Infaptuire Administratie Publica

b#%l!^+a?

CAPITOLUL I: DESCENTRALIZAREA, CENTRALIZAREA ȘI b#%l!^+a?CONCENTRAREA CA MODALITĂȚI DE ÎNFĂPTUIRE A ADMINISTRAȚIEI PUBLICE

1.1. Considerații generale

Problema centralizării și descentralizării în administrația publică, a cărei chintesență se exprimă, în final, în gradul de autonomie în soluționarea problemelor cu care se confruntă colectivitățile din unitățile administrativ-teritoriale, s-a pus și se pune în orice stat, indiferent b#%l!^+a?de forma de guvernământ, de structura sa și de regimul politic. Există astfel, aspecte și trăsături specifice diferențiate după cum ne referim la un stat unitar sau la unul federal, la o formă de guvernământ monarhică sau la una republicană și la un regim politic democratic sau la unul dictatorial.

Sub aspectul organizării politice a puterii, doctrina de drept public operează cu trei mari noțiuni: statul unitar, statul federal și uniunea de stat. Fără a releva particularitățile fiecăruia dintre ele, nefiind acesta obiectul analizei noastre, vom constata după cum opinează prof. Antonie Iorgovan, că doctrina administrativă din ultimii ani atunci când se referă la modul de organizare a administrației teritoriale, se oprește la trei principii: principiul centralizării, principiul descentralizării și principiul desconcentrării.

Oricare dintre aceste regiuni este un regim administrativ-teritorial, privind numai administrația publică, nepunând în discuție unitatea politică a statului. Ca atare, regimurile administrative se remarcă în interiorul statului unitar, nicidecum împotriva sau în afara lui. Evident regimurile administrative există și în interiorul statelor membre ale unui stat federal, reprezentând o problemă internă a statelor federale, nu una a statului federal.

Administrația publică, ca activitate nu poate fi realizată dintr-un singur centru aflat pe teritoriul statului, ci trebuie organizată în așa fel încât să asigure atât nevoile societății în b#%l!^+a?general, cât și cele ale colectivităților locale din toate unitățile administrativ teritoriale ale statului.

“În orice țară, spunea profesorul Paul Negulescu, sunt două categorii de interese: unele care au caracter cu totul general privind totalitatea cetățenilor, întreaga colectivitate, cum bunăoară: facerea legilor, raporturile Țărei cu streinătatea, supravegherea și distribuțiunea justiției, organizarea armatei, ordinea publică și siguranța statului; altele însă sunt speciale unei anumite localități, spre exemplu: îndestularea comunei cu articole de primă necesitate, înfrumusețarea comunei, facerea unui pod peste un râu, facerea de parcuri și grădini, aducea apei, a luminei, ridicarea gunoaielor și curățitul străzilor, canalizarea, buna stare sanitară a comunei, îngrijirea de săracii din comună, dezvoltarea simțului artistic prin crearea de muzee locale, dezvoltarea culturală prin crearea de școli de adulți, de biblioteci, crearea de școli de meserii etc..

Este incontestabil că interesele comune întregii colectivități nu pot fi încredințate b#%l!^+a?b#%l!^+a?decât puterii centrale. Numai astfel putem avea unitatea Statului, numai astfel un stat poate fii puternic și în măsură de a impune inamicului din afară sau dinăuntru”.

Se impune astfel, ca o necesitate, în scopul administrării eficiente, organizarea teritoriului în unități administrativ-teritoriale și implantarea, în scopul satisfacerii corespunzătoare a intereselor care apar la acest nivel, a unor autorități publice. Putem b#%l!^+a?remarca două tendințe care se afirmă și se manifestă în guvernarea unei țări: tendința de unitate și tendința de diversitate. Astfel, Ch. Debbasch consideră că tendința de unitate emană din firea umană, din faptul că omul este o ființă socială, care simte nevoia de a trăi în colectiv, această tendință având un caracter național, care, din punct de vedere administrativ, se exprimă prin voința unității de conducere și uniformizării măsurilor b#%l!^+a?edictate în ansamblul teritoriului unui stat.

Cât privește tendința de diversitate, doctrinarul francez susține că aceasta corespunde diversității grupurilor sociale, diversitate bazată pe considerente de ordin geografic, istoric etc., iar respectarea acestei diversități din punct de vedere administrativ, impune luarea de măsuri specifice, în funcție de interesele pe care le urmăresc, pentru fiecare grup social. Prof. Anibal Teodorescu, referindu-se la această tendință de diversitate, sublinia că apariția vieții administrative locale a precedat cu mult pe cea generală, statală, sub aspect istoric “comuna, cu nevoile ei proprii a apărut cu multe înainte de nașterea statului cu marile lui interese și probleme”.

Sintetizând profesorul Antonie Iorgovan, susține că este vorba de tendința centralizatoare și tendința descentralizatoare, “organizarea administrativă nu exprimă niciodată numai centralizare sau numai descentralizare, există întotdeauna un dozaj între una și alta”.

În același sens se pronunță și un alt autor, care opinează că în orice stat, va predomina într-o etapă sau alta, una din aceste laturi, statul neputându-se guverna într-un regim exclusiv centralizat sau exclusiv descentralizat.

1.2. Centralizarea b#%l!^+a?

Centralizarea, ca regim de organizare și funcționare a administrației publice, se caracterizează prin recunoașterea existenței unei singure persoane morale de drept public politico-teritorială, care concentrează toate sarcinile administrative din teritoriul unei țări printr-o administrație ierarhizată și unificată, și anume statul, deci o singură colectivitate teritorială, și o singură categorie de interese publice, cele ale statului (naționale).

Analizând centralizarea administrativă, profesorul Anibal Teodorescu arată că “centralizarea este sistemul de administrație în care raportul de dependență între cele două categorii de organe este atât de strâns, încât interesele județene sau locale sunt conduse după normele de reglementare venite de la centru, de către organele instituite, de către funcționari numiți direct de puterea centrală și cu mijloacele financiare procurate de la centru”.

Într-un asemenea regim administrativ interesele locale nu-și pot găsi o rezolvare optimă, întrucât autoritățile centrale nu pot cunoaște aceste interese în specificitatea și complexitatea lor, pe de o parte, iar pe de altă parte, chiar în condițiile în care le-ar cunoaște, acestea se caracterizează prin diversitate, ele fiind diferite de la o localitate la alta, de la o zonă (regiune) la alta și neputând fi decât parțial reflectate în măsurile pe care aceste autorități centrale le-ar putea lua. Chiar și atunci când se recunoaște interesul local, acest sistem, din punct de vedere funcțional-organizatoric nu asigură mecanismele necesare în vedere promovării acestuia.

Dacă un stat este astfel organizat încât satisfacerea intereselor locale sau sociale se face prin servicii publice, depinzând direct de autoritatea publică centrală și ai căror titulari sunt numiți de către aceasta, acest stat este centralizat. Plecând de la aceste considerații, prof. Paul Negulescu înțelege prin centralizare “regimul administrativ în care autoritățile locale și speciale sunt numite de puterea centrală și depind direct de dânsa”. b#%l!^+a?

Într-un regim centralizat există o categorie unică de organe ale administrației publice, administrația de stat, cu structuri în teritoriu, care sunt organizate, numite, responsabile, b#%l!^+a?revocabile și subordonate față de centru. Deci în sistemul centralizat, autoritatea publică centrală ia deciziile și exercită conducerea, iar autoritățile locale b#%l!^+a?raportează și execută deciziile primite de la centru.

Profesorul A. Iorgovan, referindu-se la centralizare ca mod de organizare și funcționare a administrației publice, ajunge la concluzia ca acest model “presupune exclusiv dependența organelor locale de organele administrației publice centrale. Din punct de vedere juridic, organele centrale sunt singurele care adoptă decizii aplicabile în teritoriu, iar autoritățile din teritoriu, fiind vorba exclusiv de autorități statale, au doar competența executării deciziilor autorităților centrale”.

Acest sistem nu exclude organizarea teritoriului statal în circumscripții ( pentru a permite o implantare rațională a serviciilor de stat pe întreg teritoriul), dar nu recunoaște autonomia colectivităților locale, care sunt comunități umane preexistente, părți ale teritoriului național, cu personalitate juridică și reprezentând un sediu al administrației locale. Circumscripțiile administrative ( sau unitățile administrativ-teritoriale) sunt părți ale teritoriului național ce nu beneficiază într-un regim centralizat de personalitate juridică, nu sunt subiecte de drept. În practică, și în acest sistem trebuie să se țină seama de existența unor comune, orașe, centre de viață rezultate ale istoriei, statul centralizat recunoaște existența colectivităților umane locale, care au cerințe specifice, dar el numește și conduce funcționarii publici și instituțiile care administrează colectivitățile umane.

Acest sistem s-a bazat, de fapt, nu pe existența unor autorități, a unor organe b#%l!^+a?administrative, ci pe existența unor “simplii agenți ai centrului”. Acești agenți erau supuși puterii ierarhice, nu autorităților administrative distincte, neavând atribuții proprii. Agenții administrativ-teritoriali într-un sistem centralizat au doar rolul de a raporta centrului situația din teritoriu și de a executa în teritoriu ordinele primite de la centru, fără nici o inițiativă personală în promovarea intereselor colectivităților locale. Există, în acest mod, o ruptură între cei care decid și cei care sunt chemați să realizeze decizia administrativă. Cei care decid nu au cunoștințele și informațiile necesare, iar cei care au asemenea cunoștințe și informații nu au putere de decizie, astfel că datorită distribuției competențelor, cei care decid sunt străini de probleme administrației și astfel își face loc arbitrariul.

Deci, putem spune, fără teama de a greși, că un dezavantaj al sistemului administrativ centralizat este faptul că acesta se bazează pe numirea funcționarilor publici “de sus până jos” de către centru, numirile făcându-se în cea mai mare parte fără concurs, în funcție de preferințele organelor superioare, neexistând dreptul la stabilitate al funcționarilor publici. Desprinde astfel concluzia că administrația statului, în cadrul sistemului centralizat, este riguros ierarhizată. Dreptul de decizie este concentrat la vârful ierarhiei administrative; prin centralizare, o voință unică, pornind de la centrul statului se transmite până la cele mai îndepărtate circumscripții administrativ-teritoriale ale țării.

Resursele materiale necesare aplicării deciziilor sunt în totalitate în mâna organului administrației centrale.

Regimul centralizat se caracterizează printr-un puternic control ierarhic superior. Autoritatea centrală exercită control fără text legislativ. Controlul este general, întinzându-se b#%l!^+a?atât asupra actelor administrative, putând duce la anularea sau modificarea acestora, cât și asupra funcționarilor; într-un regim centralizat, subordonatul neavând nici un mijloc de a-și apăra în justiție actul împotriva exercițiului puterii ierarhice.

Centralizarea autorității aduce cu sine o serie de avantaje, cum ar fi: implementarea mai ușoară a strategiilor generale; prevenirea unei independențe excesive a subunităților care este însoțită, de regulă, de o lipsă de consecvență în aplicarea strategiilor și politicilor generale, facilitatea coordonării; favorizarea specializării muncii (se dau sarcini administrative agenților specializați și nu aleșilor locali, care, în cele mai multe cazuri nu sunt de specialitate) și utilizarea mai eficace a personalului, centralizarea este mai economică și permite implementarea orizontală și verticală a deciziilor.

În același timp, practica a relevat că aceste avantaje sunt estompate de încetineala de reacție, tergiversarea și suprasolicitarea administrației centrale. Conducerea de la nivel central a unor servicii publice locale nu poate duce decât la supraaglomerarea autorităților centrale și, inerent, rezolvarea cu superficialitate și întârziere a problemelor, care s-ar rezolva, mai operativ și eficient de către autoritățile locale.

Un alt dezavantaj al sistemului centralizat de organizare și funcționare a administrației publice este reprezentat de uniformizarea soluțiilor, specificul propriu al fiecărei autorități locale ignorându-se complet. În cadrul acestui sistem, birocrația, rutina și abuzurile găsindu-și un teren fertil, în lipsa controlului din partea comunităților locale.

Concretizând, putem spune că în cadrul unui regim administrativ centralizat “unitatea și uniformitatea sunt totale, dar specificul local este total sacrificat, agenții teritoriali sunt b#%l!^+a?b#%l!^+a?paralizați, iar centrul se blochează întrucât și cea mai mică problemă trebuie analizată și rezolvată la nivel central”, iar cetățenii, nemaiparticipând la administrarea treburilor lor, a colectivităților din care fac parte “sunt lipsiți de inițiativă, condamnați la inerție și pasivitate”.

Ca atare, în ciuda unor avantaje, sistemul centralizat nu se poate impune ca o soluție b#%l!^+a?viabilă de organizare a administrației publice.

1.3. Desconcentrarea

Cerințele practice au determinat o atenuare a sistemului centralizat, incovenientele și dezavantajele acestuia, sub aspectul eficacității activității administrației, sunt rezolvate parțial de regimul administrativ desconcentrat.

Desconcentrarea administrativă presupune transferul unor atribuții care revin organelor centrale, unor organe din subordine, care funcționează în teritoriu. Desconcentrarea administrativă reprezintă deplasarea în teritoriu a unei părți importante a activității administrației publice centrale.

Prin desconcentrare administrativă, profesorul Anibal Teodorescu înțelegea “a lărgi cât mai mult atribuțiile agenților puterii centrale așezați în județe și comune”, iar profesorul Paul Negulescu analizând același principiu îl definea astfel: “Când se acordă unei autorități locale sau speciale, ai căror titulari sunt numiți de puterea centrală, dreptul de a lua anumite deciziuni, nu se poate zice că avem descentralizare, cu toate că s-ar putea acorda o oarecare autonomie acelei autorități. În cazul acesta avem o diminuare a sistemului de centralizare. Această formă micșorată de centralizare poartă numele de desconcentrare”.

Profesorul Antonie Iorgovan consideră că desconcentrarea este, în fapt "o formă a centralizării, constând în recunoașterea agenților statului, repartizați pe întregul teritoriu al b#%l!^+a?țării, a unei anumite puteri de decizie”.

Ilie Iovănaș opinează că "desconcentrarea administrativă este o formă intermediară între regimul centralizat și cel descentralizat, caracterizată printr-o oarecare independență, bineînțeles formală a organelor locale, în fruntea cărora sunt funcționari numiți de organele centrale”.

Un alt autor afirmă că "regimul desconcentrat de organizare și funcționare a administrației publice păstrează caracteristicile centralizării administrative cu excepția faptului că în teritoriu nu mai sunt simplii agenți ai centrului, ci autorități administrative propriu-zise, care dispun de competențe proprii". Ele rămân structuri numite și revocabile de la centru, subordonate acestuia și răspunzătoare în fața lui, servind interesele publice unice ale statului, dar dobândesc putere de decizie proprie, cel puțin pentru unele dintre chestiunile de interes local, cele importante rămânând rezervate centrului. Partajul între atribuțiile dobândite de autoritățile desconcentrate și cele rezervate centrului reflectă gradul de desconcentrare administrativă. Bineînțeles, straturile teritoriale își păstrează rolul de a raporta centrului situația din teritoriu și a executa ordinele centrului.

Se poate spune, că prin desconcentrare se realizează o schimbare de autoritate superioară ierarhică, care dacă nu este temeinic stabilită poate stânjenii viața locală mai mult decât sistemul centralizat, prin apropierea tutorului, reprezentant al centrului, de b#%l!^+a?colectivitatea locală.

În fapt, desconcentrarea constă în a pune la conducerea fiecărei circumscripții administrative un reprezentant al puterii centrale și a-i recunoaște acestuia o competență de decizie proprie, cu scopul de a rezolva direct anumite activități pe plan local.

Toți acești reprezentanți (autorități desconcentrate în circumscripțiile teritoriale), având o putere de decizie limitată, rămân strâns legați de autoritățile centrale, care exercită asupra lor o putere ierarhică, ce le permite să se prevaleze de voința lor asupra subordonaților.

Putem spune, prin urmare, că regimul administrativ desconcentrat nu se întemeiază pe promovarea exclusivă a interesului național și nici a celui local. Ideea care prevalează în organizarea desconcentrată este asigurarea sarcinilor autorităților publice centrale, prin agenți proprii, organizați însă pe principii teritoriale. De exemplu, serviciile publice exterioare ale ministerelor și ale celorlalte autorități centrale, organizate de regulă, la nivel b#%l!^+a?județean, îndeplinesc atribuții specifice ministerelor și organelor centrale în subordinea cărora s-au constituit. Cu toate acestea organizarea și modul de funcționare a acestor servicii nu exclude și promovarea interesului local, ca fundament al diminuării concentrării puterii executive, numai că acest obiectiv nu este dominant, dimpotrivă unul secundar. În cazul desconcentrării, autoritatea publică locală rămâne parte integrantă în sistemul ierarhiei centrale. b#%l!^+a?

Desigur, desconcentrarea este de fațadă dacă nu se aplică principiul încrederii în acțiunile subordonaților, decizia acestora netrebuind pusă întotdeauna la îndoială de către superiorul ierarhic.

Autoritatea centrală poate da ordine, instrucțiuni, etc. cu privire la deciziile pe care să b#%l!^+a?le ia autoritățile locale, având și puterea de control și reformare asupra deciziilor luate de acestea. Este vorba de un control ierarhic (de exemplu, controlul exercitat de organele guvernamentale asupra prefectului, care este un organ al puterii executive în județ). Astfel, autoritatea ierarhic superioară poate anula, suspenda sau reforma actele emise de organul local, atât pe motive de legalitate cât și de oportunitate. Cu toate acestea, controlul ierarhic specific regimului desconcentrat prezintă o formă mai atenuată față de controlul ierarhic specific regimului administrativ centralizat.

Desconcentrarea poate îmbracă două forme:

pe verticală – sporindu-se competențele serviciilor exterioare ale ministerelor și/sau celorlalte organe ale administrației centrale, în acest caz putem vorbi de o desconcentrare tehnică (pe servicii);

pe orizontală – sporindu-se în acest caz competențele conducătorului b#%l!^+a?serviciilor desconcentrate dintr-o circumscripție administrativă (prefectul), în acest caz vorbim de “desconcentrare teritorială“.

Sintetizând, se poate aprecia că desconcentrarea constituie un regim administrativ care se situează între centralizare și descentralizare, o centralizare atenuată sau o descentralizare redusă. Elementul care apropie descentralizarea de centralizare constă în faptul că titularii puterii locale nu sunt aleși de electoratul local, ci sunt numiți de către centru, iar ceea ce o apropie de descentralizare este faptul că titularii puterii locale, deși numiți de centru, au competența să rezolve unele probleme locale, fără să mai solicite aprobarea șefului lor ierarhic de la centru, dar ei sunt supuși controlului acestuia și obligați să se conformeze superiorului lor. Este vorba deci, de un transfer al dreptului de decizie, de la centru spre nivelul local.

În concluzie, relevăm că și acest sistem de organizare administrativă menține o administrare unitară, care însă nu mai păcătuiește prin uniformitate, autoritățile desconcentrate putând adapta la specificul local măsurile și ordinele transmise de la centru. Cu toate acestea, trebuie reținut faptul că desconcentrarea administrativă menține puterea ierarhică în detrimentul autonomiei locale.

1.4. Descentralizarea b#%l!^+a?

Dacă regimul administrativ desconcentrat de organizare și funcționare a administrației publice se poate dovedi adecvat sub aspectul eficienței, prezentând avantaje și dezavantaje, el suferă însă din punct de vedere al criteriilor democratice. Acestora din urmă le dă un răspuns fără a afecta eficiența și raționalitatea administrației publice, regimul administrativ descentralizat, numit și regim de autonomie locale.

Descentralizarea constituie “corolarul indispensabil al democrației”, reprezentând pentru administrație ceea ce democrația reprezintă pentru organizarea instituțională.

În opinia profesorului Anibal Teodorescu, descentralizarea administrativă este ”sistemul în care autoritățile județene sau locale au puterea de a priveghea singure la satisfacerea intereselor lor prin organe alese de administrație și cu mijloace financiare proprii”.

Referindu-se la același principiu de organizare a administrației, profesorul Paul Negulescu sublinia: “Când însă regimul administrativ admite că îngrijirea și rezolvarea intereselor locale sau speciale să fie încredințate la autorități ai căror titulari, aleși de corpul electoral local, pot să stabilească norme valabile pentru locuitorii din acea localitate, atunci avem descentralizare”.

Regimul administrativ descentralizat presupune după părerea profesorului Antonie Iorgovan, existența unor persoane publice locale desemnate de comunitatea locală care au atribuții proprii, intervenind direct în gestionarea și administrarea “afacerilor colectivității”.

Dacă în sistemul centralizat statul își asigură singur sarcina administrării, în cazul descentralizării acesta o împarte în anumite cote cu alte categorii de alte persoane juridice de drept public. Reprezentanții doctrinei administrative franceze caută să scoată în evidență acea dimensiune a descentralizării ce constă în existența unei pluralități de persoane juridice care exercită atribuții de drept public, fiind caracterizate prin existența relației de b#%l!^+a?b#%l!^+a?subordonare față de alte structuri organizatorice. Prin urmare, descentralizarea este un b#%l!^+a?regim administrativ opus centralizării, întrucât în cadrul acesteia statul încetează a mai fii singura colectivitate recunoscută, alături de acesta și colectivitățile locale – constituite în circumscripții administrative care coincid sau diferă de unitățile administrativ-teritoriale ale statului – sunt persoane morale de drept public, având capacitate de drept public proprie, au b#%l!^+a?nevoi specifice care îi solidarizează pe membrii săi, diferite de cele naționale.

Astfel, administrația publică este formată din administrația statală (realizată în raport cu colectivitatea națională) și administrația locală (realizată în raport cu fiecare colectivitate locală – comunală, orășenească și județeană). Este bine pentru asigurarea concordanței celor două administrații, să existe coincidență geografică între circumscripțiile administrative (unități administrativ-teritoriale) și colectivitățile teritoriale locale.

Nevoile și interesele locale sunt legate de specificul colectivității respective și se disting de nevoile generale ale colectivității naționale. G. Vedel referindu-se la interesul local utilizează noțiunea de “afaceri locale”. În organizarea descentralizată colectivitățile locale au dreptul de a-și soluționa în mod corect și în cunoștință de cauză, problemele (“afacerile locale”) ce interesează cetățenii care le compun. Nevoile sau interesele sunt ale colectivităților locale și sunt recunoscute ca atare de aceste colectivități sau de reprezentanții săi aleși sau desemnați de acestea, însă trebuie să integrăm aceste interese într-un cadru mai larg, în sensul că ele trebuie văzute prin prisma intereselor generale (naționale) întrucât fiecare colectivitate locală se încadrează în națiunea organizată în stat. Tocmai de aceea, atribuțiile specifice locale, direcțiile de acțiune de care reprezentanții acestor colectivități locale se pot folosi în realizarea interesului local (de exemplu, aprovizionarea cu apă, b#%l!^+a?căldură, salubritatea, iluminatul public etc.), sunt prevăzute prin lege. Legea este mijlocul prin care se stabilește aria nevoilor locale și competența organelor care acționează pentru realizarea acestor necesități.

Existența nevoilor și intereselor locale presupune și existența mijloacelor materiale de realizare a acestora. Descentralizarea, în consecință, nu poate fi reală și deplină fără autonomia pe planul mijloacelor umane, materiale și financiare, colectivitățile locale trebuind să dispună de proprii funcționari publici, de domeniul propriu (public și privat), de autonomie financiară, în special sub aspectul stabilirii și încasării de impozite și taxe proprii și al existenței unui buget propriu. Colectivităților locale teritoriale li se recunoaște personalitatea juridică, asigurându-li-se posibilitatea de a participa la circuitul civil în nume propriu.

În plan instituțional, exercitarea atribuțiilor acestor persoane juridice este încredințată autorităților proprii, exterioare și distincte de aparatul administrativ statal, alese sau desemnate de colectivitatea locală respectivă în care funcționează. Deci, un alt aspect al decentralizării administrative se referă la dreptul colectivităților locale de a-și alege organele administrației locale, nu care reprezentanți ai puterii executive centrale, ca simplii agenți ai centrului, ci ca adevărați reprezentanți ai intereselor specifice fiecărei colectivități locale. Aceste organe (autorități) fiind alese de colectivitatea locală, răspund în fața acesteia, nefiind numite, ele nu se subordonează și nu pot fi revocate de administrația statului.

Actele acestor autorități nu mai pot fi anulate de organele centrale, întrucât controlul la care se supun aceste autorități nu mai este unul ierarhic specific regimului centralizat și b#%l!^+a?desconcentrat, ele fiind supuse unui control special menit a asigura legalitatea actelor administrative ale autorităților locale, prin intermediul unui sistem jurisdicțional special constituit în cadrul acestei puteri, cea judecătorească. Acest tip de control, numit tradițional în literatura de specialitate română și occidentală, control de tutelă, vizează protejarea intereselor publice ale statului, respectarea legilor fiind regula generală. Legea nu poate fi niciodată eludată invocându-se principiul descentralizării, al autonomiei, întrucât legea reprezintă o valoare superioară și exterioară administrației publice, ea exprimă interesele generale, care, ca importanță, se impun în fața celor locale.

Controlul de tutelă este fundamental diferit de controlul ierarhic. Acest tip de control privește numai legalitatea actelor, nu și oportunitatea acestora.

Tutela administrativă se poate exercita de un organ al administrației de stat centrale sau teritoriale. Inexistența acestui tip de control ar însemna ca unitățile administrativ-teritoriale să devină total independente, apărând un “stat în stat”. Controlul de tutelă administrativă este astfel un mijloc democratic și modern care nu prejudiciază cu nimic principiul descentralizării sau autonomiei locale.

Acest control nu este valabil între colectivitățile locale, între autoritățile locale autonome. O autoritate locală situată la un nivel superior nu poate exercita nici un fel de b#%l!^+a?tutelă asupra autorităților locale inferioare, aflate pe cuprinsul teritoriului pe care-l reprezintă. Chiar dacă, totuși, tutela între colectivitățile locale nu este admisă, în realitate, există uneori relații de dependență care pot ajunge până la o veritabilă tutelă, mai ales din punct de vedere financiar și tehnic.

Din cele expuse anterior se poate observa faptul că am tratat descentralizarea administrativă în raport cu teritoriul, cu colectivitățile umane existente în unitățile b#%l!^+a?administrativ-teritoriale, ca mijloc de realizare a autonomiei locale.

În literatura de specialitate din țară și din străinătate se apreciază că descentralizarea îmbracă două forme: descentralizarea teritorială și descentralizarea tehnică (descentralizarea b#%l!^+a?serviciilor publice).

Descentralizarea teritorială se caracterizează, cum am arătat mai sus, prin: existența unor colectivități locale; recunoașterea responsabilității colectivităților locale în gestionarea nevoilor specifice, precum și a personalității juridice a colectivităților locale; dreptul colectivităților locale de a dispune de autorități administrative proprii, autonome față de stat și prin supravegherea activității colectivității locale de către organele puterii executive.

În schimb descentralizarea tehnică (pe servicii), pe care o vom analiza pe larg și sub toate aspectele în lucrarea de față, presupune existența unor persoane morale de drept public care prestează servicii publice de interes local, detașate din sfera serviciilor statale. Aceste persoane morale au fost denumite în literatura juridică de specializate din perioada interbelică stabilimente publice locale.

Doctrina actuală reține ideea potrivit căreia descentralizarea teritorială constă în repartizarea de afaceri administrative impusă de diversitatea socială și politică a țărilor asupra întregului teritoriu, în timp ce descentralizarea tehnică corespunde exigențelor unei repartizări armonioase a funcțiilor între diferite ramuri ale administrației. Prima răspunde, astfel, unor aspirații politice, iar cea de-a doua, unor preocupări de eficiență, de gestionare a intereselor locale.

Indiferent de formă, autorii contemporani sunt unanimi în a aprecia că descentralizarea este o problemă exclusiv de natură administrativă și nu una politică.

În acest sens, relevantă este analiza profesorului Paul Negulescu care combate teza potrivit căreia descentralizarea ar viza și sfera politicului: “După noi expresiunile de centralizare și descentralizare trebuiesc îmbunătățite numai când este vorba de organizarea administrativă a unui stat și de stabilit raporturile între puterea centrală și serviciile b#%l!^+a?administrative locale și speciale… Or, când vorbim în dreptul administrativ de descentralizare, nu înțelegem ca subdiviziunile teritoriale ale statului să aibă o autonomie completă, ele nu au decât dreptul de a-și rezolva unele chestiuni de interes local…”.

Așadar, descentralizarea se situează exclusiv în domeniul administrației, în timp ce federalismul este o problemă de natură politică. Savantul A. de Leubadère este de părere că arhitectura administrației locale, ca parte distinctă în sistemul administrației publice, este o modalitate de descentralizare administrativă cu valoare politică și administrativă.

Din punct de vedere politic, descentralizarea este expresia “democrației aplicată administrației”, asigurând un sistem în care cetățenii participă la conducerea treburilor publice locale, prin intermediul organelor alese de ei.

De altfel, fundamentul politic al descentralizării administrative este recunoscut și de “Carta europeană pentru autonomie locală“, adoptată la Strasbourg, la 15 octombrie 1985, care consideră că descentralizarea administrativă face parte din principiile democratice comune ale Europei. Principiile fundamentale pe care se axează Carta vin în sprijinul afirmației anterioare, remarcându-se rolul important al colectivităților locale în viitoarea construcție europeană.

Din punct de vedere administrativ, descentralizarea conține ideea că autoritățile alese de comunitățile locale sunt cele mai în măsură să cunoască necesitățile locale și să ia măsuri necesare pentru realizarea lor. Tocmai de aceea, G. Vedel afirmă că este vorba de un “principiu de administrație utilă“.

Descentralizarea prezintă certe avantaje pentru prosperitatea unei țări, asigură b#%l!^+a?climatul prielnic ca interesele locale să se dezvolte în mod natural, în conformitate cu obiceiurile localnicilor și în concordanță cu cerințele acestora; generează spiritul de inițiativă individuală; generează spiritul de libertate locală și solidaritate. Locuitorii unei colectivități locale sunt, astfel, în măsură, în cel mai înalt grad de a realiza educația civică, de a se ocupa împreună de avutul public, de a simți, zi de zi, că binele fiecăruia depinde de binele întregii colectivități, de a înțelege că trăiesc într-o societate și că viața, în cadrul unei grup, unei colectivități cere reciprocitate, devotament și chiar sacrificiu.

Cu toate aceste, descentralizarea nu este lipsită de pericole. Principalul pericol al descentralizării este diminuarea forței puterii centrale, putându-se ajunge la situația în care b#%l!^+a?diferitele interese locale să fie dominante în raport cu cele centrale. b#%l!^+a?

Fără a fi un sistem de organizare perfect, descentralizarea administrativă și-a dovedit viabilitatea în toate statele cu democrație dezvoltată și economie de piață, motiv pentru care trebuie promovată și în sistemul de organizare al administrației și serviciilor publice b#%l!^+a?românești. b#%l!^+a?

În realitate, dacă regimul de desconcentrare administrativă poate exista singur, regimul de descentralizare administrativă apare decât împreună cu cel de desconcentrare administrativă. Prin urmare, dacă într-un stat administrația este organizată pe principiul descentralizării administrative, în mod obligatoriu funcționează și regimul de desconcentrare administrativă. Descentralizarea privește administrația colectivităților locale autonome, desconcentrarea privește administrația statului. Acest regim mixt poartă denumire de descentrare administrativă. Această soluție de combinare a celor două regimuri se impune și pentru a elimina “riscurile descentralizării”, și anume, diminuarea puterii centrale.

Uneori, se pot crea confuzii și datorită fenomenului de dedublare funcțională, constând în îndeplinirea de către un organ administrativ autonom a unor atribuții pe linie statală. Această delegare de atribuții trebuie să fie în mod expres prevăzută de lege.

Este de remarcat și faptul că, deși, în principiu, desconcentrarea privește administrația statului, ea poate funcționa și în cazul colectivităților locale autonome, mai ales a celor mari de la nivel intermediar (județ în România) care-și pot organiza teritoriul în circumscripții administrative unde pot funcționa servicii desconcentrate pentru o mai eficientă administrare. În oricare dintre cazuri, putem reține că desconcentrarea nu iese din cadrul unei administrații, fie ea a statului, fie a unei colectivități locale.

Un alt concept care este din ce în ce mai mult utilizat în ultimii ani este cel de delocalizare. El semnifică mutarea sediului unor autorități administrative centrale în afara b#%l!^+a?capitalei țării, spre a evita supra aglomerarea acesteia și a asigura o mai bună administrare a unui domeniu. Delocalizarea nu are nici o legătură cu descentralizarea, ea menținându-se în interiorul aceleiași administrații (de regulă, de stat, dar este posibilă și delocalizarea unor servicii administrative ale colectivităților teritoriale locale, a celor intermediare – județul, prin mutarea sediului central din localitatea de reședință). De asemenea, delocalizarea nu are nici o legătură cu desconcentrarea, serviciul delocalizat rămânând un organ central, cu competență pe întregul teritoriu național (la fel și în cazul colectivităților teritoriale intermediare).

Din utilizarea delocalizării se poate trage concluzia că distanța între administrația centrală și administrația teritorială ale statului nu se bazează pe criteriul geografic, ci pe criteriul competenței, o autoritate putând aparține administrației centrale de stat, chiar dacă delocalizată fiind, nu își are sediul în capitală.

Administrația treburilor publice ale statului este adesea mai nuanțată și mai diversificată pe plan organizatoric și funcțional, cunoscându-se, în practică, și alte modalități și forme (de exemplu, instituirea unor zone libere, crearea unor “servicii publice zonale” specializate într-o diversitate de domenii de activitate; crearea unor regiuni de dezvoltare etc.), fiecare dintre ele apropiindu-se mai mult sau mai puțin de formele “clasice” ale centralizării sau descentralizării.

Pentru a avea o imagine mult mai clară a aspectelor concrete privind descentralizarea și desconcentrarea serviciilor publice, care fac obiectul acestei lucrări și pe care le vom analiza în detaliu în capitolele următoare, se impune să surprindem concepțiile și înfăptuirile pe linia descentralizării și să remarcăm în ce măsură în România, prin b#%l!^+a?consemnarea în actele normative după 1989 a principiului descentralizării administrative în general, a serviciilor publice în special, continuă tradiția și experiența sa istorică.

b#%l!^+a?

CAPITOLUL II: ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ LOCALĂ

b#%l!^+a?

2.1. Administrația publică locală în România

Reglementare legală

Domeniul administrației publice locale este reglementat în primul rând în Constituție (art.120,123), care conține dispoziții cu rang de principii de bază, în Legea generală a administrației publice locale nr.215/20011 , precum și în numeroase legi speciale, dintre care amintim doar Legea prefectului nr. 340/2004, Legea nr.393/2004 privind statutul aleșilor locali, Legea nr.67/2004 privind alegerea autorităților administrației locale.

Principii de organizare și funcționare a administrației locale

În conformitate cu art.2 din Legea nr. 215/2001 a administrației publice locale, care reia parțial textul art.120 din legea fundamentală, administrația publică în unitățile administrativ-teritoriale se organizează și funcționează în temeiul principiilor descentralizării, autonomiei locale, deconcentrarii serviciilor publice, eligibilității autorităților administrației publice locale, legalității și al consultării cetățenilor în soluționarea problemelor locale de interes deosebit. Aplicarea acestor principii nu poate aduce însă atingere caracterului de stat național, unitar și indivizibil al României.

Principiul autonomiei locale

Principiul autonomiei locale, sau principiul liberei administrări, cum mai este denumit în dreptul comparat , este consacrat în primul rând de Constituția României, revizuită în 2003, în art.120 alin.1. În considerarea dispozițiilor Cartei europene a autonomiei locale, ratificată de România prin Legea nr.199/1997, conform cărora ―Principiul autonomiei locale trebuie să fie recunoscut în legislația internă și, pe cât posibil, în Constituție‖ (art. 2 – Fundamentarea constituțională și legală a autonomiei locale), Constituția se rezumă doar la proclamarea principiului, lăsând în seama legii organice (la b#%l!^+a?care face trimitere art.73 alin.3 lit.o), reglementarea formelor concrete de realizare a acestuia. Legea organică de care face vorbire Constituția rămâne, în măsura în care nu contravine dispozițiilor actului fundamental astfel cum a fost revizuit, Legea nr.215/2001.

Principiul de rang constituțional al autonomiei locale este strâns legat de principiul descentralizării, de asemenea consacrat de Constituție. Principiul descentralizării se referă la organizarea administrației publice în general, și, pe de o parte, evocă existența colectivităților locale autonome (descentralizarea teritorială), iar pe de altă parte denotă tendința statului modern de renunțare treptată la prestarea serviciilor publice în regim centralizat, în favoarea înființării stabilimentelor publice, sau a prestării lor de către persoane private – stabilimentele de utilitate publică (descentralizarea funcțională, tehnică sau pe servicii). Descentralizarea teritorială implică existența autonomiei locale, prin urmare se poate afirma că descentralizarea este un sistem de organizare administrativă iar autonomia locală este un drept al colectivităților locale, desprins și decurgând tocmai din principiul descentralizării.

Prin autonomie locală se înțelege, în viziunea legiuitorului organic, dreptul și capacitatea efectivă a autorităților administrației publice locale de a soluționa și de a gestiona, în numele și în interesul colectivităților locale pe care le reprezintă, treburile publice.

Principiul eligibilității

Principiul eligibilității autorităților administrației publice locale presupune alegerea directă sau indirectă, însă cu respectarea principiilor democrației reprezentative, a b#%l!^+a?autorităților locale. Legea română prevede alegerea directă atât a Consilliului local sau județean, cât și a Primarului si Presedintelui consiliului judetean. Pana la modificarea introdusa prin Legea nr. 35/2008 a votului uninominal10, singurul ales indirect era Președintele Consiliului județean, însă această modalitate de desemnare nu știrbea cu nimic caracterul democratic și reprezentativ al acestei autorități locale.

Principiul legalității

Legalitatea presupune respectarea, în activitatea administrației publice locale, a Constituției, legilor și celorlalte acte normative sau individuale cu forță juridică superioară. Actul administrativ, principala formă de activitate a administrației publice, trebuie să fie întotdeauna conform cu ―legea, prin acest termen înțelegându-se normele juridice cuprinse în acte juridice cu forță superioară, nu doar legea propriu zisă, ca act de voință al Parlamentului. Autoritățile locale nu-și pot determina ele însele competența, deoarece România nu este un stat federal; doar statul are competența de a-și determina propria-i competență, pentru celelalte autorități publice competența fiind stabilită prin lege.

Principiul consultării cetățenilor în soluționarea problemelor locale de interes deosebit. Acest principiu vine să confirme afirmația de mai sus conform căreia democrația reprezentativă la nivel local implică doar consultarea cetățenilor în privința afacerilor publice locale, nu și transformarea lor în decidenți pe plan local, cu excepția câtorva situații strict determinate prin lege, când principiul comportă excepții. b#%l!^+a?

Principiul subsidiarității. Conform art. 3 din Legea nr. 195/2006, principiul subsidiarității constă în exercitarea competențelor de către autoritatea administrației publice locale situată la nivelul administrativ cel mai apropiat de cetățean și care dispune de capacitate administrativă necesară.

Obligația de consultare a structurilor asociative ale autorităților locale în procesul normativ desfășurat la nivel central. Legea prevede în mod expres (art.8) obligația autorităților administrației publice centrale de a consulta, înainte de adoptarea oricărei decizii, structurile asociative ale autorităților administrației publice locale, în toate problemele care le privesc în mod direct. Structurile asociative ale autorităților administrației publice locale sunt: a)Asociația Comunelor din România; b)Asociația Orașelor din România; c)Asociația Municipiilor din România; d)Uniunea Națională a Consiliilor Județene din România; e) alte forme asociative de interes general, constituite potrivit legii.

Dezvoltarea regională. Legea administrației publice locale conține doar prevederi de principiu privind dezvoltarea regională, prin precizarea dreptului unităților administrativ-teritoriale de a încheia între ele acorduri și pot participa, inclusiv prin alocare de fonduri, la inițierea și la realizarea unor programe de dezvoltare zonală sau regionala, în baza hotărârilor adoptate de consiliile locale ori județene, după caz, în condițiile legii. (art 12).

2.2. Reglementările Consiliului Europei și Uniunii Europene privind autoritățile publice locale

Statele europene se caracterizează printr-o mare diversitate a sistemelor de b#%l!^+a?administrație. În afara unor motivații de natura economică și istorică, această diversitate b#%l!^+a?rezultă și din organizarea politico – administrativă a puterii politice în fiecare din statele europene. Din acest punct de vedere, statele europene pot fi grupate in trei categorii după b#%l!^+a?cum urmează: state federale – Germania, Austria, Rusia; state regionale – Italia, Spania; state unitare – Franța, Portugalia, Olanda, Romania.

A apărut astfel necesitatea stabilirii unor trăsături general comune în reglementările organismelor europene în ceea ce privește colectivitățile locale organizate în unitățile administrativ – teritoriale.

În anul 1994, Comitetul Miniștrilor a stabilit înființarea Congresului Puterilor Locale și Regionale din Europa, organ consultativ reprezentând puterile locale. Congresul se compune dintr-un număr de 286 de membrii aleși de puterile locale și regionale, Romania fiind prezentă cu 10 membrii. Obiectivul principal al Congresului îl constituie garantarea participării puterilor locale în procesul de unificare europeană, contribuind la promovarea democrației locale și dezvoltarea relațiilor externe între colectivitățile locale.

În general, aceste principii referitoare la colectivitățile locale sunt respectate și se regăsesc în Constituție și legislațiile țărilor vest- europene.

În ceea ce privește cadrul legislativ din țara noastră privitor la administrația publică locală, el trebuie dezvoltat în direcția reglementării domeniilor referitoare la finanțele publice locale, la patrimoniul public și privat al unităților administrativ – teritoriale, la statutul funcționarului public. De asemenea se impune accelerarea procesului de descentralizare a unor servicii publice ( învățământ, sănătate, cultură, poliție). b#%l!^+a?

La fel ca și Consiliul Europei, Uniunea Europeană s-a arătat interesată de dezvoltarea autonomiei locale, creând-și la rândul său organisme proprii pentru această problemă.

Prin Tratatul de la Maastricht (decembrie 1991) se creează Comitetul Regiunilor, un organ consultativ pentru organele locale. El este compus din reprezentanții colectivităților locale și este consultat în mod obligatoriu în probleme de educație, cultură, sănătate publică, precum și anumite proiecte de infrastructură. Pentru elaborarea de proiecte de interes local și finanțarea lor, U.E. a creat “Fondul European de Dezvoltare Regională”, “Programul Interreg” și “Programul Regis”.

Prin deschiderea de birouri la Bruxelles și participarea prin asociere cu diverse structuri comunitare, colectivitățile locale au ajuns astfel să negocieze direct cu organele U.E. .

Efectele procesului de descentralizare ale administrației publice locale

În România „Administrația publică din unitățile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale și deconcentrării serviciilor publice” cu următoarele implicații pozitive:

– soluționarea rapidă, în funcție de specificul și resursele locale, a problemelor respectivei unități administrativ-teritoriale;

– serviciile publice locale sunt organizate, coordonate și conduse de autoritățile locale în concordanță cu nevoile locale;

– grad de operativitate ridicat al deciziei, care nu mai necesită aprobări de la nivel central; b#%l!^+a?

– resursele materiale, financiare și umane sunt utilizate cu mai mare eficiență și ghidate pentru a răspunde unor nevoi prioritare, pe care autoritățile locale le cunosc și le simt mai bine decât autoritățile centrale;

– autoritățile public locale trebuie să răspundă direct în fața alegătorilor lor;

– permite promovarea managementului participativ în gestionarea intereselor fiecărei colectivități locale;

– exercitarea unui control de stat (tutelă administrativă) asupra legalității activității autorităților locale autonome.

Descentralizarea poate determina și unele efecte negative ce pot fi anticipate și evitate:

– abuzul de putere al autorităților publice locale care poate merge până la a pune în pericol unitatea națională;

– soluții neadecvate la problemele locale;

– perfecționarea funcționarilor publici locali poate fi deficitară mergând până la plafonarea lor în comparație cu cei din administrația publică centrală care beneficiază permanent de perfecționare și informatizare la nivel mondial.

2.3. Performanțe ale comunităților locale din țările Uniunii Europene

Performantele comunităților locale din țările U.E. sunt indisolubil legate de gradul de autonomie locală și, implicit, financiară a colectivităților locale.

Autonomia financiară constă în posibilitatea autorităților locale de a avea un buget propriu, distinct de cel al statului, în care figurează veniturile și cheltuielile proprii.

Autoritățile publice locale și regionale din țările U.E. au un rol decisiv în viața economică a comunităților locale pe care le reprezintă. Acest rol derivă din responsabilitățile importante ce revin autorităților locale în planul economiei locale, prin furnizarea unei game largi de activități și servicii publice. Pe de altă parte, transpunerea în practică a legislației comunitare și naționale depinde în mare măsură de capacitatea administrativă și financiară b#%l!^+a?a autorităților locale și financiare.

Comunitățile locale instituționalizate din țările U.E. prezintă o mare diversitate atât în privința numărului și dimensiunilor acestora, cât și în ce privește structurile organizatorice, competențele acestora, precum și raporturile lor cu autoritățile centrale.

Diferențele considerabile între rolurile autorităților locale în statele membre ale U.E. influențează impactul politicilor U.E. asupra comunităților locale.

Descentralizarea asigură comunităților locale și regionale posibilitatea de a dispune liber de resurse financiare și de a-și exercita libertatea de acțiune. Astfel nevoia determinării în plan local a resurselor economice și financiare va crește. În acest sens, un indicator al economiei locale și al rolului autorităților locale din fiecare stat membru U.E. îl constituie ponderea bugetelor locale în totalul cheltuielilor bugetare, precum și investițiile totale realizate în domeniul serviciilor publice locale. Statele dezvoltate din punct de vedere economic și care au acordat colectivităților locale o autonomie ridicată sunt pe primele locuri:

Danemarca, cu 33,3% pondere cheltuieli locale din totalul cheltuielilor publice;

Suedia, cu 28,1%

Finlanda, cu 20.1%

Pe ultimele locuri se situează statele mai puțin dezvoltate din U.E., respectiv b#%l!^+a?b#%l!^+a?Portugalia și Grecia ( 3,8% si 6,4%).

Un alt indicator care exprimă starea economică a comunităților locale este ponderea veniturilor proprii in totalul veniturilor bugetelor locale. Pe primele locuri se situează acele state din lume care au un Produs Intern Brut/locuitor și un grad de autonomie locale ridicat: b#%l!^+a?

Suedia 80% b#%l!^+a?

Danemarca 74%

Finlanda 66%

Reducerea disparităților în dezvoltarea economică a comunităților locale din statele membre ale Uniunii Europene constituie o prioritate a politicii U.E. Tratatul de la Maastricht (Art.130A) prevede că “un obiectiv fundamental al Comunității Europene îl constituie reducerea decalajelor între nivelurile de dezvoltare ale diferitelor regiuni, precum și a rămânerii în urmă a zonelor defavorizate”. În acest sens, U.E. a creat un sistem instituționalizat și instrumentele de realizare a acestui obiectiv, respectiv fondurile structurale și de coeziune economică și socială:

Fondul European de Dezvoltare – FEDER;

Fondul Social European – FSE;

Fondul European de Orientare și Garantare Agricolă-FEOGA;

Institutul Financiar pentru Orientare în domeniul Pescuitului – FIFG.

2.4. Modele ale administrației publice europene

Constituțiile țărilor U.E., cadrul instituțional și juridic al fiecărui stat membru al Comunității Europene asigură aplicarea celor cinci principii de bază pe care se întemeiază administrația publică locală: b#%l!^+a?

autonomia locală ;

descentralizarea serviciilor publice;

eligibilitatea autorităților publice locale ;

controlul administrativ al activității autorităților locale;

consultarea colectivităților locale cu reprezentanții lor aleși.

Gradul de implementare a acestor principii și mijloace de aplicare diferă de la stat la stat. Trăsăturile specifice se regăsesc în organizarea serviciilor publice locale, constituirea bugetului local, politicile urbane și chiar în dimensiunile relațiilor externe. Primăriile din țările cel mai puțin dezvoltate din U.E. (Grecia, Portugalia, Spania) primesc finanțări de la U.E. pe baza unor proiecte coerente mai ales în domeniile: ecologic, informatizare, turism etc. Din acest motiv, și compartimentele de relații internaționale ale acestor primării sunt mai dezvoltate.

Grecia este caracterizată printr-o gamă largă de servicii publice descentralizate la nivel local. Astfel, în afara seviciilor publice locale obișnuite (transport, apă, termoficare, salubritate), primăriile din Grecia coordonează rețelele de învățământ, cultură și sportive. Tot în sarcina primăriilor intră programele de protecția mediului, monumentelor, bisericilor și organizarea evenimentelor cultural – sportive.

Autoritățile locale sunt sprijinite financiar de diverse ministere pentru proiecte locale.

Astfel Ministerul Mediului, Sistematizării și Lucrărilor Publice finanțează primăriile pentru studiile de sistematizare urbană, infrastructura rutieră și protecția mediului.

Ministerul Culturii asigură fonduri primăriilor pentru Centrele Culturale și Sportive. Ministerul de Interne (echivalentul din România al Departamentului de Administrație Publică Locală) asigură fonduri pentru repararea clădirilor primăriilor și organizării serviciilor publice, echipamentul tehnic și mijloacele de transport public.

Primăriile din Grecia obțin finanțare de la Uniune pe baza unor cereri și programe în b#%l!^+a?domeniul reabilitării infrastructurii, ecologie, informatică și turism.

Constituția Portugaliei consacră nu mai puțin de 31 de articole administrației publice locale. Cadrul legislativ portughez conferă autorității publice locale responsabilități în următoarele domenii:

servicii publice de transport, canalizare, salubritate;

educație, învățământ, sănătate, cultură;

distribuția energiei și iluminatul public;

comunicații;

protecție civilă;

protecția mediului.

Legea portugheză a finanțelor publice locale stabilește cinci surse fundamentale de finanțare:

venituri proprii de la contribuabili;

venituri patrimoniale (din administrarea patrimoniului municipal)

venituri rezultate prin transferul public de la administrația centrală

venituri ce rezultă în urma negocierilor pe piața de credit

venituri obținute prin cooperare externă. b#%l!^+a?

În Spania, administrația publică locală este organizată pe trei nivele: oraș, comună – provincie – regiune, Constituția țării conferind pentru fiecare nivelul de competențe și autonomie.

Particularitățile sistemului spaniol al administrației publice sunt legate de modul de b#%l!^+a?constituire a organelor de conducere.

Competentele primăriilor sunt: b#%l!^+a?

servicii publice centrale de transport, apă, salubritate, iluminat public;

circulație;

urbanism si patrimoniu istoric și artistic;

cultură, educație, sănătate, activități sportive;

protecția contra incendiilor,

poliția.

Constituția Italiei și Legea administrației publice locale (Legea 142/1990) conferă colectivităților locale autonomie și descentralizare la trei nivele: municipalitate, provincie și regiune. Particularitățile sistemului italian față de cel spaniol constă în faptul că fiecare municipalitate și provincie își stabilește statutul propriu. La nivel de regiuni sunt emise “Legi regionale”, care guvernează relațiile pe orizontală între municipalitate și provincii, dar și pe cele pe verticală între aceasta și regiunea. Regiunea va determina obiectivele generale ale planificării teritoriale, economice și sociale. Statutele municipalităților și provinciilor cuprind regulamentele de bază pentru organizarea autorităților locale și în special competențele administrative ,structura serviciilor publice locale.

Franța dispune de o organizare administrativă locală structurată pe trei nivele: comunal, departamental și regional.

Departamentul este structura administrativă intermediară între unitatea de bază ( comuna și regiune) având atribuții în domeniul planificării sociale și al protecției împotriva incendiilor.

Regiunea este o structură administrativă care cuprinde mai multe departamente și b#%l!^+a?face legătura între stat și departament.

Legea administrației locale din 1982 a instituit pentru marele orașe subdiviziuni administrative – arondismentele.

Finlanda prezintă o serie de particularități în ceea ce privește structura și funcționarea administrației locale. Din punct de vedere administrativ, statul este compus din regiuni, provincii și municipalități.

O primă particularitate o constituie municipalitatea ca unitate administrativă de bază și unicul nivel de autoguvernare. Managementul municipalității se bazează pe autoguvernarea de către cetățeni în conformitate cu Constituția Finlandei (secțiunea 51 paragraful 8). La nivel de provincie este reprezentată numai administrația de stat în funcție de ministerul implicat. O altă particularitate a sistemului finlandez o reprezintă modul de constituire al autorităților publice locale. Organul deliberativ este Consiliul municipal. Organul executiv este responsabil pentru pregătirea și aducerea la îndeplinire a deciziilor b#%l!^+a?luate de către Consiliul municipal.

Consiliul municipal nominalizează primarul care este șeful direct al administrației. Primarul este subordonat direct Consiliul executiv.

În Suedia ,actele normative care reglementează organizarea și funcționarea autorităților locale sunt “Legea guvernării locale “ și “Legea municipalității”.

Din punct de vedere al organizării administrativ-teritoriale, Suedia este împărțită în “districte”. Acestea au în componența lor “municipalitățile”. Atât districtul, cât și municipalitatea se bucură de autonomie locală. Autoguvernarea se realizează prin Consiliul districtual și cel municipal.

Consiliile municipale sunt organe deliberative ale municipalităților. Consiliul municipal adoptă rezoluții și decizii care apoi sunt aduse la îndeplinire de funcționarii din administrația municipală. Activitatea propriu-zisă de conducere și execuție este asigurată de două organisme subordonate Consiliului municipal și anume : Consiliul executiv și Consiliul primarilor.

Toate instituțiile de învățământ, culturale, asociații sportive, rețeaua sanitară, pompierii se află în subordinea departamentelor primăriei. Politia are subordonare guvernamentală.

Bugetele municipale sunt alimentate în principal de veniturile din taxe directe și indirecte, fonduri alocate de la bugetul de stat.

Contractele internaționale ale autorităților publice locale sunt foarte importante în b#%l!^+a?b#%l!^+a?Suedia și se desfășoară atât în planul legăturilor administrative, cât și economice.

Danemarca este foarte asemănătoare Suediei în ceea ce privește sistemul administrației publice. În Danemarca, administrația publică se compune din administrația de stat și cea locală.

Administrația de stat coordonează servicii la nivel central și servicii în teritoriu. Din punct de vedere al împărțirii teritorial – administrative, Danemarca este împărțită în b#%l!^+a?“districte” și “municipalități”, la fel ca Suedia. Autoguvernarea locală se realizează prin b#%l!^+a?“consilii” la nivel de municipalități și la nivel de districte, între ele neexistând relații de subordonare. Constituția Danemarcei (secțiunea 82) și “Legea guvernării locale” din 1968 asigură cadrul juridic și regulile pentru funcționarea autorităților locale municipale și districtuale, cu excepția Municipalității Copenhaga care este reglementată printr-o lege separată.

Caracteristica sistemului danez constă în faptul că serviciile și investițiile sunt incluse în buget indiferent de sursa de finanțare. Astfel, pensiile sunt plătite de consiliul local dar plățile sunt rambursate anterior din bugetul de stat autorităților locale. Resursele financiare adiționale constau din taxe, rambursări, subvenții, încasări directe de la beneficiarii serviciilor, împrumuturi și lichidități disponibile în cont.

În ceea ce privește serviciile publice locale, acestea revin în cea mai mare parte în responsabilitatea consiliilor locale. Altele, cum ar fi rețeaua sanitară, învățământul liceal, infrastructura districtului, mediul înconjurător, revin autorităților districtuale.

Cea mai mare parte a serviciilor publice sunt gratuite pentru beneficiari. În unele b#%l!^+a?cazuri, beneficiarii plătesc o parte din cheltuieli. Alte servicii sunt plătite integral de beneficiar: colectarea gunoiului, alimentarea cu apă curentă, etc.

Olanda este un stat unitar format din provincii, iar fiecare provincie este compusă dintr-un număr de municipalități. Atât provinciile, cât și municipalitățile se bucură constituțional de legi uniforme, care le conferă un anumit grad de autonomie locală. Particularitățile constau în faptul că o serie de “sarcini” la nivelul municipal sau provincial sunt “sarcini autonome”, iar altele, “sarcini de coguvernare”, sunt impuse de guvernul central. Alte particularități derivă din modul cum sunt alese sau numite autoritățile locale și relațiile între autoritatea statală, provincie, municipalități.

Administrarea fiecărei provincii este îndeplinită de către Consiliul Provincial ales pe patru ani, Comitetul Executiv Provincial și de Comisarul Reginei. Provincia este responsabilă pe teritoriul său de infrastructura rutieră, planificare, servicii publice, mediu, ordine publică și canalizare. Provincia supervizează municipalitățile în special în probleme financiare și ale poliției municipale. Comitetul Executiv Provincial este format din membrii Consiliului Provincial și conduce Provincia între ședințele Consiliului.

“Comisarul Reginei” este numit de către Regină pe un termen de șase ani și este Președintele Consiliului Provincial și, totodată, Președintele Comitetului Executiv Provincial.

“Comisarul Reginei” are un rol important în numirea primarului. El se consultă cu Consiliul municipal și dintre candidații propuși de acesta nominalizează primarul.

De asemenea, un “administrator – șef” numit de consiliu coordonează serviciile publice ale provinciei și, in general, aparatul administrației propriu-zise a provinciei.

La fel ca și primăriile, municipalitățile au două categorii de competențe. În prima categorie sunt incluse acele competente conferite de autonomia locală. A doua categorie o constituie competentele legale de așa-numita “coguvernare”, relaționată de legile naționale, dar și de regulamentele provinciale.

Consiliul Municipal, ales pe patru ani, este organul deliberativ, iar primarul și b#%l!^+a?“alderman”- ul (președintele) reprezintă împreună conducerea executivă. Președintele este ales pe patru ani de Consiliul municipal dintre membrii săi, iar primarul este numit pe șase ani de către guvernul central. Primarul este automat președintele Consiliului, dar nu poate fi demis de Consiliu. Primarul este șeful Politiei.

Șeful administrației este “secretarul municipiului” și este numit de Consiliu. El este co-semnatar al actelor emise de Consiliu și de executiv. Secretarul municipiului este responsabil de coordonarea serviciilor municipale și ale departamentelor administrației.

Belgia reprezintă cel mai complicat sistem al administrației publice.

Belgia este un stat federal si regional.

În Belgia competențele administrative se distribuie între autoritățile federale, autoritățile regionale, autoritățile centrale și comunitățile lingvistice. Fiecare dintre acestea au organe deliberative și executive. b#%l!^+a?

Statul federal are următoarele responsabilități:

finanțe și politici monetare;

justiție și siguranță;

afaceri externe (competente pe care le împarte cu Regiunile și Comunitățile);

apărare națională;

securitate socială și pensii;

economie, comerț exterior, transporturi, comunicații, sănătate publică, probleme de muncă. b#%l!^+a?

Regiunile au responsabilități în domeniile:

amenajarea teritoriului și urbanism;

mediul și protecția naturii;

economia regională și energia;

finanțele;

transporturi regionale și lucrări publice;

relații internaționale. b#%l!^+a?

Comunitățile au, în principal, următoarele competențe:

cultură și limbi;

învățământ;

audio-vizual, turism, tineret;

relații internaționale.

Comunele urbane sau rurale au competențe asupra serviciilor locale.

Un sistem complex de legi și normative caută să rezolve legăturile între deciziile statului, regiunilor, comunităților lingvistice și comunelor.

b#%l!^+a?

CAPITOLUL III: RELAȚIILE EXTERNE ALE ADMINISTRAȚIEI PUBLICE DIN ROMÂNIA

3.1. Unitățile administrativ-teritoriale și reprezentarea lor publică

Organizarea, din punct de vedere administrativ, a teritoriului statului interesează, în egală măsură, atât puterea de stat cât și acolectivităților locale, având prin aceasta o încărcătură politică și socială deosebită.

Statul urmărește, în general, ca prin structurile administrativ-teritoriale pe care le creează să poată conduce și guverna mai ușor societatea, iar colectivitățile locale, indiferent la ce nivel s-ar situa acestea, tind spre o gestiune autonomă cât mai accentuată a problemelor care le privesc, atât în raport cu statul cât și cu structurile administrativ-teritoriale organizate la nivel exterior.

Orice stat, pentru a putea fi bine condus și administrat își împarte teritoriul în unități administrative, cărora le recunoaște personalitatea juridică și le conferă totodată atât atribuții de drept public cât și atribuții de drept privat.

Astfel, elementele componente ale personalității juridice a statului – populația, patrimoniul și scopul căruia este afectat acest patrimoniu – se întâlnesc la fiecare din aceste subdiviziuni administrative ale teritoriului statului. Fiecare dintre ele constituie o persoană juridică distinctă, cu un statut juridic propriu conferit de stat.

În acest sens, Constituția României prevede în art. 3 (3) că “Teritoriul este organizat, sub aspect administrativ, în comune, orașe și județe. În condițiile legii, unele orașe sunt declarate municipii”. Astfel, dispozițiile art. 4 din Legea 215/20001 privind administrația publică locală precizează: “ Comunele, orașele și județele sunt persoane juridice. Ele au deplină capacitate, posedă un patrimoniu și au inițiativă în tot ce privește administrarea intereselor publice locale, exercitând, în condițiile legii, autoritatea în limitele administrativ- b#%l!^+a?teritoriale stabilite. Ca persoane juridice civile au în proprietate bunuri din domeniul privat, iar ca persoane juridice de drept public sunt proprietare ale bunurilor domeniului public de interes local, potrivit legii”.

Organizarea administrativă a teritoriului României este în prezent reglementată prin Legea 2/1968, lege care definește unitățile administrativ-teritoriale.

În România sunt organizate 41 de județe.

Revenind la problema reprezentării publice a unităților administrativ-teritoriale, ca persoane juridice mai trebuie relevata încă o trăsătura specifică acestora. Nuci una dintre acestea – județ, comună, oraș, municipiu – nu exercită atribuții de natura celor care sunt specifice funcției legislative. b#%l!^+a?Statul a păstrat exercitarea acestei funcții numai pentru autoritățile publice care-l reprezintă la nivel central – Parlamentul.

Dacă ne referim la autoritățile prin care se asigură organizarea realizării și b#%l!^+a?realizarea în concret a legii și a celorlalte acte bazate pe lege, în unitățile administrativ- b#%l!^+a?teritoriale, acestea sunt create și funcționează în comune, orașe, municipii și județe.

Potrivit prevederilor Constituției și Legii 215/20001, autoritățile administrației publice prin care se realizează autonomia publică locală în comune și orașe, sunt consiliile locale alese și primarii aleși potrivit legii.

Totodată, Constituția și Legea 215/20001 prevăd că, în fiecare județ și în Municipiul București, Guvernul numește câte un prefect, ca reprezentant al său pe plan local, care conduce serviciile publice descentralizate ale ministerelor și celorlalte organe centrale din unitățile administrativ-teritoriale.

Ceea ce caracterizează autoritățile administrației publice din unitățile administrativ- b#%l!^+a?teritoriale sunt următoarele trăsături:

sunt înființate prin lege sau în baza legii și dotate cu putere, fapt ce le conferă dreptul de a folosi forța publică a statului pentru realizarea sarcinilor proprii ce le revin;

sunt înființate, în comune, orașe și județe și dotate cu resurse umane de specialitate, materiale și financiare, pe care le administrează în numele persoanei juridice pe care o reprezintă și căreia îi dau socoteală de modul cum le-a administrat;

activitatea acestor autorități publice are în vedere, realizarea intereselor locuitorilor, din unitatea administrativ-teritorială în care sunt organizate și funcționează, în acord cu interesul general al statului pentru că activitatea lor să nu depășească limitele puterii lor cu care au fost investite, actele juridice pe care le emit sunt supuse controlului de legalitate de către stat.

În încheierea acestor succinte precizări s-ar mai putea reține și faptul că fiecare unitate administrativ-teritorială precum și localitățile componente poartă o denumire. Potrivit reglementărilor în vigoare (Decretul-Lege 100/1990 privind atribuirea sau schimbarea denumirilor) atribuirea sau schimbarea denumirilor se face de către Parlament la propunerea Guvernului.

3.2. Îmbunatățirea organizării administrativ teritoriale. Noțiuni. Concepte. Perspective

b#%l!^+a?

Este știut că orice demers științific, pentru a fi bine și corect înțeles,începe prin a preciza conținutul și sensul noțiunilor și conceptelor pe care le utilizează. Știința juridică și normele juridice trebuie să utilizeze noțiuni precise, lipsite de echivoc.

Dacă ne referim la noțiunea de “ organizare administrativ-teritoriala”, acțiunea primară are ca scop constituirea pe teritoriul statului a mai multor unități administrative , neavând importanta pe b#%l!^+a?câte se organizează acestea și care sunt raporturile dintre ele.

Se poate vorbi de o “îmbunătățire a organizării administrativ-teritoriale” atunci când organizării administrative a teritoriului I se aduc unele corecții fără a schimba însă structura esențială pe care sunt constituite unitățile administrativ-teritoriale. Astfel, trecerea unor state de la o comună la alta, sau a unor comune și orașe de la un județ la altul, înființarea unor comune sau orașe și chiar a unor județe , reprezintă o îmbunătățire administrativă a teritoriului statului.

“Reorganizarea administrativ-teritorială” este o acțiune care privește modificarea numărului nivelurilor de organizare a unităților administrativ-teritoriale, precum și raporturile juridice dintre acestea, inclusiv cu statul.

În cazul României, problema reorganizării administrativ-teritoriale s-ar pune numai în ipoteza în care în afara nivelului “local” și a celui “județean” s-ar crea un al treilea nivel (ex. regional) până atunci acțiunea neputând fi considerată decât o îmbunătățire a organizării administrativ-teritoriale.

Este important de subliniat că actuala organizare administrativ-teritoriala a României, consacrata pe plan juridic prin Legea 2/1968, modificată în numeroasă rânduri, a constituit pentru vechiul regim comunist, dictatorial, un instrument important pe care l-a folosit pentru a-și realiza interesele, pentru a-și domina supușii, într-un sistem piramidal centralizat.

Revoluția din decembrie 1989 a adus pe acest plan un suflu nou. În anul 1990 existau b#%l!^+a?solicitări pentru reînființarea a 20 de județe și a peste 1200 de comune, precum și declararea unor comune ca orașe și a unor orașe ca municipii.

Autoritățile publice constituite imediat după Revoluție au cuprins în programul lor măsuri menite să înlăture abuzurile săvârșite de regimul comunist pe planul organizării administrative a teritoriului țării.

Mai întâi, prin Decretul-lege 38/1990 a fost repus în vigoare Legea 20/1968 privind organizarea administrativă, abrogata în 1989.

Dacă ne referim la perioada 1992 – 1996, deși problema îmbunătățirii administrative în ansamblul său, preocuparea factorilor politici și a celor de decizie s-au axat pe pregătirea condițiilor realizării acestui obiectiv și în special al celor de natură organizatorică și a celor b#%l!^+a?ce nu necesitau cheltuieli materiale și financiare cărora bugetul de austeritate nu le-ar fi putut face față.

Și după alegerile generale din 1996 problema îmbunatățirii organizării administrative a teritoriului țării a rămas ca un obiectiv prioritar al Progamului de guvernare, acceptat de Parlament, și încă printre acele măsuri care trebuiau finalizate în primele șase luni de guvernare.

De altfel, chiar și în cazul în care au fost create în ultimii ani, noi unități administrativ-teritoriale nu s-au respectat prevederile legale, deoarece în nici unul dintre cazuri nu s-a consultat, în prealabil, populația din localitățile respective prin referendum așa cum cer dispozițiile art.3 din Legea 215/20001, republicată.

b#%l!^+a? b#%l!^+a?

3.3. Activitatea de relații externe ale administrației publice locale în România în contextul prevederilor constituționale și ale autonomiei locale

Bună gestionare a serviciilor publice de interes local și consultarea cu cetățenii colectivității locale din unitatea administrativ-teritoriala sunt principalele rațiuni de existență a instituției primarului, fie că este vorba de o localitate din România, fie din străinătate.

În ceea ce privește activitatea de relații externe a executivului local, aceasta se desfășoară ca o funcție coparalelă a autonomiei locale. Ea poate fi dezvoltată numai în folosul colectivității locale și în limitele competentelor stabilite prin lege. În privința politicii externe, Constituția României (art. 91) stabilește atribuțiile instituției Președinției, Guvernului și Parlamentului, nefăcând referire la autoritățile locale. În general, în legislația romana sunt puține acte normative care să reglementeze activitatea de relații externe ale primăriilor și consiliilor locale. Rămân atunci că referință normele cuprinse în Legea 215/20001, art.20 lit. x : “Consiliile locale, județene și Consiliul General al Municipiului București pot stabili legături de colaborare, cooperare și înfrățire cu localități din străinătate”.

Având în vedere că ministerul Afacerilor Externe are atribuții exprese în realizarea politicii externe a României și asigurarea coerentei acesteia, rezultă că orice recomandări ale acestui minister către executivul local în privința relațiilor externe sunt deosebit de utile. Interesul deosebit pentru integrarea euro-atlantica, relațiile de bună colaborare cu statele b#%l!^+a?vecine și amplificarea legăturilor ca alte state vecine (S.U.A., Canada,Japonia,Rusia și China) sunt direcții importante pentru activitatea externă a statului român dar și pentru autoritățile locale. Astfel, primăriile, consiliile locale pot stabili legături de colaborare, cooperare și înfrățire cu structuri similare din străinătate, dar fără să aducă atingere caracterului de stat național unitar al României (obligație prevăzută în Legea 215/20001, art.1 paragraf 4).

Necesitatea dezvoltării economice locale cât și realizarea unor servicii de interes local pot conduce autoritățile locale către o colaborare cu agenții economici străini. Astfel, Legea administrației publice locale, art.20, lit. v precizează: “Consiliul local hotărăște, în condițiile legii, colaborarea cu agenți economici din străinătate, în scopul realizării unor acțiuni sau lucrări de interes comun”.

Prin relațiile externe ale administrației publice locale din România se înțelege totalitatea legăturilor și contactelor cu “nerezidenții”, respectiv: administrațiile publice locale din străinătate, firmele străine, persoanele fizice și juridice străine, ambasadele și consulatele străine aflate pe teritoriul țării noastre, diferite organisme și organizații internaționale.

Activitatea de relații externe ale administrației publice locale presupune cunoașterea și b#%l!^+a?aplicarea jurisprudenței naționale, cât și a celei internaționale, precum și a normelor de protocol extern. În aceeași ordine de idei, se impune o bună cunoaștere a tratatelor internaționale ale României care privesc relațiile externe și cooperarea internațională.

România, prin recunoașterea “Cartei europene a autonomiei locale”, conferă colectivităților teritoriale locale, prin autoritățile administrative proprii, posibilitatea de a coopera, în condițiile prevăzute de lege, cu colectivități teritoriale locale din alte state.

De altfel, “Declarația la nivel înalt de la Helsinki” din 1992, semnată și de România încurajează cooperarea intre comunitățile locale, și autoritățile locale și regionale, în scopul dezvoltării unor relații de bună vecinătate între țări. b#%l!^+a?

“Convenția-cadru pentru protecția minorităților naționale” prevede, de asemenea, ca “edificarea unei Europe tolerante și unite depinde nu numai de cooperarea dintre state, ci și de bunele relații între autoritățile locale, respectând însă Constituția și intregritatea teritoriala a fiecărui stat”.

În fine, tratatele internaționale ale României cu vecinii săi au clauze generale privind relațiile externe între autoritățile locale, în sensul că guvernele vor sprijini aceste activități, în special în zonele de frontieră.

În context trebuie avut în vedere cadrul general al Legii 151/1998 privind dezvoltarea regională în România, care precizează că obiectivul prioritar al politicii de dezvoltare b#%l!^+a?regională în România este stimularea cooperării interregionale, intene și internaționale. Pe baza acestei legi s-a înființat Agenția Națională pentru Dezvoltare Regională, căreia îi b#%l!^+a?revine atribuția de a urmări realizarea obiectivelor dezvoltării regionale, inclusiv în cadrul activităților de cooperare externă a regiunilor de dezvoltare și la nivelul euroregiunilor.

3.4. Locul și rolul activității de relații externe în cadrul unei primării

Autoritățile administrației publice prin care se realizează autonomia locală în comune și orașe sunt consiliile locale, ca autorități deliberative, și primarii, ca autorități executive.

Activitatea de relații externe la nivelul autorităților locale se desfășoară în proporție covârșitoare în cadrul primăriei. La nivelul deliberativului, în cadrul consiliilor județene pot înființa subcomisii de relații internaționale. b#%l!^+a?

Așa cum am prezentat în capitolele precedente, principala rațiune de existență a unei primarii, atât în țara noastră cât și în străinătate, o constituie asigurarea unui management corespunzător al serviciilor publice de interes local. În consecință, activitățile de natura juridică, economică, de relații externe ale primăriei în general, sunt direcționate în primul rând către zona serviciilor publice locale. În acest sens, direcția de relații externe a primăriei este chemată să desfășoare o serie întreagă de activități precontractuale. O dominantă o constituie operațiunile necesare atragerii investitorilor străini în vederea realizării obiectivelor prioritare în domeniile de b#%l!^+a?interes local. Totodată, direcția de relații internaționale a primăriei coordonează și centralizează activitățile de relații externe ale regiilor locale din subordinea consiliului și cotribuie la bună desfășurare a acestor activități ori de câte ori este solicitată de conducerile regiilor autonome.

Această primă funcție, de natură economică, a direcției de relații internaționale a primăriei este specifică perioadei de tranziție și este în principal rezultantă a doi factori.

Primul factor este relaționat de gestionarea unui patrimoniu privat local, fomat în special din terenuri și spații comerciale. Vânzarea spațiilor comerciale, concesionarea terenurilor și, în general, privatizarea sunt procese în curs de desfășurare la care participa agenți economici străini și autohtoni.

Al doilea factor este legat de participarea firmelor străine și organismelor financiare internaționale la reabilitarea serviciilor publice de interes local, aceasta realizându-se prin diverse căi: concesionarea unor servicii publice, privatizarea unor servicii sau regii b#%l!^+a?autonome locale, licitațiile internaționale cu sprijinul organismelor financiare europene și internaționale pentru realizarea unor obiective de interes local.

Ambii factori enunțați sunt caractiristici perioadei de tranziție de la economia central-planificata către economia de piață și, prin urmare, odată cu încheierea procesului de privatizare, funcția economică a direcției de relații internaționale a primăriei se va diminua major.

A doua funcție a direcției de relații internaționale este cea de protocol extern. Aici sunt incluse toate activitățile curente și speciale care conduc la desfășurarea optimă a acțiunilor Consiliului și instituitei Primarului pe plan extern. Direcția de Relații Internaționale organizează,de asemenea, protocol extern pentru viceprimari și pentru departamentele și direcțiile de specialitate.

O a treia funcție importantă a direcției de relații internaționale o constituie activitatea de cooperare și colaborare externă a instituției primarului și a consiliului. Prin această funcție se asigura suportul logistic și managerial al cooperării și colaborării autorităților locale autohtone cu autoritățile locale similare din alte țări sau cu organisme regionale, europene sau internaționale.

b#%l!^+a?

3.4.1. Funcția de cooperare internațională

Reforma instituțională și legislativă din administrația publică locală precum și relațiile interne și internaționale au contribuit la amplificarea relațiilor intre factorii de decizie locali cu omologii lor din străinătate și cu agenții economici străini.

După cum este cunoscut, autorităților publice locale le revine responsabilitatea dezvoltării resurselor materiale și financiare locale, precum, și valorificarea resurselor umane și economice ale colectivității pe care o reprezintă. În acest sens, funcția de cooperare externă a crescut ca importanța și intensitate în ultimii ani atât în plan administrativ cât și în plan economic. b#%l!^+a?

Relațiile de cooperare externă ale autorităților publice locale din țara noastră se pot b#%l!^+a?realiza în planul relațiilor bilaterale sau multilarerale prin cooperarea în relațiile regionale, europene și internaționale cu problematica de interes local.

Potrivit legislației românești, Consiliul General al Municipiului București, consiliile locale și județene au dreptul să hotărască asupra relațiilor de colaborare, cooperare, precum și de înfrățire cu omologii din străinătate în scopul promovării unor interese comune. În plan strict economic, legislația oferă autorităților locale cadrul corespunzător pentru stabilirea unor legături de colaborare sau asociere cu agenți economici din străinătate un scopul realizării unor proiecte de interes public.

Realizarea unor astfel de proiecte implica o documentație prealabilă și o consultare cu omologi străini.

Acordul de colaborare este un document semnat de primarul oricărei localități din țară cu omologul sau străin și statuează elementele-cadru de dezvoltare a relațiilor dintre cel două orașe. În general domeniile de interes comune precizate în asemenea acorduri sunt: administrația publică locală, dezvoltarea urbană, gestionarea serviciilor publice, dezvoltarea relațiilor în plan cultural,educație, protecția mediului,sport,pregătirea profesională.

Acordul de cooperare este mai exact decât cel de colaborare, acestea precizând domeniul în care se va coopera și,stabilindu-se măsuri concrete, în care se angajează cele două părți. De asemenea, prin acordurile de cooperare se pot stabili strategii comune în relațiile regionale, europene și internaționale din care fac parte. b#%l!^+a?

Acordul de înfrățire este o înțelegere specifică comunităților locale prin care cale două părți consfințesc relațiile de prietenie între cele două localități și în care reprezentanții locali stabilesc modalități practice pentru apropierea dintre cetățenii orașelor lor. În general “acordurile de înfrățire” susțin și promovează dezvoltarea relațiilor pe multiple planuri, din care nu lipsesc cele economice, comerciale sau culturale, și consfințesc prin programe comune permanentizarea lor. O atenție deosebită se acordălărgirii relațiilor de cooperare între oamenii de afaceri din cele două orașe și sprijinului direct al investițiilor particulare. Acordurile de înfrățire sunt de regulă continuate prin acorduri de cooperare care stabilesc în detaliu obiectivele și termenii cooperării într-un anumit b#%l!^+a?domeniu.

Conform legislației în vigoare, oricare dintre cele trei tipuri de acorduri trebuie supuse aprobării Consiliului local.

Bucureștiul este membru activ într-o serie de organizații internaționale ale marilor orașe ale lumii cum ar fi:

Asociația Internațională a Primarilor Francofoni – AIMF constituită în 1979 la inițiativa lui Jacques Chirac(Bucureștiul este membru activ din 1990 iar din 1994 a beneficiat de asistență tehnică și financiară). Aceasta asociație a derulat o serie de programe privind informatizarea contabilității, gestiune de personal, gestiunea taxelor municipale, urbanism, educație, tineret și sport.

Asociația Internațională a Metropolelor – Metropolis (Bucureștiul este membru activ b#%l!^+a?din 1991 și a beneficiat de asistență tehnică și financiară pentru proiectul “Reorganizarea și modernizarea Gării de Nord”).

În prezent sunt în curs de aprobare alte două proiecte: “Centrul intoric al orașului București” și “Studiul privind transportul în Capitală”.

Federația Mondială a Orașelor Unite – FMCU (București este membru activ din 1996).

Polis este o organizație ce își propune cooperarea în special în domeniul transportului și mediului (Bucureștiul este membru al acesteia din 1990).

Confederația Primarilor din Capitalele Țărilor Sud – Est Europene (înființată la 5 octombrie 1995 la Atena) .

A treia conferință s-a desfășurat la București în 8-9 februarie 1998, Direcției de Relații Internaționale a Capitalei revenindu-i responsabilitatea organizării acestui eveniment.

În iulie 1998, Primăria Capitalei în colaborare cu alte instituții din țară și cu sprijinul Consiliului Europei a organizat reuniunea prilejuită de Congresul Puterilor Locale și Regionale din Europa.

În concluzie, colaborarea bilaterală cu autoritățile similare din străinătate și activitatea desfășurată în cadru organizațiilor internaționale asigură reprezentarea externă a autorităților locale și perfecționarea mecanismului propriu de gestiune, constituindu-se astfel într-o dimensiune importantă a cooperării internaționale a țării noastre.

Astfel, în domeniul imobiliar, cooperarea internațională a Primăriei Municipiului București s-a concretizat în realizarea unor obiective mari, cum ar fi: WORLD TRADE CENTER București, Hotel SOFITEL, VICTORIA BUSINESS PLAZA. În curs de realizare este “centrul financiar” și realizarea sistemului de alimentare cu apă.

În cadrul acțiunilor de cooperare internațională ale primăriilor sunt incluse și activitățile curente privind stagiile de formare, cursurile de specializare a personalului b#%l!^+a?b#%l!^+a?propriu sau al regiilor autonome, cursuri care se desfășoară în cadrul programelor de asistență al unor organisme internaționale. b#%l!^+a?

b#%l!^+a?

3.4.2. Negocierea contractelor externe încheiate de autoritățile locale; participarea la licitațiile externe

Cerințele generale și legitime ale colectivităților locale organizate în unități administratv-teritoriale trebuie să fie beneficiare a unor servicii publice eficiente și de bună calitate și să-și desfășoare activitatea într-un climat economico-social pozitiv. Gradul de satisfacere a acestor cerințe de către autoritățile publice locale constituie un criteriu de apeciere a acestora de către colectivitățile locale. Decalajele mari existente între diferite localități, precum și cel existente pe teritoriul aceleiași localități fac necesară în primul rând analiza cu prioritate a zonelor cele mai deficitare din punct de vedere al serviciilor publice furnizate.

În acest sens, standardele generale care trebuie atinse de serviciile publice locale conduc la obiective pe termen mediu și lung pentru autoritățile publice locale. Cea mai mare parte a acestor obiective se realizează prin acțiuni de cooperare, negociate în prealabil după toate standardele acestor activități și finalizate cu încheierea unor contracte. Ținând seama de diversitatea și de cadrul complex al tranzacțiilor internaționale, tratativele se cer a fi purtate de persoane calificate în problemele negociate, în problemele juridice care le implică încheierea contractului extern.

În general, autoritățile locale încheie contracte de cooperare economică internațională care prezintă o serie de particularități. Contractul de cooperare se caracterizează prin natura specifică a părților contractante.

În cazul negocierilor complexe ale primăriei se poate utiliza formula unor contracte pregătitoare. Dată fiind natura specifică a obiectului sau, contractul de cooperare se angajează efectiv prin intermediul mai multor contracte cu obiecte diferite, dar aflate în strânsă interdependență.

Autoritățile locale pot participa sau pot organiza licitații internaționale. Cadrul juridic actual, dar mai ales avantajele mari (garanții, cheltuieli reduse, eficientă și transparentă) fac ca licitațiile internaționale să fie tehnica cea mai folosită în realizarea parteneriatului sector public local – sector privat. Licitațiile internaționale organizate de autoritățile publice locale se realizează în conformitate cu prevederile legislației naționale și cu respectarea stipulațiilor ne discriminatorii ale acordului GATT (Acordul General pentru Tarife și Comerț), în prezent Organizația Mondială a Comerțului (OMC).

b#%l!^+a?

b#%l!^+a?

b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a?

CAPITOLUL IV: Evaluarea performanței serviciilor publice

4.1.Reforma administrației publice în perspectivă aderării României la Uniunea Europeană

Reforma instituțională în administrația publică centrală și locală este o condiție importantă a integrării țării noastre în structurile comunitare.

Schimbările survenite în societatea românească după evenimentele din 1989, cât și opțiunea țării noastre pentru integrarea în structurile U.E. și NATO au condus la reconsiderarea unor raporturi dintre administrația publică și societate. Reforma administrativă necesită schimbări și reorientări de fond în cadrul juridic și instituțional.

Procesul reformei administrative fie la nivelul central fie la nivelul autonomiei locale are la bază următoarele principii:

principiul separării funcțiilor politice de cele administrative;

principizarea și funcționarea crearea unor servicii publice profesionale și neutre politic;

principiul subsidiarității;

principiul autonomiei decizionale; b#%l!^+a?

principiul transparenței actului de guvernare și administrativ;

principiul respectului față de cetățeni.

Reforma administrației publice se conturează în linii mari, într-o prima etapă (1999-2000), prin promulgarea legilor de bază:

statutul funcționarului public;

organizarea administrației publice locale și regimul general al autonomiei locale;

regimul concesiunilor.

În perioadă imediat următoare (2001-2002) își vor face efectul o serie de alte prevederi privind:

dezvoltarea regională și zonele defavorizate;

proprietatea publică și regimul juridic al acesteia;

finanțele publice locale.

descentralizarea administrativă.

Realizarea unor servicii publice profesionale și neutre din punct de vedere politic, comparabil cu cele din țările membre U.E., necesită crearea și dezvoltarea unor structuri de elită, tehnocrate ale funcționarilor publici. În acest sens, a fost elaborat proiectul de lege privind statutul funcționarului public care are la bază conceptul stabilității funcționarilor publici protejați de lege fată de schimbările politice. Statutul reglementează condițiile de selectare pe bază de concurs, pe criterii de competență și profesionalism, îndatoririle și răspunderile funcționarilor publici, măsurile disciplinare și drepturile salariale. Statutul urmărește promovarea unei etici a funcționarului public care activează fie în administrația publică locală, fie în administrația de stat.

Tot în această perioadă, colectivitățile locale vor fi beneficiarele implementării procesului de dezvoltare regională prin crearea unor structuri instituționale și mecanisme financiare. Astfel, Legea 151/1998 privind dezvoltarea regională și Ordonanța de Guvern 24/1998 au statuat cadrul instituțional și instrumentele necesare dezvoltării economice locale în România. A fost constituită Agenția Națională pentru Dezvoltare Regională (ANDR), care coordonează programele de dezvoltare regională create în scopul revitalizării județelor și zonele din punct de vedere economic, social și cultural. Programele sunt concepute a fi derulate pe bază resurselor financiare interne, dar și prin fonduri externe de preaderare. Aceste programe au că obiective întărirea autonomiei locale, utilizarea mai eficientă a resurselor locale, stimularea investițiilor în sectorul privat, realizarea coeziunii sociale.

Întărirea autonomiei locale se realizează și prin procesele de descentralizare administrativă prevăzute în proiectul Legii de organizare și funcționare a Guvernului și ministerelor și în nou Lege privind organizarea administrației publice locale.

Proiectul Legii privind organizarea administrației publice locale și regimul administrației publice localeconsolidează principiile de bază ale funcționării administrației publice locale, respectiv autonomia locală, descentralizarea serviciilor publice, consultarea cetățenilor în probleme de interes local. Sunt mai bine definite drepturile și obligațiile consilierilor locali, ale primarilor, inclusiv relațiile externe ale administrației publice locale.

Perfecționarea procesului de reforma în administrația publică locală se fundamentează prin creșterea autonomiei colectivităților locale. Acest deziderat devine viabil prin:

realizarea autonomiei decizionale;

realizarea autonomiei financiare;

constituirea și gestionarea patrimoniului local.

În vederea armonizării politicilor guvernamentale cu cele locale în planul dezvoltării economico-sociale, nouă lege stipulează că la nivelul fiecărui județ se va organiza și va funcționa câte un comitet consultativ teritorial alcătuit din: prefect, subprefect, secretarul general al prefecturii, președinte, vicepreședinte și secretarul consiliului județean.

De asemenea, în nouă lege se definește mai clar instituția prefectului prin precizările aduse atribuțiilor și competențelor acesteia, controlul de legalitate al actelor emise de autoritățile administrației publice locale și conducerea serviciilor publice descentralizate ale autorităților administrației publice centrale, organizate la nivelul unităților administrativ-teritoriale.

O componentă în curs de înfăptuire a autonomiei locale este delimitarea și gestionarea patrimoniului public și privat al comunității locale față de patrimoniul public de interes național. În acest sens, a fost promulgată Legea 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia. Legea reglementează criteriile de delimitare a patrimoniului public și privat de interes național de cel aparținând comunităților locale. După inventarierea categoriilor de bunuri și servicii și stabilirea categoriilor de patrimoniu, comunitățile locale vor putea gestiona în numele și interesul lor acest patrimoniu. Dreptul de a gestiona acest patrimoniu oferă posibilitatea autorităților locale de a-și spori sursele de venit la bugetul local. Totodată, devine posibilă perfectarea unor parteneriate între sectorul public local și sectorul privat prin concesionarea unor servicii publice, atragerea de resurse financiare și investiții. b#%l!^+a?

O altă componentă indispensabilă afirmării autonomiei locale o constituie descentralizarea deciziei privind gestionarea resurselor financiare. Delimitarea și stabilirea resurselor financiare ale comunităților locale au fost reglementate prin Legea finanțelor publice locale (Legea 189/1998). Această lege a stabilit modalitățile de constituire și utilizare a resurselor financiare ale comunităților locale. Legea conferă dreptul autorităților administrației publice locale de a stabili și a încasă surse bănești pentru bugetul local, precum și alocarea acestor venituri la dezvoltarea serviciilor publice de interes local. Legea conferă un grad sporit de autonomie locală în stabilirea și alocarea resurselor financiare pentru dezvoltarea economico-socială locală, precum și atragerea de resurse financiare externe în programul de cooperare regională și transfrontalieră.

Ca noutate, autoritățile locale au dreptul pentru prima oară să contracteze împrumuturi pe piață liberă de capital, fără garanții guvernamentale, bineînțeles cu garantarea propriilor resurse sau cu patrimoniul privat local.

Sunt reglementate transferurile financiare de la bugetul de stat către bugetele locale, în sensul că acestea pot fi numai pentru echilibrarea bugetelor locale.

Hotărârea de Guvern 313/1999 vine să completeze cadrul juridic al Legii 189/1998 prin faptul că se stabilesc procedurile prin care consiliile locale și județene își creează propriile servicii de preluare și încasare a tuturor categoriilor de taxe și impozite locale.

O dominantă a reformei administrative o constituie perfecționarea sistemului de servicii publice locale aflate sub autoritatea consiliilor județene și locale, precum și transformarea regiilor autonome de interes local în societăți comerciale privatizabile. Proiectul Legii serviciilor publice se gospodărire comunală consfințește un cadru unitar juridic și instituțional privind înființarea, organizarea, coordonarea și controlul serviciilor publice de gospodărire comunală în comune, orașe, municipii și județe.

Serviciile comunitare de utilitate publică, care își desfășoară activitatea sub denumirea de Autoritatea Națională de Reglementare Pentru Serviciile Comunitare de Interes Public, sunt definite de legiuitor că ansamblul activităților și acțiunilor de utilitate publică desfășurate la nivelul unităților administrativ-teritoriale prin care se asigură: alimentarea cu apa, salubritatea localităților, alimentarea cu energie termică și transportul public local. Totodată, proiectul de lege permite consiliilor locale și județene că, prin Hotărâri de Consiliu, să înființeze și alte servicii publice de gospodărire comunală.

Sunt reglementate atribuțiile și răspunderile autorităților publice locale privind modul de organizare și funcționare a serviciilor publice locale și modalitățile în care societățile cu capital mixt sau privat pot furniza servicii publice eficiente. Elementele sistemului concurențial care vor asigură îmbunătățirea calității ofertei de servicii publice se realizează prin transformarea regiilor autonome de interes local în societăți comerciale privatizabile, corelate cu aplicarea unui sistem de tarifare a serviciilor respective.

În această perioadă, un rol important revine Departamentului pentru Administrate Publică Locală în îndrumarea autorităților locale pentru asimilarea și aplicarea legislației aferente colectivităților locale. Îmbunătățirea managementului resurselor umane se va realiza prin perfecționarea celor șase centre teritoriale pentru pregătirea funcționarilor din administrația publică locală. Cu sprijinul PHARE, Fondul de modernizare a administrației publice locale finanțează activitățile de asistentă tehnică în domeniile:

planificarea financiară și bugetară locală;

managementul resurselor umane;

perfecționarea organizării și funcționării serviciilor publice locale.

În sfârșit, Legea 199/1998 privind ratificarea de către Parlamentul României a Cartei Europene a Autonomiei Locale consfințește voința politică a societății romanești de a se racorda valorilor europene contemporane în ceea ce privește colectivitățile locale.

La începutul anilor 1990 în țările dezvoltate a fost conturat și promovat un nou model de management pentru instituțiile publice. Astfel, în Marea Britanie, specialiștii argumentau necesitatea de schimbare prin faptul că noul management public se bazează pe următoarele valori de bază: orientarea spre realizarea obiectivelor finale și nu asupra politicii generale promovate de politicieni; centrarea pe evaluarea performanțelor din instituțiile publice și considerarea eficienței economice ca formă finală de reflectare a acesteia; divizarea aparatului birocratic și gestiunii financiare; orientarea instituțiilor publice către piață; reducerea costurilor cu întreținerea și funcționarea aparatului administrativ, în general, și al instituțiilor publice, în special; remodelarea stilului de management din instituțiile publice punându-se accent pe rezultatele obținute etc.

Experiența țărilor membre ale Organizației Europene pentru Cooperare și Dezvoltare (OECD) evidențiază preocupările acestora pentru eficientizarea administrațiilor, reducerea cheltuielilor, îmbunătățirea calității serviciilor cu scopul creșterii performanței sectorului public. În multe țări se încearcă o trecere fundamentală de la o administrație centralizată, ierarhică, bazată pe reguli, la o administrație caracterizată de orientarea către piață. Argumentul de bază este acela de a dezvolta o cultură orientată spre performanța sectorului public, prin expunerea acestuia la rigorile pieței, ceea ce presupune dispariția puterii monopolului și introducerea mecanismelor de tip piață .

4.2. Managementul

Obiectivul general al managementului performanței este îmbunătățirea continuă a calității, eficienței și eficacității, prin concentrarea asupra rezultatelor și consecințelor serviciilor publice în raport cu procesele interne. Eficacitatea se determină ca raport dintre rezultatul obținut și obiectivul propus și presupune definirea corectă a obiectivului și estimarea rezultatelor ce trebuie atinse.

Analiza rezultatelor contribuie la cunoașterea performanțelor fiecărui serviciu public, permite identificarea elementelor care creează scurtcircuitări în furnizarea serviciilor publice și oferă informații referitoare la gradul de satisfacție pe care serviciile publice furnizate îl oferă cetățenilor, și nu în ultimul rând permite reorganizarea unor servicii publice sau chiar poate determina renunțarea la acele servicii pentru care nu există cerere.

Eficiența reprezintă un concept foarte folosit în sectorul privat și mai puțin uzitat în sectorul public. Activitatea serviciilor publice se caracterizează printr-o profitabilitate redusă, în schimb ele urmăresc satisfacere la maxim a nevoilor cetățenilor săi. Accelerarea reformei sistemului administrației publice locale, în țările dezvoltate, a pornit de la necesitatea optimizării și eficientizării resurselor gestionate în mod autonom de către autoritățile locale. Modernizarea sistemului administrației publice locale s-a bazat pe dezvoltarea și diversificarea serviciilor publice oferite cetățenilor. În sectorul public eficiența este influențată atât de factorii economici, cât și de factorii politici, culturali, juridici.

Studiile și analiza arată, întradevăr, din ce în ce mai mult, că eficiența, chiar dacă nu este suficientă, nu este mai puțin necesară, fie doar pentru evitarea efectelor nedorite provocate de necunoașterea sa. Eficiența economică exprimă, în esență, calitatea activității economice de a utiliza rațional factorii de producție în orice unitate producătoare de servicii de utilitate publică, fiind o cerință fundamentală care trebuie să orienteze în permanență acțiunile și deciziile actorului economic. Noțiunea de servicii publice există în toate statele membre ale Uniunii Europene, diferența care există între serviciile publice din țările europene se regăsește la nivel de execuție și de mijloace de conservare a serviciilor respective. Performanțele serviciului public sunt măsurate utilizând diverși indicatori și reprezintă gradul maxim de satisfacție ce poate fi oferit consumatorului, precum și gradul de utilizare a capacității serviciului public .

Sinonimul performanței este o calitate ireproșabilă a serviciului public furnizat clientului și un tratament nediferențiat aplicat tuturor. Stabilirea performanței unei organizații nu este un lucru ușor și cu atât mai mult pentru o organizație publică. In principiu, în sectorul public există o serie de dificultăți în definirea noțiunii de performanță. Prima se referă la sensul dat conceptului de performanță. A doua dificultate ține de modalitatea de obținere a performanțelor. Iar a treia are în vedere identificarea criteriilor și a indicatorilor de performanță (evaluarea performanței).

„Managementul este procesul întreprins de una sau mai multe persoane în vederea coordonării activităților altor persoane spre a obține rezultate pe care nu le-ar înregistra dacă ar acționa individual.”

Sunt două aspecte de reținut în această definiție. Primul constă în activitatea managerilor de a acționa fie individual, fie colectiv în vederea atingerii obiectivelor. Al doilea, managementul implică deciziile conștiente ale managerilor în cea ce privește stabilirea și realizarea obiectivelor. Iată deci flexibilitatea care se poate întâlni uneori în cadrul practicilor de management din punct de vedere al acționării individuale sau colective a membrilor, flexibilitate care este dependentă în cele mai multe cazuri de caracteristica problemei aflată

pe masa de discuții.

„Managementul este arta și știința de a-i face pe alții să acționeze în așa fel încât să se atingă obiectivele unei organizații.”

Aspectul principal care poate fi observat în această situație constă în îmbinarea celor două elemente ale managementului fără de care nu ar fi posibilă o discuție în acest sens. Atât știința, cât și arta, puse în paralel în egală măsură dau naștere funcțiilor de bază, specifice, în dirijarea și administrarea eficientă și eficace a tuturor activităților de management.

Un alt aspect care reiese de aici se referă la faptul că pentru a ajunge la obiectivele stabilite, managerii trebuie să îndeplinească anumite funcții de bază cum ar fi: planificarea,organizarea, motivarea – antrenarea, coordonarea și controlul.

Așadar, „managementul poate fi privit ca și un proces efectiv de atingere a obiectivelor din cadrul unei organizații, într-un mod cât mai eficient prin utilizarea funcțiilor de planificare, organizare, control și administrare a resurselor existente în organizația respectivă.”

Planificarea este acea acțiune prin care un manager analizează situațiile viitoare cu care organizația sa ar putea să se confrunte, luând deciziile optime privind activitățile necesare care vor trebui efectuate și ținând cont de resursele necesare pentru finalizarea acestora.

Organizarea implică punerea cap la cap a tuturor sarcinilor și activităților care urmează apoi să fie repartizate pe diferite departamente, în funcție de domeniul de activitate cu care sunt compatibile, împreună cu resursele necesare efectuării acestora.

Administrarea poate fi definită ca fiind acea utilizare corectă a tuturor resurselor de către un manager dintr-o organizație în așa fel încât, umplerea golurilor acesteia să fie efectuată cu succes de angajații pe care managerul respectiv îi are în subordine.

4.3. Sistemul indicatorilor de performanță aplicabil pentru serviciile publice

Acesta cuprinde două categorii de indicatori de performanță :

Indicatori economici

Indicatori de calitate

Din prima categorie fac parte:

Costul serviciului, ca indicator de performanță constituie punctul de plecare în studiile de productivitate, unde este comparat în timp și ponderat cu un indice, pentru a elimina influența inflației. Frecvent indicatorul se folosește pentru a compara și analiza evoluția productivității pentru un serviciu public. Cea mai mare parte a managerilor din organizațiile de servicii cunosc costul unui metru cub de apă sau al ridicării deșeurilor menajere( tone sau metru cub /locuitor) și pe baza acestor informații se poate face o analiză atentă a cauzelor care determină nivelul serviciul public oferit.

Tariful serviciului reprezintă prețul de vânzare al serviciilor publice, ținând seama de costul investițiilor și de cel al intrărilor( apă brută, energie, forță de muncă).

Eficiența serviciilor publice de monopol, cum ar fi randamentul unei rețele de apă măsurată și facturată și cantitatea totală de apă produsă.

Pentru cea de a doua categorie cea a indicatorilor de calitate sunt necesare mențiuni speciale.Calitatea serviciului public este apreciată, în cele mai multe situații, de măsura în care acesta răspunde așteptărilor clienților. Importante în acest sens sunt următoarele aspecte:

Oportunitatea serviciului public;

Accesibilitatea serviciului public;

Continuitatea în furnizarea serviciului public;

Gradul de confort și curtoazie manifestat de furnizorii de servicii față de clienți, etc.

Deoarece calitate este mai dificil de măsurat și cuantificat, în instituțiile care oferă servicii din țările dezvoltate au fost elaborate și implementate sisteme de control al calitații serviciilor, care urmăresc realizarea calității în fiecare din fazele procesului prin care se realizează serviciul public potrivit unor reguli și proceduri specifice.

Indicatorii de calitate sunt de mai multe feluri:

Indicatori tehnici care se referă în principal la volumul serviciilor, cum ar fi: numărul de persoane care frecventează bibliotecile publice, numărul de cereri primite pentru acordarea de ajutoare sociale, presiunea apei calde, apei reci, etc;

Indicatori de mediu: gradul de poluare fonică, gradul de poluare chimică, gradul de încărcare cu noxe a mediului ambiant, etc;

Indicatori specifici de calitate: calitatea apei potabile, gradul de puritare al apei potabile,

temperatura la client a apei calde furnizate, gradul de confort în mijloacele de transport în

comun, etc;

Indicatori de servire a consumatorului:

Accesibilitatea serviciului: orele de program, timpul de așteptare pentru un serviciu public;

Gradul de satisfacere al beneficiarului serviciului: nivelul de pregătire profesională a

absolvenților de liceu;

Eficacitatea managerilor organizației de servicii: capacitatea managerilor de a realiza obiectivele stabilite ale organizației de servicii;

Eficiența economică și managerială a organizației de servicii: valoarea resurselor cu care au fost obținute rezultatele și calitatea deciziilor de management.

Indicatorii de performanță prezentați demonstrează că există suficiente forme de determinare a gradului în care serviciile publice oferite satisfac nevoi sociale de interes general și, în același timp permit determinarea contribuției fiecărui angajat, manager și executant dintr-o instituție publică la realizarea și furnizarea serviciilor oferite.

4.4. Măsurarea performanței

Măsurarea performanței este un concept a cărui definiție nu poate fi făcută în mod exact, deoarece diminsiunea acestuia transcede aria unui anumit domeniu științific. Așadar în funcție de specializarea și domeniul profesional al fiecărui autor care a încercat să definească acest concept, se întâlnesc o serie de definiții care pun accentul fie pe partea economică, fie pe conceptele de eficiență și eficacitate, sau pe cele de obiective și scopuri manageriale.

În mediul public performanța este foarte dificil de cuantificat sau de identificat, deoarece nu există un criteriu economic, bazat pe cifre concrete care să reflecte profitul, necesar în estimarea nivelul de performanță atins de către o organizație economică. Acest fapt generează un prim obstacol în evaluarea performanței instituțiilor publice, care nu se bazează pe considerente de eficiență, ci pe cele de eficacitate.

Scopul diferit al instituțiilor publice față de cele private atrage după sine un altfel de sistem de performanță, care de cele mai multe ori este imposibil de măsurat și cuantificat. Însă nu doar scopul diferit face ca sistemele de măsurare a performanței să fie dificil de aplicat ci și modalitatea prin care se desfășoară anumite acțiuni, și responsabilii evaluării acestora.

b#%l! Măsurarea performanței unei organizații publice este definită de aspecte ce țin de modul în care resursele umane, materiale sunt utilizate în vederea realizării obiectivelor propuse de aceea organizație, și de nivelul așteptărilor și gradul de mulțumire al beneficiarilor față de

serviciile furnizate. Acest proces este un set de activități desfășurat de resursa umană a unei organizații, care vizează îmbunătățirea continuă a activităților specifice, prin evaluarea și cuantificarea rezultatelor și nu numai, în vederea optimizării acestora și atingerea scopurilor.^+a?

Datele obținute ca urmare a desfășurării unui proces, sau activități de către o instituție publică, prin aplicarea sistemelor de măsurare a performanței, pot fi utilizate în vederea procesului bugetar. Astfel anumite activități sunt mai performante decât altele, acest fapt putând influența modul de alocare a resurselor financiare. Astfel dacă se realizează măsurări ale performanței pe rezultatele obținute, și totodată se analizează cheltuielile necesare obținerii respectivelor rezultate, se poate schimba abordarea în ceea ce privește construcția bugetară.

Instituțiile publice pot utiliza măsurarea performanței pentru a-și construi o imagine pozitivă în ochii cetățenilor. Acest lucru este realizabil prin creșterea nivelului de comunicare dintre instituție și cetățean, comunicare referitoare la rezultatele obținute, și cuantificate ca urmare a aplicării măsurării performanței. Astfel o instituție care aplică măsurarea performanței și care va oferi cetățenilor rezultatele acesteia, va fi considerată o instituție serioasă, de încredere.

În prezent, majoritatea statelor dezvoltate folosesc, într-o formă sau alta, sisteme de măsurarea performanței în instituțiile lor publice pentru a evidenția buna guvernare. Sunt folosite în cadrul acestor state, în funcție de specificul administrației și de ceea ce doresc

să scoată în evidență, programele de tipul Oregon Benchmarks, Minnesota Milestones, Texas Tomorrow, din Statele Unite ale Americii, destinate a evidenția bună guvernare a administrației publice locale și cele centrale, programele de tipul Citizen Charter aplicate în Marea Britanie, Australia, Noua Zeelandă, India care doresc stimularea creșterii transparenței și calității serviciilor publice oferite cetățenilor.

4.5. Modele de măsurare a performanței în administrația publică

Încercarea de a îmbunătății raportul legat de calitate și eficiență, raportat la costul necesar furnizării unor servicii publice de către administrația publică, a dus la realizarea și dezvoltarea unor serii de instrumente bazate pe studii, cercetări comparate. Astfel pentru a măsura eficiența și a stabili un raport calitate-preț cât mai mic, administrația publică este obligată să utilizeze unele metode din mediul privat sau din alte tipuri de organizații internaționale, pentru a realiza o activitate cât mai eficientă.

Benchmarking-ul este o formă de analiză comparată, care pune accentul preponderent pe performanță. Altfel spus benchmarking-ul este ”o performanță sau un obiectiv funcțional care permite să atingă unnivel excelent de calitate, de realizări, cost și rapiditate. Este necesar ca procesul, produsul sau serviciul să fie măsurat comparativ, cu un proces, produs sau serviciu recunoscut ca fiind cel mai bun din lume.”

Necesitatea benchmarking-ului apare ca urmare a dorinței organizațiilor de a-și îmbunătății performanțele, respectiv indicatorii sistemelor de măsurare a acestora. Acest instrument de măsurare a performanței oferă astfel organizațiilor perspectiva îmbunătățirii

performanței, prin raportarea nivelului actual de performanță cu un nivel de performanță maxim atins în cadrul unei alte organizații.

Un alt model care poate fi implementat în cadrul instituțiilor publice din România, și care vizează în general indicatorul calitate, este modelul E.F.Q.M elaborat de către European Foundation for Quality Management. Acesta vizează pe lângă o analiză prealabilă S.W.O.T și un studiu comparativ al rezultatelor și activităților cu un model de performanță folosit în cadrul unei alte organizații. Prin intermediul acestui model o instituție își poate dezvolta procesul de management și crește nivelul de performanță, ca urmare a atingerii obiectivelor.

Acest model vizează în principal calitatea serviciilor oferite și a activităților întreprinse, care corelate cu satisfacția cetățenilor furnizează informații, în legătură cu performanța atinsă în organizație.Calitatea și satisfacția cetățenilor față de serviciile oferite, sunt două componente importante pentru măsurarea performanței.

Un alt model de măsurare al performanței care ar putea fi implementat în cadrul administrației publice este modelul analizei diagnostic, care presupune parcurgerea mai multor etape, în vederea atingerii unei documentări vaste cu privire la modul în care se realizează o activitate. Identificarea punctelor forte și ale deficiențelor activităților desfășurate în cadrul unei organizații, generează stabilirea unei strategii de restructurare și perfecționare a proceselor de

management, necesare în atingerea unui nivel ridicat de performanță.

Cadrul Comun de Autoevaluare a Funcționării Instituțiilor Publice sau C.A.F (Common Assesement Framework), este un instrument care permite efectuarea unei analize diagnostic asupra modului de funcționare a instituțiilor publice, pe baza principiilor managementului calității totale T.Q.M (Total Quality Management). Modelul CAF este adaptat la specificul instituțiilor publice și are o structură bine definită, formată din 9 criterii și 28 subcriterii.

Avantajele implementării modelului C.A.F sunt date de implicarea angajațiilor din toate departamentele, faptul că acest model se bazează pe fapte și nu pe aspecte individuale subiective. Totodată acesta permite realizarea unei diagnoze asupra modului de funcționare a instituției și identifică punctele forte și zonele ce necesită îmbunătățiri, scopul fiind realizarea unei îmbunătățiri continue. Si un ultim aspect care denotă avantajul implementării modelului C.A.F este dat de nivelul scăzut al costurilor de implementare.

BIBLIOGRAFIE b#%l!^+a?

Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Vol. I, Ed. a-3-a, Ed.All Beck, București, 2001;

Augustin Fuerea, Manualul Uniunii Europene, Editura Universul Juridic, București, 2011;

Cezar Manda, Administrația publică în România, Editura Didactică și Pedagogică, București, 1999;

Corneliu- Liviu Popescu, Principiul autonomiei reflectat în documentele internaționale în cadrul Comisiei Europei, Comunicare Congres Jubiliar ISAR, Sibiu, 1995.;

Corneliu-Liviu Popescu, Autonomia locală și integrarea europeană, Ed. All Beck, București, 1999;

Dana Apostol Tofan, Instituții europene administrative, Editura C. H. Beck, București, 2006;

Diana Camelia Iancu, Uniunea Europeană și Administrația Publică, Editura Collegium, București, 2010;

Elena Emilia Ștefan, Manual de drept administrativ, Editura Universul Juridic, București, 2014;

G. Vedel, Droit administratif, Paris, 1973;

I. Deleanu, Drept constituțional și instituții politice, Tratat, Vol I, Editura “Europa Nouă“, București, 1996;

I. Santai, Drept administrativ și știința administrației, Vol I, Univ. Lucian Blaga, Sibiu, 1998;

Ilie Iovănaș, Drept administrativ și elemente ale științei administrative, Ed. Didactică și Pedagogică, 1977;

Ioan Alexandru, Drept administrativ european, Editura Universul Juridic, București, 2008;

Jean-Piere Debois, Droit administratif, Tome I, Eyralles, Paris, 1992;

M. Preda, Drept administrativ – partea generală, Ed. Lumina Lex, 2000, București;

Mihai T. Oroveanu, Tratat de drept administrativ, Univ. Creștină “Dimitrie Cantemir”, București, 1994;

Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, Vol. I, București, 1934;

R. Chapus, Droit administratif général, tome 1, 9e édition, Montchrestien, Paris, b#%l!^+a?1995;

www.infoeuropa.ro. b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a?

BIBLIOGRAFIE b#%l!^+a?

Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Vol. I, Ed. a-3-a, Ed.All Beck, București, 2001;

Augustin Fuerea, Manualul Uniunii Europene, Editura Universul Juridic, București, 2011;

Cezar Manda, Administrația publică în România, Editura Didactică și Pedagogică, București, 1999;

Corneliu- Liviu Popescu, Principiul autonomiei reflectat în documentele internaționale în cadrul Comisiei Europei, Comunicare Congres Jubiliar ISAR, Sibiu, 1995.;

Corneliu-Liviu Popescu, Autonomia locală și integrarea europeană, Ed. All Beck, București, 1999;

Dana Apostol Tofan, Instituții europene administrative, Editura C. H. Beck, București, 2006;

Diana Camelia Iancu, Uniunea Europeană și Administrația Publică, Editura Collegium, București, 2010;

Elena Emilia Ștefan, Manual de drept administrativ, Editura Universul Juridic, București, 2014;

G. Vedel, Droit administratif, Paris, 1973;

I. Deleanu, Drept constituțional și instituții politice, Tratat, Vol I, Editura “Europa Nouă“, București, 1996;

I. Santai, Drept administrativ și știința administrației, Vol I, Univ. Lucian Blaga, Sibiu, 1998;

Ilie Iovănaș, Drept administrativ și elemente ale științei administrative, Ed. Didactică și Pedagogică, 1977;

Ioan Alexandru, Drept administrativ european, Editura Universul Juridic, București, 2008;

Jean-Piere Debois, Droit administratif, Tome I, Eyralles, Paris, 1992;

M. Preda, Drept administrativ – partea generală, Ed. Lumina Lex, 2000, București;

Mihai T. Oroveanu, Tratat de drept administrativ, Univ. Creștină “Dimitrie Cantemir”, București, 1994;

Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, Vol. I, București, 1934;

R. Chapus, Droit administratif général, tome 1, 9e édition, Montchrestien, Paris, b#%l!^+a?1995;

www.infoeuropa.ro. b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a?