Drеptul LA Buna Admіnіstrarе

DREPTUL LA BUNA ADMINISTRARE

CUPRINS

INTRODUCERE

CAPITOLUL 1

ASPECTE CONCEPTUALE PRIVIND BUNA ADMINISTRARE

1.1. Importanța semnificației conceptului de bună administrare la nivelul Uniunii Europene

1.1.1. Dreptul la o bună administrare potrivit Cartei Drepturilor Fundamentale a

Uniunii Europene

1.1.2. Codul european al bunei administrări privit ca instrument de realizare al

acesteia

1.1.3. Dreptul la o bună administrare în Tratatul construind o Constituție pentru

Europa

1.2. Exemplificarea conținutul dreptului la o bună administrare

1.3. Analiza ombudsmanul european – privit ca principal garant de protecție a dreptului fundamental la o bună administrare

CAPITOLUL 2

PRINCIPIILE ADMINISTRAȚIEI PUBLICE FORMULATE LA NIVELUL UNIUNII EUROPENE ȘI CARTEA DREPTURILOR FUNDAMENTALE A U.E

2.1. Analiza conceptul de bună administrație la nivelul Consiliului Europei

2.1.1.Delimitarea principiilor bunei administrații în rezoluții și recomandări ale

Consiliului Europei

2.1.2. Consolidarea Codului european de bună administrație

2.1.3. Delimitarea principiilor bunei administrații în jurisprudența Curții Europene a

Drepturilor Omului

2.2. Cartea Drepturilor fudamentale ale Uniunii Europene

CAPITOLUL 3

STUDIU DE CAZ PRIVIND ANALIZA BUNEI ADMINISTRĂRI ÎN ROMÂNIA

3.1. Analiza dreptului la o bună administrare în Constituția României

3.1.1. Egalitatea de drepturi și accesul liber la justiție

3.1.2. Dreptul la apărare, informare și pețiționare

3.1.3. Dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică și la delegarea legislativă

3.2. Delimitarea principiilor de bază specifice bunei administrări

3.3. Analiza Avocatului poporului ca principal instrument de apărare a dreptului la o bună administrare

3.3.1. Aspecte juridice și analiza statutului Avocatului Poporului

3.3.2. Delimitarea atribuțiilor Avocatului Poporului privind protejarea dreptului

cetățeanului la o bună administrare

CONCLUZII

BIBLIOGRAFIE

INTRODUCERE

În limbajul științelor juridice și administrative al ultimilor ani, sintagme, precum buna guvernare, respectiv buna administrare, reprezintă concepte cu un conținut complex care vizează în esență asigurarea unui management eficient al treburilor publice. Cu privire la diferența de conținut și amploare al celor două noțiuni, însuși marele filosof antic Platon arăta în dialogurile sale că „a guverna nu înseamnă a acționa conform legilor, ci a exercita arta conducerii.

Promovând o concepție diferită, unii autori francezi, în încercarea de a releva diferența terminologică dintre buna guvernare și buna administrare, arată că termenul guvernare, deși se bucură de un mare succes și a devenit unul dintre cuvintele cheie ale administrației publice moderne, a fost considerat ambiguu și astfel s-a optat pentru termenul administrație, care este mai precis, mai clar, mai clasic.

Fără a împărtăși pe deplin acest ultim punct de vedere, considerăm și noi că între cele două concepte aflate în discuție, există strânse corelații ca de la întreg (buna guvernare), la parte (buna administrare) ori gen proxim și diferență specifică, indubitabil fiind că cele două noțiuni se interconectează și influențează reciproc, fără însă a fi similare. Înainte de a ne apleca in extenso asupra problematicii bunei administrări, în cele ce urmează vom realiza succinte diseminări conceptuale ale noțiunii de bună guvernare, cu scopul de a înțelege diferențele dintre cele două noțiuni, în scopul evitării oricăror confuzii de natură terminologică.

La nivelul organizațiilor internaționale promotoare de politici, termenul de bună guvernare este asociat cu orice tip de politică publică sau privată, în funcție de diferite raporturi de responsabilitate

Codul bunei administrații stabilește principiile și normele pe care administrațiile publice trebuie să le aplice în raporturile lor cu persoanele private, în scopul de a asigura realizarea unei bune administrații.

CAPITOLUL 1

ASPECTE CONCEPTUALE PRIVIND BUNA ADMINISTRARE

1.1. Importanța semnificației conceptului de bună administrare la nivelul Uniunii Europene

În societatea contemporană, caracterizată prin promovarea și protejarea drepturilor individuale ale cetățenilor, se impune realizarea unui nou și permanent echilibru între dominația administrației și principiile democratice. Administrația publică – s-a spus – trebuie să se întoarcă la rosturile sale fundamentale, acelea de a sluji interesele cetățenilor și de a nu exacerba caracterul dominant al acesteia.

Unii doctrinari contemporani din domeniul științelor administrative admit că se observă că textele care pretind să definească conținutul acestora sunt axate fie pe rezultatele tangibile ale acțiunii guvernamentale (în cazul bunei guvernări), fie pe procedurile ce trebuie respectate de administrația publică (în cazul bunei administrări).

Unii autori români atunci când afirmă: „cu timpul, conceptul puțin nebulos al bunei guvernări a căpătat o definire obiectivă prin includerea sa în Carta Drepturilor Fundamentale ". În sprijinul celor afirmate consemnăm de exemplu, existența unor temeiuri juridice distincte pentru fiecare dintre cele două noțiuni în cuprinsul Tratatului privind funcționarea Uniunii Europene, varianta sa consolidată: art. 151 – în ce privește conceptul de bună guvernare, respectiv art. 41 – intitulat dreptul la o bună administrare – al Cartei Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, ca parte componentă a Tratatului de la Lisabona, în ce privește problematica bunei administrări. Idealul unei „bunei orânduiri" a societății este tot atât de vechi precum statele ca formă de organizare a comunităților umane. Așa cum se arată în literatura de specialitate, termenul de bună guvernare a fost menționat încă din Grecia antică, Aristotel, indica masele de cetățeni printre candidații legitimi la suveranitate, atâta vreme cât posedă anumite calități necesare pentru o bună guvernare a cetății în comun, chiar dacă, individual, membrii ei nu o posedă. Cu toate acestea, accepțiunea noțiunii bună guvernare este de origine economică, datând din anii 1930, când Ronald Coase și alți economiști americani au formulat teoria potrivit căreia o firmă se dezvoltă atunci când modelele sale de coordonare internă permit să se reducă costurile tranzacțiilor pe piață. în acest mod firma se dovedește atunci mai eficientă decât piața în a organiza anumite tranzacții. Începând cu anul 1979, termenul bună guvernare a fost preluat și utilizat de științele politice din Marea Britanie cu ocazia finanțării de către guvern a unui program de cercetare despre reconstruirea puterii locale. în consens cu aceasta, în doctrină s-a remarcat că noțiunea de bună guvernare a apărut mai întâi în politică, manifestându-se inițial ca o valoare morală, și că abia în statele moderne a obținut valoare juridică.

În ultimele decenii, conceptul de guvernare și-a multiplicat și diversificat prezența într-un mare număr de lucrări de specialitate, ca și în discursul public național și internațional, numitorul comun al acestor apariții fiind marea eterogenitate a înțelesurilor. Folosirea conceptului de către diferite curente de gândire face ca termenul de bună guvernare să aibă semnificații variabile și să fie adaptabil la numeroase contexte.

Doctrina de drept public identifică drept principale caracteristici ale bunei guvernări următoarele: legitimitatea, responsabilitatea, managementul eficient, accesul la informație. Reflectat relativ recent în dezbaterea teoretică și în consacrarea normativă de la nivel european și național, conceptul de bună administrare a cunoscut în timp o evoluție sinuoasă, fiind susceptibil de accepțiuni diferite. Astfel, doctrina internațională reține utilizarea conceptului bună administrare încă din prima jumătate a secolului XX, atunci când Charles H. Judd prezenta câteva probleme ale sistemului educațional din Statele Unite ale Americii, ca forme care obstrucționează buna administrare, aceasta din urmă fiind privită ca o activitate eficientă a școlilor.

In doctrina internațională actuală, buna administrare este calificată fie ca un principiu esențial al administrației publice care presupune delegarea corespunzătoare a puterilor la fiecare nivel, cu precizarea bine determinată a modului de exercitare a acestor puteri la aceste niveluri', fie ca „o categorie nelimitată de drepturi și obligații'. Un rol esențial în conturarea conceptualizării juridice a bunei administrări a revenit Curții de Justiție a Comunităților Europene, respectiv Tribunalului de Primă instanță care, în jurisprudența lor au statuat o serie de principii și reguli necesare a fi respectate în relația dintre particulari și administrația comunitară, uneori cu referiri explicite la un deziderat al bunei administrări sau a unei administrări corecte (sound administration), noțiuni pe care le apreciem a fi similare.

In prezent, reglementarea unui drept fundamental la o bună administrare semnifică o nouă etapă în dezvoltarea conceptului de bună administrare, care devine astfel un instrument la îndemâna cetățenilor administrați, în raporturile lor cu autoritățile și instituțiile publice, europene sau naționale. În acest sens, în doctrină s-a arătat că dreptul la o bună administrație se manifestă pe două paliere diferite:

– la nivel european, în favoarea persoanei ce are calitatea de cetățean ori de rezident al Europei unite, există un drept la o bună administrare în raporturile sale cu organele și instituțiile Uniunii Europene, așa cum este prevăzut acest drept în Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene;

– la nivel național, există un drept fundamental la o bună administrație la care se referă Recomandarea CM/Rec (2007)7, prevăzut în favoarea cetățenilor celor 47 de state membre ale consiliului Europei, în ceea ce privește raporturile acestora cu instituțiile și organele administrative din statele ai căror rezidenți sunt.

Dincolo de varietatea acestor abordări, considerăm că orice discuție asupra dezvoltării conceptului de bună administrare, inclusiv evoluția sa de la simple principii la consacrarea normativă sub forma unui drept la o bună administrare, necesită în momentul de față o abordare complexă care vizează trei ordini juridice distincte, deopotrivă concurente, dar complementare și convergente, respectiv trei sisteme diferite de competență administrativă – Uniunea Europeană, Consiliul Europei și țara noastră.

1.1.1. Dreptul la o bună administrare potrivit Cartei Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene

Dreptul la o bună administrare a fost prevăzut pentru prima dată, în mod expres, în cuprinsul art. 41 al Cartei Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene sub următoarea formulare:

– „Orice persoană are dreptul să-și vadă cauzele tratate imparțial, echitabil și într-un termen rezonabil de către instituțiile și organismele Uniunii. Acest drept presupune, în special: dreptul oricărei persoane de a fi ascultată înainte ca o măsură individuală care ar afecta-o defavorabil să fie luată în potriva sa; dreptul oricărei persoane de a avea acces la dosarul care o privește, respectând interesele legitime ale confidențialității, ale secretului profesional și ale cauzelor sale; obligația administrației de a-și motiva deciziile.

– Orice persoană are dreptul la repararea de către comunitate a pagubelor produse de instituții sau de funcționarii acestora în exercitarea atribuțiilor lor, conform principiilor generale comune drepturilor statelor membre.

– Orice persoană se poate adresa instituțiilor Uniunii într-una din limbile tratatelor, primind răspuns în aceeași limbă".

Analizând modalitatea de redactare a textului art. 41 al Cartei, așa cum ne-am exprimat și cu o altă ocazie, considerăm că aceasta este ușor criticabilă de vreme ce, în însăși conținutul dreptului individual la o bună administrare se recurge la instituirea, în mod singular și confuz, a unei obligații – aceea a administrației de a-și motiva deciziile. Considerăm că logic ar fi fost să se realizeze o legătură explicită între dreptunormativă sub forma unui drept la o bună administrare, necesită în momentul de față o abordare complexă care vizează trei ordini juridice distincte, deopotrivă concurente, dar complementare și convergente, respectiv trei sisteme diferite de competență administrativă – Uniunea Europeană, Consiliul Europei și țara noastră.

1.1.1. Dreptul la o bună administrare potrivit Cartei Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene

Dreptul la o bună administrare a fost prevăzut pentru prima dată, în mod expres, în cuprinsul art. 41 al Cartei Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene sub următoarea formulare:

– „Orice persoană are dreptul să-și vadă cauzele tratate imparțial, echitabil și într-un termen rezonabil de către instituțiile și organismele Uniunii. Acest drept presupune, în special: dreptul oricărei persoane de a fi ascultată înainte ca o măsură individuală care ar afecta-o defavorabil să fie luată în potriva sa; dreptul oricărei persoane de a avea acces la dosarul care o privește, respectând interesele legitime ale confidențialității, ale secretului profesional și ale cauzelor sale; obligația administrației de a-și motiva deciziile.

– Orice persoană are dreptul la repararea de către comunitate a pagubelor produse de instituții sau de funcționarii acestora în exercitarea atribuțiilor lor, conform principiilor generale comune drepturilor statelor membre.

– Orice persoană se poate adresa instituțiilor Uniunii într-una din limbile tratatelor, primind răspuns în aceeași limbă".

Analizând modalitatea de redactare a textului art. 41 al Cartei, așa cum ne-am exprimat și cu o altă ocazie, considerăm că aceasta este ușor criticabilă de vreme ce, în însăși conținutul dreptului individual la o bună administrare se recurge la instituirea, în mod singular și confuz, a unei obligații – aceea a administrației de a-și motiva deciziile. Considerăm că logic ar fi fost să se realizeze o legătură explicită între dreptul conferit persoanei fizice și obligația corelativă a autorităților și instituțiilor comunitare de a-și motiva propriile acte, pentru a nu se ajunge la situația de a se defini un drept printr-o obligație. De altfel și alți reputați autori ai dreptului public din țara noastră au remarcat „stângăciile redactării dreptului la o bună administrare", au calificat conținutul său „incomplet și defectuos", subliniind în același timp două dintre neajunsurile textului actual al Cartei: 1) necesitatea precizării și detalierii drepturilor subiective care decurg din acest principiu și 2) dificultățile ce se întrevăd pentru instituțiile și organele ce vor aplica regulile cuprinse în art. 41 precum și în articolele care au o strânsă legătură cu acesta.

In ceea ce privește natura juridică a dreptului la o bună administrare, constatăm că sub aspectul poziționării sale, acesta este plasat în cuprinsul celui de al V-lea capitol al Cartei intitulat „Drepturile cetățenilor". Prin urmare, vorbim despre un drept individual fundamental, legat intrinsec de fiecare persoană fizică ce are statutul de cetățean al Uniunii Europene.

Structural, acest drept cetățenesc prezintă un conținut complex, ce înglobează o multitudine de drepturi subiective – dreptul persoanei la soluționarea cauzelor proprii în mod imparțial și echitabil, într-un termen rezonabil, dreptul de a fi ascultat, dreptul de acces, dreptul de a obține motivarea deciziilor administrației, dreptul la repararea pagubelor produse de instituții sau funcționari comunitari, precum și dreptul de a se adresa Uniunii în limbile tratatului – unele dintre acestea drepturi procedurale iar altele drepturi materiale. Toate acestea formează conținutul raporturilor juridice dintre autoritățile publice naționale și supranaționale, respectiv cetățeni.

Interesant este că inițial, Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene nu se bucura de forța juridică necesară impunerii drepturilor pe care le statua – deci nici a dreptului la bună administrare. Acesta a fost și motivul pentru care, așa cum vom vedea, s-a urmărit consacrarea dreptului la o bună administrare prin dispozițiile Tratatului instituind o Constituție pentru Europa, demers care, după cum bine se cunoaște, a eșuat. In prezent, Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene face parte integrantă din versiunea consolidată a Tratatului privind funcționarea Uniunii Europene, bucurându-se de valoare juridică deplină, similară cu cea a oricăror alte dispoziții ale Tratatului.

1.1.2. Codul european al bunei administrări privit ca instrument de realizare al acesteia

In acord cu prevederile Cartei Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, la data de 6 septembrie 2001, Parlamentul European a adoptat printr-o rezoluție Codul European al Bunei Conduite Administrative, propus de Mediatorul European. Intr-o primă etapă, inițiativa instituirii unui Cod în acest sens i-a aparținut deputatului în Parlamentul European, Roy Perry, în anul 1998. Mai apoi, Mediatorul European, a desfășurat în acest sens o cercetare și a întocmit proiectul Codului pe care 1-a prezentat Parlamentului European sub forma unui raport special. Rezoluția Parlamentului European privind ratificarea Codului European al Bunei Conduite Administrative a avut la bază proiectul Mediatorului European, astfel cum acesta a fost amendat cu propunerile deputatului Roy Perry, raportorul Comisiei pentru petiții a Parlamentului European.

Codul se inspiră din legislația diferitelor state membre, dar ia în considerare și principiile dreptului administrativ european astfel cum sunt acestea consacrate în hotărârile Curții de Justiție a Comunităților Europene (C.J.C.E.) din ultimii 50 de ani. Urmărind să elimine unele carențe din activitatea funcționarilor publici, care pot duce la încălcarea unor drepturi și libertăți ale cetățenilor, pe de-o parte și să afecteze imaginea instituțiilor în care aceștia lucrează, pe de altă parte, Codul prezintă într-o manieră concisă modalitățile și principiile de lucru care trebuie respectate de instituțiile și organele Uniunii Europene în raport cu persoanele individuale.

In conformitate cu prevederile art. 2 intitulat ”Domeniul specific de aplicare", Codul se aplică tuturor funcționarilor și altor angajați ai Comunităților Europene cărora li se aplică Statutul Personalului și Condițiile de angajare a altor angajați, cum sunt persoanele angajate în baza contractelor de drept privat, experților detașați din cadrul administrațiilor naționale și stagiarilor. Codul se aplică tuturor raporturilor dintre, pe de-o parte, Instituțiile comunitare, respectiv administrațiile acestora și Public, pe de altă parte.

Obiectivul Codului European al Bunei Conduite Administrative este acela de a explica detaliat ce semnifică în practica administrativă comunitară dreptul la buna administrare, menționat în Cartă, în opoziție cu administrarea defectuoasă. Noțiunea de administrare defectuoasă ori conduită administrativă necorespunzătoare sau proastă administrare, nu este definită expres în conținutul Tratatelor constitutive astfel că trebuie înțeleasă așa cum a fost definită de Mediatorul European – după efectuarea unor consultări cu mediatorii naționali ai statelor membre – și aprobată de Parlamentul European. Astfel, în Raportul anual al Mediatorului (Ombudsmanului) European pentru anul 1997, s-a arătat: Conduita administrativă necorespunzătoare se întâlnește atunci când un organism public nu acționează în conformitate cu o regulă sau un principiu care are pentru el forță obligatorie. Un schimb de corespondență între Mediator și Comisia Europeană în cursul anului 1999, a relevat faptul că și Comisia a agreat această definiție. Pe cale de consecință, în sfera noțiunii de administrare necorespunzătoare pot intra în opinia noastră, aspecte precum: abuzul de putere; neglijența; discriminarea; lentoarea; proceduri incoerente, nedrepte și formaliste, exacerbându-le pe cele prescrise de lege; nefuncționarea sau incompetența; întârzierile și depășirea unor termene legale, refuzul sau lipsa informării etc. Ca urmare a ratificării Codului, Parlamentul European a adresat Comisiei Europene solicitarea de a prezenta un proiect de regulament care să cuprindă documentul și care ar avea un dublu rol: pe de-o parte să confere caracter obligatoriu prevederilor și principiilor cuprinse în acesta, asigurând aplicarea sa unitară la nivelul tuturor instituțiilor și organismelor Uniunii Europene, iar pe de altă parte, să sublinieze în ochii cetățenilor europeni și ai autorităților publice natura contradictorie a regulilor și a principiilor pe care le conține.

1.1.3. Dreptul la o bună administrare în Tratatul construind o Constituție pentru Europa

Deși în prezent eșecul Tratatului instituind o Constituție pentru Europa a devenit o certitudine, considerăm că cercetarea dreptului la o bună administrare nu ar fi completă dacă nu am realiza o analiză, fie ea și succintă, asupra modului în care acest drept a fost reglementat de Tratatul constituțional. Astfel, sub o formulare asemănătoare celei cuprinse în articolul 41 al Cartei Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, Tratatul instituind o Constituție pentru Europa consacra în cuprinsul art. II – 101, dreptul la buna administrare are formq:

– Orice persoană are dreptul de a beneficia de un tratament imparțial, echitabil și într-un termen rezonabil din partea instituțiilor, organelor și organismelor Uniunii, în ceea ce privește problemele sale.

– Acest drept implică, în special: dreptul fiecărei persoane de a fi ascultată înainte de luarea oricărei măsuri individuale care ar putea să o afecteze în mod nefavorabil; dreptul de acces al fiecărei persoane la dosarul propriu, cu respectarea intereselor legitime legate de confidențialitate și de secretul profesional și de afaceri; obligația administrației de a-și motiva deciziile.

– Orice persoană are dreptul la despăgubire din partea Uniunii pentru daunele cauzate de instituțiile, organele sau organismele acesteia, aflați în exercițiul funcțiunii, conform principiilor generale comune din dreptul intern a statelor membre.

– Orice persoană se poate adresa instituțiilor Uniunii într-una dintre limbile Constituției și are dreptul de a primi răspuns în aceeași limbă".

In ceea ce privește forma de prezentare a dreptului la o bună administrare sub aspectul terminologiei utilizate, făcând o comparație între modul de redactare a art. 41 al Cartei cu art. II – 101 al Tratatului Constituțional, poate fi observată utilizarea aproape a aceleiași formulări ca și în cuprinsul Cartei Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene. Prin urmare, în afara unor ajustări de natură semantică, dreptul la o bună administrație era reflectat în Tratatul Constituțional de o manieră similară celei realizate de Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, căci scopul consacrării sale în Tratat era acela de a-i conferi valoare juridică pentru a putea fi impusă respectarea exigențelor sale.

Așadar, textul Constituției Europene conținea dispoziții referitoare la dreptul oricărei persoane de a beneficia de un tratament echitabil imparțial și într-un termen rezonabil; conținutul acestui drept, pe care urmează să îl detaliem în capitolul următor, era precizat în cuprinsul celui de-al doilea aliniat, iar Codul Bunei Conduite Administrative era privit ca un instrument subsidiar de aplicare a acestor dispoziții Constituționale. În acest context, trebuie subliniate preocupările constante din această perioadă ale Comisiei Europene respectiv ale Mediatorului European de a transforma Codul într-o lege europeană cu privire la buna conduită în administrație, care să ajute la eliminarea dezorganizării din cadrul instituțiilor și organismelor comunitare, generate de existența unor reguli diferite. Se considera că legea europeană ar asigura aplicarea unor principii fundamentale unitare de către instituțiile și organismele comunitare în relația acestora cu cetățenii, subliniind importanța acestor principii atât pentru cetățeni, cât și pentru funcționari. Expresia „administrație deschisă, eficientă și independentă" înlocuia termenul de „bună administrare", numai că atributele „deschis, eficient și independent" nu trebuiau interpretate ca fiind exhaustive. In anul 2003, în timpul dezbaterilor ce au avut loc la Parlamentul European asupra raportului anual al Ombudsmanului (Mediatorului) European, s-a afirmat că, prevederile art. III-398 din Tratat consfințesc baza legală pentru un drept administrativ european, care să poată fi aplicat uniform asupra tuturor instituțiilor și organismelor comunitare.

1.2. Exemplificarea conținutul dreptului la o bună administrare

Dreptul indivizilor de a-și vedea cauzele tratate imparțial, echitabil de instituțiile și organismele Uniunii Europene

Încă din debutul său, art. 41 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, prevede că, orice persoană are dreptul de a-și vedea cauzele tratate imparțial, echitabil și într-un termen rezonabil de către instituțiile și organismele Uniunii, în ceea ce privește problemele sale. În dezvoltarea acestor principii, Codul European al Bunei Conduite Administrative statuează în cuprinsul art. 11, intitulat „Corectitudine" că, funcționarul public va acționa întotdeauna într-o manieră imparțială, echitabilă și rațională (rezonabilă). În acest context, în doctrină s-a arătat că unul dintre principiile fundamentale ale unei administrații publice moderne este neutralitatea și imparțialitatea față de cetățeni, motiv pentru care procedurile administrative sunt necesare pentru a asigura tratarea beneficiarilor în mod egal.

Autoritățile publice ajung la anumite decizii respectând regulile și principiile generale aplicate imparțial – principiul nediscriminării (art. 5 din Cod) – oricărei persoane care le adresează o cerere.

În legătură cu aceasta este necesar ca, în procesarea cererilor publicului și în adoptarea deciziilor, funcționarul să asigure respectarea principiului de egalitate a tratamentului. Cu alte cuvinte, persoanele care se află în aceeași situație sunt tratate într-o manieră similară. în accepțiunea Codului, funcționarul trebuie să evite în special orice discriminare nejustificată între membrii publicului, bazată pe naționalitate, sex, rasă, culoare, origine etnică sau socială, trăsături genetice, limbă, religie sau credință, opinii politice sau de altă natură, apartenență la o minoritate națională, proprietate, naștere, handicap, vârstă sau orientare sexuală. Atunci când totuși are loc o diferențiere a tratamentului, funcționarul trebuie să se asigure că acest fapt este justificat de caracteristicile obiective relevante ale cazului particular.

Și în jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene, principiile tratamentului imparțial și echitabil sunt adeseori relevate în strânsă legătură cu principiul egalității, acesta din urmă fiind consacrat ca unul dintre principiile fundamentale ale ordinii juridice comunitare; în acest sens Curtea arată că, situațiile similare nu trebuie tratate diferit decât în cazul în care diferențele sunt justificate obiectiv.

Apreciem că în strânsă legătură cu principiile imparțialității și echității, valoarea profesionalismului și a integrității profesionale în serviciul public produce efecte imediate asupra încrederii și previzibilității administrației publice. Codul European al Bunei Conduite Administrative prevede la art. 8 că funcționarul public este imparțial și independent, trebuind să se abțină de la orice acțiune arbitrară care afectează cetățenii și de la orice formă de tratament preferențial, indiferent de motivație. Comportamentul său nu trebuie să fie condus de interese personale, familiale sau naționale sau de presiuni politice, și trebuie să se abțină de la a lua decizii în care el sau una din rudele sale au interese financiare. In acest sens, art. 9 al Codului, intitulat „Obiectivitate" arată că, în adoptarea deciziilor, funcționarul trebuie să ia în considerare factorii relevanți, acordând fiecărui asemenea factor ponderea adecvată în luarea deciziei, ignorând orice elemente irelevante. În concepția SIGMA Papers nr. 27 OECD – Priciples for Public Administration, imparțialitatea a fost definită ca „absența preferințelor personale", iar preferința „favorizarea unui anumit aspect al unei situații date, creând un prejudiciu nejustificat și nedrept interesului general sau drepturilor altor părți interesate". Instituirea principiului termenului rezonabil reprezintă o expresie definitorie a dreptului la bună administrare în plan european. El pornește de la premisa că amânarea luării unor decizii ori finalizarea cu întârziere a procedurilor administrative pot cauza frustrări, injustiții sau pot afecta în mod negativ interesul public, cât și cel privat.

Adeseori, un astfel de fenomen este asociat cu ineficiența și incompetența funcționarilor publici, cu existența birocrației. Procedurile legale facilitează rezolvarea problemelor prin stabilirea unor limite clare de timp pentru finalizarea fiecărui caz. Este important de subliniat faptul că, sursa de inspirație a legiuitorului comunitar în ceea ce privește consacrarea conceptului termen rezonabil – este adevărat, de această dată fără conotații jurisdicționale – o constituie însăși Convenția europeană a drepturilor omului.

Codul Bunei Conduite Administrative, prevede la art. 17 – Termen rezonabil aferent adoptării deciziilor – că funcționarul trebuie să vegheze ca decizia relativă la fiecare cerere sau plângere adresată instituției să fie luată într-un termen rezonabil, fără întârziere, și în orice caz, nu mai târziu de două luni de la data depunerii acesteia.

Intr-o astfel de împrejurare, o decizie definitivă trebuie comunicată autorului solicitării în cel mai scurt timp. Aceeași regulă se aplică, potrivit Codului, răspunsului la scrisorile trimise de cetățeni, precum și răspunsurilor la notele administrative adresate de funcționari superiorilor pe linie ierarhică, pentru a le cere instrucțiuni cu privire la deciziile administrative pe care trebuie să le ia. Totuși, cu privire la exigența unui termen rezonabil, Curtea de Justiție a Uniunii Europene a stabilit în jurisprudența sa că este imposibil să se stabilească o anumită perioadă de timp maximă care să reprezinte un termen rezonabil, orice analiză în acest sens trebuind să țină seama de specificul fiecărei spețe în parte.

Dreptul persoanei de a fi ascultat înainte de aplicarea măsurilor individuale ce ar afecta-o negativ

Una dintre dimensiunile dreptului la buna administrare o constituie corectitudinea procedurală. In această accepțiune trebuie să existe proceduri care să asigure aplicarea legii în mod clar și imparțial, să acorde atenție valorilor sociale – respectul față de oameni și protecția demnității lor. Astfel, nicio persoană nu poate fi privată de drepturile sale fundamentale fără să fi fost avizată în prealabil și audiată într-o manieră corespunzătoare.

În acest sens, în jurisprudența Curții Europene de Justiție, prin Hotărârea nr. 234/84, s-a statuat că „respectul dreptului de apărare în toate procedurile deschise împotriva unei persoane și susceptibile de a-i produce un prejudiciu constituie un principiu fundamental de drept comunitar și trebuie să fie asigurat chiar în absența oricărei reglementări cu privire la procedura în cauză.

Acest principiu pretinde că persoana împotriva căreia Comisia a început o procedură administrativă, să fie în măsură, în cursul acestei proceduri, să-și facă cunoscut cu folos punctul său de vedere despre realitatea și pertinența faptelor și circumstanțelor invocate și despre documentele reținute de comisie în sprijinul susținerii sale când există o violare a dreptului comunitar. Când persoana respectivă nu este în măsură să comenteze documentele conținând informații acoperite de secretul afacerilor, Comisia nu poate reține aceste informații în decizia sa.

În acord cu aceasta, Codul bunei conduite administrative reglementează în cuprinsul art. 16 – ..Dreptul de a fi ascultat și dreptul la replică" – obligația funcționarului de a veghea ca, atunci când drepturile sau interesele cetățenilor sunt în joc, dreptul la apărare al acestora să fie respectat în fiecare etapă a procedurii de adoptare a deciziilor. In cazul în care trebuie luată o decizie care afectează drepturile sau interesele sale, orice persoană are dreptul să depună observații adresate în scris și, dacă este necesar, să prezinte observații orale, înainte ca decizia să fie adoptată.

Dreptul de acces la propriu dosar, cu respectarea intereselor legitime referitoare la confidențialitate și la secretul profesional și de afaceri

Această componentă a dreptului la o bună administrare presupune că orice persoană are dreptul să studieze dosarul prin care se soluționează o cerere a sa, cu respectarea programului instituției competente, limitarea acestui drept putând fi făcută în două cazuri prevăzute expres și anume, dacă este vorba de informații confidențiale și de respectarea secretului profesional. In scopul evitării refuzurilor nejustificate și a eventualelor abuzuri ale administrației în legătură cu comunicarea unor date și informații solicitate, Codul European al Bunei Conduite Administrative prevede, în cuprinsul alin. (3) al art. 22 intitulat,¿Solicitarea de informații", obligația pentru funcționari de a motiva caracterul confidențial al informațiilor pe care nu le pot furniza.

În legătură cu dreptul de acces al fiecărei persoane la dosarul propriu, Curtea de Justiție a Uniunii Europene a reținut în jurisprudența sa că „… principiul aplicabil în proceduri precum cele în fața unei Comisii de disciplină, reclamă ca un funcționar acuzat de abateri disciplinare să aibă cunoștință de toate datele pe care se bazează opinia formulată de Comisia în cauză – într-un timp suficient pentru a putea formula propriile observații". Altfel spus, dreptul de acces presupune dreptul persoanei de a lua la cunoștință în mod nemijlocit documentele pe care le instrumentează administrația publică, în așa fel încât să își poată formula și apoi, prezenta propriul său punct de vedere.

Obligația administrației de a-și motiva deciziile

Un element deosebit de important pentru realizarea deschiderii și transparenței în administrația publică îl constituie obligația autorităților publice de a-și motiva deciziile. Imperativul motivării actelor emise de instituțiile comunitare îl regăsim, în primul rând, în cuprinsul tratatelor constitutive ale Comunităților Europene. Astfel, potrivit art. 2961 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, varianta sa consolidată și art. 162 EURATOM, actele juridice comunitare – regulamentele, directivele și deciziile – se motivează și fac trimitere la propunerile, inițiativele, recomandările, cererile sau avizele prevăzute în tratate. In legătură cu aceasta, în doctrină s-a arătat că este necesară prezentarea „într-un mod clar și neechivoc a raționamentului instituției emitente a actului". Ea trebuie să existe și când motivarea este cuprinsă într-un act anterior adoptării măsurii, ceea ce nu exclude posibilitatea referirii la acestea.

În referire la problematica motivării actelor juridice comunitare, Curtea Europeană de Justiție a arătat în jurisprudența sa că, deciziile luate de funcționarii din instituțiile comunitare trebuie să fie motivate de o manieră suficientă, în așa fel încât să transmită elementele esențiale ale procedurii administrative aplicate și să aibă un grad de justificare suficient pentru a permite celui interesat să solicite un recurs la decizia finală. Așa cum s-a spus, amploarea și detalierea motivării depind de natura actului adoptat, iar cerințele pe care trebuie să le îndeplinească motivarea depind, astfel cum a decis Curtea de Justiție, de circumstanțele fiecărui caz. întinderea obligației de a motiva deciziile adoptate trebuie analizată ținând cont de contextul cazului în speță, ținând cont inclusiv de elemente precum timpul și facilitățile tehnice disponibile pentru a lua decizia. Curtea a decis chiar că în situația în care există un caz similar cu altele, soluția oferită din decizie să poată fi motivată într-o manieră sumară, de exemplu prin simpla referire la deciziile anteriore. Cu toate acestea, în cazul în care speța și decizia în cauză depășesc apreciabil cadrul stabilit atunci este obligația autorității comunitare în cauză să ofere explicații clare asupra raționamentului său.

0Codul European al Bunei Conduite Administrative prevede la art. 18 – intitulat „Obligația de a menționa temeiul deciziilor" – faptul că, fiecare decizie a unei instituții comunitare, care poate afecta drepturile sau interesele unei persoane particulare, va menționa temeiurile pe care se bazează, cu indicarea, în mod clar, a faptelor relevante și a bazei legale a deciziei. în același context se arată că, funcționarul trebuie să evite adoptarea de decizii bazate pe temeiuri sumare sau vagi ori care nu conțin raționamente individuale. Codul reglementează situațiile în care, datorită numărului ridicat de persoane vizate de decizii similare, nu este posibilă comunicarea în detaliu a temeiurilor care stau la baza adoptării deciziilor respective, și se trimit răspunsuri standard, obligând funcționarul să furnizeze ulterior, raționamentul individual avut în vedere la luarea unei decizii, cetățeanului care a solicitat în mod expres acest lucru. Tot în contextul exigenței motivării actelor juridice ale administrației, se impune a fi subliniat că buna administrare se bazează pe certitudinea și securitatea juridică în acțiunile și deciziile administrative, aspecte în măsură să ducă la înlăturarea arbitrariului din afacerile publice. Din această perspectivă, trebuie arătat că, în spațiul juridic comunitar, administrația publică trebuie să decidă în funcție de reglementările în vigoare și criteriile interpretative stabilite de Curtea de Justiție, fără a lua în considerare un alt aspect. Principiul legitimității (legalității) este preluat de Cod care, în art. 4 – Legitimitate – prevede că „funcționarul trebuie să își desfășoare activitatea în conformitate cu dreptul și aplică regulile și procedurile prevăzute în legislația comunitară.

Legitimitatea nu vine în contradicție cu puterea discreționară a administrației dacă aceasta este exercitată în condițiile și în limitele conferite de lege. Altfel spus, puterea discreționară nu se confundă cu arbitrariul ci semnifică „marja de libertate lăsată la libera apreciere a unei autorități astfel ca în vederea atingerii scopului indicat de legiuitor să poată recurge la orice mijloc de acțiune în limitele competenței sale". Necesitatea puterii discreționare este determinată de faptul că legislația nu poate prevedea orice tip de situație care ar putea interveni în timp. In acest sens, Curtea Europeană de Justiție a elaborat o adevărată jurisprudență a puterii discreționare în administrația publică, considerând că autoritățile publice trebuie să acționeze numai cu bună-credință, să urmărească interesul public într-o manieră rezonabilă să urmeze proceduri corecte, să respecte cerințele nediscriminării și să urmărească principiul proporționalității.

În strânsă legătură cu legitimitatea, proporționalitatea, ca principiu fundamental al dreptului comunitar, este reglementată de art. 6 al Codului Bunei Conduite Administrative. Ea presupune în esență ca, pe de-o parte în luarea deciziilor, măsurile luate să fie proporționale cu obiectivul vizat, evitându-se restrângerea drepturilor cetățenilor sau impunerea unor restricții când acestea sunt disproporționate în raport cu scopul cauzei respective, iar pe de altă parte, obligativitatea menținerii unui echilibru între interesul public general și cel particular. Ca o completare a principiului motivării, indicarea căilor de recurs împotriva deciziilor administrației este reglementată la nivel comunitar de art. 19 al Codului European al Bunei Conduite Administrative care arată că o decizie a instituției care afectează drepturile sau libertățile individuale trebuie să includă și modalități de introducere a recursului, în vederea atacării acestei decizii, precizându-se natura recursului, autoritățile care trebuie sesizate, precum și termenul limită pentru introducerea recursului. Funcționarul trebuie să asigure comunicarea în scris a deciziilor care afectează drepturile sau libertățile individuale, persoanei sau persoanelor interesate, imediat după adoptarea deciziei. Funcționarul nu poate comunica decizia altor persoane terțe, fără ca persoana în cauză să fie informată în prealabil. Obligația motivării deciziilor administrației, constituie așadar o componentă fundamentală a bunei administrări, întrucât ea stă la baza realizării, pe de-o parte a încrederii și previzibilității în administrația publică, iar pe de altă parte, a deschiderii și transparenței acesteia față de cetățean.

Deschiderea și transparența administrației publice sunt principii fundamentale ale asigurării dreptului la o bună administrare. În concepția SIGMA Papers nr. 27 OECD – Principles for Public Administration, deschiderea semnifică faptul că administrația este dispusă să accepte un punct de vedere venit din afara ei, iar transparența sugerează gradul de deschidere în cadrul unui scrutin sau al unei verificări. La nivelul Uniunii Europene, Tratatul privind Uniunea Europeană (consolidat) consacră în mod constant în cuprinsul dispozițiilor sale atât noțiunea de transparență, cât și pe cea de deschidere. Dreptul cetățenilor europeni de a avea acces la documentele instituțiilor, organelor, oficiilor și agențiilor Uniunii, indiferent de suportul de prezentare al acestora, a devenit un drept fundamental odată cu proclamarea sa prin art. 42 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, text care succede într-o ordine firească dreptul la o bună administrare, reglementat de textul art. 41 din același document.

1.2.5. Dreptul la despăgubire din partea Uniunii pentru daunele cauzate de instituțiile, organele sau organismele acesteia

În conformitate cu principiile generale comune ordinilor juridice ale statelor membre, prejudiciile cauzate de instituțiile sale sau de agenții săi în exercițiul funcțiunii lor". Astfel, posibilității recunoscute persoanelor din spațiul comunitar de a obține despăgubiri din partea uniunii pentru daunele cauzate de instituțiile, organele sau organismele comunitare, îi corespunde instituția răspunderii delictuale a administrației.

În dreptul administrativ, răspunderea presupune că, orice organism administrativ trebuie să răspundă de actele sale în fața unei alte autorități administrative, legislative sau juridice. Scopul unui astfel de control este acela de a stabili dacă administrația, prin serviciile sale publice își exercită funcțiile în mod efectiv, eficient și în limitele de timp stabilite, precum și dacă, principiile și procedurile prevăzute de reglementările generale sau speciale sunt prevăzute.

Instituirea răspunderii delictuale a Uniunii, reprezintă fără doar și poate o garanție a bunei administrări pentru cetățenii europeni, anume aceea că drepturile, libertățile și interesele lor legitime sunt respectate, sancționând fără echivoc conduita prejudiciabilă a administrației comunitare. Altfel spus, Uniunea trebuie să repare, potrivit principiilor generale comune ale dreptului statelor membre, orice daună cauzată acestora de către instituțiile, organele sau organismele comunitate, precum și de către angajații lor, în exercitarea atribuțiilor exercitate în virtutea tratatelor și a legislației derivate.

În acest sens, în literatura de specialitate s-a arătat că, în litigiile referitoare la daunele rezultate din obligațiile necontractuale ale Comunității, jurisdicția aparține Curții Europene de Justiție de la Luxemburg. Astfel, în jurisprudența Curții s-a statuat că angajarea răspunderii extracontractuale a Comunității presupune ca reclamantul să dovedească ilegalitatea comportamentului reproșat instituției în cauză, existența daunei produse prin acest comportament, precum și existența legăturii de cauzalitate între comportamentul respectiv și prejudiciul invocat. S-a considerat că natura ilegală a unui act emis de o instituție comunitară nu face în mod automat responsabilă Comunitatea pentru acordarea de reparații, în caz de daune, decât în măsura în care, în adoptarea unor măsuri de politică economică, există o violare suficient de flagrantă a unei reguli superioare de drept, pentru a se asigura protecția părții păgubite. În ceea ce privește omisiunile instituțiilor comunitare, prin Decizia nr. T-l 13/96 a Curții4 s-a stabilit că acestea nu sunt susceptibile de a angaja răspunderea extracontractuală a comunității decât dacă, printr-o astfel de omisiune instituțiile au violat o obligație legală rezultând dintr-o dispoziție comunitară. Astfel, răspunderea non-contractuală a Comunității pentru daunele cauzate, fie prin actele normative adoptate de instituțiile comunitare, fie prin omisiunile eronate de a adopta anumite acte nu poate fi angajată decât în prezența unei violări a unei reguli superioare de drept care îi protejează pe particulari. Mai mult, dacă o instituție a adoptat ori a omis să adopte un act normativ în cadrul puterii sale discreționare, răspunderea Comunității nu va fi angajată decât dacă violarea are un caracter manifest și grav, încălcând în mod evident limitele exercitării propriilor puteri. De asemenea, în jurisprudența Curții, legat de împrejurarea în care persoanele fizice și juridice din spațiul comunitar sunt vătămate prin acte emise de statele membre în baza unei legi comunitare au fost identificate două situații distincte. Astfel, un prim caz este acela în care solicitarea de reparații are ca obiect neconformitatea măsurilor naționale de punere în aplicare, cu reglementarea comunitară, Curtea nu are competența de a o soluționa. Statele membre pot fi chemate în judecată în fața instanțelor naționale pentru aplicarea greșită a dreptului comunitar.

Dimpotrivă, într-o altă ipoteză, dacă daunele cauzate de măsurile naționale de punere în aplicare își au originea în reglementarea comunitară, răspunderea Comunității poate fi stabilită de Curtea Europeană de Justiție în baza dreptului comunitar. În toate situațiile în care Curtea dispune acordarea de daune persoanelor fizice și juridice vătămate printr-un act al instituțiilor comunitare pe care îl consideră ilegal, actul respectiv devine virtual inaplicabil.

Posibilitatea de a se adresa instituțiilor Uniunii

Acest drept procedural reprezintă o consecință a recunoașterii în spațiul comunitar a tuturor limbilor oficiale ale statelor membre și oferă fiecărei persoane posibilitatea de a-și apăra și valorifica drepturile și obligațiile în fața administrației comunitare în limba pe care o cunoaște. Astfel, art. 20 alin. (2) lit. d) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene în varianta sa consolidată, consacră expressis verbis dreptul cetățenilor europeni de a se adresa instituțiilor și organelor consultative ale Uniunii în oricare dintre limbile tratatelor și de a primi răspuns în aceeași limbă. In consonanță cu aceasta, Codul European al Bunei Conduite Administrative reglementează la art. 13 – Transmiterea răspunsului la scrisori în limba cetățeanului – obligația funcționarilor de a se asigura că fiecare cetățean al Uniunii sau oricare membru al publicului care se adresează în scris, cu petiții, instituțiilor sau organelor comunitare într-una din limbile Tratatelor, va primi un răspuns ce va fi redactat în aceeași limbă. Prevederea aplică în mod corespunzător, în măsura posibilităților și persoanelor juridice – societăți și asociații.

1.3. Analiza ombudsmanul european – privit ca principal garant de protecție a dreptului fundamental la o bună administrare

Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene prevede în mod corelat ca drepturi fundamentale ale cetățenilor europeni dreptul la o bună administrare (art. 41) și dreptul de a sesiza Ombudsmanul European în cazul unei administrări defectuoase în cadrul instituțiilor și organelor Uniunii (art. 43), acesta din urmă sub următoarea formulare: „Orice cetățean al Uniunii, precum și orice persoană fizică sau juridică care are reședința sau sediul social într-un stat membru au dreptul de a sesiza Ombudsmanul European cu privire la cazurile de administrare defectuoasă în activitatea instituțiilor, organelor, oficiilor sau agențiilor Uniunii, cu excepția Curții de Justiție a Uniunii Europene în exercitarea funcției sale jurisdicționale".

În strânsă legătură cu dreptul cetățeanului la o bună administrare, dar și ca o garanție a realizării acestui drept, art. 20 alin. (2) lit. d) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene în varianta sa consolidată dispune că cetățenii uniunii au drepturile și obligațiile prevăzute în tratate bucurându-se inclusiv de dreptul de a adresa petiții Parlamentului European dar și de a se adresa Ombudsmanului European". De asemenea, art. 228 din același Tratat, într-o formulare aproape similară celei conținute de art. 43 al cartei, prevede că „Ombudsmanul European, ales de Parlamentul European, este împuternicit să primească plângeri din partea oricărui cetățean al Uniunii sau a oricărei persoane fizice sau juridice cu reședința sau sediul social într-un stat membru, care privesc cazuri de administrare defectuoasă în activitatea instituțiilor, organelor, oficiilor sau agențiilor Uniunii, cu excepția Curții de Justiție a Uniunii Europene în exercitarea funcțiilor acesteia. Acesta investighează aceste plângeri și întocmește un raport cu privire la acestea". Dezvoltarea acestor texte ale tratatelor, este realizată prin Decizia nr. 94/262/CECA, CE, EURATOM din 9 martie 1994 a Parlamentului European, referitoare la statutul și condițiile generale de exercitare a funcțiilor mediatorului, astfel cum aceasta a fost modificată prin Decizia nr. 2008/587 a Parlamentului European. Ombudsmanului îi revine rolul de gardian al bunei administrații comunitare, context în care el poate cenzura activitatea administrației instituțiilor și organismelor Uniunii, ori de câte ori consideră necesar. Pentru aceasta, Ombudsmanul poate proceda la anchetele pe care le consideră necesare, fie din proprie inițiativă, fie în baza plângerilor ce i-au fost înaintate direct sau prin intermediul unui membru al Parlamentului European.

In doctrină s-a arătat că, potrivit Statutului, o plângere care poate face obiectul mandatului Ombudsmanului trebuie să îndeplinească anumite criterii de admisibilitate, înainte ca acesta să deschidă o anchetă. Aceste criterii sunt: autorul și obiectul plângerii trebuie să fie identificabili; ombudsmanul nu poate interveni în cazuri supuse judecății Curților ori să chestioneze modul lor de soluționare; plângerea trebuie să fie făcută în termen de 2 ani de la data la care faptele pe care este bazată au fost aduse la cunoștința petentului; plângerea trebuie să fie precedată de toate abordările administrative și/sau judiciare; în cazurile plângerilor care privesc relațiile de muncă dintre instituțiile și organismele europene și oficialitățile și funcționarii lor, posibilitățile de înaintare de cereri și plângeri administrative interne trebuie să fie epuizate înainte de depunerea plângerii. O plângere este apreciată ca fiind în afara competențelor (mandatului) ombudsmanului, atunci când: plângerea nu se îndreaptă împotriva unei instituții, organ, oficiu sau agenție ale Uniunii Europene, astfel cum sunt acestea circumscrise de Tratatul privind Uniunea Europeană, consolidat. In acest sens este important de precizat că plângerile formulate împotriva autorităților publice ale statelor membre, nu se încadrează în mandatul Ombudsmanului European, chiar dacă se referă la chestiuni ce intră sub incidența dreptului U.E.

Plângerile pot fi înainte Ombudsmanului în oricare dintre cele 25 de limbi ale Tratatului privind funcționarea Uniunii Europene, consolidat. Mai mult, în baza unui acord semnat în cursul anului 2006 între Ombudsmanul European și Guvernul spaniol, cetățenii pot adresa plângeri în oricare dintre limbile recunoscute ca oficiale pe teritoriul Spaniei: catalană, valenciană, galiciană și bască. Pe de altă parte, Ombudsmanul European are posibilitatea de a deschide anchete din proprie inițiativă.

Imediat ce decide începerea unei anchete în legătură cu proasta administrare, Ombudsmanul informează instituția sau organul în cauză, care, are la dispoziție un termen de 3 luni pentru a-și face cunoscută poziția. În cadrul anchetei, Ombudsmanul se informează și în legătură cu celelalte instituții comunitare, precum și cu autoritățile statelor membre, în special cu ombudsmanii sau cu autoritățile de același tip existente.

Decizia nr. 94/262 obligă instituțiile Comunității să furnizeze informații Parlamentului European. De asemenea, statele membre trebuie să permită accesul la documente, cu excepția celor care au caracter secret iar funcționarii să depună mărturie în fața Ombudsmanului, ori de câte ori este necesar. Dacă aceste obligații nu sunt respectate, Parlamentul European poate întreprinde demersurile ce îi stau în putere pentru a obține respectarea lor. La rândul lor, Ombudsmanul și personalul acestuia sunt ținuți de obligația de confidențialitate, astfel cum dispune art. 4 alin. (2) al Deciziei.

În urma anchetării cazurilor de administrare defectuoasă, Ombudsmanul poate ajunge la următoarele rezultate:

– Soluții amiabile – atunci când Ombudsmanul constată un caz de administrație defectuoasă, el încearcă să găsească o soluție amiabilă, eliminând cazul respectiv și oferind satisfacție cetățeanului. Intr-o astfel de situație, Ombudsmanul închide dosarul și informează, pe de o parte, cetățeanul, iar pe de altă parte instituția sau organul comunitar despre decizia sa. Dacă soluția amiabilă este imposibilă, ori dacă nu a putut fi obținută, Ombudsmanul o clasifică cu o decizie motivată, ce poate fi însoțită de un comentariu critic sau de redactarea unui raport cu proiecte de recomandare;

– Comentarii critice – acestea sunt formulate de Ombudsman în situațiile în care este imposibil ca instituția sau organismul în cauză să elimine cazul de proastă administrare, ori de câte ori acesta nu are implicații generale. Ombudsmanul închide dosarul și informează cetățeanul, instituția sau organul comunitar în legătură cu decizia sa;

– Rapoarte speciale – ori de câte ori Ombudsmanul consideră că instituția sau organul comunitar sunt capabile să elimine cazul de proastă administrare, sau atunci când acesta are implicații generale, se redactează un raport care conține proiecte de recomandare pentru respectiva instituție. Câte o copie a raportului este comunicată atât instituției în cauză, cât și petiționarului. Intr-un termen de 3 luni, instituția sau organul comunitar trebuie să emită un aviz circumstanțial, document care poate conține acceptarea deciziei Ombudsmanului însoțită de o detaliere a măsurilor luate pentru ca recomandările să fie puse în practică. Dacă Ombudsmanul consideră nesatisfăcător avizul circumstanțial, va redacta un raport asupra cazului de administrație defectuoasă, înaintând inclusiv recomandări în acest sens.

Articolul 20 alin. (1) ultimul paragraf din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, consolidat, prevede că în fiecare an Ombudsmanul European prezintă un raport Parlamentului European cu privire la rezultatele investigațiilor sale. În virtutea celor mai sus arătate, se poate considera că Ombudsmanul European are un dublu rol: pe de o parte, acela de a exercita un control extern, examinând sesizările celor nemulțumiți de anumite cazuri de administrare defectuoasă și făcând recomandări privind măsuri reparatorii, iar pe de altă parte, rolul de a colabora cu instituțiile, organele și organismele comunitare, în scopul îmbunătățirii activității lor.

CAPITOLUL 2

PRINCIPIILE ADMINISTRAȚIEI PUBLICE FORMULATE LA NIVELUL UNIUNII EUROPENE ȘI CARTEA DREPTURILOR FUNDAMENTALE A U.E.

2.1. Analiza conceptul de bună administrație la nivelul Consiliului Europei

2.1.1.Delimitarea principiilor bunei administrații în rezoluții și recomandări ale Consiliului Europei

Rezoluția se constituie într-un prim pas important în vederea realizării obiectivului de protejare a drepturilor și libertăților fundamentale ale persoanei. În cuprinsul documentului, Consiliul Europei, chiar dacă nu a făcut referire expresă la principii ale bunei administrații sau la un drept la o bună administrație, a enunțat un număr de cinci principii capabile să asigure corectitudinea în relațiile dintre cetățeni și autoritățile publice, după cum urmează: dreptul de a fi audiat; accesul la informație; asistarea și reprezentarea; expunerea de motive; indicarea remediilor. La nivelul Consiliului Europei, nici Convenția europeană a drepturilor omului și nici protocoalele sale adiționale nu conțin dispoziții care să reglementeze un drept fundamental la o bună administrație.

În legătură cu principiile enunțate în această materie, Consiliul a afirmat că ele se aplică pentru protecția persoanelor, fizice sau juridice, în procedurile administrative cu privire la orice măsură sau decizie individuală luată în exercițiul puterii publice și care este de natură a afecta în mod direct drepturile, libertățile sau interesele persoanelor fizice sau juridice.

În sensul Rezoluției, sintagma proceduri administrative exclude procesele juridice din aria de aplicare, în timp ce termenul măsuri și decizii individuale exclude actele administrative cu aplicabilitate generală. Termenul îi exclude pe toți cei care sunt doar indirect afectați de actul administrativ. Acest document a fost un important pas înainte către stabilirea bunei administrări ca și concept juridic operativ, stabilind un set de principii care astăzi sunt unanim privite ca principii centrale în ceea ce privește dreptul la bună administrare. Termenul buna administrare a fost, folosit ca cerință restrictivă în implementarea principiilor și mai puțin ca drept individual.

In ceea ce privește modul de exercitare a puterii discreționare, Recomandarea R(80) 2 obligă autoritățile publice să respecte următoarele principii fundamentale: să nu urmărească alt scop decât cel pentru care i-a fost conferită puterea; să acționeze cu obiectivitate și imparțialitate, luând în considerare factorii relevanți pentru cazul în speță; să respecte principiul egalității în fața legii, evitând discriminarea; să mențină un echilibru corect între atingerile aduse drepturilor, libertăților sau intereselor persoanelor și scopul pe care îl urmăresc; să adopte orice decizie într-un termen rezonabil, având în vedere natura problemei în cauză; să aplice normele administrative generale într-o manieră coerentă și consecventă, ținând seama de circumstanțele particulare ale fiecărui caz.

In completarea principiilor procedurale echitabile statuate de Rezoluția R(77) 31, Recomandarea R(80)2 prevede la punctul II din anexă alte două principii aplicabile normelor administrative generale care guvernează actele administrative emise în exercițiul unei puteri discreționare și anume: să fie făcute publice; să fie comunicate în mod corespunzător persoanei care le solicită, înainte sau după efectuarea actului în cauză.

In sinteză, scopul Recomandării nr. R(84)15 îl reprezintă impunerea unor concepte și principii cu privire la obligația autorităților publice de a repara pagubele produse prin actele lor nelegale. Recomandarea R (87)16 referitoare la procedurile administrative care vizează un număr mare de persoane pleacă de la constatarea că administrația este pusă în situația de a lua decizii într-un număr de domenii din ce în ce mai mare, care vizează sub diverse forme un mare număr de persoane, care sunt, în special, deciziile în materie de mari ansambluri de echipamente și instalații industriale și de amenajare a spațiului.

Prin Recomandarea nr. (81)19, însuși Comitetul Miniștrilor a încurajat accesul la informațiile deținute de autoritățile publice, dar și necesitatea promovării principiilor stabilite prin Convenția pentru protecția persoanelor în privința prelucrării automatizate al datelor cu caracter personal, dar a ținut, totodată, să recomande guvernelor statelor membre ale Consiliului Europei să țină cont de principiile și regulile enunțate în anexa la recomandare, care are ca scop respectarea vieții private.

Recomandarea R(2000)6 privind Statutul agenților publici în Europa a fost pusă în discuție și adoptată, ca urmare a Recomandării nr. 1303(1996) a Adunării Parlamentare, prin care s-a cerut Comitetului Miniștrilor să prevadă elaborarea unor instrumente juridice europene privind funcțiile publice, dar și a Recomandării nr. 1322(1997) a Adunării Parlamentare referitoare la funcția publică într-o Europă lărgită.

Recomandarea nr. R (2000)10 a avut la bază, potrivit preambulului său o serie de documente, precum: Recomandările R (81)19 și R (2006)6 ale Comitetului Miniștrilor Consiliului Europei; Rezoluția (97)24 a Adunării Parlamentare, având ca obiect cele 20 de principii călăuzitoare în lupta împotriva corupției; Rezoluțiile (98)7 și (99)5 privind autorizarea și, respectiv, adoptarea Acordului pentru stabilirea „Grupului de state împotriva corupției – GRECO", Declarația Finală și Planul de acțiune fiind adoptate de șefii de stat și de guvern ai Consiliului Europei, la al doilea Summit ce a avut loc la Strasbourg, la 10 și 11 octombrie 1997.

Comitetul Miniștrilor a adoptat Recomandarea nr. R(2002)2, plecând de la importanța pe care o reprezintă, într-o societate democratică și pluralistă, o administrație publică transparentă și disponibilitatea de informare imediată asupra problemelor de interes public.

Recomandarea Rec (2003)16, conține în anexa sa un număr de principii de bună practică administrativă referitoare la executarea – în special, executarea silită – a deciziilor administrative și a deciziilor jurisdicționale de către persoanele private și, respectiv de către autoritățile administrative, după caz.

In accepțiunea Rec nr. (2004)20, sintagma acte ale administrației prezintă o dublă semnificație: actele juridice – cu caracter individual sau normativ – și acțiunile materiale ale administrației luate în exercitarea puterii publice care pot afecta drepturile sau interesele persoanelor fizice sau juridice; refuzul sau omisiunea autorității administrative de a acționa, atunci când aceasta are obligația de a da curs unei proceduri ca urmare a unei cereri adresată de o persoană fizică sau juridică.

2.1.2. Consolidarea Codului european de bună administrație

Adoptarea Recomandării CM/Rec (2007) a constituit punctul final al unor demersuri realizate de organismele Consiliului Europei în scopul stabilirii, în mod unitar la nivelul celor 47 de state membre ale sale, a unor principii și standarde care să guverneze relațiile dintre autoritățile publice, pe de-o parte și cei administrați, persoane fizice și juridice, pe de altă parte.

In acest context, un aspect hotărâtor în elaborarea și adoptarea Recomandării CM/Rec (2007)7 1-a constituit Recomandarea 1615(2003) a Adunării Parlamentare a Consiliului Europei, document prin care se cerea Comitetului Miniștrilor să elaboreze un proiect de text model pentru definirea unui drept individual fundamental la o bună administrație, și a unui cod sintetic, inspirat de Codul European al Bunei Conduite Administrative, respectiv de unele principii procedurale enunțate de documente precum Recomandarea R(80) și Rezoluția nr. (77)31 a Consiliului Miniștrilor, care să faciliteze implementarea sa în practică.

In preambulul Recomandării CM/Rec (2007)7, Comitetul Miniștrilor consideră că administrațiile publice joacă un rol cheie în societățile democratice, că ele sunt active în diverse domenii de activitate, că activitățile lor afectează drepturile și interesele persoanelor private, că aceste persoane dispun de recunoașterea unui număr cert de drepturi formulate atât de legislația internă a statelor membre, cât și de diferite instrumente internaționale, îndeosebi cele ale Consiliului Europei dar și că în scopul apărării persoanelor private în raporturile lor cu administrația, Curtea Europeană a Drepturilor Omului face aplicarea Convenției europene pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale. In același context, Consiliul Miniștrilor constată că administrațiile publice trebuie să furnizeze persoanelor private un anumit număr de servicii publice și să emită/adopte acte juridice de reglementare, iar atunci când autoritățile publice sunt obligate să ia măsuri, ele trebuie să facă acest lucru într-un termen rezonabil.

Referindu-se la conceptul de administrație defectuoasă (proastă administrație), Comitetul Miniștrilor apreciază că aceasta rezultă fie ca urmare a inacțiunii administrațiilor publice, fie ca urmare a întârzierii lor de a acționa, însă și din acțiunea lor în condiții neconforme cu obligațiile ce le revin, aspecte care trebuie să facă obiectul unor sancțiuni reglementate de proceduri adecvate, jurisdicționale sau nu.

De la polul opus, buna administrație trebuie – în viziunea Comitetului Miniștrilor, exprimată în preambulul aceleiași recomandări – să fie asigurată prin calitatea legislației, care este necesar să fie corespunzătoare și coerentă, clară, ușor de înțeles și accesibilă. Pe aceeași linie de idei, buna administrație implică și faptul că prestațiile asigurate de administrațiile publice trebuie să răspundă nevoilor de bază ale societății. Buna administrație este un aspect al bunei guvernări și ea nu se reduce doar la modalitățile juridice de manifestare, depinzând de calitatea organizării și managementului și trebuind să respecte cerințele de eficacitate, eficiență și relevanță pentru nevoile societății. Ea mai înseamnă și asigurarea, menținerea, susținerea și protejarea proprietății publice și a intereselor publice, respectarea exigențelor bugetare și excluderea oricărei forme de corupție.

Buna administrație, ca un ansamblu al atributelor mai sus-arătate este indisolubil legată de resursele umane aflate la dispoziția structurilor administrative, în special de calitatea și formarea corespunzătoare a agenților publici.

Totodată, Comitetului Miniștrilor remarcând că administrația publică dispune de prerogative de putere publică necesare pentru îndeplinirea atribuțiilor sale, consideră că exercitarea acestor prerogative riscă, dacă sunt folosite într-o manieră necorespunzătoare sau excesivă, să aducă atingeri drepturilor persoanelor private. în finalul preambulului la Recomandarea CM/Rec (2007)7, Comitetul Miniștrilor concluzionează că este de dorit a sintetiza sub forma unui drept la o bună administrație, toate drepturile recunoscute în favoarea persoanelor private în raport cu autoritățile publice și că cerințele unui astfel de drept pot fi consolidate printr-un instrument juridic de aplicare generală, care să reflecte principiile fundamentale ale statului de drept, respectiv cele ale: legalității, egalității, imparțialității, proporționalității, securității juridice, termenului rezonabil, participării, respectării vieții private, transparenței. Este necesară organizarea unor proceduri destinate ocrotirii drepturilor și intereselor persoanelor private, pentru ca acestea să fie informate și să participe la luarea deciziilor.

In accepțiunea codului, principiile care asigură o bună administrație sunt:

a. Principiul legalității impune autorităților administrației publice: să acționeze în conformitate cu legea și să nu ia măsuri arbitrare, chiar și atunci când acționează în exercitarea unei puteri discreționare; să respecte în totalitate regulile de drept intern și internațional și principiile generale de drept care guvernează organizarea, funcționarea și activitățile lor; să acționeze în conformitate cu normele care le definesc competența și cu procedurile impuse prin dispozițiile care le guvernează< să își exercite competențele pentru motive de fapt și de drept care justifică folosirea lor în sensul pentru care aceste competențe le-au fost conferite.

b. Principiul egalității presupune că autoritățile publice trebuie să trateze în aceeași manieră toate persoanele private care se află în aceeași situație, fără nicio discriminare pe criterii de sex, origine etnică, convingeri religioase sau alte convingeri, astfel încât orice diferență de tratament să fie justificată în mod obiectiv.

c. Principiul imparțialității. In acord cu acest principiu, autoritățile publice trebuie să acționeze cu obiectivitate, având în vedere numai aspectele relevante care au legătură cu cauza, fără să acționeze într-un mod tendențios, și să se asigure că agenții publici se achită de sarcinile lor în mod imparțial și independent de convingerile și interesele lor personale.

d. Principiul proporționalității. Conform principiului proporționalității, în activitatea lor, autoritățile publice vor trebui să respecte următoarele exigențe: să nu impună măsuri de natură să afecteze drepturile sau interesele persoanelor private decât dacă acestea sunt necesare și apte să ducă la atingerea scopului urmărit; în exercitarea puterii discreționare, ele vor trebui să mențină un echilibru adecvat între atingerile pe care deciziile lor le aduc drepturilor și intereselor persoanelor private și scopul pe care îl urmăresc; astfel de măsuri nu trebuie să fie excesive.

e. Principiul securității juridice. Acest principiu obligă autoritățile publice să nu ia măsuri retroactive, în afara excepțiilor legal justificate și să nu afecteze drepturile câștigate și nici situațiile juridice legal constituite, decât în împrejurări urgente de interes public.

f. Principiul luării măsurilor într-un termen rezonabil impune autorităților publice obligația de a acționa și de a-și exercita obligațiile legale într-un termen rezonabil, corelat cu complexitatea cauzei.

g. Principiul participării. In lumina acestui principiu, autorităților publice le revine obligația să ofere persoanelor private posibilitatea de a participa, într-o manieră adecvată, la pregătirea și punerea în aplicare a actelor administrative care le afectează drepturile și interesele, cu excepția cazurilor în care, adoptarea unor astfel de acte are caracter de urgență.

h. Principiul respectării vieții private. Autoritățile publice trebuie să aibă respect pentru viața privată a persoanelor în activitatea pe care o desfășoară, în mod special atunci când prelucrează date cu caracter personal. Atunci când autoritățile publice sunt autorizate să prelucreze date cu caracter personal, inclusiv prin mijloace electronice, trebuie să ia toate măsurile necesare pentru a ocroti viața intimă și privată.

i. Principiul transparenței. In acord cu principiul transparenței, autoritățile publice au obligația să aducă la cunoștința publicului, prin mijloace adecvate, acțiunile și actele adoptate în activitatea lor, inclusiv prin publicarea documentelor oficiale.

2.1.3. Delimitarea principiilor bunei administrații în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului

Cu toate că, așa cum s-a precizat încă din debutul acestui capitol, în cuprinsul Convenției europene a drepturilor omului și în protocoalele sale adiționale nu există statuat în mod expres un drept fundamental la o bună administrație, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a consacrat, într-o serie de hotărâri ale sale, principii materiale și procedurale de bună administrație care derivă din necesitatea respectării drepturilor fundamentale ale omului consacrate deja de Convenție și care devin pe această cale, exigențe obligatoriu a fi respectate în activitatea practică pe care o desfășoară autoritățile publice administrative și jurisdicționale din statele membre. Acest lucru a contribuit în mod semnificativ la definirea, încorporarea și îmbunătățirea principiilor de bună administrație pe care le-a enunțat în mod constant Consiliul Europei prin organismele sale, în cuprinsul unor documente politico-juridice din categoria celor mai sus arătate.

In continuare vom prezenta succint câteva hotărâri din practica Curții Europene a Drepturilor Omului, în cuprinsul cărora pot fi identificate unele dintre principiile bunei administrații.

Principiul legalității. In jurisprudența Curții, noțiunea de lege este privită în sens larg, sintagma desemnând și norme juridice de rang inferior celor legislative, dar și dreptul nescris și jurisprudența, primând așadar accepția sa materială și nu cea formală. Doctrina juridică a remarcat că în cuprinsul Convenției Europene a Drepturilor Omului, principiul legalității este enunțat sub sintagma preeminența dreptului acest lucru însemnând în privința administrației publice că organizarea și întreaga activitate a autorităților publice trebuie să se realizeze pe baza legii și în limitele stabilite de lege.

Principiul proporționalltăți. Respectarea principiului proporționalității de către autoritățile publice în activitatea lor a constituit o preocupare constantă a Curții Europene a Drepturilor Omului, aceasta fiind pusă în situația de a constata dacă atingerile aduse drepturilor fundamentale ale omului au fost proporționale cu scopul legitim urmărit. Astfel, Curtea a verificat dacă motivele invocate de autoritățile naționale în justificarea amestecului lor sunt pertinente și suficiente și, mai ales, dacă a fost păstrat un just echilibru între interesul general și drepturile sau interesele individului.

Principiul securitățti raporturilor juridice. In jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, principiul securității raporturilor juridice este consacrat în corelație cu dreptul la un proces echitabil. In esență, acest principiu privește stabilitatea situațiilor juridice, îndeosebi a raporturilor consfințite prin hotărâri judecătorești și obligă autoritățile publice să nu ia măsuri retroactive și să nu afecteze drepturile câștigate și nici situațiile juridice legal constituite, decât în împrejurări urgente de interes public.

Controlul actelor administrației. Dreptul persoanelor private de a obține, pe calea acțiunii directe sau pe cale de excepție, controlul jurisdicțional asupra actelor administrative care le vatămă în drepturile și interesele recunoscute de lege reprezintă un principiu fundamental la nivelul Consiliului Europei.

Intr-o altă opinie, s-a susținut că, în accepțiunea Curții, executarea unei hotărâri judecătorești pronunțată de către orice jurisdicție competentă urmează a fi considerată ca făcând parte integrantă din noțiunea de „proces" utilizată de art. 6 din Convenție, pentru că dacă administrația ar omite sau/și numai dacă ar întârzia să execute o hotărâre judecătorească, garanțiile prevăzute de art. 6 din Convenție, de care a beneficiat orice justițiabil în faza judiciară a procedurii, ar deveni inutile, ar fi anihilate, iar acest lucru nu ar fi admisibil.

2.2. Cartea Drepturilor fudamentale ale Uniunii Europene

Preambulul Cartei Drepturilor Fundamentale ale Uniunii Europene notează că „Popoarele Europei, stabilind între ele o uniune tot mai strânsă au hotărât să aibă un viitor pașnic bazat pe valori comune".

Importanța Cartei este deosebită, prevederile sale „întărind protecția drepturilor fundamentale în spiritul evoluției societății, a progresului social și a dezvoltărilor științifice și tehnologice". Pentru întâia oară în istoria Uniunii, Carta Drepturilor Fundamentale stipulează într-un singur document toate categoriile de drepturi – civile, politice, economice și sociale – de care se bucură toți cetățenii și toate persoanele rezidente ale Uniunii Europene.

Fără precedent în istoria Uniunii Europene, demersurile și procedurile care au dus la apariția Cartei au subliniat importanța realizării unei uniuni tot mai strânse în interiorul spațiului european, precum și importanța și atenția acordată atât de către instituțiile europene cât și de către statele membre ale Uniunii Europene drepturilor și libertăților fundamentale.

Preambulul Cartei face cunoscut faptul că: „Uniunea se fondează pe valorile indivizibile universale ale demnității umane, libertății, egalității și solidarității; ea se sprijină pe principiul democrației și principiul statului de drept. Ea plasează individul în centrul acțiunii sale, instituind cetățenia Uniunii Europene și creând principiul libertății, securității și justiției''''.

Realizând o analiză a Cartei putem observa că drepturile stipulate sunt clasate în jurul a 6 valori fundamentale: Demnitate – art. 1 -5; Libertăți – art. 6-19; Egalitate – art. 20-26; Solidaritate – art. 27-38; Drepturile cetățenilor – art. 39-46; Justiție – art. 47-50.

In raport cu articolul 6 al Tratatului Uniunii Europene, Uniunea respectă drepturile fundamentale stipulate în Convenția Europeană pentru Protecția Drepturilor Omului și Libertăților Fundamentale, semnată la 4 noiembrie 1950 la Roma, precum și drepturile tradiționale comune statelor membre, care reprezintă principii generale ale dreptului comunitar.

Dreptul la o bună administrare este definit în art. 41 al Cartei Drepturilor Fundamentale, fiind instituit ca un nou drept fundamental, fiind aplicat cetățenilor și recunoscut „oricărei persoane" care intră în contact cu instituțiile și organele Uniunii. începând cu 1960, drepturile fundamentale au fost protejate de Curtea de Justiție a Uniunii Europene care putea verifica dacă reglementările interne ale statelor membre respectă drepturile fundamentale.

Ca urmare a decizie din iunie 1999 din timpul Consiliului European, Ombudsmanul European a fost invitat să participe în calitate de observator la lucrările Comisiei însărcinate cu redactarea proiectului Cartei Drepturilor Fundamentale ale Uniunii Europene.

Ca precursor al principiului bunei administrări (good administration) identificăm principiul unei administrări corecte sau bun management (sound administration). Astfel, analizând jurispru- dența europeană (atât deciziile Curții de Justiție, cât și cele ale Tribunalului de Primă Instanță), putem observa o încercare clară de definire și integrare a unei largi serii de principii, cu caracter diferit (fíe substanțial sau procedural) într-un singur concept. O concluzie pe care dorim să o exprimăm este că în fapt cele două concepte reprezintă o singură viziune.

Astfel, din punctul nostru de vedere, deși în hotărârile exprimate atât de către Curtea de Justiție cât și de Tribunalul de Primă Instanță găsim formulate ambele concepte – „sound administration" – „good administration" – considerăm că în mod concret în opinia curților nu există diferențe între cele două concepte.

Pentru a evita confuziile și pentru a exprima corect opinia instanțelor europene, alegem pentru această parte a studiului nostru o convenție și anume utilizarea termenului de „sound administration" sub forma de „administrare corectă" și a termenului de „good administration" sub forma de „bună administrare".

Dintre principiile identificate de autori, dorim să dezvoltăm obligația instituțiilor de a răspunde scrisorilor primite, obligația instituțiilor să publice diferite informații, obligația instituțiilor de a conduce investigațiile necesare atunci când se impune.

CAPITOLUL 3

STUDIU DE CAZ PRIVIND ANALIZA BUNEI ADMINISTRĂRI ÎN ROMÂNIA

3.1. Analiza dreptului la o bună administrare în Constituția României

Una din realitățile zilelor noastre este faptul că cetățenii din multe țări europene își pierd încrederea în autoritățile publice centrale ori locale. Fără îndoială că amploarea, dinamica și cauzele acestui fenomen variază de la o țară la alta, în funcție de situațiile specifice. Astfel se poate observa un fenomen prin care opinia publică se opune din ce în ce mai mult acceptării practicilor de guvernare locală rigide, care adesea sunt asociate cu sistemele de putere.

În plus, confruntați cu suspiciunea votanților, cu critica acerbă din mass media, cu înăsprirea procedurilor și vigilența instanțelor, reprezentanții aleși hotărăsc adesea să nu mai candideze la alegeri deoarece sunt foarte obosiți și nu au o motivație. Fără îndoială că există multiple modalități de abordare a acestor fenomene diferite, dar primul pas pentru a reda cetățeanului încrederea în instituțiile care îl reprezintă trebuie să fie întoarcerea la standardele unei conduite impecabile din punct de vedere moral din partea reprezentanților și a oficialilor aleși. Adoptarea de norme clare, proceduri transparente și sancțiuni eficace este singurul mod de a eradica acel comportament care este condamnat pe față de către public, fiind considerat inacceptabil din rațiuni morale. Nu se poate concepe un stat modern fară un sistem bine articulat al instituțiilor administrative și un bun management al serviciilor publice, toate construite în jurul interesului general.

Principiul unei bunei administrări este unul introdus de Codul European al Bunei Conduite Administrative dar prezent și în Carta Drepturilor Fundamentale ale Uniunii Europene (articolul 41). Conform art. 41 al Cartei Drepturilor Fundamentale ale Uniunii Europene, dreptul la o bună administrare realizată de către instituțiile și organele UE este un drept fundamental.

O bună administrare înseamnă o bună conducere, o bună gospodărire a resurselor materiale și financiare a comunității respective realizate de către primar și consiliile locale alese în mod democratic, prin vot universal, egal, direct și liber exprimat. O bună administrare semnifică în același timp și exercitarea atribuțiilor specifice funcției de către funcționarul public cu respectarea cetățeanului, a celui care beneficiază de serviciile administrației, o bună conducere, o bună gospodărire a resurselor materiale și financiare a comunității respective realizate de către organele alese în mod democratic, prin vot universal, egal, direct și liber exprimat.

Puterea administrației publice își găsește legitimitatea în lege, care îi recunoaște acesteia caracterul discreționar, adecvat intereselor publice pe care administrația trebuie să le îndeplinească. Administrația publică trebuie să se întoarcă la rosturile sale fundamentale – acelea de a sluji interesele cetățenilor- și de a nu exacerba caracterul dominant al acesteia. Activitatea administrației publice se desfașoară într-o anumită ordine și în forme procedurale strict determinate de normațivitatea juridică.

Fundamentarea legală a activității administrației publice reprezintă o condiție necesară dar nu și suficientă pentru o bună administrare. Este necesar să se recurgă la principii complementare care să asigure transparența gestiunii publice, participarea la luarea deciziilor într-un mod adecvat a persoanelor ale căror drepturi și interese sunt în joc, motivarea deciziilor, ascultarea persoanei implicate, comunicarea criteriilor de apreciere, etc.

Astfel, potrivit Cartei Drepturilor Fundamentale ale Uniunii Europene cuprinsă în partea a doua a Tratatului pentru instituirea unei Constituții europene, art. 11-101, dreptul la buna administrare are următorul conținut":

– Orice persoană are dreptul de a beneficia, în ceea ce privește problemele sale, de un tratament imparțial, echitabil și într-un termen rezonabil din partea instituțiilor, organelor, oficiilor și agențiilor Uniunii. Acest drept include în principal: dreptul oricărei persoane de a fi ascultată înainte de luarea oricărei măsuri individuale care ar putea să îi aducă atingere; dreptul oricărei persoane de acces la dosarul propriu cu respectarea intereselor legitime legate de confidențialitate și de secretul profesional și comercial; obligația administrației de a-și motiva deciziile.

– Orice persoană are dreptul la repararea de către Uniune a prejudiciilor cauzate de către instituțiile sau agenții acesteia în exercitarea funcțiilor lor, în conformitate cu principiile generale comune legislațiilor statelor membre.

– Orice persoană se poate adresa în scris instituțiilor Uniunii într-una din limbile Constituției și trebuie să primească răspuns în aceeași limbă.

Este necesar ca principiul bunei administrări să își găsească consacrarea în dreptul administrativ și procedurile de aplicare a acestuia. Astfel în domeniul dreptului administrativ vom putea face distincție între un drept substanțial și unul procedural, cu toate că granițele dintre cele două categorii de norme nu sunt întotdeauna marcate în mod precis.

Printre multele roluri avute de procedurile administrative considerăm că două sunt de importanță majoră: unul este acela de a asista instituțiile administrative în realizarea sarcinilor din competența lor. Un al doilea rol este acela de a se asigura că persoana afectată de deciziile și acțiunile instituțiilor administrative sunt tratate corect.

Construirea unui cadru normativ sănătos și a instituțiilor juridice adecvate – chestiune fundamentală într-o democrație – nu sunt suficiente dacă nu se realizează și o implementare corectă a dreptului.

În majoritatea cazurilor – relevă un studiu elaborat la finele secolului XX – deciziile administrative luate în primă instanță nu ajung să fie recurate, rămânând definitive. Mecanismele de control, chiar și atunci când sunt ușor accesibile, se dovedesc prea puțin eficace pentru a remedia greșelile și abuzurile comise în primă instanță.

Astfel, pentru cea mai mare parte a persoanelor vizate de o măsură administrativă, primul act sau prima decizie sunt definitive. De aceea, este fundamental pentru buna guvernare și pentru asigurarea justiției administrative ca aceste acte și decizii să fie corecte, legale. Pentru acest motiv existența normelor și instituțiilor juridice care consacră sarcinile administrației publice trebuie să fie însoțită de precizarea formelor concrete prin care aceste sarcini se aduc la îndeplinire, forme precizate prin regulile procedurale.

Buna administrare nu este posibilă fară democrație și participare publică, iar primul semn al democratizării ar trebui să fie intrarea în normalitate, ceea ce înseamnă mai întâi respectarea legii, apoi depolitizarea administrației și înlăturarea centralismului administrativ.

Societatea este un mod organizat de existență în sfera fenomenelor vieții. Societatea presupune existența comunitară a unor indivizi articulați în ansambluri mai mult ori mai puțin consistente.

O societate democratică are la bază respectarea principiilor și valorilor pluralismului, întâietatea legii, respectarea demnității umane și a diversității culturale.

Nucleul unei societăți este ordinea normativă comportamentală prin care viața unei populații este organizată în mod colectiv. Ca ordine, ea conține valori și norme atât diferențiate cât și particularizate, toate cerând referințe culturale pentru a fi semnificative și legitime. Societatea este constituită atât dintr-un sistem normativ de ordine, cât și din statusuri,drepturi și obligații aparținând membrilor.

Pentru a supraviețui și a se dezvolta, comunitatea socială trebuie să mențină integritatea unei orientări culturale comun împărtășite de membrii săi. Toți acești factori sunt în mod complex interdependenți, totuși fiecare este un focar pentru cristalizarea unui tip distinctiv de mecanism social.

În ceea ce privește buna guvernare, aceasta, ca de altfel democrația, ca proces politic în general, nu este un scop în sine, nu este menită să producă satisfacție și să aducă recompense guvernanților. Buna guvernare este subsumată unui scop final: dezvoltarea umană, creșterea bunăstării cetățenilor și a colectivităților. Tocmai de aceea actul de guvernare depășește sfera statalității – responsabilă pentru eficiența și costurile guvernării – cuprinzând într-un tot unitar statul, societatea civilă și sectorul privat care, într-o economie de piață, este principalul furnizor de venituri pentru bugetul de stat. Nu trebuie trasă de aici concluzia că buna guvernare s-ar confunda cu democrația, întrucât achiesăm la opinia lui Platon, care afirma că a guverna înseamnă a exersa arta conducerii, ori arta presupune, în acest context, procedee, tehnici, instrumente, metode politice, sociologice, economice, administrative și, în primul rând, juridice, la care recurge orice guvernant.

Iată de ce achiesăm la concepția potrivit căreia buna guvernare reprezintă gestiunea efectivă a afacerilor publice prin generarea unui set de reguli, în scopul de a promova și întări valorile societății căutate de indivizi și grupuri.

Un stat democratic se creează prin intermediul cetățenilor săi. Educația pentru cetățenie democratică înseamnă învățarea comportamentului democratic printr-o diversitate de experiențe și practici sociale.

Pentru Consiliul Europei, termenul „democratică" subliniază faptul că, conceptele de participare, democrație sau cetățenie participativă par să fie tot mai mult recunoscute ca fiind vitale pentru viitor. Se pune problema ca fîecarc să aibă un loc în societate și să contribuie la dezvoltarea ei la orice nivel, dincolo de actul politic de a vota. Se pune problema ca fiecare să aibă control asupra mediului în care trăiește. Reducerea obstacolelor la participare, în special a obstacolelor socio-economice, reprezintă o parte integrantă a oricărei strategii menite să întărească cetățenia într-o societate democratică.

Exercițiul democrației presupune în egală măsură drepturi și obligații atât din partea celor guvernați cât și al guvernanților.

3.1.1. Egalitatea de drepturi și accesul liber la justiție

Egalitatea în drepturi „(1) Cetățenii sunt egali în fața legii și a autorităților publice, fără privilegii și fără discriminări. (2) Nimeni nu este mai presus de lege”. [art. 16 alin. (1) și (2) din Constituție] Egalitatea în drepturi presupune pe de-o parte, egalitatea de șanse pe care Constituția o acordă tuturor cetățenilor, iar pe de altă parte, egalitatea în drepturi înseamnă inexistența discriminării pe criterii de rasă, naționalitate, origine etnică, limbă, religie, sex, opinie, apartenență politică, avere sau origine socială.

Referitor la alin. (2) al textului art. 16 și care exprimă mai degrabă un alt principiu, cel al legalității, acesta are menirea de a întări principiul egalității în drepturi, în contextul mai larg al statului de drept, clamat de însăși art. 1 alin. (3) din legea noastră fundamentală.

Așa cum s-a arătat în doctrina recentă, conceptul de egalitate este unul complex și nu trebuie privit simplist prin raportarea sa la conceptul antagonist, și anume discriminarea. La extrema cealaltă, trebuie evitată tendința de a considera egalitatea sinonimă cu uniformitatea. Egalitatea nu exclude, ci dimpotrivă presupune existența unui drept de diferență, pentru că în practică legea trebuie să se adapteze unor situații și unor circumstanțe de o varietate extraordinară.

În acest sens s-a pronunțat recent și Curtea Constituțională a României, atunci când învestită cu soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 10 alin. (3) și art. 11 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 40/1999 privind protecția chiriașilor și stabilirea chiriei pentru spațiile cu destinația de locuințe, a reținut că „egalitatea între cetățeni nu împiedică stabilirea unor restricții sau limitări ale drepturilor chiriașilor, atât timp cât acestea sunt aplicabile în mod nediscriminatoriu tuturor persoanelor prevă zute în ipoteza normei”.

Principiul egalității poate fi regăsit printre principiile Codului bunei administrații consacrat prin Recomandarea (2007)7 a Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei, iar din această perspectivă, putem afirma că textul art. 16 din Constituție consacră în plan intern un deziderat al bunei administrări.

Accesul liber la justiție :„(1) Orice persoană se poate adresa justiției pentru apărarea drepturilor, a libertăților și a intereselor sale legitime; (2) Nicio lege nu poate îngrădi exercitarea acestui drept; (3) Părțile au dreptul la un proces echitabil și la soluționarea cauzelor într-un termen rezonabil”. (art. 21 din Constituție)

Formularea generală a articolului 21 ne determină să înțelegem că în România, accesul liber la justiție este asigurat atât cetățenilor români, cât și cetățenilor străini și apatrizilor. Textul permite accesul la justiție pentru apărarea oricărui drept, sau a oricărei libertăți, precum și oricărui interes legitim ce derivă din lege.

În legătură cu noțiunea de interes legitim consacrată de textul constituțional, în doctrina de drept constituțional s-a pus problema dacă utilizarea acesteia nu ar constitui o restrângere a posibilității de a acționa în justiție și în acest context, dacă nu ar fi fost suficient doar termenul interes? În căutarea unui răspuns la această întrebare s-a remarcat că, în general, legea nu apără și nu garantează orice interese, ci numai pe acelea care își găsesc un fundament în normele juridice sau în cutume și că interesele nelegitime nu pot și nu trebuie ocrotite fiind contrare legalității.

În acest context, prin faptul că textul constituțional prevede că „orice persoană se poate adresa justiției pentru apărarea drepturilor, a libertăților și a intereselor sale legitime” nu trebuie să se înțeleagă că existența unui interes legitim este o condiție de admisibilitate a acțiunii în justiție căci caracterul legitim sau nelegitim al interesului invocat în acțiunea în justiție va rezulta numai în urma judecării unei astfel de cauze și va fi constatat prin hotărârea judecătorească.

Alineatul (2) al articolului 21 arată că „Nicio lege nu poate îngrădi exercitarea acestui drept”, instituind o garanție logică și firească a liberului acces la justiție.

În literatura de specialitate se consideră că această dispoziție constituțională nu implică faptul că accesul la justiție nu poate și nu trebuie să fie supus niciunei condiționări sau niciunei cerințe legale, întrucât există o serie de reguli procedurale care trebuie respectate pentru a intenta cu succes o acțiune în justiție. Astfel prin sintagma proces echitabil se înțelege acel proces care se desfășoară cu respectarea unor principii fundamentale precum dreptul de apărare, contradictorialitatea, egalitatea, în care fiecare dintre părți are posibilitatea de a-și susține poziția asupra problemelor de fapt și de drept în mod adecvat. În ceea ce privește termenul rezonabil acesta exprimă ideea ca justiția să se realizeze cu celeritate, fără întârzieri de natură a compromite eficiența sau credibilitatea sa. Termenul rezonabil se apreciază nu într-un mod abstract, ci în funcție de circumstanțele fiecărei cauze: complexitatea, comportamentul părților și al autorităților, diversitatea probelor, regulile aplicabile etc.

În acord cu jurisprudența CEDO, și a Curții Constituționale din România, imperativul soluționării cauzelor într-un termen rezonabil include („dies ad quo”) și durata procedurilor prealabile sesizării instanțelor judecătorești, dar și faptul că acest termen se calculează până la („dies ad quem”) soluționarea finală a cauzei. Exigențele unei cauze echitabile și a termenului rezonabil astfel cum sunt acestea definite de textul constituțional, pot fi regăsite atât în prevederile art. 41 alin. (1) din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, cât și printre principiile statuate de cele două coduri europene – Codul Bunei Conduite Administrative, respectiv Codul bunei administrații, astfel încât le putem identifica drept dimensiuni ale dreptului la o bună administrare.

3.1.2. Dreptul la apărare, informare și pețiționare

Dreptul la apărare: „(1) Dreptul la apărare este garantat; (2) În tot cursul procesului, părțile au dreptul să fie asistate de un avocat, ales sau numit din oficiu”. (art. 24 din Constituție)

Dreptul la apărare consacrat de textul constituțional cunoaște două accepțiuni. În sens larg, dreptul la apărare cuprinde ansamblul drepturilor și regulilor procedurale care oferă părților implicate în proces posibilitatea de a înlătura acuzațiile ce li se aduc, de a-și demonstra nevinovăția și de a-și proteja drepturile și interesele legitime.

În sens restrâns, dreptul la apărare se referă doar la posibilitatea de a beneficia de asistență judiciară din partea unui avocat. Avocatul ales este cel pe care însăși partea aflată în proces îl alege, în timp ce numirea din oficiu al unui avocat are loc numai în cazurile expres prevăzute de lege, de exemplu în cauzele penale.

Exercitarea dreptului la apărare presupune o serie de drepturi procesuale precum posibilitatea de a participa la ședințele de judecată, folosirea mijloacelor de probă, accesul la dosar sau dreptul de a i se comunica activitățile procesuale efectuate. De asemenea, pentru a se asigura exercițiul funcțional al acestor drepturi, legea instituie o serie de mijloace procedurale cunoscute sub denumirea de garanții procesuale precum obligația organelor judiciare de a le încunoștința pe părți cu privire la drepturile lor procesuale, de a-l informa pe învinuit sau inculpat despre fapta pentru care este cercetat și încadrarea juridică a acesteia, de a avea o atitudine echidistantă pe durata desfășurării procesului și altele.

Dreptul la informație : (1) Dreptul persoanei de a avea acces la orice informație de interes public nu poate fi îngrădit. (2) Autoritățile publice, potrivit competențelor ce le revin, sunt obligate să asigure informarea corectă a cetățenilor asupra treburilor publice și asupra problemelor de interes personal”. (art. 31 din Constituție) Dreptul la informație garantat de articolul 31 din Constituția României este un drept inspirat de instrumentele juridice internaționale în materie.

Conținutul său este unul complex, iar în cadrul acestuia găsim dreptul oricărei persoane de a fi informate prompt, corect și clar cu privire la măsurile preconizate sau care urmează să fie luate de organele administrației publice, accesul liber la surse de informare publică, corelate cu obligația autorităților guvernamentale de a crea condițiile pentru difuzarea liberă și amplă a informației de orice natură prin informarea corectă a opiniei publice.

Textul constituțional corespunde implementării principiului transparenței, consacrat la nivel european de cele două coduri – Codul Bunei Conduite Administrative, respectiv Codul bunei administrații.

Dreptul de petiționare: „(1) Cetățenii au dreptul să se adreseze autorităților publice prin petiții formulate numai în numele semnatarilor. (2) Organizațiile legal constituite au dreptul să adreseze petiții exclusiv în numele colectivelor pe care le reprezintă; (3) Exercitarea dreptului de petiționare este scutită de taxă; (4) Autoritățile publice au obligația să răspundă la petiții în termenele și în condițiile stabilite potrivit legii”. (art. 51 din Constituție) Dreptul de petiționare reglementat de Constituție face parte din categoria drepturilor cetățenești de tradiție, fiind considerat o garanție juridică generală și pentru celelalte drepturi și libertăți fundamentale. Titulari ai acestui drept sunt cetățenii, fie priviți în mod individual, fie organizați în cadrul unui grup sau a unor organizații legal constituite.

Petițiile adresate autorităților publice se fac numai în numele petiționarilor sau în numele colectivelor pe care organizațiile petiționare le reprezintă. Aceasta înseamnă că orice petiție trebuie semnată, iar autorul ei trebuie să se identifice, nefiind admise petițiile anonime. Referitor la acest aspect, în doctrină s-a subliniat că dispoziția constituțională are și un evident . Dreptul de petiționare stabilește obligația corelativă a autorităților statale sesizate de a avea o atitudine activă și de a răspunde solicitărilor în termenele și condițiile stabilite de lege. Scutirea de taxă pentru exercitarea dreptului de petiționare este o dispoziție constituțională care asigură acestui drept, realizarea sa deplină.

3.1.3. Dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică și la delegarea legislativă

Dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică : (1) Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptățită să obțină recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului și repararea pagubei; (2) Condițiile și limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică; (3) Statul răspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare.

Răspunderea statului este stabilită în condițiile legii și nu înlătură răspunderea magistraților care și-au exercitat funcția cu rea-credință sau gravă neglijență”. (art. 52 din Constituție). Pentru a se angaja răspunderea autorităților publice, trebuie îndeplinite o serie de condiții, și anume: ilegalitatea actului administrativ, existența unui prejudiciu, legătura de cauzalitate între actul ilegal și prejudiciu. Astfel, persoana vătămată în drepturile și interesele sale legitime poate obține recunoașterea dreptului său, anularea actului și repararea pagubei suferite.

Putem observa că acest text constituțional corespunde prin prisma dispozițiilor sale, alineatului (3) al articolului 41 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene reprezentând astfel transpunerea în plan intern a unui element al dreptului la o bună administrare.

Delegarea legislativă: „(4) Guvernul poate adopta ordonanțe de urgență numai în situații extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, având obligația de a motiva urgența în cuprinsul acestora”.

Din perspectiva raportului cu dreptul la o bună administrare, este important a fi subliniată obligația Guvernului de a motiva urgența situației care determină adoptarea unei ordonanțe de urgență. Poate fi identificat așadar unul dintre elementele dreptului la o bună administrare, așa cum apare el reglementat de art. 41 alin (2) lit. c) din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, dar și de prevederile celor două coduri europene și anume, obligația administrației de a-și motiva deciziile.

După cum s-a subliniat, Guvernul – în virtutea principiului separației puterilor în stat – nu are în mod normal prerogative în ceea ce privește legiferarea, astfel încât delegarea legislativă care dă posibilitatea Guvernului de a adopta ordonanțe care au putere de lege trebuie să respecte anumite reguli și anumite condiții bine definite. De aceea, obligația (Guvernului) de a motiva urgența apare ca o garanție în plus pentru evitarea abuzurilor și imixtiunilor puterii executive în procesul legiferării. Tot în categoria unor astfel de garanții se înscrie și condiția suplimentară ce trebuie îndeplinită de ordonanțele de urgență, astfel cum a reținut Curtea Constituțională în cuprinsul Deciziei nr. 65/1995, și anume aceea ca prin adoptarea ei să se evite o gravă atingere adusă interesului public.

Pornind de la premisa că noțiunea de cazuri excepționale nu este precizată și explicitată de Constituție, Curtea a considerat că aceasta trebuie interpretată sistematic, atât în logica instituției delegării legislative, consacrată în art. 114, cât și a edificiului constituțional în ansamblul său, și că prin acestea s-ar înțelege acele situații care nu se pot încadra în cele avute în vedere expres de lege. Ordonanța de urgență – a conchis Curtea – se poate fundamenta numai pe necesitatea și urgența reglementării unei situații care, datorită circumstanțelor sale excepționale, impune adoptarea de soluții imediate, în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public.

3.2. Delimitarea principiilor de bază specifice bunei administrări

În unitățile administrativ-teritoriale în care cetățenii aparținând unei minorități naționale au o pondere semnificativă se asigură folosirea limbii minorității naționale respective în scris și oral în relațiile cu autoritățile administrației publice locale și cu serviciile publice deconcentrate, în condițiile prevăzute de legea organică”. Ca o excepție de la prevederile articolului 13 din Constituția României care stabilește că în România limba oficială este limba română, art. 120 alin. (2) instituie regula folosirii limbii materne, astfel ca în zonele în care cetățenii aparținând unei minorități naționale au o pondere semnificativă să se poată folosi și limba minorității respective în relațiile cu autoritățile administrației publice locale și cu serviciile publice deconcentrate.

Întrucât pe de-o parte, orice excepție este de strictă interpretare, iar pe de altă parte, textul constituțional face referire expresă la unitățile administrativ-teritoriale și se află plasat în secțiunea ce reglementează administrația publică locală, suntem de părere că sfera de aplicare a acestui articol se reduce la relațiile cetățenilor cu administrația publică locală și instituțiile publice deconcentrate de pe raza unităților administrativ-teritoriale, fără a include deci și organele administrației centrale.

Pe o linie de gândire asemănătoare, într-un studiu recent s-a arătat că „Vizând doar o parte a cetățenilor români, respectiv acei cetățeni români care aparțin minorităților naționale, dreptul de folosire a limbii minorităților naționale în relațiile cu autoritățile administrației publice locale și cu serviciile publice deconcentrate apare ca un element al dreptului la o bună administrare, consacrat excepțional și suplimentar în beneficiul acestei categorii de cetățeni, alături de celelalte elemente ale dreptului la o bună administrare de care beneficiază în virtutea.

Corelativ drepturilor prevăzute de articolul 120 și ca o garanție a cetățeniei române” exercitării acestora, apar obligațiile autorităților publice la nivel local, cum ar fi obligația de a asigura traducerea actelor oficiale în limba minorităților sau obligația de a publica actele autorităților autonome locale și în limba acelor minorități.

Articolul 120 alin. (2) din Constituția României transpune într-o anumită măsură ultimul alineat al articolului 41 referitor la dreptul la o bună administrare din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, respectiv art. 13 din Codul European al Bunei Conduite Administrative.

Trecerea în revistă a prevederilor constituționale de mai sus ne relevă că sub unele aspecte, în România exisă creat un cadru primar care materializează elemente din conținutul dreptului fundamental la o bună administrare. De asemenea, în afara Constituției României, putem consemna pe scurt și alte dispoziții cuprinse în norme juridice infraconstituționale care realizează astfel de exigențe de bună administrare, având în vedere componente, precum:

1. enunțarea expresă a principiului bunei administrări;

2. materializarea dreptului cetățeanului de a fi ascultat prin:

a) instituirea obligației autorităților și instituțiilor publice de a afișa în spațiile destinate activității cu publicul, numele persoanelor cu funcții de conducere, începând cu cel al conducătorului unității, precizându-se programul de audiențe al acestora (pct. I lit. c) din Anexa nr. 1 la Hotărârea Guvernului nr. 1723/2004 privind aprobarea Programului de măsuri pentru combaterea birocrației în activitatea de relații cu publicul);

b) consacrarea dreptului funcționarului public a cărui faptă a fost sesizată ca abatere disciplinară de a fi audiat de comisia de disciplină, în cadrul procedurii disciplinare pe care o desfășoară.

3. dreptul de acces al persoanei la dosarul propriu

4, răspunderea administrației pentru actele administrative ilegale producătoare de prejudicii;

5. obligația administrației de a-și motiva deciziile este reflectată de o serie de legi și acte normative la care am făcut deja referire în cuprinsul părții a doua a lucrării noastre, atunci când am prezentat formalitatea procedurală a motivării actelor administrative.

6. dreptul de a se adresa în limba maternă.

Pornind de la exemplele prezentate mai sus, putem concluziona că și în țara noastră, o serie de principii de bună administrare sunt deja consacrate legislativ, este adevărat într-un mod disparat, ce face oarecum dificilă punerea lor în valoare în practica administrativă și judiciară. Fie și din acest motiv, și ținând cont că la nivel european dreptul la o bună administrare este calificat ca un drept fundamental al cetățeanului european, considerăm alături că, de lege ferenda se impune consacrarea expresă a principiului bunei administrări în sfera drepturilor și a libertăților fundamentale

3.3. Analiza Avocatului poporului ca principal instrument de apărare a dreptului la o bună administrare

3.3.1. Aspecte juridice și analiza statutului Avocatului Poporului

În țara noastră, Ombudsmanul (Mediatorul) european își găsește corespondentul în instituția Avocatului Poporului, care a fost înființată pentru prima dată în viața juridico-statală din România prin Capitolul 4 din cadrul Titlului II al Constituției din 1991, revizuită în anul 2003 organice – Legea nr. 35/1997 privind organizarea și funcționarea instituției Avocatul Poporului și a Regulamentului de organizare și funcționare a instituției Avocatul Poporului.

Scopul instituției este definit de o manieră cuprinzătoare atât de textele constituționale, cât și de cele ale legii organice și se circumscrie apărării drepturilor și libertăților persoanelor fizice în raporturile acestora cu autoritățile publice, iar pentru aceasta este necesară valorizarea funcției de control a Avocatului Poporului asupra administrației publice.

În acest context, unii dintre cei mai străluciți doctrinari ai dreptului public românesc considerau Avocatul Poporului fie o modalitate indirectă a controlului parlamentar asupra administrației publice, fie un control parlamentar modern, asupra Guvernului și a celorlalte organe ale administrației publice, prin intermediul unor autorități ce depind de Parlament, fără a fi în subordinea acestuia.

Avocatul Poporului reprezintă un instrument eficient de limitare a excesului de putere venit din partea autorităților publice. Sub aspectul regimului său juridic, Avocatul Poporului este, în acord cu prevederile art. 2 alin. (1) din Legea nr. 35/1997, modificată și completată, raportat la prevederile art. 117 alin. (3) din Constituție, autoritate administrativă autonomă și independentă față de orice altă autoritate publică.

În acest sens, Avocatul Poporului nu poate fi supus niciunui mandat imperativ sau reprezentativ și nimeni nu îl poate obliga să se supună instrucțiunilor sau dispozițiilor sale. Totuși, independența Avocatului Poporului nu trebuie înțeleasă într-o manieră formalistă și rigidă, pentru că, în îndeplinirea atribuțiilor sale, el trebuie să colaboreze cu celelalte autorități publice din România.

Un alt aspect pe care îl apreciem ca fiind important din perspectiva definirii regimului juridic al Avocatului Poporului îl reprezintă imperativul statuat de lege, potrivit căruia, în exercitarea atribuțiilor sale, acesta nu se substituie autorităților publice. Într-adevăr, în toate sistemele de drept moderne, instituția Ombudsmanului există în paralel cu alte mijloace de control la nivelul statului cum ar fi tribunalele administrative, însă spre deosebire de instanțele judecătorești, el nu are nici o împuternicire legală de a pronunța hotărâri obligatorii și executorii. Reușita acțiunilor sale constă nu în utilizarea unor mijloace represive, ci în capacitatea sa de a media între cele două părți, administrația, prin autoritățile sale publice și respectiv cetățenii administrați, asupra unor aspecte privind drepturile omului și importanța respectării lor. Din acest punct de vedere putem considera că, influența Avocatului Poporului asupra administrației se sprijină pe autoritatea sa legală și uneori chiar cea morală.

3.3.2. Delimitarea atribuțiilor Avocatului Poporului privind protejarea dreptului cetățeanului la o bună administrare

Ca o premisă generală, activitatea Avocatului Poporului este determinată de două principii de bază privind această instituție, și anume:

▪ este un mecanism extrajudiciar;

▪ nu se substituie autorităților publice.

După cum rezultă din dispozițiile de ansamblu ale Legii 35/1997, Avocatul Poporului exercită o serie de atribuții menite să asigure salvgardarea drepturilor și intereselor legitime ale cetățenilor în raporturile acestora cu autoritățile publice. Dintre acestea, pot fi exemplificate:

▪ primește și repartizează cererile făcute de persoanele lezate prin încălcarea drepturilor sau libertăților cetățenești de către autoritățile administrației publice și decide asupra acestor cereri;

▪ urmărește rezolvarea legală a cererilor primite și cere autorităților sau funcționarilor administrației publice în cauză încetarea încălcării drepturilor și libertăților cetățenești, repunerea în drepturi a petiționarului și repararea pagubelor;

▪ poate sesiza Curtea Constituțională cu privire la neconstituționalitatea legilor, înainte de promulgarea acestora;

▪ poate sesiza direct Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a legilor și ordonanțelor.Avocatul Poporului își exercită atribuțiile, din oficiu sau la cererea persoanelor lezate în drepturile sau libertățile lor cetățenești, având la dispoziție următoarele mijloace prevăzute de lege:

I. Soluționarea cererilor/plângerilor

Cererile pot fi adresate de orice persoană fizică, fără deosebire de cetățenie, vârstă, sex, apartenență politică sau convingeri religioase în scris cu indicarea numelui și domiciliului persoanei lezate în drepturile și libertățile cetățenești, a drepturilor și libertăților încălcate, precum și a autorității administrative ori funcționarului public în cauză. Petiționarul trebuie să dovedească întârzierea sau refuzul administrației publice de a soluționa legal cererea.

Petițiile îndreptate împotriva încălcării drepturilor și libertăților cetățenești prin acte sau fapte ale autorității administrației publice trebuie adresate Avocatului Poporului nu mai târziu de un an de la data la care aceste încălcări s-au produs ori de la data la care persoana în cauză a luat cunoștință de ele. Petițiile pot fi admise sau respinse. Petițiile anonime, nu se iau în considerare. Toate petițiile adresate Avocatului Poporului sunt scutite de taxa de timbru.

a) Admiterea petiției/plângerii

În cazul în care, în urma cererii făcute, Avocatul Poporului constată că plângerea persoanei lezate este întemeiată, el va cere în scris autorității administrației publice care a încălcat drepturile acesteia să reformeze sau să revoce actul administrativ și să repare pagubele produse, precum și să repună persoana lezată în situația anterioară. Autoritățile publice în cauză au obligația să ia de îndată măsurile necesare pentru înlăturarea ilegalităților constatate, repararea pagubelor și înlăturarea cauzelor care au generat sau au favorizat încălcarea drepturilor persoanei lezate și să îl informeze despre aceasta pe Avocatul Poporului. Dacă autoritatea administrației publice sau funcționarul public nu înlătură, în termen de 30 de zile de la data sesizării, ilegalitățile comise, Avocatul Poporului se adresează autorităților administrației publice ierarhic superioare, care sunt datoare să îi comunice, în termen de cel mult 45 de zile, măsurile luate. În cazurile în care autoritatea publică sau funcționarul public aparține administrației publice locale, Avocatul Poporului se adresează prefectului. De la data depunerii cererii la prefectul județului curge un nou termen de 45 de zile.

Avocatul Poporului este îndreptățit să sesizeze Guvernul cu privire la orice act sau fapt administrativ ilegal al administrației publice centrale și al prefecților. În situația neadoptării de către Guvern, în termen de cel mult 20de zile, a măsurilor privitoare la ilegalitatea actelor sau faptelor administrative semnalate de Avocatul Poporului se comunică Parlamentului.

b) Respingerea petiției/plângerii

Avocatul Poporului poate respinge motivat cererile vădit nefondate sau poate cere date suplimentare pentru analiza și soluționarea cererilor.

În lumina dispozițiilor legii sale organice, nu fac obiectul activității instituției Avocatul Poporului și urmează a fi respinse fără motivare, cererile privind:

▪ actele emise de Camera Deputaților, de Senat sau de Parlament;

▪ actele și faptele deputaților și senatorilor;

▪ actele Președintelui României;

▪ actele Guvernului;

▪ actele Curții Constituționale, actele președintelui Consiliului Legislativ;

▪ actele autorității judecătorești.

II. Recomandările sunt acele documente prin care Avocatul Poporului sesizează autoritățile administrației publice asupra ilegalității actelor sau faptelor administrative, oferind remediile pe care acesta le consideră adecvate. Sunt asimilate actelor administrative tăcerea organelor administrației publice și emiterea tardivă a actelor. Recomandările Avocatului Poporului nu pot fi cenzurate nici pe calea controlului parlamentar și nici a controlului judecătoresc.

În opinia noastră, standardele create de principiile bunei administrări, respectiv de consacrarea dreptului cetățeanului la o bună administrare, se constituie în impulsuri ale schimbării în sectorul public, capabile să conducă la transformarea sistemelor administrative birocratice, croite pe modelul weberian, în unele mult mai flexibile, în consonanță cu noile provocări politico-administrative ce aduc în prim plan eficiența și eficacitatea activității administrației dar în strânsă corelație cu respectarea drepturilor celor administrați. Exigențele bunei administrări garantează în fapt creșterea gradului de implicare a cetățeanului în viața cetății, în luarea deciziilor publice, în detrimentul vechiului său status ce presupunea rolul de simplu administrat căruia nu i se cerea niciodată părerea.

La nivelul Consiliului Europei, nici Convenția europeană a drepturilor omului și nici protocoalele sale adiționale nu conțin dispoziții care să reglementeze un drept fundamental la o bună administrație.

Acesta reprezintă motivul pentru care, dezvoltarea principiilor bunei administrații și ulterior consacrarea unui drept la o bună administrație au cunoscut o evoluție progresivă, pe de-o parte în cuprinsul unor rezoluții și recomandări adoptate de Comitetul de Miniștri, iar pe de altă parte prin statuarea unei jurisprudențe relevante în materie de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului.

CONCLUZII

Sub aspectul conținutului său, dreptul cetățeanului la o bună administrare prezintă o structură complexă, ce trebuie analizată pornind de la dispozițiile art. 41 din Carta Drepturilor Fundamentale ale U.E., continuând cu prezentarea corelată a principalelor prevederi în domeniu, astfel cum sunt ele consacrate de Codul European al Bunei Conduite Administrative, prevederi care se constituie în mecanisme de realizare efectivă a acestui drept fundamental.

Problema respectării și apărării drepturilor omului constituie o prioritate a Consiliului Europei, care a dezvoltat o serie de mecanisme menite să asigure garanții cât mai eficiente pentru apărarea persoanei umane și a vieții ei private. In acest context general, se impune să remarcăm că, în cadrul relațiilor persoanelor private cu diferite autorități publice aflate la nivel național și internațional, drepturile omului se valorizează sub diferite aspecte, sub forma unor exigențe și principii care corespund în mare parte unor reguli de bună administrație.

Conceptul de bună administrare s-a impus în limbajul politicoadministrativ și juridic al ultimilor ani, ca o adevărată „stea în lumina reflectoarelor”. Rațiunea nașterii sale poate fi explicată, în opinia noastră, prin nevoia celor administrați de a-și recâștiga încrederea în guvernământ și administrația publică, încredere erodată de o serie de practici fie rigide, fie incorecte și păguboase astfel cum acestea se manifestă uneori cu ocazia exercițiului puterii publice.

Analiza asupra subiectului bunei administrări ne-a dezvăluit dimensiunile unui adevărat fenomen, cu o evoluție dinamică și cu un impact major asupra administrației publice moderne, dar mai cu seamă asupra procedurilor administrative ce trebuie aplicate la nivelul autorităților și instituțiilor publice.

Cercetarea a presupus mai întâi, realizarea unei necesare distincții între conceptele de bună guvernare și bună administrare. S-a conchis că ambele noțiuni – bună guvernare, respectiv bună administrare – departe de a constitui drept simple scopuri în sine, reprezintă mijloace de asigurare a unui management eficient al treburilor publice însă prezintă semnificative diferențe de amploare și conținut, deși am observat că în literatura de specialitate, sunt unii autori care se grăbesc să afirme, în mod eronat, deplina lor similitudine.

În realitate ele se află practic într-un raport de la întreg (buna guvernare, un concept tridimensional: economic, politic și juridic) la parte (buna administrare, un concept cu precădere juridic), influențându-se și întrepătrunzându-se reciproc. În plus, atât noțiunea de bună guvernare, cât și aceea de bună administrare se bucură de consacrare juridică expres individualizată în cuprinsul Tratatului privind funcționarea Uniunii Europene, în varianta sa consolidată, consfințind astfel intenția legiuitorului comunitar de a reglementa în mod distinct astfel de mijloace de consolidare a societăților democratice.

Demersul nostru a continuat cu o amplă analiză asupra evoluției conceptului de bună administrare, îndreptându-ne atenția, în mod asupra a trei sisteme diferite, dar convergente de competență administrativă și anume Uniunea Europeană, Consiliul Europei și țara noastră. Am constatat astfel că, la nivelul Uniunii Europene, premisele bunei administrări s-au circumscris mai întâi enunțării unor principii administrative la nivelul jurisprudenței curților de justiție (Curtea de Justiție de la Luxemburg, Tribunalul de Primă Instanță): imparțialitatea, egalitatea, echitatea, termenul rezonabil, permisiunea persoanei de a-și exprima punctul de vedere, posibilitatea de luare la cunoștință despre datele relevante ale cazului, obligația instituțiilor de a comunica motivarea unei măsuri, reparația prejudiciilor cauzate de administrație. Toate acestea au circumscris practic viziunea instanțelor comunitare asupra substanței principiului general al bunei administrări, denumit uneori și principiul unei administrări corecte, ce trebuie asigurat de instituțiile și organismele comunitare în raport cu cei administrați.

În contextul descris de cele mai sus-arătate, identificarea premiselor bunei administrări în România a apărut ca un demers nu doar necesar dar și firesc al cercetării întreprinse, dat fiind statutul țării noastre de membru al Uniunii Europene și al Consiliului Europei, acolo unde mai întâi principiile, și mai apoi însăși dreptul la o bună administrare guvernează, așa cum am văzut, activitatea structurilor administrative.

Analiza a evidențiat că, aidoma cazului majorității statelor europene (excepție făcând Finlanda), nici în Constituție și nici în actele normative infraconstituționale din România nu regăsim o reglementare expresă a dreptului la o bună administrare.

Cu toate acestea, am scos în evidență, pe de-o parte, reglementarea disparată în cuprinsul Constituției României a unor drepturi individuale care pot fi considerate componente ale bunei administrări (exemplificând aici egalitatea în drepturi, accesul liber la justiție, dreptul la apărare, dreptul la informație, dreptul de petiționare, dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică), iar pe de altă parte prevederea în legislația secundară a unor elemente de conținut ale bunei administrări (enunțarea expresă a principiului, este adevărat într-o viziune sensibil diferită de cea consacrată la nivel european, materializarea dreptului cetățeanului de a fi ascultat, a dreptului de acces la propriul dosar, instituirea răspunderii administrației pentru actele administrative ilegale producătoare de prejudicii, a obligației de motivare a deciziilor, a dreptului minorităților de a folosi limba maternă). De asemenea am menționat rolul și mijloacele Avocatului Poporului în asigurarea bunei administrări, realizând o analiză cantitativă a activității acestuia în perioada 1997-2011.

BIBLIOGRAFIE

Albu, E., Carta Europeană a Drepturilor Fundamentale – Dreptul la o bună administrație, Revista de Drept Comercial nr. 9/2007.

Emanuel Albu, Motivarea actelor administrative – garanție a dreptului la o bună administrație (administrare), Revista de Drept Public nr. 4/2010.

Alexandru, I., (coord.), M. Cărăușan, I. Goijan, I.V.Ivanoff, C.C. Manda, A.-L. Nicu, C. Rădulescu, C.S. Săraru, Dreptul administrativ în Uniunea Europeană. Drept administrativ comparat. Drept administrativ al Uniunii Europene, Ed. Lumina Lex, București, 2007.

Bălan, E., Principiile și normativitatea bunei administrări, p.l, articol la Conferința „Administrația publică la începutul celui de-al treilea mileniu. Diseminarea celor mai bune practici în România" 21-22 noiembrie 2005, disponibil la http://www.admpubl. snspa.ro/fisiere/japonia.

Emil Bălan, Principiile și normativitatea bunei administrări, articol la Conferința „Administrația Publică la începutul celui de-al III-lea mileniu. Diseminarea celor mai bune practice japoneze în România", 21-22 noiembrie 2005.

Bălan, E., Iftene, C., Varia, G., Văcărelu, M., Dreptul administrativ contemporan spre o concepție unitară în doctrina și practica românească, Ed. Comunicare.ro, 2008.

Bălan, E., Varia, G., Iftene C., Troanță, D., Văcărelu, M., Dreptul la o bună administrare și impactul său asupra procedurilor administrației publice, Ed. Comunicare.ro, București, 2010.

Bălan, Emil; Varia, Gabriela Iftene, Cristi; Troanță, Dragoș; Văcărelu, Marius – Dreptul la o bună administrare: între dezbaterea doctrinară și consacrarea normativă, București, Comunicare.ro, 2010.

Bălan, Emil; Iftene, Cristi; Troanță, Dragoș; Varia, Gabriela; Văcărelu, Marius – Studiu asupra dimensiunii globale a bunei administrări și influențele administrației post-moderne, București, Comunicare.ro, 2009

Cezar Bârzea, Politicile și instituțiile Uniunii Europene, Editura Corint, București, 2001.

Sorin Bucur, loan Alexandru, Drept administrativ, Ediția a IlI-a, revizuită și adăugită, Editura Universul Juridic, București, 2009.

Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, versiunea în limba română, Jurnalul Oficial al Uniunii Europene,2007/C 303/1, 14.12.2007.

Cătană E. L., Principiile bunei guvernări. Evoluții europene și studii comparative, Ed. Universul Juridic, București, 2009.

Constantinescu, M., Iorgovan, A., Muraru, I., Tănăsescu, E.S., Constituția României revizuită-comentarii și explicații, Ed. All Beck, București, 2004.

Deaconu, Șt., Buna guvernare și descentralizarea, Revista de Drept Public nr. 3/2003.

Dragoman I., Drepturile omului în forțele armate. Buna guvernare, Ed. C.H. Beck, București, 2006.

Dragoș, D.C., Neamțu, B. (coord.), Instituția Ombudsmanului: justiție alternativă?, Ed. C.H. Beck, București, 2011.

Elena Mihaela Fodor, Drept administrativ, Editura Albastră, București, 2009.

A. Fuerea, Drept comunitar. Partea generală, Ed. All Beck, București, 2003.

Cristian Ionescu, Regimuri politice parlamentare, editura AII Beck, București, 2004.

P. Mathijsen, Compendiu de drept european, ed. a Vll-a, Ed. Club Europa, București, 2002.

Munteanu, C.D., Administrarea dreptului de folosire a limbii minorităților naționale de către unele autorități ale administrației publice locale din județele Covasna și Harghita, comunicare susținută la conferința anuală cu tema Dreptul la o bună administrare și impactul său asupra procedurilor administrației publice, S.N.S.PA., București, 2010.

Negruț, V., încredere și previzibilitate în administrația publică europeană, Caietul Științific al Institutului de Științe Administrative „Paul Negulescu" nr. 8/2006.

Ion Panca, Rolul și funcțiile administrației publice într-o societate democratică, Conferința Internațională „Administrația Publică la începutul celui de-al III-lea mileniu. Diseminarea celor mai bune practice japoneze în România", 21-22 noiembrie 2005.

Pătulea, V., Sinteza teoretică și de practică a Curții Europene a Drepturilor Omului. Dreptul la un proces echitabil. Dreptul de acces la un Tribunal (aspecte speciale) II, Dreptul nr. 11/2006.

Rădulescu, C.R., Ombudsman-ul european- instituție de protecție juridică a cetățenilor europeni, Caietul Științific al Institutului de Științe Administrative, ,Paul Negulescu" – secțiunea pentru științe juridice și administrative nr. 8/2006.

Săraru, C.S., Considerații cu privire la principiile spațiului administrativ european. Necesitatea includerii lor în proiectul Codului administrativ român, Caietul Științific al Institutului de Științe Administrative Jaul Negulescu" nr. 7/2005.

Scutelnicu, G., Controlul exercitat de Instituția Avocatul Poporului asupra administrației publice românești, în Revista Transilvană de Științe Administrative nr. 2(5)/2000.

Tanquerell, T., Good administration at the service of good governance: safeguarding individual rights and implementing democratic decisions, pp. 3-4, studiu disponibil la http:// www. coe.int, prezentat la Conferința Europeană Jn Pursuit of Good Administration", Varșovia, 29-30 noiembrie, 2007.

Tănăsescu Elena Simina, Carta drepturilor fundamentale a UE: avantajele și efectele ei pentru cetățenii europeni, în Revista Română de Drept European, nr. 4/2010

Diana Ungureanu, Tratatele fundamentale ale Uniunii Europene, Ed. C.H. Beck, București, 2010.

Varia, G., Ombudsmanul European și dreptul la buna administrație, Economie și Administrație Locală nr. 11/2006.

Voican, M., Partenerii pentru buna guvernare, in Bălan, E., (coord.) și colab., Dreptul la o bună administrare între dezbaterea doctrinară și consacrarea normativă, Ed. Comunicare.ro, București, 2010.

http://www.coe.int

http://www.oecd.org

http://eur-lex.europa.eu/en/treaties/dat/12006A/12006A.html.

BIBLIOGRAFIE

Albu, E., Carta Europeană a Drepturilor Fundamentale – Dreptul la o bună administrație, Revista de Drept Comercial nr. 9/2007.

Emanuel Albu, Motivarea actelor administrative – garanție a dreptului la o bună administrație (administrare), Revista de Drept Public nr. 4/2010.

Alexandru, I., (coord.), M. Cărăușan, I. Goijan, I.V.Ivanoff, C.C. Manda, A.-L. Nicu, C. Rădulescu, C.S. Săraru, Dreptul administrativ în Uniunea Europeană. Drept administrativ comparat. Drept administrativ al Uniunii Europene, Ed. Lumina Lex, București, 2007.

Bălan, E., Principiile și normativitatea bunei administrări, p.l, articol la Conferința „Administrația publică la începutul celui de-al treilea mileniu. Diseminarea celor mai bune practici în România" 21-22 noiembrie 2005, disponibil la http://www.admpubl. snspa.ro/fisiere/japonia.

Emil Bălan, Principiile și normativitatea bunei administrări, articol la Conferința „Administrația Publică la începutul celui de-al III-lea mileniu. Diseminarea celor mai bune practice japoneze în România", 21-22 noiembrie 2005.

Bălan, E., Iftene, C., Varia, G., Văcărelu, M., Dreptul administrativ contemporan spre o concepție unitară în doctrina și practica românească, Ed. Comunicare.ro, 2008.

Bălan, E., Varia, G., Iftene C., Troanță, D., Văcărelu, M., Dreptul la o bună administrare și impactul său asupra procedurilor administrației publice, Ed. Comunicare.ro, București, 2010.

Bălan, Emil; Varia, Gabriela Iftene, Cristi; Troanță, Dragoș; Văcărelu, Marius – Dreptul la o bună administrare: între dezbaterea doctrinară și consacrarea normativă, București, Comunicare.ro, 2010.

Bălan, Emil; Iftene, Cristi; Troanță, Dragoș; Varia, Gabriela; Văcărelu, Marius – Studiu asupra dimensiunii globale a bunei administrări și influențele administrației post-moderne, București, Comunicare.ro, 2009

Cezar Bârzea, Politicile și instituțiile Uniunii Europene, Editura Corint, București, 2001.

Sorin Bucur, loan Alexandru, Drept administrativ, Ediția a IlI-a, revizuită și adăugită, Editura Universul Juridic, București, 2009.

Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, versiunea în limba română, Jurnalul Oficial al Uniunii Europene,2007/C 303/1, 14.12.2007.

Cătană E. L., Principiile bunei guvernări. Evoluții europene și studii comparative, Ed. Universul Juridic, București, 2009.

Constantinescu, M., Iorgovan, A., Muraru, I., Tănăsescu, E.S., Constituția României revizuită-comentarii și explicații, Ed. All Beck, București, 2004.

Deaconu, Șt., Buna guvernare și descentralizarea, Revista de Drept Public nr. 3/2003.

Dragoman I., Drepturile omului în forțele armate. Buna guvernare, Ed. C.H. Beck, București, 2006.

Dragoș, D.C., Neamțu, B. (coord.), Instituția Ombudsmanului: justiție alternativă?, Ed. C.H. Beck, București, 2011.

Elena Mihaela Fodor, Drept administrativ, Editura Albastră, București, 2009.

A. Fuerea, Drept comunitar. Partea generală, Ed. All Beck, București, 2003.

Cristian Ionescu, Regimuri politice parlamentare, editura AII Beck, București, 2004.

P. Mathijsen, Compendiu de drept european, ed. a Vll-a, Ed. Club Europa, București, 2002.

Munteanu, C.D., Administrarea dreptului de folosire a limbii minorităților naționale de către unele autorități ale administrației publice locale din județele Covasna și Harghita, comunicare susținută la conferința anuală cu tema Dreptul la o bună administrare și impactul său asupra procedurilor administrației publice, S.N.S.PA., București, 2010.

Negruț, V., încredere și previzibilitate în administrația publică europeană, Caietul Științific al Institutului de Științe Administrative „Paul Negulescu" nr. 8/2006.

Ion Panca, Rolul și funcțiile administrației publice într-o societate democratică, Conferința Internațională „Administrația Publică la începutul celui de-al III-lea mileniu. Diseminarea celor mai bune practice japoneze în România", 21-22 noiembrie 2005.

Pătulea, V., Sinteza teoretică și de practică a Curții Europene a Drepturilor Omului. Dreptul la un proces echitabil. Dreptul de acces la un Tribunal (aspecte speciale) II, Dreptul nr. 11/2006.

Rădulescu, C.R., Ombudsman-ul european- instituție de protecție juridică a cetățenilor europeni, Caietul Științific al Institutului de Științe Administrative, ,Paul Negulescu" – secțiunea pentru științe juridice și administrative nr. 8/2006.

Săraru, C.S., Considerații cu privire la principiile spațiului administrativ european. Necesitatea includerii lor în proiectul Codului administrativ român, Caietul Științific al Institutului de Științe Administrative Jaul Negulescu" nr. 7/2005.

Scutelnicu, G., Controlul exercitat de Instituția Avocatul Poporului asupra administrației publice românești, în Revista Transilvană de Științe Administrative nr. 2(5)/2000.

Tanquerell, T., Good administration at the service of good governance: safeguarding individual rights and implementing democratic decisions, pp. 3-4, studiu disponibil la http:// www. coe.int, prezentat la Conferința Europeană Jn Pursuit of Good Administration", Varșovia, 29-30 noiembrie, 2007.

Tănăsescu Elena Simina, Carta drepturilor fundamentale a UE: avantajele și efectele ei pentru cetățenii europeni, în Revista Română de Drept European, nr. 4/2010

Diana Ungureanu, Tratatele fundamentale ale Uniunii Europene, Ed. C.H. Beck, București, 2010.

Varia, G., Ombudsmanul European și dreptul la buna administrație, Economie și Administrație Locală nr. 11/2006.

Voican, M., Partenerii pentru buna guvernare, in Bălan, E., (coord.) și colab., Dreptul la o bună administrare între dezbaterea doctrinară și consacrarea normativă, Ed. Comunicare.ro, București, 2010.

http://www.coe.int

http://www.oecd.org

http://eur-lex.europa.eu/en/treaties/dat/12006A/12006A.html.