Drepturile Reale Corespunzatoare Proprietatii Publice

CUPRINS

INTRODUCERE

CAPITOLUL I

ASPECTE GENERALE PRIVIND DREPTUL DE PROPRIETATE PUBLICĂ

Secțiunea 1. Noțiunea, obiectul și caracterele juridice ale dreptului de

proprietate publică

1. Aproprierea comunitară și aproprierea privată Definiția proprietății publice

3. Obiectul proprietății publice

4. Caracterele dreptului de proprietate publică

Secțiunea a 2-a. Utilizarea domeniului public

Secțiunea a 3-a. Limitele exercitării dreptului de proprietate publică

CAPITOLUL II

DOBÂNDIREA, STINGEREA ȘI APĂRAREA DREPTULUI DE PROPRIETATE PUBLICĂ

Secțiunea 1. Cazurile de dobândire a dreptului de proprietate publică

Secțiunea a 2-a. Stingerea dreptului de proprietate publică

Secțiunea a 3-a. Apărarea dreptului de proprietate publică

CAPITOLUL III

DREPTURILE REALE CORESPUNZĂTOARE PROPRIETĂȚII PUBLICE

Secțiunea 1. Aspecte generale

Drepturile reale corespunzătoare proprietății publice

Secțiunea a 2-a. Dreptul de administrare

1. Constituirea dreptului de administrare

2. Exercitarea dreptului de administrare

3. Stingerea dreptului de administrare

4. Apărarea dreptului de administrare

Secțiunea a 3-a. Dreptul de concesiune

Conținutul dreptului de concesiune

Exercitarea dreptului de concesiune

Apărarea dreptului de concesiune

Secțiunea a 4-a. Dreptul de folosință cu titlu gratuit

Conținutul și limitele dreptului de folosință cu titlu gratuit

Apărarea dreptului de folosință cu titlu gratuit

CONCLUZII

BIBLIOGRAFIE

INTRODUCERE

Mai înainte de a face analiza acestei lucrări, credem că ar trebui să răspundem la întrebarea: o reglementare – chiar sumară – a proprietății publice își poate avea locul în Codul civil? Pentru că, potrivit art. 2 alin. (1) NCC, „Dispozițiile prezentului cod reglementează raporturile patrimoniale și nepatrimoniale dintre persoane, ca subiecte de drept civil”. Or, după cum este bine știut, autoritățile publice care gestionează domeniul public nu sunt nici măcar persoane și, cu atât mai puțin, subiecte de drept civil. Astfel, cu puține excepții (de exemplu, Guvernul), autoritățile publice nu au personalitate juridică; ele se bucură doar de așa-numita capacitate administrativă (sau restrânsă), adică, în viziunea unor autori, aptitudinea de a sta în raporturi juridice administrative, în nume propriu și în mod independent. Așadar, personalitatea juridică este disociată de calitatea de organ administrativ: de exemplu, potrivit art. 21 din Legea nr. 215/2001 a administrației publice locale, republicată, unitățile administrativ-teritoriale (comuna, orașul, municipiul, județul) sunt persoane juridice de drept public, în vreme ce consiliile locale și județene, președinții consiliilor județene și primarii sunt organe administrative, lipsite de personalitate juridică proprie. Deci, din perspectiva limitei pe care însuși noul Cod și-a stabilit-o, răspunsul ar trebui să fie categoric negativ: proprietatea publică nu ar fi trebuit să își găsească locul aici. Prin urmare, probabil că cea mai înțeleaptă atitudine pe care ar fi trebuit să o adopte redactorii noului Cod civil ar fi fost aceea de a insera un singur articol, care să stipuleze că „Proprietatea publică nu este reglementată de prevederile prezentului cod”, și astfel sistemul nostru s-ar fi raliat acelora care, pe lângă Codul civil, au și un Cod domenial.

Dar s-ar putea concepe și o altă abordare: prezentul cod trebuie să reglementeze – sumar și principial – proprietatea publică, pe de o parte, pentru a evidenția diferențele de natură și regim juridic față de proprietatea privată, iar, pe de alta, pentru că oricum cele două tipuri de proprietate în realitate nu se pot ignora, fiind interconectate în același sistem: se transformă una în alta, succedându-se în timp (în cazul exproprierii, al unui legat cu sarcini acceptat de o persoană juridică de drept public, al trecerii prin act administrativ a unui bun proprietate publică în proprietate privată sau invers etc.), respectiv se învecinează, juxtapunându-se în spațiu (aproape orice proprietate privată trebuie delimitată de domeniul public rutier, bunăoară, ori de acela al subsolului etc.). Dar și atunci abordarea ar fi trebuit să fie diferită: la o simplă lectură a Titlului VI, cititorul ar fi trebuit să simtă că se află în fața unei materii diferite de regulile civile obișnuite. Probabil că această parte ar fi trebuit concepută de autori de drept administrativ, mai ales că, prin Legea de aplicare a noului cod, o lege „administrativă” – Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică – a fost pe jumătate abrogată. Din păcate, redactorii Codului civil au ales altfel. Și ce a ieșit vom vedea în cele ce urmează.

CAPITOLUL I

ASPECTE GENERALE PRIVIND DREPTUL DE PROPRIETATE PUBLICĂ

Secțiunea 1. Noțiunea, obiectul și caracterele juridice ale dreptului de

proprietate publică

1. Aproprierea comunitară și aproprierea privată

Prin art. 552 noul C. civ. se statuează că proprietatea poate exista sub două forme: proprietate publică sau proprietate privată.

Dispozițiile acestui articol sunt o reproducere întocmai a prevederilor art. 136 alin. (1) din Constituția României revizuită. Așa se explică folosirea de către legiuitor a termenului de „proprietate”, iar nu cel de drept de proprietate, deși sensul avut în vedere, așa cum rezultă din cuprinsul art. 553 și art. 554 noul C. civ. este cel de drept subiectiv.

Respectând prevederile legii fundamentale, legiuitorul consacră două forme de apropriere a bunurilor: aproprierea comunitară, care se face în interesul public, al comunității, și aproprierea privată, în care prevalează interesul individual.

Cele două modalități de apropriere au coexistat de-a lungul timpului, fiind preponderentă una sau alta dintre acestea, în funcție de contextul istoric.

Aproprierea comunitară a bunurilor se realizează prin intermediul structurilor de putere, administrative, cum sunt statul și unitățile administrativ-teritoriale. Niciun alt subiect de drept public sau de drept privat nu este îndreptățit la o apropriere comunitară a bunurilor. Bunurile care intră în sfera de apropriere comunitară formează domeniul public și constituie obiectul dreptului de proprietate publică.

Spre deosebire de aproprierea comunitară, aproprierea privată se exprimă prin dreptul de proprietate privată și nu este specifică doar statului și unităților administrativ-teritoriale, ci și altor persoane juridice de drept public, precum și persoanelor fizice și juridice de drept privat.

Sintagma „apropriere comunitară” nu semnifică neapărat un drept de proprietate comună, ca modalitate a dreptului de proprietate, întrucât nu este decisiv numărul titularilor dreptului de proprietate publică, ci scopul în vederea căruia se realizează aproprierea, care este satisfacerea unui interes comun, iar nu a unui interes particular. Pe de altă parte, de cele mai multe ori, titularii dreptului de proprietate publică sunt proprietari unici și exclusivi asupra acestor bunuri, chiar dacă exercițiul dreptului de proprietate publică se realizează prin alții, sub forma dreptului de administrare, concesiune, folosință gratuită etc.

În ceea ce privește titularii dreptului de proprietate privată, aceștia pot apro- pria în mod privat bunurile și ca subiecte colective de drept. Cu alte cuvinte, aproprierea privată poate fi atât individuală cât și comună, de pildă sub forma coproprietății.

Statul și unitățile administrativ-teritoriale, ca titulari exclusivi ai proprietății publice au în mod obligatoriu în patrimoniu un drept de proprietate publică.

Atunci când înțeleg să își aproprieze bunuri în interes privat, dreptul de proprietate publică va coexista în patrimoniul acestora cu dreptul de proprietate privată.

Cu excepția statului și unităților administrativ-teritoriale, toate celelalte subiecte de drept public și de drept privat sunt titulari exclusivi ai dreptului de proprietate privată.

În epoca romană, aproprierea comunitară a purtat la început asupra bunurilor mobile, terenul fiind apropriat mai târziu, la nivel de familie. Proprietatea comunitară avea ca obiect, în special, bunurile comunale și stabilimentele ecleziastice și caritabile, care erau considerate „bunuri de mână moartă”, în sensul că erau inalienabile, nu puteau face obiectul comerțului.

Și în dreptul românesc, proprietatea devălmașă asupra bunurilor în comunitățile sătești pastoral-agricole a coexistat cu proprietatea individuală asupra bunurilor mobile necesare vieții zilnice. Mai apoi, proprietatea obștească a comunităților de țărani liberi a existat alături de proprietatea individuală asupra pământului.

Abia în dreptul modern european se accentuează distincția între proprietatea publică și proprietatea privată. Pe de o parte, se afirma tendința de a consolida proprietatea privată în raport cu cea publică, prin asocierea ideii de proprietate privată cu cea a libertății individuale, proprietatea privată fiind percepută ca o prelungire a libertății individului în sfera economică, o expresie de manifestare a voinței individuale. în același timp însă, au existat curente care au încercat să reducă importanța și rolul proprietății private, care au culminat cu proliferarea unui tip special de apropriere comună, proprietatea socialistă, întâlnită în regimurile totalitare comuniste. Rezultatul a fost o crâncenă restricție adusă proprietății private prin legiferări care interziceau dobândirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor de către persoanele fizice prin acte juridice între vii. Deși mutilată, și în epoca regimului totalitar, proprietatea individuală a continuat să coexiste cu proprietatea socialistă. în ființa ei, proprietatea privată, ca expresie a unui drept natural, nu avea cum să fie anihilată, astfel că dispozițiile vechiului Cod civil au continuat să se aplice în toată această perioadă. Așa cum s-a afirmat, „în România, Codul civil a fost mai puternic decât comunismul”.

Căderea regimului comunist a dus la dispariția proprietății de tip socialist și la propulsarea proprietății private ca proprietate de drept comun, proprietatea publică fiind restrânsă la bunurile de uz și de interes public și având un regim legal de excepție, derogatoriu de la dreptul comun.

Ne explicăm astfel de ce, și în litera actualului Cod civil, conceptul de proprietate privată este reglementat înaintea celui de proprietate publică.

Se pune întrebarea ce calitate trebuie să îndeplinească bunurile pentru a fi apropriate de organele de putere publică, la nivel comunitar, și mai ales, cum determinăm sfera bunurilor care fac obiectul aproprierii private.

Pentru a afla răspunsul la această chestiune trebuie să apelăm la criteriile stabilite în cadrul art. 554 noul C. civ. referitor la proprietatea publică, întrucât regimul legal de excepție aplicabil proprietății publice circumscrie precis sfera bunurilor ce se aproprie comunitar, iar de aici se poate deduce domeniul aproprierii private.

Conform alin. (1) al art. 554 noul C. civ., „Bunurile statului și ale unităților administrativ-teritoriale, care, prin natura lor sau prin declarația legii, sunt de uz sau de interes public, formează obiectul proprietății publice, însă numai dacă au fost legal dobândite de către acestea”.

Pentru a fi cuprinse în sfera dreptului de proprietate publică, bunurile, fie trebuie să fie prin natura lor de uz public sau de interes public, fie trebuie declarate astfel de lege. Constatăm că numai dacă un bun prin calitățile sale proprii nu servește uzului sau interesului public și nici nu i se acordă o astfel de destinație prin lege, poate fi obiectul dreptului de proprietate privată.

Un astfel de bun dobândește prin neincluderea în sfera proprietății publice, doar calitatea de a fi apropriabil privat. Acest bun nu devine în mod obligatoriu obiectul unui drept de proprietate privată. Cu alte cuvinte, simplul fapt că un bun nu intră în domeniul public, nu conduce în mod necesar la concluzia că acesta face parte din domeniul privat. Pentru a se întâmpla aceasta, este necesar ca bunul să fie capaprierii private.

Pentru a afla răspunsul la această chestiune trebuie să apelăm la criteriile stabilite în cadrul art. 554 noul C. civ. referitor la proprietatea publică, întrucât regimul legal de excepție aplicabil proprietății publice circumscrie precis sfera bunurilor ce se aproprie comunitar, iar de aici se poate deduce domeniul aproprierii private.

Conform alin. (1) al art. 554 noul C. civ., „Bunurile statului și ale unităților administrativ-teritoriale, care, prin natura lor sau prin declarația legii, sunt de uz sau de interes public, formează obiectul proprietății publice, însă numai dacă au fost legal dobândite de către acestea”.

Pentru a fi cuprinse în sfera dreptului de proprietate publică, bunurile, fie trebuie să fie prin natura lor de uz public sau de interes public, fie trebuie declarate astfel de lege. Constatăm că numai dacă un bun prin calitățile sale proprii nu servește uzului sau interesului public și nici nu i se acordă o astfel de destinație prin lege, poate fi obiectul dreptului de proprietate privată.

Un astfel de bun dobândește prin neincluderea în sfera proprietății publice, doar calitatea de a fi apropriabil privat. Acest bun nu devine în mod obligatoriu obiectul unui drept de proprietate privată. Cu alte cuvinte, simplul fapt că un bun nu intră în domeniul public, nu conduce în mod necesar la concluzia că acesta face parte din domeniul privat. Pentru a se întâmpla aceasta, este necesar ca bunul să fie capabil să satisfacă un interes privat sau să fie de uz privat. Trebuie ca lucrul să dovedească o anume utilitate titularului său pentru a fi apropriat.

Prin urmare, criteriul esențial care împarte bunurile între cele două domenii, cel privat și, respectiv, cel public, este cel al destinației bunului. Uzul sau interesul trebuie să fie unul privat pentru ca bunul să fie obiect al dreptului de proprietate privată. Dacă însă un bun care, prin natura sa, ar putea servi atât uzului privat cât și celui public, numai dacă este declarat de lege ca fiind de uz sau de interes public, va aparține domeniului public, iar nu domeniului privat. în această situație, declarația legii exclude posibilitatea unei aproprieri private.

Delimitarea între sfera bunurilor proprietate publică și cea a bunurilor proprietate privată nu împiedică transferul unui bun între cele două domenii de apropriere, doar că acest proces nu se poate face decât prin procedura prevăzută expres de lege în fiecare caz în parte. Un bun din domeniul privat poate deveni obiect al dreptului de proprietate publică prin procedura exproprierii pentru cauză de utilitate publică, iar un bun proprietate publică va ieși din sfera de apropriere comunitară dacă va fi dezafectat mai întâi de la uzul public.

Bunurile care constituie obiectul exclusiv al proprietății publice nu pot intra în domeniul privat. Astfel, potrivit art. 859 alin. (1) noul C. civ., constituie obiect exclusiv al proprietății publice bogățiile de interes public ale subsolului, spațiul aerian, apele cu potențial energetic valorificabil, de interes național, plajele, marea teritorială, resursele naturale ale zonei economice și ale platoului continental, precum și alte bunuri stabilite prin lege organică”.

Aceste prevederi legale reiau întocmai reglementările constituționale din art. 136 alin. (3), astfel că și în situația în care noul Cod civil nu ar fi prevăzut bunurile care formează doar obiectul proprietății publice și care nu pot intra în domeniul privat, legea fundamentală ar fi împiedicat ca un bun din categoriile indicate să devină obiectul dreptului de proprietate privată.

2. Definiția proprietății publice

Potrivit art. 858 noul C. civ., „Proprietatea publică este dreptul de proprietate ce aparține statului sau unei unități administrativ-teritoriale asupra bunurilor care, prin natura lor sau prin declarația legii, sunt de uz ori de interes public, cu condiția să fie dobândite prin unul din modurile prevăzute de lege”.

Din examinarea acestei definiții decurg trei criterii de identificare a proprietății publice: titularii dreptului de proprietate publică sunt statul și unitățile administrativ-teritoriale; obiectul dreptului de proprietate publică îl constituie bunurile care, prin natura lor sau prin declarația legii, sunt de uz ori de interes public; bunurile care fac obiectul proprietății publice trebuie să fie dobândite prin unul dintre modurile prevăzute de lege.

În realitate, dintre cele trei criterii, singurul decisiv pentru distincția față de dreptul de proprietate privată este cel al obiectului dreptului de proprietate publică, deoarece statul și unitățile administrativ-teritoriale pot fi și titulari ai dreptului de proprietate privată, iar dreptul de proprietate privată se dobândește, de asemenea, doar prin modurile prevăzute de lege, chiar dacă acestea sunt diferite de cele aplicabile proprietății publice care au un specific aparte.

3. Obiectul proprietății publice

a) Domeniul public

În sens larg, toate bunurile statului au fost considerate ca aparținând domeniului public. Însă, atât statul cât și unitățile administrativ-teritoriale sunt titulare atât ale dreptului de proprietate publică cât și ale dreptului de proprietate privată. Astfel, în sens restrâns, domeniul public cuprinde doar bunurile care fac obiectul proprietății publice, drept care imprimă un regim juridic diferit în raport cu cel aplicabil proprietății private. Acest ultim sens este avut în vedere de legiuitorul actual în prevederile art. 859 noul C. civ., care oferă criteriile de delimitare a domeniului public de domeniul privat.

Așa cum s-a subliniat în doctrină, relația dintre domeniul public și proprietatea publică nu este una de identitate, deoarece domeniul este un ansamblu de bunuri, iar proprietatea publică este dreptul care poartă asupra acestor bunuri.

Spre deosebire de domeniul public, în domeniul privat intră doar bunurile care fac obiectul dreptului de proprietate privată.

Stabilind ce calități trebuie să îndeplinească un bun pentru a intra în domeniul public, legiuitorul conturează și sfera bunurilor care intră în domeniul privat.

Fac parte din domeniul public, pe de o parte, bunurile care prin natura lor sunt de interes public, precum și cele care nu au o astfel de natură, dar li se atribuie, prin lege, o astfel de afectațiune.

Prin urmare, vor putea intra în domeniul privat al statului și unităților administrativ-teritoriale, bunurile care nu sunt prin natura lor de uz sau interes public și nici nu au fost declarate prin lege ca fiind de uz sau de interes public.

b) Bun domenial

Domeniul, fie public, fie privat, constituie o universalitate de fapt, iar bunurile care îl compun sunt denumite bunuri domeniale. Regimul juridic aplicabil depinde de natura dreptului de proprietate care poartă asupra bunurilor. Asupra bunurilor care intră în domeniul public nu poate exista și nu se poate exercita decât dreptul de proprietate publică, după cum asupra celor din domeniul privat nu poate exista decât dreptul de proprietate privată. Nu există bunuri care aparțin statului sau unităților administrativ-teritoriale asupra cărora să se poată exercita atât dreptul de proprietate privată cât și cel de proprietate publică, atât timp cât ele sunt incluse în unul sau altul dintre cele două domenii. Cum includerea în domeniul public presupune întrunirea unor condiții speciale de afectațiune, odată îndeplinite, bunurile sunt sustrase din sfera de apropriere privată.

Aceasta nu înseamnă că un bun care face parte din domeniul public nu poate fi transferat în domeniul privat sau invers, cu respectarea condițiilor prevăzute de lege. Trecerea unui bun din domeniul public în domeniul privat determină încetarea dreptului de proprietate publică.

Bunurile din domeniul public sunt inalienabile, imprescriptibile și insesizabile. Bunurile din domeniul privat au un regim juridic de drept comun, indiferent de titular, care poate fi statul, o unitate administrativ-teritorială, orice altă persoană fizică sau juridică.

c) Domeniul public național, județean și local

Așa cum rezultă din art. 860 alin. (1) noul C. civ., domeniul public poate exista în una din următoarele forme: domeniu public național, județean sau local.

Delimitarea între aceste categorii de domeniu public se face în condițiile prevăzute de lege.

Titularul domeniului public național este statul, al domeniului public județean este județul, iar al domeniului public local este comuna, orașul și municipiul. în privința terenurilor, potrivit art. 4 alin. (2) din Legea nr. 18/1991, proprietatea publică asupra celor de interes național aparține statului, iar asupra celor de interes local aparține comunelor, orașelor, municipiilor și județelor.

Criteriul de delimitare între domeniul public național, județean și local este uzul sau interesul public legat de un anumit bun. Dacă bunul este de uz sau de interes public național, va face parte din domeniul public național, ce aparține statului. Dacă bunul este de uz sau interes public județean, va intra în domeniul Ad optor public județean și va aparține în proprietate județului, iar dacă este de uz sau de interes public local, va putea fi inclus în domeniul public local și va reveni comunei, orașului sau municipiului în a cărui rază teritorială se află situat.

Problema esențială este însă cum anume se determină că un bun este de uz sau interes public național, ori de uz sau interes public județean sau local. Legea nr. 213/1998, lege organică în materia proprietății publice, enumeră în anexa la lege, bunurile care intră într-una din aceste categorii. Enumerarea bunurilor cuprinse în această anexă la lege nu este una limitativă, deoarece prin art. 3 alin. (2)-(4) din Lege, se prevede că, pe lângă bunurile din anexă, din domeniul public mai pot face parte și alte bunuri, care vor fi declarate prin lege de uz sau interes public național, județean sau local, și care se vor adăuga la cele menționate în anexă, fiind incluse deci, în funcție de natura uzului sau interesului, în una din aceste categorii.

În mod similar, art. 120 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 prevede că „aparțin domeniului public de interes local sau județean bunurile care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public și nu sunt declarate prin lege de uz sau de interes public național”. Prin urmare, nu pot intra în domeniul public județean sau local, bunuri care au fost deja declarate de uz sau interes public national.

S-a apreciat că apartenența unui bun la domeniul public național, județean sau local este în realitate o chestiune de fapt, instanțele de contencios administrativ fiind competente să judece, potrivit art. 23 din Legea nr. 213/1998, litigiile cu privire la delimitarea domeniului public al statului, județelor, comunelor, orașelor sau al municipiilor. Prin art. 10 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, competența va reveni secției de contencios administrativ și fiscal a tribunalului, dacă se va pronunța asupra unui act emis de o autoritate publică locală, inclusiv județeană și va reveni secției de contencios administrativ și fiscal a curții de apel dacă actul a fost emis de o autoritate publică centrală.

Articolul 136 alin. (3) din Constituție și art. 859 alin. (1) noul C. civ. stabilesc o categorie de bunuri care nu pot face decât obiectul proprietății publice. Atunci când bunurile aparțin domeniului public al statului sau al unităților administrativ-teritoriale prin lege organică, atunci acestea nu pot fi trecute din domeniul public al statului în domeniul public al unității administrativ-teritoriale decât prin modificarea legii organice. în celelalte cazuri, așa cum se prevede în art. 860 alin. (3) noul C. civ., trecerea din domeniul public al statului în cel al unităților administrativ-teritoriale sau invers, se face în condițiile legii, respectiv conform art. 9 din Legea nr. 213/1998.

4. Caracterele dreptului de proprietate publică

a) Caracterele generale ale dreptului de proprietate publică

Dreptul de proprietate publică are caractere generale comune cu dreptul de proprietate privată, dar și unele caractere specifice.

Potrivit art. 554 alin. (2) noul C. civ., dispozițiile aplicabile dreptului de proprietate privată se aplică și dreptului de proprietate publică dacă prin lege nu se prevede altfel și numai dacă sunt compatibile cu proprietatea publică.

Caracterele generale ale dreptului de proprietate privată, respectiv caracterul absolut, exclusiv și perpetuu, le întâlnim, cu unele nuanțe, și la dreptul de proprietate publică.

Caracterul absolut al dreptului de proprietate publică presupune, pe lângă opozabilitatea erga omnes a acestui drept față de terți, și posibilitatea exercitării tuturor prerogativelor dreptului de proprietate (posesia, folosința și dispoziția) de către titularul dreptului de proprietate publică. Este adevărat că modul de exercitare a acestor prerogative prezintă unele particularități imprimate de obiectul și calitatea titularilor acestui drept.

Caracterul exclusiv al dreptului de proprietate publică înseamnă întrunirea tuturor prerogativelor acestui drept în persoana titularului său. Doar statul sau unitatea administrativ-teritorială are monopolul proprietății publice, fiind indiferent faptul că unele prerogative nu se exercită în mod direct de către titular, ci doar indirect, prin intermediul altor drepturi reale specifice care se constituie pe seama dreptului de proprietate publică. Cu toate acestea, nu vorbim despre o dezmembrare a dreptului de proprietate publică. De asemenea, folosirea de către orice persoană a unui bun de uz public nu înseamnă faptul că acea persoană devine titulara dreptului de proprietate publică sau a unui dezmembrământ al acestui drept, ci este o modalitate de exercitare care constituie însăși rațiunea pentru care un asemenea bun face obiectul unei proprietăți publice.

Caracterul perpetuu al proprietății publice are, în esență, aceeași semnificație ca și caracterul perpetuu al dreptului de proprietate privată. Dacă nu intervine un caz de încetare a dreptului de proprietate publică, acesta va fi perpetuu, în sensul că nu se va stinge prin neuz. în acest sens sunt și dispozițiile art. 861 alin. (2) noul C. civ. care stipulează expres faptul că proprietatea asupra bunurilor proprietate publică nu se stinge prin neuz. Un bun de uz public nu pierde calitatea de bun public, odată dobândită, chiar dacă nu toate persoanele vor folosi în concret acel bun. Important este ca bunul să poată fi folosit de orice persoană atunci când această folosință răspunde nevoilor sale, uzul public presupunând aptitudinea bunului de a fi folosit de oricine sau de cei îndreptățiți, iar nu posibilitatea de a fi folosit în concret de toți, fapt care ar presupune o apreciere după criterii cantitative.

Dacă bunul trece din proprietate publică în proprietate privată, caracterul perpetuu nu dispare, deoarece perpetuitatea este un caracter general al dreptului de proprietate, astfel că va continua să se manifeste chiar dacă dreptul îmbracă o altă formă, cea de proprietate privată.

b) Caracterele specifice ale dreptului de proprietate publică

Potrivit art. 861 alin. (1) noul C. civ., bunurile proprietate publică sunt inalienabile, imprescriptibile și insesizabile, iar din alin. (2) rezultă că proprietatea asupra acestor bunuri nu se stinge prin neuz și nu poate fi dobândită de terți prin uzucapiune sau, după caz, prin posesia de bună-credință asupra bunurilor mobile.

Inalienabilitatea dreptului de proprietate publică

Caracterul inalienabil al proprietății publice este consacrat constituțional, astfel că nu va putea fi modificat prin legi organice.

S-a precizat, în doctrină, că nu bunurile, prin ele însele, sunt inalienabile, imprescriptibile și insesizabile, așa cum rezultă din articolul citat, ci dreptul de proprietate publică.

Inalienabilitatea dreptului de proprietate publică semnifică faptul că aceste bunuri nu sunt alienabile prin mijloace juridice de drept privat, respectiv prin acte juridice civile și fapte juridice în sens restrâns. S-a arătat că trebuie să se facă diferența între bunurile inalienabile și cele inapropriabile. Bunurile inalienabile sunt apropriabile, adică pot face obiectul dreptului de proprietate publică sau privată, în timp ce bunurile Inapropriabile, neputând fi obiect al dreptului de proprietate, nici nu mai ridică problema inalienabilității.

Inalienabilitatea dreptului de proprietate publică semnifică nu numai faptul că bunurile proprietate publică nu pot fi trecute dintr-un patrimoniu în altul pe calea actelor juridice civile, ci și faptul că dreptul de proprietate publică nu poate fi dezmembrat. Faptul că este posibilă constituirea unui drept de administrare, de concesiune sau de folosință gratuită asupra unui bun proprietate publică nu înseamnă o încălcare a inalienabilității acestui drept, o dezmembrare a dreptului de proprietate publică, ci doar un mod de exercitare a acestei forme de proprietate. Drepturile reale care se constituie pe baza unui drept de proprietate publică sunt modalitățile prin care se exercită acest drept, chiar dacă titularul acestor drepturi este o altă persoană decât titularul dreptului de proprietate publică.

Mai mult, dreptul de proprietate publică nu este susceptibil de dezmembrarea specifică dreptului de proprietate privată, iar dintre aceste dezmembrăminte, doar servituțlle se pot menține în cazul în care bunul ce constituie fond aservit a devenit proprietate publică, și aceasta numai dacă nu devin incompatibile cu uzul sau interesul public.

Faptul că este posibil transferul unor bunuri din domeniul public al statului în domeniul public al unităților administrativ-teritoriale sau invers nu poate fi privit ca o înstrăinare, deoarece este vorba despre o schimbare a destinației bunului care se produce pe calea unul act administrativ, iar nu a unui act de drept civil. Astfel, conform art. 9 din Legea nr. 213/1998, “Trecerea unui bun din domeniul public al statului în domeniul public al unei unități administrativ-teritoriale se face la cererea consiliului județean, respectiv a Consiliului General al Municipiului București sau a consiliului local, după caz, prin hotărâre a Guvernului”, iar potrivit alin. (2) „Trecerea unui bun din domeniul public al unei unități administrativ-teritoriale în domeniul public al statului se face, la cererea Guvernului, prin hotărâre a consiliului județean, respectiv a Consiliului General al Municipiului București sau a consiliului local”.

De asemenea, nici transferul unor bunuri din domeniul public în domeniul privat nu este o excepție de la regula inalienabilității, deoarece este tot un act de putere care nu se realizează printr-un act juridic de drept privat, ci printr-un act administrativ, așa cum rezultă din art. 10 alin. (2) și (3) din Legea nr. 213/1998 . Astfel, „(2) Trecerea din domeniul public în domeniul privat se face, după caz, prin hotărâre a Guvernului, a consiliului județean, respectiv a Consiliului General al Municipiului București sau a consiliului local, dacă prin Constituție sau prin lege nu se dispune altfel. (3) Hotărârea de trecere a bunului în domeniul privat poate fi atacată în condițiile art. 8 alin. (2)”.

Insesizabilitatea dreptului de proprietate publică

Ca urmare a faptului că bunurile proprietate publică sunt inalienabile, acestea sunt și insesizabile. Caracterul insesizabil înseamnă acestea nu pot fi urmărite de creditori pentru satisfacerea creanțelor lor, nu pot face obiectul unei executări silite.

Bunurile proprietate publică nu pot fi dobândite prin niciun mijloc de drept privat, prin urmare nici prin vânzare silită.

Tocmai pentru că sunt insesizabile, acestea nu pot face obiectul unor garanții reale întrucât nu ar putea fi executate. în acest sens dispune expres și art. 11 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 213/1998 unde se arată că bunurile din domeniul public „nu pot fi supuse executării silite și asupra lor nu se pot constitui garanții reale”.

3. Imprescriptibilitatea dreptului de proprietate publică

Imprescriptibilitatea dreptului de proprietate publică era prevăzută expres în fostul art. 11 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 213/1998, dispoziție preluată în art. 861 alin. (2) noul C. civ.

Dreptul de proprietate publică este imprescriptibil atât extinctiv cât și achizitiv. Imprescriptibilitatea extinctivă presupune faptul că bunurile proprietate publică pot fi revendicate oricând, acțiunea în revendicare fiind imprescriptibilă, la fel ca în cazul proprietății private.

De asemenea, acțiunea în revendicare nu va putea fi paralizată nici prin invocarea dobândirii dreptului de proprietate privată pe calea uzucapiunii asupra unui bunului proprietate publică sau prin invocarea dobândirii dreptului de proprietate asupra unui bun mobil prin posesia de bună-credință.

Inalienabilitatea exclude transferul, respectiv dobândirea dreptului de proprietate pe calea unui act juridic, dar și printr-un fapt juridic cum este uzucapiunea sau dobândirea bunurilor mobile prin posesia de bună-credință.

Sancțiunea actelor încheiate cu încălcarea inalienabilității, imprescriptibiății sau insesizabilității dreptului de proprietate publică este nulitatea absolută. Sancțiunea nulității absolute, prevăzute în fostul art. 11 alin. (2) din Legea nr. 213/1998, nu mai este consacrată expres de actualul Cod civil, nulitatea fiind una virtuală.

Secțiunea a 2-a. Utilizarea domeniului public

În doctrină, s-a arătat că domeniul public poate fi utilizat de către serviciile publice sau de către public, însă există și situații în care ocuparea domeniului public are loc fără niciun titlu.

Indiferent de tipul de utilizare a domeniului public, aceasta trebuie să respecte două principii de bază: a) să fie conformă cu afectațiunea bunului și să nu compromită conservarea acestuia: b) să nu îngrădească dreptul administrației de a determina sau a modifica afectatiunea domeniului.

Utilizarea domeniului afectat unui serviciu public se întemeiază pe un act juridic (act administrativ individual sau contract de concesiune de bunuri), prin care se stabilește că un anumit bun proprietate publică este afectat unui anumit serviciu public. Publicul nu are acces la bunul domenial, ci doar la serviciul instalat pe acesta. De pildă, utilizatorii căii ferate au acces la instalațiile aferente domeniului public feroviar numai pentru că li se prestează un serviciu, însă riveranul unei căi ferate, care nu utilizează serviciul, nu are acces la liniile feroviare.

Cu privire la utilizarea domeniului public de către public, se face distincția între utilizarea colectivă și cea privativă.

Utilizările colective sunt cele realizate de public în general sau de o categorie determinată obiectiv (pietoni, automobiliști). Ea constă fie într-o utilizare egală, anonimă și impersonală, fie într-o utilizare exclusivă, dar limitată în timp în așa fel încât și ceilalți membri ai societătii să o utilizeze la rândul lor. Această utilizare nu se întemeiază pe niciun titlu particular.

Utilizarea colectivă se caracterizează prin libertate, gratuitate și egalitatea utilizatorilor, însă niciunul dintre aceste trei principii nu trebuie absolutizat. Astfel, libertatea utilizării colective nu este absolută, de multe ori aceasta realizându-se într-un cadru impus de o reglementare specifică și numai în măsura în care utilizarea este conformă cu afectațiunea dependinței domeniale. Apoi, gratuitatea utilizării suportă numeroase excepții prin taxele de utilizare instituite, care sunt din ce în ce mai frecvente. în fine, și principiul egalității utilizatorilor cunoaște limitări, utilizarea putând fi rezervată anumitor categorii de utilizatori (benzi de circulație pentru anumite categorii de autovehicule, folosirea unor dependințe numai de către anumite persoane).

Utilizarea privativă, deși contestată multă vreme deoarece un bun public trebuie să fie afectat folosinței tuturor, în mod egal și fără nicio discriminare, s-a impus în cele din urmă ca fiind utilă domeniului public. Este cazul unor persoane care, în schimbul unei redevențe, folosesc în mod exclusiv o dependință domenială (ocuparea unei porțiuni din trotuar pentru amplasarea unui chioșc, concesionarea unui loc de veci, închirierea unui loc de parcare).

Această utilizare privativă are un caracter precar, în sensul că poate fi retrasă înainte de împlinirea termenului dacă interesul public o cere, are caracter oneros și trebuie să fie conformă sau cel puțin compatibilă cu afectațiunea principală a dependinței domeniale.

Utilizarea privativă se poate întemeia pe un act administrativ individual sau pe un contract, cum este un contract de concesiune de bunuri sau lucrări publice, închiriere sau folosință gratuită.

Statul și unitățile admlnistrativ-teritoriale au atât calitatea de subiecte de drept public, cât și calitatea de subiecte de drept privat. De regulă, cele două calități se manifestă separat, în sfera dreptului public, respectiv în sfera dreptului privat, dar nu este exclus ca acestea să se releve concomitent în anumite situații de exercitare a dreptului de proprietate publică.

Exercitarea atributelor dreptului de proprietate publică se face în primul rând prin acte de drept public, dar nu este exclusă și intervenția faptelor și actelor juridice de drept privat, regimul juridic al dreptului de proprietate publică fiind o sinteză inseparabilă de elemente de drept public și de drept privat.

Acest fapt se explică prin aceea că statul și unitățile admlnistrativ-teritoriale acționează ca titulare ale patrimoniului lor, care cuprinde atât domeniul public cât și domeniul privat, și care au rolul și regimul juridic al maselor patrimoniale de afectațiune. Administratorul general al domeniului public și privat al statului este Guvernului României, iar administratorul general al domeniului public și privat al unităților administrativ-teritoriale este, după caz, consiliul județean, consiliul local și Consiliul General al Municipiului București. Administrarea generală se realizează prin acte de putere, fie cu caracter normativ, fie cu caracter individual.

Exercitarea propriu-zisă a dreptului de proprietate publică se realizează în principal prin acte de drept public și, în subsidiar, prin acte de drept privat.

Statul și unitățile administrativ-teritoriale pot exercita dreptul de proprietate publică direct, prin autoritățile competente, dar și indirect prin constituirea unor drepturi reale specifice sau a unor drepturi personale, care se vor exercita de către titularii acestor drepturi.

Statul participă nemijlocit în raporturile juridice civile prin Ministerul Finanțelor Publice, iar unitățile administrativ-teritoriale prin consiliul județean, consiliul local sau Consiliul General al Municipiului București.

Potrivit art. 136 alin. (4) din Constituție, bunurile proprietate publică, în condițiile legii organice „pot fi date în administrare regiilor autonome ori instituțiilor publice sau pot fi concesionate ori închiriate; de asemenea, ele pot fi date în folosință gratuită instituțiilor de utilitate publică”. în același sens, conform art. 861 alin. (3) C. civ., „în condițiile legii, bunurile proprietate publică pot fi date în administrare sau în folosință și pot fi concesionate ori închiriate”.

Dreptul de administrare și dreptul de concesiune se pot constitui numai pe temeiul dreptului de proprietate publică, în schimb dreptul real de folosință gratuită și închirierea se pot constitui atât pe temeiul dreptului de proprietate publică cât și pe temeiul dreptului de proprietate privată. Cu toate acestea, legea prevede ca posibilă și concesionarea bunurilor proprietate privată a statului și unităților administrativ-teritoriale, dacă este hotărâte de organele lor deliberative. Astfel, referindu-se la atribuțiile consiliului local, art. 36 alin. (5) lit. b) din Legea nr. 215/2001 prevede că „hotărăște vânzarea, concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate privată a comunei, orașului sau municipiului, după caz, în condițiile legii”.

Dintre drepturile prin care se exercită indirect dreptul de proprietate publică, închirierea este singurul drept personal, toate celelalte sunt drepturi reale specifice, a căror analiză o vom face separat.

În ceea ce privește închirierea, atât art. 136 alin. (4) din Constituție, cât și art. 861 alin. (3) noul C. civ. dispun că bunurile proprietate publică pot fi închiriate. Asemănător, art. 14 din Legea nr. 213/1998 prevede că închirierea se aprobă, după caz, prin hotărâre a guvernului, a consiliului județean sau local, iar contractul de închiriere poate fi încheiat cu orice persoană fizică sau juridică, română sau străină, de către titularul dreptului de proprietate publică sau de administrare, iar potrivit art. 872 C. civ., și concesionarii dreptului de proprietate publică pot închiria aceste bunuri.

Potrivit art. 15 din Legea nr. 213/1998, concesionare sau închirierea bunurilor proprietate publică se face numai prin licitație publică, în condițiile legii, însă nu există nici în Legea nr. 213/1998 și nici în noul Cod civil o reglementare a modului în care se organizează o licitație pentru închirierea unui bun proprietate publică.

Prevederile O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii nu se aplică și contractelor de închiriere a bunurilor proprietate publică, așa cum rezultă din art. 13 al Ordonanței. Nici dispozițiile O.U.G. nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică nu cuprind nicio mențiune referitoare la procedura de închiriere a bunurilor proprietate publică.

Doar în cazul anumitor bunuri proprietate publică ce au o destinație specială există reglementări exprese privind închirierea lor, precum H.G. nr. 1669/2004 privind aprobarea Normelor metodologice pentru închirierea bunurilor proprietate publică sau privată a statului sau a unităților administrativ-teritoriale, aflate în administrarea zonelor libere sau H.G. nr. 241/2006 privind aprobarea închirierii plajei Mării Negre, proprietate publică a statului, aflată în administrarea Administrației Naționale „Apele române”.

Dispozițiile speciale privind închirierea anumitor bunuri proprietate publică se completează cu normele Codului civil privind locațiunea, cuprinse în art. 1777-1823 noul C. civ., dacă acestea sunt compatibile cu regimul juridic al proprietății publice.

Închirierea trebuie să respecte specificul bunului, afectațiunea acestuia uzului sau interesului public, astfel încât să nu devină incompatibilă cu calitatea de bun public. Conform art. 16 din Legea nr. 213/1998, chiria obținută se face venit la bugetul de stat sau la bugetul local, în funcție de titularul dreptului de proprietate publică, iar dacă bunul este închiriat de către titularul dreptului de administrare, chiria obținută urmează a se împărți între acesta șl titularul dreptului de proprietate publică.

Secțiunea a 3-a. Limitele exercitării dreptului de proprietate publică

Exercitarea dreptului de proprietate publică se supune acelorași limite ca și exercitarea dreptului de proprietate privată. Singura condiție care trebuie respectată în limitarea proprietății publice este compatibilitatea cu uzul sau interesul public căruia îi este destinat bunul afectat.

Limitele de exercitare a proprietății publice pot fi limite materiale, care sunt impuse de parametrii fizici specifici unul bun ce are corporalitate, limite legale, stabilite de Codul civil sau de legi speciale, precum și limite judiciare, impuse de instanța de judecată.

Respectarea limitelor legale revine titularului dreptului de proprietate publică sau, în cazul drepturilor reale corespunzătoare proprietății publice, titularului dreptului de administrare, concesiune, folosință gratuită, în aceeași măsură în care revine și titularului dreptului de proprietate privată, deoarece sunt deopotrivă participanți la viața socială. Astfel, atunci când un bun proprietate publică se află în vecinătatea unui bun proprietate privată, ambii titulari trebuie să respecte restricțiile legale impuse de starea de vecinătate, pentru a face posibilă conviețuirea.

O încălcare a limitelor de exercitare a proprietății publice va antrena răspunderea titularului dreptului de proprietate publică sau titularul dreptului real corespunzător proprietății publice, la fel cum ar antrena răspunderea, în aceeași situație, a titularului dreptului de proprietate privată (obligarea la despăgubiri, restabilirea situației anterioare, măsuri pentru prevenirea sau limitarea pagubelor etc.).

Dacă însă, limita necesar a fi respectată de către titularul dreptului de proprietate publică este de natură să afecteze destinația bunului, atunci interesul public va prevala interesului privat. în acest caz, restricția impusă este incompatibilă cu dreptul de proprietate publică. O astfel de incompatibilitate poate cauza prejudicii titularului dreptului de proprietate privată al cărui interes particular este

Starea de incompatibilitate se va putea constata prin acordul celor Implicați în situația de incompatibilitate, care vor putea stabili, tot prin acord, despăgubirea ce urmează să o plătească titularul dreptului de proprietate publică titularului dreptului de proprietate privată. Acordul părților se va încheia în formă autentică și va constitui titlu executoriu în temeiul art. 101 din Legea nr. 36/1995 privind notarii publici și activitatea notarială.

În situația în care părțile nu ajung la un acord privind existența situației de incompatibilitate, instanța de judecată va fi în măsură să soluționeze acest diferend, stabilind totodată și cuantumul despăgubirii ce urmează a fi plătită titularului dreptului de proprietate privată.

Deși art. 862 noul C. civ. vorbește doar despre încălcarea unor limite în exercitarea proprietății publice care ar dăuna exercitării dreptului de proprietate privată al titularului vecin, nu este exclus ca și acesta din urmă să îl despăgubească pe titularul dreptului de proprietate publică atunci când prin încălcarea limitelor sale îi cauzează prejudicii în exercitarea dreptului de proprietate publică. Repararea acestora nu se va face însă în temeiul art. 862 C. civ., deoarece în cazul său nu se poate vorbi despre o incompatibilitate a limitelor cu proprietatea publică, ci în temeiul art. 630 noul C. civ. Obligația de respectare a limitelor prevăzute de lege îi revine titularului dreptului de proprietate privată indiferent dacă fondul învecinat este proprietate publică sau privată.

Dreptul de proprietate publică nu poate fi limitat pe cale convențională, deoarece titularul său nu poate, în lipsa unui text de lege care să o reglementeze expres, să aducă atingere afectațiunii bunului, adică satisfacerii uzului sau interesului public.

CAPITOLUL II

DOBÂNDIREA, STINGEREA ȘI APĂRAREA DREPTULUI DE PROPRIETATE PUBLICĂ

Secțiunea 1. Cazurile de dobândire a dreptului de proprietate publică

Potrivit art. 863 NCC, Dreptul de proprietate publică se dobândește:

a) prin achiziție publică, efectuată în condițiile legii;

b) prin expropriere pentru cauză de utilitate publică, în condițiile legii;

c) prin donație sau legat, acceptat în condițiile legii, dacă bunul, prin natura lui sau prin voința dispunătorului, devine de uz ori de interes public;

d) prin convenție cu titlu oneros, dacă bunul, prin natura lui sau prin voința dobânditorului, devine de uz ori de interes public;

e) prin transferul unui bun din domeniul privat al statului în domeniul public al acestuia sau din domeniul privat al unei unități administrativ-teritoriale în domeniul public al acesteia, în condițiile legii;

f) prin alte moduri stabilite de lege.

Afirmația din dreptul francez, potrivit căreia intrarea unui bun în domeniul public nu se decretează, ci se constată, este valabilă îndeosebi pentru domeniul public natural, însă și pentru cea mai mare parte a bunurilor din domeniul artificial. Pentru a aprecia dacă un bun face parte din domeniul public, trebuie să ne referim la trei categorii de fapte juridice (în sensul larg al termenului): a) achiziția, adică actul juridic sau faptul material în urma căruia un bun ajunge în patrimoniul statului sau al dezmembrămintelor sale teritoriale și care conferă administrației proprietatea asupra bunurilor care, în mod normal, fac parte din domeniul privat. Formele achiziției sunt variate: cumpărare, schimb, donații, legate, succesiuni vacante, expropriere, naționalizare. Însă, oricare ar fi mijlocul de achiziție, bunul nu poate intra în domeniul public decât în urma unei afectațiuni și a unei încorporări; b) afectațiunea, adică faptul material (rareori un act juridic) în urma căruia bunul primește o anumită destinație de interes public; c) încorporarea (clasarea), adică actul prin care bunul afectat unei utilități publice este declarat ca aparținând efectiv în domeniul public. Ultimele două sunt strâns legate între ele (bunul este încorporat în considerarea afectațiunii pe care a primit-o), astfel că, de multe ori, încorporarea este automată. De asemenea, există posibilitatea ca achiziția și afectațiunea (deci și încorporarea) să fie realizate prin același act sau prin acte diferite. De exemplu, un consiliu local ar putea, printr-o primă hotărâre, accepta un legat ce i-a fost făcut. Vom avea astfel actul de achiziție (legatul urmat de acceptare) prin care bunul intră în domeniul privat al comunei. Printr-o altă hotărâre ulterioară, același consiliu ar putea declara acest bun de utilitate publică – urmează a se construi un dispensar – și, în consecință, să îl „treacă” în proprietatea sa publică. Dar, la fel, toate aceste manifestări de voință, având o natură juridică distinctă, ar putea fi înglobate și într-o singură hotărâre. De regulă, actul de achiziție îl precede pe cel de afectare (și, desigur, pe cel de încorporare). Excepție face exproprierea, în care actul de achiziție (sau de transfer) – hotărârea judecătorească de expropriere – este precedat de actul de clasare: declarația de utilitate publică. Evident, încorporarea efectivă a bunului în domeniul public se va face automat, după actul de transfer și plata despăgubirii juste și „prealabile”.

Termenul „se dobândește” este impropriu pentru a stabili că un anumit bun devine domenial, pentru că tinde să sugereze că un bun intră în domeniul public printr-un simplu act de achiziție. Or, un bun devine domenial îndeplinind criteriile principale de domenialitate: titlul (comunitatea publică având astfel nevoie de un act de achiziție), afectațiunea (fiind deci necesar și un act/fapt material de afectare a bunului la o uti litate publică concretă) și, în fine, criteriul formal (bunul trebuind să fie și clasat pentru a înlătura orice dubiu cu privire la apartenența sa la regimul domenial). Pe de altă parte, în toate situațiile în care dobândirea proprietății publice se face în doi timpi [mai întâi statul ori unitatea administrativ-teritorială dobândește proprietatea (privată) asupra bunului, după care îl afectează unei utilități publice], mecanismul de dobândire a proprietății publice este practic același: un act oarecare de achiziție urmat de afectare și, eventual, clasare. Tocmai de aceea, în opinia noastră, același text legal ar trebui să cuprindă mai întâi modurile de dobândire a proprietății private (care ar putea fi diferite) și apoi să stabilim modurile prin care un bun intră în proprietatea publică a unei colecti vități publice.

La o primă vedere, achiziția ar trebui să fie principalul mod de dobândire a proprietății publice, alături de expropriere. Însă nu este așa, din cel puțin două cauze majore: prima, aceea că, potrivit art. 13 alin. (1) din O.U.G. nr. 34/2006, această ordonanță nu se aplică contractelor de cumpărare de terenuri, clădiri existente, alte bunuri imobile ori drepturile asupra acestora. Altfel spus, ordonanța se aplică numai la cumpărarea de bunuri mobile. Or, cvasitotalitatea bunurilor domeniale sunt bunuri imobile. A doua, aceea că, întrucât toate autoritățile publice sunt în principiu obligate să recurgă la procedura achizițiilor, de cele mai multe ori o fac în nume propriu; sunt relativ rare (raportat la volumul total de contracte de achiziție care se încheie în practi că) situațiile în care un asemenea contract se încheie în numele statului ori al unei unități administrative-teritoriale. Or, cum autoritățile publice, oricare ar fi ele, nu pot fi titulare de proprietate publică, nici contractele de achiziție pe care acestea le încheie nu pot fi izvoare ale proprietății publice. În concluzie, pentru ca un contract de achiziții publice să poată fi considerat mod de dobândire a proprietății publice, trebuie să îndeplinească următoarele condiții:

a) să fie încheiat în numele statului ori al unei unități administrativ-teritoriale;

b) să aibă ca obiect un bun esențial pentru funcționarea unui serviciu public, care să reclame astfel declararea lui ca fiind inalienabil. În toate celelalte cazuri, un contract de achiziție publică nu poate reprezenta decât un mod de dobândire a proprietății private a administrației.

În ceea ce privește afectarea pentru cauză de utilitate publică a bunurilor din domeniul privat, potrivit art. 8 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, „Trecerea bunurilor din domeniul privat al statului sau al unităților administrati v-teritoriale în domeniul public al acestora, potrivit art. 7 lit. e) [mai exact, potrivit art. 863 alin. (1) lit. e) NCC, căci art. 7 a fost abrogate prin Legea nr. 71/2011 – n.n.], se face, după caz, prin hotărâre a Guvernului, a consiliului județean, respecti v a Consiliului General al Municipiului București ori a consiliului local”. Trecând peste utilizarea greșită a termenului „trecere”, care sugerează un act de transfer, nu sunt prea multe de spus cu privire la această situație în care un anumit bun dobândește statutul de bun domenial. În esență, administratorul general al bunului – Guvernul, consiliul județean ori consiliul local – are și atribuția de a-i stabili afectațiunea. Iar în exercițiul acesteia îi poate stabili o anumită utilitate publică pe care nu o avea anterior, declarându-l astfel inalienabil.

În ceea ce privește sintagma „alte moduri prevăzute de lege”, desigur că nimic nu îl poate împiedica pe legiuitor să stabilească, printr-un text de lege specială, și alte moduri de dobândire a proprietății publice. Uneori însă opțiunile acestuia iau forme dintre cele mai curioase.

Astfel, în situația reglementată de art. 26 din Legea nr. 18/1991 a fondului funciar, în ipoteza terenurilor situate în intravilan, modul de dobândire a proprietății publice este succesiunea vacantă. Prevederea nu are un fundament teoretic, căci, în mod evident, imobilele în cauză s-ar putea să nu prezinte nicio utilitate (publică) pentru unitatea administrativ-teritorială în cauză. Cu atât mai bizară apare astfel prevederea de la alin. (2), potrivit căreia dezafectarea/ declasarea acestora este interzisă, sub pedeapsă de nulitate: iată încă o dovadă, dacă mai era necesară, că legiuitorul nostru nu are o concepție clară asupra distincției dintre proprietatea publică și proprietatea privată. O modalitate insolită de dobândire a proprietății publice este prevăzută de art. 44 din Legea nr. 182/2000 privind protejarea patrimoniului cultural național: o dare în plată.

Secțiunea a 2-a. Stingerea dreptului de proprietate publică

Specifică domeniului public natural, încetarea regimului domenial pe cale naturală este simetric inversă modalității de încorporare. Astfel, în acest caz, autoritatea competentă se va mărgini la constatarea unei situații de fapt: dispariția fenomenelor naturale care au justificat încorporarea în domeniul public. Ca exemple, retragerea mării și formarea unui nou litoral, schimbarea cursului (albiei) unui râu navigabil etc. Mai exact, într-o asemenea situație, dependința domenială este dezafectată printr-un fapt al naturii. În mod formal însă, el poate rămâne în domeniul public, întrucât, cândva, printr-un act administrativ, a fost clasat ca atare. Constatând însă intervenția fenomenului natural, administrației nu îi mai rămâne decât să îl declaseze printr-un act contrar celui de clasare. Iar refuzul de a o face poate fi cenzurat de către instanța de contencios administrativ la cererea oricărei persoane interesate.

În ceea ce privește domeniul public artificial, dezafectarea reprezintă un fapt material prin care un bun își pierde utilitatea publică, pe când declasarea este actul juridic – formal – prin care autoritatea competentă decide sau constată, după caz, că bunul în cauză nu mai servește utilității publice căreia îi fusese afectat. Mai întâi trebuie să remarcăm o asimetrie, semnalată și de doctrina franceză: referitor la domeniul public artificial, pentru ca un bun să iasă din domeniul public, sunt necesare atât dezafectarea de fapt, cât și declasarea de drept, chiar dacă bunul în cauză nu a fost clasat formal, dar a fost afectat în fapt. Aceasta reprezintă o regulă protectoare a domeniului public. De aceea, o declasare fără dezafectare va fi lipsită de efecte. Dar la fel se va întâmpla și cu o simplă dezafectare de fapt, dar numai dacă aceasta este contrară interesului public. În fine, va fi ilegală și declasarea intermediară, adică situația unui bun căruia i se schimbă afectațiunea. Astfel, va trebui să se considere că regimul domenial nu a lipsit niciun moment între dezafectarea de vechea utilitate publică și reafectarea la noua utilitate publică. Consecința cea mai importantă a acestei duble condiții este următoarea: vânzarea unui bun domenial declasat, dar nedezafectat în fapt, este nulă.

Aceeași soartă o va avea și vânzarea unui bun dezafectat, dar încă clasat ca bun domenial, cu excepția situației în care se poate proba cu ușurință faptul că dezafectarea s-a făcut în interes public (sau, mai exact, pentru că nu a mai rămas niciun interes public care să merite ca bunul să fie inalienabil), iar lipsa declasării este o simplă omisiune a administrației.

În principiu, pieirea materială a bunului domenial, ca modalitate de încetare a domenialității, este aplicabilă domeniului public artificial și îndeosebi bunurilor mobile, de exemplu, pieirea unor tablouri sau biblioteci publice în urma unor incendii etc. Deși, în acest caz, pentru încetarea regimului domenial nu este necesar un act formal de declasare (sau, mai exact, de constatare a dispariției materiale a bunului), în practică el va fi întocmit din rațiuni financiar-contabile.

Încetarea domenialității ca urmare a pierderii proprietății publice pare imposibilă, de vreme ce bunurile domeniale sunt inalienabile și imprescriptibile. Totuși, este vorba de situațiile în care, dintr-o cauză anterioară intervenirii regimului domenial (evicțiune, de pildă), statul sau unitatea administrativ-teritorială pierde proprietatea asupra bunului.

Ipotezele sunt rare, însă ele există: nulitatea unei vânzări făcute statului de către doi particulari care fuseseră în eroare cu privire la autorul tabloului obiect al contractului (error in substantiam), revocarea unui legat având ca obiect o colecție de artă pe motiv că legatarul (instituție publică) nu și-a îndeplinit sarcinile. O ipoteză interesantă legată de această problematică este reglementată și de art. 6 din Legea nr. 213/1998, potrivit căruia „(1) Fac parte din domeniul public sau privat al statului sau al unităților administrativ-teritoriale și bunurile dobândite de stat în perioada 6 martie 1945 – 22 decembrie 1989, dacă au intrat în proprietatea statului în temeiul unui titlu valabil, cu respectarea Constituției, a tratatelor internaționale la care România era parte și a legilor în vigoare la data preluării lor de către stat. (2) Bunurile preluate de stat fără un titlu valabil, inclusiv cele obținute prin vicierea consimțământului, pot fi revendicate de foștii proprietari sau de succesorii acestora, dacă nu fac obiectul unor legi speciale de reparație”. Așadar, principiul, extrem de coerent exprimat, este același: un bun imobil poate fi considerat ca aparținând domeniului public numai dacă titlul statului este neviciat; în caz contrar, afectațiunea (și consecința sa, inalienabilitatea) nu poate „salva” bunul de la retrocedare. Ca excepție, pentru anumite categorii de bunuri, prevăzute de art. 10 alin. (2) din Legea nr. 10/2001, afectațiunea actuală a bunului îl salvează de la revendicare, chiar dacă ti tlul statului este viciat. Este însă o situație de excepție, care are și rațiuni de ordin istoric și social: pentru că nu ar fi de conceput ca o preluare abuzivă a statului român, realizată după 22 decembrie 1989, să poată constitui în prezent izvor de proprietate publică, chiar dacă, între timp, imobilul în cauză a fost afectat unei utilități publice.

Condiția esențială de validitate a actului administrativ prin care se dispune cu privire la reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor din perimetrul stațiunilor de cercetare constă în legalitatea procedurii de trecere a terenului din domeniul public al statului în cel privat, operațiune prin care aceste bunuri intră în circuitul civil, putând servi la retrocedare, impunându-se îndeplinirea cerințelor art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998, care stipulează că trecerea din domeniul public în domeniul privat se face prin hotărâre a Guvernului, dacă prin Constituție sau prin lege nu se prevede altfel. Niciuna dintre legile fondului funciar nu prevede o situație derogatorie, în sensul ca trecerea imobilelor din domeniul public în cel privat să se realizeze altfel decât potrivit art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998. Din interpretarea sistemati că a dispozițiilor art. 10 alin. (2) din Legea nr. 1/2000 și a dispozițiilor art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 rezultă că referirea din art. 10 alin. (2) din Legea nr. 1/2000 la noțiunea „în condițiile legii” trebuie raportată la dispozițiile-cadru ale Legii nr. 213/1998 și, prin urmare, la obligativitatea parcurgerii procedurii de trecere din domeniul public în domeniul privat prin hotărâre a Guvernului. Sancțiunea nerespectării competenței și a procedurii de dezafectare a terenurilor din domeniul public și de trecere a acestora în domeniul privat este expres prevăzută de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 213/1998, respecti v nulitatea absolută. Ca atare, nu se poate recunoaște comisiei județene competența de a dispune trecerea din domeniul public în domeniul privat a terenurilor aflate în perimetrul stațiunilor de cercetare, comisia neputându-se substitui puterii executive în ceea ce privește competența exercitării atribuțiilor stabilite de Legea nr. 213/1998. Constatarea trecerii terenurilor din domeniul public în domeniul privat prin hotărâre a comisiei județene reprezintă o operațiune ulterioară, de confirmare și atestare a dezafectării din domeniul public, în conformitate cu art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998, prin hotărâre a Guvernului. Ca atare, se poate concluziona că dreptul de proprietate publică nu încetează decât prin modalitățile indicate în art. 10 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, în caz contrar fiind încălcat caracterul inalienabil al terenurilor proprietate publică afl ate în administrarea stațiunii de cercetare.

Clasarea sau radierea/declasarea unui bun ca aparținând Patrimoniului Cultural Național este o prerogativă ce aparține ministrului culturii și Comisiei Naționale a Monumentelor Istorice, organism științific care funcționează pe lângă Ministerul Culturii, iar nu instanței de judecată.

Secțiunea a 3-a. Apărarea dreptului de proprietate public

Deși la o primă vedere textul conține o prevedere banală, în realitate acesta instituie o regulă domenială care delimitează net proprietatea publică de cea privată: spre deosebire de ultima, apărarea în justiție a proprietății publice constituie nu doar un drept, ci și o obligație. Tocmai de aceea: a) proprietarul (statul, reprezentat de Guvernul României, județul, reprezentat de consiliul județean, care, la rândul său, dă mandat președintelui său, respectiv comuna, orașul, municipiul, reprezentat de consiliul local, care dă mandat primarului) este obligat, atunci când este cazul, să introducă o acțiune în revendicare ori posesorie etc.; b) titularii drepturilor reale administrative sunt obligați să îl introducă în proces pe titularul dreptului de proprietate publică, atunci când în discuție este însuși dreptul de proprietate asupra bunului domenial (art. 64 CPC, utilizând sintagma „va putea arăta pe acela în numele căruia deține lucrul”, instituie doar o facultate, nu o obligație în acest sens).

De regulă, titularul proprietății publice nu apelează la mijloacele specifice dreptului civil decât în situații limită (proprietatea este extrem de controversată și, prin urmare, însăși domenialitatea publică este pusă sub semnul întrebării), pentru că, de regulă, acesta are la dispoziție alte mijloace, mult mai eficiente, specifice dreptului public (regimului de putere publică). Pare astfel cel puțin bizar ca o autoritate publică să formuleze, bunăoară, acțiune în revendicare, apelând astfel la forța de constrângere a statului (exercitată de justiție), atâta timp cât ea însăși dispune de această forță coercitivă. Bunăoară, dacă un particular ar ocupa abuziv o porțiune dintr-un drum public, pretinzând că este proprietatea sa, acțiunea în revendicare formulată de titularul dreptului de proprietate publică ar fi în primul rând ineficace raportat la interesul public care trebuie satisfăcut imediat (să ne imaginăm că pe drumul public în cauză nu s-ar mai putea circula timp de câțiva ani, pe durata procesului); dar ar fi probabil ultimul remediu la care autoritatea publică ar apela, dat fiind faptul că ea are posibilitatea de a-și restabili ea însăși dreptul încălcat, apelând la mijloace specifice dreptului contravențional sau, uneori, chiar dreptului penal.

Instanța competentă să judece acțiunile în revendicare ori acțiunile posesorii este instanța de drept comun (iar nu cea de contencios administrativ), chiar dacă ideea de proprietate publică ne-ar îndemna să credem contrariul. În realitate, criteriul după care ar trebui realizat partajul de competență între cele două instanțe ar fi unul mult mai subtil: mai întâi ar trebui stabilit dacă un anumit litigiu are ca obiect însăși ideea de proprietate sau numai exercițiul regimului domenial. În prima situație (de exemplu, o acțiune în revendicare, indiferent dacă administrația este reclamant ori pârât), competentă să soluționeze un asemenea litigiu este instanța de drept comun, întrucât, neexistând diferență de natură juridică între cele două tipuri de proprietate (ci numai de regim juridic), logic este ca una și aceeași instanță să soluționeze acest tip de litigii. Numai în situația în care obiectul litigiului îl reprezintă exercitarea regimului domenial de către administrație (posibil, cu exces de putere), particularul lezat (de regulă o persoană care pretinde un anumit drept, precar, asupra domeniului public) se va adresa instanței de contencios administrativ.

Referitor la „aplicarea corespunzătoare” a prevederilor art. 563 NCC (acțiunea în revendicare), o singură precizare se impune: prevederile alin. (3) nu sunt aplicabile, căci buna-credință nu poate conduce la dobândirea proprietății (private) asupra unui bun din domeniul public, pentru că i se opune expres litera art. 861 alin. (2) NCC.

CAPITOLUL III

DREPTURILE REALE CORESPUNZĂTOARE PROPRIETĂȚII PUBLICE

Secțiunea 1. Aspecte generale

Drepturile reale corespunzătoare proprietății publice

Cu privire la problema drepturilor reale administrative, jurisprudența Consiliului de Stat francez este fermă: nu se pot constitui drepturi reale pe domeniul public, pentru că acest lucru ar fi contrar principiului inalienabilității. Sau, altfel spus, se consideră că afectațiunea domeniului nu poate fi garantată cu adevărat decât dacă bunul rămâne în proprietatea deplină a colectivităților publice. Aceasta nu poate fi deci dezmembrată în favoarea altor subiecți de drept. Iar doctrina franceză aderă, în general, la această practică. Este adevărat că, la începutul secolului al XX-lea, Școala de la Bordeaux condusă de M. Hauriou a susținut teoria drepturilor reale administrative, a căror particularitate este aceea de a nu fi opozabile administrației, în sensul că aceasta îi poate pune capăt în momentul în care dreptul real devine contrar afectațiunii bunului. Teoria a avut, în cele din urmă, un ecou mai puternic în România decât în Franța, unde a fost, în principiu, abandonată. Astfel, potrivit unei opinii, care a fost repede îmbrățișată de întreaga doctrină românească, făcându-se referire la dreptul de administrare al regiilor autonome, al instituțiilor publice ș.a., s-a arătat că acesta este un drept real de natură administrativă, care nu dezmembrează dreptul de proprietate publică, deși este derivat din acesta. Astfel, el nu este opozabil proprietarului, care îl poate revoca ori de câte ori interesul public o cere. Această idee a fost reținută în parte și de noul Cod civil, care, la art. 866, stabilește că printre drepturile reale corespunzătoare proprietății publice se numără și dreptul de administrare.

Ca și în cazul drepturilor reale de natură civilă, noul Cod civil a adoptat aceeași atitudine și în situația drepturilor reale administrative: ele sunt limitate ca număr, existând numai în măsura în care un text de lege le recunoaște existența. Iar art. 866 (care constituie doar „dreptul comun” în materie, putând fi stabilite și alte asemenea drepturi reale prin legi speciale) le enumeră: dreptul de administrare, cel de concesiune și cel de folosință cu titlu gratuit. Însă, pe de o parte, este discutabil dacă administrarea este un drept subiectiv; pe de alta, este cel puțin bizară opțiunea legiuitorului de a stabili că dreptul de folosință gratuită (echivalentul dreptului comodatarului din dreptul civil) este un drept real, nu și cel de închiriere în regim de drept public.

O antinomie între „drept real principal asupra domeniului public” și „dezmembrământ al proprietății publice” este o eroare. Sau, altfel spus, fie admitem că pe domeniul public nu se pot constitui drepturi reale (deci că administrarea, concesiunea ș.a. au o altă natură), fie aderăm la ideea contrară, dar atunci acestea desprind – cel puțin până la revocare – o parte dintre atributele proprietății publice, dezmembrând-o, sunt deci dezmembrăminte ale acesteia. Iar discuția despre precaritatea acestor drepturi se situează într-un cu totul alt plan.

Teoria drepturilor reale administrative ar trebui reținută. Este perfect adevărat că drepturi reale în sensul civil al termenului, cu proprietățile pe care le prezintă – de pildă, uzufructul –, nu se pot constitui pe domeniul public, pentru că, într-adevăr, ar fi contrare principiului inalienabilității acestuia. Însă drepturi absolut asemănătoare, cu singura particularitate a precarității lor, în sensul că pot fi revocate de către titularul proprietății ori de câte ori o cere interesul public (adică ori de câte ori devin contrare afectațiunii), pot fi imaginate. Și nu vedem de ce ele nu ar fi veritabile ius in rem, cu singura particularitate arătată mai sus.

Precaritatea (revocabilitatea) drepturilor reale administrative nu are nicio legătură cu opozabilitatea acestora față de titularul proprietății publice. Sau, mai simplu spus, aceste drepturi sunt opozabile statului ori unităților administrativ-teritoriale. În sprijinul acestei idei se pot aduce o serie de argumente. Astfel: a) în primul rând, revocarea acestor drepturi nu este și nu poate fi discreționară. Autoritatea proprietară poate exercita dreptul de revocare numai dacă interesul public o cere. Altfel spus, cum putem găsi o identitate perfectă între interesul public și afectațiune, atâta timp cât aceasta se menține, dreptul real administrativ este practic intangibil. Concluzia la care ajungem va fi, poate, surprinzătoare, dar corectă: revocarea nu se poate exercita decât la schimbările de afectațiune. Or, acestea intervin relativ rar în practică; b) în al doilea rând, în cazul de față, oricum nu este vorba de conceptele de opozabilitate-inopozabilitate. Pentru că inopozabilitatea presupune un drept care există, dar care nu trebuie respectat de către cel căruia îi este inopozabil; or, prin revocare, acesta își încetează chiar existența. Altfel spus, nu se poate invoca inopozabilitatea unui drept pentru a pune capăt existenței acestuia. În consecință, în temeiul principiului patere regulam quam ipse fecisti, actul de constituire a dreptului de administrare, deci implicit acesta, trebuie respectat de administrație până la revocare, în vreme ce, de la acest moment înainte, întrucât dreptul nu mai există, nu se mai poate pune problema respectării (deci a opozabilității) sale. Dar administrația se află în situația oricărui alt subiect de drept, căci nu se poate identifica niciun moment temporal în care dreptul să fie opozabil tuturor, dar administrația să nu fie ținută să îl respecte; c) în fine, dacă am merge pe același raționament, am putea susține, de pildă, că într-un contract de închiriere încheiat pe o perioadă nedeterminată, de vreme ce locatarul poate oricând denunța contractul, drepturile locatorului născute din contract nu îi sunt opozabile. Or, una este opozabilitatea și relativitatea efectelor contractului, și alta dreptul – rezultând din lege – de a denunța acest contract.

Administrarea generală a domeniului public poate fi exercitată direct, de chiar autoritățile publice titulare (statul sau unitățile administrativ-teritoriale), sau indirect, de către alte subiecte de drept civil. Regula este că, în majoritatea cazurilor, exercitarea dreptului de proprietate publică se face prin altul; aceasta înseamnă că bunurile proprietate publică sunt încredințate unor persoane juridice înființate în acest scop sau unor persoane juridice de drept privat ori persoane fizice.

Regimul juridic al dreptului de proprietate publică este o sinteză inseparabilă de elemente de drept public și de drept privat. Ca urmare, dreptul însuși nu mai aparține doar dreptului civil, iar exercitarea atributelor sale nu mai este posibilă doar prin fapte și acte juridice de drept privat. Iată de ce, chiar dacă administrarea generală a bunurilor din domeniul public poate fi privită ca o premisă a exercitării în concret a dreptului de proprietate publică, această exercitare se face nu numai în planul dreptului civil, ci, în primul rând, prin acte de drept public. Posesia, folosința și dispoziția, ca atribute ale dreptului de proprietate publică, nu presupun doar voința statului și a unității administrativ-teritoriale ca subiecte de drept civil, ci și voința lor ca subiecte de drept public. Întrucât administrarea generală nu se referă la un anumit bun, ea este expresia puterii pe care statul și unitățile administrativ- teritoriale o au asupra propriului patrimoniu. Sub acest aspect, statul și unitățile administrativ- teritoriale acționează, în primul rând, ca titulare ale patrimoniului lor, iar nu doar titulare ale dreptului de proprietate publică asupra anumitor bunuri.

Secțiunea a 2-a. Dreptul de administrare

Constituirea dreptului de administrare

Articolul 866 NCC califică expres dreptul de administrare ca fiind „un drept real corespunzător proprietății publice”. În ciuda acestui text legal, dacă analizăm situația din punct de vedere teoretic, ca natură juridică, „dreptul de administrare” nu este – sau, cel puțin, nu ar trebui să fie – un drept real, chiar de natură administrativă. Este adevărat că susținerea noastră are împotrivă, pe lângă prevederea citată a noului Cod civil, atât întreaga doctrină română (civilistă), cât și, până de curând, dispoziția legală de la art. 12 alin. (3) din Legea nr. 213/1998, potrivit căreia „Titularul dreptului de administrare poate să posede, să folosească bunul și să dispună de acesta, în condițiile actului prin care i-a fost dat bunul în administrare”, respectiv în prezent prevederile art. 868 NCC, potrivit cărora „Titularul dreptului de administrare poate folosi și dispune de bunul dat în administrare în condițiile stabilite de lege și, dacă este cazul, de actul de constituire”. Deci, cum legea îi recunoaște, într-o oarecare măsură, posesia, folosința și dispoziția asupra bunului, înseamnă că îi recunoaște, în aceeași măsură, un drept real.

Acestei viziuni legale și doctrinare unanime i se pot aduce critici severe. Așadar, urmând un raționament pas cu pas, vom arăta următoarele: potrivit art. 12 alin. (3) teza a II-a din Legea nr. 213/1998 (înainte de abrogare), dreptul de administrare va putea fi revocat numai dacă „titularul său nu-și exercită drepturile (s.n.) și nu-și execută obligațiile născute din actul de transmitere”. Din acest text vom trage concluzia preliminară că viziunea legiuitorului nostru asupra dreptului de administrare și a naturii sale este (sau cel puțin a fost) confuză. Astfel, în optica acestuia, revocarea dreptului – care apare aici ca o sancțiune – poate interveni dacă cel sancționat nu își exercită drepturile. De unde putem deduce că exercitarea drepturilor reprezintă, în fapt, o obligație, iar nu o facultate, așa cum se întâmplă în mod obișnuit în dreptul privat. Această idee nu pare surprinzătoare însă, de vreme ce vorbim despre domeniul public. Dar conceptul de drept-obligație, rar în dreptul privat, este omniprezent în dreptul administrativ sub denumirea de atribuție. Or, unde există atribuții, există o competență, ca ansamblu al acestora. Astfel, administrarea unui bun proprietate publică nu poate fi un drept subiectiv civil, pentru a putea fi susceptibil de includere în clasificarea drepturi reale – drepturi de creanță (căci exercițiul oricărui drept subiectiv civil este lăsat de legiuitor la discreția titularului său), ci mai degrabă o atribuție (administrativă) – sau un ansamblu de atribuții cu privire la punerea în valoare a bunului în cauză, al cărui exercițiu nu poate fi pur discreționar, ci orientat înspre satisfacerea interesului public.

Un alt contraargument – surprinzător, dar indeniabil – la teoria „dreptul de administrare, drept real” ar fi și următorul: există anumite autorități ale administrației publice centrale sau locale, precum și anumite instituții publice care nu au personalitate juridică. Iar art. 12 din lege înainte de abrogare, respectiv art. 868 alin. (1) NCC în prezent nu fac vreo distincție în sensul că dependințele domeniale ar putea fi date numai în administrarea autorităților publice cu personalitate juridică, distincție care nu se face nici în practică. Dimpotrivă, art. 868 alin. (1) NCC prevede că „Dreptul de administrare aparține regiilor autonome sau, după caz, autorităților administrației publice centrale sau locale și altor instituții publice de interes național, județean ori local”. Or, o parte dintre aceste autorități sau instituții nu au patrimoniu. Și atunci, dreptul de administrare va fi un drept real extrapatrimonial? Dar, prin însăși esența lor, drepturile reale, alături de cele de creanță, sunt patrimoniale!.

În realitate, situația ar fi trebuit să fie privită, în primul rând de legiuitor și apoi de către literatura juridică, în felul următor: orice bun domenial are un proprietar – statul sau o unitate administrativ-teritorială – și o afectațiune de utilitate publică. Proprietarul fiind prin esență o persoană juridică, își administrează bunurile din patrimoniu prin intermediul organelor sale de conducere: Guvernul sau consiliile exercită astfel administrarea generală a patrimoniilor lor, concept recunoscut de doctrina de drept civil, care susține același lucru cu privire la natura juridică a acesteia: o spunem noi, o spun și dispozițiile legale, administrarea generală reprezintă o atribuție și, totodată, o funcție a organelor colegiale arătate mai sus. Însă prin hotărârea acestora (și de aici raționamentul nostru și cel al autorilor citați diverg), Guvernul, respectiv consiliile își deleagă această atribuție altor autorități sau instituții publice. Este vorba despre o delegare de atribuții, nu una de semnătură, și, în consecință, toate atribuțiile care intră în conținutul administrării vor fi exercitate numai de autoritatea delegatară. Dacă admitem ideea delegării de atribuții, atunci administrarea nu are cum să fie un drept real, pentru că nu se poate delega decât ceea ce are autoritatea delegantă, or, administrarea generală este o atribuție – sau, mai exact, un complex de atribuții – pe care o are delegantul. Așadar, de vreme ce, chiar după delegare, bunul rămâne în proprietate publică, menținându-și atât proprietarul, cât și afectațiunea, cel ce „administrează” acest bun pur și simplu nu poate fi titularul unui drept real, ci mai degrabă un detentor al bunului – dacă privim lucrurile din punct de vedere civil –, pentru că nu are niciunul dintre atributele proprietății dezmembrate în favoarea sa. Faptul că Legea nr. 213/1998 vorbește de posesia, folosința sau dispoziția exercitată asupra proprietății publice de cel ce o administrează nu poate fi decât o eroare, îndreptată în marea ei parte de prevederile art. 868 alin. (2) NCC.

Pentru a înțelege mai bine, să luăm un exemplu de școală: un parc municipal pe care consiliul local, prin hotărâre, l-a dat în administrarea R.A.D.P. (Regia Autonomă a Domeniului Public). Cea din urmă, evident, nu are nici usus, căci acesta este exclusiv al publicului, nici fructus, pentru că fie bunul nu produce fructe, fie, dacă s-ar percepe o taxă pentru intrarea în parc, aceasta s-ar face venit la bugetul local, în fine, nici abusus, căci nu ne putem imagina cum cel care administrează bunul să aibă vreo dispoziție materială sau juridică asupra acestuia. Sau, dacă are, întotdeauna actele consiliului de administrație al R.A.D.P. trebuie să fie aprobate, pentru a produce efecte juridice, prin hotărâre de consiliu local, care, astfel, rămâne singurul care, în mod real, poate dispune de bun.

Ca o consecință generală, darea în administrare reprezintă mai degrabă un mandat de drept public, administratorul exercitând, în numele și pentru titularul dreptului de proprietate publică, prerogativele acesteia: în mare parte, ideea se regăsește în prevederile art. 868 alin. (2) NCC. Altfel spus, dacă conținutul delegării nu este cumva prestabilit de lege, rămâne la latitudinea administratorului general al bunului să îl stabilească.

Dreptul de administrare se poate constitui numai pe temeiul dreptului de proprietate publică, în timp ce dreptul de concesiune și dreptul real de folosință gratuită, precum și închirierea pot avea ca obiect și bunuri din domeniul privat.

Dreptul de control despre care face vorbire alin. (2) al art. 897 NCC constă nu numai în verificarea activității realizate de titularul prerogativei de administrare (prin intermediul unor corpuri de control), ci și în instituirea necesității obținerii unei aprobări de la organele administrative care au instituit dreptul de administrare, în cazul deciziilor majore cu privire la bunul dat în administrare.

Exercitarea dreptului de administrare

Pornind de la principiul potrivit căruia în dreptul public este permis numai ceea ce legea prevede în mod expres, în lipsa unui alt text de lege specială care să instituie și alți titulari ai administrării, organele administrative care exercită administrarea generală a proprietății publice pot conferi această prerogativă numai următoarelor entități juridice: regii autonome, autoritățile administrației publice centrale sau locale, alte instituții publice de interes național, județean sau local.

Noțiunea de „regie autonomă”, prevăzută de Constituție ca subiect ce poate dobândi un drept de administrare asupra unui bun proprietate publică, nu se extinde și asupra societății sau, după caz, companiei naționale, chiar dacă, în cazul unora dintre acestea, concesionarea bunurilor proprietate publică se face fără plata unei redevențe.

În noțiunea de „autorități ale administrației publice centrale sau locale” intră Guvernul, administrația publică centrală de specialitate (art. 116-118 din Constituție – ministerele, alte organe de specialitate, Consiliul Suprem de Apărare a Țării), precum și autoritățile administrației publice locale: consiliile locale, primarii, consiliile județene.

Bunurile domeniului public local sunt în proprietatea județului sau a comunei (orașului), dar prerogativele de persoană de drept public se exercită prin intermediul consiliului județean sau al consiliului local. Ca atare, este exclusă atribuirea acestor bunuri în administrarea consiliului județean sau a consiliului local; ar însemna că aceste autorități să-și atribuie lor însele aceste bunuri. În completarea acestei idei însă, trebuie arătat că nimic nu împiedică darea în administrarea consiliilor județene ori locale a unor bunuri din domeniul public național ori darea în administrarea consiliilor locale a unor bunuri din domeniul public județean. Această soluție ar trebui să fie utilizată cu prudență, pe perioade determinate, pentru că, dacă scopul unei asemenea operațiuni ar fi acela că un anumit bun din domeniul public național este mai degrabă de interes local, atunci soluția care s-ar impune nu ar trebui să fie darea bunului în administrarea consiliului local, ci trecerea bunului, prin hotărâre de Guvern, la cererea consiliului local, din domeniul public al statului în cel local, în temeiul art. 9 alin. (1) din Legea nr. 213/1998.

Referitor la sintagma „alte instituții publice de interes național, județean sau local”, fiind vorba de administrarea bunurilor publice, nu pot intra în discuție decât acele instituții care, fiind finanțate exclusiv din banii publici, se află sub controlul Curții de Conturi; din această formulare pare a rezulta că legiuitorul a dat o interpretare extensivă noțiunii de instituție publică, lăsând să se înțeleagă că bunuri proprietate publică pot fi date, practic, în administrarea concretă a oricărei autorități publice sau structuri subordonate acestora, ceea ce rămâne de discutat dacă nu excede spiritul textului constituțional.

Conținutul administrării fiind stabilit fie prin lege, fie prin actul său constitutiv (hotărâre de Guvern, de consiliu județean ori local), administrarea include în principiu orice fel de acte (materiale sau juridice) care intră în conținutul noțiunii de exploatare a bunului (deci orice acte de conservare și administrare, în sensul civilist al termenilor), dar și acte de dispoziție (de exemplu, culegerea productelor, diverse acte de transformare materială), dar numai în mod excepțional dacă: a) legea sau hotărârea de constituire le permite expres; b) nu sunt contrare regulii inalienabilității bunurilor proprietate publică.

În raporturile juridice de drept privat, dreptul de administrare se bucură de caracterele juridice specifice ale dreptului de proprietate publică, fiind deci inalienabil, insesizabil și imprescriptibil.

Întrucât dreptul real de administrare derivă din dreptul de proprietate publică, are aceleași caractere juridice ca și acesta, respectiv este inalienabil, imprescriptibil și insesizabil. De ase- menea, potrivit art. 12 alin. (3) din Legea nr. 213/1998, titularul dreptului de administrare poate să posede, să folosească bunul și să dispună de acesta, în condițiile actului prin care i-a fost dat bunul în administrare. Textul nu se referă însă și nu poate fi interpretat în sensul că beneficiarii dreptului de administrare ar avea dreptul de dispoziție juridică asupra bunurilor primite în administrare, un asemenea atribut avându-l doar titularul dreptului de proprietate publică, fiind exclus ca titularul unui drept de administrare să aibă aceleași prerogative ca și titularul dreptului de proprietate publică, drept în temeiul căruia se naște și există dreptul de administrare.

Potrivit art. 136 alin. (4) teza a II-a din Constituție, Legii nr. 213/1998, Legii nr. 215/2001, art. 4-6 din O.G. nr. 15/1993 și art. 4 alin. (2) și (3) din O.U.G. nr. 30/1997, titulari ai dreptului de administrare asupra bunurilor care fac parte din domeniul public pot fi numai două categorii de subiecte de drept, respectiv regiile autonome și instituțiile publice, nicidecum persoanele fizice. Deși prin prevederile art. 869 NCC sfera entităților juridice care au capacitatea de a dobândi și exercita un drept de administrare s-a lărgit, soluția își păstrează actualitatea.

Stingerea dreptului de administrare

Textul art. 869 nu este exhaustiv, în mod riguros putând identifica patru modalități distincte de stingere a acestuia: a) pieirea materială a bunului domenial; situația ar putea fi mai frecvent întâlnită în cazul bunurilor mobile (colecții, tablouri, manuscrise etc.) distruse fortuit; b) trecerea bunului în domeniul privat; rezultă astfel foarte clar ideea că administrarea este specifică exclusiv proprietății publice, prerogativa fiind automat caducă în situația în care, prin hotărârea organului administrativ care realizează administrarea generală a bunului domenial, acesta este declasat; c) revocarea administrării; în principiu, aceasta ar putea fi realizată fie pentru neîndeplinirea corespunzătoare a acestei prerogative de către titularul său, fie pentru cauză de interes public (de pildă, pentru o mai bună exploatare a bunului domenial, se impune ca acesta să fie, pentru viitor, concesionat); d) dispariția, ca subiect de drept, a titularului administrării ori transformarea acestuia într-o altă entitate juridică lipsită de capacitatea specială de a avea bunuri domeniale în administrare; de pildă, prin lege, o instituție publică (un spital, o universitate etc.) se desființează, o regie autonomă se privatizează, fiind transformată în companie națională ori societate comercială etc. Și în această situație dreptul de administrare este caduc.

Deși textul codului arată expres că numai organul care l-a constituit are competența de a-l revoca, această situație reprezintă numai regula, fiind cea mai întâlnită în practică, dar care nu este și singura ipoteză posibilă. Astfel, în cazul în care, după constituirea administrării, bunul trece dintr-un domeniu public în altul (de exemplu, din cel al statului în cel local), după acest moment competența revocării dreptului de administrare nu mai revine organului administrativ care l-a constituit, ci organului administrativ care exercită administrarea generală a bunului proprietate publică, prin actul de transfer al acestei proprietăți transmițându-se implicit și competența de a revoca orice drepturi constituite anterior cu privire la bunul domenial în cauză.

Dreptul de administrare este una dintre modalitățile de exercitare a dreptului de proprietate publică, de către alte persoane decât titularii dreptului – statul sau unitățile administrativ- teritoriale. Statul și unitățile administrativ-teritoriale determină sfera de activitate a titularilor dreptului de administrare, cărora li se dau în administrare bunurile proprietate publică, necesare îndeplinirii scopului pentru care au fost înființate. Prin urmare, dreptul de administrare asupra bunurilor proprietate publică este conferit tocmai în exercitarea unui anumit scop, ceea ce înseamnă că, în măsura în care unitatea beneficiară renunță la exercitarea activității în considerarea căreia i-a fost recunoscut dreptul de administrare, acest drept încetează. Susținerea este greșită. Întrucât dreptul de administrare se instituie prin act administrativ care, unilateral fiind și emis în regim de putere publică, își produce efectele juridice independent de consimțământul destinatarului său, nu poate înceta prin renunțarea la drept. Aceasta nu poate constitui decât premisa revocării (retragerii) acestui drept de către organul administrativ care l-a constituit, însă până la retragerea efectivă dreptul de administrare rămâne în ființă.

Hotărârea Guvernului prin care se modifică titularul dreptului de administrare a unui bun din domeniul public al statului este supusă și cerinței proporționalității între mijloacele folosite și scopul urmărit. În aceste condiții, chiar dacă scopul urmărit a fost acela de a asigura desfășurarea în condiții optime a activității unor instituții publice din subordinea unui minister, actul a fost emis fără a se ține seama de împrejurarea că în imobilul respectiv o unitate de cercetare științifică își avea sediul social – element de identificare și condiție de existență a persoanei juridice.

Apărarea dreptului de administrare

Prevederile art. 870 raportate la dispozițiile art. 696 alin. (1) NCC stabilesc că titularul dreptului de administrare are la îndemână „acțiunea confesorie de administrare”. Desigur, se subînțelege, o asemenea acțiune ar trebui să fie soluționată de către instanța de drept comun. În opinia noastră, o asemenea abordare este greșită, întrucât, într-un asemenea litigiu, cu greu ar putea fi decelate raporturi juridice civile.

În practică ar putea apărea următoarele situații concrete: a) foarte rar s-ar putea întâlni situația în care un terț ar pretinde un drept real civil asupra bunului domenial, căci în această situație ar trebui să conteste însăși apartenența bunului la domeniul public (deci să nege chiar dreptul de proprietate publică). Or, în această situație, titularului atribuției de administrare nu îi mai rămâne decât să indice în instanță pe titularul dreptului, în temeiul art. 64-66 CPC; b) uneori s-ar putea naște litigii între titularul prerogativei de administrare și administratorul general al bunului, care să pună în discuție însăși existența administrării („speciale”). Or, un asemenea litigiu este în mod evident unul de contencios administrativ, în care se pune în discuție valabilitatea unui eventual act de revocare a prerogativei de administrare, care nu are nimic de-a face cu o acțiune confesorie; c) în fine, am putea fi și în situația unui litigiu între două persoane de drept public care revendică fiecare un drept real de natură administrativă asupra bunului domenial. Dar și atunci, în opinia noastră, ar trebui să ne aflăm în cadrul procesual al contenciosului administrativ, administratorul general al bunului fiind și el introdus în cauză în calitate de pârât cu privire la valabilitatea sau eficacitatea unui act administrativ de constituire sau revocare (expresă sau tacită) a unui drept real asupra domeniului public. Căci nu este posibil, în opinia noastră, să coexiste în mod legal două drepturi reale concurente referitoare la aceeași dependință domenială: instituirea unuia prin act administrativ nu poate însemna decât revocarea celui anterior; d) numai în situația extremă în care un terț a ocupat abuziv (și, eventual, prin violență) domeniul public, am putea vorbi despre exercițiul unei acțiuni confesorii de administrare a titularului acestei prerogative împotriva ocupantului ilegal. Însă și atunci soluția firească ar trebui să fie alta: administrația, care se bucură de privilegiul prealabilului, ar trebui să îl poată evacua pe ocupantul abuziv fără concursul instanței de judecată.

Secțiunea a 3-a. Dreptul de concesiune

Conținutul dreptului de concesiune

Reprezentând mai exact dreptul concesionarului asupra bunului luat în concesiune, dreptul de concesiune a fost apreciat ca fiind un drept real asupra domeniului public, atât de doctrină, cât și, mai nou, de lege (art. 866 NCC), dar de natură administrativă, am adăuga noi, date fiind dispozițiile art. 57 din O.G. nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică, potrivit cărora concedentul poate, pentru motive legate de interesul public, să denunțe unilateral contractul – cu răscumpărare – și, în consecință, să reia bunul în posesie.

Dreptul concesionarului, pe lângă faptul că are o natură administrativă (deci este precar, putând fi desființat, respectiv modificat ori de câte ori interesul public o cere), are următoarele caracteristici: a) constă în prerogativa de exploatare, în interes public, dar și în beneficiul său propriu, a unui bun proprietate publică. De pildă, dacă un teren intravilan este concesionat de consiliul local în vederea edificării și exploatării unei parcări subterane, interesul încheierii unui asemenea contract este în primul rând cel public legat de serviciul public rutier, dar, în ce-l privește pe concesionar, exploatarea o face pentru a obține un profit personal, beneficiile concesiunii urmând a fi împărțite cu administrația, care își primește partea sub forma redevenței; b) el nu este o simplă facultate, fiind obligatoriu de exercitat, sub sancțiunea pierderii sale [art. 871 alin. (1) NCC]. Altfel spus, exploatarea nu este doar un drept, ci și o obligație. Bunăoară, în exemplul precedent, dacă prin absurd concesionarul ar ține parcarea subterană închisă (chiar dacă ar achita redevența în mod regulat), concedentul poate rezilia contractul pentru neexecutarea sa; c) se constituie întotdeauna cu titlu oneros, căci redevența pe care, în contrapartida dreptului de concesiune, concesionarul o plătește concedentului este de esența acestui contract administrativ.

Din interpretarea alin. (3) al art. 871 NCC rezultă foarte clar că prezentul cod conține numai o reglementare de principiu a concesiunilor, nefiind posibilă încheierea unui asemenea contract exclusiv în temeiul acestuia, fiind necesară o lege specială care să reglementeze procedura de concesionare, încheierea, executarea și încetarea lui.

Contractul de concesiune, având ca obiect punerea în valoare a unor bunuri din proprietatea publică, este asimilat actului administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) teza a II-a din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Per a contrario, contractul de concesiune care are ca obiect punerea în valoare a unor bunuri proprietate privată a statului sau unităților administrativ- teritoriale nu este supus competenței instanțelor de contencios administrativ.

Exercitarea dreptului de concesiune

Întrucât concesionarul dobândește dreptul de exploatare a unui bun proprietate publică, el este îndreptățit să efectueze orice acte (materiale sau juridice) care intră în conținutul acestui drept. Fără îndoială însă că actele de înstrăinare ori grevare a bunului dat în concesiune depășesc acest drept, fiind totodată contrare și regulii inalienabilității bunurilor domeniale. În plus însă, sunt nule și actele de înstrăinare ori grevare (ipotecare, gajare) a investițiilor obligatorii pe care concesionarul trebuie să le facă cu privire la bunul concesionat (și care, la finalul concesiunii, revin, potrivit contractului, concedentului) ori chiar a bunurilor proprii care fac obiectul unei clauze de preluare.

În mod tradițional, la finalul concesiunii, bunurile aflate în detenția concesionarului sunt fie bunuri de retur, care trebuie restituite în mod obligatoriu și gratuit concedentului, fie bunuri proprii (care în mod normal sunt și deci rămân ale concesionarului). Însă nimic nu împiedică cele două părți ca, cu privire la unele dintre bunurile care intră în această din urmă categorie, să insereze o clauză de preluare (care, ca natură juridică, reprezintă o promisiune unilaterală de vânzare din partea concesionarului), în temeiul căreia, dacă își manifestă opțiunea în acest sens, concedentul să poată achiziționa, la un preț rezidual, determinabil după anumite criterii prestabilite, unele bunuri proprii, care astfel devin „bunuri de preluare”.

„Actul de constituire” („actul constitutiv”) este, de regulă, un contract (administrativ) – contractul de concesiune. Nu este exclusă însă nici ideea unui act unilateral (administrativ): bunăoară, potrivit art. 3 pct. 17 din Legea minelor nr. 85/2003, prin licență se înțelege „actul juridic prin care se acordă concesionarea/darea în administrare a activităților miniere de explorare/exploatare”.

Este firesc ca fructele bunului concesionat să revină concesionarului, căci nu este de conceput ca exploatarea unui bun să excludă fructele acestuia. Este vorba atât de fructele naturale ori industriale, cât și de cele civile (chirii, arenzi, dobânzi), cu condiția să nu fie contraechivalentul unei subconcesionări, interzisă de prevederile art. 51 alin. (3) din O.U.G. nr. 54/2006. În schimb, cu privire la producte, care consumă substanța bunului domenial, trebuie să existe clauză expresă în contract în sensul că acestea se cuvin concesionarului. De altfel, există concesiuni care, prin însăși esența lor, transmit concesionarului dreptul de a culege productele bunului concesionat (de exemplu, concesiunile miniere).

Dreptul de control al concedentului asupra activității concesionarului reprezintă, alături de dreptul de modificare unilaterală [art. 53 alin. (1) din O.U.G. nr. 54/2006], respectiv de denunțare unilaterală [art. 57 alin. (1) lit. b) din O.U.G. nr. 54/2006], una dintre prerogativele exorbitante ale concedentului, care face ca părțile contractului de concesiune să fie inegale juridic, un element specific tuturor contractelor administrative.

Apărarea dreptului de concesiune

Având în vedere faptul că exploatarea bunului proprietate publică este nu numai un drept, ci și o obligație pentru concesionar, și apărarea în justiție devine obligatorie pentru acesta, în caz contrar contactul de concesiune putând fi reziliat de către concedent pentru neîndeplinirea obligațiilor contractuale de către concesionar, în temeiul art. 57 alin. (1) lit. c) din O.U.G. nr. 54/2006.

Acțiunea confesorie de concesiune va fi introdusă de către concesionar împotriva terților numai dacă acesta nu are la îndemână un alt mijloc de acțiune specific dreptului public. De pildă, dacă odată cu bunul proprietate publică (de exemplu, o parcare publică subterană) se concesionează și un serviciu public (ca obiect secundar) și, împreună cu acesta, se transmite concesionarului și dreptul de sancționare contravențională, este evident că împotriva unui utilizator care îl tulbură pe concesionar în exercițiul drepturilor sale acesta din urmă are alte mijloace de apărare, mult mai eficace.

Împotriva titularului proprietății publice acțiunea confesorie poate fi exercitată numai dacă „tulburarea” care provine de la acesta nu constă în denunțarea contractului pe motiv de interes public, căci, în această situație, dacă un asemenea act administrativ ar fi emis de către concedent cu exces de putere, concesionarul nu are acțiune confesorie, ci acțiune în contencios administrativ în temeiul art. 1 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

Instanța competentă să soluționeze acțiunea confesorie este cea de drept comun, indiferent cine este tulburătorul, cu excepția situației în care „tulburarea” se realizează de către o autoritate publică (concedentul ori o altă autoritate) prin acte administrative, caz în care concesionarul se va adresa instanței de contencios administrativ (art. 66 din O.U.G. nr. 54/2006). Dar în această ipoteză „acțiunea confesorie” este în realitate o veritabilă acțiune în contencios administrativ în anularea unui act emis cu exces de putere.

Instanța de contencios administrativ este competentă, potrivit art. 8 alin. (2) și art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, să soluționeze numai acele litigii legate de contractele administra- tive, respectiv acele contracte care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică sau a altor categorii de contracte administrative reglementate expres prin legi speciale. Cererea având ca obiect încheierea unui contract de concesiune vizând un teren aparținând domeniului privat al statului sau al unităților administrativ-teritoriale nu se încadrează în sfera de reglementare a art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, fiind astfel în competența de soluționare a judecătoriei, ca instanță de drept comun.

Secțiunea a 4-a. Dreptul de folosință cu titlu gratuit

Conținutul și limitele dreptului de folosință cu titlu gratuit

Dreptul de folosință gratuită: a) este un drept real (art. 866 NCC), putând fi astfel apărat inclusiv pe calea unei acțiuni confesorii de folosință gratuită (art. 875 NCC); b) are o natură administrativă, deci este precar, putând fi modificat în conținut sau chiar desființat unilateral de administrație ori de câte ori interesul public o cere; c) este un drept intuitu personae, fiind dobândit în considerarea unei calități speciale a detentorului precar, aceea de prestator al unui anumit serviciu public pentru comunitate; d) în plus, așa cum rezultă în mod expres din textul codului, el are o durată limitată în timp. Chiar dacă textul legal nu stabilește o durată maximă, apreciem că el nu poate fi constituit pe o durată de timp îndelungată (99 de ani, durata vieții unei persoane etc.).

Titularul dreptului de folosință gratuită trebuie să aibă una dintre cele două calități speciale: a) instituție de utilitate publică (art. 874 NCC) sau persoană juridică fără scop lucrativ, care desfășoară activitate de binefacere sau de utilitate publică (art. 124 din Legea nr. 215/2001 a administrației publice locale), respectiv b) serviciu public (cum ar fi serviciile publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe centrale de specialitate). În opinia noastră, există o incapacitate generală a subiecților de drept de a încheia un contract de comodat cu privire la o dependință a domeniului public, prin care să dobândească acest drept de folosință gratuită. Numai entitățile anume prevăzute de textele de lege mai sus citate dobândesc o capacitate specială în temeiul căreia pot încheia asemenea acte juridice și dobândi un asemenea drept.

Dreptul de folosință gratuită este practic un usus care nu permite o închiriere (arendare etc.) a bunului în favoarea unei alte persoane. Și este firesc să fie așa, întrucât autoritatea publică a constituit acest drept într-un scop de interes public, iar nu într-unul de speculă. În mod excepțional însă, prin actul de constituire a folosinței gratuite, s-ar putea prevedea că titularul acestuia poate culege și fructele, dar numai dacă acest lucru este, de asemenea, în interes public (de pildă, sumele obținute cu titlu de chirie pentru o parte din bunul pentru care s-a instituit dreptul de folosință sunt utilizate tot în scop de binefacere).

Chiar din textul art. 17 din Legea nr. 213/1998 rezultă că unitatea administrativ-teritorială poate da imobilul din patrimoniul pe care îl deține în regim de proprietate publică. Rezultă că unitatea administrativ-teritorială nu poate fi obligată să dea în folosință gratuită un imobil.

Este nelegală hotărârea unui consiliu local pentru atribuirea în folosință nelimitată în timp a unui teren proprietate publică, limitarea în timp la existența pârâtei, ca instituție de învățământ superior, neconstituind o delimitare în timp a perioadei de folosință.

Apărarea dreptului de folosință cu titlu gratuit

Singura deosebire față de apărarea dreptului de conceiune, ar fi aceea că, în ipoteza în care bunul domenial dat în folosință gratuită este ocupat abuziv de către un terț, titularul acestui drept nu îl poate evacua cu de la sine putere (căci nu este autoritate publică), fiind obligat să recurgă la acțiunea confesorie.

CONCLUZII

Noțiunile de „proprietate publică” și „domenialitate publică” nu numai că nu se confundă, dar nici nu se suprapun, măcar parțial. Așa cum s-a arătat, există o noțiune juridică de „proprietate publică”, aceasta întrunind elementele caracteristice proprietății din dreptul privat. Ea se completează și se reformează în grade diverse prin suprapunerea regimurilor de domenialitate publică și privată, care, de altfel, se pot succeda cu privire la același bun. Cu alte cuvinte, prin domenialitate publică se înțelege ansamblul regulilor exorbitante, derogatorii de la dreptul comun, care guvernează regimul bunurilor obiect al proprietății publice. De asemenea, există și o domenialitate privată, căci bunurile aflate în proprietatea privată a statului nu sunt supuse, întru totul, regulilor dreptului comun: dimpotrivă, există numeroase reguli exorbitante, de drept administrativ, care guvernează regimul juridic al bunurilor proprietate privată a statului și unităților administrativ-teritoriale, reguli care, privite în ansamblul lor, formează domenialitatea privată.

Domeniul public cuprinde totalitatea bunurilor care fac obiectul proprietății publice. În ceea ce privește relația dintre domeniul public și domeniul administrativ, numeroși autori exclud sinonimia. Însă, dacă unii dintre aceștia consideră domeniul administrativ ca fiind mai larg, cuprinzând atât bunurile proprietate publică, dar și pe cele proprietate privată a statului și a unităților administrativ-teritoriale, alții consideră că ele sunt adiacente: domeniul public este compus din bunurile afectate uzului public, cel administrativ cuprinde bunurile afectate unui serviciu public . În ceea ce ne privește, tindem să credem că sinonimia ar fi cea mai potrivită, căci nu vedem nicio utilitate practică a celor două distincții.

Termenul de „domeniu” trebuie asociat întotdeauna cu o persoană publică. Chiar dacă particularii au bunuri în proprietatea lor privată, pentru ansamblul acestora este potrivit termenul de „patrimoniu”, căci cel de „domeniu”, cel puțin în accepțiunea sa juridică contemporană, este asociat cu o persoană publică.

Așa cum bunurile proprietate particulară, atunci când circulă, formează circuitul civil (sau comerțul, într-un limbaj juridic mai vechi), bunurile proprietate publică, în mișcarea lor, vor alcătui circuitul administrativ. Căci ar fi o eroare grosieră – și evitarea ei este scopul primordial al acestui nou termen – o eventuală sinonimie între clasica inalienabilitate – ca trăsătură esențială a bunurilor proprietate publică – și o presupusă imutabilitate a acestora.

Bunurile de uz public sunt bunurile la a căror utilizare au acces toți membrii comunității (națiunea sau comunitatea locală, după caz), indiferent de momentul și durata acestei utilizări. De exemplu, drumurile naționale sau locale, bibliotecile publice naționale sau locale pot fi utilizate de către toți membrii comunității (națiunea sau comunitatea locală). Bunurile de interes public sunt bunurile care, deși nu sunt accesibile uzului public, sunt afectate funcționării serviciilor publice (clădirile ministerelor și ale altor instituții publice, echipamente și instalații în domeniul apărării naționale etc.) sau sunt destinate să realizeze în mod direct un interes național sau local (bogățiile subsolului, operele de artă etc.).

Formula aleasă de legiuitor „de uz sau de interes public”, chiar dacă pare a sugera dualitatea criteriului, ca formulare este criticabilă. Sintagma „de interes public” este, pe de o parte, prea vagă, pentru că nu precizează în niciun fel acest interes și, pe de alta, prea vastă, pentru că, evident, o include și pe cealaltă „de uz public”. Pentru că nu vedem cum s-ar putea ca un bun utilizat în comun de toți oamenii să nu fie și „de interes public”. Doctrina noastră, asimilând această clasificare, a mers în general pe această linie de gândire, fără a se preocupa de o eventuală analiză și critică a ei. În ceea ce ne privește, considerăm mult mai exact criteriul dualist utilizat în doctrina și jurisprudența franceză: bunuri afectate uzului public sau unui serviciu public, astfel încât, de lege ferenda, art. 858 NCC, în partea sa finală, ar trebui să aibă următorul conținut: „(…) asupra bunurilor care, prin natura lor sau prin declarația legii, sunt afectate uzului public sau prestării unui serviciu public (…)”.

Primul apărut din punct de vedere cronologic, uzul public a fost o perioadă îndelungată singurul criteriu utilizat, adică până în secolul al XVIII-lea, când serviciile publice au început să se dezvolte, iar totalitatea bunurilor proprietate publică se suprapunea peste ceea ce astăzi formează doar o parte a acesteia: domeniul public natural. Pentru ca acest criteriu să fie aplicabil, bunul trebuie să fie destinat totalității utilizatorilor, și nu numai unei părți din aceasta (rezervată). Uneori, distincția nu este atât de ușor de făcut, însă, în principiu, nu există afectațiune pentru uzul public decât dacă particularii pot utiliza bunul direct pentru ei, nu și atunci când obiectivul lor final este de a utiliza serviciul public instalat pe bun (de pildă, cazul căilor ferate).

Odată cu apariția criteriului privind serviciul public, la începutul secolului al XX-lea, exista pericolul ca domenialitatea să se extindă în mod nejustificat. Tocmai de aceea, doctrina franceză, urmată îndeaproape de jurisprudență, a propus câteva criterii „reductoare”: bunul să fie afectat unui serviciu public esențial și să joace în funcționarea acestuia un rol preponderent (G. Jèze); bunul să fie indispensabil serviciului public, astfel încât, dacă ar fi înlăturat brusc de către administrație, nu ar putea fi înlocuit fără inconvenient de către un altul (M. Waline); bunul să reprezinte chiar obiectul serviciului, iar nu doar unul dintre mijloacele prin care serviciul își îndeplinește misiunea (M. Latournerie). Aceste criterii reductoare nu au avut însă decât un efect temporar în jurisprudența franceză, singurul asemenea criteriu aprobat în prezent fiind acela al amenajamentului special, dar și acesta cu rezerve. De asemenea, aceste criterii restrictive au fost respinse și de doctrina română interbelică, pe motiv că „nu rezistă niciunei critici serioase” și „complică, în loc să simplifice chestiunea”. În ceea ce ne privește, credem că aceste criterii reductoare ar trebui să fie luate în seamă, întrucât, spre deosebire de amenajamentul special, ele ar avea o însemnată importanță practică. Astfel, pe de o parte, bunurile care fac obiectul serviciului public (cărțile dintr-o bibliotecă, tablourile dintr-un muzeu etc.) este firesc să fie declarate inalienabile, căci fără ele nu ar exista serviciul; în schimb, rafturile pe care se află cărțile, sistemele de protecție a tablourilor etc. pot oricând să fie înstrăinate și înlocuite cu altele. Pe de altă parte, un autobuz sau mai multe ar putea fi vândute în măsura în care numărul total al acestora ar depăși necesitățile locale; în schimb, una dintre puținele mașini ale Serviciului de Ambulanță dotate cu aparate ultramoderne, esențială pentru funcționarea serviciului, nu ar putea fi vândută. Din păcate însă, marele neajuns al acestor teorii este acela de a fi imprecise și de a lăsa domenialitatea la latitudinea unei aprecieri concrete, de moment.

Dreptul de proprietate publică este dreptul real principal, inalienabil, insesizabil și imprescriptibil, care conferă titularului său – statul sau o unitate administrativ-teritorială – atributele de posesie, folosință și dispoziție (ius possidendi, ius utendi, ius fruendi și ius abutendi) asupra unui bun care, prin natura sa sau prin declarația legii, este de uz sau de utilitate publică, atribute care pot fi exercitate în mod absolut, exclusiv și perpetuu, cu respectarea limitelor materiale și a limitelor juridice.

Dreptul de proprietate publică este acel drept de proprietate în care atributele acestuia se exercită de către stat și unitățile administrativ-teritoriale și care poartă asupra bunurilor din domeniul public, el fiind inalienabil, imprescriptibil și insesizabil.

Proprietatea publică nu se deosebește cu nimic de proprietatea privată: ea este un drept de proprietate ca oricare altul; doar ca regim juridic (sistemul complex de reguli care guvernează exercițiul acestora) cele două tipuri fundamentale de proprietate se deosebesc în mod esențial.

Proprietatea publică nu poate aparține decât statului ori unităților administrativ-teritoriale (comuna, orașul, municipiul, județul). Poate părea cel puțin bizar (și criticabil la nivel teoretic) faptul că, bunăoară, clădirea care aparține unei universități și în care se desfășoară activitățile legate de învățământul superior ori clădirea în care își are sediul instituția Prefectului, construită din resurse extrabugetare, sunt proprietate privată, iar nu publică, cu principala consecință că sunt alienabile. Din păcate însă, primul criteriu de domenialitate este astfel formulat chiar de către legea noastră fundamentală: proprietatea să aparțină statului sau unităților administrativ-teritoriale.

Suntem în prezența proprietății publice numai dacă posibilii titulari ai acesteia au dobândit proprietatea printr-unul dintre modurile prevăzute de lege (art. 863 NCC); altfel spus, un viciu al titlului statului (ori unității administrativ-teritoriale) nu poate fi acoperit prin afectațiunea de utilitate publică pe care bunul o primește ulterior.

Nu toate bunurile care aparțin colectivităților publice sunt proprietate publică, ci numai acelea afectate unei utilități publice. Această afectațiune este evidentă în cazul anumitor bunuri, deducându-se din chiar natura lor (de exemplu, drumurile publice, căile ferate, parcurile etc.), în vreme ce în cazul altora, probabil pentru a evita o situație ambiguă (întrucât utilitatea publică poate fi atât prezentă, cât și viitoare), legea le declară ca atare (de exemplu, apele cu potențial energetic valorificabil).

Regimul juridic al bunurilor care fac parte din domeniul public al unității administrativ-teritoriale este reglementat prin dispozițiile art. 11 din Legea nr. 213/1998, el derivă din faptul că proprietatea publică nu se definește doar prin raportare la titularii ei, ci și prin afectațiunea bunurilor folosinței publice și, potrivit acestor prevederi, bunurile din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile și imprescriptibile.

Faptul că legiuitorul a prevăzut printre modalitățile de dobândire a dreptului de proprietate al autorităților administrativ-teritoriale, reglementate de art. 7 lit. a) din Legea nr. 213/1998, și accesiunea imobiliară naturală nu înseamnă că dreptul de proprietate dobândit în acest fel nu trebuie dovedit. În situația în care dreptul de proprietate pretins de recurenții-pârâți nu a fost dovedit și având în vedere că intimatul-reclamant a făcut dovada că este titularul unui drept de proprietate asupra imobilului, este de necontestat faptul că acesta din urmă nu putea fi privat de dreptul său de proprietate decât cu respectarea art. 44 alin. (3) din Constituția României și art. 7 și art. 8 din Legea nr. 213/1998.

NCC: dreptul de proprietate publică nu se poate dobândi printr-un simplu inventar, titularul acestuia trebuie să probeze dobândirea proprietății printr-unul dintre modurile prevăzute de lege. Precizăm că art. 7 din Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică a fost abrogat prin art. 89 pct. 2 din Legea nr. 71/2011, iar în noul Cod civil modurile de dobândire a dreptului de proprietate publică sunt reglementate în art. 863.

În măsura în care, după 1990, cooperativele nu s-au desființat, ele au rămas titulare ale dreptului de proprietate asupra bunurilor din patrimoniul lor, terenuri, construcții, mijloace fixe etc., astfel că niciun alt subiect de drept, oricare ar fi el, inclusiv statul, nu ar putea împiedica exercițiul acestui drept. Pe de altă parte, emiterea unui act normativ, în speță o hotărâre de Guvern, prin care bunurile proprietatea cooperativelor sunt evidențiate ca fiind proprietatea publică a statului reprezintă o încălcare a unui drept de proprietate deja existent. Așa fiind, o eventuală evidențiere în inventarele unităților administrativ-teritoriale ca bunuri proprietate publică ale statului nu este nicidecum de natură a pune în discuție dreptul de proprietate al cooperativelor asupra construcțiilor ridicate de ele pe acele terenuri. Din acest punct de vedere, rămâne fără efect neînscrierea imobilelor în cărțile funciare, deoarece este vorba despre drepturi extratabulare exercitate ca atare de titularii lor. Totodată, regimul juridic aplicabil nu este cel al proprietății publice, astfel cum acesta este dat de dispozițiile Constituției republicate și cele ale Legii nr. 213/1998, în speță fiind vorba despre regimul bunurilor proprietatea cooperativelor, care, deși drept de proprietate de tip asociativ, nu poate fi decât cel de drept comun, specific proprietății private.

BIBLIOGRAFIE

Tratate, cursuri, monografii

1. Autor colectiv, Noul Cod civil. Comentariu pe articole, coord. Fl.A. Baias, E. Chelaru, R. Constantinovici, I. Macovei, Ed. C.H. Beck, București, 2012

2. G. Boroi, C.A. Anghelescu, B. Nazat, Curs de drept civil. Drepturile reale principale, Ed. Hamangiu, București, 2013

3. E. Chelaru, Administrarea domeniului public și a domeniului privat, ed. 2, Ed. C.H. Beck, București, 2008

4. M.N. Costin, Marile instituții ale dreptului civil român, Ed. Dacia, Cluj-Napoca, 1982

5. A. De Laubadère, Domanialité publique, propriété administrative et affectation, L.G.D.J., Paris, 1950

6. Y. Gaudemet, Droit administratif des biens, 12e éd., L.G.D.J., Paris, 2002

7. A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, ed. a 4-a, Ed. All Beck, București, 2005

7. I. Iovănaș, Drept administrativ, Ed. Servo-Sat, Arad, 1997

8. J. Morand-Deviller, Cours de droit administratif des biens, 3e éd., Montchrestien, Paris, 2003

9. O. Podaru, Drept administrativ. Vol. II. Dreptul administrativ al bunurilor, Ed. Hamangiu, București, 2011

10. Ov. Podaru, Drept administrativ. Vol. I. Actul administrativ. (I) Repere pentru o teorie altfel, Ed. Hamangiu, Ed. Sfera juridică, București, 2010

11. L. Pop, L.M. Harosa, Drept civil. Drepturile reale principale, Ed. Universul Juridic, București, 2006

12. V. Stoica, Drept civil. Drepturile reale principale, vol. 1, Ed. Humanitas, București, 2004

13. O. Ungureanu, C. Munteanu, Tratat de Drept civil. Bunurile. Drepturile reale principale, Ed. Hamangiu, București, 2008

14. M. Văraru, Dreptul administrativ român, Ed. Socec & Co., București, 1928

Reviste, articole, studii

L. Giurgiu, Considerații în legătură cu domeniul public, în Dreptul nr. 8/1995

I.P. Filipescu, Domeniul public și privat al statului și al unităților teritorial administrative, în Dreptul nr. 5-6/1994

L. Franțescu, Noțiunile de domeniu public și și domeniu privat ale statului. Conținut și regim juridic, în Dreptul nr. 10-11/1993

A. Iorgovan, Noua lege a administrației publice locale și personalitatea de drept public a unităților administrativ-teritoriale, în Dreptul nr. 9/2001

M. Nicolae, Considerații asupra Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, în Dreptul nr. 6/1999

A. Sebeni, S. Gherghina, Efectele și încetarea contractului de concesiune, în Dreptul nr. 11/1999

V. Stoica, Dobândirea bunurilor mobile prin posesia de bună-credință, transcript – Conferința „Intrarea în vigoare a noului Cod Civil: realități și provocări legislati ve ale modernizării societății românești ” din 30 iunie 2011

Legislație

Legea administrației publice locale nr. 215/2001, republicată în M. Of. nr. 123 din 20 februarie 2007.

Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în M. Of. nr. 1154 din 7 decembrie 2004.

O.U.G. nr. 34/2006, publicată în M. Of. nr. 418 din 15 mai 2006.

O.U.G. nr. 54/2006, publicată în M. Of. nr. 569 din 30 iunie 2006.

H.G. nr. 1669/2004, publicată în M. Of. nr. 1008 din 2 noiembrie 2004.

H.G. nr. 241/2006, publicată în M. Of. nr. 185 din 27 februarie 2006.

Legea nr. 36/1995, republicată în M. Of. nr. 72 din 4 februarie 2013.

BIBLIOGRAFIE

Tratate, cursuri, monografii

1. Autor colectiv, Noul Cod civil. Comentariu pe articole, coord. Fl.A. Baias, E. Chelaru, R. Constantinovici, I. Macovei, Ed. C.H. Beck, București, 2012

2. G. Boroi, C.A. Anghelescu, B. Nazat, Curs de drept civil. Drepturile reale principale, Ed. Hamangiu, București, 2013

3. E. Chelaru, Administrarea domeniului public și a domeniului privat, ed. 2, Ed. C.H. Beck, București, 2008

4. M.N. Costin, Marile instituții ale dreptului civil român, Ed. Dacia, Cluj-Napoca, 1982

5. A. De Laubadère, Domanialité publique, propriété administrative et affectation, L.G.D.J., Paris, 1950

6. Y. Gaudemet, Droit administratif des biens, 12e éd., L.G.D.J., Paris, 2002

7. A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, ed. a 4-a, Ed. All Beck, București, 2005

7. I. Iovănaș, Drept administrativ, Ed. Servo-Sat, Arad, 1997

8. J. Morand-Deviller, Cours de droit administratif des biens, 3e éd., Montchrestien, Paris, 2003

9. O. Podaru, Drept administrativ. Vol. II. Dreptul administrativ al bunurilor, Ed. Hamangiu, București, 2011

10. Ov. Podaru, Drept administrativ. Vol. I. Actul administrativ. (I) Repere pentru o teorie altfel, Ed. Hamangiu, Ed. Sfera juridică, București, 2010

11. L. Pop, L.M. Harosa, Drept civil. Drepturile reale principale, Ed. Universul Juridic, București, 2006

12. V. Stoica, Drept civil. Drepturile reale principale, vol. 1, Ed. Humanitas, București, 2004

13. O. Ungureanu, C. Munteanu, Tratat de Drept civil. Bunurile. Drepturile reale principale, Ed. Hamangiu, București, 2008

14. M. Văraru, Dreptul administrativ român, Ed. Socec & Co., București, 1928

Reviste, articole, studii

L. Giurgiu, Considerații în legătură cu domeniul public, în Dreptul nr. 8/1995

I.P. Filipescu, Domeniul public și privat al statului și al unităților teritorial administrative, în Dreptul nr. 5-6/1994

L. Franțescu, Noțiunile de domeniu public și și domeniu privat ale statului. Conținut și regim juridic, în Dreptul nr. 10-11/1993

A. Iorgovan, Noua lege a administrației publice locale și personalitatea de drept public a unităților administrativ-teritoriale, în Dreptul nr. 9/2001

M. Nicolae, Considerații asupra Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, în Dreptul nr. 6/1999

A. Sebeni, S. Gherghina, Efectele și încetarea contractului de concesiune, în Dreptul nr. 11/1999

V. Stoica, Dobândirea bunurilor mobile prin posesia de bună-credință, transcript – Conferința „Intrarea în vigoare a noului Cod Civil: realități și provocări legislati ve ale modernizării societății românești ” din 30 iunie 2011

Legislație

Legea administrației publice locale nr. 215/2001, republicată în M. Of. nr. 123 din 20 februarie 2007.

Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în M. Of. nr. 1154 din 7 decembrie 2004.

O.U.G. nr. 34/2006, publicată în M. Of. nr. 418 din 15 mai 2006.

O.U.G. nr. 54/2006, publicată în M. Of. nr. 569 din 30 iunie 2006.

H.G. nr. 1669/2004, publicată în M. Of. nr. 1008 din 2 noiembrie 2004.

H.G. nr. 241/2006, publicată în M. Of. nr. 185 din 27 februarie 2006.

Legea nr. 36/1995, republicată în M. Of. nr. 72 din 4 februarie 2013.