi judecători, dar prin Legea nr. 97/2008 privind aprobarea O.U.G. nr. 100/2007 pentru modificarea și completarea unor acte normative în domeniul justiției, s-a renunțat la completul colegial, revenindu-se la completul format diuntr-un singur judecător. Luând în considerare opiniile specialiștilor deducem co renunțarea legiuitorului la colegialitatea completului în fond nu este de bun augur, deoarece un complet colegial sporește garanțiile privind instanța,atât ca sistem, cât și din punct de vedere al membrilor ce o compun,garanții care vizează independența și imparțialitatea, care au ca efect excluderea oricărei forme de îndoială care să afecteze încrederea în justiție.
În faza recursului instanțelor de contencios administrativ, în România dar și în alte sisteme de drept, se regăsește completul colegial format din trei judecători.
III.4. TERMENUL DE INTRODUCERE A ACȚIUNII
Procedura în fața instanței de contencios administrativ începe cu introducerea acțiunii în contencios administrativ, dar cu respectarea prevederiloer legale privind termenul de introducere a acțiunii – art. 11 din Legea nr. 554/2004.
III.4.1. TERMENUL DE INTRODUCERE A ACȚIUNII ÎN CAZUL ACTELOR ADMINISTRATIVE INDIVIDUALE
Termenul pentru introducerea acțiunii în contencios administrativ împotriva actelor administrative individuale își găsesc reglementarea în art. 11 alin (1), (2), (21), (3) și (5) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată prin Legea nr.262/2007.
Articolul 11 din Legea nr. 554/2004 are următorul conținut:
(1) Cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni de la:
a) data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă;
b) data comunicării răspunsului nejustificat de soluționare a cererii;
c) data expirării termenului de soluționare a plângerii prealabile, respectiv date expirării termenului legal de soluționare a cererii;
d) data expirării termenului prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), calculat de la comunicarea actului administrativ emis în soluționarea favorabilă a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile;
e) data în cheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, în cazul contractelor administrative.
(2) Pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusă și peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoștință, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz.
(21) În cazul suspendării, potrivit legii speciale, a procedurii de soluționare a plângerii prealabile, termenul prevăzut la alin. (1) curge după reluarea procedurii, de la momentul finalizării acesteia sau de la data expirării termenului legal de soluționare, după caz, dacă a expirat termenul prevăzut la alin. (2).
(3) În cazul acțiunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agenția Națională a Funcționarilor Publici, termenul curge de la data când s-a cunoscut existența actului nelegal, fiind aplicabile în mod corespunzător prevederile alin. (2).
(4) Ordonanțele sau dispozițiile din ordonanțe care se consideră a fi neconstituționale, precum și actele administrative cu caracter normativ care se consideră a fi nelegale pot fi atacate oricând.
(5) Termenul prevăzut la alin. (1) este termen de prescripție, iar termenul prevăzut la alin. (2) este termen de decădere”.
Constatăm că acțiunea formulată la instanța de contencios administrativ împotriva actelor administrative cu caracter individual este supusă respectării unor termene, a căror natură juridică a fost prevăzută de legiuitor în mod expres, fiind menționate de asemenea și momentele de la care încep să curgă aceste termene.
III.4.2. TERMENUL DE INTRODUCERE A ACȚIUNII ÎN CAZUL ACTELOR ADMINISTRATIVE NORMATIVE
Termenul de introducere a acțiunii în cazul actelor administrative normative, este reglementat de Legea nr. 554/2004 art. 11 alin. (4), în sensul că ordonanțele sau dispozițiile din ordonanțe care se consideră a fi neconstituționale, precum și actele administrative cu caracter normativ care se consideră a fi nelegale pot fi atacate oricând. Intervine obligativitatea parcurgerii procedurii prealabile, în cazul actelor administrative cu caracter normativ, după epuizarea acestei etape, devenind incident textul legal care prevede posibilitatea introducerii oricând a acțiunii.
În ceea ce privește hotărârile Guvernului, trebuie să precizăm că ele pot avea caracter normativ sau individual, această calificare fiind dată de întinderea efectelor juridice, aflându-se cazuri când hotărârile nu conțin numai reguli generale și impersonale, ci și norme care se adresează unorsubiecte de drept determinate, situație în care este prezent caracterul lor individual.
Termenul prevăzul la art. 11 alin. (4) este valabil doar când acțiunea vizează o hotărâre a Guvernului cu caracter normativ, neaplicându-se hotărârilor de Guvern cu caracter individual.
În cazul ordonanțelor Guvernului nu este necesară plângerea prealabilă, ci se impune doar ca acțiunea să fie însoțită de excepția de neconstituționalitate sau de decizia de declarare a neconstituțialității.
III.5. DOCUMENTELE NECESARE
În prezent, actuala Lege nr. 262/2007, care aduce modificări Legii nr. 554/2004, a reglementat obligațiile procedurale ce revin reclamantului ca subiect de sesizare a instanței de contencios administrativ. Acțiunea formulată în contencios administrativ trebuie să cuprindă toate elementele unei cereri de chemare în judecată impuse de dreptul procesual civil: numele reclamantului ,al pârâtului, obiectul acțiunii, semnătura, ocerere formulată la instanța de contencios administrativ trebuie să îndeplinească aceleași cerințe ca orice chemare în judecată. Datorită faptului că, cel care face o propunere înaintea judecății trebuie să o dovedească prin orice mijloc de probă, anexând la acțiune orice documente în interesul promovării cererii și pentru a da notă de credibilitate și rezonalitate, care trebuie să emane de la prima analiză.
Realizând o interpretare logico-sistematică, se pot identifica mai multe situații juridice care pot să apară:
În situația în care reclamantul atacă în contencios administrativ un act administrativ tipic, ese obligat să depună, odată cu cererea introdusă la instanță, actul administrativ pe care îl atacă, precum și dovada îndeplinirii plângerii prealabile când aceasta este obligatorie, sau răspunsul nefavorabil la recursul administrativ formulat. În cazul în care reclamantul nu poate prezenta, din motive obiective, actul administrativ contestat, trebuie să prezinte dovezi cu privire la existența acestuia, urmând ca actul să fie solicitat autorității publice emitente, întrucât legiuitorul permite acest lucru;
În cazul existenței unui act administrativ tipic, reclamantul ca anexa copia cererii adresate autorității pârâte, certificată prin dată și număr de înregistrare de această autoritate, precum și dovada refuzului rezolvării cererii sale, în cazul în care acesta i-a fost comunicat. Se va depune orice înscris care face dovada îndeplinirii procedurii prealabile, dacă aceaste este obligatorie;
În cazul în care acțiunea este introdusă împotriva refuzului autorității de a pune în executare actul administrativ emis în urma soluționării favorabile a cererii sau a plîngerii prealabile, se va pune la dosar copia certificată după acel act.
Există posibilitatea de a fi solicitate orice documente cât mai complete și edificatoare, necesare pentru soluționarea litigiului, acestea constituind și mijloace de probă pentru aflarea adevărului, în scopul pronunțării unei hotărâri legale și temeinice. Actele administrative, din punct de vedere al formei, pot fi: scrise, orale, implicite.
Mențiunea din Legea nr. 554/2004 referitoare la obligarea de a depune instanței de contencios administrativ o copie a actului administrativ contestat, se referă la cazul actelor administrative orale, când nu s-ar putea introduce în acțiune, în contencios administrativ. Cu privire la modalitatea verbală de existență a actului administrativ, în practica judecătorească interbelică s-a consemnat actul administrativ sub forma unui ordin telefonic, prin care o autoritate administrativă interzice organizarea unui bal. Este preferabil însă ca persoana care a primit un refuz pe cale telefonică să stăruie la autoritatea respectivă pentru a transmite ulterior și notă telefonică scrisă.
În cazul acestor acte verbale, ca și atunci când reclamantul nu mai are actul administrativ pe care-l contestă, instanța va cere administrației pârâte să-i comunice de urgență actul atacat și orice alte lucrări și lămuriri necesare pentru soluționarea cauzei printre care și referirea la modalitatea orală a existenței actului administrativ contestat.
Același lucru se va cere de către instanță și în cazul refuzului nejustificat de rezolvare a cererii privitoare la un drept pe care reclamantul îl are, potrivit legii. În cazul în care autoritatea publică nu răspunde de îndată cererii instanței, va fi obligată să plătească statului o amendă, într-un anumit cuantum, pentru fiecare zi de întârziere. Această sumă se va imputa persoanei vinovate de netrimiterea relațiilor solicitate.
Acțiunea în contencios administrativ se timbrează potrivit legii, cu taxa prevazută pentru acțiunile cu caracter nepatrimonial sau patrimonial de drept comun , fără a se putea depași o anumită sumă.
Acțiunea în contencios administrativ trebuie motivată în fapt și în drept. Motivarea în fapt cuprinde împrejurările pe care își întemeiază reclamantul acțiunea, iar motivarea în drept a acțiunii reprezintă invocarea temeiului legal al acțiunii, făcându-se referire în primul rând, la Legea nr.554/2004.
În acțiune se menționează și dovezile de care înțelege să se folosească reclamantul în susținerea acțiunii sale. Acțiunea va trebui să cuprindă elementele de identificare a părților conflictului juridic ( numele și prenumele, sau denumirea reclamantului; denumirea pârâtului; obiectul cererii caea poate fi anularea unui act, obligarea la rezolvarea unei cereri și plata de despăgubiri dacă este cazul). La cerere se vor anexa:
actul administrativ a cărei anulare se cere;
refuzul autorității administrative de a rezolva o cerere referitoare la un drept, iar în cazul în care nu a primit acest refuz , va anexa o copie a cererii, pe care a adresat-o autorității administrative, certificată de reclamant, pentru conformitate cu originalul;
dovada daunelor materiale cauzate prin actul emis ori refuzul rezolvării cererii.
În legatură cu sesizarea instanțelor de contencios administrativ se constată o practică, realizată și de instanța noastră supremă, potrivit căreia, instanțele de contencios administrativ pot fi sesizate și prin declinare de competență.
Declinarea de competență, ca mod de sesizare a instanțelor de contencios administrativ poate avea loc numai în cazurile în care își declină competența de soluționare, o instanță de contencios administrativ altei instanțe de contencios administrativ și nu către o judecătorie, sau prin regulator de competență, când instanța mai întâi sesizată este o judecătorie.
În cazuri bine justificate și pentru a preveni producerea unei pagube iminente, reclamantul poate cere instanței potrivit legii, prin acțiune sau separat, dar concomitent cu aceasta , să dispună suspendarea executării actului administrativ până la soluționarea acțiunii.
Luînd în considerare că judecata se face de urgență și cu precădere instanța este îndreptățită să efectueze procedura de citare a părților prin orice mijloace rapide de comunicare a informațiilor scrise dar este necesar să se facă dovada că această informație a ajuns destinatarului. De asemenea, judecătorul este obligat să încunoștiințeze părțile, reclamantul în cazul judecării în fond, recurentul la judecata în recurs, odată cu citarea , și despre obligativitatea de a achita taxa de timbru.
III.6 SUSPENDAREA EXECUTĂRII ACTULUI ADMINISTRATIV
În doctrina de specialitate, suspendarea actului administrativ este considerată excepție de la regimul juridic al actelor admnistrative, el deosebindu-se de revocare, care este regula .
Actuala lege aduce o schimbare fundamentală care vizează în esență posibilitatea ca suspendarea să poată fi solicitată și dispusă în faza procedurii administrative prealabile, spre deosebire de reglemnarea precedentă ce presupunea existența unei acțiuni principale pe rolul instanțelor de judecată.
În conformitate cu articolul 14 din Legea nr.554/2004, cu modificările și completările ulterioare, se reglementează procedura suspendării executării actului administrativ pe cale judecătorească, numai după introducerea recursului administrativ prealabil, fiind necesară și dovada existenței cazului bine justificat și a pagubei iminente ce trebuie prevenită. Pe de o parte suspendarea care poate fi introdusă o dată cu plângerea prealabilă, dacă există cazuri bine justificate și necesitatea de a se preveni producerea unor pagube iminente. Specific acestei forme a suspendării actului administrativ sau mai precis a efectelor produse de către acesta este faptul că cererea este judecată de urgență, părțile fiind citate, iar hotărârea care este pronunțată indiferent că este încheiere sau sentință , poate fi atacată în termen de 5 zile de la pronunțare. Specific acestui tip de suspedare, dacă ar fi să facem o clasificare din punctul de vedere al subiectului care o solicită în faza procedurii prealabile putem avea suspendare care poate fi solicitată de persoana vătămată; suspendare care poate fi solicitată de Ministerul Public, din oficiu sau la sesizare, atunci când în cauză există un interes public major, de natură a perturba grav funcționarea unui serviciu de administrație publică de importanță națională. În cazul suspendării întemeiate pe exercitarea recursului administrativ, instanțele de contencios administrativ au un rol decisiv, pentru că trebuie să aprecieze cu obiectivitate aparența de ilegalitate a actului administrativ și să hotărască suspendarea actului cu mare atenție și numai în acele cazuri în care ea se impune cu evidență.
Suspendarea executării unui act administrativ presupune ca acest act să existe ca atare, să fi fost deja emis și intrat in vigoare, prin această procedură neputând fi suspendată emiterea unui act normativ. Nu se poate suspenda un act administrativ ale cărui efecte sunt epuizate, întrucât obiectul suspendării nu mai există.
Suspendarea executării actului administrativ poate fi dispusă numai cu îndeplinirea cumulativă a următoarelor condiții: existența unui caz bine justificat și necesitatea prevenirii unei pagube iminente.acestora li se adaugo o atreia condiție, de ordin procedural, reclamantul să facă dovada declanșării procedurii administrative prealabile. În lipsa acestei dovezi, soluția corectă a instanței este aceea de a respinge ca inadmisibilă o astfel de cerere.
Trebuie precizat că și cererea de suspendare a executării actului administrativ este supusă aceluiași regim de urgență ca întreaga procedură a contenciosului administrativ, și că admiterea de probe nu poate fi refuzată și nici eliminată. Dintre toate mijloacele de probă, proba cu înscrisuri este cea mai la îndemână în ceea ce privește dovada temeiniciei unei cereri de suspendare.
Cererea de suspendare se judecă de către un complet format dintr-un singur judecător. În cadrul art. 14 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 se institue și posibilitatea introducerii unei cereri de suspendare a actului administrativ normativ de către Ministerul Public, din oficiu sau la sesizare, când în cauză este un interes public major de natură a perturba grav funcționarea unui serviciu public administrativ. Cererea de suspendare formulată de Ministerul Public nu poate exista, fiind fără sens, fără o acțiune în anulare în ceea ce privește actele a căror spendare se solicită. Hotărârea pronunțată în acest tip de suspendare produce efecte până la soluționarea cauzei pe fond. În cazul în care persoana vătămată nu introduce acțiune în anularea actului în termen de 60 de zile, suspendarea încetează de drept și fără nici o formalitate.
Pe de altă parte suspendarea poate fi solicitată prin acțiunea principală. Art. 15 din Legea nr. 554/2004 face referire la suspendarea actului administrativ unilateral, rezultând că poate fi vorba, de un act administrativ cu caracter individual sau normativ, ori de un contract administrativ, formulată după declanșarea fazei judiciare a controlului de legalitate a actului administrativ. O astfel de cerere poate fi formulată de partea vătămată prin acțiune adresată instanței competente pentu anulare, în tot sau în parte, a actului atacat, sau printr-o acțiune separată, ținându-se seama de următoarele condiții:
existența unei acțiuni pentru anularea în tot sau în parte a unui act administrativ unilateral;
existența cazului bine justificat;
prevenirea unei pagube iminente;
formularea unei astfel de cereri până la soluționarea acțiunii pe fond.
Putem concluziona că, indiferent dacă a solicitat suspendarea actului odata cu plângerea prealabilă, sau a solicitat-o și i-a fost respinsă, reclamantul poate să reintereze cererea de suspendarea în acalași timp cu acțiunea principală.
Din punct de vedere procedural partea vătămată poate să formuleze cererea de suspendare odata cu acțiunea principală, ca un capat de cerere distinct, sau poate să formuleze ca o cerere distinctă care să facă obiectul unui dosar separat, caz în care cererea trebuie formulată până la soluționarea cauzei pe fond.
Spre deosebire de primul tip de suspendare în care hotărârea produce efecte până la pronunțarea instanței pe fond, în acest caz de suspendare hotărârea produce efecte până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei. Suspendarea în acest caz este executorie de drept iar introducerea recursului nu are efecte asupra suspendării.
Legiuitorul a prevăzut și suspendarea de drept a unui act administrativ, în ipoteza în care se emite alt act administrativ cu același conținut ca și cel suspendat de către instanță.
III.7 INTRODUCEREA ÎN CAUZĂ A FUNCȚIONARULUI PUBLIC
Legea nr. 554/2004, la art. 16 prevede că este posibilă chemarea în judecată și a persoanei fizice care a elaborat, a emis sau a încheiat actul, sau care se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, însă numai în cazul în care se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat. La rândul ei, persoana acționată astfel în justiție îl poate chema în garanție pe superiorul său ierarhic, de la care a primit ordin scris să elaboreze sau să nu elaboreze actul.
Legitimarea procesuală specială pivește persoanele care au contribuit la emiterea actului administrativ ilegal sau la refuzul nejustifcat de rezolvare a unei cereri:
persoanele care au contribuit la elaborarea actului, iar în această categorie intră persoanele care au participat efectiv la redactarea actului administrativ, dar nu au semnat acel act; persoanele care au dat avize, acoduri, au făcut propuneri în vederea emiterii actului, au făcut note de fundamentare,, au întocmit caietul de sarcini,au făcut parte din comisii de licitații, situații în care antrenarea răspunderii lor, precum și obligarea la despăgubiri intervine de cele mai multe ori pentru aspecte de ordin faptic;
persoanele care au contribuit la emiterea actului administrativ, cele care sunt semnatare ale acestora potrivit competenței legale, fiind în prezența unei răspunderi ce rezultă din atribuțiile de conducere pe care le are cel care semnează;
persoanele care au participat la încheierea actului administrativ, cu referire la situația în care actul atacat este un contract adminidtrativ, ipoteză în care intervine introducerea în cauză a tuturor membrilor organului colegial și răspunderea solitară a acestora, fiind exceptați doar aceia care nu au calitate procesuală pasivă ca urmare a dovezii că nu au participat la ședința la care s-a aprobat încheierea acestuia sau au votat împotrivă. În această ipoteză mai poate fi introdus în cauză atât primarulcare a propus hotărârea, cât și fincționarii publici care au elaborat prioectul de hotărâre ;
în castegoria persoanelor care se fac vinovate de refuzul explicit de srzolvare a carerii referitoare la un drept subiectiv sau un interes legitim intră atât cele care au semnat cât și cele care au elaborat răspunsul.
Persoana ce va fi găsită vinovată va fi obligată la plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat sau pentru întârziere, prjudiciu care cuprinde atât latura materială cât și cea morală, numai dacă există o cerere a reclamantului cu privire la plata unei despăgubiri și o cerere de introducere în cauză a funcționarului public considerat vinovat.
Pentru a nu fi trecută cu vederea nici o persoană care se face vinovată pentru prejudiciul cauzat ori pentru întârziere de la a-i fi antrenată răspunderea, cu consecința obligării la plata unor despăgubiri, s-a reglementat în lege dreptul funcționarului chemat în judecată de a chema în garanție pe superiorul ierarhic de la care a primit ordin scris să elaboreze actul sau să nu elaboreze actul. Cererea de chemare în garanție poate fi făcută de persoana acționată în justiție, până la încheierea dezbaterilor înaintea primei instanțe, urmând a fi judecată odată cu cererea de despăgubiri și poate fi formulată pentru mai multe ipoteze: elaborarea, emiterea, încheierea actului administrativ, situația refuzului de a rezolva o cerere referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim. În conformitate cu legea în vigoare, acțiunile în justiție prevăzute în această lege pot fi formulate și, personal, împortiva funcționarului autorității pârâte care a elaborat actul sau care se face vinovat de refuzul rezolvării cererii, dacă se solicită plata unor despagubiri pentru prejudiciul cauzat sau pentru întârziere. În cazul în care acțiunea se admite, persoana respectivă va putea fi obligată la plata daunelor în solidar cu autoritatea publică. La rândul său, persoana acționată astfel în justiție poate chema în garanție pe superiorul său ierarhic, de la care a primit ordin scris să semneze actul, a carui legaliate totală sau parțială, este supusă judecății. De altfel din interpretările legislative, care se referă la eventualitatea chemării în garanție a superiorulul ierarhic de la care a primit ordinul scris să semneze actul, rezultă că intenția legiuitorului a fost de a se referi la răspunderea funcționarului care a emis actul administrativ ilegal și nu cel care l-a elaborat, care l-a întocmit.
Semnătura funcționarului pe actul administartiv este o operațiune care condiționează valoarea juridică a actului adminsistrativ și prin ea se manifestă, de fapt, voința juridică exprimată de funcționarul care a emis actul. Cât privește expresia ,,elaborarea actului juridic”, s-a arătat că aceasta implică diferite forme de participare a funcționarului administrației publice la pregătirea, emiterea și executarea actelor administartive prin operațiuni administrative care nu produc efecte juridice și nu pot justifica acțiunea în daune a reclamatului contra funcționarilor administrației pârâte. Cât privește acțiunea în daune, care se poate formula și împotriva funcționarului administratiei pârâte, este posibilă atunci când acesta se face vinovat de refuzul rezolvării cererii (o condiție a răspunderii este ca refuzul să vină de la un funcționar care are în competența sa atribuții privitoare la realizarea dreptului solicitat de reclamant). Acțiunea în daune se poate folosi și separat de actiunea în anulare a actului administrativ atunci când întinderea prejudiciului nu este recunoscuăa reclamantului la data judecării acțiunii în anulare. Termenul de prescripție în acest caz curge, conform dispozițiilor legale, de la data la care cel vătămat a cunoscut sau ar fi trebui să cunoască întinderea pagubei.
Temeiul hotărârii judecătorești pentru dezdăunarea reclamtului constă în culpa administrației pârâte, exprimată în ilegaliatea actului administrativ emis, sau a refuzului de a satisface prețentia juridică a reclamantului , în legatură cu dreptul acestuia, iar în legatură cu funcționarul public vinovat, temeiul îl constituie vinovăția acestuia cu privire la emiterea actului sau la refuzul nejustificat de satisfacere a pretenției juridice a reclamantului. Prin obligarea, în solidar, a autorității publice a funcționarului vinovat se dă posibilitatea reclamantului de a cere executarea față de oricare dintre cei doi pârâți.
În practică, s-a constatat că reclamantul preferă să-și recupereze paguba de la autoritatea publică, pentru că ea este solvabilă și el intră mai repede în posesia sumelor pretinse. Administrația pârâtă care a fost obligată să plătească daune reclamantului prin acțiunea în contencios administrativ are posibilitatea de a introduce acțiune în regres contra funcționarilor care se fac vinovați de emiterea actului ilegal sau de refuzul nejustificat de a satisface pretențiile juridice ale reclamantului.
III.8 JUDECAREA CERERILOR
Potrivit dispozițiilor Legii 554/2004, judecarea acțiunii în contencios administrativ se face de urgență, în ședință publică. Prin procedura de urgență și impunerea unui termen foarte scurt pentru redactare s-a dorit să se evidențieze importanța instituției contenciosului administrativ pentru garantarea drepturilor fundamentale ale omului.
Litigiile de contencios administrativ au ca obiect fie un act administrativ unilateral, fie un act administrativ bilateral, prin urmare pune în cauză autoritatea publică care este în conflict cu un drept subiectiv sau cu un interes legitim personal.
Termenele de judecată sunt scurte, așa încât acțiunile să fie rezolvate într-un timp rezonabil, fiindcă altfel, în multe împrejurări, soluționarea cu întârziere a litigiului nu ar mai prezenta utilitate pentru apărarea drepturilor celor administrați. Așa se explică și mențiunea din lege în sensul că sentințele vor fi redactate în termen de 10 zile de la pronunțare. În soluționarea acțiunilor în contencios administrativ, instanțele au în vedere nu numai dispozițiile Legii nr. 554/2004, ci și pe cele ale Codului de procedură civilă cu care se completează. Judecarea de urgență vizează modul în care se realizează procedura de citare, în care se interpretează solicitarea unui termen pentru lipsă de apărare, aspectele legate de probațiune, de cererile de intrevenție, de modul de soluționare a excepțiilor, toate acestea impunând exigențe sporite atât din partea instanței, care trebuie să dea dovadă de fermitate și imparțialitate sporită în astfel de litigii, precum și pentru părți, respectiv reprezentanții sau apărătorii acestora. Dreptul la un proces echitabil presupune motivarea hotărârilor sub toate aspectele solicitate, pentru ca justițiabilii să fie convinși că s-a făcut dreptate și că judecătorul a examinat probele administrate, enunțarea problemelor de fapt și de drept care au convins instanța cu privire la hotărârea pronunțată trebuie să îi permită justițiabilului să aprecieze șansele de succes ale unui recurs.
Procedura jurisdicțională are un caracter public, reprezentat prin faptul că ședințele sunt publice și că soluția adoptată se pronunță în ședință publică. Prin instituirea regulii privind publicitatea procedurii de judecată a acțiunilor în contencios administrativ se respectă cerințele dreptului la un proces echitabil și cele care vizează realizarea unei societăți democratice, bazată pe ojustiție transparentă, care are ca scop sporirea încrederii cetățeanului în actul de justiție.
Acțiunile în justiție pot fi formulate și personal împotriva funcționarului autorității pârâte care a elaborat actul administrativ atacat sau care se face vinovat de refuzul rezolvării cererii, doar în cazul în care se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat sau pentru întârziere. În cazul în care acțiunea se admite, persoana respectivă va putea fi obligată în solidar cu autoritatea publică la plata daunelor.
În baza dispozițiilor Codului de procedură civilă, în cauzele de contencios administrativ mai pot participa în calitate de intervenienți și alte persoane care dovedesc un interes în judecarea cauzelor respective, interesul putând fi propriu sau persoana respectivă intervine în interesul altor persoane care sunt părți în proces.
Față de aglomerarea instanțelor care soluționează astfel de litigii, apreciem că termenul de 10 zile este un termen iluzoriu imposibil de a fi respectat în practică. Se pune porblema, în plan teoretic și practic în egală masură, care sunt consecințele nerespectării acestui termen și ce mijloace are la îndemână justițiabilulul pentru a i se garanta respectarea lui. Apreciem că nerespectarea termenului poate fi calificată ca o abatere disciplinară pentru magistrat care atrage raspunderea acestuia potrivit legii iar conducerea instanțelor trebuie să supravegheze modul în care acest termen este respectat .
Un element de absolută noutate cuprins în lege este instituirea prin art. 21 a recursului în situații deosebite. Textul consacră sintagma de ,,situații deosebite” pe care o explică printr-un singur exemplu și anume împlinirea termenului până la care își poate valorifica dreptul pretins. Faptul că numai acest exemplu este enunțat de legiuitor nu înseamnă că el constituie singura situație în care, recursul în situații deosebite, poate fi promovat. Textul permite părții nemulțumite de solutia pronunțată într-un litigiu de contencios administrativ să solicite președintelui instanței competente să soluționeze recursul, fixarea unui termen de recurs chiar înainte de primirea dosarului de la instanța de fond. Apreciem că, relevant aici nu este admisibilitatea în principiu a cererii de recurs care nu se poate discuta câtă vreme sentința instanței de fond nu a fost redactată iar admisibilitatea sau nu a recursului numai în funcție de ea poate fi judecată, relevantă este existența unor situații deosebite astfel încât președintele instanței să poată aprecia dacă recurentul este îndreptățit să beneficieze de această procedură specială. Dacă președintele apreciază că situația se poate încadra într-o situație deosebită atunci poate admite cererea având la dispoziție un interval de 24 de ore în interiorul căruia să o soluționeze. În cazul în care a admis cererea, soluția se comunică de îndată instanței de fond care are obligația să redacteze hotărârea atacată, să o comunice părților și să trimită dosarul la instanța de recurs într-un interval de 5 zile. Deși legea nu precizează, apreciem că termenul de 5 zile curge de la data la care instanța de fond a primit de la instanța de recurs soluția de admitere a cererii de fixare a termenului de recurs. Recurentul este obligat să motiveze recursul în termen de 2 zile de la data comunicării instanței de fond sub sancțiunea nulității acestuia pentru tardivitate. Pentru a se asigura urgența specifică acestei instituții, legea prevede că citarea părților și comunicarea soluției se va face cu prescurtarea termenelor la 48 de ore folosindu-se, pe lângă agentul procedural, orice mijloc rapid de comunicare a informaților scrise.
Prin cererea de recurs formulată de recurenta S.C. REBU – S.A. împotriva sentinței civile nr. 9362/2.06.1998, pronunțată de Judecătoria sectorului 2 București, s-a solicitat casarea, pentru motivele arătate în motivarea recursului și rejudecarea cauzei în fond.
Prin sentința civilă nr. 9362/2.06.1998, pronunțată de Judecătoria sectorului, a fost respinsă, ca neîntemeiată, contestația formulată de S.C. REBU – S.A. București împotriva procesului–verbal de contravenție nr. 002229/27.11.1997, încheiat de agentul constatator, Primăria sector 2 București.
În motivarea sentinței, instanța de fond a arătat că, deși contestatoarea avea posibilitatea de a susține și a face dovezi împotriva celor constatate și consemnate în procesul–verbal de contravenție, în cadrul termenului acordat, aceasta nu a făcut dovada contrarie faptelor constatate, consemnate și sancționate prin procesul–verbal de contravenție.
În baza prevederilor art. 304 din Codul de procedură civilă, tribunalul, analizând actele de la dosarul cauzei, va avea în vedere că, așa cum rezultă din dovada de comunicare a sentinței, aceasta a fost comunicată recurentei contestatoare la data de 17.06.1998, pe dovadă fiind făcute mențiunile de primire, respectiv stampila contestatoarei, iar împotriva sentinței , recurenta – contestatoare a declarat recursul înregistrat la data de 14.07.1998, așa cum rezultă din rezoluția de primire la Judecătoria sectorului 2, deci peste termenul prevăzut de art. 301 Cod procedură civilă, respectiv 301 Cod de procedură civilă, conform O.G. nr.13/1998, de 15 zile de la comunicarea hotărârii.
Așa fiind, față de prevederile normative procesuale menționate, tribunalul va respinge recursul, ca fiind tardiv formulat.
Ceea ce trebuie reținut este faptul că scopul final al actului de justiție este interpretarea și aplicarea unitară a legii, care reprezintă singura modalitate care dă credibilitate actului de justiție. Acesta este menit să asigure aplicarea efectivă și reală a principiului discriminării jurisdicționale, elemente în absența cărora nu putem vorbi despre existența unui mecanism apt să asigure coerența practicii judiciare.
III.9 SOLUȚIILE PE CARE LE POATE DA INSTANȚA
Problema centrală a soluționării cauzelor de contencios administrativ gravitează în jurul legalității actelor administrative. Sarcina reclamanților este de a demonstra în fața instanțelor ilegalitatea actului administrativ și încălcarea drepturilor recunoscute de lege prin actul administrativ care face obiectul acțiunii. Drept urmare, instanța își va întemeia hotărârea pe constatarea ilegalității actului contestat și va lua măsurile care se impun pentru restabilirea legalității încalcate. Din cauzele de ilegalitate a actelor administrative contestate cu prilejul soluționării acțiunii de contencios administrativ amintim: încălcarea regulilor de drept și a principiilor de drept de către autoritatea publică ce a emis actul contestat; încălcarea regulilor de competență în emiterea actelor administrative.
Examinând legalitatea actelor administrative, instanța verifică dacă actul administrativ contestat este conform cu legea, în sensul strict al cuvantului, ca act care emană de la puterea legiuitoare. Ilegalitatea actului contestat poate fi dedusă și din constatarea ilegalității actului normativ pe care se întemeiază. Ilegalitatea poate avea ca sursă și încălcarea principiilor de drept care sunt înscrise în Constituție, în celelalte legi și care sunt consacrate deja de docrtină și jurisprudență, amintim principiul revocabilității actului administrativ sau cel al intrării în vigoare a actelor administrative. Emiterea actelor administrative trebuie să se facă în cadrul unor reguli care le asigură legalitatea. Încălcarea acestor reguli poate constitui temeiul unei acțiuni în contencios administrativ.
Întemeindu-se pe regurile de drept și pe principiile de drept, autoritățiile publice trebuie să le respecte întocmai atunci când este vorba de o competență legală, când sunt prescrise în amănunt felul și condițiile în care trebuie să acționeze autoritățiile. Se va avea în vedere că în materie de competență, autoritățiile trebuie să respecte anumite reguli de subordonare, ceea ce se realizează prin avizele conforme, precum și pe anumite reguli de procedură cu ocazia emiterii actelor. Încălcarea normelor de competență în emiterea actelor administrative poate conduce la constatarea nulității absolute a actului administrativ, sau la o nulitate relativă când s-au încălcat unele norme prin care se lezează interesele unor anumite persoane.
În cazul admiterii acțiunii, dacă ne referim la actele administrative unilaterale, instanța poate să dea următoarele soluții:
-anularea în întregime a actului administrativ;
– anularea anumitor părți ale actului administrativ, cu precădere în cazul actului administrativ normativ;
– rezolvarea problemelor efectelor juridice de natură civilă;
– obligarea autorității pârâte să emită un act administrativ, să elibereze un certificat, o adeverință sau orice înscris;
– constatarea ilegalității actelor sau operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecății;
– obligarea la despăgubiri pentru daunele materiale și morale produse.
Instanța de contencios administrativ nu va putea pronunța o hotărâre care să țină loc de act administrativ, întrucât în acest fel s-ar încălca principiul separării puterilor în stat. De asemenea nu este posibilă o acțiune care ar avea ca obiect cenzurarea modului în care o autoritate publică a interpretat dispoziții cuprinse într-un act administrativ cu caracter normativ emis de aceeași autoritate publică, sau dacă obiectul acțiunii ar fi interpretarea de către instanța de contencios administrativ a prevederilor unui act normativ. Referitor la dispozițiile privind despăgubirile materiale și morale cauzate, instanța nu poate hotărâ asupra acestora decât dacă reclamantul a solicitat acest lucru, neavând dreptul să dispună din oficiu acordarea de despăgubiri.
În cazul contractelor administrative, soluțiile care le poate da instanța sunt determinate de situația de fapt și de dreptul aplicabil în speță:
-anularea acestuia, în tot sau în parte;
– obligarea autorității publice să încheie contractul la care reclamantul este îndrituit;
– impune uneia dintre părți îndeplinirea unei anumite clauze contractuale;
– instanța poate suplini consimțământul unei părți, când interesul public o cere;
– obligă la plata unor despăgubiri pentru daunele materiale și morale produse.
Instanța, înainte de a prononța soluția corectă, are obligația de a verifica natura juridică a contractului. Soluțiile pe care le poate adopta instanța de contencios administrativ trebuie adaptate specificului domeniului și procedurii contenciosului administrativ. Datorită faptului că în dreptul administrativ nu există distincție de regim juridic între termenul de „nulitate relativă” și termenul de „nulitate absolută”, folosirea termenului de „anulare” nu exclude aplicarea sancțiunii nulității absolute în cazul contractelor administrative.
Soluțiile adoptate, atât în cazul actului administrativ unilateral cât și în cazul contractului administrativ, pot fi stabilite sub sancțiunea unei penalități aplicabile părții obligate, pe zi de întârziere. Scopul acestor penalități este de a constrânge autoritatea publică dar și ca o garanție pentru persoana vătămată că îi va fi restabilit dreptul sau interesul legitim vătămat.
Potrivit art. 20, hotărârea în primă instanță poate fi atacată cu recurs, în termen de 15 zile de la pronunțare ori de la comunicare. Recursul suspendă executarea și se judecă de urgență.
Hotărârile instanțelor de contencios administrativ pot fi atacate cu recurs în termen de 15 zile de la comunicare. Impotriva hotărârii pronunțate de tribunal ca instanță de contencios administartiv, recursul se introduce la Curtea de Apel, iar împotriva hotărârii pronunțate în prima instanța de Curtea de Apel, recursul se introduce la Secția de Contencios Administrativ a Înaltei Curți de Casație si Justiție. Recursul este suspensiv de executare și se judecă de urgență. În cazul admiterii recursului, instanța de recurs casează sentința primei instanțe și rejudeca litigiul în fond, pronunțând o hotărâre definitiva cu privire la soluționarea cauzei.
Ca o derogare de la dreptul procesual comun, chiar și Înalta Curte de Casație și Justiție, când casează sentința, va rejudeca litigiul în fond. Particularitățiile contenciosului administrativ reglementat în Legea nr. 554/2004 se regasesc și în specificul efectelor juridice pe care le au hotărârile judecătorești pronunțate în acțiunile supuse prevederilor acestei legi.
Acțiunea în contencios administrativ fiind condiționată de existența vătămării unui drept subiectiv, recunoscut de lege în favoarea reclamantului, aflat în sarcina administrației pârâte, precum și de recunoasterea unui interes legitim, hotărârea va produce efecte juridice față de părțile în litigiu. Dupa cum am arătat, sunt și situații în care contenciosul adminstrativ, reglementat de legea nr. 554/2004, are un caracter obiectiv. În aceste cazuri, deși acțiunea este condiționată și se întemeiază pe vătămarea unui drept subiectiv, sau nerecunoasterea unui interes legitim hotărârea instanței nu se referă la situații subiective, ci la situații obiective, avute în vedere prin actele administrative individulale sau normative, actele administrative de jurisdicție sau prin operațiuniile administrative, legate de emiterea actelor adminsitrative. Apreciind aceste acte și operațiuni administrative ca ilegale și pronunțând chiar anularea totală sau parțială a unora dintre ele, în astfel de cazuri efectele hotărârilor judecatorești nu se pot referi doar la părțile în cauză, ci vor fi opozabile „erga omnes”. Asfel, aceste acte juridice și operațiuni administrative deduse judecății, considerate ilegale de catre înstanța în cauză, trebuie apreciate ca ilegale și în alte cauze în care, eventual, apar.
După ce au rămas definitive, hotărârile pronunțate de instanțele de contencios administrativ urmează să-și producă efectele juridice, în sensul că autoritatea publică pârâtă are obligația de a lua măsurile ce se impun pentru realizarea drepturilor ce se cuvin reclamantului, așa cum rezultă ele din hotărârea judecătorească.
Potrivit art. 22, hotărârile judecătorești definitive și irevocabile, prin care s-au admis acțiunile constituie titluri executorii
În conformitate cu legislația în vigoare, dacă în urma admiterii acțiunii, autoritatea publică este obligată să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un cerificat, o adeverință sau orice ale înscris, executarea hotărârii definitive se va face în termenul prevăzut în cuprinsul ei, iar în lipsa unui astfel de termen, în cel mult 30 de zile de la data rămânerii irevocabile a hotărârii. În cazul în care termenul nu este respectat, s-a prevăzut în lege că se va aplica conducătorului autorității publice sancțiunea unei amenzi într-un cuantum de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere.
Totodată, reclamantului i s-a creat dreptul de a solicita daune pentru întârzierea executării de catre administrația pârâtă sau de către funcționarii acestei autorități, vinovați de neexecutarea în termen a hotărârii judecătorești.
Una din probleme discutate în doctrină, determinată de incapacitatea vechii legi de a face față situațiilor apărute în practică, a vizat întinderea efectelor unei hotărâri judecătorești care vizează un act administrativ cu caracter normativ. Atâta vreme cât s-a acceptat ideea că obiectul unei acțiuni în contenciosul administrativ îl formează atât actele individuale, cât și cele normative, se pune problema dacă o hotărâre judecătorească prin care s-a anulat un act administrativ normativ produce efecte juridice ca o hotărâre prin care s-a anulat un act administrativ individual. Eefectele unei asemenea hotărâri judecătorești sunt numai erga omnes, impunându-se ca aceasta să fie adusă la cunostință prin publicare. Am avut în vedere faptul că, deciziile Curții Constituționale prin care s-au anulat acte administrative cu caracter normativ sunt general obligatorii și au putere numai pentru viitor. Un asemenea caracter impune publicarea lor în Monitorul Oficial al României sau în monitoarele oficiale ale județelor sau al Municipiului București. Deși legea nu prevede expres, vom înțelege că atunci când hotărârea judecătorească vizează un act administrativ normativ emis de o autoritate centrală, publicarea se va face în Monitorul Oficial al României, iar atunci când vizează un act emis de o autoritate locală, publicarea se va face în monitoarele oficiale ale județelor sau al Municipiului București.
O altă problemă căreia legiuitorul ar trebui să îi găsească o soluție este cea referitoare la faptul că există hotărâri judecătorești pronunțate cu caracter definitiv și irevocabil de instanțele de constencios administrativ pe care nimeni nu le respectă invocandu-se diferite pretexte ceea ce este inadmisibil. Aceasta cu atât mai mult cu cât vechea lege prevedea o amendă administrativă, pe zi de întârziere, care se putea aplica de instanța de executare la cererea părților. În lumina noii legi a constituit o reală preocupare schimbarea acestei stări de fapt stabilindu-se etape succesive dupa cum urmează; în primul rând termenul de executare a unei hotărâri judecătorești este de 30 de zile dacă în conținutul hotărârii nu se prevede un alt termen , în al doilea rând dacă termenul nu este respectat instanța de executare va putea aplica fie persoanei obligate, fie conducătorului autorității publice o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, reclamantul putând să solicite și să obțină și despăgubiri pentru această întârziere. Remarcăm faptul că s-a renunțat la a se stabili o sumă fixă tocmai pentru a se putea evita creearea unor probleme vizând fluctuațiile determinate de evoluția leului și a pieței monetare.
Elementul de noutate pe care îl aduce Legea 554/2004 constă în faptul că completarea se face numai în masura în care dreptul comun prin normele sale creeaza o situație de compatibilitate cu specificul raporturilor de autoritate dintre autoritățile publice pe de o parte și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime pe de alta parte, precum și procedura prevazută de legea specială. Acest lucru evidențiază utilitatea deosebită a instituției contenciosului administrativ, într-un stat de drept.
Neexecutarea sau nerespectarea hotărârilor judecătorești definitive și irevocabile pronunțate de sentința de contencios administrativ și după aplicarea amenzii constitue infracțiune și se sancționează cu închisoare de la 6 luni la 3 ani sau cu amendă de la 2500 lei la 10000 lei.
CAPITOLUL IV.
CONCLUZII
Contenciosul administrativ este una din cele mai importante instituții ale statului de drept. Doctrina îl califică, în mod constant, ca fiind instrumentul prin intermediul căruia cetățeanul, justițiabilul, se apără împotriva abuzurilor comise de autoritatea publică. O asemenea semnificație obligă la adoptarea unei noi reglementări, necesitate satisfacută prin Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, lege care a fost adoptată și publicată în Monitorul Oficial nr. 1154 din 7 decembrie 2004 și a intrat în vigoare după 30 de zile, la 6 ianuarie 2005.
Legea nr. 29/1990 a fost una dintre primele reglementări adoptate de Parlamentul ales democratic în luna mai 1990. Specificul contenciosului administrativ instituit în România, în decursul timpului, inclusiv prin Legea 29/1990, era controlul direct de legalitate al actelor administrative și faptelor asimilate lor de instanțele judecătorești competente. Trăsătura de bază a contenciosului administrativ este aceea că reprezintă o formă de control direct a actelor administrative. Adoptarea legii din 1990 a avut o importanță deosebită pentru crearea statului de drept în România. Legiuitorul a avut ca sistem de referință, legea interbelică a contenciosului administrativ, dar s-a raportat și la elmentele de noutate acumulate între timp în dreptul public. De la adoptarea legii a trecut o perioadă considerabilă, nu neapărat prin întindere, cât prin semnificația transformărilor săvârșite în dreptul românesc și avem în vedere, nu numai adoptarea Constituției României din 1991, dar și alte reglementări care vizează această instituție. S-a acumulat o bogată jurisprudență, pe care Curtea Supremă de Justiție a fructificat-o, în ceea ce privește propria practică, prin publicarea celor mai semnificative soluții în culegeri de decizii.
Elementul de noutate pe care îl aduce legea noua constă în faptul că completarea se face în masura în care normele dreptului comun sunt compatibile cu specificul raporturilor de autoritate dintre autoritățile publice, pe de o parte, și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte. Apreciem că adoptarea noii reglementări era o necesitate din punct de vedere al reperelor naționale și europene în materia contenciosului administrativ, că ea satisface exigențele impuse de fenomenul administrativ contemporan, fără a nega și existența unor aspecte care sunt discutabile și care, în timp, vor trebui clarificate, printr-o interpretare și aplicare corespunzatoare a legii.
Față de vechile reglementări, noua lege prin dispozițiile sale crează posibilitatea integrarii Românaiei în marea familie europeană, sub aspectul controlului actelor publice, în raport direct cu partea lezată cât și în raport indirect, prin intermediul altor subiecți cum ar fi Ministerul Public, respectiv Avocatul Poporului.
Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulțumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut de lege, poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate și, eventual, reparații pentru daune morale. De asemenea, se poate adresa instanței de contencios administrativ și cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, precum și prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, precum și prin refuzul de efectuare a unei anumite operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim.
Calitatea de reclamant o poate avea orice persoană vatamătă , Legea nr. 554/2004 făcând vorbire despre „persoana fizică sau juridică”, iar Constituția despre „persoana vătămată”. Orice persoană fizică, juridică, particular, colectivitate de persoane fizice, dacă se consideră vătămată, pot să se adreseze instanței de contencios administrativ.
În litigiile de contencios administrativ, calitatea de pârât o poate avea, orice autoritate publică, orice organ de stat sau al unităților administrativ-teritoriale care acționează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public, sau asimilate autorităților publice, în sensul prezentei legi. Sunt asimilate autorităților publice, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obținut statutul de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public. În conformitate cu legea, se recunoaște posibilitatea ca acțiunea să poată fi formulată și personal împotriva funcționarului public care a elaborat actul sau care se face vinovat de neemiterea lui, însă numai dacă se solicită despăgubiri. Funcționarul public este parte de sine stătătoare în proces, este pârât, și el poate să-l cheme în garanție pe superiorul său ierarhic de la care a primit un ordin scris, să semneze actul a cărui legalitate se supune judecății.
Legea nr. 554/2004 stabilește clar că în toate cazurile în care se intentează o acțiune în contencios administrativ trebuie efectuată procedura prealabilă. Conform legii, înainte de a sesiza instanța de contencios administrativ competentă, reclamantul va trebui , mai întâi, să se adreseze autorității administrative emitente care este obligată să rezolve reclamația.
În acțiunea introdusă, reclamantul poate cere anularea actului administrativ, recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei suferite prin încalcarea dreptului pe care legea i-l recunoaște și pe care autoritatea publică l-a încalcat, precum și obligarea autorității să emita actul administratitv, în cazul în reclamantul este vătămat în interesul său legitim prin neemiterea unui act administrativ. Noțiunea definită de legiuitor ca fiind procedură prealabilă, o putem întâlni sub forma oricăreia dintre expresiile: „procedură administrativă prealabilă”, „plângere prealabilă”, „recurs administrativ prealabil”, „procedură necontencioasă”, „recurs administrativ”.
Recursurile administrative sunt de două categorii: recursul grațios, cel adresat autorității care a emis actul vătămător de drepturi, și recursul ierarhic, cel adresat autorității ierarhic superioare celei care a emis actul. Spre deosebire de recursul grațios care este obligatoriu, recursul ierarhic este facultativ. Recursul administrativ poate lua și forma recursului de tutelă, în situațiile în care autoritatea emitentă se bucură de autonomie, neavând superior ierarhic.
Litigiile de contencios administrativ vor fi soluționate de secțiile de contencios administrativ și fiscal a tribunalelor.
Acțiunea formulată în contencios administrativ trebuie să cuprindă toate elementele unei cereri de chemare în judecată impuse de dreptul procesual civil: numele reclamantului ,al pârâtului, obiectul acțiunii, semnătura. O cerere formulată la instanța de contencios administrativ trebuie să îndeplinească aceleași cerințe ca orice chemare în judecată. Cel care face o propunere înaintea completului de judecată, trebuie să o dovedească prin orice mijloc de probă, anexând la acțiune orice documente în interesul promovării cererii și pentru a da notă de credibilitate și rezonalitate, care trebuie să emane de la prima analiză.
Actuala lege reglementează procedura suspendării executării actului administrativ pe cale judecătorească, numai după introducerea recursului administrativ prealabil, fiind necesară și dovada existenței cazului bine justificat și a pagubei iminente ce trebuie prevenită.
Legea nr. 554/2004, prevede că este posibilă chemarea în judecată și a persoanei fizice care a elaborat, a emis sau a încheiat actul, sau care se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, însă numai în cazul în care se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat. La rândul ei, persoana acționată astfel în justiție îl poate chema în garanție pe superiorul său ierarhic, de la care a primit ordin scris să elaboreze sau să nu elaboreze actul.
Judecarea acțiunii în contencios administrativ se face de urgență, în ședință publică. Prin procedura de urgență și impunerea unui termen foarte scurt pentru redactare s-a dorit să se evidențieze importanța instituției contenciosului administrativ pentru garantarea drepturilor fundamentale ale omului.
În cazul admiterii acțiunii, dacă ne referim la actele administrative unilaterale, instanța poate să dea următoarele soluții: anularea în întregime a actului administrativ; anularea anumitor părți ale actului administrativ, cu precădere în cazul actului administrativ normativ;
rezolvarea problemelor efectelor juridice de natură civilă; obligarea autorității pârâte să emită un act administrativ, să elibereze un certificat, o adeverință sau orice înscris; constatarea ilegalității actelor sau operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecății; obligarea la despăgubiri pentru daunele materiale și morale produse.
Hotărârile instanțelor de contencios administrativ pot fi atacate cu recurs în termen de 15 zile de la comunicare. Împotriva hotărârii pronunțate de tribunal, ca instanță de contencios administartiv, recursul se introduce la Curtea de Apel, iar împotriva hotărârii pronunțate în prima instanța de Curtea de Apel, recursul se introduce la Secția de Contencios Administrativ a Înaltei Curți de Casație si Justiție. Recursul este suspensiv de executare și se judecă de urgență. În cazul admiterii recursului, instanța de recurs casează sentința primei instanțe și rejudeca litigiul în fond, pronunțând o hotărâre definitiva cu privire la soluționarea cauzei.
După ce au rămas definitive, hotărârile pronunțate de instanțele de contencios administrativ urmează să-și producă efectele juridice, în sensul că autoritatea publică pârâtă are obligația de a lua măsurile ce se impun pentru realizarea drepturilor ce se cuvin reclamantului, așa cum rezultă ele din hotărârea judecătorească.
Neexecutarea sau nerespectarea hotărârilor judecătorești definitive și irevocabile pronunțate de sentința de contencios administrativ și după aplicarea amenzii constitue infracțiune și se sancționează conform legii.
Lucrarea de față analizează dispozițiile legale privind contenciosul administrativ, privite detaliat, evidențiind atât aspecte pozitive cât și câteva din prevederile considerate discutabile și care, considerăm, vor pune probleme de interpretare și aplicabilitate în practică. Apreciem că noua lege asigură o mai bună protecție cetățeanului împotriva actului administrativ abuziv sau ilegal, dând șansa acestuia de a-și proteja mai bine interesele în raport cu autoritatea publică. În același timp se dă posibilitatea autorității administrative care recunoaște și determină efectele negative produse de un act public pe care l-a emis în mod ilegal, de a solicita instanței de judecata stoparea și înlaturarea acestor efecte create.
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Judecata In Contecios Administrativ (ID: 128361)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.