Domeniul Privat AL Statului Si AL Unitatilor Administrativ Teritoriale

ABREVIERI

art. = articol (ul);

alin. = alineat (ul);

pag. = pagina;

M.Of. = Monitorul Oficial;

cit. = citat (ul);

vol. = volum (ul);

Ed. = editura;

op.cit. = operă citată;

urm. = următoarele;

lit. = litera;

nr. = număr (ul).

INTRODUCERE

Prin prezenta lucrare, intitulată “Domeniul privat al statului și unităților administrativ-teritoriale” mi-am propus drept scop stabilirea și demonstrarea importanței teoretico-practice a aspectelor patrimoniale ale activității autorității publice locale în contextul edificării unui sistem de administrație publică efectiv, modern și bazat pe principiile autonomiei locale și descentralizării administrative.

România, alături de alte state est-europene, de la revoluția din 1989 și până în prezent, a fost antrenată într-un proces anevoios, complex și contradictoriu de edificare a unui sistem de administrație publică în conformitate cu standardele și principiile europene.

Datorită faptului că proprietatea și raporturile patrimoniale constituie o instituție complexă a dreptului, la cercetarea și dezvoltarea diferitor concepte din cadrul acestei instituții au contribuit, deopotrivă, atât reprezentanții doctrinei de drept public, cât și celei de drept privat.

Astfel, în primul rând trebuie menționate contribuțiile teoretice ale unor savanți francezi, reprezentanți ai dreptului administrativ, precum: Victor Proudhon, Leon Duguit, Theophile Ducrocq, Henry Berthelemy, Maurice Hauriou, Jean Marie Auby, Rene Chapus, André de Laubadere și alții. Prin studiile acestor și altor doctrinari administrativiști a fost fundamentată și dezvoltată teoria domenialității, au fost analizate izvoarele, evoluția și temeiurile necesității de a efectua distincție între diferite categorii de bunuri ce aparțin statului și unităților administrativ-teritoriale, au fost stabilite sfera și criteriile de cuprindere a bunurilor în domeniul public, regimul juridic aplicabil domeniului public, distincția între bunurile domeniului public și privat, natura juridică a drepturilor administrației asupra domeniului public etc.

De asemenea, un aport deosebit de important în stabilirea și dezvoltarea teoriei domenialității au avut studiile și operele unor astfel de personalități notorii reprezentanți ai dreptului civil francez, precum: Marcel Planiol, Ambroise Colin și Henry Capitan, care, în special, au dezbătut problemele existenței sau inexistenței dreptului de proprietate al administrației asupra bunurilor domeniului public, natura juridică a bunurilor domeniului privat al statului etc.

La rândul său, și doctrina română interbelică, în mare parte influențată de realizările dreptului francez, a avut o contribuție semnificativă în modernizarea și dezvoltarea în continuare a conceptului domenialității și regimului juridic al bunurilor ce aparțin sau se află „în paza” statului. În acest sens, printre doctrinarii români consacrați și de referință ai dreptului public în perioada interbelică trebuie menționați: Erast Diti Tarangul, Paul Negulescu și Jean Vermeulen. Iar dintre civiliștii români din aceeași perioadă, prezintă importanță deosebită lucrările marilor juriști și cercetători precum sunt: Dimitrie Alexandresco și Constantin Hamangiu, în care se analizează natura juridică a bunurilor domeniului public și privat al statului, precum și se indică asupra confuziilor și inexactităților existente în Codul civil în legătură cu utilizarea termenelor de domeniu public și domeniu privat.

Printre autorii români ai dreptului public și privat, care au readus în circuitul științific și au repus în valoare teoria domenialității după revoluția din 1989 și au abandonat sistemul de drept public de tip sovietic, pot fi menționați în special următorii doctrinari: V. Gilescu, Antonie Iorgovan, Eugen Popa, V. Prisăcaru, E. Bălan, Eugen Safta-Romano, Anton Trăilescu, Ion Filipescu, Liviu Pop, Ion Adam, D.C. Tudorache, N. Repelea, Andrei Filipescu, Liviu Giurgiu, A. Cojocaru, C. Oprișan, Marian Nicolae și alții.

De asemenea, prin prezenta lucrare, am dorit să demonstrez actualitatea deosebită a raporturilor patrimoniale ale unor astfel de subiecte de drept complexe precum sunt statul și entitățile administrativ-teritoriale. Întru realizarea scopului propus, am stabilit următoarele obiective:

Analiza izvoarelor, esenței, importanței și evoluției teoriei domenialității, precum și a aplicabilității ei în cadrul raporturilor de drept public cu participarea autorităților publice locale;

Studierea și stabilirea conținutului patrimoniului unităților administrativ-teritoriale;

Analiza și stabilirea distincției clare între regimurile juridice de drept public și de drept privat, după caz, aplicabile diferitor categorii de bunuri ce formează patrimoniul unităților administrativ-teritoriale;

Identificarea și analiza problemelor teoretico-practice cu care se confruntă autoritățile publice locale la utilizarea unor modalități de formare a patrimoniului unităților administrativ-teritoriale;

Elucidarea particularităților și problemelor actuale din cadrul procesului de exercitare de către autoritățile publice locale ale drepturilor patrimoniale ale unităților administrativ-teritoriale;

Identificarea și analiza lacunelor, confuziilor și contradicțiilor legale ce împiedică stabilirea și cristalizarea unor raporturi patrimoniale eficiente între autoritățile publice locale și alte nivele de administrație publică.

ARGUMENT

În această lucrare mi-am propus să prezint elementele definitorii ale proprietății publice și private a statului și a unităților administrativ-teritoriale. Proprietatea este reglementată pentru început prin art. 44 și art.136 din Constituția României, revizuită în anul 2003. Legea nr. 213 din 17 noiembrie 1998 (actualizată), privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia definește și stabilește trăsăturile esențiale ale proprietății publice.

Dreptul de proprietate publică aparține statului sau unităților administrativ-teritoriale, asupra bunurilor care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public. Conform legiuitorului român există două tipuri de proprietate, și anume proprietate publică și proprietate privată. În ceea ce privește proprietatea privată, aceasta este garantată și ocrotită în mod egal de lege, indiferent de titularul său.

De asemenea, trebuie menționat faptul că statul sau unitățile administrativ-teritoriale exercită posesia, folosința și dispoziția asupra bunurilor care alcătuiesc domeniul public.

În doctrina de specialitate „dreptul de proprietate publică este definit ca fiind acel drept de proprietate care aparține statului și unităților administrativ-teritoriale asupra unor bunuri mobile sau imobile care alcătuiesc domeniul public, național sau local asupra cărora se exercită atributele dreptului de proprietate, în putere publică și în interes public.” Din această definiție reiese faptul că aparțin proprietății publice atât bunurile din domeniul public al statului de interes național sau local, dar și alte bunuri care, prin natura lor, sunt de interes public.

În jurisprudență a fost stabilit că în principiu toate bunurile destinate folosinței publice fac parte din domeniul public. Potrivit art.136 (3) din Constituție, fac parte din proprietatea publică :

Bogățiile de interes public ale subsolului;

Spațiul aerian;

Apele cu potențial energetic valorificabil, de interes național;

Plajele;

Marea teritorială;

Resursele naturale ale zonei economice și ale platoului continental;

Alte bunuri stabilite de legea organică.

„Dreptul de proprietate privată este dreptul care aparține statului și unităților administrativ-teritoriale, persoanelor fizice și persoanelor juridice, asupra unor bunuri mobile sau imobile, față de care se exercită posesia, folosința sau dispoziția, prin putere și interes privat, în condițiile legii.” Proprietatea privată este garantată și ocrotită în mod egal, indiferent de titularul acesteia. În Constituția României este menționat faptul că cetățenii străini și apatrizii pot dobândi dreptul de proprietate asupra terenurilor țării în condițiile ce rezultă din aderarea României la Uniunea Europeană și din alte tratate internaționale la care țara noastră este parte pe bază de reciprocitate în condițiile prevăzute de legea organică, precum și prin moștenire legală.

Fac obiectul dreptului de proprietate privată a statului și a unităților administrativ-teritoriale, următoarele bunuri:

Averile vacante și fără stăpân;

Terenurile din componența agenților economici de stat;

Mașinile și utilajele;

Atelierele de industrie mică;

Construcțiile care deservesc agenții economici;

Plantații, etc.

CAPITOLUL I

ASPECTE GENERALE PRIVIND PATRIMONIUL UNITĂȚILOR ADMINISTRATIV-TERITORIALE, DOMENIUL PUBLIC ȘI DOMENIUL PRIVAT

Apariția și dezvoltarea teoriei domeniului public

Din toate timpurile s-a simțit necesitatea de a scoate de sub incidența regulilor dreptului privat o categorie de bunuri, care nefiind destinate folosinței întregii colectivități, urmau să fie conduse de reguli speciale.

Aceste bunuri considerate de mai mare importanță pentru interesele sociale, au fost supuse în timp unor restricții, pentru a nu fi deturnate de la scopurile pe care le serveau, formând domeniul public.

Noțiunea de domeniu își are originea în cuvântul latin ˝dominium˝, care înseamnă ,,stăpânire, proprietate” în timp ce ˝dominus˝, înseamnă „proprietar”.

S-a admis unanim în doctrina administrativă că bunurilor din domeniul public li se aplică un regim juridic exorbitant, derogatoriu de la dreptul comun.

De-a lungul vremii, doctrina juridică privind domeniul public a încercat să răspundă unor probleme precum: stabilirea naturii juridice a dreptului exercitat asupra bunurilor pe care îl compun și implicit a titularului acestui drept, stabilirea sferei de cuprindere a domeniului public și a caracteristicilor regimului inalienabilității bunurilor aparținând domeniului public. 

De regulă, asemenea bunuri fiind puse în valoare prin prestarea unui serviciu public, doctrina a legat studiul acestei instituții de teoria serviciului public, teorie fără de care dreptul administrativ nici nu poate fi conceput.

Dintr-o asemenea perspectivă, nu putem fi de acord cu opinia formulată recent de un autor potrivit căreia justificarea studierii unei asemenea teme la dreptul administrativ, ˝chiar și numai în parametrii ei cei mai generali” (ea fiind studiată în detaliu la dreptul civil, ca instituție de bază a acestei ramure de drept) se datorează faptului că ,,proprietatea publică și proprietatea privată constituie fundamentul material de afirmare și realizare a personalității de drept public dar și de drept privat a statului și a unitățiilor administrativ-teritoriale”.

În realitate este vorba despre o instituție tradițională a dreptului administrativ, de o extremă complexitate, cu un înalt grad de dificultate în înțelegere și interpretare, aflată de regulă în divergență între civiliștii și administrativiștii, datorită unei legislații inadecvate și unei jurisprudențe contradictorii.

Interesul specialiștiilor pentru această materie, rezidă în faptul că instituția în sine nu prezintă un caracter pur teoretic, implicațiile ei exced interesului strict juridic, ele pătrund în sfera politicului, a socialului, având în vedere că bunurile incluse în domeniul public se detașează de restul bunurilor dintr-o societate prin faptul că regimul lor juridic presupune anumite particularități, susținute în doctrină, dar consacrate și în actele normative adoptate de-a lungul timpului.

Un loc aparte în cercetarea domeniului public îl ocupă doctrina franceză din a doua jumătate a secolului trecut, doctrină care a influențat în cea mai mare măsură doctr
S-a admis unanim în doctrina administrativă că bunurilor din domeniul public li se aplică un regim juridic exorbitant, derogatoriu de la dreptul comun.

De-a lungul vremii, doctrina juridică privind domeniul public a încercat să răspundă unor probleme precum: stabilirea naturii juridice a dreptului exercitat asupra bunurilor pe care îl compun și implicit a titularului acestui drept, stabilirea sferei de cuprindere a domeniului public și a caracteristicilor regimului inalienabilității bunurilor aparținând domeniului public. 

De regulă, asemenea bunuri fiind puse în valoare prin prestarea unui serviciu public, doctrina a legat studiul acestei instituții de teoria serviciului public, teorie fără de care dreptul administrativ nici nu poate fi conceput.

Dintr-o asemenea perspectivă, nu putem fi de acord cu opinia formulată recent de un autor potrivit căreia justificarea studierii unei asemenea teme la dreptul administrativ, ˝chiar și numai în parametrii ei cei mai generali” (ea fiind studiată în detaliu la dreptul civil, ca instituție de bază a acestei ramure de drept) se datorează faptului că ,,proprietatea publică și proprietatea privată constituie fundamentul material de afirmare și realizare a personalității de drept public dar și de drept privat a statului și a unitățiilor administrativ-teritoriale”.

În realitate este vorba despre o instituție tradițională a dreptului administrativ, de o extremă complexitate, cu un înalt grad de dificultate în înțelegere și interpretare, aflată de regulă în divergență între civiliștii și administrativiștii, datorită unei legislații inadecvate și unei jurisprudențe contradictorii.

Interesul specialiștiilor pentru această materie, rezidă în faptul că instituția în sine nu prezintă un caracter pur teoretic, implicațiile ei exced interesului strict juridic, ele pătrund în sfera politicului, a socialului, având în vedere că bunurile incluse în domeniul public se detașează de restul bunurilor dintr-o societate prin faptul că regimul lor juridic presupune anumite particularități, susținute în doctrină, dar consacrate și în actele normative adoptate de-a lungul timpului.

Un loc aparte în cercetarea domeniului public îl ocupă doctrina franceză din a doua jumătate a secolului trecut, doctrină care a influențat în cea mai mare măsură doctrina românească în această materie și deci pe autorii români.

Aproape toți autorii români de drept administrativ care s-au ocupat de domeniul public în perioada interbelică și după 1990 și-au început prezentarea cu o sinteză mai restrânsă sau mai cuprinzătoare a evoluției sub aspect doctrinar și legislativ a acestei instituții devenită tradițională în dreptul romano-germanic.

Stabilirea efectivă a bunurilor care urmează să alcătuiască domeniul public a întâmpinat în timp numeroase dificultăți, iar prezentarea pe scurt a istoricului acestei instituții va permite cunoașterea și înțelegerea unora dintre acestea.

De-a lungul vremii, doctrina juridică privind domeniul public a încercat să răspundă unor probleme precum: stabilirea naturii juridice a dreptului exercitat asupra bunurilor care-l compun și implicit a titularului acestui drept, stabilirea sferei de cuprindere a domeniului public și a caracteristicilor regimului inalienabilității bunurilor aparținând domeniului public.

În prezent, față de opiniile exprimate în doctrină, se poate face următoarea periodizare a evoluției teoriilor cu privire la domeniul public: noțiunea de domeniu public la români, noțiunea de domeniu public în vechiul drept francez, concepția asupra domeniului public promovată de Revoluția franceză din 1989, noțiunea de domeniu public în spiritul Codului civil francez, concepția nouă a doctrinei de la sfârsitul secolului al XX -lea, noțiunea de domeniu public în doctrina din perioada interbelică, doctrina occidentală actuală cu privire la domeniul public. În dreptul roman, bunurile se clasificau în: bunuri aflate în patrimoniu (res in patrimonio) și bunuri aflate în afara patrimoniului (res extra patrimonium), după ele puteau sau nu să se afle în proprietatea unei persoane private, patrimoniul constituind totalitatea bunurilor, a drepturilor și datoriilor unei persoane, susceptibile de a fi evaluate în bani.

Astfel, s-a constituit treptat categoria bunurilor care nu erau susceptibile de apropiere privată (rex etra patrimonium) și deci nu puteau aparține cuiva sau categoria bunurilor care formau domeniul public, în sensul actual al termenului.

Autorii moderni fac de regulă următoarea clasificare a bunurilor aflate în afara patrimoniului:

Res communes (țărmurile mării);

Res publice (porturile și fluviile);

Res universitatis (bunurile ce aparțineau unei colectivități, ca: teatrele, parcurile, piețele publice;

Res divini iuris, la rândul lor împărțite în bunuri sacre și bunuri religioase -bunurile consacrate divinității, mormintele și zidurile orașelor.

Aceste bunuri nu puteau fi înstrăinate și nici prescrise, ci doar concesionate în schimbul unei redevențe sau, mai precis, a unui impozit, denumit rectigalium publicum, la fel ca bunurile domeniului public modern. Această concesiune nu dădea concesionarului un drept de proprietate sau un drept de servitute și nici un alt drept real, întrucât ea era precară și revocabilă, fiind guvernată numai de principiile dreptului public.

Toate aceste bunuri se consideră că sunt afectate uzului publicului, fie că profitau toți prin efectul unei folosințe directe și imediate.

Alături de aceste bunuri, se aflau cele care constituiau pentru poporul roman o sursă de venituri, numite res publicae in pecunia populi, în compunerea cărora intra și ager publicus, pământurile cucerite de la dușmani sau ceea ce astăzi numim domeniul privat al statului, întrucât ele se închiriau sau se vindeau cetățenilor particulari potrivit dreptului privat.

În vechiul drept francez, în perioada monarhilor absolute, domeniul public nu putea fi conceput separat de domeniul privat al monarhului, ambele fiind posedate și făcând parte din proprietatea suveranului, în virtutea suveranității sale exercitată de un regim de drept regalian.

Astfel, în Franța, înainte de Revoluție, ambele domenii se confundau, formând domeniul Coroanei. Sub regii franci, domeniul public a fost considerat proprietatea privată a Regelui, care rămânea să dispună liber de bunurile ce-l alcatuiau. Regele era investit nu doar cu un drept de pază și supraveghere, ci avea proprietatea dependințelor domeniului public

Ca o contrapondere a omnipotenței regale, a apărut principiul inalienabilității domeniului public, regula fiind consacrată efectiv prin Ordonanța (sau Edictul) de la Moulins, din februarie 1566, din timpul lui Carol al IX-lea. Consacrarea principiului inalienabilității a reprezentat o măsură de protecție instituită de regi pentru conservarea și protejarea patrimoniului lor.

Bunurile regilor erau astfel caracterizate oarecum de inalienabilitate, dar pe motivul că făceau parte din Domeniul Coroanei, în ideea de stat, și nu pentru motivul că foloseau tuturor, regele, teoretic, devenind doar administratorul legal al acestui domeniu.

Această Ordonanță a fost calificată totuși de mulți autori francezi ca fiind o lege sacrosantă, dată de rege pentru el însuși, ce concretiza tendința instinctivă a monarhilor de a se recunoaște proprietari, motiv pentru care majoritatea autorilor a fost favorabilă tezei dreptului de proprietate al regilor asupra bunurilor ce au aparținut Domeniului Coroanei și doar o minoritate a susținut teza unui drept de administrare al regelui.

Ca urmare a Revoluției franceze din 1789, Regele a fost deposedat de domeniul său, națiunea franceză fiind declartă adevărată proprietară a domeniului public.

Problema domeniului public a reprezentat una din primele probleme evocate de Adunarea revoluționarilor, motiv pentru care, în octombrie 1789, a fost înființat un Comitet al domeniului, lucrările sale având ca finalitate elaborarea unui Cod domenial.

Astfel, Legea din noiembrie 1790 din Franța, intitulată Codul domenial, pe de-o parte, a trecut proprietatea asupra domeniului public de la rege la națiune, iar pe de altă parte, a trecut în domeniul național toate proprietățile producătoare de venituri, alături de bunurile afectate folosinței tuturor. Domeniul național forma, deci, o unitate, față de care distincția în domeniul public și domeniul privat nu mai prezenta relevanță.

Codul civil francez, preluând pe fond, principiile Codului domenial din 1790, nu face nici o distincție între domeniul public și domeniul privat. Teoria domeniului public reprezintă până la urmă rezultatul disputelor din doctrină, primul autor care a reluat delimitarea între domeniul public și domeniul privat din dreptul roman fiind Victor Proudhon, autor francez, care prin tratatul său din 1833, consacrat domeniului public, demonstrează continuitatea instituțiilor clasicen din dreptul public roman, punând bazele unei noi concepții în materie, dominantă la finele secolului al XIX-lea, valabilă în mare parte și în prezent.

Punctul de pornire al poziției fundamentată de acest autor a fost constatarea faptului că printre bunurile aparținând persoanelor administrative, se pot distinge două categorii: bunuri pe care aceștia nu le posedă, decât ca o sursă de venituri (o casă, o moșie) și bunuri care servesc publicului fie direct, fie prin intermediul unui serviciu public (un drum, o biserică). În timp ce prima categorie trebuia privită ca o proprietatea particulară, cea de-a doua categorie trebuia protejată, astfel ca nici cea mai mică porțiune să nu fie îndepărtată destinației utilității publice.

În opinia acestui autor francez, noțiunea de domeniu public prezenta trei semnificații: domeniul suveranității, domeniul public și domeniul privat, fiecare evocând realități juridice diferite.

Domeniul suveranității consta în puterea suverană stabilită pentru guvernarea statului.

Domeniul public consta în puterea special însărcinată să conducă și să administreze lucrurile care sunt aservite, prin lege, folosinței tuturor și a căror proprietate nu aparține nimănui.

Domeniul privat consta în puterea pe care o au toți indivizii de a folosi și dispune ca stăpâni de bunurile lor, în conformitate cu legea.

Referitor la inalienabilitatea domeniului public, lui Proudhon îi revine meritul de a fi subliniat relativitatea acestui principiu, considerând că el se aplică atâta timp, cât durează serviciul public căruia îi este consacrat bunul domeniului public respectiv. Inalienabilitatea domeniului public nu poate fi absolută, deoarece ea provine din „ordinea civilă”, care se poate schimba.

Spre sfârșitul secolului al XIX-lea și în prima jumătate a secolului al XX-lea, doctrina franceză și cea românească au fost preocupate îndeosebi de stabilirea cât mai precisă, a criteriilor de delimitare a bunurilor aparținând domeniului public și implicit a dreptului pe care statul, prin autoritățile sale, îl exercită asupra acestora.

Pe baza acestor criterii, în doctrina interbelică au fost identificate patru teze fundamentale, susținute deopotrivă de autori francezi și români, specialiști în drept civil sau în drept administrativ.

Într-o primă teorie susținută atât de specialiști în drept public, cât și de specialiști în drept privat, a fost avut în vedere ca bază a delimitării, criteriul afectării acestor bunuri uzului public, considerându-se că din domeniul public fac parte bunurile afectate folosinței tuturor și asupra cărora administrația nu are nici un drept de proprietate. Este motivul pentru care, această teorie se regăsește în doctrină sub denumirea de „teoria folosinței generale și a inexistenței unui drept de proprietate”.

O asemenea teorie a fost criticată, pe de-o parte, ca fiind prea restrictivă, deoarece nu are în vedere și bunuri care au o altă destinație, dar care fac parte din domeniul public, precum: cazărmile, armamentul militar sau fortărețele, iar pe de altă parte, pentru faptul că s-ar fi bazat pe ideea de neconceput, că asupra bunurilor din domeniul public, administrația nu are un drept de proprietate.

În ce privește natura dreptului statului (prin autoritățile sale) asupra domeniului public, a fost dezvoltată teza conform căreia „statul nu are decât paza și supravegherea asupra acestor bunuri”, cu misiunea de a le păstra generațiilor viitoare.

În a doua teorie, dezvoltată de civiliști, s-a apreciat că administrația dispune de un drept de proprietate asupra bunurilor domeniului public, fiind respinsă ideea că bunurile din domeniul public nu ar fi susceptibile de proprietate privată, de unde denumirea de „teoria dreptului de proprietate”.

Conform acestei teorii, domeniul public era alcătuit din bunuri afectate uzului tutuor, bunuri inalienabile și imprescriptibile spre deosebire de bunurile din domeniul privat al administrației, care nu sunt afectate folosinței tuturor, fiind alienabile și prescriptibile.

Și această teorie a fost apreciată ca fiind prea restrictivă, ea referindu-se doar la o parte a domeniului public.

De subliniat însă, după cum în doctrina actuală se arată, că această teorie menține distincția între bunurile care aparțin administrației ca bunuri proprii, formând domeniul privat și bunurile care revin administrației, cu scopul de a folosi tuturor, formând domeniul public.

La o analiză atentă a informațiilor din doctrină, constatăm că, de fapt, aceste două teze diferă doar în ce privește problema privind dreptul statului (administrației) asupra bunurilor aparținând domeniului public. Astfel, în timp ce prima teorie neagă existența unui drept de proprietate al administrației asupra acestor bunuri, susținând existența unui drept de folosință generală, a doua teorie admite și chiar dezvoltă ideea unui drept de proprietate al administrației asupra bunurilor domeniului public.

În ce privește, însă, criteriul de domenialitate, adică criteriul de delimitare a bunurilor domeniului public, ambele teorii au în vedere criteriul afectării acestor bunuri uzului tuturor sau folosinței generale, sintagmă care, de fapt, prezintă aceeași semnificație.

Într-o a treia teorie, dezvoltată de publiciști și cunoscută în doctrină sub denumirea de „teoria serviciului public”, se consideră ca aparținând domeniului public toate bunurile mobile și imobile afectate unui serviciu public, care datorită acestei afectări sunt inalienabile și imprescriptibile, spre deosebire de bunurile domeniului privat care, nefiind afectate unui serviciu public, sunt alienabile și prescriptibile.

Ca și teoriile anterioare, și această teză a fost combătută de unii autori de drept civil, care au considerat-o prea largă și de unii autori de drept administrativ care au considerat-o prea restrictivă, deoarece exclude unele bunuri care nu sunt afectate unui serviciu public, ci uzului tuturor.

Au existat și autori care au susținut că teoria civilistă, care promovează criteriul afectării bunurilor domeniului public, uzului tuturor și teoria publiciștilor, care promovează criteriul afectării bunurilor domeniului public, unui serviciu public se completează.

Prin urmare, s-a susținut că fac parte din domeniul public, toate acele bunuri de care administrația are absolută nevoie pentru satisfacerea unei necesități publice, fie că sunt afectate folosinței directe a tuturor, fie că utilizarea lor se face prin intermediul unui serviciu public și care, din cauza destinațiilor, sunt susceptibile de apropriere privată.

Acest punct de vedere a permis apariția și dezvoltarea unei a patra teorii, care s-a apreciat că poate reuni cele două criterii de delimitare a bunurilor domeniului public, prin introducerea ideii de interes general, teorie cunoscută astfel, în doctrină, sub denumirea de „teoria interesului general”.

Corespunzător acestei teze, îmbrățișată tot de specialiști în drept administrativ, bunurile din domeniul public sunt bunurile afectate unui interes general, motiv pentru care sunt supuse unui regim juridic special, exorbitant, spre deosebire de bunurile din domeniul privat, care nefiind afectate unui interes general, sunt supuse regimului dreptului privat.

În afara acestor teorii fundamentale, s-au emis și alte puncte de vedere singulare, care au atras atenția prin forța argumentării.

Astfel, un autor francez a formulat teza criteriului rațional, potrivit căreia fac parte din domeniul public toate bunurile aparținând unei persoane administrative care, datorită unei amenajări speciale ori a semnificației lor istorice sau științifice, sunt necesare unui serviciu public sau pentru satisfacerea unei nevoi publice și care nu ar putea fi înlocuite de alte bunuri. Se susține astfel că, spre exemplu, un port, o cale ferată etc., fac parte din domeniul public pentru că sunt indispensabile, o dată distruse, necesitatea de a le reszabili apărând imediat, în timp ce sediul unei prefecturi, al unei școli, al unui minister etc., dacă ar fi distruse, serviciile pe care le adăpostesc, s-ar putea organiza fără probleme, în orice alt imobil.

Un autor german clasic a susținut că domeniul public se caracterizează printr-o situație excepțională în raport cu dreptul civil.

În opinia sa, noțiunea de domeniu public este „proprietatea civilă transportată în sfera dreptului public și modificată în consecință.” Acestei proprietăți, a cărei gestiune și administrație este guvernată de dreptul public, i se supune proprietatea publică sau domeniul public, fiind vorba despre drumuri, piețe, poduri, fluvii, canale de navigație, porturi și malurile mării, căi ferate, cimitire, biserici și temple. Dimpotrivă, conform acestei teorii, imobilele în care se aflî diferite administrații (cum ar fi cazărmile, școlile, palatele de justiție) își păstrează caracterul de proprietăți de drept civil.

În cazul bunurilor domeniului public, e de părere autorul acestei teorii, adevăratul proprietar al acestora este fiscul, căruia îi aparțin, ca și unui particular după regulile dreptului civil, în calitate de proprietate privată. Deasupra fiscului, ca o entitate distinctă se află statul care, nefiind singur capabil să aibă proprietate „veghează ca aceste lucruri să fie menținute la destinația lor de interes public”.

O asemenea teorie, se apreciază în doctrina actuală, nu ar putea fi acceptată pentru simplul motiv că fiscul a reprezentat dintotdeauna un organ al administrației de stat.

În doctrina franceză actuală se încearcă o conciliere între tezele dominante din perioada clasică, în special cele privind criteriile domenialității, care se refereau, pe de-o parte, la criteriul afectării bunurilor uzului tuturor și, pe de altă parte, la criteriul afectării bunurilor unor servicii publice, privite ca teze complementare.

Deși este subliniată dificultatea formulării unei definiții generale a domeniului public, pe baza informațiilor oferite de jurisprudență, se consideră că dpuă condiții ar trebui îndeplinite simultan pentru ca un bun să facă parte din domeniul public, și anume:

Bunul să aparțină unei colectivități publice;

Bunul să fie afectat anumitor scopuri.

Prin urmare, în ce privește dreptul statului (administrației) asupra bunurilor domeniului public, s-ar părea că în doctrina franceză actuală este acceptată mai degrabă teza dreptului de proprietate, aceste bunuri aparținând colectivității publice, adică Statului, regiunilor, departamentelor și comunelor, teză însușită și de jurisprudență.

Domeniul public este privit ca acel ansamblu de bunuri care sunt supuse unui regim juridic de drept administrativ, dominat de principiul inalienabilității, precum și unui regim de protecție penală specială, necunoscut domeniului privat. În consecință, acest regim de drept public va atrage competența instanțelor de contencios administrativ.

Domeniul privat se prezintă la rândul său, ca, ansamblul bunurilor și „colectivităților administrative” supuse regimului dreptului privat, dreptului comun, ce atrage în consecință, competența instanțelor ordinare, de drept comun.

Cu alte cuvinte, în doctrina franceză actuală, domeniul privat este constituit din bunurile ce aparțin diferitelor colectivități publice referitor la care nu-și găsesc aplicare criteriile specifice domeniului public.

În doctrina germană, un autor consacrat face distincție între patrimoniul financiar, cuprinzând bunurile aflate în mâna statului sau a altor colectivități publice, ce servesc direct sau indirect, la realizarea scopurilor administrației, supuse, în principiu, regimului dreptului comun, pe de-o parte, și bunurile publice, cuprinzând bunurile care sunt utilizate pentru realizarea sarcinilor administrației, fie de către organe ale statului, fie de către alte colectivități publice, supuse regimului de drept public, pe de altă parte.

Bunurile publice se compun, la rândul lor, din bunurile utilizate în comun și bunurile ce formează patrimoniul administrativ.

Opiniile exprimate la sfârșitul secolului al XIX- lea și în prima jumătate a secolului al XX- lea sunt considerate opinii clasice fiind grupate în patru mari categorii, dupã solutia pe care o dau la problema domeniului public, respectiv după răspunsul dat la întrebarea: "Care este criteriul de domenialitate?". Din acest punct de vedere au fost formulate în literatura de specialitate mai multe teorii. Această teorie a fost susținută atât de generația de la finele secolului al XIX-lea, cât și de generația care s-a afirmat în primul deceniu al secolului al XX-lea, ajungând la maturitate în perioada interbelică.

La noi, această teorie a fost promovată de Grigore Hamangiu1.1 fiind axată pe două idei principale: din domeniul public fac parte bunurile care sunt afectate uzului tuturor și asupra acestor bunuri administrația nu are un drept de proprietate. Această teorie admite existența unor bunuri asupra cărora administrația are un drept de proprietate, în plenitudinea atribuțiilor acesteia, dar bunurile respective formeazã un alt domeniu – domeniul privat al administrației.

Acestei teorii i s-au adus mai multe critici. Ma întâi, s-a susținut că este prea restrictivă, deoarece în opinia altor autori, din domeniul public nu fac parte acele bunuri care sunt afectate uzului general (drumurile, piețele, țărmul mării), ci și bunurile care nu au o atare distincție (cazărmile, armamentul militar, fortărețele).

Pe de altă parte, s-a susținut că este de neconceput ca asupra bunurilor din domeniul public administrația să nu aibă drept de proprietate. Pentru aceasta, autorii români suțineau că în mod greșit art. 538 din Codul civil francez, prevede că domeniul public cuprinde și bunuri "qui ne sont pas susceptibles d’une propriété privé", dovadă art. 476 Cod civil român, corespunzător art. 538 Cod civil francez, nu mai reproduce această dispoziție. Se reiterează teza mai veche după care toate bunurile de pe pământ sunt susceptibile de proprietate privată.

După M. Hauriou, unul din criticii teoriei la care ne referim, doar căldura, razele soarelui, aerul, vântul, s-ar putea socoti ca bunuri nesusceptibile de proprietate privată, teză care, de altfel, nu este originală.

Între autorii care susțin această teorie, există totuși anumite deosebiri de nuanță. Ducrocq, de exemplu, apreciază că toate imobilele afectate serviciilor publice fac parte din domeniul privat și nu din domeniul public, căci afectarea la un serviciu public nu altereazã cu nimic caracterul domenial privat al unui imobil.

Cât privește natura dreptului administrației de stat (statutului), asupra domeniului public, acest autor este adeptul tezei după care “statul nu are decât paza și supravegherea asupra acestor bunuri, cu misiunea de a le păstra generațiilor viitoare”.

La rândul său, Berthelemy vorbește despre un drept al administrației asupra domeniului public, deoarece domeniul public este inalienabil, administrația nu are jus utendi, jus fruendi și jus abutendi.

Noțiuni privind organizarea administrativ-teritorială

Organizarea teritoriului statului, din punct de vedere administrativ, interesează în egală măsură atât puterea de stat, cât și colectivitățile locale, având prin aceasta o încărcătură politică, economică și socială deosebită.

Prin structurile administrativ-teritoriale pe care le creează, statul urmărește, în principal, să poată conduce și guverna mai ușor societatea, iar colectivitățile locale, indiferent la ce nivel s-ar situa, tind spre o gestiune autonomă cât mai accentuată, atât în raport cu statul, cât și cu structurile administrativ-teritoriale organizate la nivel superior.

Este cunoscut faptul că pentru o bună conducere și administrare orice stat își împarte teritoriul în unități administrativ-teritoriale cărora le recunoaște personalitate juridică și atribuții de drept public și de drept privat. Toate elementele componente ale personalității juridice a statului – populația (organizată ca o colectivitate cu o conducere proprie), patrimoniul (teritoriul și bunurile mobie și imobile, care alcătuiesc domeniul public sau privat al unităților administrativ-teritoriale) și scopul căruia îi este afectat acest patrimoniu – se regăsesc în cadrul subdiviziunilor administrative ale teritoriului statului. În consecință, fiecare dintre acestea constituie o persoană juridică distinctă, cu un statut juridic propriu.

Așadar, teritoriul statului unitar este organizat, din punct de vedere administrativ, în unități administrativ-teritoriale. Sintagma unitate administrativ-teritorială, are două sensuri distincte, de colectivitate teritorială locală și de circumscripție administrativ-teritorială.

Spre deosebire de circumscripția administrativ-teritorială, care este o formă de delimitare a teritoriului, folosită mai mult pentru a determina sfera de competență teritorială a organelor deconcentrate ale statului, cunoscute și sub denumirea de servicii publice descentralizate ale ministerelor și altor organisme centrale, sau pentru determinarea competenței teritoriale a instanțelor judecătorești, colectivitățile teritoriale locale, adică cetățenii, populația care trăiește pe o anumită porțiune a teritoriului de stat, având o organizare juridică, administrativă și interese publice distincte, definesc regimul de descentralizare administrativă sau de autonomie locală.

Statul și colectivitățile teritoriale locale prezintă subiectele de drept public politico-teritoriale, adică subiecte colective de drept, dispunând de puterea de comandă asupra populației așezate pe un anumit teritoriu.

Trebuie făcută distincție clară între cele două sensuri ale sintagmei de unitate administrativ-teriorială, adică de circumscripție administrativă a teritoriului de stat și de colectivitate teritorială locală, deoarece, primul sens are în vedere deconcentrarea administrativă, iar cel de-al doilea descentralizarea administrativă.

În egală măsură, trebuie precizat că unitatea administrativ-teritorială este subiect de drept numai când are accepțiunea de colectivitate teritorială locală, iar nu și când prezintă o circumscripție administrativ-teritorială, care nu este decât o delimitare de nevoi practice pentru a determina competența teritorială a unor organe ale statului.

Având în vedere elementele prezentate, putem defini organizarea administrativ-teritorială, ca reprezentând delimitarea administrativă a teritoriului de stat în unități administrativ-teritoriale, în vederea administrării teritoriului și organizării vieții sociale, politice, culturale, economice și de altă natură a colectivităților locale respective.

Existența unităților administrației publice locale a procedat organizarea administrativă generală, pentru că din punct de vedere istoric, comuna a apărut înaintea statului, conceput ca formă supremă de organizare a vieții sociale.

Ptolemeu descrie Dacia ca pe o unitate teritorială deosebită, care după cucerirea ei de către romani, a fost transformată în provincie romană, indicând circa 40 de orașe existente.

În Dacia, orașele erau cunoscute sub două denumiri diferite și anume: colonii și municipii.

Coloniile erau așezări locuite, în general, de cetățeni romani în mijlocul populațiilor cucerite, cu scop pur militar, care cu timpul au dispărut.

Municipiile erau orașe străine, care aveau legături mai strânse cu imperiul, în schimbul unor servicii pe care le îndeplineau. Ele aveau diferite grade de apropiere de cetățenia romană: municipii, în care cetățenii nu aveau drept de vot, altele în care cetățenii aveau drept de vot, iar altele în care cetățenii aveau dreptul de a vota și de a fi aleși.

Populația rurală trăia în sate „vici” și cătune „pagi”, printre care erau presărate conacele proprietarilor de moșii „villae”. Mai multe sate, cătune și vile alcătuiau o unitate administrativă, un „teritorium”, dependent de colonia, municipiul sau castrul militar respectiv.

În principatele române, unitățile administrativ-teritoriale au apărut din cele mai vechi timpuri: județele în Muntenia și ținuturile în Moldova.

Constituția din 1866 stabilește că teritoriul României este împărțit în diviziuni și subdiviziuni, și anume în județe, plăți și comune care nu pot fi schimbate sau rectificate, decât prin lege. Dispozițiile constituționale sunt dezvoltate prin legile de organizare administrativă județeană și comunală din 1874, 1882 și 1884. Existau 42 de județe, 320 plăți și 1526 comune, înglobând 4325 de sate și cătune.

Constituția din 1923, în art. 4, consacra, din punct de vedere administrativ, împărțirea țării în județe și comune, iar numărul, întinderea și subdiviziunile lor teritoriale s-au stabilit prin legile de organizare administrativă din 1925, 1926 și 1936.

În lumina acestor reglementări, județul are dublă calitate: colectivitate teritorială locală, având personalitate juridică și circumscripție teritorială pentru serviciile exterioare desconcentrate ale ministerelor. Județul este îmărțit în plăți, alcătuite din mai multe comune.

Comunele sunt unități administrativ-teritoriale organizate potrivit descentralizării administrative, fiind de două tipuri: rurale și urbane. Comunele rurale sunt alcătuite din unul sau mai multe sate, iar cele urbane sunt împărțite în: orașe reședință de județ, orașe nereședință de județ și municipii. Comunele rurale din jurul comunelor urbane puteau fi declarate comune suburbane.

Cât privește serviciile exterioare ale ministerelor, până în anul 1929, acestea au avut propriile circumscripții teritoriale, denumite inspectorate, numărul și dimensiunile lor variind după natura activității fiecărui minister.

În 1929, Legea ministerelor și Legea pentru organizarea administrației locale, unifică circumscripțiile teritoriale ale ministerelor, împărțind teritoriul țării în șapte directorate ministeriale (București, Cernăuți, Chișinău, Cluj, Craiova, Iași și Timișoara). Acestea au fost însă desființate în 1931, revenindu-se la vechile inspectorate.

Constituția din 1938, Titlul III, Capitolul VI, consacră instituțiile județene și comunale, stabilind prin art. 79 că instituțiile administrative sunt stabilite prin legi.

Legea privind noua organizare administrativă din 1938 stabilește unitățile administrativ-teritoriale cu personalitate juridică ca fiind comuna și ținutul (în număr de zece), comunele fiind împărțite în urbane, rurale și stațiuni balneoclimaterice. Mai sunt reglementate plățile și județele fără personalitate juridică. În anul 1940, această reglementare este abrogată și se revine la organizarea în județe și comune.

Constituția comunistă din 1948 stabilește organizarea administrativ-teritorială a țării în comune, plăți, județe și regiuni.

Prin Legea nr. 5/1950 sunt înființate regiunile.

Constituția din 1952, prin art. 18-21 și art. 51, organizează, din punct de vedere administrativ, teritoriul României, în regiuni, raioane, orașe și comune. Regiunile sunt enumerate în Constituție, fiind în număr de 18, inclusiv o regiune specială cu caracter autonom, Regiunea Autonomă Maghiară. Această organizare administrativă este menținută până în anul 1968, când se modifică Constituția din 1965 și revine la organizarea tradițională a teritoriului României în județe, orașe și comune (art. 15 din Constituția din 1965, republicată în 1968). Orașele mai importante pot fi organizate în municipii, iar municipiul București, capitala țării, este organizat pe sectoare.

Referirile cu privire la reglementarea actuală a organizării administrativ-teritoriale a țării, trebuie să înceapă cu normele stabilite de Constituția din 2003 și chiar cu art. 1 alin. 1 al legii fundamentale potrivit căreia „România este un stat național, suveran și independent, unitar și indivizibil”.

Din aceste dispoziții constituționale se desprinde clar concluzia că organizarea administrativă a țării nu poate aduce atingere caracterului unitar și indivizibil al statului român, că așa cum este consfințit, autonomia locală nu poate fi decât administrativă, nu și teritorială.

Acest aspect este, de altfel, expres reglementat de art. 3 alin. 1 din Constituție, potrivit căruia „Teritoriul României este inalienabil” și alin. 3 din același articol, în conformitate cu care „Teritoriul este organizat, sub aspect administrativ, în comune, orașe și județe. În condițiile legii unele orașe sunt declarate municipii.”

Dispoziții cu privire la organizarea administrativ-teritorială a țării sunt cuprinse și în Legea administrației publice locale nr. 215/2001 care, la art. 18 prevede:

„(1) Comunele, orașele și județele sunt unități administrativ-teritoriale, în care se exercită autonomia locală și în care se organizează și funcționează autorități ale administrației publice locale.

(2) Comunele pot fi formate din unul sau mai multe sate.

(3) Unele orașe pot fi declarate municipii, în condițiile legii.

(4) În municipii se pot crea subdiviziuni administrativ-teritoriale a căror delimitare și numerotare se fac potrivit legii.”

De asemenea, prin art. 20 se statuează că: „Delimitarea teritorială a comunelor, orașelor și județelor se stabilește prin lege. Orice modificare a limitelor teritoriale ale acestora se poate efectua numai prin lege și numai după consultarea prealabilă a cetățenilor unităților administrativ-teritoriale respective prin referendum, care se organizează potrivit legii.”

Aceste dispoziții sunt în concordanță cu dispozițiile art. 5 din Cartea Europeană a Autonomiei Locale, intitulat „Protecția limitelor teritoriale ale unităților administrativ-teritoriale” și care prevede că „pentru orice modificare a limitelor teritoriale locale, colectivitățile locale trebuie să fie consultate în prealabil, eventual pe cale de referendum, acolo unde legea permite”.

Importante sunt și dispozițiile art. 19 din Legea administrației publice locale, potrivit cărora: „Comunele, orașele și județele sunt persoane juridice de drept public. Acestea au patrimoniu propriu și capacitate juridică deplină.”

Deși adoptată în urmă cu mai bine de 30 de ani, Legea nr. 2 din 1968 privind organizarea administrativă a teritoriului României, în vigoare și astăzi, dar cu peste 35 de modificări, este în concordanță cu normele constituționale actuale, în sensul că stabilește ca unități administrative județele, orașele și comunele, precum și faptul că orașele mai importante pot fi organizate ca municipii și că municipiul București se organizează pe sectoare.

În conformitate cu Legea nr. 2/1968 și cu celelalte legi care o modifică și completează, pe teritoriul României sunt organizate în prezent 41 de județe, 92 municipii, 173 orașe și 2686 comune, iar municipiul București, capitala țării, este organizat din punct de vedere administrativ pe șase sectoare.

Considerații preliminare privind domeniul public și domeniul privat

Profesorul dr. E. Alexandru apreciază că domeniul public reprezintă "un ansamblu de bunuri mobile și imobile, proprietăți publice destinate să folosească tuturor membrilor unei colectivități umane, fie în mod direct, fie prin intermediul unor organe special create spre a le administra, în scopul satisfacerii unor nevoi speciale". Diversele polemici generate de modul de definire al domeniului public au fost stinse prin apariția Legii nr. 213/1998 – Legea privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia.

În contextul prevederilor constituționale din 1991, mai precis art. 135 alin. 3, legea definește domeniul public ca fiind alcătuit din bunurile prevăzute la art. 135 alin. 3 din Constituție, din cele stabilite în anexa care face parte integrantă din amintita lege, și din orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public și sunt dobândite de stat sau de unitățile administrativ-teritoriale prin modurile prevăzute de lege.

Noțiunile de domeniu public și cu atât mai mult de domeniu privat nu au fost utilizate în legislația română după cel de-al doilea război mondial și desigur nici în literatura de specialitate. În locul noțiunii de domeniu public, legislația din perioada aminitită utiliza sintagma “avuția întregului popor”, care reprezenta, în fapt și în drept, atotputernicia statului totalitar asupra tuturor bogățiilor solului și subsolului, iar domeniul privat și, în general, proprietatea privată erau reduse la “proprietatea personală”, care își avea, chipurile, în exclusivitate izvorul în munca proprie a persoanei care o deținea.

Dreptul roman împărțea bunurile (lucrurile) în bunuri patrimoniale și bunuri nepatrimoniale, după cum ele se puteau sau nu afla în proprietatea unei persoane private, patrimoniul constituind totalitatea bunurilor, a drepturilor și a datoriilor unei persoane, susceptibile de a fi evaluate în bani.

Proprietatea personală asupra bunurilor, chiar și așa limitată cum era, nu s-a bucurat însă de un regim juridic care să-i asigure o protecție reală, iar măsurile de confiscare sistematică a proprietății private contraveneau în mod flagrant normelor și principiilor constituționale care proclamau garantarea dreptului de proprietate.

Noțiunea de domeniu public și chiar cea de proprietate privată abandonată de legislația și doctrina din perioada comunistă, au fost folosite de Legea fondului funciar nr. 18 din 19 februarie 1991, care, în articolele 1 și 4 prevede că terenurile de orice fel pot face obiectul dreptului de proprietate privată sau al altor drepturi reale, având ca titular persoane fizice sau juridice, ori pot aparține domeniului publc sau domeniului privat.

Constituția României, intrată în vigoare în decembrie 1991, a reglementat proprietatea, atât cea publică și, în egală măsură, și pe cea privată, ca instituție fundamentală, care se situează nu numai în sfera dreptului public sau a celui privat ci, am putea spune că la granița dintre aceste două ramuri, clasice ale dreptului.

Potrivit dispozițiilor din Constituția României, republicată, art. 44 reglementează dreptul de proprietate privată, inclus în Titlul II intitulat “Drepturile, libertățile și îndatoririle fundamentale”, iar art. 136 din Titlul IV “Economia și finanțele publice” , tratează regimul general al proprietății.

Constituția reglementează în art. 136, alin. 2 proprietatea publică, ai cărei titulari sunt statul și unitățile administrativ-teritoriale. Proprietatea publică este un drept real ce constă în prerogativa recunoscută exclusiv statului și unităților administrativ-teritoriale de a exercita posesia, folosința și dispoziția, în regim de drept public, în putere proprie și în interes public, în limitele legii.

Totalitatea bunurilor ce formează obiectul dreptului de proprietate publică alcătuiesc domeniul public. Obiectul proprietății publice îl constituie bunurile care potrivit legii, prin natura ori destinația lor sunt de uz sau de interes public.

Statul este titularul dreptului de proprietate publică asupra bunurilor din domeniul public de interes național, iar unitățile administrativ-teritoriale au în proprietate publică bunurile care aparțin domeniului public de interes local sau județean.

În legătură cu aceste subiecte de drept, statul și unitățile administrativ-teritoriale, în literatură s-a discutat problema dublei funcții a acestora.

Proprietatea publică se caracterizează prin faptul că este limitată, sfera acesteia fiind nominalizată în alin. 3 al art. 136 din Constituție, având drept criteriu “folosirea în interesul public”, alte categorii de bunuri fiind stabilite prin lege organică, fiind vorba de Legea nr. 213 din 17 noiembrie 1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia.

Trăsătura comună a acestor subiecte de drept constă în aceea că, în cadrul și în interiorul societății în ansamblu, ele exercită puterea publică. Specifice relațiilor de drept public sunt subordonarea și respectiv, supraordonarea participanților la asemenea raporturi juridice. În interiorul raporturilor este specifică dominația interesului public.

Statul și colectivitățile teritoriale sunt în același timp și subiecte de drept civil. În această calitate participă, de pe poziție de egalitate juridică, la raporturi patrimoniale în cadrul cărora are prevalență armonizarea interesului privat. Nici una dintre părți nu are la dispoziție mijloace proprii de constrângere față de cealaltă parte.

Această dublă înfățișare a subiectelor dreptului de proprietate publică și privată menține permanent pe ordinea de zi pericolul schimbării rolurilor și al confuziei funcțiilor. Din această perspectivă, s-a subliniat necesitatea separării organelor puterii publice de deținătorii puterii publice, în așa fel încât cele două funcții să nu dea naștere la confuzii în privința calității de subiect de drept.

O altă particularitate a bunurilor proprietate publică constă în faptul că acestea sunt scoase din circuitul civil ele fiind declarate inalienabile de alin. 4 al art. 136 din Constituție, iar art. 11 din Legea nr. 213/1998 stabilește că: ,,Bunurile din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile și imprescriptibile.”

În ceea ce privește schimbările intervenite cu privire la capacitatea de a fi titular al dreptului de proprietate publică, pot fi evidențiate câteva aspecte semnificative.

Se menționează faptul că proprietatea unităților administrativ-teritoriale (județe, orașe, comune) s-a desprins din fosta proprietate a întregului popor, dobândind recunoaștere constituțională și prin legi speciale. Astfel, unitățile administrativ-teritoriale au devenit subiecte ale dreptului de proprietate publică, având aceleași drepturi și obligații ca orice alt proprietar, cu precizarea că bunurile publice nu se află în circuitul civil.

Proprietatea publică are ca obiect o sferă limitată de bunuri scoase din circuitul civil, bunuri care formează domeniul public. Spre deosebire de constituțiile interbelice, legiuitorul constituant din 1991 nu operează cu noțiunea de domeniu public. Este fără dubiu însă că reglementările constituționale delimitează în mod clar regimul proprietății private de cel al proprietății publice. În ultimă instanță, proprietatea publică înseamnă domeniul public al statului și al unităților administrativ-teritoriale.

Criterii de distincție între domeniul public și domeniul privat

Conceptul unei distincții între bunurile persoanelor publice, în funcție de apartenența acestora la domeniul public sau privat, este relativ recent, apărând la jumătatea secolului al XIX-lea.

În Evul Mediu, “domeniul Coroanei” îngloba toate bunurile deținute de către monarh de la investitura sa, precum și pe cele aduse de către acesta în momentul accesiunii la tron. Compoziția domeniului Coroanei era eterogenă datorită prezenței drepturilor incorporate (regale, fiscale, seniorale) alături de elemente materiale (drumuri, râuri etc.), supuse împreună inalienabilității.

Deși timid, în doctrină s-a manifestat și ideea că în cadrul acestui ansamblu trebuie să se distingă bunurile afectate folosinței tuturor (căi de comunicație, malurile mării) de alte componente ale domeniului regal. Primele nu erau susceptibile aproprierii, nici chiar din partea regelui, care nu era decât depozitarul și “superintendentul” acestora. Celelalte bunuri erau susceptibile aproprierii, “însușirii” private. Această distincție doctrinară nu a fost însă consacrată și de către dreptul public al vechiului regim francez.

Revoluția de la 1789, punând în practică principiul suveranității naționale, va transfera de la rege către națiune sediul domeniului, căruia îi va da un nou conținut “curățat” de toate drepturile încorporate. Codul domenial, adoptat prin Decretul din 22 noiembrie – 1 decembrie 1790, renunță la principiul inalienabilității instaurat de vechiul drept. Revoluționarii vor da o destinație specială diferitelor căi de comunicație: țărmul mării, radele porturilor, zonele riverane, străzi, piețe, cursuri de ape navigabile ș.a., considerând ca acestea nu pot face obiectul unei aproprieri particulare. Era un prim pas către distincția domeniului public și a domeniului privat, fără a antrena însă consecințe juridice: bunurile menționate făceau parte, ca și celelalte, din domeniul național.

Codul napoleonian (art. 538 – 541) face din stat un proprietar ca oricare altă persoană. Toate bunurile deținute de către stat alcătuiau domeniul său public, fiind supuse aceluiași regim juridic.

Este meritul doctrinei de a fi contribuit la conturarea distincției actuale în masa bunurilor domeniale.

V. Prudhon, profesor la Facultatea de Drept din Dijon, are meritul de a fi sistematizat aceste idei într-un ansamblu coerent în lucrarea sa Tratatul domeniului public (1833 – 1834). Acest autor susține necesitatea admiterii pentru anumite bunuri publice a unui regim exorbitant de la dreptul civil, supus principiului inalienabilității. Potrivit lui Prudhon, puterea omului asupra lucrurilor cuprindea trei grade diferite: domeniul suveranității, domeniul public și domeniul privat.

Existența unui drept de proprietate asupra domeniului statului continua a fi respinsă. Ca și regele Franței, statul nu este decât paznicul domeniului, “superintendentul” său. Jurisprudența, cu mici excepții, se va alătura acestei concepții doctrinare bazate pe dualitatea domeniului colectivităților publice, pe care legiuitorul a ratificat-o prin Legea din16 februarie 1851 cu privire la statutul proprietății în Algeria.

În literatura de specialiate s-a apreciat că noțiunea domeniului public trebuie aplicată “ansamblului bunurilor utilizate sau exploatate de sau pentru colectivitățile umane”.

Articolul 476 Cod civil român utilizează noțiunea domeniului public în accepțiunea domeniului statului, de interes național. Prin acest text se stabilește că „drumurile mari, drumurile mici și ulițele, care sunt în sarcina statului, fluviile și râurile navigabile sau plutitoare, țărmurile, adăugirile către mal și locurile de unde s-a retras apa mării, porturile naturale sau artificiale, malurile unde trag vasele și îndeobște toate părțile din pământul României, care nu sunt proprietate particulară, sunt considerate ca dependințe ale domeniului public.”

Pe baza acestei reglementări s-a facut distincția între domeniul public și domeniul privat, considerându-se că domeniul public este alcătuit din bunurile afectate utilizării generale și nesusceptibile de a fi proprietate particulară.

Într-o altă opinie, s-a considerat că bunurile statului, județelor și comunelor, oricare ar fi natura lor, intră în domeniul public de îndată ce sunt afectate unei utilizări publice sau unui serviciu public.

În concluzie, domeniului public îi sunt atașate căile de comunicații, monumentele publice, clădirile și bunurile utilizate pentru funcționarea și prestarea serviciilor publice, bunurile care prin natura lor sau prin destinația legii sunt de uz sau de interes public.

Celelalte bunuri mobile sau imobile, care nu fac parte din domeniul public și sunt proprietatea statului, județului, orașului sau comunei, alcătuiesc domeniul privat al acestora.

Art. 136, alin. 3 din Constituție enumera bunurile aparținând domeniului public, dar în partea finală menționează ca și alte bunuri stabilite de lege fac parte din acest domeniu. Prin urmare, legea arată bunurile care fac parte din domeniul public sau domeniul privat. Numai că pentru unele bunuri din domeniul public această lege este Constituția, iar pentru altele aceasta este o altă lege decât Constituția. Legea poate să treacă un bun dintr-un domeniu în altul. Dar aceasta numai dacă este vorba de bunuri trecute în domeniul public printr-o altă lege decât Constituția, deoarece în acest ultim caz ar însemna să se modifice art. 136, alin. 3 din Constituție. Este însă posibil, fără a se modifica Constituția, ca printr-o lege să se desființeze o anumită cale de comunicație ori porțiune din aceasta, ceea ce înseamnă ca nu va mai face parte din domeniul public, putând aparține domeniului privat. Asemenea soluție nu se poate da pentru unele din bunurile prevăzute de art. 136, alin. 3 din Constituție.

Față de cele arătate se ridică problema de a ști criteriul în raport cu care se stabilește că un bun aparține domeniului public sau celui privat.

S-au propus criterii diferite:

Natura bunurilor. Unele bunuri, prin natura lor, nu pot aparține particularilor, de exemplu, drumurile. Ar rezulta că toate bunurile care sunt susceptibile de proprietate particulară aparțin domeniului privat. Acest criteriu poate rezulta din articolul 476 Cod civil, care în partea sa finală prevede că aparțin domeniului public toate părțile din pământul României care nu sunt proprietate particulară. De asemenea, art. 4 alin. 1 și art. 5 alin. 1 din Legea nr. 18/1991 privind fondul funciar prevăd ca bunurile, prin natura lor, să fie de domeniul public sau de domeniul privat. În legătură cu acest criteriu, se poate observa că anumite bunuri care fac parte din domeniul public sunt susceptibile prin natura lor să fie proprietate privată. În acest sens, art. 478 alin. 2 Cod civil prevede că bunurile la care se referă (porțile, zidurile fortărețelor) nu mai fac parte din domeniul public dacă li se schimbă destinația inițială. În aceeași situație pot fi și alte bunuri.

Afectarea bunului. Bunul afectat serviciului public aparține domeniului public. Se consideră că acest criteriu este prea larg, ceea ce ar însemna că multe bunuri ar face parte din domeniul public, de îndată ce ele ar fi destinate unui serviciu public.

Afectarea bunului la uzul direct al publicului, deci nu afectat unui serviciu public sau de utilitate publică. Acest criteriu restrânge domeniul public.

Legea nr. 18/1991 privind fondul funciar, art. 4, alineatul ultim, prevede că terenurile din domeniul public sunt afectate unei utilități publice. Domeniul public poate fi de interes local (județean, comunal, orășenesc, municipal). Art. 4 – 6 din Legea nr.18/1991 determină domeniul public și privat.

Pe de altă parte, Constituția (art. 136, alin. 1) prevede că proprietatea este publică și privată. Proprietatea publică aparține statului sau unităților administrativ-teritoriale (art. 136, alin. 2). Rezultă că proprietatea privată este aceea care nu este publică.

Art. 136, alin. 3 din Constituție arată bunurile care aparțin domeniului public. Deci, nu se confundă cu art. 5 din Legea 18/1991, care arată terenurile din domeniul public, cele două texte având sfere diferite.

În concluzie, domeniul public cuprinde:

Bunuri care sunt afectate utilității publice (art. 4, alineatul ultim din Legea nr. 18/1991 și Legea nr. 215/2001 cu modificările și competările ulterioare);

Bunuri care prin natura lor aparțin domeniului public (art. 5, alin. 1, partea finală din Legea nr. 215/2001 cu modificările și completările ulterioare).

În legătură cu criteriul distincției între domeniul public și domeniul privat trebuie menționat și art. 1844 Cod civil, care declară imprescriptibile bunurile care prin natura lor proprie sau printr-o declarație a legii nu pot fi obiecte de proprietate privată, fiind scoase din circuitul civil. La o asemenea concluzie a ajuns și jurisprudența românească anterioarăa. Într-adevar, s-a considerat că aparțin domeniului public bunurile care prin destinația lor sunt afectate uzului direct și general al publicului, dar, de asemenea, s-a considerat că aparțin domeniului public numai acele bunuri care prin natura lor ori printr-o declarație a legii nu pot fi obiect al unei proprietăți private și sunt scoase din comerț.

Față de cele arătate, rezultă că într-o anumită măsură, fiecare din criteriile arătate poate fi folosit pentru a stabili dacă un bun aparține domeniului public. Dar, în final, bunurile din domeniul public sunt declarate ca atare de lege și tot legea este aceea care prevede că anumite bunuri, prin natura sau prin destinația lor, aparțin domeniului public. Prin urmare, criteriul pentru distincția domeniului public și domeniului privat este, cu precizările arătate, declarația legii. Într-adevăr, legea stabilește dacă bunul aparține domeniului public sau domeniului privat. În acest sens, art. 5 alin. 1 din Legea nr. 18/1991 și art. 1 din O.U.G. nr. 105/2001 privind frontiera de stat a României, aprobată prin Legea nr. 243/2002, arată bunurile care fac parte din domeniul public și tot astfel este art. 136, alin. 3 din Constituție, primul text menționat fiind concordant cu Constituția.

Bunurile din domeniul public de interes local sau județean sunt prevăzute de art. 121 din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, cu modificările și completările ulterioare.

De asemenea, legea poate să prevadă că un bun este scos din domeniul public, cu precizările făcute.

Reținem așadar declarația legii ca și criteriu de diferențiere între domeniul public și domeniul privat al statului și al colectivităților locale.

Sintagmele uz public și interes public necesită câteva lămuriri.

Bunurile de uz public sunt acele bunuri la care toți membrii societății au acces în mod direct, nemijlocit. Sunt bunuri de folosință generală, indiferent că sunt destinate uzului public colectiv sau individual.

Bunurile de interes public sunt cele care “prin natura lor sunt destinate pentru a fi folosite sau exploatate în cadrul unui serviciu public, pentru realizarea unor activități care interesează întreaga societate sau colectivitate, fără a avea acces la folosința lor concretă și nemijlocită orice persoană sau toate persoanele[…]”. În această categorie intră terenurile pe care sunt situate sedii ale autorităților publice, căi ferate, rețele de distribuire a energiei electrice, dotările tehnico-edilitare, cazărmile, echipamentele și instalațiile militare, teatrele și muzeele statului, bibliotecile de stat.

Calificarea bunurilor ca fiind de uz public sau de interes public se face, în raport cu natura și afecțiunea lor, de către organele de stat sau ale unităților administrativ-teritoriale, potrivit competenței acestora.

În absența unor soluții legislative, jurisprudența franceză deține un rol determinant în elaborarea criteriilor distincției domeniu public-domeniu privat.

CAPITOLUL II

DOMENIUL PUBLIC

Noțiune. Trăsături.

2.1.1 Actualitatea noțiunii de domeniu

În Tratatul de drept administrativ care conține cea mai documentată și amplă prezentare și analiză a instituției domeniului public de după 1990, este subliniat faptul că o definiție a domeniului public trebuie formulată în așa fel încât să rezulte că în sfera acestei noțiuni sunt cuprinse, în primul rând, toate bunurile proprietate publică dar și o serie de bunuri proprietate privată care prezintă o semnificație deosebită sub aspect istoric, cultural, etc., fiind valori ale patrimoniului național care trebuie transmise de la generație la generație, motiv pentru care se află sub un regim de pază și protecție guvernat de regulile dreptului public.

Așa cum arătat în capitolul anterior, legislația și literatura de specialitate din perioada de după cel de-al doilea război mondial, nu au utilizat noțiunile de ,,domeniu public” și „domeniu privat”.

În decursul timpului sintagma ,,domeniu public” a primit multiple înțelesuri.

În perioada interbelică, profesorul Paul Negulescu definea domeniul public ca ,,totalitatea bunurilor mobile și imobile aparținând statului, județului sau comunei, întrebuințate pentru satisfacerea interesului general”. Autorul distingea două categorii de domenii, respective: domeniul public, supus unui regim de drept public și domeniul privat, supus regulilor de drept privat.

Aparțin domeniului public toate bunurile afectate în mod direct unui serviciu public și utilizate de acesta pentru satisfacerea interesului general, bunurile fiind considerate inalienabile și imprescriptibile.

Într-o altă opinie, exprimată în aceeași perioadă, se considera că domeniul public era constituit din totalitatea bunurilor mobile sau imobile, afectate în mod direct și nemijlocit funcționării serviciilor publice. Fiind în legătură directă cu interesul general (public), autorul consideră că acestor bunuri li se aplică un regim juridic special, adică erau inalienabile, imprescriptibile și insesizabile.

Definiția cea mai judicioasă și este aceea că domeniul public reprezintă acele bunuri publice sau private, care prin natura lor sau dispoziția expresă a legii trebuie păstrate și transmise generațiilor viitoare, reprezentând valori destinate a fi folosite în interes public, direct sau prin intermediul unui serviciu public, și supuse unui regim administrativ, respectiv unui regim mixt, în care regimul de putere este dominant, fiind în proprietatea sau, după caz, în paza pesoanelor juridice de drept public.

În definiție identificăm existența celor două categorii de bunuri, din punct de vedere al: categoriei bunurilor (publice sau private), regimului juridic aplicabil (de drept public, exclusiv sau combinat cu un regim de drept comun) și titularului, persoană de drept public, care exercită fie un drept de proprietate publică (statul sau unitatea administrativ-teritorială), fie un drept de pază și protecție (o autoritate publică acționând în numele statului sau al unității administrativ-teritoriale).

În ceea ce privește bunurile proprietate privată care aparțin domeniului public, înțelegerea statutului lor trebuie să aibă în vedere faptul că în sistemul nostru constituțional proprietatea privată este regula iar cea publică excepția. Ori, bunurile proprietate privată care aparțin domeniului public sunt guvernate de un regim mixt, un regim de putere care se suprapune peste regimul de drept comun și care are preeminență.

2.1.2 Noțiunea de domeniu public în dreptul roman

În dreptul roman, așa după cum rezultă din Institutele lui Justinian, bunurile erau clasificate în: res in patrimonio (lucrurile care sunt în patrimoniu) și res extra Patrimonium (lucrurile care sunt în afara patrimoniului).

Res extra Patrimonium, adică bunurile care nu puteau aparține unei persoane, nefiind susceptibile de apropiere privată, reprezentau categoria bunurilor care formau domeniul public, res publicae, care aparțineau poporului roman.

La rândul lor, res publicae se împărțeau în: res publicae in pecunis populi, adică bunuri care constituiau o sursă de venituri, în care intrau și ager publicus (pământuri cucerite de la dușmani) și res publicae in uso publico, adică bunurile afectate uzului public, aflate în folosința publicului.

Prima categorie, res publicae in pecunis populi, includea ceea ce astăzi include domeniul privat al statului, aceste bunuri putând fi închiriate sau vândute particularilor potrivit normelor de drept privat.

Bunurile din a doua categorie, res publicae in uso publico, nu puteau fi înstrăinate, ele aparținând folosinței colectivității, în care intrau atât bunurile destinate uzului public prin natura lor, precum străzile și piețele publice, dar și bunurile devenite publice prin destinația lor, precum arsenalele și fortărețele, formând ceea ce astăzi înțelegem prin domeniu public.

Totuși, asupra bunurilor aparținând categoriei res publicae, dreptul roman recunoștea în favoarea particularilor un drept de folosire care avea un caracter precar și putea fi revocat oricând, fiind supus regulilor dreptului public.

2.1.3 Noțiunea de domeniu public în dreptul francez

În vechiul drept francez, domeniul public era socotit proprietatea privată a regelui, Domeniul Coroanei, care avea dreptul să dispună de aceste bunuri după cum considera de cuviință, ca o consecință a concepției unanim acceptate a absolutismului monarhic, potrivit căreia monarhul era titularul dreptului de suveranitate asupra întregului teritoriu al regatului. Concesiunile de teritorii acordate de rege erau un mijloc de îmbogățire a vistieriei regale, dar, totodată, o modalitate de a răsplăti loialitatea seniorilor.

Vechiul drept francez nu făcea distincție, în sensul accepțiunii moderne, între domeniul public și cel privat, toate bunurile regelui făcând parte din Domeniul Coroanei, având aceeași condiție juridică și fiind supuse în mod egal regulii inalienabilității.

Legislația Revoluției franceze de la 1789 a pus în discuție distincția dintre Domeniul Coroanei și domeniul național. Astfel, prin Legea din 22 noiembrie 1790, intitulată Codul domenial, se creează domeniul național, care includea toate proprietățile producătoare de venituri, alături de cele afectate folosinței tuturor. Potrivit Codului domenial, bunurile producătoare de venituri (res publicae in pecunis populi) puteau fi înstrăinate, după anumite formalități, în virtutea unui decret al Corpului Legislativ sancționat de rege, în timp ce bunurile afectate folosinței tuturor (res publicae in uso publico) erau inalienabile.

Codul civil napoleonian enumera bunurile care aparțineau domeniului public, în accepțiunea actuală a noțiunii. Astfel, art. 539 în versiunea inițială, consacrat domeniului public, prevedea că: „Toate bunurile vacante și fără stăpân, și acelea ale persoanelor care mor fără moștenitori, ori ale căror succesiuni au fost abandonate, aparțin domeniului națiunii." Textul actual al art. 539 din Codul civil francez prevede că: „Toate bunurile vacante și fără stăpân, acelea ale persoanelor care mor fără moștenitori, ori ale căror succesiuni au fost abandonate, aparțin domeniului public", text care, așa cum vom vedea, a fost preluat și de Codul civil român.

Prima jumătate a secolului al XlX-lea a constituit o perioadă de mare efervescență a opiniilor privind domenialitatea, clasificate de profesorul Antonie Iorgovan în patru mari teorii:

Teoria folosinței generale și a inexistenței unui drept de proprietate, care susținea două idei principale:

Din domeniul public fac parte bunurile care sunt afectate uzului general;

Asupra bunurilor aparținând domeniului public administrația nu are un drept de proprietate.

Teoria dreptului de proprietate a fost susținută în principal de Planiol și de Josserand, care au admis existența unui drept de proprietate al administrației asupra domeniului public, respingând ideea că bunurile aparținând domeniului public nu ar fi susceptibile de proprietate privată. Potrivit acestei teorii, domeniul public include bunurile care sunt afectate uzului tuturor, bunuri inalienabile și imprescriptibile, în timp ce bunurile din domeniul privat, care nu sunt afectate folosinței tuturor, sunt alienabile și prescriptibile.

Teoria serviciului public elaborată de Gustave Jeze, dar susținută și de L. Duguit, a propus delimitarea sferei domeniului public după criteriul afectării bunurilor unui serviciu public. Legătura strânsă existentă între noțiunea de serviciu public și statutul de bun afectat uzului public i-a făcut pe acești autori să identifice criteriul de domenialitate în noțiunea de serviciu public.

Teoria interesului general a fost susținută de autori de drept public, precum M. Hauriou și R. Bonnard, având la bază ideea că bunurile din domeniul public sunt afectate unui interes general, motiv pentru care sunt supuse unui regim juridic special, în timp ce bunurilor din domeniul privat li se aplică regimul dreptului privat, acestea nefiind destinate unui interes general.

Astfel, M. Hauriou a definit domeniul public ca fiind totalitatea proprietăților administrative afectate utilității publice, fie prin întrebuințarea directă a publicului, fie prin decizii administrative, care, datorită interesului general pe care îl realizează, sunt inalienabile și imprescriptibile. Altfel spus, bunurile domeniului public nu se deosebesc de celelalte bunuri care aparțin particularilor decât prin faptul că au fost afectate folosului public și interesului general.

Doctrina franceză contemporană, reprezentată de autori ca A. De Laubadere și Ch. Debbasch, face o conciliere între teoria interesului general/uzului general și teoria serviciului public, pe care nu le socotește antagonice, ci complementare, admițând ideea existenței unui drept de proprietate în favoarea colectivităților administrative, numit de M. Hauriou drept de proprietate administrativă.

Doctrina franceză clasifică, bunurile aparținând domeniului public pe baza mai multor criterii, după cum urmează: după modul de încorporare în domeniul public (natural, artificial), după persoana administrativă căreia îi aparțin (al statului, județului, comunei), după natura lor (aerian, maritim, fluvial, terestru).

Noțiunea de domeniu public în dreptul românesc

Vechiul drept românesc a cunoscut existența unei proprietăți a obștii asupra anumitor bunuri ale localităților, fără a cunoaște, însă, noțiunea de domeniu public în sensul modern al termenului. Atât în Moldova, cât și în Țara Românească, domeniul statului se confunda cu domeniul Domnului, iar domnitorii celor două țări românești puteau dispune după cum credeau de cuviință prin diverse hrisoave de danie.

Regulamentele Organice sunt primele acte cu caracter constituțional care se referă la bunurile publice, „domenurile statului" și serviciile publice, atât în Moldova, cât și în Țara Românească.

Reformele legislative ale lui Alexandru Ioan Cuza, realizate, în special, prin Legea pentru organizarea consiliilor județene din 1864, Legea pentru expropriațiune pentru cauză de utilitate publică din 20 octombrie 1864, Legea pentru regularea proprietății rurale din 1864, au impus în mod expres noțiunea de domeniu public.

Prin Legea pentru regularea proprietăților rurale sunt trecute în proprietatea comunei rurale, ca bunuri ale domeniului public comunal, „toate locurile și clădirile din cuprinsul vetrei satului", adică: bisericile, cimitirele, casele comunale, școlile, casele și îngrăditurile făcute de comună, piețele și ulițele.

Legea de expropriere pentru cauză de utilitate publică a reglementat pentru prima dată posibilitatea, pentru stat, cât și pentru județe și comune, de a-și spori domeniul public pe cale de expropriere, prin declararea de utilitate publică a unui teren sau a unei construcții, în schimbul unei juste și prealabile despăgubiri.

Codul civil român din 1864 folosește noțiunea de domeniu public, prevăzând, la art. 476, că „ drumurile mari, drumurile mici și ulițele care sunt în sarcina statului, fluviile și râurile navigabile sau plutitoare, țărmurile, adăugirile către mal și locurile de unde s-a retras apa mării, porturile naturale sau artificiale, malurile unde trag vasele și îndeobște toate părțile din pământul României, care nu sunt proprietate particulară, sunt considerate ca dependințe ale domeniului public".

Constituția din 1866 stabilește, prin art. 19 alineatul ultim, că „libera și neîmpiedicata întrebuințare a râurilor navigabile și flotabile, a șoselelor și alte căi de comunicare este de domeniul public".

Constituția din 1923 folosește, în această privință, mai multe noțiuni: proprietate de orice natură, proprietate de stat, domeniu public, bunuri publice, proprietate publică și proprietate privată. Aceasta a reglementat două categorii de proprietate: proprietatea privată și proprietatea publică, iar bunurile care se aflau în sfera proprietății publice, inclusiv bunurile prevăzute la art. 19 alin. l ca fiind proprietate de stat, au fost cuprinse în domeniul public. Constituția din 1938 păstrează, în general, în privința proprietății publice și private, principiile constituției anterioare, dispozițiile incidente excelând prin concizie și rigoare.

Trăsăturile caracteristice ale domeniului public

Pentru ca un bun să facă parte din domeniul public, el trebuie să îndeplinească o serie de condiții, care se concretizează în tot atâtea trăsături caracteristice ale domeniului public și care vor fi prezentate în continuare.

Prin destinația expresă a legii sau prin natura lor, bunurile care aparțin domeniului public trebuie să fie de uz sau de interes public. Mai mult, așa cum preciza un reputat autor, este necesar ca aceste bunuri să intre în categoria celor care trebuie protejate și transmise generațiilor viitoare, față de care generația actuală are dreptul de a le folosi, dar și obligația de a face toate eforturile pentru conservarea stării și valorii acestora.

Această destinație a unor astfel de bunuri este dată de regimul lor juridic, fie datorită valorii lor deosebite (istorice, artistice, științifice, documentare etc.), fie datorită utilității lor publice.

De regulă, bunurile proprietate publică sunt ușor identificabile, în baza prevederilor constituționale și dispozițiilor legale, dar, în ceea ce privește bunurile proprietate privată, care trebuie să primească un regim domenial de protecție și conservare, identificarea lor se realizează, de cele mai multe ori, pe baza unor proceduri speciale și în urma unei complexe activități de apreciere și evaluare, din partea unor experți și organisme de specialitate (spre exemplu, clasarea unui bun proprietate privată ca aparținând patrimoniului cultural național, potrivit Legii nr. 182/2000, privind protejarea patrimoniului cultural național mobil).

Bunurile aparținând domeniului public au o importanță socială deosebită, fiind valori destinate uzului general, ceea ce nu înseamnă că toată lumea trebuie să se și folosească de ele în mod direct.

Astfel, distingem, în cadrul domeniului public, bunuri care se pretează la o folosință generală directă, precum străzile, apa mării, aerul etc. și bunuri care sunt puse în valoare printr-o folosință indirectă, prin intermediul unui serviciu public, cum este, spre exemplu, rețeaua de rulare a metroului, care este folosită prin intermediul serviciului public realizat de R.A. METROREX.

Bunurile aparținând domeniului public sunt supuse unui regim juridic de drept public. Acest regim poate fi exclusiv un regim de drept public, dar poate fi, după caz, un regim mixt, de drept public și de drept privat, în care regimul de drept public este dominant. Această trăsătură pune în evidență faptul că regimul de drept public sau regimul mixt, dar în care regimul de drept public este dominant, se manifestă în cadrul unor raporturi juridice de drept administrativ care se stabilesc între o persoană de drept public, statul sau o unitate administrativ-teritorială, pe de o parte, și un alt subiect de drept, pe de altă parte, iar litigiile care apar în cadrul unor astfel de raporturi sunt întotdeauna litigii de contencios administrativ, cu toate consecințele care decurg din această situație.

Bunurile aparținând domeniului public sunt fie proprietatea persoanelor juridice de drept public, fie în paza sau protecția acestora.

Astfel, dacă este vorba de existența dreptului de proprietate, potrivit legislației actuale, acesta este dreptul de proprietate publică ce aparține statului, sau unității administrațiv-teritoriale, în timp ce, dacă este vorba de paza bunurilor domeniului public, acest drept poate aparține oricărei persoane juridice de drept public care acționează în numele statului.

Unul dintre subiectele raportului juridic la care se referă un atare regim juridic este obligatoriu o persoană juridică de drept public, pentru că în regimul de drept administrativ, raporturile se stabilesc întotdeauna între o persoană de drept public, pe de o parte, și un alt subiect de drept, persoană fizică sau persoană juridică, pe de altă parte.

Regimul de drept public apare ca un regim al exercitării dreptului de proprietate publică, ipoteză în care, potrivit Constituției și al altor legi (art.1 din Legea nr. 213/1998), subiectul purtător al autorității publice nu poate fi decât statul sau unitatea administrativ-teritorială. Această trăsătură mai scoate în evidență și faptul că litigiile la care se dă naștere, fie în urma exercitării regimului de proprietate publică, fie în urma exercitării regimului de restrângere a exercițiului de proprietate privată pentru bunurile ,,afectate” domeniului public, sunt litigii de contencios administrtiv, cu toate consecințele care decurg din art. 8 alin. 2 din Legea nr. 213/1998.

Un bun din domeniul public implică o persoană morală de drept public, care poate exercita următoarele drepturi:

Un drept de proprietate publică, fiind vorba despre statul sau unitatea administrativă-teritorială;

Un drept de pază și protecție. Dacă la categoria anterioară sfera persoanelor morale de drept public este limitată de constituant însuși la stat sau unitatea administrativ-teritorială, în această situație sfera este mult mai largă,ea putând viza orice persoană publică care acționează în numele statului sau al unității administrativ teritoriale.

Nu trebuie să confundăm dreptul de administrare al unui bun public de către o regie autonomă ori instituție publică, respectiv, regimul concesionării sau închirierii unui bun public, cu dreptul de pază și protecție. Primele (concesionarea și închirierea) sunt regimuri juridice de utilizare a unui bun al domeniului public proprietate publică, iar dreptul de pază și protecție este un regim de utilizare a unui bun al domeniului public proprietate privată.

Relația proprietate publică – domeniu public

.Printre subiectele în permanentă divergență între autorii de drept civil și cei de drept administrativ, ce au contribuit la formarea unei practici administrative neunitare și la dezvoltarea unei jurisprudențe diversificate, lipsite de coeziune și claritate, cercetarea domeniului public și a domeniului privat, prin raportare la noțiunile de proprietate publică și proprietate privată, ocupă un loc aparte.

Astfel, introducerea în legislația de după 1990 a noțiunilor tradiționale de domeniu public și domeniu privat, păstrate în Codul civil român, și consacrarea constituțională expresă doar a celor două forme de proprietate, publică sau privată, se află la baza unei bogate doctrine, în care predomină, în mod paradoxal, opiniile autorilor de drept civil, puțini fiind specialiștii în drept administrativ, care s-au încumetat la elaborarea unei poziții fundamentate.

Problema esențială, care o dată soluționată ar permite formarea unei viziuni unitare și cu privire la chestiunile derivate ce se ridică, se referă la corelația dintre proprietatea publică și domeniul public, ambele privite ca excepții, față de proprietatea privată și domeniul privat, ce constituie regula.

Elementele regimului juridic aplicabil proprietășii private se regăsesc în art. 44 și art. 136 alineat final din Constituție, iar cele ale regimului juridic aplicabil proprietății publice în art. 136 alin. 2-4 din Constituție.

Astfel, art. 136 din Constituția republicată, după ce consacră cele două forme de proprietate (publică sau privată), precizează că proprietatea publică este garantată și ocrotită prin lege și stabilește titularii dreptului de proprietate publică, enumeră exemplificativ bunuri proprietate publică, menționând expres caracteristica fundamentală a acestora de a fi inalienabile și faptul că ele pot fi date în administrare regiilor autonome sau instituțiilor publice, pot fi concesionate ori închiriate și pot fi date în folosință gratuită instituțiilor de utilitate publică, pentru ca în final să consacre principiul inviolabilității proprietății private, în condițiile legii organice.

După cum pe deplin întemeiat s-a arătat în doctrină, Constituția din 1991 a rezolvat vechea dispută privind titularii dreptului de proprietate publică, stabilind că ea nu poate aparține decât statului, fiind vorba despre proprietatea publică de interes național sau unităților administrativ-teritoriale, fiind vorba despre proprietatea publică de interes județean, municipal, orășenesc sau comunal.

Proprietatea publică are ca obiect bunurile la care se referă alin. 3 din art. 136 din Constituția republicată, unele fiind nominalizate, altele fiind identificate printr-un criteriu generic (interesul public public pentru bogățiile subsolului, criteriu introdus cu ocazia revizuirii, interesul național pentru apele cu potențial energetic valorificabil, criteriu nou introdus care l-a înlocuit pe cel de interes public, singurul menționat în varianta inițială a acestei dispoziții constituționale) iar altele urmând a fi stabilite prin lege organică.

Comparând textul alin. 3 al art. 136 cu textul alin. 4 al fostului art. 135, se constată o restângere a sferei bunurilor enumerate de Constituție, pe de-o parte, și reformularea denumirilor unora dintre bunurile menționate în forma inițială a Constituției, pe de altă parte.

Caracterul organic al legilor care stabilesc bunurile proprietate publică a fost precizat expres cu ocazia revizuirii, dar, după, cum corect se remarcase în doctrină, chiar anterior acesteia, din coroborarea art. 135 alin. 4 cu art. 72 alin. 3 litera k (devenit art. 73 alin. 3 lit. m, după republicare) potrivit căruia regimul general al proprietății și al moștenirii sunt de domeniul legii organice rezulta deja acest lucru.

Cu alte cuvinte, sub aspect tehnico-juridic, legiutorul constituant utilizează trei procedee pentru a contura sfera bunurilor proprietății publice: enumerarea concretă, formularea generică și norma de trimitere.

Din analiza dispozițiilor constituționale rezultă caracterul de excepție al proprietății publice. Proprietatea publică vizează deci o sferă limitată de bunuri, scoase din circuitul civil obișnuit, care formeză domeniul public, sintagmă care, fără a fi utilizată expres în Constituție, este subînțeleasă.

Consacrarea constituțională a două forme de proprietate publică sau privată, în absența oricărei mențiuni cu privire la noțiunile mai sus amintite, dar, mai ales enumerarea exemplificativă a unor bunuri ce fac obiecul exclusiv al proprietății publice cu posibilitatea de a fi stabilite și altele prin lege organică (conform art. 136 alin. 3), au dus la necesitatea corelării celor două categorii de noțiuni.

Întrebarea esențială la care specialiștii s-au văzut nevoiți să răspundă și care constituie obiect de controversă și în prezent se referă la delimitarea conținutului noțiunii de domeniu public în raport cu sfera bunurilor aparținând proprietății publice, și, implicit, la stabilirea relației dintre aceste două noțiuni, fie în sensul stabilirii identității dintre cele două noțiuni, fie, în ipoteza admiterii unei distincții între ele, în sensul stabilirii raportului de la întreg la parte.

Răspunsul la această întrebare nu a putut face niciodată abstracție de analiza noțiunilor colaterale, domeniu privat și, respectiv, proprietate privată, tot așa cum nu a putut evita nici atingerea altor aspecte ce prezintă semnificație în materie.

Trebuie subliniată în acest context relativitatea noțiunii de domenialitate publică, teoria domeniului reprezentând una dintre acele teorii în care se manifestă, în modul cel mai pregnant, relativitatea conceptelor și construcțiilor juridice, menite să evolueze în funcție de realitățile sociale pe care trebuie să le exprime.

În ceea ce privește problema corelației celor două noțiuni, cu toată varietatea de opinii exprimate după anul 1990, dar până la adoptarea legii speciale în materie, în anul 1998, dincolo de diferențele de nuanță, pot fi identificate următoarele teorii:

Teza conform căreia cele două noțiuni sunt echivalente, îmbrățișată atât de autori de drept administrativ cât și de autori de drept civil;

Teza conform căreia domeniul public constituie obiectul exclusiv al dreptului de proprietate publică, evocată de ambele categorii de specialiști, care, în ce ne privește, apreciem că poate fi asimilată cu prima poziție;

Stabilirea raportului de la întreg la parte, în sensul că noțiunea de domeniu public este mai largă decât cea a proprietății publice, ea incluzând pentru anumite considerații, pe lângă toate bunurile proprietate publică, și o serie de bunuri proprietate privată, fundamentată în dreptul administrativ;

Stabilirea raportului de la întreg la parte, în sens invers, considerându-se că noțiunea de proprietate publică este mai largă decât cea a domeniului public, ea incluzând și domeniul privat, fundamentată în dreptul civil;

Identificarea unui sens larg al noțiunii de domeniu public, corespunzător celei de-a treia poziții menționate și a unui sens restrâns al noțiunii de domeniu public, celei de-a doua pozoiții, care susține echivalența celor două noțiuni, aparținând unui autor de drept civil.

CAPITOLUL III

STRUCTURA ȘI CLASIFICAREA

BUNURILOR DOMENIULUI PUBLIC

Titularii domeniului public

Bunurile aflate în proprietatea publică alcătuiesc domeniul public al statului sau al colectivităților administrativ-teritoriale. Celelalte bunuri aparținând acelorași titulari alcătuiesc proprietatea privată a acestora, alcătuind domeniul privat al statului sau al colectivităților locale.

De remarcat faptul ca noțiunile de proprietate publică și domeniu public nu se substituie una alteia: proprietatea publică reprezintă o instituție juridică, pe când domeniul public este un ansamblu de bunuri care fac obiectul proprietății publice.

Titularii (subiectele) dreptului de proprietate publică sunt strict și complet determinați de norma constituțională – art. 136 alin. 2: “Proprietatea publică este garantată și ocrotită prin lege și aparține statului sau unităților administrativ-teritoriale.”

Analizând reglementările în vigoare, constatăm că, în primul rând, sunt obiect al dreptului de proprietate publică acele categorii de bunuri enumerate expres de Constituție sau lege.

Astfel, potrivit art. 136 alin. 3 din Constituția României, republicată: “Bogățiile de interes public ale subsolului, spațiul aerian, apele cu potențial energetic valorificabil, de interes național, plajele, marea teritorială, resursele naturale ale zonei economice și ale platoului continental, precum și alte bunuri stabilite de legea organică, fac obiectul exclusiv al proprietății publice.”

Cu privire la bunurile de mai sus, observăm că acestea nu sunt susceptibile de apropriere privată.

Un exemplu de alt bun de natura celor prevăzute la art. 136 alin. 3 din Constituție, ne oferă Legea nr. 216/2004 privind înființarea Administrației Naționale de Meteorologie care, în Anexa nr. 2, la poziția 1, înscrie: fondul național de date meteorologice.

Sfera bunurilor care formează domeniul public

3.2.1 Sfera proprietății publice potrivit Constituției

Potrivit art. 136 alin. 3 din Constituție, republicată, fac obiectul exclusiv al proprietății publice, următoarele categorii de bunuri:

Bogățiile de interes public ale subsolului;

Spațiul aerian;

Apele cu potențial energetic, valorificabil, de interes național;

Plajele, marea teritorială, resursele naturale ale zonei economice și ale platoului continental;

Alte bunuri stabilite prin legea organică.

În forma inițială, Constituția, la fostul art. 135 alin. 4, enumera ca bunuri exclusive ale proprietății publice:

Bogățiile de orice natură ale subsolului;

Căile de comunicații;

Spațiul aerian;

Apele cu potențial energetic valorificabil și acelea ce pot fi folosite în interes public;

Plajele, marea teritorială, resursele naturale ale zonei economice și ale platoului continental;

Alte bunuri stabilite prin lege organică.

Deci, comparând cele două texte constituționale prezentate mai sus, rezultă că, prin Legea de revizuire a Constituției, a fost restrânsă sfera bunurilor care fac obiectul exclusiv al proprietății private și, pe de altă parte, au fost reformulate unele categorii de bunuri.

Astfel, din textul inițial au fost eliminate căile de comunicație, considerându-se că unele căi de comunicație ar putea fi obiect al proprietății private.

De asemenea, formularea inițială „bogățiile de orice natură ale subsolului" a fost înlocuită cu sintagma „bogățiile de interes public ale subsolului", tocmai pentru a se pune în evidență că nu natura bunurilor este criteriul primordial al domenialității, ci criteriul interesului public, care determină un regim juridic special, în scopul păstrării și transmiterii unor astfel de bunuri generațiilor următoare.

3.2.2 Sfera proprietății publice potrivit Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia

Potrivit art. 3 alin. l din Legea nr. 213/1998, domeniul public este alcătuit, în afară de bunurile prevăzute la art. 136 alin. 3 din Constituție, republicată, din bunurile enumerate în anexa acestei legi, după cum urmează:

Domeniul public al statului (bogățiile de orice natură ale subsolului, în stare de zăcământ; spațiul aerian; apele de suprafață, cu albiile lor minore, malurile și cuvetele lacurilor, apele subterane, apele maritime interioare, faleza și plaja mării, cu bogățiile lor naturale și cu potențialul energetic valorificabil, marea teritorială și fundul apelor maritime, căile navigabile interioare; pădurile și terenurile destinate împăduririi, cele care servesc nevoilor de cultură, de producție ori de administrație silvică, iazurile, albiile pâraielor, precum și terenurile neproductive incluse în amenajamentele silvice, care fac parte din fondul forestier național și nu sunt proprietate privată; terenurile care au aparținut domeniului public al statului înainte de 6 martie 1945; terenurile obținute prin lucrări de îndiguiri, de desecări și de combatere a eroziunii solului; terenurile institutelor și stațiunilor de cercetări științifice și ale unităților de învățământ agricol și silvic, destinate cercetării și producerii de semințe și de material săditor din categoriile biologice și de animale de rasă; parcurile naționale; rezervațiile naturale și monumentele naturii; patrimoniul natural al Rezervației Biosferei „Delta Dunării"; resursele naturale ale zonei economice și al platoului continental, împreună cu platoul continental; infrastructura căilor ferate, inclusiv tunelele și lucrările de artă; tunelele și casetele de metrou, precum și instalațiile aferente acestuia; drumurile naționale; canalele navigabile, cuvetele canalului, construcțiile hidrotehnice aferente canalului, ecluzele, apărările și consolidările de maluri și de taluzuri, zonele de siguranță de pe malurile canalului, drumurile de acces și teritoriile pe care sunt realizate acestea; rețelele de transport al energiei electrice; spectre de frecvență și rețelele de transport și de distribuție de telecomunicații; canalele magistrale și rețelele de distribuție pentru irigații, cu prizele aferente; conductele de transport al țițeiului, al produselor petroliere și al gazelor naturale; lacurile de acumulare și barajele acestora, în cazul în care activitatea de producere a energiei electrice este racordată la sistemul energetic național, sau cele cu tranșe pentru atenuarea undelor de viitură; digurile de apărare împotriva inundațiilor; lucrările de regularizare a cursurilor de ape; cantoanele hidrotehnice, stațiile hidrologice, meteorologice și de calitate a apelor; porturile maritime și fluviale, civile și militare; terenurile destinate exclusiv instrucției militare; pichetele de grăniceri și fortificațiile de apărare a țării; pistele de decolare, aterizare, căile de rulare și platformele pentru îmbarcare-debarcare situate pe acestea și terenurile pe care sunt amplasate; statuile și monumentele declarate de interes public național; ansamblurile și siturile istorice și arheologice; muzeele, colecțiile de artă declarate de interes public național; terenurile și clădirile în care își desfășoară activitatea: Parlamentul, Președinția, Guvernul, ministerele și celelalte organe de specialitate ale administrației publice centrale și instituțiile publice subordonate acestora; instanțele judecătorești și parchetele de pe lângă acestea; unități ale Ministerului Apărării Naționale și ale Ministerului Internelor și Reformei Administrației, ale serviciilor publice de informații, precum și cele ale Direcției generale a penitenciarelor; serviciile publice descentralizate ale ministerelor și ale celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, precum și prefecturile, cu excepția celor dobândite din venituri proprii extrabugetare, care constituie proprietatea privată a acestora).

Domeniul public județean (drumurile județene; terenurile și clădirile în care își desfășoară activitatea consiliul județean și aparatul propriu al acestuia, precum și instituțiile publice de interes județean, cum sunt: biblioteci, muzee, spitale județene și alte asemenea bunuri, dacă nu au fost declarate de uz sau interes public national sau local; rețelele de alimentare cu apă realizate în sistem zonal sau microzonal, precum și stațiile de tratare cu instalațiile, construcțiile și terenurile aferente acestora; terenurile și clădirile în care își desfășoară activitatea unitățile de învățământ preuniversitar de stat: grădinițe, școli generale primare și gimnaziale, licee, grupuri școlare, seminarii teologice, școli profesionale și școli postliceale; terenurile și clădirile în care își desfășoară activitatea unitățile de învățământ special de stat).

Domeniul public local al comunelor, orașelor și municipiilor (drumurile comunale, vicinale și străzile; piețele publice, comerciale, târgurile, oboarele și parcurile publice, precum și zonele de agrement; lacurile și plajele care nu sunt declarate de interes public national sau județean; rețelele de alimentare cu apă, canalizare, termoficare, gaze, stațiile de tratare și epurare a apelor uzate, cu instalațiile, construcțiile și terenurile aferente; terenurile și clădirile în care își desfășoară activitatea consiliul local și primăria, precum și instituțiile publice de interes local, cum sunt: teatrele, bibliotecile, muzeele, pitalele, policlinicile și altele asemenea; locuințele sociale; statuile și monumentele, dacă nu au fost declarate de interes public național; bogățiile de orice natură ale subsolului, în stare de zăcământ, dacă nu au fost declarate de interes public național; terenurile cu destinație forestieră, dacă nu fac parte din domeniul privat al statului și dacă nu sunt proprietatea persoanelor fizice ori a persoanelor juridice de drept privat; cimitirele orășenești și comunale; terenurile și clădirile în care își desfășoară activitatea unitățile de învățământ preuniversitar de stat: grădinițe, școli generale primare și gimnaziale, licee, grupuri școlare, seminarii teologice, școli profesionale și școli postliceale.

3.2.3 Sfera proprietății publice potrivit Codului civil și altor legi

Codul civil, așa cum am amintit deja, are dispoziții referitoare la terenurile care aparțin domeniului public, „dependințe ale domeniului public". Astfel, potrivit art. 476, „drumurile mari, drumurile mici și ulițele care sunt în sarcina statului, fluviile și râurile navigabile sau plutitoare, țărmurile, adăugirile către mal și locurile de unde s-a retras apa mării, porturile naturale sau artificiale, malurile unde trag vasele și îndeobște toate părțile din pământul României, care nu sunt proprietate particulară, sunt considerate ca dependințe ale domeniului public".

Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, la art. 5 alin. l enumeră categoriile de terenuri care intră în domeniul public, prevăzând că „aparțin domeniului public terenurile pe care sunt amplasate construcții de interes public, piețe, căi de comunicații, rețele stradale și parcuri publice, porturi și aeroporturi, terenurile cu destinație forestieră, albiile râurilor și fluviilor, cuvetele lacurilor de interes public, fundul apelor maritime interioare și al mării teritoriale, țărmurile Mării Negre, inclusiv plajele, terenurile pentru rezervații naturale și parcuri naționale, monumentele, ansamblurile și siturile arheologice și istorice, monumentele naturii, terenurile pentru nevoile apărării sau pentru alte folosințe care, potrivit legii, sunt de domeniul public ori care, prin natura lor, sunt de uz sau interes public".

Aceeași lege, la art. 35 alin. 2, prevede că „terenurile proprietate de stat administrate de institutele și stațiunile de cercetări științifice, agricole și silvice, destinate cercetării și producerii de semințe și material săditor din categorii biologice superioare și a animalelor de rasă, precum și din administrarea Institutului pentru Testarea și înregistrarea Soiurilor de Plante de Cultură și a centrelor sale teritoriale aparțin domeniului public și rămân în administrarea acestora".

De asemenea, la alin. 3 din același articol se precizează că dispozițiile alin. 2 se aplică și terenurilor proprietate de stat folosite, la data acestei legi, de unitățile de învățământ cu profil agricol sau silvic și care trec în administrarea acestora.

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 105/2001 privind frontiera de stat a României, referindu-se la regimul juridic al frontierei de stat, prevede la art. 7 alin. l că, atât culoarul de frontieră, cât și fâșia de protecție a frontierei de stat fac parte din domeniul public al statului și se administrează de autoritățile administrației publice locale, în condițiile stabilite prin hotărâre a Guvernului.

Astfel, în baza H.G. nr. 445/2002, art. 6 alin. 2, culoarul de frontieră și fâșia de protecție a frontierei de stat, proprietate publică a statului, au fost trecute din administrarea Ministerului Administrației și Internelor în administrarea consiliilor locale pe bază de protocoale.

Legea învățământului nr. 84/1995, republicată, astfel cum a fost modificată și completată prin Legea nr. 354/2004, referindu-se la baza materială a învățământului de stat, are reglementări de natură domenială privind activul patrimonial al instituțiilor și unităților de învățământ.

Astfel, potrivit art.166 alin. 3, „baza materială aferentă procesului de instruire și de educație și realizată din fondurile statului sau din fondul instituțiilor și întreprinderilor de stat în perioada anterioară datei de 22 decembrie 1989, se reintegrează, fără plată, în patrimoniul Ministerului Educației și Cercetării, al instituțiilor și unităților de învățământ și de cercetare științifică universitară și, după caz, în domeniul public al comunelor, orașelor, municipiilor, respectiv al sectoarelor municipiului București, al consiliilor județene și al Consiliului General al municipiului București, cu excepția bunurilor care au intrat în proprietatea agenților economici privați".

De asemenea, la alin. 42 al articolului respectiv, se precizează că „terenurile și clădirile în care își desfășoară activitatea unitățile de învățământ special de stat fac parte din domeniul public județean, respectiv al municipiului București, și sunt în administrarea consiliului județean, respectiv a consiliilor locale ale sectoarelor municipiului București în a căror rază teritorială își desfășoară activitatea, prin delegare către consiliile de administrație ale unităților de învățământ respective".

La alin. 44 al articolului menționat, se prevede că „terenurile și clădirile în care își desfășoară activitatea inspectoratele școlare, casele corpului didactic, palatele și cluburile copiilor și elevilor, cluburile sportive școlare, centrele și cabinetele de asistență psiho-pedagogică, centrele logopedice, cabinetele școlare, precum și alte unități din subordinea Ministerului Educației și Cercetării, ale căror cheltuieli curente și de capital se finanțează de la bugetul de stat, fac parte din domeniul public al statului și sunt administrate de Ministerul Educației și Cercetării, prin inspectoratele școlare județene și prin delegare către consiliile de administrație ale acestor unități".

Menționăm că actele normative prezentate mai sus, ca temei al apartenenței unor bunuri la domeniul public, sunt într-o enumerare exemplificați-vă.

Criteriile legale de încadrare a bunurilor în domeniul public

Așa cum am precizat mai sus, potrivit art. 3 alin. l din Legea nr. 213/1998, în domeniul public sunt incluse: bunurile prevăzute la art. 136 alin. 3 din Constituție, republicată; bunurile stabilite în anexa care face parte integrantă din această lege, intitulată Lista cuprinzând unele bunuri care alcătuiesc domeniul public al statului și al unităților administrativ-teritoriale; orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public și sunt dobândite de stat sau de unitățile administrativ-teritoriale prin modurile prevăzute de lege.

Astfel, pot fi reținute drept criterii legale de încadrare a unui bun în domeniul public: criteriul uzului public, care este determinat de natura bunului și criteriul interesului public, care este determinat de afectarea bunurilor unei folosințe publice ce se poate realiza fie direct și nemijlocit, fie prin intermediul unui serviciu public.

Bunurile de uz public sunt bunurile care, prin natura lor, sunt de folosință generală, precum parcurile publice, drumurile publice etc, la care au acces, în mod egal și nelimitat, toate persoanele, indiferent dacă sunt sau nu cetățenii statului sau membrii comunității respective.

Bunurile de interes public sunt, în principal, acele bunuri destinate pentru a fi folosite sau exploatate în cadrul unui serviciu public, beneficiarii având acces la ele prin intermediul serviciului public care le folosește sau le exploatează, precum sunt: căile ferate, rețelele de distribuție a energiei electrice, a gazelor etc, teatrele, bibliotecile publice etc.

Apartenența la domeniul public a unui bun care îndeplinește unul dintre cele două criterii legale este dată de declararea sa ca atare, prin lege, prin hotărâre a Guvernului, ori prin hotărâre a consiliului județean, comunal, orășenesc sau municipal. Prin această operațiune se realizează, cu alte cuvinte, clasarea bunurilor respective "ca bunuri ale domeniului public al statului, județului, comunei, orașului sau municipiului”.

Clasarea domenială este operațiunea legală sau administrativă prin care se stabilește sau se atestă apartenența unui bun la domeniul public și scara domenialității în raport cu interesul public căruia îi corespunde bunul respectiv.

Declararea unui bun ca aparținând domeniului public nu scutește pe titularul domeniului respectiv, statul sau unitățile administrativ-teritoriale, să facă dovada că bunul a intrat în proprietatea sa în mod legal.

Clasificarea bunurilor domeniului public

În literatura noastră din perioada interbelică au fost formulate mai multe clasificări ale domeniului public, având la bază concepțiile diferite ale autorilor în privința conținutului și sferei domeniului public.

O primă clasificare, cea a profesorului Paul Negulescu, identifică patru ,,dependințe” ale domeniului public, astfel:

Domeniul maritim care cuprindea: marea teritorială, țărmurile mării și porturile maritime.

Domeniul public aerian (spațiul atmosferic dintre granițele țării);

Domeniul public al râurilor navigabile și flotabile;

Domeniul public terestru în care includea: șoselele, căile ferate etc.; porțile, zidurile, șanțurile, fortificațiile orașelor; imobilele afectate în mod direct și special unui serviciu public pentru a fi utilizate în vederea satisfacerii unui interes general;

Bunurile mobile utilizate în interes general.

Plecând de la doctrina perioadei interbelice, coroborată cu legislația în vigoare, profesorul Antonie Iorgovan clasifica domeniul public în funcție de mai multe criterii, și anume:

Din punct de vedere al interesului pe care îl prezintă: domeniul public de interes național (domeniul public național) sau domeniul public al statului, conform art. 3 alin. 2 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia; domeniul public de interes județean (domeniul public județean), denumit și în art.3 alin.3 din lege; domeniul public de interes comunal sau orășenesc (domeniul public comunal), sau domeniul public al comunelor, orașelor și municipiilor, conform art. 3 alin. 4 din lege.

După modul în care sunt determinate bunurile: bunuri ale domeniului public prevăzute de Constituție; bunuri ale domeniului public nominalizate de legi; bunuri ale domeniului public nominalizate de autoritățile administrației publice, în baza criteriilor din Constituție și legi.

Din punct de vedere al naturii juridice a dreptului statului și/sau autorităților publice, distingem: bunuri ale domeniului public ce aparțin proprietății publice a statului sau unităților administrativ-teritoriale; bunuri ale domeniului public care aparțin proprietății private, dar afectate dreptului de pază și protecție al statului.

Din punct de vedere al modului de încorporare, distingem: domeniul public natural; domeniul public artificial (creat prin acțiunea omului).

Din punct de vedere al modului de utilizare de către public, avem: bunuri utilizate direct; bunuri utilizate indirect, prin intermediul unui serviciu public.

Bunuri care aparțin domeniului public al statului

Un bun aparține domeniului public al statului dacă îndeplinește cel puțin o condiție din cele ce urmează:

Este prevăzut în mod expres în art. 136 alin. 3 din Constituție;

Este prevăzut în mod expres la pct. I din anexa Legii nr. 213/1998;

Este de uz sau de interes public național, declarate ca atare prin lege.

Declararea unor bunuri ca fiind de uz sau de interes național este atributul exclusiv al legiuitorului. Nici Guvernul și nici o altă autoritate a administrației publice nu are competență în acest sens.

În concret, domeniul public al statului cuprinde: bogățiile de orice natură ale subsolului, în stare de zăcământ; spațiul aerian; apele de suprafață,cu albiile lor minore, malurile și cuvetele lacurilor, apele subterane, apele maritime interioare, faleza și plaja mării, cu bogățiile lor naturale și cu potențialul energetic valorificabil, marea teritorială și fundul apelor maritime, căile navigabile interioare; pădurile și terenurile destinate împădurării, cele care servesc nevoilor de cultură, de producție ori de administrație silvică, iazurile, albiile pâraielor, precum și terenurile neproductive incluse în amenajamentelor sivice, care fac parte din fondul forestier național și nu sunt proprietate privată; terenurile care au aparținut domeniului public al statului înainte de 6 martie 1945; terenurile obținute prin lucrări de îndiguiri, de desecări și de combatere a eroziunii solului; terenurile institutelor și stațiunilor de cercetări științifice și ale unităților de învățământ agricol și silvic, destinate cercetării și producerii de semințe și de material săditor din categoriile biologice și de animale de rasă; parcurile naționale; rezervațiile naturale și monumentelor naturii; patrimoniul natural al Rezervației Biosferei ,,Delta Dunări”; resursele naturale ale zonei economice și ale platoului continental, împreună cu platoul continental; infrastructura căilor ferate, inclusiv tunelele și lucrările de artă; tunelele și casetele de metrou, precum și instalațiile aferente acestuia; drumurile naționale, autostrăzi, drumuri expres, drumuri naționale europene, principale și secundare; canalele navigabile, cuvetele canalului, construcțiile hidrotehnice aferente canalului, ecluzele, apărările și consolidările de maluri și de taluzuri, zonele de siguranță de pe malurile canalului, drumurile de acces și teritoriile pe care sunt realizate acestea; rețelele de transport al energiei electrice; spectrele de frecvență și rețelele de distribuție pentru irigații cu prizele aferente; conductele de transport a țițeiului, a produselor petroliere și a gazelor naturale; lacurile de acumulare și barajele acestora, în cazul în care activitatea de producere a energiei electrice este racordată la sistemul energetic național, sau cele cu tranșe pentru atenuarea undelor de viitură; digurile de apărare împotriva inundațiilor; lucrările de regularizare a cursurilor de ape; cantoanele hidrotehnice, stațiile hidrologice, meteorologice și de calitate a apelor; porturile maritime și fluviale, civile și militare; terenurile destinate exclusiv instrucției militare; pichetele de grăniceri și fortificațiile de apărare a țării; pistele de decolare, aterizare, căile de rurale și platformele pentru îmbarcare-debarcare situate pe acestea și terenurile pe care sunt amplasate; statuile și monumentele declarate de interes public național; ansamblurile și siturile istorice și arheologice; muzeele, colecțiile de artă declarate de interes public național; terenurile și clădirile în care își desfășoară activitatea: Parlamentul, Președinția, Guvernul, ministerele și celelalte organe de specialitate ale administrației publice centrale și instituțiile publice subordonate acestora; instanțele judecătorești și parchetele de pe lângă acestea; unități ale Ministerului Apărării Naționale și ale Ministerului de Interne, ale serviciilor publice de informații, precum și cele ale Direcției Generale a penitenciarelor; serviciile publice descentralizate ale minsterelor și ale celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, precum și prefecturile, cu excepția celor dobândite din venituri proprii extrabugetare, care constituie proprietatea privată a acestora; alte bunuri de interes public național, declarate ca atare prin lege.

Oprindu-ne la domeniul public al unităților administrative-teritoriale considerăm că acesta cuprinde mai multe segmente: domeniul public județean, domeniul public al orașelor și domeniul public al comunelor. În literatură se folosește și expresia domeniu public local pentru a desemna generic domeniul public al comunelor, al orașelor și al municipiilor.

Bunuri care aparțin domeniului public județean

Pentru a determina sfera bunurilor care formează domeniul public local sau județean trebuie avute în vedere în mod cumulative trei criterii:

Bunurile să fie de uz sau de interes public județean (nu național);

Bunurile să nu fie declarate prin lege de interes național;

Bunurile să fi intrat în patrimoniul unităților administrativ-teritoriale prin modurile prevăzute de lege.

Aceste criterii trebuie corroborate cu dispozițiile art. 3 alin. 3 din Legea nr. 213/1998, potrivit căruia domeniul public al județelor este alcătuit din bunurile prevăzute la pct. II din anexa legii și din alte bunuri de uz sau de interes public județean, declarate ca atare prin hotărârea consiliului județean, dacă nu au fost declarate prin lege de uz sau de interes național sau local.

Ținând seama de toate reglementările în materie, inclusive de prevederile Legii nr. 213/1998, putem spune că domeniul public județean este un segment al domeniului public care cuprinde următoarele bunuri: drumurile județene; terenurile și clădirile în care își desfășoară activitatea consiliul județean și aparatul propriu al acestuia, precum și instituțile publice de interes județean, cum sunt: bibliotecile, muzeele, spitalele județene și alte asemenea bunuri, dacă nu au fost declarate de uz sau interes public național sau local; rețelele de alimentare cu apă realizate în sistem zonal sau microzonal, precum și stațiile de tratare cu instalațiile, construcțiile și terenurile aferente acestora.

Bunuri care fac parte din domeniul public al comunelor, orașelor și municipiilor

Conform Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, domeniul public al comunelor, al orașelor și al municipiilor este alcătuit din bunurile prevăzute al pct. III din anexă și din alte bunuri de uz sau de interes public local, declarate ca atare prin hotărâre a consiliului local, dacă nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public național ori județean.

În componența domeniului public local intră următoarele bunuri: drumurile comunale, vicinale și străzile; piețele publice, comerciale, târgurile, oboarele și parcurile publice, precum și zonele de agrement; lacurile și plajele care nu sunt declarate de interes public național sau județean; rețelele de alimentare cu apă, canalizare, termoficare, gaze, stațiile de tratare și epurare a apelor uzate, cu instalațiile, terenurile și clădirile în care își desfășoară activitatea consiliul local și primăria, precum și instituțiile publice de interes local, cum sunt: teatrele, bibliotecile, muzeele, spitalele, policlinicile și altele asemenea; locuințele sociale; statuile și monumentelor, dacă nu au fost declarate de interes public național; bogățiile de orice natură ale subsolului, în stare de zăcământ, dacă nu au fost declarate de interes public național; terenurile cu destinație forestieră, dacă nu fac parte din domeniul privat al statului și dacă nu sunt proprietatea persoanelor fizice ori a persoanelor juridice de drept privat; cimitirele orășenești și comunale; alte bunuri de uz sau de interes local, declarate ca atare prin hotărârea consiliului local.

În vederea delimitării domeniului public aparținând statului și unităților administrative-teritoriale, Legea nr. 213/1998 prevede obligativitatea inventarierii acestor categorii de bunuri în termen de 9 luni de la intrarea în vigoare a legii, care se realizează:

Pentru bunurile din domeniul public al statului de către ministere, de celelalte autorități care administrează asemenea bunuri. Centralizarea inventarelor se realizează de către Ministerul Finanțelor și se supune spre aprobare Guvernului;

Pentru bunurile care alcătuiesc domeniul public al unităților administrativ-teritoriale inventarele se întocmesc de comisii speciale conduse de președinții consiliilor județene sau primarii localităților, după caz, și se însușesc de către consiliul județen sau local.

CAPITOLUL IV

MODALITĂȚI DE DOBÂNDIRE

A BUNURILOR DIN DOMENIUL PUBLIC

Potrivit principiilor și prevederilor constituționale, precum și ale Legii administrației publice locale, statul și unitățile administrativ-teritoriale sunt persoane juridice care au atât atribuții de drept public, cât și de drept privat, având și capacitatea de a dobândi bunuri care le sunt necesare pentru exercitarea atribuțiilor în îndeplinirea rolului care le revin, bunuri care, unele fac parte din domeniul public, altele, din domeniul privat.

În unele cazuri, bunurile pot fi dobândite prin mijloacele dreptului privat: prin acte juridice – contract de cumpărare, de schimb, donații sau legate etc. -, sau prin fapte juridice civile – ascensiune, uzucapiune, comasare.

În alte cazuri, bunurile pot fi dobândite numai prin acte juridice de drept public, adică prin acte administrative de gestiune (contracte administrative) sau prin acte administrative de autoritate, prin care autoritatea publică obligă pe particular să cedeze bunul său, în anumite condiții stabilite prin lege, pentru realizarea unui interes general.

Referitor la modalitățile prin care se poate dobândi dreptul de proprietate publică, Legea-cadru privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia nr. 213/1998, stabilește în art. 7 următoarele moduri:

Calea naturală: domeniul public, mai precis o parte a acestuia se poate forma ca urmare a producerii unor evenimente naturale, independente de voința omului, al căror rezultat final conduce la întregirea domeniului public terestru, maritim, fluvial;

Prin achiziții publice;

Prin expropiere pentru cauză de utilitate publică;

Prin rechiziții în interes public;

Prin trecerea unor bunuri din domeniul privat al statului sau al unităților administrativ-teritoriale, în domeniul public al acestora, pentru cauză de utilitate publică;

Prin alte moduri prevăzute de lege.

Dobândirea dreptului de proprietate publică pe cale naturală

Aceasta se face prin dreptul de accesiune. Potrivit art. 482 din Codul Civil Român, „proprietatea unui lucru mobil sau imobil dă drept asupra tot ce produce lucrul și asupra tot ce se unește ca accesoriu, într-un mod natural sau artificial”.

Accesiunea poate fi mobiliară sau imobiliară.

Accesiunea imobiliară naturală se realizează fără intervenția omului și intervine în următoarele cazuri: aluviunea, avulsiunea, insulele și prundișurile și accesiunea animală.

Aluviunea reprezintă creșterile de pământ ce se fac succesiv și pe nesimțite la malurile fluviului și ale râurilor.

Adăugarea la un teren a unei bucăți smulse din alt teren prin acțiunea unei ape curgătoare se numește avulsiune.

Insulele și prundișurile reprezintă întinderi de uscat formate prin retragerea apelor care se găsesc pe râurile neplutitoare și nenavigabile.

Accesiunea animală constă în extinderea dreptului de proprietate al proprietarului unui teren asupra animalelor și zburătoarelor care se instalează pe terenul respectiv, pe toată durata rămânerii lor pe acel teren.

Achizițiile publice

Prin achiziție publică se înțelege dobândirea definitivă sau temporară de către o persoană juridică definită ca o autoritate publică contractantă a unor produse, lucrări sau servicii prin încheierea unui contract de achiziție publică.

Regimul achizițiilor publice este reglementat de Ordonanța de Urgență nr. 34 din 19 aprilie 2006 privind atribuirea contractelor de achiziție. Această reglementare definește contractul de achiziție publică ca fiind contractul cu titlu oneros încheiat în scris între una sau mai multe autorități contractante, pe de o parte, unul sau mai mulți operatori economici, pe de altă parte, având ca obiect execuția de lucrări , furnizarea de produse sau prestarea de servicii publice sau de folosință publică.

Există trei tipuri de contracte: contractul de lucrări, contractul de furnizare și contractul de servicii.

Contractul de lucrări are ca obiect execuția unei lucrări de interes public sau execuția unei construcții. De asemenea, el include proiectarea dar și execuția finală, ori realizarea prin orice mijloace a unei construcții care corespunde cerințelor impuse de autoritatea contractantă. Tipurile de activitate în legătură cu care se poate încheia un contract de lucrări sunt prevăzute în anexa I a ordonanței.

Contractul de furnizare care are ca obiect, furnizarea unuia sau mai multe produse prin cumpărare inclusiv în rate, închiriere, în leassing cu sau fără opțiuni de cumpărare. Acesta va include obligatoriu operațiunile de instalare și funcționare.

Contractul de servicii, are ca obiect prestarea unui sau mai multe servicii, așa cum sunt descrise în anexele 2A și 2B din ordonanță.

4.2.1 Noțiuni generale. Cadrul legislativ

Pentru titularii dreptului de proprietate publică, dar și pentru titularii dreptului de proprietate privată, modalitatea curentă de procurare a mijloacelor materiale necesare funcționării și, respectiv, existenței lor, o reprezintă achiziționarea de bunuri aflate în circuitul civil al societății.

În cazul autorităților și instituțiilor publice, dobândirea de bunuri aflate în circuitul civil se realizează, în general, prin achiziții publice.

După anul 1990, achizițiile publice, ca operațiune economică și juridică, au fost reglementate inițial prin O.G. nr. 12/1993 privind achizițiile de bunuri și investiții publice. Ulterior, a fost adoptată O.G. nr. 18/1999 privind achizițiile publice a cărei intrare în vigoare a fost prorogată și, respectiv, suspendată în mod repetat până la 31 decembrie 2001, fiind respinsă prin Legea nr. 473/2001 și abrogată prin O.G. nr.n60/2001 privind achizițiile publice.

În momentul de față este în vigoare reglementarea dată de O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, care a fost adoptată în contextul implementării angajamentelor asumate de România în cadrul Capitolului 1 – „Libera circulație a mărfurilor" și al recomandărilor Comisiei Europene.

O.G. nr. 34/2006 transpune, de altfel, în concret, două acte normative comunitare, și anume două directive: Directiva nr. 7/2004/CE privind coordonarea procedurilor de achiziție aplicate de entitățile care operează în sectoarele apă, energie, transport și servicii poștale și Directiva nr. l8/2004/CE privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de lucrări, de furnizare și de servicii.

Scopul declarat al acestei reglementări constă în:

Promovarea concurenței între operatorii economici;

Garantarea tratamentului egal și nediscriminarea operatorilor economici;

Asigurarea transparenței și integrității procesului de achiziție publică;

Asigurarea utilizării eficiente a fondurilor publice, prin aplicarea procedurilor de atribuire de către autoritățile contractante.

Deci, legiuitorul, având în vedere exigențele organismelor europene și minusurile constatate pe plan intern în domeniul achizițiilor publice, a urmărit ca prin această reglementare să încurajeze concurența între operatorii economici, garantarea tratamentului egal și nediscriminatoriu, cu asigurarea transparenței și corectitudinii întregului proces de achiziții publice, pe de o parte, și, pe de altă parte, a urmărit ca fondurile publice să fie utilizate în mod cât mai eficient în vederea satisfacerii nevoilor sociale.

De aceea, pentru realizarea scopurilor declarate, legiuitorul a impus ca la baza atribuirii contractului de achiziție publică să se afle principiile următoare:

Nediscriminarea, în sensul că situațiile identice nu trebuie tratate diferențiat, fiind interzisă orice formă de discriminare bazată pe orice alte criterii de diferențiere decât cele reglementate expres de ordonanța de urgență; tratamentul egal care impune ca fiecare potențial participant la procedura de atribuire a contractului de achiziție publică să cunoască în prealabil regulile și condițiile cărora va trebui să se conformeze și să aibă garanția că orice alt participant concurează în aceleași condiții și după aceleași reguli;

Recunoașterea reciprocă – în sensul că în materia achizițiilor publice, autoritățile contractante din România, ca stat membru al Uniunii Europene, trebuie să accepte produsele și serviciile livrate sau prestate de un operator economic din oricare alt stat membru, dacă produsele și serviciile respective respectă într-o manieră obiectivă prescripțiile existente în statul membru de origine;

Transparența care impune publicarea tuturor informațiilor relevante de natură să poată permite oricărui potențial participant la procedura de atribuire a contractului de achiziție publică să fie informat pe deplin atunci când decide în legătură cu participarea sau neparticiparea sa la procedura respectivă;

Proporționalitatea, în sensul că autoritățile contractante au obligația să aprecieze ca fiecare măsură luată și condiție impusă să fie necesară și potrivită în raport cu obiectivele urmărite;

Eficiența utilizării fondurilor publice care impune realizarea unui raport optim între bunurile și serviciile achiziționate, pe de o parte și, pe de altă parte, fondurile publice cheltuite;

Aasumarea răspunderii care impune ca autoritatea contractantă, atunci când decide modalitatea de derulare a procedurii, să-și motiveze fiecare decizie luată și să-și asume astfel răspunderea.

4.2.2 Contractul de achiziție publică

Așa după cum am precizat, O.U.G. nr. 34/2006 reglementează atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii.

Potrivit reglementării menționate, contractele de achiziție publică sunt: contracte de lucrări, contracte de furnizare și contracte de servicii. Dintre acestea, pentru tema noastră, prezintă importanță contractul de achiziție publică de furnizare, care este acel contract de achiziție publică, altul decât contractul de lucrări, care are ca obiect furnizarea unuia sau mai multor produse, prin cumpărare, inclusiv în rate, închiriere sau leasing, cu sau fără opțiune de cumpărare. Este considerat contract de furnizare și contractul de achiziție publică ce are ca obiect principal furnizarea de produse și, cu titlu accesoriu, operațiuni/lucrări de instalare și punere în funcțiune a acestora. De asemenea, este considerat contract de furnizare și contractul care are ca obiect atât furnizarea de produse, cât și prestarea de servicii, dacă valoarea estimată a produselor este mai mare decât valoarea estimată a serviciilor prevăzute în acel contract.

4.2.2.1 Caracterele juridice ale contractului de achiziție publică

Așa cum rezultă din definiția dată mai sus, contractul de achiziție publică de furnizare de produse (bunuri) are caracterele juridice ale oricărui contract de achiziție publică, în general.

Contractul de-furnizare este un contract sinalagmatic, în sensul că dă naștere la drepturi și obligații pentru ambele părți, adică atât pentru autoritatea contractantă, cât și pentru operatorul economic, pe care părțile le cunosc din momentul încheierii sale.

Caracterul determinat al drepturilor și obligațiilor rezultă din caracterul reglementat al contractului de achiziție publică, în general, operatorul economic și autoritatea contractantă având drepturile și obligațiile prevăzute în mod limitativ de lege.

Caracterul administrativ al contractului de achiziție publică de furnizare rezultă în mod explicit din prevederile art. 2 alin. l lit. c) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, care asimilează acest gen de contracte cu actul administrativ.

Contractul de achiziție publică de furnizare este un contract cu titlu oneros, în sensul că autoritatea contractantă, în schimbul sumelor de bani pe care le achită operatorului economic, va primi un folos material: livrarea bunurilor achiziționate.

Contractul de achiziție publică de furnizare este un contract numit, în sensul că este reglementat în mod expres de lege, ca specie a contractului de achiziție publică.

Contractul de achiziție publică de furnizare are un obiect determinat, în sensul că poate avea ca obiect exclusiv sau, cel puțin ca obiect principal, furnizarea unuia sau mai multor produse de către operatorul economic, în beneficiul autorității contractante.

Contractul de achiziție publică de furnizare este un contract solemn, în sensul că acesta, ca orice alt contract de achiziție publică, se încheie în formă scrisă, care este cerută ad validitatem.

4.2.2.2 Părțile contractului de achiziție publică

Potrivit reglementării actuale, părțile contractului de achiziție publică sunt autoritatea contractantă/autoritățile contractante, pe de o parte, și, respectiv, operatorul economic/ operatorii economici, pe de altă parte.

Calitatea de autoritate contractantă, în cadrul oricărui contract de achiziție publică, o are:

Oricare organism al statului – autoritate publică sau instituție publică – care acționează la nivel central ori la nivel regional sau local;

Oricare organism de drept public, în afara celor arătate mai sus, care are personalitate juridică, a fost înființat pentru a satisface nevoi de interes general fără caracter comercial sau industrial și se află cel puțin în una dintre următoarele situații:

Este finanțat, în majoritate, de către o autoritate contractantă, sau de către un alt organism de drept public;

Se află în subordinea sau este supus controlului unei autorități contractante, sau unui alt organism de drept public;

În componența consiliului de administrație / organului de conducere sau de supervizare mai mult de jumătate din numărul membrilor acestuia sunt numiți de către o autoritate contractantă, sau de către un alt organism de drept public;

Oricare asociere formată de una sau mai multe autorități contractante dintre cele de mai sus;

Oricare întreprindere publică ce desfășoară una sau mai multe dintre activitățile de utilitate publică prevăzute de ordonanța de urgență, atunci când aceasta atribuie contracte de achiziție publică sau încheie acorduri-cadru destinate efectuării respectivelor activități;

Oricare subiect de drept, altul decât cele prevăzute mai sus, care desfășoară una sau mai multe dintre activitățile de utilitate publică prevăzute de ordonanța de urgență, în baza unui drept special sau exclusiv, acordat de o autoritate competentă, atunci când acesta atribuie contracte de achiziție publică sau încheie acorduri-cadru destinate efectuării respectivelor activități.

Calitatea de operator economic o poate avea, în cadrul contractului de achiziție publică de furnizare, orice furnizor de produse care prezintă pe piață o ofertă de produse, realizate prin desfășurarea unei activități licite pentru care a fost autorizat potrivit legislației statului respectiv.

Calitatea de operator economic, în general, o poate avea, potrivit art. 3 lit. r) din O.U.G. nr. 34/2006, oricare furnizor de produse, prestator de servicii ori executant de lucrări – persoană fizică/juridică, de drept public sau privat, ori grup de astfel de persoane cu activitate în domeniul care oferă în mod licit pe piață produse, servicii și/sau execuție de lucrări.

4.2.3 Procedurile de atribuire a contractului de achiziție publică

Prin procedura de atribuire se înțeleg etapele ce trebuie parcurse de autoritatea contractantă și de către candidați/ofertanți pentru ca acordul părților privind angajarea în contractul de achiziție publică să fie considerat valabil.

Având în vedere dispozițiile art. 18 din O.U.G. nr. 34/2006, rezultă că aceste proceduri sunt limitative și imperative, în sensul că părțile nu se pot abate de la aplicarea lor, acestea cuprinzând fiecare seturi de reguli stricte a căror neobservare sau încălcare va putea atrage vicierea întregii proceduri, cu consecința angajării răspunderii autorității contractante.

4.2.3.1 Reguli de elaborare a documentației de atribuire

În conformitate cu reglementarea actuală, documentația de atribuire este realizată de autoritatea contractantă, care are obligația de a preciza în cadrul documentației de atribuire orice cerință, criteriu, regulă și alte informații necesare pentru a asigura ofertantului/ candidatului o informare completă, corectă și explicită cu privire la modul de aplicare a procedurii de atribuire.

În mod concret, documentația de atribuire trebuie să cuprindă, în principal, următoarele elemente:

Informații generale privind autoritatea contractantă, în special cu privire la adresă – inclusiv telefon, fax, e-mail -, persoane de contact, mijloace de comunicare etc;

Instrucțiuni privind date limită care trebuie respectate și formalități care trebuie îndeplinite în legătură cu participarea la procedura de atribuire;

Dacă sunt solicitate, cerințele minime de calificare, precum și documentele care urmează să fie prezentate de ofertanți/candidați pentru dovedirea îndeplinirii criteriilor de calificare și selecție;

Caietul de sarcini sau documentația descriptivă, aceasta din urmă fiind utilizată în cazul aplicării procedurii de dialog competitiv sau de negociere;

Instrucțiuni privind modul de elaborare și de prezentare a propunerii tehnice și financiare;

Informații detaliate și complete privind criteriul de atribuire aplicat pentru stabilirea ofertei câștigătoare;

Instrucțiuni privind modul de utilizare a căilor de atac;

Informații referitoare la clauzele contractuale obligatorii.

Autoritatea contractantă are și următoarele drepturi:

Dreptul de a preciza în documentația de atribuire instituțiile competente de la care operatorii economici pot obține informații privind reglementările referitoare la impozitare, precum și cele referitoare la protecția mediului;

Dreptul de a impune în cadrul documentației de atribuire, în măsura în care acestea sunt compatibile cu dreptul comunitar, condiții speciale de îndeplinire a contractului prin care se urmărește obținerea unor efecte de ordin social sau în legătură cu protecția mediului și promovarea dezvoltării durabile;

Dreptul de a opta pentru una dintre următoarele modalități de obținere a documentației de atribuire de către operatorii economici:

Asigurarea accesului direct, nerestricționat și deplin, prin mijloace electronice, la conținutul documentației de atribuire;

Punerea la dispoziție oricărui operator economic care a înaintat o solicitare în acest sens sau, după caz, căruia i s-a transmis o invitație de participare a unui exemplar din documentația de atribuire, pe suport hârtie și/sau pe suport magnetic, caz în care poate stabili un preț pentru obținerea documentației de atribuire, cu condiția ca acest preț să nu depășească costul multiplicării documentației, la care se poate adăuga, dacă este cazul, costul transmiterii acesteia prin poștă.

4.2.3.2 Reguli de participare la procedura de atribuire

Regulile prevăzute de O.U.G. nr. 34/2006, în ceea ce privește participarea la procedura de atribuire sunt, în esență, următoarele:

Orice operator economic are dreptul de a participa, individual sau într-un grup de operatori, la procedura de atribuire; mai mulți operatori economici au dreptul de a se asocia cu scopul de a depune candidatură sau ofertă comună, fără a fi obligați să își legalizeze din punct de vedere formal asocierea. În această situație, autoritatea contractantă are dreptul de a solicita ca asocierea să fie legalizată numai în cazul în care oferta comună este declarată câștigătoare și numai dacă o astfel de măsură reprezintă o condiție necesară pentru buna îndeplinire a contractului;

Întreprinderile afiliate au dreptul de a participa în cadrul aceleiași proceduri de atribuire, dar numai în cazul în care participarea acestora nu este de natură să distorsioneze concurența. Prin întreprindere afiliată se înțelege orice subiect de drept:

Asupra căruia un alt subiect de drept poate exercita, direct sau indirect, o influență dominantă;

Care poate exercita o influență dominantă asupra altui subiect de drept; sau care, ca urmare a asocierii cu un subiect de drept, se află sub influența dominantă a unui alt subiect de drept.

4.2.3.3 Reguli de publicitate în procedura de atribuire

Regulile de publicitate reglementate de O.U.G. nr. 34/2006 au ca scop asigurarea transparenței întregii proceduri de atribuire a contractelor de achiziție publică.

În acest sens, autoritatea contractantă are obligația de a asigura publicarea anunțurilor de intenție, de participare și de atribuire. Astfel, autoritate contractantă are obligația de a transmite anunțurile respective către operatorul SEAP (Sistemul electronic de achiziții publice), utilizând exclusiv mijloace electronice. Operatorul SEAP, la rândul său, are obligația

să asigure Autorității Naționale pentru Reglementarea și Monitorizarea Achizițiilor Publice accesul nerestricționat la anunțurile transmise de către autoritățile contractante, înainte de publicarea acestora.

Autoritatea Națională pentru Reglementarea și Monitorizarea Achizițiilor Publice verifică fiecare anunț transmis de către autoritatea contractantă pentru publicare în SEAP, în măsura în care anunțul respectiv este în legătură cu aplicarea procedurii de atribuire a unui contract cu o valoare estimată mai mare decât pragurile valorice de 75.000 euro în cazul contractului de furnizare de produse.

În termen de două zile lucrătoare de la data primirii anunțului în SEAP, Autoritatea Națională pentru Reglementarea și Monitorizarea Achizițiilor Publice are obligația fie să emită către operatorul SEAP acceptul de publicare pentru anunțul respectiv, în cazul în care în urma verificării nu se constată erori/omisiuni de completare, fie să respingă publicarea anunțului în SEAP, în cazul în care se constată erori/omisiuni de completare, informând totodată autoritatea contractantă asupra acestei decizii, precum și asupra modului în care erorile/omisiunile pot fi remediate.

După publicarea anunțului, autoritatea contractantă are obligația de a transmite anunțul și către Regia Autonomă „Monitorul Oficial", spre publicare în Monitorul Oficial al României, Partea a Vl-a, Achiziții publice. În cazul în care O.U.G. nr.34/2006 stabilește obligația publicării anunțului în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, atunci anunțul respectiv

nu poate fi publicat la nivel național înainte de data transmiterii acestuia către Comisia Europeană.

Anunțul de intenție

În cazul contractelor de achiziție de produse, autoritatea contractantă are obligația de a transmite spre publicare un anunț de intenție dacă sunt întrunite cumulativ următoarele condiții:

Autoritatea contractantă urmărește să reducă perioada de depunere a ofertelor până la 36 de zile;

Valoarea totală estimată a contractelor care urmează să fie atribuite în următoarele 12 luni pentru achizițiile de produse este egală sau mai mare de 75.000 euro;

Autoritatea contractantă are libertatea să aprecieze dacă va publica anunțul de intenție:

În Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, în SEAP și în Monitorul Oficial al României, Partea a Vl-a, Achiziții publice;

Numai în SEAP, cu condiția ca, înainte de publicare, să fi fost transmis un anunț simplificat de informare prealabilă către Comisia Europeană.

Anunțul de participare

Cazurile în care autoritatea contractantă este obligată să transmită spre publicare un anunț de participare sunt limitativ prevăzute la art. 54 din O.U.G. nr. 34/2006. Astfel, autoritatea contractantă are obligația de a transmite spre publicare un anunț de participare atunci când:

Inițiază procedura de licitație deschisă, licitație restrânsă, dialog competitiv sau negociere, cu publicarea prealabilă a unui anunț de participare, pentru atribuirea contractului de achiziție publică sau pentru încheierea acordului-cadru;

Lansează un sistem dinamic de achiziție;

Inițiază procesul de atribuire a unui contract de achiziție publică printr-un sistem dinamic de achiziții, în acest caz publicându-se un anunț simplificat;

Organizează un concurs de soluții.

Anunțul de participare se publică în SEAP și în Monitorul Oficial al României, Partea a Vl-a, Achiziții publice și, după caz, în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene. Publicarea în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene este obligatorie doar în cazurile anume prevăzute de lege, iar în celelalte cazuri este facultativă.

Anunțul de atribuire

Transmiterea anunțului de atribuire este obligatorie pentru autoritatea contractantă care:

A finalizat procedura de atribuire – licitație deschisă, licitație restrânsă, dialog competitiv, negociere cu/fără publicarea prealabilă a unui anunț de participare, cerere de oferte – prin atribuirea contractului de achiziție publică sau încheierea acordului-cadru;

A finalizat un concurs de soluții prin stabilirea concurentului câștigător;

A atribuit un contract de achiziție publică printr-un sistem dinamic de achiziții.

La fel ca și anunțul de participare, anunțul de atribuire se publică în SEAP și în Monitorul Oficial al României, Partea a Vl-a, Achiziții publice, și, după caz, în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene.

4.2.3.4 Alte reguli ale procedurii de atribuire

Reguli de comunicare și de transmitere a datelor

Orice comunicare, solicitare, informare, notificare și altele asemenea trebuie să îndeplinească următoarele condiții: să fie transmise în scris; să fie înregistrate în momentul transmiterii și, respectiv, în momentul primirii; să fie realizate astfel încât să se asigure integritatea și confidențialitatea datelor respective.

Documentele scrise pot fi transmise prin oricare dintre următoarele modalități: prin poștă, fax, mijloace electronice sau prin orice combinație a modalităților de mai sus.

Autoritatea contractantă are dreptul de a impune, în documentația de atribuire, modalitățile de comunicare pe care intenționează să le utilizeze pe parcursul aplicării procedurii, fără a restricționa accesul operatorilor economici la procedura de atribuire.

Reguli de evitare a conflictului de interese

În vederea evitării conflictului de interese, autoritatea contractantă are obligația, pe parcursul aplicării procedurii de atribuire, să ia măsurile necesare pentru a preveni situațiile de natură să determine apariția unui conflict de interese și/sau manifestarea concurenței neloiale.

Astfel, persoanele fizice sau juridice care participă direct în procesul de verificare/ evaluare a candidaturilor/ofertelor nu au dreptul de a fi candidat, ofertant, ofertant asociat sau subcontractant, sub sancțiunea excluderii din procedura de atribuire.

De asemenea, nu au dreptul să fie implicați în procesul de verificare/evaluare a candidaturilor/ofertelor următoarele persoane:

Persoane care dețin părți sociale, părți de interes, acțiuni din capitalul subscris al unuia dintre ofertanți/candidați sau subcontractanți ori persoane care fac parte din consiliul de administrație/organul de conducere sau de supervizare a unuia dintre ofertanți/candidați sau subcontractanți; soț/soție, rudă sau afin, până la gradul al patrulea inclusiv, cu persoane care fac parte din consiliul de administrație/organul de conducere sau de supervizare a unuia dintre ofertanți/ candidați;

Persoane despre care se constată că pot avea un interes de natură să le afecteze imparțialitatea pe parcursul procesului de verificare/evaluare a candidaturilor/ ofertelor.

La rândul său, contractantul nu are dreptul de a angaja, în scopul îndeplinirii contractului de achiziție publică, persoane fizice sau juridice care au fost implicate în procesul de verificare/evaluare a candidaturi lor/ofertelor depuse în cadrul aplicării unei proceduri de atribuire, pe parcursul unei perioade de cel puțin 12 luni de la încheierea contractului, sub sancțiunea nulității contractului respectiv pentru cauza imorală.

4.2.3.5 Proceduri de atribuire

Licitația deschisă

Licitația deschisă este procedura la care orice operator economic interesat are dreptul să depună o ofertă. De regulă, procedura de licitație deschisă se desfășoară într-o singură etapă. Ca excepție, autoritatea contractantă are dreptul de a decide organizarea unei etape suplimentare de licitație electronică, caz în care are obligația de a anunța această decizie în anunțul de participare și în documentația de atribuire.

Licitația deschisă se inițiază prin transmiterea spre publicare a unui anunț de participare prin care autoritatea contractantă solicită operatorilor interesați să depună oferte în termenele prevăzute de lege. Orice operator economic interesat are dreptul de a solicita și de a obține documentația de atribuire, precum și dreptul de a solicita clarificări privind documentația de atribuire.

Autoritatea contractantă are obligația de a răspunde, în mod clar, complet și fără ambiguități, cât mai repede posibil, la orice clarificare solicitată, într-o perioadă care nu trebuie să depășească, de regulă, 3 zile lucrătoare de la primirea unei astfel de solicitări din partea operatorului economic.

De asemenea, autoritatea contractantă are obligația de a transmite răspunsurile – însoțite de întrebările aferente – către toți operatorii economici care au obținut, în condițiile ordonanței de urgență menționate, documentația de atribuire, luând măsuri pentru a nu dezvălui identitatea celui care a solicitat clarificările respective.

În sfârșit, autoritatea contractantă are obligația de a deschide ofertele la data și locul indicate în anunțul de participare.

Licitația restrânsă

Licitația restrânsă constituie procedura la care orice operator economic are dreptul să-și depună candidatura, urmând ca ofertele să fie depuse numai de către candidații selectați.

Astfel, procedura de licitație restrânsă se desfășoară, de regulă, în două etape:

Etapa de selectare a candidaților, prin aplicarea criteriilor de selecți;

Etapa de evaluare a ofertelor depuse de candidații selectați, prin aplicarea criteriului de atribuire.

Dar, autoritatea contractantă are dreptul de a decide organizarea unei etape suplimentare de licitație electronică, caz în care are obligația de a anunța această decizie în anunțul de participare și în documentația de atribuire.

Licitația restrânsă se inițiază prin transmiterea spre publicare a unui anunț de participare prin care se solicită operatorilor economici interesați depunerea de candidaturi, autoritatea contractantă având obligația de a indica în anunțul de participare criteriile de selecție și regulile aplicabile, numărul minim al candidaților pe care intenționează să-i selecteze și, dacă este cazul, numărul maxim al acestora.

Numărul de candidați selectați după prima etapă a licitației restrânse trebuie să fie cel puțin egal cu numărul minim indicat în anunțul de participare.

În cazul în care numărul candidaților care îndeplinesc criteriile de selecție este mai mic decât numărul minim indicat în anunțul de participare, autoritatea contractantă are dreptul fie de a anula procedura de licitație restrânsă, fie de a continua procedura de licitație restrânsă numai cu acei candidați care îndeplinesc criteriile solicitate, în măsura în care numărul acestora este, totuși, suficient pentru a asigura o concurență reală.

După efectuarea selecției, autoritatea contractantă are obligația de a transmite concomitent o invitație de participare la etapa a doua a procedurii de licitație restrânsă tuturor candidaților selectați, fiind interzisă invitarea la etapa a doua a licitației restrânse a unui operator economic care nu a depus candidatura în prima etapă sau care nu a îndeplinit criteriile de selecție.

Invitația de participare trebuie să cuprindă cel puțin următoarele informații:

Referințe privind anunțul de participare publicat;

Data și ora limită stabilite pentru depunerea ofertelor;

Adresa la care se transmit ofertele;

Limba sau limbile în care trebuie elaborată oferta;

Adresa, data și ora deschiderii ofertelor;

Dacă este cazul, precizări referitoare la documentele suplimentare pe care operatorii economici trebuie să le prezinte în scopul verificării declarațiilor sau completării documentelor prezentate în prima etapă pentru demonstrarea capacității tehnice și economico-financiare.

Orice candidat selectat are dreptul de a solicita clarificări privind documentația de atribuire, iar autoritatea contractantă are obligația de a răspunde, în mod clar, complet și fără ambiguități, cât mai repede posibil, la orice clarificare solicitată, într-o perioadă care nu trebuie să depășească, de regulă, 3 zile lucrătoare de la primirea unei astfel de solicitări din partea operatorului economic.

În sfârșit, autoritatea contractantă are obligația de a deschide ofertele la adresa, data și ora indicate în invitația de participare, în măsura în care nu a devenit necesară decalarea termenului de depunere a ofertelor, ca urmare a depunerii unei contestații.

Dialogul competitiv

Dialogul competitiv este procedura la care orice operator economic are dreptul să își depună candidatura și prin care autoritatea contractantă conduce un dialog cu candidații admiși, în scopul identificării uneia sau mai multor soluții apte să răspundă necesităților sale, urmând ca, pe baza soluției alese, candidații să depună oferta finală.

Procedura de atribuire a dialogului competitiv poate fi aplicată de autoritatea contractantă dacă sunt îndeplinite, cumulativ, următoarele două condiții:

Contractul în cauză este considerat a fi de complexitate deosebită;

Aplicarea procedurii de licitație deschisă sau restrânsă nu ar permite atribuirea contractului de achiziție publică în cauză.

Această procedură se desfășoară în trei etape:

Etapa de preselecție a candidaților;

Etapa de dialog cu candidații admiși în urma preselecției, pentru identificarea soluției/soluțiilor apte să răspundă necesităților autorității contractante și în baza căreia/cărora candidații vor elabora și vor depune oferta finală;

Etapa de evaluare a ofertelor finale depuse.

Procedura dialogului competitiv se inițiază prin transmiterea spre publicare a unui anunț de participare prin care se solicită operatorilor economici interesați depunerea de candidaturi.

Orice operator economic are dreptul de a-și depune candidatura pentru a participa la procedura de dialog competitiv.

Autoritatea contractantă are obligația de a indica în anunțul de participare criteriile de preselecție și regulile aplicabile, numărul minim al candidaților pe care intenționează să îi preselecteze și, dacă este cazul, numărul maxim al acestora.

Atunci când preselectează candidații, autoritatea contractantă are obligația de a aplica criterii obiective și nediscriminatorii, utilizând în acest scop numai criteriile de preselecție prevăzute în anunțul de participare.

Numărul de candidați admiși în cea de-a doua etapă a dialogului competitiv trebuie să fie cel puțin egal cu numărul minim indicat în anunțul de participare. În cazul în care numărul candidaților care îndeplinesc criteriile de preselecție este mai mic decât numărul minim indicat în anunțul de participare, autoritatea contractantă are dreptul fie de a anula procedura de dialog competitiv, fie de a continua procedura de dialog competitiv numai cu acei candidați care îndeplinesc criteriile solicitate, în măsura în care numărul acestora este totuși suficient pentru a asigura o concurență reală.

Autoritatea contractantă are obligația de a transmite, concomitent, o invitație de participare la etapa a doua a procedurii de dialog competitiv tuturor candidaților admiși, fiind interzisă invitarea la etapa a doua a dialogului competitiv a unui operator economic care nu a depus candidatura în prima etapă sau care nu a îndeplinit criteriile de preselecție.

Invitația de participare trebuie să cuprindă cel puțin următoarele informații: referințe privind anunțul de participare publicat; adresa la care va avea loc dialogul, precum și data și ora lansării acestuia; limba/limbile în care se va derula dialogul; dacă este cazul, precizări referitoare la documentele suplimentare pe care operatorii economici trebuie să le prezinte în scopul verificării declarațiilor sau completării documentelor, prezentate în prima etapă pentru demonstrarea capacității tehnice și economico-financiare.

Autoritatea contractantă derulează dialogul cu fiecare candidat admis, în parte, discutând opțiunile referitoare la aspectele tehnice, montaje financiare, mod de rezolvare a unor probleme legate de cadrul juridic, precum și orice alte elemente ale viitorului contract, astfel încât soluțiile identificate să corespundă necesităților obiective ale autorității contractante.

Autoritatea contractantă are obligația ca, pe durata dialogului, să asigure aplicarea principiului tratamentului egal față de toți participanții. În acest sens, autoritatea contractantă nu are dreptul de a furniza informații într-o manieră discriminatorie, care ar putea crea unuia/unora dintre participanți un avantaj suplimentar în raport cu ceilalți.

După ce a declarat închisă etapa de dialog și a anunțat participanții cu privire la acest aspect, autoritatea contractantă are obligația de a invita participanții selectați să depună oferta finală, ofertă care se elaborează pe baza soluției/soluțiilor identificate în cursul acestei etape și care trebuie să conțină toate elementele necesare prin care se prezintă modul de îndeplinire a viitorului contract.

Invitația de depunere a ofertei finale trebuie să cuprindă cel puțin următoarele informații: referințe privind anunțul de participare publicat; data limită stabilită pentru depunerea ofertelor; adresa la care se transmit ofertele; limba sau limbile în care trebuie elaborată oferta; data deschiderii ofertelor; dacă este cazul, precizări referitoare la documentele suplimentare pe care operatorii economici trebuie să le prezinte în scopul verificării declarațiilor sau completării documentelor, prezentate în prima etapă pentru demonstrarea capacității tehnice și econpmico-financiare.

Evaluarea ofertelor se realizează pe baza criteriilor prevăzute în documentația de atribuire, iar oferta câștigătoare va fi „oferta cea mai avantajoasă din punct de vedere economic".

Negocierea este procedura prin care autoritatea contractantă derulează consultări cu candidații selectați și negociază clauzele contractuale, inclusiv prețul, cu unul sau mai mulți dintre aceștia.

În cazul contractului de achiziție de furnizare de produse (de bunuri), negocierea poate fi:

Negociere cu publicarea prealabilă a unui anunț de participare;

Negociere fără publicarea prealabilă a unui anunț de participare;

Cererea de oferte.

Negocierea cu publicarea prealabilă a unui anunț de participare

Această procedură de atribuire a unui contract de achiziție de furnizare poate fi folosită de către autoritatea contractantă în următoarele cazuri:

Atunci când, în urma aplicării licitației deschise, licitației restrânse, dialogului competitiv sau a cererii de oferte, nu a fost depusă nici o ofertă sau au fost depuse numai oferte inacceptabile ori neconforme;

În situații excepționale, temeinic motivate, atunci când natura lucrărilor/ produselor/serviciilor sau riscurile implicate de executarea/livrarea/prestarea acestora nu permit o estimare inițială globală a prețului viitorului contract de achiziție publică;

Negocierea cu publicarea prealabilă a unui anunț de participare se inițiază prin transmiterea spre publicare a unui anunț de participare, prin care se solicită operatorilor economici interesați depunerea de candidaturi. Orice operator economic are dreptul de a-și depune candidatura pentru a participa la procedura de negociere cu publicarea prealabilă a unui anunț de participare.

Autoritatea contractantă are obligația de a indica în anunțul de participare criteriile de preselecție și regulile aplicabile, numărul minim al candidaților pe care intenționează să îi preselecteze și, dacă este cazul, numărul maxim al acestora. Atunci când preselectează candidații, autoritatea contractantă are obligația de a aplica criterii obiective și nediscriminatorii, utilizând în acest scop numai criteriile de preselecție prevăzute în anunțul de participare.

Autoritatea contractantă derulează negocieri cu fiecare candidat preselectat în parte, iar pe durata negocierilor autoritatea contractantă are obligația de a asigura aplicarea principiului tratamentului egal față de toți candidații.

Autoritatea contractantă derulează negocieri până la identificarea și stabilirea, pe baza criteriilor de atribuire, a celei mai avantajoase propuneri de ofertă din punct de vedere economic.

Negocierea fără publicarea prealabilă a unui anunț de participare

În privința contractului de achiziție de furnizare, această procedură poate fi aplicată de autoritatea contractantă numai în următoarele cazuri:

Atunci când, din motive tehnice, artistice sau pentru motive legate de protecția unor drepturi de exclusivitate, contractul de achiziție publică poate fi atribuit numai unui anumit operator economic;

Ca o măsură strict necesară, atunci când perioadele de aplicare a licitației deschise, a licitației restrânse, a negocierii cu publicarea prealabilă a unui anunț de participare sau a cererii de oferte nu pot fi respectate din motive de extremă urgență, determinate de evenimente imprevizibile și care nu se datorează sub nicio formă unei acțiuni sau inacțiuni a autorității contractante;

Atunci când produsele ce urmează a fi livrate sunt fabricate exclusiv în scopul cercetării științifice, experimentării, studiilor sau dezvoltării tehnologice, și numai dacă acestea nu se realizează pentru obținerea unui profit și nici nu urmăres acoperirea costurilor aferente;

Atunci când este necesară achiziționarea, de la furnizorul inițial, a unor cantități suplimentare de produse destinate înlocuirii parțiale sau extinderii echipamentelor / instalațiilor livrate anterior, și numai dacă schimbarea furnizorului inițial ar pune autoritatea contractantă în situația de a achiziționa produse care, datorită caracteristicilor tehnice diferite de cele deja existente, determină incompatibilități sau dificultăți tehnice sporite de operare și întreținere. Perioada în care astfel de contracte pot fi atribuite nu trebuie să depășească, de regulă, 3 ani de la atribuirea contractului de furnizare inițial, pentru achiziționarea de materii prime cotate la bursele de mărfuri, achiziția acestora realizându-se ca urmare a tranzacțiilor de pe piață la disponibil;

Atunci când produsele pot fi achiziționate în condiții deosebit de avantajoase, de la un operator economic care își lichidează definitiv afacerile, de la un judecător-sindic care administrează afacerile unui operator economic în stare de faliment sau lichidare, printr-un aranjament cu creditorii unui operator economic în stare de faliment sau lichidare ori printr-o altă procedură similară cu cele anterioare, reglementată prin lege;

Cererea de oferte

Autoritatea contractantă are dreptul de a aplica procedura de cerere de oferte numai în cazul în care valoarea estimată, fără TVA, a contractului de achiziție publică este mai mică decât sau egală cu echivalentul în lei a 75.000 euro, pentru coptractul de furnizare.

Începând cu data de 1 ianuarie 2007, cererea de oferte se inițiază prin publicarea în SEAP a unei invitații de participare la procedura de atribuire, care trebuie să cuprindă cel puțin următoarele informații: data și ora limită stabilite pentru primirea ofertelor; adresa la care se transmit ofertele; data și ora deschiderii ofertelor; limba sau limbile în care trebuie elaborată oferta; dacă se solicită îndeplinirea unor criterii minime de calificare, menționarea acestora; scurtă descriere a obiectului contractului de achiziție publică ce urmează să fie atribuit și modul de obținere a documentației de atribuire.

Autoritatea contractantă are obligația de a deschide ofertele la adresa, data și ora indicate în invitația de participare, în măsura în care nu a devenit necesară decalarea termenului de depunere a ofertelor ca urmare a depunerii unei contestații.

4.2.3.6 Modalități speciale de atribuire a contractului de achiziție publică

Acordul-cadru

Potrivit art.3 lit. b) din O.U.G. nr. 34/2006, acordul-cadru reprezintă înțelegerea scrisă intervenită între una sau mai multe autorități contractante și unul sau mai mulți operatori economici, al cărei scop este stabilirea elementelor/condițiilor esențiale care vor guverna contractele de achiziție publică ce urmează a fi atribuite într-o perioadă dată, în mod special în ceea ce privește prețul și, după caz, cantitățile avute în vedere.

Autoritatea contractantă are obligația de a încheia acordul-cadru, de regulă prin aplicarea procedurilor de licitație deschisă sau licitație restrânsă. Această autoritate nu are dreptul de a utiliza în mod abuziv sau impropriu acordurile-cadru, astfel încât să împiedice, să restrângă sau să distorsioneze concurența. De asemenea, autoritatea contractantă nu are dreptul de a stabili ca durata unui acord-cadru să depășească patru ani, decât în cazuri excepționale și pe care le poate justifica în special prin obiectul specific al contractelor ce urmează a fi atribuite în baza acordului-cadru respectiv.

Contractele care se atribuie în baza unui acord-cadru nu pot fi încheiate decât între autoritatea/autoritățile contractante și operatorul/operatorii economici, care sunt parte a acordului respectiv.

Autoritatea contractantă are dreptul de a atribui contracte de achiziție publică subsecvente unui acord-cadru încheiat cu mai mulți operatori economici fie fără reluarea competiției, fie prin reluarea competiției între operatorii economici, semnatari ai acordului-cadru.

Sistemul de achiziție dinamic

Sistemul de achiziție dinamic poate fi folosit de către autoritatea contractantă numai prin intermediul SEAP și numai pentru achiziția unor produse de uz curent, ale căror caracteristici general disponibile pe piață satisfac nevoile autorității contractante, care nu are dreptul de a utiliza acest sistem în mod abuziv sau impropriu, astfel încât să împiedice, să sustragă sau să distorsioneze concurența.

Autoritatea contractantă nu are dreptul de a stabili ca durata unui sistem de achiziție dinamic să depășească patru ani, decât în cazuri excepționale, temeinic justificate.

Atunci când lansează un sistem de achiziție dinamic, autoritatea contractantă are obligația:

De a publica un anunț de participare în care se precizează clar faptul că pentru atribuirea contractului/contractelor de achiziție publică se utilizează un sistem dinamic de achiziție, precum și adresa de Internet la care documentația de atribuire este disponibilă;

De a indica în caietul de sarcini, alături de caracteristicile produselor care urmează să fie achiziționate, și informațiile relevante privind caracteristicile sistemului utilizat, echipamentul electronic folosit, posibilități și instrucțiuni de accesare;

De a permite prin mijloace electronice, începând cu momentul publicării anunțului de participare și până la închiderea sistemului de achiziție dinamic, accesul nerestricționat, direct și complet la conținutul documentației de atribuire.

După lansarea sistemului de achiziție dinamic și pe întreaga perioadă de existență a acestuia, autoritatea contractantă are obligația de a permite oricărui operator economic interesat să depună o ofertă orientativă, cu scopul de a fi admis în sistem.

Autoritatea contractantă are obligația de a invita toți ofertanții admiși în sistemul dinamic de achiziție să depună o ofertă fermă pentru contractul de achiziție publică ce urmează să fie atribuit, stabilind în acest sens o data limită pentru depunere.

După verificarea ofertelor ferme depuse, autoritatea contractantă are obligația de a atribui contractul de achiziție publică ofertantului care prezintă cea mai avantajoasă ofertă fermă pe baza aplicării criteriilor de atribuire stabilite în anunțul de participare publicat cu ocazia lansării sistemului de achiziție dinamic.

Licitația electronică

Potrivit art. 3 lit. n) din O.U.G. nr. 34/2006, licitația electronică este procesul repetitiv realizat după o primă evaluare completă a ofertelor, în care ofertanții au posibilitatea, exclusiv prin intermediul mijloacelor electronice, de a reduce prețurile prezentate și/sau de a îmbunătăți alte elemente ale ofertei; evaluarea finală trebuie să se realizeze în mod automat prin mijloacele electronice utilizate. În sensul acestei ordonanțe de urgență, prin mijloace electronice se înțelege utilizarea echipamentelor electronice pentru procesarea și stocarea de date care sunt difuzate, transmise și recepționate prin cablu, radio, mijloace optice sau prin alte mijloace electromagnetice.

Autoritatea contractantă are dreptul de a utiliza licitația electronică în următoarele situații:

Ca o etapă finală a licitației deschise, a licitației restrânse, a negocierii cu publicarea prealabilă a unui anunț de participare, sau a cererii de oferte, înainte de atribuirea contractului de achiziție publică, și numai dacă specificațiile tehnice au fost definite cu precizie în caietul de sarcini; la reluarea competiției dintre operatorii economici care au semnat un acord-cadru;

Cu ocazia depunerii ofertelor ferme în vederea atribuirii unui contract de achiziție publică prin utilizarea unui sistem de achiziție dinamic.

Atunci când folosește această procedură, autoritatea contractantă are următoarele obligații:

Obligația de a anunța decizia de utilizare a licitației electronice în anunțul de participare și în documentația de atribuire;

Obligația de a folosi această procedură astfel încât să nu împiedice, restrângă sau distorsioneze concurența;

Obligația de a include în documentația de atribuire și următoarele informații specifice: elementele ofertei care vor face obiectul procesului repetitive de ofertare; eventualele limite ale valorilor până la care elementele ofertei pot fi îmbunătățite, astfel cum rezultă acestea din specificațiile care definesc obiectul contractului; informațiile care urmează a fi puse la dispoziție ofertanților în cursul licitației electronice și momentul când aceste informații vor fi disponibile; informațiile relevante privind procesul licitației electronice; condițiile în care ofertanții vor avea dreptul să liciteze; informațiile relevante referitoare la echipamentul electronic folosit, condițiile tehnice și modalitățile concrete de realizare a conectării.

Licitația electronică se desfășoară în mai multe runde succesive și, în cursul fiecărei runde, autoritatea contractantă are obligația de a comunica instantaneu tuturor ofertanților cel puțin informațiile necesare acestora pentru a-și determina, în orice moment, poziția pe care o ocupă în clasament.

Autoritatea contractantă are dreptul de a comunica și alte informații privind: numărul participanților în runda respectivă a licitației electronice; prețuri sau valori noi prezentate în cadrul rundei de licitare de către alți ofertanți.

Pe parcursul efectuării rundelor de licitare, autoritatea contractantă nu are dreptul de a dezvălui identitatea ofertanților.

Finalizarea procedurii licitației electronice se realizează printr-una sau printr-o combinație a următoarelor modalități:

La un moment precis stabilit în prealabil și comunicat ofertanților în invitația de participare;

După un număr de runde de licitare al căror calendar de desfășurare a fost precis stabilit în prealabil și comunicat ofertanților în invitația de participare;

Atunci când nu se mai primesc prețuri și/sau valori noi care îndeplinesc cerințele cu privire la diferențele minime impuse; în acest caz, invitația de participare trebuie să precizeze un termen limită care va fi lăsat să curgă de la primirea ultimei oferte până la finalizarea licitației electronice.

Autoritatea contractantă are obligația de a atribui contractul de achiziție publică pe baza rezultatului obținut în urma finalizării licitației electronice, stabilind oferta câștigătoare pe baza criteriului de atribuire precizat în anunțul de participare și în documentația de atribuire, în condițiile în care ofertantul respectiv îndeplinește criteriile de selecție și calificare impuse.

4.2.4 Atribuirea contractului de achiziție publică

4.2.4.1 Oferta. Oferte alternative

Potrivit art.3 lit. q) din O.U.G. nr. 34/2006, oferta reprezintă actul juridic prin care operatorul economic își manifestă voința de a se angaja din punct de vedere juridic într-un contract de achiziție publică, incluzând propunerea financiară și propunerea tehnică.

Ofertantul are obligația de a elabora oferta în conformitate cu prevederile din documentația de atribuire, la adresa și până la data și ora limită pentru depunere stabilite în anunțul sau invitația de participare.

Oferta are caracter obligatoriu, din punctul de vedere al conținutului, pe toată perioada de valabilitate stabilită de către autoritatea contractantă.

Conținutul ofertelor trebuie să rămână confidențial până la data stabilită pentru deschiderea acestora, autoritatea contractantă urmând a lua cunoștință de conținutul respectivelor oferte numai după această dată.

Autoritatea contractantă are dreptul de a permite ofertanților să depună oferte alternative numai în cazul în care criteriul de atribuire este „cea mai avantajoasă ofertă din punct de vedere economic", caz în care anunțul de participare trebuie să precizeze în mod explicit dacă este permisă depunerea de oferte alternative sau dacă această posibilitate este interzisă.

4.2.4.2 Selecția și calificarea ofertanților/candidaților

Criteriile de calificare și selecție aplicate de autoritatea contractantă se pot referi numai la: situația personală a candidatului sau ofertantului; capacitatea de exercitare a activității profesionale; situația economică și financiară; capacitatea tehnică și/sau profesională; standarde de asigurare a calității; standarde de protecție a mediului.

Situația personală a ofertantului/candidatului obligă autoritatea contractantă să excludă din procedura aplicată pentru atribuirea contractului de achiziție publică orice ofertant/ candidat despre care are cunoștință că, în ultimii cinci ani, a fost condamnat, prin hotărârea definitivă a unei instanțe judecătorești, pentru participare la activități ale unei organizații criminale, pentru corupție, pentru fraudă și/sau pentru spălare de bani.

De asemenea, autoritatea contractantă are dreptul de a exclude dintr-o procedură pentru atribuirea contractului de achiziție publică orice ofertant/candidat care se află în oricare dintre următoarele situații:

Este în stare de faliment ori lichidare, afacerile îi sunt conduse de un administrator judiciar sau activitățile sale comerciale sunt suspendate ori fac obiectul unui aranjament cu creditorii sau este într-o situație similară cu cele anterioare, reglementată prin lege;

Face obiectul unei proceduri legale pentru declararea sa în una dintre situațiile prevăzute mai sus;

Nu și-a îndeplinit obligațiile de plată a impozitelor, taxelor și contribuțiilor de asigurări sociale către bugetele componente ale bugetului general consolidat, în conformitate cu prevederile legale în vigoare în România sau în țara în care este stabilit;

În ultimii doi ani nu și-a îndeplinit sau și-a îndeplinit în mod defectuos obligațiile contractuale, din motive imputabile ofertantului în cauză, fapt care a produs sau este de natură să producă grave prejudicii beneficiarilor acestuia;

A fost condamnat, în ultimii trei ani, prin hotărârea definitivă a unei instanțe judecătorești, pentru o faptă care a adus atingere eticii profesionale sau pentru comiterea unei greșeli în materie profesională; prezintă informații false sau nu prezintă informațiile solicitate de către autoritatea contractantă, în legătură cu situația proprie aferentă cazurilor prevăzute mai sus.

Capacitatea de exercitare a activității profesionale este verificată de autoritatea contractantă, care are dreptul de a solicita oricărui operator economic să prezinte documente edificatoare care să dovedească forma de înregistrare ca persoană fizică sau juridică și, după caz, de atestare ori apartenență din punct de vedere profesional, în conformitate cu prevederile

din țara în care ofertantul/candidatul este stabilit.

Situația economică și financiară a operatorului economic care participă la procedură poate fi verificată și demonstrată cu: declarații bancare corespunzătoare sau, după caz, dovezi privind asigurarea riscului profesional; bilanțul contabil sau extrase de bilanț, în cazul în care publicarea acestor bilanțuri este prevăzută de legislația țării în care este stabilit ofertantul/ candidatul; declarații privind cifra de afaceri globală sau, dacă este cazul, privind cifra de afaceri în domeniul de activitate aferent obiectului contractului într-o perioadă anterioară, care vizează activitatea din cel mult ultimii trei ani, în măsura în care informațiile respective sunt disponibile.

Capacitatea tehnică și/sau profesională este verificată de autoritatea contractantă și demonstrată de operatorul economic participant la o procedură de atribuire a unui contract de furnizare prin:

O listă a principalelor livrări de produse efectuate în ultimii trei ani, conținând valori, perioade de livrare, beneficiari, indiferent dacă aceștia din urmă sunt autorități contractante sau clienți privați. Livrările de produse se confirmă prin prezentarea unor certificate/documente emise sau contrasemnate de o autoritate ori de către clientul beneficiar;

O declarație referitoare la echipamentele tehnice și la măsurile aplicate în vederea asigurării calității, precum și, dacă este cazul, la resursele de studiu și cercetare;

Informații referitoare la personalul/organismul tehnic de specialitate de care dispune sau al cărui angajament de participare a fost obținut de către candidat/ ofertant, în special pentru asigurarea controlului calității;

Certificate sau alte documente emise de organisme abilitate în acest sens, care să ateste conformitatea produselor, identificată clar prin referire la specificații sau standarde relevante;

Mostre, descrieri și/sau fotografii a căror autenticitate trebuie să poată fi demonstrată în cazul în care autoritatea contractantă solicită acest lucru.

Standardele de asigurare a calității sunt verificate de autoritatea contractantă prin solicitarea unor certificate emise de organisme independente, prin care se atestă faptul că operatorul economic respectă anumite standarde, iar autoritatea contractantă este obligată să se raporteze la sistemele de asigurare a calității bazate pe seriile de standarde europene relevante, certificate de organisme conforme cu seriile de standard europene privind certificarea.

În conformitate cu principiul recunoașterii reciproce, autoritatea contractantă are obligația de a accepta certificate echivalente emise de organisme stabilite în alte state ale Uniunii Europene.

Standardele de protecția mediului sunt verificate de autoritatea contractantă, în special, în cazul contractelor de lucrări și a contractelor de servicii, fiind obligată să se raporteze la Sistemul Comunitar de Management Ecologic și Audit (EMAS).

4.2.4.3 Criteriile de atribuire a contractului de achiziție publică

Autoritatea contractantă are obligația de a preciza în anunțul de participare criteriul de atribuire a contractului de achiziție publică, care, odată stabilit, nu poate fi schimbat pe toată durata de aplicare a procedurii de atribuire.

Potrivit art.198 alin. l din O.U.G. nr. 34/2006, criteriile de atribuire a contractului de achiziție publică poate fi numai fie oferta cea mai avantajoasă din punct de vedere economic, fie, în mod exclusiv, prețul cel mai scăzut.

Însă, în cazul în care atribuirea contractului de achiziție publică se realizează prin aplicarea procedurii de dialog competitiv, criteriul de atribuire utilizat trebuie să fie numai oferta cea mai avantajoasă din punct de vedere economic.

4.2.4.4 Stabilirea ofertei câștigătoare

Autoritatea contractantă are obligația de a stabili oferta câștigătoare pe baza criteriului de atribuire precizat în anunțul de participare și în documentația de atribuire, în condițiile în care ofertantul respective îndeplinește criteriile de selecție și calificare impuse.

Autoritatea contractantă are obligația de a încheia contractul de achiziție publică cu ofertantul a cărui ofertă a fost stabilită ca fiind câștigătoare, pe baza propunerilor tehnice și financiare cuprinse în respectiva ofertă.

Dacă autoritatea contractantă nu poate încheia contractul cu ofertantul a cărui ofertă a fost stabilită ca fiind câștigătoare, din cauza faptului că ofertantul se află într-o situație de forță majoră, atunci aceasta are dreptul fie să declare câștigătoare oferta clasată pe locul doi, fie să anuleze aplicarea procedurii pentru atribuirea contractului de achiziție publică.

Autoritatea contractantă are obligația de a informa candidații/ofertanții despre decizia de atribuire a contractului de achiziție publică sau, după caz, de anulare a procedurii de atribuire, comunicarea fiind transmisă și prin fax sau prin mijloace electronice.

Ca regulă generală, autoritatea contractantă are dreptul de a încheia contractul de achiziție publică/acordul-cadru numai după împlinirea termenelor de zece zile sau, respectiv, cinci zile, în condițiile prevăzute la art. 205 alin. l din O.U.G. nr. 34/2006.

În cazul în care contractul de achiziție publică este încheiat înainte de împlinirea acestor termene, acesta este lovit de nulitate absolută.

4.2.4.5 Anularea aplicării procedurii de atribuire a contractului de achiziție publică

Potrivit prevederilor generale ale O.U.G. nr. 34/2006, atât oferta, cât și acceptarea ofertei sunt acte juridice irevocabile, în sensul că nu pot fi retrase de operatorul economic și, respectiv, de autoritatea contractantă.

Totuși, prin excepție, autoritatea contractantă are dreptul de a anula aplicarea procedurii pentru atribuirea contractului de achiziție publică numai în următoarele cazuri:

Nu a fost posibilă asigurarea unui nivel satisfăcător al concurenței, respectiv numărul de operatori economici este mai mic decât cel minim prevăzut;

Au fost depuse numai oferte inacceptabile și/sau neconforme;

Nu a fost depusă nici o ofertă sau au fost depuse oferte care, deși pot fi luate în considerare, nu pot fi comparate datorită modului neuniform de abordare a soluțiilor tehnice și/sau financiare;

Abateri grave de la prevederile legislative afectează procedura de atribuire sau este imposibilă încheierea contractului.

Procedura de atribuire se consideră a fi afectată în cazul în care se îndeplinesc, cumulativ, următoarele condiții: în cadrul documentației de atribuire și/sau în modul de aplicare a procedurii se constată erori sau omisiuni care au ca efect încălcarea principiilor aplicabile procedurilor de atribuire a contractului de achiziție publică; autoritatea contractantă se află în imposibilitatea de a adopta măsuri corective fără ca acestea să conducă, la rândul lor, la încălcarea principiilor de atribuire a contractului de achiziție publică.

Recurgând la această măsură, autoritatea contractantă are obligația de a comunica în scris tuturor participanților la procedura de atribuire, în cel mult trei zile lucrătoare de la data anulării, atât încetarea obligațiilor pe care aceștia și le-au creat prin depunerea de oferte, cât și motivul concret care a determinat decizia de anulare.

4.2.5 Soluționarea contestațiilor

4.2.5.1 Contestația împotriva actelor emise în materia achizițiilor publice

În reglementarea anterioară, potrivit art. 80 din O.U.G. nr. 60/2001, actele și deciziile nelegale puteau fi atacate pe cale administrativă, la autoritatea contractantă de către orice persoană fizică sau juridică care avea un interes legitim în legătură cu un anumit contract de achiziție publică sau a suferit un prejudiciu ca o consecință directă a unui act nelegal sau a unei decizii nelegale.

Ca regulă generală, acțiunea în fața instanței – secția de contencios administrativ a tribunalului în a cărui rază teritorială de competență se afla sediul autorității contractante, putea fi introdusă numai după epuizarea căii de atac a contestației pe cale administrativă.

Astfel, potrivit art. 93 din O.U.G. nr. 60/2001, sub sancțiunea decăderii, acțiunea în fața instanței de contencios administrativ trebuia introdusă în cel mult 30 de zile de la data primirii rezoluției motivate privind soluționarea contestației sau de la data expirării perioadei de soluționare a contestațiilor, care era de zece zile.

Deci, din punct de vedere al naturii juridice, prin O.U.G. nr. 60/2001, legiuitorul a pus la dispoziția persoanelor fizice și juridice care suferiseră un prejudiciu sau justificau un interes legitim în legătură cu un anumit contract de achiziție publică, o cale administrativă de atac a actelor și deciziilor autorității contractante, care reprezenta o condiție de admisibilitate a acțiunii în fața instanței de contencios administrativ.

Despăgubirile puteau fi solicitate numai pe calea acțiunii în justiție, introdusă exclusiv în acest scop, și numai după soluționarea pe cale administrativă a contestației sau în justiție a acțiunilor având ca obiect un act nelegal sau o decizie nelegală a autorității contractante.

Având în vedere dispozițiile art. 21 alin. 4 din Constituție, republicată, și ale noii legi a contenciosului administrativ, în Capitolul IX al O.U.G. nr. 34/2006, legiuitorul a reglementat o nouă procedură privind soluționarea contestațiilor având ca obiect acte emise de autoritatea contractantă în materia achizițiilor publice.

Persoana care poate formula contestație

Potrivit art. 255 alin. l din O.U.G. nr. 34/2006, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act al autorității contractante, emis cu încălcarea dispozițiilor legale în materia achizițiilor publice, are dreptul de a contesta actul respectiv pe cale administrativ-jurisdicțională sau în justiție.

În sensul noii reglementări, prin „persoană care se consideră vătămată" se înțelege orice persoană care îndeplinește, în mod cumulativ, condițiile următoare:

Are un interes legitim în legătură cu un anumit contract de achiziție publică pentru a cărui atribuire se aplică prevederile prezentei ordonanțe de urgență;

A suferit, suferă sau riscă să sufere un prejudiciu, ca o consecință a unui act al autorității contractante, de natură să producă efecte juridice.

Obiectul contestației

Contestația formulată de persoana care se consideră vătămată poate avea ca obiect, după caz, anularea actului, obligarea autorității contractante de a emite un act, obligarea autorității contractante de a lua orice alte măsuri necesare pentru remedierea actelor ce afectează procedura de atribuire.

Prin act al autorității contractante se înțelege:

Orice act administrativ;

Lipsa emiterii unui act administrativ sau a oricărui alt act al autorității contractante ori refuzul de a-l emite;

Orice alt act al autorității contractante, altele decât cele de mai sus, care produce sau poate produce efecte juridice.

4.2.5.2 Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor

Pentru soluționarea contestațiilor vizând actele emise de autoritatea contractantă în materia achizițiilor publice, prin art. 257 din O.U.G. nr. 34/2006 a fost înființat Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor, ca organism administrativ-jurisdicțional, cu personalitate juridică de la 1 ianuarie 2007, care funcționează pe lângă Autoritatea Națională pentru Reglementarea și Monitorizarea Achizițiilor Publice, față de care este independent în ceea ce privește deciziile sale.

Potrivit art. 226 alin. l din O.U.G. nr. 34/2006 și art. l din Regulamentul de organizare și funcționare, Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor are următoarele competențe:

Să soluționeze contestațiile formulate în cadrul procedurilor de atribuire înainte de încheierea contractelor;

Să se pronunțe asupra legalității procedurilor și operațiunilor desfășurate de autoritatea contractantă în atribuirea contractelor de achiziție publică;

Să emită opinii asupra existenței unei încălcări a legislației în domeniu deduse judecății, dacă instanța de judecată solicită acest lucru, în conformitate cu prevederile art. 287 alin. 4 din O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii.

Forma și elementele contestației

Contestația se soluționează de un complet format din trei consilieri, dintre care unul are calitatea de președinte de complet, cauzele fiind distribuite în mod aleatoriu. Aceasta se formulează în scris și trebuie să conțină, în mod obligatoriu: numele, domiciliul sau reședința contestatorului ori, pentru persoanele juridice, denumirea, sediul lor și codul unic de înregistrare (în cazul persoanelor juridice se vor indica și persoanele care le reprezintă și în ce calitate); denumirea și sediul autorității contractante; denumirea obiectului contractului de achiziție publică și procedura de atribuire aplicată; obiectul contestației; motivarea în fapt și în drept a cererii; mijloacele de probă pe care se sprijină contestația, în măsura în care este posibil; semnătura părții sau a reprezentantului persoanei juridice.

În cazul în care contestația nu cuprinde toate datele de mai sus, Consiliul va cere contestatorului ca, în termen de cinci zile, să completeze contestația, în caz contrar aceasta urmând a fi respinsă.

Termenele de depunere a contestației

Contestația poate fi depusă în toate fazele procedurii de atribuire și împotriva oricărui act al autorității contractante. Termenul de depunere a contestației este de zece zile sau de cinci zile, de la data când contestatorul a luat cunoștință de actul respectiv, după cum valoarea contractului este mai mare sau mai mică de 40.000 euro, în cazul contractelor de furnizare și contractelor de servicii, respectiv de 250.000 euro în cazul contractului de lucrări.

Procedura de soluționare a contestației

Procedura de soluționare a contestațiilor se desfășoară, ca orice activitate jurisdicțională, pe baza și cu respectarea principiilor legalității, celerității, contradictorialității și a respectării dreptului la apărare.

În cadrul activității de soluționare a cauzei, Consiliul poate cere lămuriri părților, poate administra probe și poate solicita orice alte date necesare pentru stabilirea situației de fapt și va putea recurge la un expert independent pentru lămurirea unor aspecte de ordin tehnic sau financiar.

De menționat că procedura în fața Consiliului este scrisă, iar părțile vor putea fi reprezentate de avocați, vor putea depune concluzii scrise, precum și, la cerere, concluzii orale cu obligația de a se încadra în termenul general de zece zile în care Consiliul este obligat să soluționeze contestația.

Măsurile provizorii care pot fi luate de Consiliu

Efectul cel mai important al sesizării Consiliului constă în faptul că depunerea contestației suspendă de drept procedura de atribuire până la data soluționării contestației, iar contractul încheiat în această perioadă este lovit de nulitate absolută.

Totuși, în cazuri temeinic justificate, Consiliul poate, la cererea uneia dintre părți, să dispună reluarea procedurii de atribuire, iar această decizie poate fi atacată cu plângere la Curtea de apel competentă să soluționeze și plângerea împotriva deciziei de soluționare a contestației împotriva actului autorității contractante, soluția instanței fiind irevocabilă.

Soluțiile pe care le poate adopta Consiliul

Procedând la examinarea și soluționarea contestației, Consiliul va emite o decizie prin care va adopta una dintre următoarele soluții:

Consiliul va putea admite contestația, situație în care va anula în parte sau în tot actul atacat, va obliga autoritatea contractantă să emită actul sau va putea dispune orice altă măsură necesară pentru remedierea actelor care afectează procedura de atribuire. În situația în care, admițând contestația, va dispune luarea unei măsuri de remediere a actului contestat, Consiliul va fi obligat să fixeze și un termen în care măsura va trebui adusă la îndeplinire, în timp ce Autoritatea Națională pentru Reglementarea și Monitorizarea Achizițiilor Publice are prerogativa să verifice și să supravegheze îndeplinirea măsurii.

Pe de altă parte, Consiliul va putea adopta o soluție de respingere a contestației atunci când contestația este nefondată sau este tardivă, lipsită de obiect, lipsită de interes, exercitată de o persoană fără calitate sau introdusă de o persoană neîmputernicită etc.

Efectele deciziei adoptate de Consiliu

Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor adoptă decizia de soluționare a contestației cu votul majorității membrilor completului, care nu au dreptul de a se abține de la vot. Ca rezultat al deliberării, completul va întocmi o minută care va fi semnată de toți membrii completului, fiind consemnată într-un registru special, urmând să fie motivată și comunicată în scris părților, în termen de cinci zile de la pronunțare, precum și publicată pe pagina de internet a Consiliului. Decizia astfel adoptată de Consiliu este obligatorie pentru părțile contractante, iar contractul de achiziție publică încheiat cu nerespectarea deciziei este lovit de nulitate absolută.

În situația în care autoritatea contractantă nu va proceda la aducerea la îndeplinire a măsurilor dispuse prin decizie în termenul stabilit de Consiliu, la cererea persoanei interesate, conducătorul autorității contractante, vinovat de nerespectarea demersurilor necesare, va fi sancționat cu aplicarea unei amenzi de 20% din salariul minim pe economie pentru fiecare zi întârziere. Decizia prin care Consiliul aplică o astfel de amendă, neatacată în termen, devine titlu executoriu și se execută de către organele fiscal competente, potrivit procedurii privind executarea creanțelor fiscale.

În finalul acestei secțiuni în care am insistat asupra prezentării statutului autonom al Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor și a procedurii jurisdicționale de soluționare a contestației vizând actele și operațiunile autorității contractante emise în legătură cu atribuirea contractelor de achiziție publică, putem concluziona că soluționarea contestației reprezintă o jurisdicție specială administrativă, în sensul art. 21 alin. 4 din Constituție, republicată, și al prevederilor Legea 554/2004, cu consecința caracterului facultativ și gratuit al acesteia.

Deci, așa cum se precizează și la art. 255 alin. l din O.U.G. nr. 34/2006, persoana care se consideră vătămată printr-un act al autorității contractante, emis cu încălcarea dispozițiilor legale în materia achizițiilor publice, poate uza de calea contestației în condițiile O.U.G. sau se poate adresa direct instanței de contencios administrativ în condițiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.

4.2.5.3 Soluționarea sesizărilor privind verificarea legalității

Așa cum am arătat mai sus, pe lângă atribuțiile de soluționare a contestațiilor și de emitere a unor opinii la cererea instanței învestite cu judecarea unui litigiu privind achizițiile publice, Consiliul are și competența ca, la cererea autorității contractante, să se pronunțe asupra procedurilor și operațiunilor desfășurate în legătură cu atribuirea unui contract de achiziție publică.

Potrivit art. 266 alin. 2 din O.U.G. nr. 34/2006, Consiliul adoptă decizii în exercitarea atribuțiilor sale. În conformitate cu prevederile art. 282 alin. l din aceeași ordonanță, atunci când apreciază necesar, autoritatea contractantă are dreptul să sesizeze Consiliul în scopul verificării, aprecierii și pronunțării în legătură cu legalitatea actelor și operațiunilor pe care le-a desfășurat în cadrul procedurii de atribuire a unui contract de achiziție publică, situație în care va înainta o sesizare motivată și însoțită de documentația privind procedura de achiziție.

Procedând la soluționarea sesizării autorității contractante, Consiliul:

În cazul în care sesizarea este întemeiată, o va admite și va constata legalitatea actelor și corectitudinea operațiunilor și procedurilor desfășurate de autoritatea contractantă;

În măsura în care va constata nereguli, va dispune notificarea autorității contractante în vederea luării măsurilor de remediere a neregulilor privind procedurile derulate.

4.2.5.4 Soluționarea de către instanță a litigiilor privind achizițiile publice

Soluționarea plângerilor împotriva deciziilor Consiliului în conformitate cu prevederile art. 226 alin. 5 din O.U.G nr. 34/2006, deciziile Consiliului privind soluționarea contestației și obligarea la plata amenzii pentru neaducerea la îndeplinire în termen a măsurilor dispuse de Consiliu pot fi atacate cu plângere, în termen de zece zile de la comunicare, atât pentru motive de nelegalitate, cât și pentru motive de netemeinicie. Plângerea se formulează în scris, urmând să conțină în mod corespunzător datele prevăzute pentru contestație și se depune la sediul Consiliului, care este dator să o înainteze, împreună cu dosarul, instanței competente, în cel mult trei zile de la expirarea termenului pentru exercitarea căii de atac. Partea care exercită această cale de atac este obligată să comunice o copie a plângerii și părții adverse, urmând să depună la dosarul instanței dovada de comunicare.

Instanța competentă să soluționeze plângerea este Curtea de apel, secția de contencios administrativ și fiscal pe raza căreia se află sediul autorității contractante. Calea de atac a plângerii împotriva Consiliului are natura juridică a recursului la care se referă art. 299 alin. l din Codul procedură civilă, potrivit căruia sunt supuse recursului, între altele, în condițiile prevăzute de lege, hotărârile organelor cu activitate jurisdicțională.

Introducerea plângerii împotriva deciziei Consiliului nu are ca efect suspendarea de drept a procedurii de atribuire, ca în cazul contestației, însă instanța poate dispune suspendarea procedurii de atribuire până la soluționarea plângerii. Contractul de achiziție care a fost încheiat cu nesocotirea măsurii dispuse de instanță cu privire la suspendarea procedurii de atribuire este lovit de nulitate absolută.

Soluționând cauza, instanța va putea respinge plângerea, fie pentru motive vizând netemeinicia, fie pentru motive vizând nelegalitatea acesteia, precum tardivitatea, introducerea plângerii de către o persoană fără calitate sau fără mandat de reprezentare etc.

În situația în care plângerea este legală și temeinică, instanța o va admite și va modifica decizia Consiliului, admițând contestația și dispunând: anularea în tot sau în parte a actului autorității contractante; obligarea la emiterea actului de către autoritatea contractantă; îndeplinirea unei obligații de către autoritatea contractantă; orice alte măsuri necesare. Hotărârea pronunțată de Curtea de apel ca instanță de contencios administrativ și fiscal, pentru soluționarea plângerii împotriva deciziilor Consiliului, este o hotărâre definitivă și irevocabilă.

O problemă care se pune este aceea a căilor de atac împotriva deciziilor prin care Consiliul soluționează sesizările autorităților contractante prin care s-a cerut verificarea legalității actelor și operațiunilor derulate în cursul procedurii de atribuire, la care se referă art. 282 din O.U.G nr. 34/2006.

Soluționarea litigiilor privind acordarea de despăgubiri

În privința litigiilor privind acordarea de despăgubiri, O.U.G. 34/2006 a introdus o nouă reglementare în raport cu prevederile O.U.G. 60/2001.

Astfel, potrivit art. 82 din O.U.G nr. 60/2001, despăgubirile puteau fi solicitate numai prin acțiune în justiție, care trebuia introdusă exclusiv în acest scop și numai după soluționarea pe cale administrativă a contestației sau în justiție a acțiunilor prin care au fost atacate actele și deciziile nelegale ale autorității contractante.

Art. 286 din O.U.G. nr. 34/2006 păstrează în continuare competența exclusivă a instanței de judecată în ceea ce privește soluționarea litigiilor privind acordarea de despăgubiri, dar nu se mai cere ca acțiunea să fie introdusă la instanța de judecată numai după soluționarea contestației sau plângerii împotriva deciziei Consiliului. În schimb, se cere ca persoana care se consideră vătămată și solicită plata de despăgubiri să dovedească în fața instanței că prevederile acestei ordonanțe de urgență au fost încălcate și că ar fi avut o șansă reală de a fi câștigat contractul, iar aceasta a fost compromisă ca urmare a încălcării prevederilor acestei ordonanțe de urgență.

Litigiile privind acordarea de despăgubiri sunt soluționate de instant de contencios administrativ și fiscal competentă în conformitate cu prevederile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

Soluționarea de către instanță a litigiilor privind încheierea, aplicarea și executarea contractelor de achiziții publice.

În temeiul art. 1 alin. l din lege, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate contractantă, printr-un contract de achiziție publică, asimilat actului administrativ, se poate adresa instanței de contencios administrative competente în condițiile legii contenciosului administrativ, care sunt aplicabile în mod corespunzător, instanța de contencios administrativ fiind competentă să soluționeze nu numai litigiile care apar în fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ, dar și orice alte litigii legate de aplicarea și executarea contractului administrativ (art. 8 alin. 2 din Legea nr. 554/2004).

În ceea ce privește excepția de nelegalitate, considerăm că această formă de verificare a legalității actelor administrative și procedura specială reglementată de Legea nr. 554/2004 nu sunt aplicabile în cazul contractelor de achiziție publică și nici în cazul celorlalte contracte administrative, deoarece dispozițiile art. 4 din lege se referă la actul administrativ unilateral, în timp ce contractele administrative sunt acte juridice bilaterale negociate de părțile contractante.

De asemenea, soluțiile, pe care le poate pronunța instanța de contencios administrativ în cazul litigiilor având ca obiect contracte administrative, diferă de soluțiile adoptate în cazul litigiilor având ca obiect acte administrative unilaterale tipice.

Astfel, potrivit art. 18 alin. 4 din lege, atunci când obiectul acțiunii în contencios administrativ îl formează un contract administrativ, în funcție de starea de fapt, instanța poate:

Dispune anularea acesteia, în tot sau în parte;

Obliga autoritatea publică să încheie contractul la care reclamantul este îndrituit;

Impune uneia dintre părți îndeplinirea unei anumite obligații;

Suplini consimțământul unei părți, când interesul public o cere;

Obliga la plata unor despăgubiri pentru daunele materiale și morale.

O ultimă mențiune care trebuie făcută este aceea că, în toate situațiile, la soluționarea litigiilor ce apar în faze premergătoare încheierii contractelor administrative sau la soluționarea litigiilor legate de aplicarea și executarea contractelor administrative, instanțele de contencios administrativ sunt obligate de prevederile art. 8 alin. 3 din Legea nr. 554/2004 să aibă în vedere și să aplice regula după care principiul libertății contractuale este subordonat principiului priorității interesului public.

Interesul public este definit de lege la art. 2 alin. l lit.l) ca fiind interesul care vizează ordinea de drept și democrația constituțională, garantarea drepturilor, libertăților și îndatoririlor fundamentale ale cetățenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenței autorităților publice.

Exproprierea pentru cauza de utilitate publică

Exproprierea este un act de putere publică prin care se realizează dobândirea forțată a proprietății private necesară unei lucrări de utilitate publică în schimbul unei drepte și relabile despăgubiri.

În acest sens, dispozițiile art. 44 alin. 3 din Constituție prevăd că ,,nimeni nu poate fi expropriat decât pentru o cauză de utilitate publică, stabilită potrivit legii, cu dreaptă și prealabilă despăgubire”. Legea cadru în materie o reprezintă Legea nr.33/1994 privind expropierea pentru cauză de utilitate publică.

Din anasamblul reglementărilor cuprinse în lege se desprind următoarele prinicipii care cârmuiesc acesastă instituție juridică:

Exproprierea este un procedeu de achiziție forțată a bunurilor imobile, pentru domeniul public al statului sau al unităților administrativ-teritoriale;

Măsura poate fi luată numai pentru o cauză de utilitate publică;

Exproprierea se face în baza unei proceduri speciale și numai după o dreaptă și prealabilă despăgubire, stabilită prin hotărâre judecătorească.

Lucrările pentru care se declară utilitate publică pot fi de interes național sau de interes local. Ele sunt enumerate expres în art. 6 din Legea nr. 33/1994, dar enumerarea nu are un caracter limitativ, întrucât în art. 7 alin. 3 se face referire și la orice alte lucrări pentru care utilitatea publică se declară, pentru fiecare caz în parte, prin lege.

Procedura expropierii cuprinde două etape principale: etapa administrtivă și etapa în fața instanței de judecată.

În etapa administrativă, prima fază constă în declanșarea procedurii pentru declararea utilității public, care se face de către Guvern, pentru bunuri de interes național, și de către consiliul județean, pentru bunuri de interes local. Pentru alte lucrări decât cele prevăzute în art. 6 al Legii nr.33/1998, utilitatea publică se declară, pentru fiecare caz în parte, prin lege.

Declarația de utilitate publică este făcută numai după efectuarea unor analize de specialitate de către comisii numite de Guvern, pentru lucrări de interes național – și de consiliul județean, pentru lucrări de interes local. Rolul acestor comisii, în componența prevăzută de lege, constă în a stabili dacă există, în cauză, un interes național sau local, după caz, și dacă lucrările nu pot fi realizate și pe alte căi.

Actul de declarare a utilității publice de interes național se publică în Monitorul Oficial al României și se afișează la sediul consiliului local pe a cărei rază teritorială este situat imobilul, iar cel de declarare a utilității publice de interes local se afișează la sediul consiliului local în a cărei rază teritorială se află imobilul și se publică în presa locală.

Declarația de utilitate publică este un act administrativ și poate fi atacat la instanța de contencios administrativ, în condițiile legii. Dacă declarația de utilitate publică privește o lucrare publică referitoare la apărarea țării și siguranța națională, publicitatea nu se mai face.

În faza a doua a procedurii administrative, după publicarea declarației de utilitate publică, sunt efectuate o serie de operațiuni tehnico-organizatorice referitoare la imobilul care urmează să fie expropriat și la proprietarul acestuia. Astfel, se vor întocmi planurile referitoare la imobil, vor fi identificați și nominalizați proprietarii și, eventual, titularii drepturilor reale asupra imobilului în cauză și se vor stabili ofertele de despăgubire. Proprietarii bunului și titularii drepturilor reale asupra acestuia vor fi înștințați, prin notificare, asupra măsurii de expropriere, ei având dreptul să facă întâmpinare asupra acestei măsuri, în termen de 45 de zile de la notificare.

Dosarul astfel întocmit, împreună cu întâmpinările se înaintează de către primar, în termen de 30 de zile, la Secretariatul General al Guvernului, pentru bunurile de interes național și la consiliul județean, pentru cele de interes local.

Întâmpinările se rezolvă de către o comisie special constituită, din care nu pot face parte proprietarii imobilelor în cauză, rudele sau afinii lor, cei care dețin funcții în administrația publică și care au interes în executarea lucrărilor și nici cei care au făcut parte din comisia care a declarat utilitatea publică.

Hotărârea comisiei se comunică celor interesați și ea poate fi atacată, în termen de 15 zile, la curtea de apel în a cărei rază este situat imobilul.

În cea de-a doua etapă – cea judecătoraescă – are loc rezolvarea propriu-zisă a cererii de expropriere, care este dată de competența tribunalului județean în raza căruia se află imobilul propus spre expropriere. Soluționarea cererii se face cu participarea procurorului. Instanța va verifica dacă sunt întrunite cerințele legale pentru expropriere și va stabili cuantumul despăgubirii.

Dacă părțile nu s-au învoit cu privire la despăgubiri, instanța va numi o comisie de experți compusă dintr-un expert numit de instanță și câte unul de cele două părți, care va propune despăgubirea și care nu va putea fi mai mică decât oferta expropriatorului și nici mai mare decât pretențiile celui expropriat.

Procedura exproprierii se încheie cu punere în posesie a expropriatorului și eliberarea titlului executoriu, care se fac pe baza unei încheieri dată de instanță, după ce despăgubirea a fost plătită. Legea prevede și posibilitatea retrocedării bunului expropriat dacă nu a fost utilizat și dacă nu s-a făcut o nouă declarare de utilitate publică. În acest caz, toate cheltuielile privind retrocedarea sunt în sarcina expropriatorului.

4.3.1 Natura juridică și obiectul exproprierii

Legislația aplicabilă în momentul de față în materia exproprierii este reprezentată de art. 44 alin. 3 și 6 din Constituție, republicată, art. 48 din Codul civil, Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică și Regulamentul privind procedura de lucru a comisiilor pentru efectuarea cercetării prealabile în vederea declarării utilității publice pentru lucrări de interes național sau de interes local, aprobat prin H.G. nr. 583/1994.

Astfel, potrivit art. 44 alin. 3 din Constituție, republicată, nimeni nu poate fi expropriat decât pentru o cauză de utilitate publică, stabilită potrivit legii, cu dreaptă și prealabilă despăgubire, iar la alin. 6 se precizează că despăgubirile se stabilesc de comun acord cu proprietarul sau, în caz de divergență, prin justiție.

La fel, art. 481 din Codul civil de la 1864 prevede că nimeni nu poate fi silit a ceda proprietatea sa, afară numai pentru cauza de utilitate publică și primind o dreaptă și prealabilă despăgubire.

Regulamentul aprobat prin H.G. nr. 583/1994 stabilește procedura de lucru a comisiilor pentru efectuarea cercetării prealabile în vederea declarării utilității publice pentru lucrări de interes național sau de interes local, având dispoziții referitoare la componența comisiilor și modul de funcționare al acestora, etapele cercetării prealabile și etapele declarării utilității publice, la care ne vom referi pe larg în cadrul secțiunii de față.

Natura juridică a exproprierii a constituit o temă disputată între autorii de drept civil și autorii de drept administrativ.

Astfel, autorii de drept civil au definit exproprierea ca fiind „o instituție juridică de drept public care constă în achiziția forțată, cu titlu oneros, pentru cauză de utilitate publică, în condițiile legii și sub control judiciar, a unor bunuri imobile proprietate privată".

Alți autori de drept civil au prezentat operațiunea juridică de expropriere fie ca o restricție/limită a exercitării dreptului de proprietate privată, fie ca o modalitate de stingere a dreptului de proprietate.

Autorii de drept administrativ au definit exproprierea ca fiind trecerea forțată în proprietatea publică, prin hotărâre judecătorească, a unor imobile aflate în proprietate privată, cu o justă și prealabilă despăgubire în temeiul unei cauze de utilitate publică.

În schimb, Legea nr. 213/1998, la art. 7 lit. c), definește, în mod expres, exproprierea ca fiind un mod de dobândire a dreptului de proprietate publică și de aceea considerăm că stabilirea naturii juridice a acestei operațiuni juridice trebuie realizată, din punct de vedere al dreptului administrativ, prin ceea ce reprezintă ea ca efecte pentru proprietatea publică, iar nu prin efectele produse asupra proprietății private.

Deci, cu alte cuvinte, înainte de a fi o restricție sau o limită a exercitării dreptului de proprietate privată, ori un mod de stingere a acestui drept, exproprierea trebuie analizată prin prisma efectelor pozitive pe care le produce constituirea domeniului public în scopul interesului general și al utilității publice.

Astfel, exproprierea poate fi definită ca fiind o operațiune juridică de drept public care are ca efect principal constituirea domeniului public prin dobândirea dreptului de proprietate publică asupra unor bunuri proprietate privată, pe baza unei juste și prealabile despăgubiri, în scopul satisfacerii interesului general prin executarea unor lucrări de utilitate publică.

Obiectul exproprierii este precizat la art. 2 din Legea nr. 33/1994, potrivit căruia pot fi expropriate bunurile imobile proprietatea persoanelor fizice sau persoanelor juridice cu sau fără scop lucrativ, precum și cele aflate în proprietatea privată a comunelor, orașelor, municipiilor și județelor.

Deci, în primul rând, rezultă că pot face obiect al exproprierii numai bunurile imobile, nu și cele mobile care, așa cum vom vedea, pot fi doar rechiziționate în condițiile Legii nr. 132/1997 privind rechizițiile de bunuri și prestările de servicii în interes public.

În al doilea rând, rezultă că pot fi expropriate numai bunurile imobile aflate în proprietate privată a persoanelor fizice sau a persoanelor juridice. De la această regulă există o excepție, în situația în care statul este expropriator, iar bunurile imobile fac parte din proprietatea privată a statului, când sunt aplicabile prevederile art. 8 alin. l din Legea nr. 213/1998 potrivit cărora trecerea bunurilor din domeniul privat al statului în domeniul public al acestuia se face prin hotărâre a Guvernului. De asemenea, o altă excepție există în situația în care expropriator este o unitate administrativ-teritorială, iar bunurile imobile fac parte din proprietatea privată a acesteia, când, potrivit dispozițiilor aceluiași text de lege, trecerea bunurilor din domeniul privat al unităților administrativ-teritoriale în domeniul public al acestora se face prin hotărâre a consiliului județean, respectiv a Consiliului General al Municipiului București și a consiliului local, după caz.

În al treilea rând, din conținutul prevederilor art. 2 din Legea nr. 33/1994 mai rezultă și că nu pot face obiect al exproprierii bunurile imobile care fac parte din domeniul public, indiferent dacă expropriator ar urma să fie statul, iar domeniul public este al unităților administrativ-teritoriale, ori dacă domeniul public este al statului, iar expropriator ar urma să fie o unitate administrativ-teritorială.

Astfel, pentru prima situație, când bunurile imobile sunt necesare domeniului public al statului, sunt aplicabile prevederile art. 9 alin. 2 din Legea nr. 213/1998 potrivit cărora trecerea unui bun din domeniul public al unei unități administrativ-teritoriale în domeniul public al statului se face, la cererea Guvernului, prin hotărâre a consiliului județean, respectiv a Consiliului General al Municipiului București sau a consiliului local.

Pentru a doua situație, când bunurile imobile sunt necesare domeniului public al unei unități administrativ-teritoriale, sunt aplicabile prevederile art. 9 alin. l din aceeași lege, potrivit cărora trecerea unui bun din domeniul public al statului în domeniul public al unei unități administrativ-teritoriale se face la cererea consiliului județean, respectiv a Consiliului General al Municipiului București sau a consiliului local, după caz, prin hotărâre a Guvernului.

4.3.2 Principiile exproprierii

Legislația aplicabilă exproprierii și natura juridică a acesteia, așa cum au fost citate și prezentate mai sus, conturează pe deplin principiile fundamentale pentru realizarea acestei operațiuni juridice.

Exproprierea este o operațiune realizată pe baza unui regim juridic mixt, predominant de drept public. În cazul dobândirii bunurilor mobile, statul și unitățile administrativ- teritoriale folosesc, de regulă, procedee specifice dreptului privat. În mod excepțional, statul și unitățile administrativ-teritoriale pot recurge la rechiziția de bunuri mobile, în condițiile Legii nr. 132/1997 privind rechizițiile de bunuri și prestările de servicii în interes public.

În cazul bunurilor imobile, atât statul, cât și unitățile administrativ-teritoriale, în calitate de persoane juridice de drept public, folosesc procedeul exproprierii pentru utilitate publică, reglementat de Legea nr. 33/1994, caracterizat în literatura de specialitate ca fiind un regim juridic administrativ.

Într-adevăr, declararea utilității publice, care reprezintă condiția sine qua non a declanșării procedurii de expropriere, se realizează de organe ale administrației publice – Guvernul sau consiliile județene, ori Consiliul General al Municipiului București, prin adoptarea unor acte administrative, supuse exclusiv unui regim de drept administrativ.

De asemenea, litigiile privind actele administrative prin care a fost declarată utilitatea publică sunt de competența instanței de contencios administrativ potrivit Legii nr. 554/2004, precum și litigiile care au ca obiect contestațiile împotriva hotărârilor Comisiei de soluționare a contestațiilor, potrivit art. 20 din Legea nr. 33/1994.

Concluzia că regimul de drept administrativ este regimul juridic dominant, care guvernează operațiunea juridică a exproprierii, rezultă și din faptul că faza judecătorească desfășurată în fața instanțelor de drept civil nu este o procedură obligatorie, aceasta survenind doar în mod subsidiar, în situațiile în care părțile – expropriatorul și expropriatul – nu ajung la un acord de voință în ceea ce privește modalitatea de transfer al dreptului de proprietate, precum și natura și cuantumul despăgubirii.

Exproprierea se poate realiza numai pentru o cauză de utilitate publică. Acest principiu, consacrat la art. 5 din Legea nr. 33/1994, potrivit căruia exproprierea se declară pentru lucrări de utilitate publică, de interes național sau de interes local, pune în evidență caracterul excepțional al acestei operațiuni juridice de dobândire a proprietății publice.

Cauza de utilitate publică este definită de scopul urmărit de expropriator – statul sau unitățile administrativ-teritoriale, care va consta întotdeauna în realizarea unor lucrări de utilitate publică.

O cauză specială de utilitate publică poate surveni în situația reglementată la art. 7 alin. 4 din aceeași lege, potrivit căruia tot prin lege se poate declara utilitatea publică în situații excepționale, în cazul în care – indiferent de natura lucrărilor – sunt supuse exproprierii lăcașuri de cult, monumente, ansambluri și situri istorice, cimitire, alte așezăminte de valoare națională deosebită ori localități urbane sau rurale în întregime.

Legat de această ultimă reglementare, trebuie menționat că exproprierea monumentelor istorice și a zonelor de protecție a acestora poate fi declanșată doar cu avizul prealabil al Ministerului Culturii și Cultelor, sub sancțiunea ca infracțiune potrivit art. 9 alin. 3 și art. 55 alin. 1 din Legea nr. 422/2001.

Un caz special de utilitate publică este reglementat la art. 2 alin. 1 din Legea nr. 198/2004, potrivit căruia „prin prezenta lege se declară de utilitate publică toate lucrările de construcție de autostrăzi și drumuri naționale, expropriator fiind statul român prin Compania Națională de Autostrăzi și Drumuri Naționale din România – S.A. de sub autoritatea Ministerului Transporturilor, Construcțiilor și Turismului", ceea ce reprezintă o declarație generală a utilității publice pentru două categorii de lucrări: construcțiile de autostrăzi și, respectiv, construcțiile de drumuri naționale, așa cum sunt acestea definite în alin. 2 și, respectiv alin. 3 ale aceluiași articol al legii.

Exproprierea se poate realiza numai după o dreaptă și prealabilă despăgubire. Acest principiu impune expropriatorului obligația de a-l compensa pe proprietarul imobilului, cât și pe ceilalți titulari de drepturi reale asupra bunului expropriat, prin plata unei despăgubiri drepte, adică în măsură să acopere integral pagubele suferite de aceștia.

Astfel, potrivit art. 26 din Legea nr. 33/1994, despăgubirea se compune din valoarea reală a imobilului și din prejudiciul cauzat proprietarului sau altor persoane îndreptățite. La calcularea cuantumului despăgubirilor, experții, precum și instanța vor ține seama de prețul cu care se vând, în mod obișnuit, imobilele de același fel în unitatea administrativ-teritorială, la data întocmirii raportului de expertiză, precum și de daunele aduse proprietarului sau, după caz, altor persoane îndreptățite, luând în considerare și dovezile prezentate de aceștia, experții urmând să procedeze la defalcarea despăgubirilor cuvenite proprietarului de cele ce se cuvin titularilor de alte drepturi reale.

În situația în care este vorba de o expropriere parțială, dacă partea de imobil rămasă neexpropriată va dobândi un spor de valoare ca urmare a lucrărilor ce se vor realiza, experții vor putea propune instanței o eventuală reducere numai a daunelor.

Principiul acordării unei despăgubiri drepte exclude posibilitatea plafonării cuantumului acesteia, așa cum se proceda în legislația regimului comunist. Totodată, principiul enunțat impune ca acordarea justei despăgubiri să fie prealabilă trecerii bunului în proprietatea publică a statului sau unităților administrativ-teritoriale, ceea ce face ca despăgubirea pentru imobilul pierdut să fie reală și efectivă.

Posibilitatea ca exproprierea să fie dispusă și despăgubirea să fie stabilită prin hotărâre judecătorească. Acest principiu a fost formulat în doctrina civilă în termenii că „exproprierea se dispune și despăgubirea se stabilește prin hotărâre judecătorească", fiind consacrat prin art. 4 din Legea nr. 33/1994, potrivit căruia: „Cei interesați pot conveni atât asupra modalității de transfer al dreptului de proprietate, cât și asupra cuantumului și naturii despăgubirii, cu respectarea dispozițiilor legale privind condițiile de fond, de formă și de publicitate, fără a se declanșa procedura de expropriere prevăzută în prezenta lege. În cazul în care acordul de voință al părților privește numai modalitatea de transfer al dreptului de proprietate, dar nu și cuantumul sau natura despăgubirii, instanțele judecătorești vor lua act de înțelegerea părților și vor stabili numai cuantumul sau natura despăgubirii, potrivit cap. IV din prezenta lege".

De altfel, caracterul subsidiar al procedurii în fața instanțelor de drept comun a fost consacrat ca principiu constituțional la art. 44 alin. 6 din Constituție, republicată, de unde rezultă în mod expres că numai în caz de divergență, când despăgubirile pentru expropriere nu pot fi stabilite de comun acord cu proprietarul, acestea vor fi stabilite prin justiție.

În concluzie, apreciem că, într-adevăr, operațiunea juridică a exproprierii este guvernată de principiul posibilității ca aprobarea exproprierii și stabilirea despăgubirilor să fie realizate prin justiție, în cazul în care expropriatorul și expropriatul nu cad de comun acord asupra modalității de transfer al dreptului de proprietate și asupra cuantumului și naturii despăgubirii

4.3.3 Procedura exproprierii

În literatura de specialitate a fost exprimată opinia că procedura exproprierii se derulează pe parcursul a două faze distincte: faza administrativă și faza judiciară, etapizare care rezultă, de altfel, chiar din filosofía Legii nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică.

Faza administrativă a procedurii exproprierii

Faza administrativă a procedurii exproprierii, la rândul său, se derulează în două etape: etapa declarării utilității publice și etapa măsurilor premergătoare exproprierii, astfel că vom prezenta procedura exproprierii în raport cu această etapizare.

Etapa declarării utilității publice cuprinde, la rândul său, mai multe activități: inițierea declarării utilității publice, efectuarea cercetării prealabile declarării utilității publice și, respectiv, declararea propriu-zisă a utilității publice.

Inițierea declarării utilității publice aparține, potrivit logicii prevederilor Legii nr. 33/1994, expropriatorului, care, conform art. 12 alin. 2 din lege, poate fi statul, prin organismele desemnate de Guvern, pentru lucrările de interes național, și județele, municipiile, orașele și comunele, pentru lucrările de interes local. Dar, din prevederile art. 8 din lege, rezultă că declararea utilității publice se face numai după efectuarea unei cercetări prealabile care, în conformitate cu art. 9 din aceeași lege, este realizată, pentru lucrările de interes național, de către comisii numite de Guvern, iar pentru lucrările de interes local de către comisii numite de delegația permanentă a consiliului județean sau de primarul general al municipiului București. Ori, potrivit art. 3 și 4 din H.G. nr. 583/1994 și art. 3 din

Regulamentul privind procedura de lucru a comisiilor pentru efectuarea cercetării prealabile în vederea declarării utilității publice pentru lucrări de interes național sau de interes local, aprobat prin această hotărâre a Guvernului, numirea comisiilor pentru efectuarea cercetării prealabile și efectuarea cercetării prealabile se realizează pe baza unei documentații numite doar pentru cercetarea prealabilă, întocmit de inițiatorul lucrării. Deci, inițierea declarării utilității publice aparține inițiatorului lucrării de utilitate publică, el fiind cel care întocmește documentația pentru declanșarea procedurii prealabile și numirea comisiilor pentru efectuarea cercetării prealabile, solicitând totodată și declararea utilității publice.

Efectuarea cercetării prealabile declarării utilității publice. Așa după cum am precizat deja, conform art. 8 din Legea nr. 33/1994, declararea utilității publice se face numai după efectuarea unei cercetări prealabile și condiționată de înscrierea lucrării în planurile urbanistice și de amenajare a teritoriului, aprobate conform legii, pentru localități sau zone unde se intenționează executarea ei.

Cercetarea prealabilă se efectuează de către comisiile la care se referă art. 9 din lege. Astfel, cercetarea prealabilă pentru lucrările de interes național se face de către comisii numite de Guvern, iar pentru lucrările de interes local de către comisii numite de delegația permanentă a consiliului județean sau de primarul general al municipiului București.

Cercetarea prealabilă va urmări verificarea îndeplinirii a cel puțin două condiții, care sunt enumerate la art.8 din Legea nr. 33/1994.

În primul rând, va verifica să existe elemente care să justifice interesul național sau local, după caz, care să confere lucrărilor caracter de utilitate publică, prin realizarea unor avantaje economico-sociale, ecologice sau de orice altă natură, care nu pot fi obținute decât pe calea exproprierii.

În al doilea rând, cercetarea prealabilă va urmări ca lucrarea sau lucrările respective să fie înscrise în planurile de urbanism și de amenajare a teritoriului, aprobate potrivit legii. După efectuarea cercetării prealabile, în cadrul ședinței finale, membrii comisiei vor delibera asupra hotărârii de a propune ca lucrarea să fie declarată sau nu de utilitate publică.

Declararea utilității publice. Potrivit art. 7 din Legea nr. 33/1994, utilitatea publică se declară de către Guvern, pentru lucrările de interes național, și de către consiliile județene și Consiliul Local al Municipiului București, pentru lucrările de interes local.

Pentru lucrările de interes local care se desfășoară pe teritoriul mai multor județe, utilitatea publică este declarată de o comisie compusă din președinții consiliilor județene respective, iar în caz de dezacord, utilitatea publică va fi declarată de Guvern.

Pentru orice alte lucrări decât cele prevăzute la art. 6 din lege, utilitatea publică se declară, pentru fiecare caz în parte, prin lege, precum și în situații excepționale, în cazul în care – indiferent de natura lucrărilor – sunt supuse exproprierii lăcașuri de cult, monumente, ansambluri și situri istorice, cimitire, alte așezăminte de valoare națională deosebită ori localități urbane sau rurale în întregime.

În situația când este vorba de lucrări a căror utilitate publică se declară prin lege, potrivit art. 7 alin. 3 și 4 din Legea nr. 33/1994, procedura privind cercetarea prealabilă este identică celei pentru lucrările de interes național sau local, secretariatul urmând să întocmească proiectul de lege pentru declararea utilității publice și expunerea de motive pe care ministerul de resort, respectiv consiliul județean sau Consiliul General al Municipiului București, le înaintează Secretariatului General al Guvernului, împreună cu procesul-verbal, în original, în care se consemnează rezultatul cercetării prealabile.

Având în vedere concluziile din procesul-verbal și hotărârea comisiei care a efectuat cercetarea prealabilă, organul competent va decide cu privire la declararea utilității publice, iar actul de declarare a utilității publice de interes național se aduce la cunoștință publică prin afișare la sediul consiliului local în a cărui rază este situat imobilul și prin publicare în Monitorul Oficial al României, în timp ce actul de declarare a utilității publice de interes local se afișează la sediul consiliului local în a cărui rază este situat imobilul și se publică în presa locală.

Actele prin care se declară utilitatea publică în vederea executării unor lucrări privind apărarea țării și siguranța națională nu sunt supuse publicității.

O problemă aparte care a fost pusă în literatura de specialitate a fost aceea a căilor de atac împotriva actelor juridice de declarare a utilității publice. În literatura de specialitate a fost exprimată opinia că, în situațiile avute în vedere la art. 7 alin. 3 și 4 din Legea nr. 33/1994, când utilitatea publică se declară prin lege, acest act juridic va putea fi atacat la Curtea Constituțională, fie pe calea sesizării de neconstituționalitate, potrivit art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, fie pe calea excepției de neconstituționalitate, potrivit art. 29 din aceeași lege.

În cazurile în care utilitatea publică este declarată de organele puterii executiv-administrative – Guvern, consiliile județene sau Consiliul General al Municipiului București, după caz, actul adoptat poate fi hotărâre a Guvernului, hotărâre a consiliului județean sau a Consiliului General al Municipiului București, ori dispoziție comună a președinților consiliilor județene, și, respectiv a Primarului General al Municipiului București, când lucrările de interes local se desfășoară pe teritoriul mai multor județe și, respectiv, al municipiului București. În toate aceste cazuri, actul de declarare a utilității publice este un act juridic tipic, adoptat de unul sau mai multe organe administrative, pe baza legii și pentru executarea în concret a Legii nr. 33/1994 care a avut ca efect juridic declanșarea procedurii exproprierii pentru cauză de utilitate publică. Deși această lege nu prevede în mod expres posibilitatea atacării actului de declarare a utilității publice, natura juridică a acestui act juridic și prevederile Legii nr. 554/2004 impun concluzia că actul administrativ de declarare a utilității publice poate fi atacat de orice persoană interesată, în condițiile acestei legi a contenciosului administrativ.

Etapa măsurilor premergătoare exproprierii reprezintă cea de-a doua etapă a fazei administrative a procedurii exproprierii, care se desfășoară după declararea utilității publice și până la inițierea fazei judiciare a procedurii exproprierii, incluzând trei subetape: a formulării propunerilor de expropriere, a formulării întâmpinărilor împotriva propunerilor de expropriere și, respectiv, a contestării în fața instanței de contencios a hotărârii comisiei de soluționare a întâmpinărilor.

Propunerile de expropriere vor fi întocmite de către expropriator, care, potrivit art. 12 alin. 2 din Legea nr. 33/1994 pot fi statul, prin organismele desemnate de Guvern, pentru lucrările de interes național, și județele, municipiile, orașele și comunele, pentru lucrările de interes local.

Astfel, după declararea utilității publice, expropriatorul imobilului va executa planurile cuprinzând terenurile și construcțiile propuse spre expropriere, cu indicarea numelui proprietarilor, precum și a ofertelor de despăgubire. Aceste documente vor fi depuse la consiliul local al comunei, orașului sau municipiului pe teritoriul cărora sunt situate imobilele ce se supun aprobării pentru expropriere, în vederea consultării de către cei interesați, cu excepția documentelor lucrărilor privind apărarea țării și siguranța națională. În aceste cazuri se depune la consiliul local numai lista cu imobilele propuse exproprierii, proprietarii acestora și ofertele de despăgubire.

Propunerile de expropriere a imobilelor și procesul-verbal de cercetare prealabilă se vor notifica persoanelor fizice și juridice titulare de drepturi reale asupra imobilelor supuse exproprierii. Termenul în care trebuie făcută notificarea este de 15 zile de la publicarea actului de declarare a utilității publice.

Deși legea nu o prevede în mod expres, considerăm că există obligația implicită pentru consiliul local unde se află imobilul expropriabil, de a afișa propunerile de expropriere pentru ca acestea să poată ajunge și la cunoștința celorlalte persoane interesate, în afara proprietarilor și titularilor de alte drepturi reale, pentru că numai astfel există posibilitatea consultării acestor documente de către cei interesați, așa cum prevede art. 12 alin. l din Legea nr. 33/1994.

Formularea întâmpinării împotriva propunerilor de expropriere. Proprietarii și titularii altor drepturi reale asupra imobilelor expropriabile pot face întâmpinare cu privire la propunerile de expropriere, în termen de 45 de zile de la primirea notificării.

Întâmpinarea se depune la primarul localității pe teritoriul căreia se află imobilul, iar acesta le va înregistra și va consemna și contraofertele și celelalte pretenții ale proprietarilor și ale persoanelor titulare de alte drepturi reale, urmând ca, în termen de 30 de zile, dosarul cu toate documentele să fie înaintate la Secretariatul General al Guvernului, pentru lucrările de interes național, iar pentru cele de interes local, la consiliul județean sau la Consiliul General al Municipiului București, după caz.

Întâmpinările vor fi soluționate în termen de 30 de zile de o comisie constituită prin hotărâre a Guvernului, pentru lucrările de interes național, prin decizia delegației permanente a consiliului județean sau prin dispoziția primarului municipiului București, pentru cele de interes local.

Comisia de soluționare a întâmpinărilor va fi alcătuită din trei specialiști din domeniul de activitate în care se realizează lucrarea de utilitate publică, trei proprietari de imobile din municipiul, orașul sau comuna în care sunt situate imobilele propuse pentru expropriere, aleși prin tragere la sorți dintr-o listă de minimum 25 de proprietari, precum și primarul localității. Comisia va lucra sub conducerea unui delegat al Guvernului, în cazul lucrărilor de interes național, sau a unui delegat al consiliului județean ori al Consiliului General al Municipiului București, în cazul lucrărilor de interes local, ca președinte.

Nu pot face parte din comisie proprietarii imobilelor care sunt în cauză, rudele și afinii lor până la al patrulea grad inclusiv, persoanele care dețin funcții în administrația publică locală sau centrală și care au interes în executarea lucrărilor și nici membrii comisiei care au declarat utilitatea publică.

În situația în care proprietarii sau titularii altor drepturi reale au formulat întâmpinare, comisia de soluționare a întâmpinărilor va analiza documentele prezentate, ascultând pe cei interesați, putând cere informații și date suplimentare, la solicitarea celor care i s-au adresat sau din oficiu. Oferta expropriatorului, pretențiile proprietarilor și ale titularilor altor drepturi reale, precum, și susținerile acestora se vor formula și se vor depune în scris, consemnându-se într-un proces-verbal.

În urma deliberării, comisia poate să accepte punctul de vedere al expropriatorului sau îl poate respinge și va consemna aceasta într-o hotărâre motivată. În fața comisiei este posibilă intervenirea unei înțelegeri, situație în care comisia va consemna învoiala dintre părți, sub semnătura acestora. În situația în care întâmpinarea este admisă și comisia respinge propunerile expropriatorului, acesta are posibilitatea să revină cu noi propuneri, cu refacerea corespunzătoare a planurilor.

Contestarea hotărârii comisiei la instanța de contencios administrativ competentă în conformitate cu prevederile art. 20 din Legea nr. 33/1994, „în cazul în care și noile propuneri vor fi respinse, expropriatorul, precum și proprietarii sau celelalte persoane titulare de drepturi reale asupra imobilului propus spre expropriere pot contesta hotărârea comisiei, constituită potrivit art. 15, la Curtea de apel în raza căreia se află situat imobilul, în termen de 15 zile de la comunicare, potrivit prevederilor Legii contenciosului administrativ". Contestația adresată instanței de contencios administrativ este scutită de taxă și se soluționează de urgență și cu precădere.

Redactarea art. 20 este defectuoasă pentru că nu se înțelege care ar putea fi interesul titularilor drepturilor reale asupra imobilului să conteste hotărârea comisiei prin care noile propuneri ale expropriatorului au fost respinse pentru a doua oară.

În literatura de specialitate s-a susținut că „textul art. 20 din lege este menit să recunoască dreptul tuturor părților de a contesta în fața Curții de apel hotărârea comisiei care le este defavorabilă: expropriatorul, în cazul respingerii de către comisie a celei de-a doua propuneri de expropriere, și de titularii de drepturi reale asupra imobilelor expropriabile, în cazul admiterii propunerii de expropriere, fie că este vorba de prima sau de a doua asemenea propunere".

Faza judiciară a procedurii exproprierii se desfășoară în mai multe etape, după cum urmează:

Sesizarea instanței de judecată va fi făcută de expropriator, în cazul în care nu s-a făcut întâmpinare împotriva propunerii de expropriere sau dacă întâmpinarea formulată de proprietar sau de titularii altor drepturi reale a fost respinsă.

Sesizarea instanței de judecată se va face printr-o cerere de chemare în judecată, denumită de lege cerere de expropriere, prin care expropriatorul va chema în judecată pe proprietar sau pe posesor, precum și pe titularii altor drepturi reale asupra imobilului propus pentru expropriere.

Președintele instanței, primind cererea de expropriere, va fixa termen și va dispune citarea proprietarilor sau, după caz, a posesorilor, a altor titulari de drepturi reale sau a oricăror persoane cunoscute care pot justifica un interes legitim asupra imobilelor propuse a fi expropriate.

Soluționarea cererii de expropriere se face cu participarea obligatorie a procurorului, iar dacă una sau mai multe părți titulare de drepturi asupra imobilelor, deși legal citate, nu se prezintă, instanța va putea soluționa cauza în lipsa acestora.

Instanța competentă să soluționeze cererea de expropriere este, potrivit art. 21 din Legea nr. 33/1994, tribunalul județean sau Tribunalul Municipiului București, după caz, în raza căruia se află imobilul propus pentru expropriere.

Tribunalul județean sau Tribunalul Municipiului București va judeca cererea de expropriere ca instanță de drept civil, dispozițiile Legii nr. 33/1994 completându-se cu cele ale Codului de procedură civilă, în măsura în care nu contravin acestei legi, care nu conține alte reglementări speciale cu privire la competență.

Limitele competenței tribunalului sunt stabilite la art. 23 alin. 2 din lege, potrivit căruia instanța va verifica dacă sunt întrunite toate condițiile cerute de lege pentru expropriere și va stabili cuantumul despăgubirilor și suma cuvenită fiecărei părți din cele menționate la art. 22.

Când părțile se învoiesc în fața instanței asupra exproprierii și asupra despăgubirii, aceasta va lua act de învoială și va pronunța o hotărâre definitivă. Atunci când părțile sau numai unele dintre acestea se învoiesc doar cu privire la expropriere, dar nu și asupra despăgubirii, instanța va lua act de învoială și va stabili despăgubirea.

În cazul în care expropriatorul cere exproprierea numai a unei părți de teren sau din construcție, iar proprietarul cere instanței exproprierea totală, instanța va aprecia, în raport cu situația reală, dacă exproprierea în parte este posibilă. În caz contrar, va dispune exproprierea totală.

Stabilirea despăgubirilor nu este lăsată la aprecierea discreționară a instanței, care este obligată să aprecieze între oferta expropriatorului și pretențiile formulate de părți numai după efectuarea unei expertize.

Astfel, pentru stabilirea despăgubirilor instanța va constitui o comisie de experți compusă dintr-un expert numit de instanță, unul desemnat de expropriator și un al treilea din partea persoanelor care sunt supuse exproprierii. Comisia de experți va trebui să țină seama de criteriile de evaluare precizată de Legea nr. 33/1994.

Despăgubirea se compune din valoarea reală a imobilului și din prejudiciul cauzat proprietarului sau altor persoane îndreptățite. La calcularea cuantumului despăgubirilor, experții, precum și instanța vor ține seama de prețul cu care se vând, în mod obișnuit, imobilele de același fel în unitatea administrativ-teritorială, la data întocmirii raportului de expertiză, precum și de daunele aduse proprietarului sau, după caz, altor persoane îndreptățite, luând în considerare și dovezile prezentate de aceștia.

În situația în care, în afară de proprietar, există și alți titulari ai altor drepturi reale, experții vor defalca despăgubirile cuvenite proprietarului de cele ce se cuvin titularilor de alte drepturi reale.

În cazul exproprierii parțiale, dacă partea de imobil rămasă neexpropriată va dobândi un spor de valoare ca urmare a lucrărilor ce se vor realiza, experții vor putea propune instanței o eventuală reducere numai a daunelor.

Concluziile comisiei de experți nu obligă instanța să le însușească automat, aceasta având posibilitatea să compare rezultatul expertizei cu oferta expropriatorului și cu pretențiile titularilor de drepturi reale asupra bunurilor expropriabile.

Singura limitare a instanței constă în faptul că, potrivit art. 27 alin. 2 din Legea nr. 33/1994, despăgubirea acordată de către instanță nu va putea fi mai mică decât cea oferită de expropriator și nici mai mare decât cea solicitată de expropriat sau de altă persoană interesată.

Hotărârea instanței și căile de atac împotriva acesteia

Hotărârea pronunțată de instanța civilă – Secția civilă a tribunalului județean sau a Tribunalului București – va putea fi o hotărâre definitivă prin care se ia act de învoiala intervenită între părți cu privire la expropriere, cât și cu privire la despăgubire.

Atunci când părțile sau numai unele dintre acestea se învoiesc doar cu privire la expropriere, dar nu și asupra despăgubirii, instanța va lua act de învoială, stabilind despăgubirea potrivit celor arătate la punctul anterior.

În situația în care între părți nu se realizează o învoială, nici integral și nici parțială, hotărârea instanței prin care se va pune capăt litigiului va cuprinde dispoziții în legătură cu admiterea cererii de expropriere, stabilirea despăgubirilor pentru proprietar și ceilalți titulari ai altor drepturi reale, precum și, eventual, dispoziții referitoare la situația chiriașilor, a creditorilor ipotecari, etc. Hotărârea astfel pronunțată, potrivit art. 23 alin. 3 din Legea nr. 33/1994, este supusă căilor de atac prevăzute de lege, adică apelului și recursului.

4.3.4 Efectele juridice ale exproprierii

Așa cum am precizat încă de la începutul acestei secțiuni, exproprierea este o operațiune juridică complexă care antrenează efecte juridice complexe de drept administrativ și de drept civil, ce se vor produce imediat sau ulterior.

Efectele juridice imediate se vor produce atât în planul raporturilor obligaționale, cât și în planul drepturilor reale.

Efectele din sfera raporturilor obligaționale se vor produce ca o condiție a transferului dreptului de proprietate. Astfel, potrivit art. 28 alin. 1 din Legea nr. 33/1994, transferul dreptului de proprietate asupra bunurilor supuse exproprierii în patrimoniul expropriatorului se produce îndată ce obligațiile impuse lui prin hotărâre judecătorească au fost îndeplinite. Deci, primul efect care se produce este în legătură cu despăgubirea stabilită și executarea acesteia. Astfel, expropriatorul, în calitate de debitor, va trebui să achite persoanelor îndreptățite, în calitate de creditori, despăgubirile convenite sau stabilite de instanță.

Potrivit art. 30 din Legea nr. 33/1994, plata despăgubirilor se va face în orice mod convenit între părți, iar în lipsa acordului părților, instanța va hotărî, stabilind și termenul de plată, care nu va depăși 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii.

În situația în care există creditori privilegiați sau alți creditori stabiliți prin hotărâre judecătorească, aceștia vor fi plătiți din drepturile cuvenite cu titlu de despăgubire. Pentru plata lor, suma se va consemna de către expropriator, urmând să fie împărțită potrivit legii civile.

Al doilea efect al exproprierii se va produce în situația existenței unor chiriași sau a altor persoane care ocupă legal imobilul supus exproprierii. Astfel, potrivit art. 29 alin. l din Legea nr. 33/1994, orice locațiune încetează de drept la data rămânerii definitive a hotărârii de expropriere.

Dacă au fost expropriate clădiri cu destinație de locuință, evacuarea persoanelor care le ocupă în mod legal în calitate de proprietari și a chiriașilor al căror contract de închiriere a fost legal perfectat, înainte de înscrierea lucrării în planurile urbanistice și de amenajare a teritoriului, nu se va putea face decât după asigurarea de către expropriator a spațiului de locuit, potrivit legii, la cererea acestor persoane, în modalitatea prevăzută în hotărârea judecătorească de expropriere.

Efectele produse în sfera drepturilor reale vor fi enumerate în continuare.

Nașterea dreptului de proprietate publică și intrarea bunului expropriat în domeniul public al statului sau al unităților administrativ-teritoriale este cel mai important efect al exproprierii prin stingerea dreptului de proprietate privată.

Într-adevăr, dobândirea dreptului de proprietate publică pe calea și ca efect al exproprierii este unul dintre modurile expres prevăzute de art. 7 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia.

Legea nr. 33/1994, la art. 28 alin. l, folosește termenul de transfer, prevăzând că transferul dreptului de proprietate asupra bunurilor supuse exproprierii în patrimoniul expropriatorului se produce îndată ce obligațiile impuse lui prin hotărâre judecătorească au fost îndeplinite, dar folosirea acestui termen nu are acoperire, nefiind posibilă efectuarea unui transfer al unui drept care s-a stins – dreptul de proprietate privată.

De aceea, considerăm că, în mod corect s-a susținut în literatura de specialitate că hotărârea judecătorească definitivă este un act juridic constitutiv al dreptului de proprietate publică în favoarea expropriatorului – statul sau unitățile administrativ-teritoriale.

Punerea în posesie a expropriatorului este efectul juridic subsecvent nașterii dreptului de proprietate publică și dobândirii sale de către expropriator, care se produce după eliberarea titlului executoriu, adică a hotărârii definitive de expropriere, învestită cu formula executorie. Astfel, potrivit art. 31 alin. l din Legea nr. 33/1994, eliberarea titlului executoriu și punerea în posesie a expropriatorului vor putea fi făcute numai pe baza unei încheieri a instanței, care constată îndeplinirea obligațiilor privind despăgubirea, nu mai târziu de 30 de zile de la data plății acesteia.

De la regula punerii în posesie în termen de cel mult 30 de zile de la data plății despăgubirii, există două excepții.

Prima excepție are în vedere punerea în posesie asupra terenurilor cultivate sau a celor cu plantații care se va face numai după ce recolta a fost culeasă, cu excepția cazului în care în valoarea despăgubirii a fost cuprinsă și valoarea estimativă a recoltei neculese.

A doua excepție are în vedere existența unui caz de extremă urgență impusă de executarea imediată a unor lucrări ce interesează apărarea țării, ordinea publică și siguranța națională, și în caz de calamități naturale, când instanța, stabilind că utilitatea publică este declarată, poate dispune prin hotărâre punerea de îndată în posesie a expropriatorului, cu obligația pentru acesta de a consemna în termenul de 30 de zile, pe numele expropriaților, sumele stabilite drept despăgubire, potrivit procedurii prevăzute.

Efectele juridice ulterioare ale exproprierii au ca izvor fapte juridice care survin după finalizarea acestei operațiuni juridice, legate de neutilizarea imobilului în scopul pentru care a fost expropriat.

Retrocedarea imobilului expropriat poate surveni în condițiile art. 35 din Legea nr. 33/1994, potrivit căruia dacă bunurile imobile expropriate nu au fost utilizate în termen de un an potrivit scopului pentru care au fost preluate de la expropriat, respectiv lucrările nu au fost începute, foștii proprietari pot că ceară retrocedarea lor, dacă nu s-a făcut o nouă declarare de utilitate publică.

Dreptul de retrocedare se naște în favoarea fostului titular al dreptului de proprietate, în situația în care imobilul respectiv a rămas neutilizat o perioadă mai mare de un an, în sensul că lucrările de utilitate publică nu au fost începute în acest termen.

Cererea de retrocedare se va adresa tribunalului, care, verificând temeiurile acesteia, va putea dispune retrocedarea. Într-o asemenea situație, prețul imobilului se va stabili ca și în situația exproprierii și nu poate fi mai mare decât despăgubirea actualizată.

Art. 36 din Legea nr. 33/1994 nu conține nicio referire la instant competentă, dar, evident, este vorba de tribunalul competent să judece și cererea de expropriere. În cazul în care cererea de retrocedare este admisă, iar hotărârea rămâne definitivă și irevocabilă, în vederea executării acesteia, expropriatorul este obligat să procedeze, în prealabil, la trecerea imobilului respectiv din domeniul public în domeniul privat, întrucât bunurile proprietate publică sunt inalienabile, chiar și pentru situația punerii în executare a unei hotărâri judecătorești.

Legea nu prevede, ca o condiție a sesizării instanței de retrocedare, ca fostul proprietar să adreseze o cerere directă autorității publice expropriatoare, dar considerăm că o astfel de cerere nu este exclusă, după cum nu este exclusă nici posibilitatea ca retrocedarea să fie realizată pe baza unei înțelegeri între fostul proprietar și fostul expropriator.

Într-o astfel de situație, când realizarea lucrărilor de utilitate publică nu mai este oportună sau lucrarea și-a pierdut caracterul de utilitate publică (spre exemplu, construcția unei școli într-o localitate care, între timp, a fost strămutată pe un alt amplasament), expropriatorul, prin organele sale executiv-administrative, va admite cererea fostului proprietar și va dispune retrocedarea imobilului expropriat, pe calea unui act administrativ similar celui prin care a declarat utilitatea publică, după ce, în prealabil, s-a realizat trecerea bunului respectiv în domeniul privat.

Prin același act administrativ, expropriatorul va stabili și prețul de retrocedare a imobilului, care nu va putea fi mai mare decât cuantumul actualizat al despăgubirii.

Dreptul de prioritate la înstrăinare este reglementat la art. 37 din Legea nr. 33/1994, potrivit căruia în cazul în care lucrările pentru care s-a făcut exproprierea nu s-au realizat, iar expropriatorul dorește înstrăinarea imobilului, expropriatul – fost proprietar – are un drept prioritar la dobândire, la un preț ce nu poate fi mai mare decât despăgubirea actualizată. În acest scop, expropriatorul se va adresa în scris fostului proprietar, iar dacă acesta nu optează pentru cumpărare sau dacă nu răspunde expropriatorului în termen de 60 de zile de la primirea notificării, acesta din urmă poate dispune de imobil.

Este evident că, deși legea nu o spune expres, înainte de a face demersurile pentru înstrăinarea bunului imobil expropriat, proprietarul-expropriator va trebui să parcurgă procedura trecerii acelui bun din domeniul public în domeniul privat, pentru că numai un bun deținut în proprietate privată poate fi înstrăinat în condițiile art. 37 din lege.

Dreptul de prioritate la închiriere este prevăzut în favoarea fostului proprietar al imobilului expropriat. Astfel, potrivit art. 34 din Legea nr. 33/1994, dacă imobilul expropriat este oferit pentru închiriere, înaintea utilizării lui în scopul pentru care a fost expropriat, iar expropriatul este în situația de a-l utiliza, el are un drept de prioritate pentru a-i fi închiriat în condițiile legii.

Am considerat necesară prezentarea pe larg a efectelor exproprierii, inclusiv a efectelor ulterioare exproprierii, fiind vorba de situații juridice reglementate de Legea nr. 33/1994, care privesc bunuri intrate în domeniul public al statului sau al unităților administrativ-teritoriale supuse regimului juridic de drept administrativ.

Rechizițiile în interes public

Rechizițiile reprezintă un mod special și excepțional prin care un bun mobil sau imobil se poate transfera din proprietate privată în proprietate sau în folosință publică în scopul apărării țării, ordinii publice și siguranței statului, ori a efectuării în condiții optime a mobilizării parțiale sau generale, a concentrărilor sau aplicațiilor, precum și în alte cazuri prevăzute de lege. Sediul materiei îl reprezintă Legea nr. 132/1997 privind rechizițiile de bunuri și prestările de servicii în interes public.

Rechiziția este un procedeu de dobândire forțată a unor bunuri ale particularilor și are următoarele trăsături specifice care îl deosebesc de expropriere:

Rechizițiile sunt determinate de un scop cu totul special, cauzat de necesitatea apărării țării ori a prevenirii sau înlăturării urmărilor unor dezastre, pe perioada declarării mobilizării generale sau parțiale, ori a stării de război, a stării de asediu sau de urgență și în caz de concentrări, exerciții și antrenamente destinate în acest scop, în timp ce exproprierile se fac numai pentru cauză de ,,utilitate publică” aceasta putând interesa numai o colectivitate restrânsă (o comună, un oraș sau un județ);

Cererea pentru rechiziție se face numai de autoritățile care au atribuții în domeniile care privesc apărarea țării, ordine publică și siguranța statului, în timp ce cererea de expropriere se poate face și de alte autorități publice, inclusiv cele ale administrației publice locale;

Bunurile rechiziționate sunt preluate numai în folosință temporară, cu excepția celor consumptibile și perisabile (care se preiau definitiv), ele urmând a fi restituite la încetarea cauzei care a impus-o sau a termenului stabilit, în timp ce în cazul exproprierii bunurile intră în proprietatea publică pe timp nedeterminat;

Rechizițiile pot avea ca obiect atât bunuri mobile cât și imobile ori prestări de servicii, în timp ce exproprierea privește numai bunuri imobile;

În cazul rechizițiilor, bunurile intră chiar și numai temporar în domeniul public al statului, în timp ce bunurile expropriate pot intra și în domeniul public al comunelor, orașelor și județelor;

Procedura de rechiziționare este mult mai simplă, dat fiind scopul în vederea căruia se efectuează și se finalizează printr-un act administrtiv de autoritate (ordin de predare), nu prin hotărâre judecătorească, așa cum se procedează în cazul exproprierii;

Plata despăgubirilor pentru bunul rechiziționat se face, de regulă, după predarea bunului, nu în prealabil, ca în cazul exproprierii.

Sunt și alte trăsături specifice care caracterizează rechizițiile ca măsură excepțională ce se poate lua în împrejurări excepționale și care vor rezulta, implicit, din cele ce urmează.

Regimul juridic al rechizițiilor este stabilit, așa cum am menționat, prin Legea nr. 132/1997 și prin Hotărârea de Guvern nr. 11/1998 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 132/1997.

Potrivit legii, rechizițiile sunt definte ca fiind măsura excepțională prin care organele autorității publice împuternicite prin lege obligă agenții economici, instituțiile publice și alte persoane juridice și fizice la cedarea temporară a unor bunuri mobile sau imobile, ori la prestarea unor servicii.

Aceste bunuri sunt puse la dispoziția forțelor destinate apărării naționale sau a autorităților publice, la declararea mobilizării generale sau parțiale, ori a stării de război, la instituirea stării de asediu sau a stării de urgență, precum și în caz de concentrări, exerciții și antrenamente de mobilizare ori pentru prevenirea sau înlăturarea urmărilor unor dezastre. Măsura rechiziționării se ia în scopul asigurării bunurilor necesar, a forței de muncă și a cazării persoanelor, pe perioada în care durează evenimentele care au determinat-o.

Bunurile consumptibile și cele perisabile pot fi rechiziționate definitiv, cu plata despăgubirilor legale. Legea precizează în mod expres bunurile care pot fi rechiziționate (art. 4) și pe cele care nu pot fi rechiziționate (art. 31), precum și persoanele care pot fi chemate să presteze servicii în interes public (cele apte de muncă având vârsta peste 16 ani, până la 55 ani femeile și 60 ani bărbații) și cele scutite de această obligație – art. 8 și, respectiv, art. 32.

Măsura rechiziționării se dispune prin:

Decretul Președintelui României, când se declară mobilizarea generală sau parțială, ori a stării de război, precum și la instituirea stării de asediu sau a stării de urgență;

Hotărârea Consiliului Suprem de Apărare a țării, în caz de concentrări, exerciții și antrenamente de mobilizare;

Prin hotărâre a Guvernului sau prin ordine ale prefecților în cazul prevenirii, localizării și înlăturării unor dezastre.

Autoritățile administrației publice au obligația să asigure efectuarea rechizițiilor de bunuri și chemarea persoanelor pentru prestări de servicii în interes public, iar agenții economici și instituțiile publice sunt obligate să țină evidența bunurilor care pot fi rechiziționate și să le mențină în stare tehnică de bună funcționare, precum și a persoanelor care pot fi chemate să presteze servicii în interes public. Bunurile se rechiziționează pe baza ordinului de predare, iar la predarea bunului, se încheie un proces-verbal care, pe lângă datele de identificare a bunului, este trecută și valoarea bunului la data rechiziției.

Pentru stabilirea cantităților, aprețurilor și a tarifelor bunurilor rechiziționate și rezovarea litigiilor care derivă din executarea rechizițiilor, la nivelul județelor și a municipiului București se constituie, în subordinea prefectului, comisia mixtă de rechiziție, în componența prevăzută de lege, iar la nivel central, în subordinea Guvernului, Comisia de Rechiziții, în structura stabilită de lege. Legea precizează și atribuțiile acestor comisii.

În principiu, bunurile rechiziționate se restituie celor la care au fost rechiziționate. Pe perioada rechiziției, aceștia sunt scutiți de impozite și taxe pentru bunurile respective. Dacă bunurile au suferit degradări sau devalorizări, proprietarii au dreptul la despăgubiri.

Față de cele de mai sus se poate aprecia că rechizițiile reprezintă un mod cu totul special de intrare a unor bunuri în domeniul public. Caracterul special este dat prin faptul că bunurile sunt preluate de stat numai în folosință și numai pentru o anumită perioadă, după care ele vor fi restituit. Pe această perioadă, proprietarul lor și-a piedut atributele dreptului de proprietate, care au fost transferate statului. Prin măsura rechiziționării statul însă nu a dobândit decât dreptul de posesie și de folosință asupra bunurilor rechiziționate, nu și dreptul de dispoziție juridică, el fiind obligat să restituie bunurile rechiziționate.

4.4.1 Natura juridică a rechiziției

Rechiziția este reglementată de dispozițiile Legii nr. 132/1997 privind rechizițiile de bunuri și prestările de servicii în interes public și de Normele metodologice de aplicare a Legii privind rechizițiile de bunuri și prestările de servicii în interes public aprobate prin H.G. nr. 219/2005.

Legea definește rechiziția ca fiind o măsură cu caracter excepțional prin care autoritățile publice împuternicite prin lege obligă agenții economici, instituțiile publice, precum și alte persoane fizice și juridice la cedarea temporară a unor bunuri mobile sau imobile, în condițiile legii.

În doctrina administrativă, rechiziția a fost definită ca un procedeu de dobândire forțată de către administrație a bunurilor aparținând agenților economici, instituțiilor publice, ori altor persoane juridice și fizice, prin cedarea unor prerogative ale dreptului de proprietate asupra bunurilor respective, în mod unilateral, în circumstanțe speciale, în care interesele generale ale statului o reclamă.

În doctrina de drept civil, rechiziția a fost prezentată ca o limitare legală a exercițiului dreptului de proprietate privată, fie prin afectarea temporară a atributului folosinței bunului, fie prin însăși încetarea dreptului de proprietate privată asupra bunurilor mobile consumabile sau perisabile, dar, în ambele situații, cu plata de despăgubiri, în condițiile legii.

Considerăm că, din punctul de vedere al dreptului administrativ, rechiziția reprezintă o operațiune juridică de drept public, având ca scop extinderea domeniului statului sau unităților administrativ-teritoriale, în situații excepționale, prin preluarea temporară a folosinței și, uneori, a proprietății unor bunuri mobile și imobile aparținând domeniului privat al agenților economici, instituțiilor publice sau altor persoane juridice și fizice, cu plata unor despăgubiri. Din această perspectivă, esențial pentru calificarea naturii juridice a acestei operațiuni de drept public este extinderea regimului juridic domenial asupra unor bunuri mobile și imobile aparținând, de regulă, domeniului privat al particularilor, persoane juridice și persoane fizice, în scopul realizării interesului general al colectivității naționale sau al colectivităților locale, aflate în situații excepționale. Astfel, limitarea temporară a dreptului de proprietate privată, prin lipsirea titularului său de atributul folosinței, reprezintă o consecință, un efect subsecvent, iar nu o trăsătură caracteristică esențială care să contureze natura juridică a rechiziției ca operațiune juridică de drept public.

Situațiile excepționale care obligă organele executiv-administrative să dispună și să aplice rechiziția unor bunuri mobile și imobile survin la declararea mobilizării parțiale sau totale a forțelor armate ori a stării de război, la instituirea stării de asediu sau de urgență, precum și pentru prevenirea, localizarea, înlăturarea urmărilor unor dezastre, cât și pe timpul acestor situații.

4.4.2 Subiectele raportului juridic de rechiziție

Raportul juridic de rechiziție este un raport juridic de drept administrativ, în cadrul căruia subiectul activ impune subiectelor pasive să predea folosința temporară și, în cazul bunurilor consumabile și perisabile, proprietatea unor bunuri mobile sau imobile aflate în proprietatea sau deținerea legală a acestora, cu plata unor despăgubiri.

Subiectele active ale raportului juridic de rechiziție sunt, potrivit art. 2 alin. l din Legea nr. 132/1997, forțele destinate apărării naționale sau autoritățile publice.

Subiectele pasive ale raportului juridic de rechiziție pot fi agenții economici, instituțiile publice, precum și alte persoane juridice și fizice care sunt proprietarii sau deținătorii legali ai bunurilor ce fac obiectul rechiziției.

4.4.3 Obiectul raportului juridic de rechiziție

În funcție de situația excepțională produsă și de nevoile autorităților implicate în activitățile de înlăturare a situației respective și a urmărilor acesteia, pot fi supuse operațiunii de rechiziționare atât bunurile mobile, cât și cele imobile, ai căror proprietari sau deținători legali vor fi obligați să le cedeze folosința în favoarea autorităților competente.

Potrivit art. 5 din Legea nr. 132/1997, pot fi rechiziționate: mijloacele de transport cu tracțiune animală, auto, feroviare, aeriene și navale; instalațiile portuare și dane; sistemele, instalațiile și tehnica de aerodrom, de comunicații și de telecomunicații; sursele de alimentare energetice; tehnica de calcul; tehnica și materialele topografice, tipografice, audiovizuale, de construcții și de căi ferate; carburanți-lubrifianți, utilajele și materialele pentru transportul și depozitarea acestora; clădirile; terenurile; piesele de schimb și materialele pentru întreținere și reparații; utilajele și materialele pentru dotarea atelierelor de reparații; articolele de echipament, de protecție, de regie, de gospodărie și de igienă personală; alimentele și materialele pentru preparat, servit, distribuit și transportat hrana; animalele; furajele; tehnica, aparatura și materialele sanitar-veterinare.

Așa după cum am amintit deja, bunurile vor fi rechiziționate de la proprietarii sau deținătorii lor legali, care sunt obligați să predea bunurile respective într-o stare tehnică corespunzătoare folosirii lor în scopul pentru care sunt achiziționate, însoțite și de echipamentele aferente, fără de care nu ar putea fi utilizate.

În ceea ce privește imobilele, proprietarii sau deținătorii cu orice titlu ai acestora, sunt obligați, potrivit art. 7 alin. 2 din Legea nr. 132/1997, să le pună la dispoziție cu utilitățile existente la data rechiziției.

Potrivit art. 31 din lege, nu sunt supuse rechiziționării următoarele categorii de bunuri: obiectele de uz personal și de gospodărie casnică; bunurile personale strict necesare exercitării profesiei sau ocupației, prin care persoana respectivă își asigură existența; vehiculele cu tracțiune animală sau mecanică aparținând invalizilor, văduvelor de război și orfanilor minori; părțile din imobilele strict necesare ocupanților; clădirile penitenciarelor și ale școlilor speciale de muncă și reeducare; bunurile caselor și căminelor de copii, de handicapați și de bătrâni; bunurile din patrimoniul cultural – național sau internațional; bunurile care aparțin bisericilor, mănăstirilor sau caselor de rugăciuni ale cultelor sau ale asociațiilor religioase, recunoscute de stat, necesare pentru exercitarea cultului, precum și locuințele monahilor; cantitățile de cereale, alimente, legume și fructe necesare consumului proprietarului și al familiei sale, semințele necesare însămânțărilor, precum și animalele de reproducție și animalele matcă; bunurile aflate în rezervele materiale naționale și în rezerva de mobilizare, constituite potrivit dispozițiilor legale; bunurile misiunilor diplomatice și ale oficiilor consulare străine; bunurile aparținând persoanelor juridice și fizice străine, domiciliate sau cu reședința ori cu sediul pe teritoriul României, care, prin acorduri internaționale, sunt exceptate de la rechiziții; materialele sanitar-farmaceutice necesare tratamentului bolnavilor cronici, care fac dovada acestei situații.

4.4.4 Procedura aplicării măsurii rechiziționării

Rechiziționarea de bunuri se dispune:

La declararea mobilizării parțiale sau totale, precum și a stării de război, prin decretul de declarare emis de Președintele României;

La instituirea stării de asediu sau de urgență, prin decretul de instituire emis de Președintele României;

În cazul prevenirii, localizării și înlăturării urmărilor unor dezastre, prin hotărâre a Guvernului sau prin ordine ale prefecților.

Executarea măsurii rechiziționării se face de către centrele militare județene și al municipiului București, în caz de mobilizare sau război, precum și de către prefect, pentru prevenirea, localizarea și înlăturarea urmărilor unor dezastre. Rechiziționarea navelor, a mijloacelor plutitoare și portuare se face de către Statul Major al Forțelor Navale.

Rechiziționarea aeronavelor, instalațiilor și tehnicii de aerodrom se face de către Statul Major al Forțelor Aeriene. În mod excepțional, în timp de război, orice comandant de subunitate sau unitate militară similară sau superioară batalionului, care, în luptă, acționează independent, este autorizat să hotărască rechiziționarea de bunuri, numai prin autoritățile administrației publice locale și cu asumarea răspunderii proprii.

Bunurile rechiziționate se preiau numai pe baza ordinului de predare emis de autoritățile militare enumerate mai sus.

Ordinul de predare a bunurilor ce se rechiziționează va cuprinde, obligatoriu, denumirea autorității militare emitente și a unității beneficiare, temeiul legal al rechiziției, datele de identificare a bunurilor, a proprietarului sau a deținătorului acestora, precum și mențiunile despre locul și termenul predării bunurilor. Acest ordin se înmânează proprietarului sau deținătorului legal de către delegatul centrului militar, al autorităților administrației publice locale, al poliției sau al unității beneficiare, după caz.

La predarea bunurilor rechiziționate se încheie un proces-verbal în care sunt înscrise, pe lângă datele de identificare, menționate în ordinul de predare, starea și valoarea bunurilor la data rechiziției.

În ceea ce privește aeronavele, navele și instalațiile de aeroport și portuare, acestea vor fi preluate, împreună cu echipajele și personalul care le deservesc, iar mijloacele de transport auto și tehnica de construcții, cu șoferii și, respectiv, cu mecanicii conductori.

Dacă este vorba de alte bunuri, care nu pot fi folosite decât numai cu personal calificat, acestea vor fi preluate, de asemenea, împreună cu personalul care le deservește.

Pentru stabilirea cantităților de bunuri rechiziționabile, a despăgubirilor, precum și pentru soluționarea litigiilor care derivă din executarea rechizițiilor au fost înființate prin lege și funcționează:

Comisii mixte de rechiziții la nivel județean și al municipiului București, ce stabilesc cantitățile de bunuri ce pot fi rechiziționate pe localități, agenți economici, instituții publice și alte persoane juridice și adoptă hotărârea în acest sens pe care o comunică persoanelor juridice cărora li s-au stabilit obligații de rechiziție de bunuri.

Comisia Centrală de Rechiziții, ca organ de pregătire și executare a rechizițiilor, aflată în subordinea Guvernului, care analizează și rezolvă contestațiile la hotărârile comisiilor mixte de rechiziții.

4.4.5 Regimul actelor juridice privind rechizițiile

În cursul inițierii, derulării și finalizării operațiunilor de rechiziționare a bunurilor mobile și imobile, organele competente emit mai multe categorii de acte juridice.

Astfel, rechiziționarea se dispune prin:

Decret emis de Președintele României pentru declararea mobilizării parțiale sau totale;

Decret emis de Președintele României pentru instituirea stării de asediu sau de urgență;

Hotărâre a Guvernului sau ordine ale prefecților, adoptate și, respectiv, emise pentru prevenirea, localizarea și înlăturarea urmărilor unor dezastre.

De asemenea, bunurile se rechiziționează în baza ordinelor de predare emise de autoritățile militare prevăzute la art. 6 din Legea nr. 132/1997, care sunt urmate de procesele-verbale de predare-primire a bunurilor rechiziționate.

Toate aceste acte juridice sunt emise sau adoptate de organe ale puterii executiv-administrative, în baza Legii nr. 132/1997 și pentru organizarea executării acesteia (decretele pentru declararea mobilizării sau pentru instituirea stării de asediu sau de urgență, hotărârile Guvernului sau ordinele prefecților pentru prevenirea, localizarea sau înlăturarea urmărilor unor dezastre) sau pentru aplicarea în concret a ei (ordinele de rechiziționare și predare a bunurilor rechiziționate), având astfel caracterul unor acte administrative tipice.

Potrivit alin. 3 al art. 5, intitulat Actele nesupuse controlului și limitele controlului, din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu sau al celei de urgență, cele care privesc apărarea și securitatea națională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum și pentru înlăturarea consecințelor calamităților naturale, epidemiilor și epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere.

Deci, actele administrative prezentate mai sus vor putea fi atacate la instanțele de contencios administrativ competente numai pentru exces de putere.

O altă categorie de acte juridice o reprezintă hotărârile adoptate de Comisia Centrală de Rechiziții în temeiul art. 24 alin. 4 din Legea nr. 132/1997, prin care rezolvă contestațiile formulate de persoanele juridice împotriva hotărârilor prin care comisiile mixte stabilesc în sarcina lor obligații de rechiziții de bunuri.

Legea nr. 132/1997 nu conține reglementări din care să rezulte natura juridică a acestor hotărâri și nici posibilitatea contestării lor în justiție, dar considerăm că acestea sunt acte administrative, hotărârile Comisiei Centrale de Rechiziții fiind adoptate în soluționarea unei căi administrative de atac, astfel că sunt incidente prevederile generale ale Legii nr. 554/2004.

Apreciem că aceste acte administrative nu intră în categoria actelor administrative la care se referă art. 5 alin. 3 din Legea nr. 554/2004, nefiind emise pentru aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu sau al celei de urgență, cele care privesc apărarea și securitatea națională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum și pentru înlăturarea consecințelor calamităților naturale, epidemiilor și epizootiilor. Aceste acte sunt adoptate în legătură cu stabilirea și respectarea cantităților de bunuri rechiziționabile, astfel că pot fi atacate în fața instanței de contencios administrativ potrivit reglementărilor generale ale Legii contenciosului administrativ.

4.4.6 Restituirea bunurilor rechiziționate și stabilirea despăgubirilor cuvenite proprietarilor

La îndeplinirea termenelor sau la încetarea cauzelor care au determinat rechiziția, bunurile se restituie celor de la care au fost rechiziționate, cu proces-verbal de restituire, fiind acordate și despăgubirile legale pentru bunurile rechiziționate.

Astfel, pentru bunurile neconsumabile rechiziționate, despăgubirile se acordă astfel:

Prin chirie, a cărei modalitate de calcul se stabilește prin hotărâre a Guvernului;

Prin acordarea diferenței de valoare corespunzătoare, pentru bunurile care se restituie cu degradări majore;

Prin acordarea unui bun similar sau prin plata contravalorii bunului, stabilită în funcție de starea tehnică și de gradul de uzură la momentul rechiziționării, în cazul în care, din motive obiective, nu mai poate fi restituit.

Pentru bunurile consumptibile, despăgubirile se acordă prin achitarea la prețul pieței în momentul preluării, conform măsurilor dispuse în împrejurări excepționale de către Guvern, potrivit legii.

Metodologia, cadrul de organizare și criteriile de evaluare a despăgubirilor, pe categorii de bunuri, se stabilesc prin hotărâre a Guvernului.

Plata despăgubirilor se face:

De către ministere și celelalte autorități publice în folosul cărora s-au efectuat rechizițiile sau prestările de servicii în interes public, din fondurile cu această destinație puse la dispoziție de la bugetul de stat, ori din alte fonduri constituite potrivit legii, în cazul stării de război, de mobilizare, de asediu sau de urgență;

De către autoritățile administrației publice, din bugetele locale sau de la bugetul de stat, pentru prevenirea, localizarea și înlăturarea urmărilor unor dezastre.

În vederea efectuării plății despăgubirilor, este necesar ca persoanele ale căror bunuri au fost rechiziționate să prezinte procesul-verbal la lichidare, operațiune care se face în timpul și prin modalitățile de plată stabilite prin hotărâre a Guvernului. Neprezentarea procesului-verbal de rechiziție la lichidare, în termen de trei ani de la publicarea în Monitorul Oficial al României a datei începerii plății, are ca urmare pierderea dreptului la despăgubiri, pentru bunurile rechiziționate.

Contestațiile privind prețurile practicate, valoarea de despăgubire a bunurilor rechiziționate înscrise în documentele oficiale și a modului de achitare a acestora se adresează comisiei mixte de rechiziții, în cel mult 90 de zile de la data încheierii procesului-verbal de restituire.

Hotărârile comisiei mixte de rechiziții pot fi contestate, în cel mult 90 de zile de la primirea lor, la Comisia Centrală de Rechiziții, care, în cazul admiterii contestației, în hotărârea pronunțată, fixează prețul care urmează a fi achitat.

Hotărârea Comisiei Centrale de rechiziții poate fi atacată în justiție, de către persoanele interesate, în cel mult 30 de zile de la primirea acesteia, care este un termen de decădere.

Considerăm că formularea folosită de legiuitor la art. 30 alin.3 din Legea nr. 132/1997, potrivit căruia „hotărârea Comisiei Centrale de Rechiziții poate fi atacată în justiție", face trimitere la instanțele de drept comun în raport cu natura și regimul juridic aplicabil actului juridic atacat. Or, este evident că hotărârea prin care Comisia Centrală de Rechiziții soluționează o contestație împotriva hotărârii comisiei mixte de rechiziții este un act administrativ adoptat într-o cale administrativă de atac, fiind supusă regimului juridic de drept administrativ al Legii nr. 554/2004.

În situația în care legiuitorul ar fi urmărit ca un litigiu de natură administrativă să fie sustras competenței instanțelor de drept comun în această materie, ar fi făcut-o printr-o dispoziție expresă, așa după cum a procedat în alte cazuri (spre exemplu, acțiunea având ca obiect contestarea hotărârii Comisiei județene de aplicare a Legii nr. 18/1991, dată în competența judecătoriei în raza căreia se află terenul litigios).

Trecerea unor bunuri din domeniul privat în domeniul public, pentru cauza de utilitate publică

Legea privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, nr. 213/1998, prevede și posibilitatea trecerii unor bunuri din domeniul privat în domeniul public, reglementând mai multe situații, ca și condițiile în care poate avea loc o asemenea operație juridică. În toate cazurile, măsura trebuie să fie fundamentată pe ceea ce lege numește ,,cauză de utilitate publică”.

Când este vorba de trecerea unor bunuri din domeniul privat al statului sai al unităților administrativ-teritoriale în domeniul public al acestora, măsura poate fi luată, după caz, numai prin hotărâre a Guvernului, a consiliului județean sau a consiliului local, după caz. Această hotărâre poate fi atacată la instanța de contencios administrativ competentă în a cărei rază teritorială se află bunul.

Când bunul face parte din patrimoniul unei societăți comerciale la statul sau o unitate administrativ-teritorială este acționar, trecerea în domeniul public a unui bun se poate face numai cu plată și cu acordul adunării generale a acționarilor societății comerciale respective. În lipsa acestui acord, bunul respectiv poate fi trecut în domeniul public numai prin procedura exproprierii pentru cauză de utilitate publică și după o justă și prealabilă despăgubire.

Trecerea unui bun din domeniul public al statului în domeniul public al unei unități administrativ-teritoriale se poate face la cererea consiliului județean sau, după caz, a celui local, prin hotărâre a Guvernului.

Când este vorba de trecerea unui bun din domeniul public sau privat al unei unități administrativ-teritoriale, în domeniul public al statului, măsura se ia, la cererea Guvernului, prin hotărâre a consiliului județean sau a consiliului local, după caz.

În ceea ce privește încetarea dreptului de proprietate publică, art. 10 al Legii nr. 213/1998 consacră două modalități:

În cazul în care bunul a pierit;

În cazul în care bunul a trecut în domeniul privat.

CAPITOLUL V

REGIMUL JURIDIC AL DOMENIULUI PUBLIC

AL UNITĂȚILOR ADMINISTRATIV-TERITORIALE

Regimul juridic al domeniului public

Regimul juridic al domeniului public desemneză anasmblul regulilor care se aplică bunurilor aparținând domeniului public al statului și unităților administrativ-teritoriale, pe de o parte, precum și raporturile juridice care se stabilesc între acești titulari ai dreptului de proprietate publică și particulari (persoane fizice sau/și juridice) cu privire la aceste bunuri, pe de altă parte.

Odată cu fundamentarea unui nou concept de domenialitate publică, doctrina și jurisprudența au admis că domeniului public îi sunt aplicabile și alte reguli specifice, care ulterior și-au găsit și reglementarea legală în Capitolul II al Legii nr. 213/1998, art.7-17.

Potrivit dispozițiilor art. 136 alin. 4 din Constituția Romîniei, bunurile proprietate publică sunt inalienabile. În condițiile legii, ele pot fi date în administrarea regiilor autonome ori a instituțiilor publice sau pot fi concesionate ori închiriate.

Bunurile domeniului public al unităților administrativ-teritoriale sunt supuse unui regim derogaoriu de la dreptul comun. Caracterele juridice specifice sunt inalienabilitatea, imprescriptibilitatea și insesizabilitatea.

Regimul juridic al bunurilor aparținând proprietății publice este stabilit de art. 136 alin. 4 din Constituție și de alte acte normative. Astfel, Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, care în art. 5 alin.1 stipulează că: ,,Regimul juridic al dreptului de proprietate publică este reglementat de prezenta lege, dacă prin legi organice speciale nu se dispune astfel”, Capitolul II al legii fiind intitulat chiar ,,Regimul juridic al proprietății publice”, de art. 122 al Legii nr. 215/2001 – legea administrației publice locale, de art. 5 alin. 1 din Legea nr. 18/1991 – legea fondului funciar.

Prin inalienabilitatea bunurilor proprietate publică se înțelege faptul că aceste categorii de bunuri nu pot fi înstrăinate cu alte cuvinte, ele sunt scoase din circuitul civil.

Datorită caracterului inalienabil, dreptul de proprietate asupra bunurilor proprietate publică nu poate fi transmis unei alte persoane fizice și/sau juridice, asupra acestora nu se pot constitui alte drepturi reale, dezmembrăminte ale dreptului de proprietate, cum ar fi: uzufructul, uzul, abitația, servitutea și superficia, iar, pe de altă parte, bunurile care compun domeniul public nu pot face obiectul altor drepturi reale accesorii, cum ar fi gajul sau ipoteca.

În ceea ce privește bunurile mobile, aparținând domeniului public, regula inalienabilității devine operantă numai în cazul celor care au efectiv nevoie de o atare protecție, spre pildă: operele de artă din muzee, colecțiile unor biblioteci, lăcașuri de cult, tehnica militară, materialul rulant al căilor ferate etc., ele fiind apreciate, în principiu, alienabile, după o procedură specială (licitație). Astfel de bunuri alienabile sunt: băncile unei școli, mobilierul unei instituții publice etc.

Referitor la inalienabilitatea bunurilor aparținând domeniului public explicabilă, întemeiată pe afectațiunea lor uzului și/sau interesului general, trebuie să precizăm că spre deosebire de caracterul inalienabil absolut și general care se aplica vechiului domeniu al ,,Coroanei”, de mai mult timp s-a impus teza potrivit căreia inalienabilitatea domeniului public are în prezent un caracter relativ și limitat.

Caracterul relativ al inalienabilității decurge din faptul că regula nu se aplică decât domeniului public și exclusiv pe durata în care bunul mobil sau imobil aparține acestui domeniu. Din momentul în care un bun nu mai face parte din domeniul public putând fi, de exemplu, declasat (termen utilizat frecvent în cazul drumurilor și al altor mijloace fixe) și aparține domeniului privat, regula inalienabilității nu se mai aplică.

Al doilea principiu ce caracterizeză domeniul public este imprescriptibilitatea. Bunurile mobile ale domeniului public nu pot fi dobândite prin prescripție, oricât de lungă ar fi aceasta, ele fiind imprescriptibile.

Caracterul imprescriptibil al domeniului public sub aspect achizitiv se exprimă prin faptul că dreptul de proprietate asupra acestor bunuri nu poate fi dobândit de către o altă persoană prin uzucapiune, în cazul bunurilor imobile, sau prin posesia de bună credință, în cazul bunurilor mobile.

Sub aspectul extinctiv, prin imprescriptibilitatea trebuie să înțelegem faptul că acțiunea în revendicare a unui astfel de bun aparținând domeniului public, nu se stinge prin neexercitare, fără nici un fel de excepție, ea neputând fi paralizată prin invocarea uzucapiunii ca în cazul bunurilor din domeniul privat sau proprietate privată.

Cele două caractere – inalienabilitatea și imprescriptibilitatea – au fost explicate în doctrina românească interbelică drept consecință directă a faptului că domeniul public a fost afectat unui interes general. Pentru ca bunurile mobile și imobile să servească interesul general căruia au fost afectate, ele au fost declarate inalienabile și imprescriptibile. În cazul acesta, ceea ce se discută în legătură cu principiul inalienabilității domeniului privat nu este problema existenței dreptului de proprietate, deoarece acest drept există, ci numai problema modului cum acest drept de proprietate poate fi exercitat de administrație. Exercițiul dreptului de proprietate asupra domeniului public este restrâns din cauză că bunurile servesc unui interes general. Bunurile din domeniul public sunt deci numai scoase din comerț, ele sunt numai res extra comercium.

Al treilea principiu îl constituie insesizibilitatea domeniului public, principiu care derivă, este o consecință firească a inalienabilității.

Caracterul insesizabil al dreptului de proprietate publică trebuie înțeles în sensul că bunurile din domeniul public nu pot fi urmărite de creditorii celor care le stăpânesc, în vederea realizării creanțelor lor, prin executare silită.

Dacă bunul ar putea fi urmărit de creditori, inalienabilitatea ar fi lipsită de conținut, ar avea un caracter iluzoriu și ar putea fi ocolită, un creditor oarecare n-ar avea decât să urmărească bunul, și în final să-l vândă în mod silit, ceea ce echivalează cu alienarea lui. Ori, în legătură cu acest aspect, s-a consacrat teza potrivit căreia statul și unitățile administrativ-teritoriale sunt întotdeauna solvabili, datoriile acestora stingându-se potrivit unor reguli derogatorii de la dispozițiile de drept comun referitoare la urmărirea silită.

Aceste principii care guvernează și în același timp dau particularitate regimului juridic al domeniului public și-au găsit consacrarea în art. 11 al Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, care are următoarea componență:

Art. 11 alin. 1: ,,Bunurile din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile și imprescriptibile, după cum urmează:

a) Nu pot fi înstrăinate; ele pot fi date numai în administrare, concesionate sau închiriate, în condițiile legii;

b) Nu pot fi supuse executării silite și asupra lor nu se pot constitui garanții reale;

c) Nu pot fi dobândite de către alte persoane prin uzucapiune sau prin efectul posesiei de bună-credință aupra bunurilor mobile.”

În alin. 2 al articolului precedent, legiuitorul nostru a prevăzut și sancțiunea actelor juridice încheiate cu încălcarea dispozițiilor înscrise în alin. 1, acestea fiind lovite de nulitatea absolută.

Al patrulea principiu care particularizează regimul juridic al domeniului public este cel care privește servituțile supra acestor bunuri.

Potrivit opiniei prof. Antonie Iorgovan această teză trebuie privită ,,într-un sens relativ nu absolut”, existând opinii în literatura de specialitate din Franța dar și din țara noastră care susțin că se pot stabili servituți și asupra bunurilor aparținând domeniului public (ex. servitutea de vedere).

Această din urmă teză își găsește consacrarea legală, în art. 13 din Legea nr. 213/1998 care are următoarea redactare:

Alin. 1: ,,Servituțile asupra bunurilor din domeniul public sunt valabile numai în în măsura în care aceste servituți sunt compatibile cu uzul sau interesul public căruia îi sunt destinate bunurile afectate”.

Alin. 2: ,,Servituțile valabil constituite anterior intrării bunului în domeniul public se mențin în condițiile prevăzute la alin.1”.

Servitutea este definită ca fiind o ,,sarcină impusă asupra unui imobil pentru uzul și utilitatea altui imobil, având un alt stăpân”. Bunurile nu pot constitui ipoteci legale, dar servituțiile constituite urmate de închiderea bunurilor în domeniul public pot fi menținute cu condiția să nu contravină afectațiunii și utilizării normale a bunului. După includerea bunului în domeniul public constituirea de servituții nu mai este posibilă. Legea prevede însă o serie de sarcini denumite servituți admninistrative, pentru titularii dreptului de proprietate învecinați cu bunurile care constituie domeniul public obiect al proprietății publice.

Servituțiile administrative se constituie numai pentru dependințele domeniale pentru care au fost prevăzute expres de lege. Pe de altă parte, ele nu privesc neapărat un fond dominant ca în cazul servituțiilor civile, ci sunt stabilite pentru satisfacerea unui scop de utilitate generală. Unele servituți rezultă direct din lege, altele din actele unilaterale ale autorităților publice.

Litigiile în legătură cu servituțiile administrative se soluționează de instanțele de contencios administrative.

După izvorul lor, servituțile se calsifică în:

Servituți naturale, care nasc din situația poziționării loturilor de teren, potrivit legii (ex.: servitutea de scurgere a apelor naturale de pe locurile superioare pe cele inferioare, servitutea de îngrădire etc.);

Servituți legale, care sunt stabilite direct prin lege (ex.: servitutea de trecere, servitutea de vedere, servitutea de amplasare a plantațiilor sau construcțiilor);

Servituți convenționale, care se stabilesc prin fapte juridice, după caz, prin act juridic sau prin uzucapiune.

Alte categorii de servituți:

Servituți de urbanism, în care potrivit legii realizarea unei construcții este condiționată de eliberarea unui certificate de urbanism care va cuprinde regimul juridic al imobilului, regimul economic al imobilului și regimul ethnic al imobilului cu încadrarea în perimetrul respectiv.

Servituții în domeniul militar (interdicția de construire la o distanță determinată de obiectivele cu caracter militar, de circulație și acces în zonele în care sunt amplasate unitățile militare,etc.);

Servitutea în interesul aeroporturilor și al securității instalațiilor de control și dirijate a traficului aerian;

Servitutea pentru prevenirea și comaterea poluării apelor curgătoare, a lacurilor, a apelor maritime interioare și a mării teritoriale, etc.;

Servitutea în ceea ce privește frontiera de stat;

Servitutea pentru trecerea pe proprietatea privată a liniilor telegrafice, telefonice, electrice, de transport a apei potabile și gazelor naturale, a rețelelor de canalizare.

Pe lângă cele patru principii specifice regimului juridic al domeniului public, Legea nr. 213/1998, Legea nr. 215/2001 privind administrația publică locală, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică, stabilesc și alte reguli care asigură protecția juridică a domeniului public, astfel:

Administrarea domeniului public și privat al comunelor, orașelor și județelor s-a dat în competența exclusivă a consiliilor locale și județene (art. 38 alin. 5, lit. a și art. 104 alin. 1, lit. 1 din Legea nr. 215/2001). Aceste autorități deliberative autonome ale administrației publice hotărăsc cu privire la concesionarea și/sau închirierea bunurilor aparținând domeniului public de interes local.

Concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate publică se face prin licitație publică sau prin negociere directă, în cazurile în care licitația publică nu a condus la desemnarea unui câștigător.

Bunurile proprietate publică pot fi date în administrarea regiilor autonome, a prefecturilor, a autorităților administrației publice centrale și locale, și/sau instituțiilor de utilitate publică.

5.1.1 Noțiunea de regim juridic

În general, noțiunea de regim juridic desemnează un ansamblu de reguli de fond și de formă care guvernează și individualizează o instituție sau un domeniu, în cadrul unei ramuri de drept și, respectiv, în cadrul sistemului de drept.

În acest sens, putem distinge între regimul juridic de drept public și regimul juridic de drept privat, între regimul de drept administrativ și regimul de drept civil, după cum, în cadrul regimului de drept administrativ distingem între regimul organizării și funcționării structurilor administrative, regimul actelor administrative, regimul contravențional, regimul domeniului public aparținând statului sau unităților administrative-teritonale.

În funcție de precizările de mai sus, putem defini noțiunea de regim juridic al domeniului public sau regim domenial, ca fiind un ansamblu de norme juridice speciale aplicabile bunurilor aparținând domeniului public al statului sau unităților administrativ-teritoriale, precum și relațiilor sociale născute în legătură cu constituirea domeniului public și utilizarea acestor bunuri, inclusiv litigiilor apărute în această sferă.

Astfel, potrivit art. 23 din Legea nr. 213/1998, litigiile cu privire la delimitarea domeniului public al statului, județelor, comunelor, orașelor sau al municipiilor sunt de competența instanțelor de contencios administrativ.

De asemenea, conform art. 2 alin. l lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, contractele încheiate de autoritățile publice pentru punerea în valoare (utilizarea, exploatarea etc.) bunurilor proprietate publică sunt asimilate actelor administrative, iar litigiile legate de încheierea, aplicarea și executarea contractelor administrative sunt de competența instanțelor de contencios administrativ, potrivit art. 8 alin. 2 din aceeași lege.

Deci, cu alte cuvinte, regimul juridic aplicabil bunurilor aparținând domeniului public, precum și instrumentelor juridice de constituire a domeniului public și de punere în valoare a acestor bunuri, este un regim de drept public, adică un regim de drept administrativ.

Așa cum s-a arătat în literatura de specialitate, regimul juridic de drept administrativ nu este un regim juridic exorbitant, derogatoriu de la dreptul comun, ci reprezintă o altă formă a regimului juridic specific unei societăți civilizate și democratice, ceea ce impune „necesitatea schimbării opticii de abordare a regimului public în raport cu cel privat, regimul public impunându-se ca o dimensiune a societății civile".

5.1.2 Dreptul de proprietate publică, formă a dreptului de proprietate

În limbajul curent, termenul de proprietate este folosit în mai multe sensuri. Uneori, termenul de proprietate desemnează însuși bunul care formează obiectul dreptului de proprietate, precum în formularea „acest apartament este proprietatea mea". Alteori, termenul de proprietate este folosit în sensul de avere și desemnează toate bunurile care aparțin unei persoane, precum în formularea „toate proprietățile au fost donate”. De cele mai multe ori, termenul de proprietate desemnează însuși dreptul de proprietate, în sensul de noțiune juridică.

Dreptul de proprietate, ca fenomen social, reprezintă un concept complex, care se pretează la o abordare multiplă: din perspectivă istorică, din perspectivă economică, din perspectivă socială, din perspectivă filozofică și, nu în ultimul rând, din perspectivă juridică.

Deși, din perspectivă juridică, dreptul de proprietate poate fi abordat doar din punctul de vedere al dreptului civil, considerăm că, fiind o noțiune juridică interdisciplinară, dreptul de proprietate poate și trebuie să fie abordat și din perspectiva ramurilor de drept ce conțin norme juridice care se regăsesc în regimul juridic al dreptului de proprietate: dreptul constituțional, dreptul penal, dreptul financiar și, în special, dreptul administrativ.

Dreptul de proprietate a fost definit de Codul civil în funcție de atributele juridice care formează conținutul acestui drept. Astfel, potrivit art. 480, proprietatea este „dreptul ce are cineva de a se bucura și dispune de un lucru în mod exclusiv și absolut, însă în limitele determinate de lege".

Pornind de la această definiție legală, doctrina civilă a definit dreptul de proprietate în formulări asemănătoare.

Astfel, potrivit prof. C. Stătescu, dreptul de proprietate este acel drept subiectiv care dă expresie aproprierii unui lucru, drept care permite individului sau colectivității să posede, să folosească și să dispună de acel bun, în putere proprie și în interesul său propriu, în cadrul și cu respectarea legislației existente.

Prof. L. Pop definește dreptul de proprietate ca fiind „acel drept care conferă titularului atributele de posesie, folosință și dispoziție asupra unui bun, atribute pe care numai el le poate exercita în plenitudinea lor, în putere proprie și în interesul său propriu, cu respectarea normelor juridice în vigoare".

Deci, cu alte cuvinte, dreptul de proprietate este un drept subiectiv și, totodată, dreptul real cel mai deplin, care conferă titularului său cele trei atribute: posesia, folosința și dispoziția.

În schimb, prof. V. Stoica, luând act că, la art. 136 alin. l, Constituția actuală consacră conceptele de drept de proprietate privată și drept de proprietate publică, definește direct noțiunea dreptului de proprietate privată ca fiind „dreptul real principal care conferă titularului său atributele de posesie, folosință și dispoziție (jus possidendi, jus utendi/jus fruendi și jus abutendi) asupra bunului apropriat în formă privată, atribute care pot fi exercitate în mod absolut, exclusiv și perpetuu, cu respectarea limitelor materiale și a limitelor juridice".

Într-adevăr, la art. 136 alin. 1 Constituția, republicată, declară în mod ritos că, în România, „proprietatea este publică sau privată", ceea ce justifică pe deplin concluzia anunțată încă din titlul acestui paragraf, și anume că dreptul de proprietate privată este o formă a dreptului de proprietate.

Cu alte cuvinte, dreptul de proprietate publică nu reprezintă o limitare a dreptului de proprietate privată, ci este, alături de dreptul de proprietate publică, una dintre cele două forme de existență a dreptului de proprietate.

Conținutul juridic al dreptului de proprietate, indiferent că este vorba de dreptul de proprietate privată sau de dreptul de proprietate publică, va cuprinde trei atribute sau prerogative: posesia (jus possidendi), folosința (jus utendi și jus fruendi) și dispoziția (jus abutendi), ca elemente care configurează puterea pe care o are proprietarul asupra bunului ce formează obiectul dreptului de proprietate.

Posesia (jus possidendi) constă în posibilitatea recunoscută în favoarea titularului dreptului de proprietate de a stăpâni bunul care îi aparține în materialitatea lui.

Folosința (jus utendi și jus fruendi) conferă titularului dreptului de proprietate posibilitatea de a utiliza bunul respectiv, precum și dreptul de a culege fructele acestuia.

Dispoziția (jus abutendi) reprezintă atributul dreptului de proprietate care conferă titularului său dreptul de dispoziție materială și dreptul de dispoziție juridică.

Astfel, dispoziția materială este prerogativa pe care o are proprietarul de a dispune după voința sa de substanța materială a bunului, adică de a-1 consuma, transforma sau distruge, în condițiile legii.

Dispoziția juridică este prerogativa recunoscută în favoarea titularului dreptului de proprietate de a dispune de bunul respectiv prin acte juridice, adică de a-l înstrăina, cu titlu oneros sau gratuit, prin acte între vii sau pentru cauză de moarte, ori de a-l greva în favoarea altor persoane, în condițiile legii.

5.1.3 Caracterele generale ale dreptului de proprietate

Așa cum rezultă din definiția prof. V. Stoica, prezentată mai sus, dreptul de proprietate, fie că este vorba de dreptul de proprietate privată sau de dreptul de proprietate publică prezintă o serie de caractere juridice proprii, care îl deosebesc de alte drepturi reale, dreptul de proprietate fiind un drept absolut, exclusiv și perpetuu.

Caracterul absolut conferă dreptului de proprietate însușirea de a fi opozabil tuturor, erga omnes, fiind recunoscut în favoarea titularului său în raporturile acestuia cu toți ceilalți, care sunt obligați să se abțină de la orice acțiune de natură să-1 încalce.

Dreptul de proprietate este un drept real deplin, fiind fundamental tuturor celorlalte drepturi reale.

Caracterul exclusiv conferă dreptului de proprietate însușirea de a fi deplin, în sensul că titularul său are toate cele trei atribute: posesia, folosința și dispoziția.

Caracterul exclusiv conferă titularului dreptului de proprietate monopolul asupra bunului care face obiectul acestui drept complet, deplin, oferind titularului său plenitudinea celor trei atribute: posesia, folosința și dispoziția.

Deci, caracterul exclusiv al dreptului de proprietate se pierde atunci când asupra bunului respectiv se constituie dezmembrăminte ale dreptului de proprietate sau unele atribute ale acestui drept (uzufruct, uz, abitație, servitute, superficie) sunt exercitate de către o altă persoană.

Caracterul perpetuu conferă dreptului de proprietate private însușirea de a dura în mod nelimitat, atâta timp cât există bunul care face obiectul său.

Caracterul său perpetuu face ca dreptul de proprietate să fie transmisibil pe durata existenței bunului, atât prin acte între vii, cât și prin acte pentru cauză de moarte.

Astfel, transmisibilitatea dreptului de proprietate apare ca o consecință a caracterului său perpetuu, cât și ca modalitatea prin care se asigură manifestarea perpetuității.

5.1.4 Delimitarea domeniului public în funcție de titularii dreptului de proprietate

Constituția din 1991 a adus importante transformări în sfera proprietății și a dreptului de proprietate, consacrând o nouă formă de proprietate – proprietatea publică, cu un regim juridic distinct de proprietatea privată.

Așa cum am arătat anterior, Constituția și legislația actuală consacră, ca titulari ai dreptului de proprietate publică, statul sau unitățile administrativ-teritoriale.

Astfel, la art. 136 alin. 2, Constituția, republicată, prevede că proprietatea publică aparține statului și unităților administrativ-teritoriale. La rândul său, Legea nr. 213/1998, la art. 2, prevede că statul și unitățile administrativ-teritoriale exercită posesia, folosința și dispoziția asupra bunurilor care alcătuiesc domeniul public, în limitele și în condițiile legii.

Deci, cu alte cuvinte, titularii dreptului de proprietate publică sunt statul, județul, municipiul, orașul și, respectiv, comuna, care exercită asupra bunurilor toate atributele dreptului de proprietate publică.

Existența mai multor titulari ai dreptului de proprietate publică a impus declanșarea unui lung proces de delimitare a bunurilor aparținând domeniului public în funcție de titularii dreptului de proprietate publică.

În procesul de delimitare a bunurilor aparținând domeniului public în funcție de titularii dreptului de proprietate publică, rolul esențial l-a jucat criteriul legal, mai exact voința suverană și discreționară a legiuitorului.

Astfel, potrivit art. 3 din Legea nr. 213/1998:

„(1) Domeniul public este alcătuit din bunurile prevăzute la art. 135 alin. 4 din Constituție, din cele stabilite în anexa care face parte integrantă din prezenta lege și din orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public și sunt dobândite de stat sau de unitățile administrativ-teritoriale prin modurile prevăzute de lege.

(2) Domeniul public al statului este alcătuit din bunurile prevăzute la art. 135 alin. 4 din Constituție (art.136 alin. 3 din Constituție, republicată) cele prevăzute la pct. I din anexă, precum și din alte bunuri de uz sau de interes public național, declarate ca atare prin lege.

(3) Domeniul public al județelor este alcătuit din bunurile prevăzute la pct. II din anexă și din alte bunuri de uz sau de interes public județean, declarate ca atare prin hotărâre a consiliului județean, dacă nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public național.

(4) Domeniul public al comunelor, al orașelor și al municipiilor este alcătuit din bunurile prevăzute la pct. III din anexă și din alte bunuri de uz sau de interes public local, declarate ca atare prin hotărâre a consiliului local, dacă nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public național ori județean."

Deci, din prevederile legale citate mai sus și din observarea anexei la Legea nr. 213/1998, rezultă că legiuitorul a avut rolul decisiv în delimitarea domeniului public în funcție de titularii dreptului de proprietate.

Potrivit art. 21 din Legea nr. 213/1998, inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al unităților administrativ-teritoriale se întocmește, după caz, de comisii special constituite, conduse de președinții consiliilor județene, respectiv de primarul general al municipiului București sau de primari, iar inventarele întocmite se însușesc prin hotărâre, după caz, de consiliile județene, de Consiliul General al Municipiului București sau de consiliile locale.

Inventarele astfel însușite se centralizează de consiliul județean, respectiv de Consiliul General al Municipiului București, și se trimit Guvernului, pentru ca, prin hotărâre, să se ateste apartenența bunurilor la domeniul public județean sau de interes local.

Începând cu sfârșitul anului 2001 și în cursul primelor nouă luni ale anului 2002, Guvernul a adoptat hotărârile prin care a atestat apartenența bunurilor proprietate publică la domeniul public al județelor țării, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din fiecare județ.

Exemplificăm cu H.G. nr. 1349/2001 privind atestarea domeniului public al Județului Călărași, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din Județul Călărași, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.630 din 26 august 2002, precum și cu H.G. nr. 978/2002 privind atestarea domeniului public al județului Sibiu, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Sibiu, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 689 din 19 septembrie 2002.

Concesionarea bunurilor domeniului public

Concesionarea constituie o modalitate spaecifică de exploatare a bunurilor proprietate publică ori privată aparținând statului și unităților administrativ-teritoriale, alături de exploatarea serviciilor și lucrărilor publice.

În perioada interbelică, instituția concesiunii a fost consacrată de doctrina dreptului public și utilizată în practica administrației publice românești, preluată fiind din doctrina și practica Europei occidentale.

Profesorul Paul Negulescu definește concesiunea ca fiind ,,o formă de exploatare a unui serviciu public în care un particular, persoană fizică sau morală, ia asupra sa riscurile exploatării și conducerea activității serviciului în schimbul dreptului de a percepe taxele pentru serviciile prestate”, autorul relevând în același timp că ,,serviciile publice trebuie să fie dominate de grija interesului public, iar concesiunea nu poate transforma serviciul public într-o afacere privată”.

Deosebit de important este faptul că regimul juridic a concesiunii nu trebuie confundat sau identificat nici cu vânzarea și nici cu închirierea.

În acest sens autorul afirma: ,,Concesiunea nu se aseamănă cu vânzarea, căci nu are loc nici un transfer de proprietate și nici nu se constituie în favoarea concesionarului vreun drept perpetuu; ea nu se poate asemăna nici cu închirierea, căci concesionarul nu plătește o chirie, din contră, el este autorizat să perceapă taxe asupra celor ce se folosesc de serviciul concedat…”.

Conform art. 53 alin. 1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 54/2006: ,,Concedentul poate modifica unilateral partea reglementară a contractului de concesiune, cu notificarea prealabilă a concesionarului, din motive excepționale legate de interesul național sau local, după caz”, asupra condițiilor în care poate concedentul să dispună aceste modificări.

Potrivit art. 1 alin. 2 din Ordonanța de urgență nr. 54/2006, „contractul de concesiune de bunuri proprietate publică, denumit în continuare contract de concesiune, este acel contract încheiat în formă scrisă prin care o autoritate publică, denumită concedent, transmite, pe o perioadă determinată, unei persoane, denumite concesionar, care acționează pe riscul și răspunderea sa, dreptul și obligația de exploatare a unui bun proprietate publică în schimbul unei redevențe”.

Contractul de concesiune se încheie pentru o perioadă care nu poate depăși 49 de ani, începând de la data semnării lui.

Durata de concesionare se stabilește de către concedent pe baza studiului de oportunitate și poate fi prelungită pentru o perioadă de cel mult jumătate din cea inițială, prin simplul acord de voință al părților, prevederi reieșite din art. 7 alin. 2 și 3 ale Ordonanței de urgență nr. 54/2006.

Definițiile contractului de concesiune de lucrări publice și ale contractului de concesiune de servicii le regăsim în Ordonanța de urgență nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, după cum urmează:

Conform art. 2, contractul de concesiune de lucrări publice este: ,,contractul care are aceleași caracteristici ca și contractul de lucrări, cu deosebirea că în contrapartida lucrărilor executate, contractantul, în calitate de concesionar, primește din partea autorității contractante, în calitate de concendent, dreptul de a exploata rezultatul lucrărilor pe o perioadă determinată sau acest drept însoțit de plata unei sume de bani prestabilite”.

Contractul de concesiune de servicii este definit în art. 2, alin.1, lit. h ca fiind: ,,contractul care are aceleași caracteristici ca și contractul de servicii cu deosebirea că în contrapartida serviciilor publice contractantul, în calitate de concesionar, primește din partea autorității contractante, în calitate de concendent, dreptul de a exploata serviciile pe o perioadă determinată sau acest drept însoțit de plata unei sume de bani prestabilite”.

Procedura de concesionare a bunurilor proprietate publică a statului și a unităților administrativ-teritoriale este reglementată prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică.

Potrivit art. 14 din actul normativ citat, procedurile de atribuire a contractului de concesiune sunt următoarele:

Licitația, procedură la care orice persoană fizică sau juridică interesată are dreptul de a depune ofertă;

Negocierea directă, procedură prin care concendentul negociază clauzele contractuale, inclusiv redevența, unul sau mai mulți participanți la procedura de atribuire a contractului de concesiune.

Art. 15 stabilește că regula este reprezentată de atribuirea contractului de concesiune prin licitație, negocierea directă fiind excepție.

Inițiativa concesionării poate să aparțină concendentului sau oricărui investitor interesat. Această inițiativă se materializează într-o propunere de concesionare formulată în scris și adresată autorității concedente.

Capitolul IV al Ordonanței de urgență nr. 54/2006 reglementează aspectele legate de procedura încheierii contractului, clauzele acestuia, regimul bunurilor, sub concesionare și încetarea contractului de concesiune.

În literatura de specialitate din perioada interbelică, dar și cea de dată mai recentă s-a considerat că contractul de concesiune este un contract:

Sinalagmatic, adică un contract care regenerează da la data încheieri lui, obligații reciproce și interdependente în sarcina părților (concedentului și concesionarului);

Oneros, fiecare parte urmărind realizarea unui folos, a unei contraprestații în schimbul obligatiei pe care și-o asumă;

Solemn, adică contractul se încheie valabil prin exprimarea consințamântului într-o anumită formă prevăzută de lege ad validitatem.

Care se face cu o anumită persoană, în prealabil determinată. Potrivit art. 28 alin. 6 din Legea nr. 219/1998, subconcesionarea în tot sau în parte a obiectului concesiunii, este interzisă.

Relevante sunt și dispozițiile art. 28 alin. 3 în conformitate cu care refuzul ofertantului declarat câștigîtor de a încheia contractul de concesiune atrage după sine pierderea garanției depuse pentru participare și, dacă este cazul, plata de daune-interese. Concesionarul este astfel determinat în persoana ofertantului care a participat la licitație și care a fost desemnat câștigător în urma negocierii directe:

cu executare succesivă: obligațiile părților se execută în timp, printr-o prestație regulată și continuă;

comutativ: la momentul încheierii contractului părțile cunosc întinderea drepturilor și obligațiilor ce le revin, pe care le apreciază ca fiind echivalente.

Art. 35 din Legea nr. 219/1998 stabilește drept cauze de încetare a contractului de concesiune:

Expirarea duratei concesiunii. Prin excepție, contractul nu încetează dacă părțile au convenit prelungirea lui pentru o perioadă egală cu cel mult jumătate din durata sa inițială.

Rezilierea contractului, fie de către concedent, fie de către concesionar. În mod firesc, rezilierea va intervene pentru neexecutarea culpabilă a obligațiilor contractuale de către una dintre părți.

Dispariția, din caz de forță majoră, a bunului concesionat.

Imposibilitatea obiectivă a exploatării bunului de către concesionar.

Renunțarea la concesiune atrage încetarea contractului și plata unor despăgubiri, dacă astfel s-a cauzat vreun prejudiciu.

5.2.1 Reglementarea și natura juridică a concesionării bunurilor domeniului public

Temeiul constituțional al concesiunii îl constituie dispozițiile art. 136 alin. 4 din Constituție, republicată, din care rezultă că bunurile proprietate publică sunt inalienabile și pot fi date în administrare sau pot fi concesionate ori închiriate.

Reglementarea anterioară a Legii nr. 219/1998, prevedea același regim juridic atât în privința concesiunii bunurilor proprietate publică a statului sau a unităților administrativ- teritoriale, cât și privitor la concesiunea unor activități ori a unor servicii publice.

În momentul de față există un regim juridic al concesiunii bunurilor proprietate publică, reglementat de prevederile O.U.G. nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică și, separat, un regim juridic al concesiunii lucrărilor și, respectiv, serviciilor publice, reglementat de prevederile O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii.

Alte reglementări care conțin dispoziții referitoare la concesionarea unor bunuri proprietate publică a statului sau a unităților administrativ-teritoriale sunt: Legea nr. 15/1990 privind reorganizarea unităților economice de stat ca regii autonome și societăți comerciale, Legea nr. 215/2001 privind administrația publică locală, Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării construcțiilor și unele măsuri pentru realizarea locuințelor, Legea nr. 84/1992 privind regimul zonelor libere, Legea petrolului nr. 238/2004, Legea minelor nr. 85/2003, Legea gazelor nr. 351/2004.

În raport cu dispozițiile constituționale și legale la care ne-am referit mai sus, concesiunea bunurilor domeniului public reprezintă operațiunea juridică prin care statul sau unitățile administrativ-teritoriale pun în valoare bunuri ale domeniului public ai căror titulari sunt, prin transmiterea acestora, pe o perioadă determinată și în schimbul unei redevențe, în favoarea unei/unor persoane particulare în condițiile contractului de concesiune.

Referitor la natura juridică a concesiunii, sub regimul Legii nr. 219/1998, în doctrina civilă s-a susținut că, din moment ce legea nu face deosebire între concesiunea unui bun proprietate publică și concesiunea unui bun proprietate privată, contractul de concesiune nu poate fi decât un contract civil, iar dreptul de concesiune, ca drept real, temporar și inalienabil, este un drept de natură civilă, iar nu un drept de putere publică.

Au existat, însă, autori de drept civil care, cu unele nuanțări, au acceptat că regimul juridic al concesiunii bunurilor domeniului public este în primul rând un regim de drept public.

Doctrina administrativă a susținut în mod constant că atât concesiunea de bunuri, cât și concesiunea de activități sau servicii, sunt instituții juridice de regim public și anume de regim administrativ.

5.2.2 Noțiuni generale privind contractul de concesiune

Noțiunea contractului de concesiune de bunuri proprietate publică este definită la art. 2 alin. 2 din O.U.G. nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică, care a fost aprobată, cu modificări și completări prin Legea nr. 22/2007.

Astfel, potrivit definițiilor legale, contractul de concesiune de bunuri proprietate publică este contractul încheiat în formă scrisă prin care o autoritate publică, denumită concedent, transmite, pe o perioadă determinată, unei persoane, denumită concesionar, care acționează pe riscul și răspunderea sa, dreptul și obligația de exploatare a unui bun proprietate publică în schimbul unei redevențe.

Contractul de concesiune poate avea ca obiect bunuri proprietate publică, situație în care regimul juridic aplicabil este cel reglementat prin dispozițiile O.U.G. nr. 54/2006, sau poate avea ca obiect lucrări publice sau servicii publice, cazuri în care regimul juridic aplicabil este cel prevăzut de O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii.

Deci, ca regulă generală, dispozițiile O.U.G. nr. 54/2006 nu se aplică în cazul contractelor de achiziție publică, al contractelor de concesiune de lucrări publice și al contractelor de concesiune de servicii. Însă, în cazul unui contract a cărui atribuire intră sub incidența prevederilor O.U.G. nr. 34/2006 pentru a cărui executare este necesară exploatarea unui bun proprietate publică, dreptul de exploatare a respectivului bun se transmite în cadrul și potrivit procedurii aplicate pentru atribuirea contractului în cauză, când autoritatea contractantă încheie un singur contract potrivit O.U.G. nr. 34/2006.

Caracteristic contractului de concesiune de bunuri proprietate publică este faptul că se încheie întotdeauna în conformitate cu legea română, indiferent de cetățenia sau naționalitatea concesionarului.

O altă caracteristică a contractului de concesiune constă în faptul că este un contract cu titlu oneros, darea în exploatare a bunului proprietate publică făcându-se întotdeauna în schimbul unei redevențe.

Caracteristic contractului de concesiune este și faptul că se încheie întotdeauna pe o durată determinată care, potrivit art. 7 alin. 1 din O.U.G. nr. 54/2006, nu va putea depăși 49 de ani, dar va putea fi prelungit pentru o perioadă egală cu cel mult jumătate din durata sa inițială.

În sfârșit, așa după cum rezultă din definiția legală, contractul de concesiune se va încheia întotdeauna în formă scrisă, forma scrisă fiind cerută ad validitatem, iar nu ad probationem.

5.2.3 Inițierea concesionării și procedura administrativă prealabilă atribuirii contractului de concesiune

Reglementarea actuală a concesiunii bunurilor domeniului public – O.U.G. nr. 54/2006, cuprinde dispoziții referitoare la procedura administrativă prealabilă încheierii contractului de concesiune, la procedura atribuirii contractului de concesiune, la conținutul contractului de concesiune, modul în care se întocmește dosarul concesiunii, precum și prevederi aplicabile în activitatea de control a desfășurării tuturor operațiilor legate de inițierea și încheierea contractului de concesiune și a soluționării litigiilor privind concesiunea, aspecte extrem de importante din punct de vedere al dreptului administrativ care guvernează regimul juridic aplicabil acestora.

De asemenea, O.U.G. nr. 54/2006 conține și numeroase norme care reglementează regimul juridic al bunurilor proprietate publică ce fac obiectul concesiunii, precum și al bunurilor proprii ale concesionarului, care sunt folosite în procesul de exploatare a bunurilor concesionate, dar și al fructelor și produselor obținute ca urmare a utilizării bunurilor proprietate publică obiect al concesiunii, reglementări foarte importante pentru determinarea regimului juridic aplicabil acestor categorii de bunuri.

Inițiativa concesionării și procedura administrativă prealabilă atribuirii contractului de concesiune sunt reglementate strict în Capitolul II al O.U.G. nr. 54/2006.

Astfel, concesionarea are loc la inițiativa concedentului sau ca urmare a unei propuneri însușite de acesta.

Propunerea de concesionare trebuie să fie fundamentată din punct de vedere economic, financiar, social și de mediu

Inițiativa concesionării trebuie să aibă la bază efectuarea unui studiu de oportunitate, care să cuprindă, în principal, următoarele elemente:

Descrierea și identificarea bunului care urmează să fie concesionat;

Motivele de ordin economic, financiar, social și de mediu, care justifică realizarea concesiunii;

Nivelul minim al redevenței;

Procedura utilizată pentru atribuirea contractului de concesiune și justificarea alegerii procedurii;

Durata estimată a concesiunii;

Termenele previzibile pentru realizarea procedurii de concesionare;

Avizul obligatoriu al Oficiului Central de Stat pentru Probleme Speciale și al Statului Major General privind încadrarea obiectului concesiunii în infrastructura sistemului național de apărare, după caz;

Avizul obligatoriu al structurii de administrare/custodelui ariei naturale protejate, în cazul în care obiectul concesiunii îl constituie bunuri situate în interiorul unei arii natural protejate, respectiv al autorității teritoriale pentru protecția mediului competente, în cazul în care aria naturală protejată nu are structură de administrare/custode.

În măsura în care, după întocmirea studiului de oportunitate, se constată că exploatarea bunului ce va face obiectul concesionării implică în mod necesar și executarea unor lucrări și/sau prestarea unor servicii, concedentul are obligația ca, în funcție de scopul urmărit și de activitățile desfășurate, să califice natura contractului potrivit prevederilor O.U.G. nr. 34/2006. În acest scop, concedentul poate solicita punctul de vedere al Autorității Naționale pentru Reglementarea și Monitorizarea Achizițiilor Publice.

Studiul de oportunitate se aprobă de către concedent. Concesionarea se aprobă, pe baza studiului de oportunitate, prin hotărâre a Guvernului, a consiliilor locale, județene sau a Consiliului General al Municipiului București, după caz. În baza studiului de oportunitate concedentul elaborează caietul de sarcini al concesiunii.

5.2.4 Procedurile de concesionare

Procedurile de concesionare sunt reglementate în Capitolul III al O.U.G. nr. 54/2006 și conțin reguli generale și principii aplicabile operațiunilor de atribuire: licitația și negocierea directă, reguli privind oferta și determinarea ofertei câștigătoare, reguli privind conflictul de interese și, respectiv, anularea procedurii de atribuire a contractului de concesiune.

Principiile care stau la baza atribuirii contractului de concesiune sunt următoarele:

Transparența – punerea la dispoziție tuturor celor interesați a informațiilor referitoare la aplicarea procedurii pentru atribuirea contractului de concesiune;

Tratamentul egal – aplicarea, într-o manieră nediscriminatorie, de către autoritatea publică, a criteriilor de atribuire a contractului de concesiune;

Proporționalitatea – care presupune că orice măsură stabilită de autoritatea publică trebuie să fie necesară și corespunzătoare naturii contractului;

Nediscriminarea – aplicarea de către autoritatea publică a acelorași reguli, indiferent de naționalitatea participanților la procedura de atribuire a contractului de concesiune, cu respectarea condițiilor prevăzute în acordurile și convențiile la care România este parte;

Libera concurență – asigurarea de către autoritatea publică a condițiilor pentru ca orice participant la procedura de atribuire să aibă dreptul de a deveni concesionar în condițiile legii, ale convențiilor și acordurilor internaționale la care România este parte.

Procedurile legale de atribuire a contractului de concesiune, la care ne vom referi mai pe larg, sunt:

Licitația – procedura la care persoana fizică sau juridică interesată are dreptul de a depune ofertă;

Negocierea directă – procedura prin care concedentul negociază clauzele contractuale, inclusiv redevența, cu unul sau mai mulți participanți la procedura de atribuire a contractului de concesiune.

Art. 15 din O.U.G. nr. 54/2006 prevede, însă, în mod expres, că autoritatea concedentă are obligația de a atribui contractul de concesiune, de regulă, prin aplicarea procedurii licitației.

Autoritatea concedentă are obligația de a asigura protejarea acelor informații care îi sunt comunicate de persoanele fizice sau juridice cu titlu confidențial, în măsura în care, în mod obiectiv, dezvăluirea informațiilor în cauză ar prejudicia interesele legitime ale respectivelor persoane, în special în ceea ce privește secretul comercial și proprietatea intelectuală.

De asemenea, concedentul are obligația de a preciza în cadrul documentației de atribuire orice cerință, criteriu, regulă și alte informații necesare pentru a asigura ofertantului o informare completă, corectă și explicită cu privire la modul de aplicare a procedurii de atribuire.

Informațiile pe care trebuie să le conțină documentația de atribuire sunt enumerate în anexa nr. 2 la Normele metodologice de aplicare a O.U.G. nr. 54/2006, care au fost aprobate prin H.G. nr. 168/2007.

Astfel, documentația de atribuire trebuie să cuprindă cel puțin următoarele elemente:

Informații generale privind concedentul, în special denumirea, codul fiscal, adresa, numărul de telefon, telefax și/sau adresa de e-mail a persoanei de contact etc;

Instrucțiuni privind organizarea și desfășurarea procedurii de concesionare;

Caietul de sarcini;

Instrucțiuni privind modul de elaborare și prezentare a ofertelor;

Informații, detaliate și complete privind criteriile de atribuire aplicate pentru stabilirea ofertei câștigătoare, precum și ponderea lor;

Instrucțiuni privind modul de utilizare a căilor de atac;

Informații referitoare la clauzele contractuale obligatorii.

Dar, autoritatea concedentă are dreptul de a impune în cadrul documentației de atribuire, în măsura în care acestea sunt compatibile cu obiectul contractului, condiții speciale de îndeplinire a contractului prin care se urmărește obținerea unor efecte de ordin social sau în legătură cu protecția mediului și promovarea dezvoltării durabile.

Concedentul are obligația să asigure obținerea documentației de atribuire de către persoana interesată, care înaintează o solicitare în acest sens, concedentul având dreptul de a opta pentru una dintre următoarele modalități de obținere a documentației de atribuire de către persoanele interesate fie prin asigurarea accesului direct, nerestricționat și deplin, prin mijloace electronice, la conținutul documentației de atribuire, fie prin punerea la dispoziția persoanei interesate care a înaintat o solicitare în acest sens a unui exemplar din documentația de atribuire, pe suport hârtie și/sau pe suport magnetic.

Licitația

Așa cum am precizat deja, licitația reprezintă procedura la care persoana fizică sau juridică interesată are dreptul de a depune ofertă, reprezentând procedura impusă de legiuitor ca regulă de atribuire a contractului de concesiune.

În cazul procedurii de licitație, concedentul are obligația să publice în Monitorul Oficial al României, Partea a Vl-a, într-un cotidian de circulație națională și într-unul de circulație locală anunțul de licitație. Informațiile pe care trebuie să le conțină anunțul de licitație sunt prevăzute în anexa nr. 3 la Normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 168/2007.

Astfel, anunțul de licitație trebuie să cuprindă cel puțin următoarele elemente: informații generale privind concedentul, în special denumirea, codul fiscal, adresa, numărul de telefon, telefax și/sau adresa de e-mail a persoanei de contact etc; informații generale privind obiectul concesiunii, în special descrierea și identificarea bunului care urmează să fie concesionat; informații privind documentația de atribuire (modalitatea sau modalitățile prin care persoanele interesate pot intra în posesia unui exemplar al documentației de atribuire; denumirea și adresa serviciului/compartimentului din cadrul concedentului, de la care se poate obține un exemplar din documentația de atribuire; costul și condițiile de plată pentru obținerea acestui exemplar, unde este cazul, potrivit prevederilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 54/2006; data limită pentru solicitarea clarificărilor); informații privind ofertele (data limită de depunere a ofertelor; adresa la care trebuie depuse ofertele; numărul de exemplare în care trebuie depusă fiecare ofertă; data și locul la care se va desfășura ședința publică de deschidere a ofertelor; denumirea, adresa, numărul de telefon, telefax și/sau adresa de e-mail a instanței competente în soluționarea litigiilor apărute și termenele pentru sesizarea instanței; data transmiterii anunțului de licitație către instituțiile abilitate, în vederea publicării).

Persoana interesată are dreptul de a solicita și de a obține documentația de atribuire.

Autoritatea concedentă are obligația de a pune documentația de atribuire la dispoziția persoanei interesate cât mai repede posibil, într-o perioadă care nu trebuie să depășească patru zile lucrătoare de la primirea unei solicitări din partea acesteia.

Persoana interesată are obligația de a depune diligentele necesare, astfel încât respectarea de către concedent a perioadei menționate anterior să nu conducă la situația în care documentația de atribuire să fie pusă la dispoziția sa cu mai puțin de patru zile lucrătoare înainte de data limită pentru depunerea ofertelor.

De asemenea, persoana interesată are dreptul de a solicita clarificări privind documentația de atribuire.

Concedentul are obligația de a răspunde, în mod clar, complet și fără ambiguități, la orice clarificare solicitată, într-o perioadă care nu trebuie să depășească patru zile lucrătoare de la primirea unei astfel de solicitări.

Autoritatea concedentă are obligația de a transmite răspunsurile însoțite de întrebările, aferente către toate persoanele interesate care au obținut, în condițiile ordonanței de urgență menționate, documentația de atribuire, luând măsuri pentru a nu dezvălui identitatea celui care a solicitat clarificările respective.

De asemenea, concedentul are obligația de a transmite răspunsul la orice clarificare cu cel puțin patru zile lucrătoare înainte de data limită pentru depunerea ofertelor.

În cazul în care solicitarea de clarificare nu a fost transmisă în timp util, punând astfel concedentul în imposibilitatea de a respecta termenul de mai sus, acesta din urmă are totuși obligația de a răspunde la solicitarea de clarificare în măsura în care perioada necesară pentru elaborarea și transmiterea răspunsului face posibilă primirea acestuia de către persoanele interesate înainte de data limită de depunere a ofertelor.

Procedura de licitație se poate desfășura numai dacă în urma publicării anunțului de licitație au fost depuse cel puțin trei oferte valabile, iar în caz contrar, concedentul este obligat să anuleze procedura și să organizeze o nouă licitație.

Negocierea directă

Negocierea directă reprezintă procedura prin care concedentul negociază clauzele contractuale, inclusiv redevența, cu unul sau mai mulți participanți la procedura de atribuire a contractului de concesiune.

Concedentul are dreptul de a aplica procedura de negociere direct numai în situația în care, după repetarea procedurii de licitație, nu au fost depuse cel puțin trei oferte valabile.

Și în cazul procedurii negocierii directe se aplică în mod corespunzător regulile privitoare la publicitate, iar informațiile pe care trebuie să le conțină anunțul negocierii directe sunt prevăzute în anexa nr. 4 la Normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 168/2007.

Orice persoană care este interesată are dreptul de a solicita și de a obține documentația de atribuire, iar autoritatea concedentă are obligația de a pune documentația de atribuire la dispoziția persoanei interesate, într-o perioadă care nu trebuie să depășească două zile lucrătoare de la primirea unei solicitări din partea acesteia.

Persoana interesată are obligația de a depune diligentele necesare, astfel încât respectarea de către concedent a perioadei prevăzute să nu conducă la situația în care documentația de atribuire să fie pusă la dispoziția sa cu mai puțin de două zile lucrătoare înainte de data limită pentru depunerea ofertelor.

De asemenea, orice persoană interesată are dreptul de a solicita clarificări privind documentația de atribuire, iar concedentul are obligația de a răspunde, în mod clar, complet și fără ambiguități, la orice clarificare solicitată, într-o perioadă care nu trebuie să depășească două zile lucrătoare de la primirea unei astfel de solicitări.

Totodată, concedentul are obligația de a transmite răspunsurile însoțite de întrebările aferente către toate persoanele interesate care au obținut, în condițiile ordonanței de urgență menționate, documentația de atribuire, luând măsuri pentru a nu dezvălui identitatea celui care a solicitat clarificările respective.

Autoritatea concedentă are, de asemenea, obligația de a transmite răspunsul la orice solicitare de clarificare cu cel puțin două zile lucrătoare înainte de data limită pentru depunerea ofertelor, iar în cazul în care solicitarea de clarificare nu a fost transmisă în timp util, punând astfel concedentul în imposibilitatea de a respecta termenul respectiv, acesta din urmă are totuși obligația de a răspunde la solicitarea de clarificare în măsura în care perioada necesară pentru elaborarea și transmiterea răspunsului face posibilă primirea acestuia de către persoanele interesate înainte de data limită de depunere a ofertelor.

În cadrul acestei proceduri, autoritatea concedentă derulează negocieri cu fiecare ofertant care a depus o ofertă valabilă.

Reguli generale privind oferta

Persoana interesată care are intenția să oferteze are obligația de a elabora oferta în conformitate cu prevederile documentației de atribuire și să depună oferta în conformitate cu prevederile Normelor metodologice aprobate prin H.G. nr. 168/2007.

Oferta are caracter obligatoriu, din punct de vedere al conținutului, pe toată perioada de valabilitate stabilită de concedent.

Persoana interesată are obligația de a depune oferta la adresa și până la data limită pentru depunere, stabilite în anunțul procedurii, iar riscurile legate de transmiterea ofertei, inclusiv forța majoră, cad în sarcina persoanei interesate.

Oferta depusă la o altă adresă a concedentului decât cea stabilită sau după expirarea datei limită pentru depunere se returnează nedeschisă. Conținutul ofertelor trebuie să rămână confidențial până la data stabilită pentru deschiderea acestora, concedentul urmând a lua cunoștință de conținutul respectivelor oferte numai după această dată.

Reguli privind conflictul de interese

Pe parcursul aplicării procedurii de atribuire, concedentul are obligația de a lua toate măsurile necesare pentru a evita situațiile de natură să determine apariția unui conflict de interese și/sau manifestarea concurenței neloiale.

Persoana care a participat la întocmirea documentației de atribuire are dreptul de a fi ofertant, dar numai în cazul în care implicarea sa în elaborarea documentației de atribuire nu este de natură să defavorizeze concurența.

Persoanele care sunt implicate direct în procesul de verificare/evaluare a ofertelor nu au dreptul de a fi ofertant sub sancțiunea excluderii din procedura de atribuire.

Nu au dreptul să fie implicate în procesul de verificare/evaluare a ofertelor următoarele persoane: soț/soție, rudă sau afin până la gradul al patrulea inclusiv cu ofertantul, persoană fizică; soț/soție, rudă sau afin până la gradul al patrulea inclusiv cu persoane care fac parte din consiliul de administrație, organul de conducere ori de supervizare al unuia dintre ofertanți, persoana juridice; persoane care dețin părți sociale, părți de interes, acțiuni din capitalul subscris al unuia dintre ofertanți sau persoane care fac parte din consiliul de administrație, organul de conducere ori de supervizare al unuia dintre ofertanți; persoane care pot avea un interes de natură să le afecteze imparțialitatea pe parcursul procesului de verificare/evaluare a ofertelor.

Evaluarea ofertelor și determinarea ofertei câștigătoare

Evaluarea ofertelor depuse se realizează de către comisia de evaluare, care aplică criteriile de atribuire prevăzute în documentația de atribuire și stabilite în conformitate cu prevederile art. 36 din O.U.G. nr. 54/2006. Astfel, criteriul de atribuire a contractului de concesiune este cel mai înalt nivel al redevenței.

Concedentul poate ține seama și de alte criterii precum: capacitatea economico-financiară a ofertanților; protecția mediului înconjurător sau condiții specifice impuse de natura bunului concesionat.

Concedentul are obligația de a stabili oferta câștigătoare pe baza criteriului/criteriilor de atribuire precizate în documentația de atribuire.

Pe parcursul aplicării procedurii de atribuire, concedentul are dreptul de a solicita clarificări și, după caz, completări ale documentelor prezentate de ofertanți pentru demonstrarea conformității ofertei cu cerințele solicitate.

Concedentul nu are dreptul ca prin clarificările ori completările solicitate să determine apariția unui avantaj evident în favoarea unui ofertant.

Concedentul are obligația de a transmite spre publicare în Monitorul Oficial al României, Partea a Vl-a, un anunț de atribuire a contractului de concesiune, în cel mult 20 de zile calendaristice de la finalizarea oricăreia dintre procedurile de atribuire a contractului de concesiune prevăzute de prezenta ordonanță de urgență.

Anunțul de atribuire trebuie să cuprindă cel puțin următoarele elemente:

Informații generale privind concedentul, în special denumirea, codul fiscal, adresa, numărul de telefon, telefax și/sau adresa de e-mail ale persoanei de contact etc.;

Procedura aplicată pentru atribuirea contractului de concesiune de bunuri proprietate publică;

Data publicării anunțului de licitație / anunțului negocierii directe în Monitorul Oficial al României, Partea a Vl-a;

Criteriile utilizate pentru determinarea ofertei câștigătoare;

Numărul ofertelor primite și al celor declarate valabile;

Denumirea/numele și sediul/adresa ofertantului a cărui ofertă a fost declarată câștigătoare;

Durata contractului;

Nivelul redevenței;

Denumirea, adresa, numărul de telefon, telefax și/sau adresa de e-mail ale instanței competente în soluționarea litigiilor apărute și termenele pentru sesizarea instanței;

Data informării ofertanților despre decizia de stabilire a ofertei câștigătoare;

Data transmiterii anunțului de atribuire către instituțiile abilitate, în vederea publicării.

De asemenea, autoritatea concedentă are obligația de a informa ofertanții despre deciziile referitoare la atribuirea contractului de concesiune, în scris, cu confirmare de primire, nu mai târziu de trei zile lucrătoare de la emiterea acestora.

În cadrul comunicărilor pe care trebuie să le facă, autoritatea concedentă are obligația de a informa ofertantul câștigător cu privire la acceptarea ofertei prezentate, precum și pe ofertanții care au fost respinși sau a căror ofertă nu a fost declarată câștigătoare asupra motivelor ce au stat la baza deciziei respective.

Concedentul are obligația de încheia contractul de concesiune cu ofertantul a cărui ofertă a fost stabilită ca fiind câștigătoare, pe care îl poate încheia numai după împlinirea unui termen de 20 de zile calendaristice de la data realizării comunicării făcute ofertanților despre deciziile referitoare la atribuirea contractului de concesiune.

Anularea procedurii de atribuire a contractului de concesiune

În mod excepțional, față de regula înscrisă la art. 39 din O.U.G. nr. 54/2006, concedentul are dreptul de a anula procedura pentru atribuirea contractului de concesiune, dacă ia această decizie, de regulă, înainte de data transmiterii comunicării privind rezultatul aplicării procedurii de atribuire și, oricum, înainte de data încheierii contractului, numai în următoarele cazuri:

Nu au fost depuse cel puțin trei oferte valabile;

Se constată abateri grave de la prevederile legale care afectează procedura de atribuire sau fac imposibilă încheierea contractului.

Procedura de atribuire se consideră viciată în cazul în care sunt îndeplinite în mod cumulativ următoarele condiții:

În cadrul documentației de atribuire și/sau în modul de aplicare a procedurii de atribuire se constată erori sau omisiuni care au ca efect încălcarea principiilor prevăzute la art. 13 din O.U.G. nr. 54/2006;

Concedentul se află în imposibilitate de a adopta măsuri corective, fără ca acestea să conducă, la rândul lor, la încălcarea principiilor prevăzute la art. 13 din aceeași ordonanță de urgență.

Încălcarea prevederilor acestei ordonanțe de urgență privind atribuirea contractului de concesiune poate atrage anularea procedurii, potrivit dispozițiilor legale în vigoare.

5.2.5 Contractul de concesiune

Contractul de concesiune de bunuri proprietate publică este, potrivit art. l alin. 2 din O.U.G. nr. 54/2006, acel contract încheiat în formă scrisă prin care o autoritate publică, denumită concedent, transmite, pe o perioadă determinată, unei persoane, denumită concesionar, care acționează pe riscul și răspunderea sa, dreptul și obligația de exploatare a unui bun proprietate publică în schimbul unei redevențe.

Părțile contractului de concesiune

Potrivit definiției legale a contractului de concesiune, părțile sunt: pe de o parte, autoritatea publică titulară a dreptului de proprietate asupra bunurilor, în calitate de concedent și, pe de altă parte, orice persoană, în calitate de concesionar, titular al dreptului de concesiune pe care l-a obținut prin parcurgerea procedurii administrative de atribuire a contractului de concesiune.

Au calitatea de concedent:

Ministerele sau alte organe de specialitate ale administrației publice centrale, pentru bunurile proprietate publică a statului;

Consiliile județene, consiliile locale, Consiliul General al Municipiului București sau instituțiile publice de interes local, pentru bunurile proprietate publică a județului, orașului sau comunei.

Calitatea de concesionar o poate avea orice persoană fizică sau persoană juridică, română ori străină. Deci, calitatea de concesionar și, totodată, de titular al dreptului de concesiune asupra bunurilor proprietate publică o poate avea orice persoană fizică sau persoană juridică de drept privat, română sau străină, iar nu o persoană juridică de drept public.

Sunt și situații în care persoanele fizice nu pot avea calitatea de concesionar, precum în cazul operațiunilor petroliere, unde, potrivit art. 27 din Legea nr. 238/2004, numai persoanele juridice pot avea calitatea de concesionar.

Neîncheierea contractului de concesiune într-un termen de 20 de zile calendaristice de la data împlinirii termenului de 20 de zile calendaristice calculate de la data comunicării deciziei de atribuire a contractului de concesiune poate atrage plata daunelor-interese de către partea în culpă. De asemenea, refuzul ofertantului declarat câștigător de a încheia contractul de concesiune poate atrage după sine plata daunelor-interese.

Obiectul contractului de concesiune

Obiectul contractului de concesiune îl formează, în mod exclusiv, bunurile care sunt proprietate publică a statului sau a unităților administrativ-teritoriale, potrivit Constituției și reglementărilor legale privind proprietatea publică.

Bunurile din domeniul public asupra cărora se constituie dreptul de concesiune sunt bunurile de retur, la care se referă art. 52 din O.U.G. nr. 54/2006, prevăzând că bunurile de retur revin de plin drept, gratuit și libere de orice sarcini concedentului la încetarea contractului de concesiune.

În cadrul contractului de concesiune, separat de bunurile de retur, vor fi precizate bunurile proprii ale concesionarului.

Bunurile proprii sunt bunurile care au aparținut concesionarului și au fost utilizate de către acesta pe durata concesiunii, care, la încetarea contractului de concesiune, rămân în proprietatea concesionarului.

Subconcesionarea bunurilor proprietate publică este interzisă potrivit art. 8 din O.U.G. nr. 54/2006, care permite unele excepții.

Astfel, companiile naționale, societățile naționale sau societățile comerciale aflate în subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea ministerelor, altor organe de specialitate ale administrației publice centrale sau a consiliilor județene, consiliilor locale ori a Consiliului General al Municipiului București, pot subconcesiona bunurile proprietate publică ce le-au fost concesionate prin atribuire directă.

Subconcesionarea se aprobă pe baza studiului de oportunitate, prin hotărâre a Guvernului, a consiliilor locale, județene sau a Consiliului General al Municipiului București, după caz.

În schimbul dreptului de concesiune asupra bunurilor proprietate publică, concesionarul va plăti o redevență.

Redevența obținută prin concesionare se face venit la bugetul de stat sau la bugetele locale, în funcție de apartenența bunului concesionat la domeniul public al statului sau la domeniul public al unităților administrațiv-teritoriale.

Modul de calcul și de plată a redevenței se stabilește de către ministerele de resort sau de alte organe de specialitate ale administrației publice centrale ori de către autoritățile administrației publice locale.

Drepturile părților

Concesionarul are dreptul de a exploata în mod direct, pe riscul și pe răspunderea sa, bunurile proprietate publică ce fac obiectul contractului de concesiune.

Concesionarul are dreptul de a folosi și de a culege fructele bunurilor care fac obiectul concesiunii, potrivit naturii bunului și obiectivelor stabilite de părți prin contractul de concesiune.

Concedentul are dreptul să inspecteze bunurile concesionate, verificând respectarea obligațiilor asumate de concesionar.

Concedentul are dreptul să modifice unilateral partea reglementară a contractului de concesiune, cu notificarea prealabilă a concesionarului, din motive excepționale, legate de interesul național sau local, după caz.

În cazul în care modificarea unilaterală a contractului îi aduce un prejudiciu, concesionarul are dreptul să primească fără întârziere o justă despăgubire.

În caz de dezacord între concedent și concesionar cu privire la suma despăgubirii, aceasta va fi stabilită de către instanța judecătorească competentă. Acest dezacord nu poate în niciun caz să permit concesionarului să nu își execute obligațiile contractuale.

Obligațiile părților

Raporturile contractuale dintre concedent și concesionar se bazează pe principiul echilibrului financiar al concesiunii între drepturile care îi sunt acordate concesionarului și obligațiile care îi sunt impuse.

Concesionarul nu va fi obligat să suporte creșterea sarcinilor legate de execuția obligațiilor sale, în cazul în care această creștere rezultă în urma unei măsuri dispuse de o autoritate publică sau a unui caz de forță majoră ori fortuit.

Concesionarul este obligat să asigure exploatarea eficace în regim de continuitate și de perjnanență a bunurilor proprietate publică ce fac obiectul concesiunii, potrivit obiectivelor stabilite de către concedent.

Concesionarul este obligat să exploateze în mod direct bunurile care fac obiectul concesiunii.

Concesionarul este obligat să respecte condițiile impuse de natura bunurilor proprietate publică (protejarea secretului de stat, materiale cu regim special, condiții de siguranță în exploatare, protecția mediului, protecția muncii, condiții privind folosirea și conservarea patrimoniului etc.).

În termen de 90 de zile de la data încheierii contractului de concesiune, concesionarul este obligat să depună, cu titlu de garanție, o sumă reprezentând o cotă-parte din suma datorată concedentului cu titlu de redevență pentru primul an de activitate.

Concesionarul este obligat să plătească redevență în cuantumul și la termenele stabilite prin contractul de concesiune.

La încetarea contractului de concesiune prin ajungere la termen, concesionarul este obligat să restituie concedentului, în deplină proprietate, bunurile de retur, în mod gratuit și libere de orice sarcini.

Concedentul este obligat să nu îl tulbure pe concesionar în exercițiul drepturilor rezultate din contractul de concesiune.

Concedentul nu are dreptul să modifice în mod unilateral contractul de concesiune, în afară de cazurile prevăzute expres de lege.

Concedentul este obligat să notifice concesionarului apariția oricăror împrejurări de natură să aducă atingere drepturilor concesionarului.

Încetarea contractului de concesiune

Încetarea contractului de concesiune poate avea loc în următoarele situații:

La expirarea duratei stabilite în contractul de concesiune;

În cazul în care interesul național sau local o impune, prin denunțarea unilaterală de către concedent, cu plata unei despăgubiri juste și prealabile în sarcina acestuia, în caz de dezacord fiind competentă instanța de judecată;

În cazul nerespectării obligațiilor contractuale de către concesionar, prin reziliere de către concedent, cu plata unei despăgubiri în sarcina concesionarului;

În cazul nerespectării obligațiilor contractuale de către concedent, prin reziliere de către concesionar, cu plata unei despăgubiri în sarcina concedentului;

La dispariția, dintr-o cauză de forță majoră, a bunului concesionat sau în cazul imposibilității obiective a concesionarului de a-l exploata, prin renunțare, fără plata unei despăgubiri.

La încetarea contractului de concesiune, concesionarul este obligat să restituie, în deplină proprietate, liber de orice sarcină, bunul concesionat.

5.2.6 Exercitarea controlului privind concesiunea

Orice persoană care consideră că un contract a fost calificat drept contract de concesiune de bunuri proprietate publică, cu nerespectarea prevederilor O.U.G. nr. 34/2006, poate solicita punctul de vedere al Autorității Naționale pentru Reglementarea și Monitorizarea Achizițiilor Publice.

Autoritatea Națională pentru Reglementarea și Monitorizarea Achizițiilor Publice a fost înființată prin O.U.G. nr. 74/2005, fiind organizată și funcționând în baza H.G. nr. 525/2007, ca organ de specialitate al administrației publice centrale, în subordinea Guvernului și coordonarea secretarului general al Guvernului.

Autoritatea Națională pentru Reglementarea și Monitorizarea Achizițiilor Publice își desfășoară activitatea potrivit Regulamentului privind supravegherea modului de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, aprobat prin Ordinul nr. 11/2007 emis de președintele acestei instituții.

Ministerele de resort și Ministerul Economiei și Finanțelor, prin structurile cu atribuții specifice de control, realizează verificarea concesiunilor de bunuri proprietate publică de interes național, iar Direcția generală de administrare a marilor contribuabili, direcțiile generale ale finanțelor publice județene și a municipiului București realizează verificarea concesiunilor de bunuri proprietate publică de interes local, urmărind în special respectarea dispozițiilor referitoare la:

Aplicarea hotărârii de concesionare;

Publicitate;

Documentația de atribuire;

Aplicarea procedurii de atribuire a contractului de concesiune;

Dosarul concesiunii;

Îndeplinirea obligațiilor contractuale de către concedent și concesionar.

5.2.7 Soluționarea litigiilor

Soluționarea litigiilor apărute în legătură cu atribuirea, încheierea, executarea, modificarea și încetarea contractului de concesiune, precum și a celor privind acordarea de despăgubiri se realizează potrivit prevederilor Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările ulterioare.

Acțiunea în justiție se introduce la secția de contencios administrativ a tribunalului în a cărui jurisdicție se află sediul concedentului.

Împotriva hotărârii tribunalului se poate declara recurs la secția de contencios administrativ a curții de apel, conform prevederilor legale.

Administrarea bunurilor în proprietate publică

Bunurile din domeniul public al unităților administrative-teritoriale pot fi date în administrare prin hotărârea consiliului județean, respective prin hotărârea consiliului general al municipiului București sau a consiliului local, potrivit art.12 alin.1 din Legea nr. 213/1998.

Darea în administrare a bunurilor proprietate publică se face prin hotărâre, adoptată fie de Guvern pentru bunurile proprietate publică a statului, fie de consiliile județene, municipale, orășenești sau comunale pentru bunurile aflate în proprietatea publică a unităților administrative-teritoriale.

Așa cum rezultă din coroborarea art. 136 alin. 4 din Constituție și a art. 12 alin. 1 din Legea privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, titularii dreptului de administrare pot fi, după caz: regiile autonome, prefecturile, autoritățile administrației publice centrale sau locale, alte instituții publice de interes național, județean sau local.

Conținutul juridic al dreptului de administrare presupune posesia, folosința și dispoziția asupra bunului public. Art. 12 alin. 3 din Legea nr. 213/1998 prevede că ,,Titularul dreptului de administrare poate să posede, să folosească bunul și să dispună de acesta, în condițiile actului prin care i-a fost dat bunul în administrare”.

În cazul în care titularul dreptului de administrare nu-și exercită drepturile și nu-și execută obligațiile născute din actul de transmitere, acesta poate fi revocat conform art. 12 alin. 3 din Legea nr. 213/1998.

În litigiile privind dreptul de administrare, titularul are calitate procesuală proprie, cu alte cuvinte va sta în nume propriu în proces.

Dreptul de administrare încetează prin: revocare, trecerea în administrarea altuia dispusă prin hotărârea de Guvern sau hotărârea consiliului, transmiterea în folosință gratuită pe termen limitat dacă folosința lui nu mai este necesară administratorului.

Administrarea generală a bunurilor aparținând domeniului administrativ, în general, și domeniului public, în special, reprezintă o modalitate de exercitare directă de către stat sau de către unitățile administrațiv-teritoriale a dreptului de proprietate, în general, și a dreptului de proprietate publică, în special.

Administrarea generală a bunurilor domeniului public este realizată de stat prin intermediul Guvernului și de către unitățile administrativ-teritoriale prin intermediul consiliului județean sau al consiliului local, comunal, orășenesc și municipal, după caz, care acționează în calitate de persoane juridice de drept public, în regim de drept administrativ.

Deci, administrarea generală reprezintă exercitarea atributelor de putere publică ce revin acestor persoane juridice de drept public, iar drepturile și obligațiile care intră în conținutul activității de administrare generală sunt atribuții din sfera competenței acestor autorități, iar nu drepturi civile subiective.

Prin administrarea generală a bunurilor domeniale, organele administrației publice vor urmări ocrotirea și conservarea dreptului de proprietate publică asupra bunurilor domeniului public, dar și punerea în valoare a acestora, prin exploatarea, utilizarea și valorificarea lor.

Calitatea de administrator general al domeniului administrativ al statului revine, potrivit legii, Guvernului României.

Astfel, potrivit art. l alin. 5 lit. c) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor, Guvernul exercită funcția de administrare a proprietății statului, prin care se asigură administrarea proprietății publice și a proprietății private a statului, precum și gestionarea serviciilor publice pentru care este responsabil.

La fel, potrivit art. 38 alin. 2 lit. c) din Legea nr. 215/2001, republicată, consiliul local exercită atribuții privind administrarea domeniului public și privat al comunei, orașului sau municipiului, iar potrivit art. 38 alin. 5 lit. a), consiliul local hotărăște darea în administrarea, concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate publică a comunei, orașului sau municipiului, după caz.

La rândul său, consiliul județean, în conformitate cu prevederile art. 1 lit. c) din Legea nr. 215/2001, republicată, îndeplinește atribuții privind gestionarea patrimoniului județului și hotărăște darea în administrarea, concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate publică a județului, după caz.

Deci, cu alte cuvinte, Guvernul exercită, în numele statului, administrarea generală a bunurilor aparținând domeniului public al statului, în timp ce consiliul local o face pentru comună, oraș sau municipiu, după caz, după cum bunurile aparțin domeniului public al comunei, orașului sau municipiului, iar consiliul județean exercită administrarea generală pentru județ, pentru bunurile care fac parte din domeniul public al județului.

La rândul lor, Guvernul, consiliul județean sau consiliile locale, în calitate de organe ale statului și, respectiv, unităților administrativ-teritoriale, ca persoane juridice de drept public, au posibilitatea, cel puțin teoretică, de a exercita în mod direct și nemijlocit dreptul de proprietate publică asupra bunurilor domeniului public.

În realitate, exercitarea atributelor dreptului de proprietate publică este dată, în virtutea atribuțiilor care formează conținutul activității de administrare generală a domeniului public, altor subiecte de drept, care vor exercita în mod indirect atributele dreptului de proprietate.

Posibilitatea exercitării indirecte a atributelor dreptului de proprietate publică asupra bunurilor domeniului public prin încredințarea acestora altor persoane juridice este statuată de Constituție, la art. 136 alin. 4, care prevede că bunurile proprietate publică pot fi date, în condițiile legii organice, în administrarea regiilor autonome ori instituțiilor publice sau pot fi concesionate ori închiriate și, de asemenea, pot fi date în folosință gratuită instituțiilor de utilitate publică.

Încredințarea bunurilor domeniului public altor persoane juridice și constituirea în favoarea acestora a unor drepturi reale întemeiate pe dreptul de proprietate publică, ca drepturi domeniale, cum sunt dreptul de administrare, dreptul de concesiune, dreptul de folosință gratuită etc, nu constituie o dezmembrare a dreptului de proprietate publică și nu reprezintă o încălcare a principiului inalienabilității bunurilor domeniului public.

Așa cum s-a arătat în literatura de specialitate, constituirea unor drepturi reale întemeiate pe dreptul de proprietate publică nu reprezintă acte de înstrăinare, ci „modalități specifice de punere în valoare și de exploatare a bunurilor domeniului public, constituite prin acte juridice administrative sau contracte administrative supuse regimului juridic de drept public".

5.3.1 Reglementarea dreptului administrare

Posibilitatea constituirii dreptului de administrare este statuată prin Constituție și reglementată în legislația subsecventă la care ne-am referit deja.

Astfel, potrivit art. 136 alin. 4 din Constituție, republicată, bunurile proprietate publică pot fi date, în condițiile legii organice, în administrarea regiilor autonome sau instituțiilor publice.

Legea nr. 213/1998 prevede, la art. 12 alin. l, că bunurile domeniului public pot fi date, după caz, în administrarea regiilor autonome, a prefecturilor, a autorităților administrației pe centrale și locale, a altor instituții publice de interes național, județean sau local.

Legea nr. 215/2001 cuprinde, la rândul său, dispoziții referitoare la dreptul de administrare, prevăzând la art. 123 alin. l: „Consiliile locale și consiliile județene hotărăsc ca bunurile ce aparțin domeniului public sau privat, de interes local sau județean, după caz, să fie date în administrarea regiilor autonome și instituțiilor publice, să fie concesionate ori să fie închiriate. Acestea hotărăsc cu privire la cumpărarea unor bunuri ori la vânzarea bunurilor ce fac parte din domeniul privat, de interes local sau județean, în condițiile legii".

5.3.2 Titularii dreptului de administrare

Așa cum rezultă din textele constituționale și legale pe care le-am citat mai sus, dreptul de administrare se poate constitui exclusiv în favoarea regiilor și a instituțiilor publice.

Într-adevăr, la art. 12 alin. l din Legea nr. 213/1998 se prevede în mod expres că bunurile domeniului public pot fi date, după caz, în administrarea regiilor autonome, a prefecturilor, a autorităților administrației publice centrale și locale, a altor instituții publice de interes național, județean sau local.

Deci, cu alte cuvinte, titulari ai dreptului de administrare pot fi regiile autonome și instituțiile publice, art. 12 alin. 1 din Legea nr. 213/1998 enumerând exemplificative ca instituții publice prefecturile și autoritățile administrației publice centrale și locale.

Regiile autonome. După Revoluția din Decembrie 1989 și abolirea puterii politice comuniste, a început și procesul transformării economiei de tip comunist în economie de piață, astfel că, prin Legea nr. 15/1990, unitățile economice de stat au fost reorganizate ca regii autonome și, respectiv, societăți comerciale.

Astfel, potrivit art. 2 din această lege, regiile autonome se organizează și funcționează în ramurile strategice ale economiei naționale – industria de armament, energetică, exploatarea minelor și a gazelor naturale, poștă și transporturi feroviare – precum și în unele domenii aparținând altor ramuri stabilite de guvern.

Regii autonome se pot înființa prin hotărâre a guvernului, pentru cele de interes național, sau prin hotărâre a organelor județene și municipale ale administrației de stat, pentru cele de interes local, acestea fiind persoane juridice și funcționând pe bază de gestiune economică și autonomie financiară.

Prin actul de înființare a regiei autonome se vor stabili obiectul său de activitate, patrimoniul, denumirea și sediul principal.

Potrivit art. 5 din aceeași lege, regia autonomă este proprietara bunurilor din patrimoniul său, iar în exercitarea dreptului de proprietate, regia autonomă posedă, folosește și dispune, în mod autonom, de bunurile pe care le are în patrimoniu, sau le culege fructele, după caz, în vederea realizării scopului pentru care a fost constituită.

În literatura de specialitate s-a remarcat, în mod corect, că formularea folosită la art. 5 din Legea nr. 15/1990, potrivit căreia „regia autonomă este proprietara bunurilor din patrimoniul său", are în vedere doar bunurile care au intrat în patrimoniul regiei cu titlu de proprietate, nu și bunurile din domeniul public care intraseră în patrimoniul acesteia cu titlu de administrare.

Referitor la natura lor juridică, în doctrina administrativă s-a afirmat că regiile autonome pot fi considerate persoane juridice de natură mixtă, de drept public și de drept privat, acestea având drept scop prestarea unor servicii sau folosirea și exploatarea bunurilor domeniale.

În raport cu domeniul de activitate în care funcționează, regiile autonome se află în subordinea unui minister de resort sau a unei autorități a administrației publice locale, prin actul căreia a fost înființată și sub controlul căreia funcționează.

Indiferent în ce domeniu funcționează și sub ce autoritate administrativă, regiile autonome au un patrimoniu, care este o condiție sine qua non pentru orice persoană juridică.

În patrimoniul oricărei regii autonome, alături de dreptul de administrare se regăsesc și alte drepturi reale: dreptul de proprietate private și drepturi derivate din acest drept, precum și alte drepturi patrimoniale.

Numărul regiilor autonome, care după intrarea în vigoare a Legii nr. 15/1990 fusese foarte mare, a fost redus prin O.U.G. nr. 30/1997, multe dintre regii fiind reorganizate ca societăți comerciale care, în cazul când aveau ca obiect activități de interes național, s-au numit companii naționale sau societăți naționale, pentru a putea fi incluse în procesul de privatizare.

Cu ocazia reorganizării, s-au produs transformări și în patrimonial regiilor autonome reorganizate ca societăți sau companii naționale. Astfel, în capitalul social al societăților comerciale rezultate din reorganizarea regiilor autonome nu se includ bunuri de natura celor prevăzute la art. 135 alin. 4 din Constituție. Bunurile din categoria celor prevăzute mai sus, aflate în administrarea regiilor autonome care se reorganizează, se concesionează societăților comerciale rezultate, pe un termen ce se stabilește prin actul administrativ individual de reorganizare.

Instituțiile publice sunt subiecte de drept public care sunt înființate prin Constituție, prin legi sau prin acte administrative ale statului sau ale colectivităților locale. În sens generic, instituția publică reprezintă o colectivitate umană, constituită pe baza și pentru executarea legii, înzestrată cu mijloace materiale și financiare, cu personalitate juridică și competență, necesare pentru a acționa în vederea organizării și executării efective a legii, integrate în unul dintre sistemele prin care se realizează serviciul public legislativ, serviciul public judiciar sau serviciile publice administrative în scopul satisfacerii cerințelor sociale de interes public.

Deci, instituțiile publice, deși se găsesc în numărul cel mai mare în sfera puterii executiv-administrative, acestea acționează și în sfera puterii legislative, dar și în sfera puterii judecătorești.

Legea nr. 213/1998, la art. 12 alin. l, enumeră ca instituții publice, cu titlu de exemplu, prefecturile și autoritățile administrației publice central și locale, care, alături de alte instituții publice de interes național sau local sau județean, pot fi beneficiare și, deci, titulare ale dreptului de administrare a bunurilor din domeniul public.

Dreptul de administrare atribuit unei instituții publice va face parte din patrimoniul acesteia, din care vor face parte și alte drepturi patrimoniale, reale sau de creanță.

Titularii dreptului de administrare, regiile autonome și instituțiile publice vor acționa în calitate de subiect de drept public, raporturile juridice referitoare la nașterea, exercitarea și, respectiv, stingerea dreptul de administrare fiind guvernate de norme de drept administrativ, cu toate consecințele care decurg din acest regim juridic.

5.3.3 Constituirea dreptului de administrare

Dreptul de administrare se constituie prin hotărâre a Guvernului sau a consiliului județean, respectiv a Consiliului General al Municipiului București, ori a consiliului local, după caz, așa cum dispune art. 12 alin. 2 din Legea nr. 213/1998.

Deci, constituirea dreptului de administrare se realizează printr-un act juridic de drept public, adoptat de către titularul domeniului public în regim de drept administrativ.

De regulă, între titularul domeniului public, statul și unitățile administrativ-teritoriale, pe de o parte, și beneficiarul dreptului de administrare există raporturi de subordonare ierarhică, atribuirea dreptului de administrare fiind realizată de către titularul domeniului public printr-un act de putere, și anume un act administrativ cu caracter individual.

Totuși, sunt și situații în care titularul domeniului public nu se află într-o poziție supraordonată ierarhic în raport cu beneficiarul dreptului de administrare, precum în cazul H.G. nr. 2366/2004 prin care a fost transmis în administrarea înaltei Curți de Casație și Justiție actualul sediu din Str. Batistei nr. 25, între cele două autorități publice – Guvernul României și înalta Curte de Casație și Justiție – neexistând raporturi de subordonare/ supraordonare ierarhică.

5.3.4 Caracterele juridice ale dreptului de administrare

Dreptul de administrare are aceleași caractere juridice ca și dreptul de proprietate publică, fiind inalienabil, insesizabil și imprescriptibil. Pe cale de consecință, așa cum rezultă din prevederile generale ale O.G. nr. 15/1993 privind unele măsuri pentru restructurarea regiilor autonome:

Bunurile proprietate publică pe care regia le are în administrare sunt inalienabile potrivit art. 135 alin. 5 din Constituție (actualul art. 136 alin. 4);

Dacă regiile autonome se reorganizează ca societăți comerciale, bunurile proprietate publică nu vor putea constitui aport la capitalul social al societății comerciale rezultate – art.4 alin.(2);

Bunurile proprietate publică fiind inalienabile, se interzice regiilor autonome să constituie garanții de orice fel cu privire la aceste bunuri – art. 10 alin. 2;

Creditorii pot cere executarea silită numai asupra bunurilor proprietatea regiei – art. 10 alin. 1.

Așadar, dreptul de administrare, ca și dreptul de proprietate publică, nu se află în circuitul civil și nu poate fi înstrăinat prin acte de drept civil, ci poate fi constituit și, respectiv, revocat exclusiv prin acte de drept administrativ.

După cum am văzut, potrivit art. 10 alin. 1 din O.G. nr. 15/1993, creditorii pot cere executarea numai asupra bunurilor proprietatea regiei, bunurile aflate în administrarea sa fiind insesizabile.

5.3.5 Conținutul juridic al dreptului de administrare

Conținutul dreptului de administrare este precizat expres la art. 12 alin. 3 din Legea nr. 213/1998, potrivit căruia titularul dreptului de administrare poate să posede, să folosească bunul și să dispună de acesta, în condițiile actului prin care i-a fost dat bunul în administrare.

Din aceste prevederi legale rezultă în mod neechivoc că posesia, folosința și dispoziția sunt atribute care formează conținutul juridic al dreptului de administrare.

Aparent, conținutul dreptului de administrare este asemănător cu conținutul dreptului de proprietate publică, dar nu este identic cu acesta.

Astfel, posesia este, în cazul dreptului de administrare, expresia stăpânirii bunului, iar nu a însușirii, a apropierii acestuia.

Cu alte cuvinte, elementul material al stăpânirii bunului aflat în administrarea titularului său nu diferă de elementul material al stăpânirii bunului aflat în proprietatea publică a titularului său, statul sau unitățile administrativ-teritoriale. Ceea ce diferă este elementul psihologic al posesiei, acesta fiind corespunzător dreptului de administrare, iar nu dreptului de proprietate publică pe baza căruia s-a format.

Folosința este atributul cel mai important al dreptului de administrare, în baza căruia titularul va putea utiliza bunurile care i-au fost atribuite în administrare, în raport cu scopurile activității sale și cu destinația bunurilor respective, care sunt de uz sau de interes public.

În exercitarea acestui atribut, titularii dreptului de administrare vor putea culege fructele produse de bunurile frugifere. Astfel, regiile autonome care își desfășoară activitatea ca unități economice vor culege fructele pentru acoperirea cheltuielilor necesare funcționării lor sau pentru realizarea unor beneficii, în timp ce instituțiile publice, fiind finanțate din surse bugetare, vor fi obligate să le vireze la bugetul statului sau, respectiv, la bugetele locale.

În mod excepțional, instituțiile publice pot, potrivit legii sau actului de înființare, să dispună de fructele obținute din folosința bunurilor aflate în administrarea lor, ca venituri extrabugetare de finanțare a activităților.

Dispoziția, ca atribut al dreptului de administrare, prevăzută de art. 12 alin. 3 din Legea nr. 213/1998, trebuie interpretată în sensul dispoziției materiale asupra bunurilor ce constituie obiect al dreptului de administrare.

În orice caz, titularii dreptului de administrare nu au un drept de proprietate juridică asupra bunurilor ce le-au fost atribuite prin actul titularului dreptului de proprietate publică.

Aparent, problema dispoziției juridice asupra bunurilor aflate în administrarea titularului acestui drept s-ar putea pune în situațiile reglementate de prevederile H.G. nr. 841/1995 privind procedurile de transmitere fără plată și de valorificare a bunurilor aparținând instituțiilor publice. Astfel, potrivit art. l și art. 2 din acest act normativ, transmiterea, fără plată, de la instituția publică deținătoare la o altă instituție publică, a bunurilor care nu mai sunt necesare instituției care le are în administrare, dar care pot i folosite în continuare, se realizează cu respectarea condițiilor și a procedurilor prevăzute în anexa nr. l, iar valorificarea bunurilor scoase din funcțiune în starea fizică în care se află, a materialelor sau, după caz, a pieselor rezultate în urma demolării sau dezmembrării acestora se realizează potrivit regulamentului prevăzut în anexa nr. 2.

În cazul bunurilor care implică apărarea țării, ordinea publică și siguranța națională, procedurile de valorificare vor fi aprobate în mod distinct de către Guvern. Deci, în aceste situații se pune problema dacă ne aflăm în fața unei excepții de la regula inalienabilității bunurilor care formează obiectul dreptului de administrare.

În realitate, în prima situație, a transmiterii fără plată, de la o instituție publică la o altă instituție publică a unor bunuri aflate în administrare, operațiunea de transfer nu se realizează printr-un act juridic de drept civil, ci printr-un act de drept administrativ, care are drept consecință modificarea inventarului bunurilor din domeniul public.

Potrivit pct. l din anexa nr. l la H.G. nr. 841/1995, pot fi transmise, fără plată, către alte instituții publice, orice fel de bunuri, aflate în stare de funcționare, indiferent de durata de folosință, dacă acestea nu mai sunt necesare instituției publice care le are în administrare sau dacă, potrivit reglementărilor în vigoare, instituția nu mai are dreptul să utilizeze bunul respectiv.

Transmiterea, fără plată, de la o instituție publică la o altă instituție publică se va face, pe bază de proces-verbal de predare-primire, cu avizul ordonatorului principal de credite al instituției publice care a disponibilizat bunul, precum și cu avizul ordonatorului principal de credite al instituției publice care a solicitat transmiterea bunului.

Deci, printr-o astfel de operațiune, bunurile transmise nu ies din domeniul public, ci, cu aprobarea titularului dreptului de proprietate publică, ordonator principal de credite, bunurile respective trec din patrimoniul unei instituții publice în patrimoniul altei instituții publice, care va exercita în continuare atributele dreptului de administrare.

În a doua situație, reglementată de H.G. nr. 841/1995, pot fi valorificate, prin vânzare la licitație, bunurile scoase din funcțiune, după îndeplinirea procedurilor prevăzute în anexa nr. l la această hotărâre.

Nici în această situație nu este, însă, vorba de o excepție de la regula inalienabilității bunurilor proprietate publică și a dreptului de administrare, deoarece bunurile scoase din funcțiune sunt bunuri care nu mai au destinația de interes public, astfel că ele nu mai sunt bunuri de uz sau de interes public.

În momentul când se constată încetarea destinației de interes public a bunurilor respective, se face aplicarea prevederilor art. 22 din Legea nr. 213/1998 și se procedează la modificarea inventarului bunurilor aparținând domeniului public, bunurile respective trecând în domeniul privat, astfel că pot fi valorificate potrivit reglementărilor H.G. nr. 841/1995.

Astfel, în același moment când bunul este trecut în domeniul privat, încetează și dreptul de administrare, iar instituția publică în administrarea căreia se află bunul respectiv acționează ca un mandatar al statului sau al unității administrative-teritoriale, care sunt titularii dreptului de proprietate publică. În acest sens sunt dispozițiile de la pct. 6.2 din anexa nr. 2 la H.G. nr. 841/1995, potrivit cărora sumele rezultate din vânzarea mijloacelor fixe scoase din funcțiune sau, după caz, a materialelor sau pieselor rezultate în urma demolării sau dezmembrării acestora constituie, potrivit legii, venituri ale bugetului de stat sau ale bugetelor locale, după caz.

5.3.6 Natura juridică și opozabilitatea dreptului de administrare

Dreptul de administrare este un drept real care are la bază dreptul de proprietate publică, având astfel un caracter derivat din dreptul de proprietate publică și o durată maximă în funcție de existența dreptului de proprietate publică.

Natura juridică a dreptului de administrare este conturată de faptul că acesta se constituie și este exercitat pe toată durata existenței sale în regim de drept administrativ.

Opozabilitatea dreptului de administrare diferă în funcție de subiectele față de care acest drept este opus, precum și de natura raporturilor juridice în cadrul cărora se manifestă acest drept.

De regulă, dreptul de administrare se constituie prin acte administrative cu caracter individual, în cadrul unor raporturi juridice de supraodonare a titularului dreptului de proprietate publică față de titularul dreptului de administrare. Astfel, în principiu, dreptul de administrare constituit printr-un act de drept administrativ de către titularul dreptului de proprietate publică – statul sau unitățile administrative-teritoriale – nu este opozabil titularului dreptului de proprietate publică, în sensul că acesta din urmă va putea să îl revoce sau să ia alte măsuri care să aibă ca efect încetarea dreptului de administrare.

Actul administrativ ilegal prin care s-ar aduce atingere dreptului de administrare poate fi atacat potrivit Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.

În schimb, în relațiile cu alte subiecte de drept, dreptul de administrare este opozabil erga omnes, ca orice drept real, de altfel, ca o consecință a egalității juridice a părților în asemenea raporturi juridice. Ca urmare, în astfel de raporturi juridice, dreptul de administrare poate fi apărat prin mijloace de drept civil, precum acțiunea în revendicare, acțiunea în posesie și acțiunea în grănițuire.

5.3.7 Încetarea dreptului de administrare

Încetarea dreptului de administrare se poate produce atât prin revocarea sa de către autoritatea care 1-a constituit, cât și prin alte modalități și în alte situații prevăzute de lege.

Închirierea bunurilor din domeniul public

Închirierea bunurilor publice ale unităților administrativ-teritoriale se aprobă prin hotărârea consiliului județean sau a consiliului local. Contractul de închiriere va cuprinde clauze de natură să asigure exploatarea bunului potrivit specificului acestuia.

În ceea ce privește părțile contractului de închiriere a bunurilor publice, dispozițiile legale sunt explicite. Pot avea calitatea de locator unitățile administrativ-teritoriale, regiile autonome, instituțiile publice, prefecturile, autoritățile administrației publice locale, în timp ce locatar poate fi orice persoană fizică sau juridică, română sau străină.

Procedura închirierii este strict reglementată de lege, în scopul unei exploatări eficiente a bunurilor. Sub sancțiunea nulității absolute contractul de închiriere se încheie prin licitație publică organizată în condițiile legii .

5.4.1 Aspecte generale

Închirierea de bunuri proprietate publică constituie o modalitate de utilizare a bunurilor aparținând domeniului public al statului sau unităților administrativ-teritoriale recunoscută de Constituție și de alte acte normative.

Ordinul nr. 11/2007 al președintelui Autorității Naționale pentru Reglementarea și Monitorizarea Achizițiilor Publice pentru aprobarea Regulamentului privind supravegherea modului de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 609 din 4 septembrie 2007.

Astfel, la art. 136 alin. 4 din Constituție, republicată, după ce se proclamă caracterul inalienabil al bunurilor proprietate publică, se precizează că, totuși, acestea pot fi date în administrare sau pot fi concesionate, precum și că pot fi închiriate.

De asemenea, art. 14 și art. 15 din Legea nr. 213/1998 se referă la posibilitatea închirierii bunurilor proprietate publică a statului sau a unităților administrativ-teritoriale către orice persoanăfizică sau juridică, română sau străină, prin licitație publică.

Legea nr. 215/2001 a administrației publice locale, la art. 123, se referă, de asemenea, la posibilitatea închirierii bunurilor ce aparțin domeniului public sau privat, de interes local sau județean, prin hotărâre a consiliilor locale sau județene, respectiv, a Consiliului General al Municipiului București, închirierea urmând să se facă prin licitație publică.

De asemenea, O.G. nr. 53/2002 privind Statutul-cadru al unității administrativ-teritoriale conține dispoziții referitoare la utilizarea bunurilor aflate în proprietatea publică a unității administrativ-teritoriale. Astfel, la art. 15, se prevede că „prin statut se stabilesc criteriile pe baza cărora bunurile aflate în proprietatea publică a unității administrativ-teritoriale și cele din proprietatea privată a acesteia pot fi date în administrare regiilor autonome și instituțiilor publice, pot fi concesionate ori închiriate în condițiile legii sau pot fi atribuite în folosință gratuită pe termen limitat persoanelor juridice fără scop lucrativ care desfășoară activitate de binefacere sau de utilitate publică ori serviciilor publice".

5.4.2 Procedura administrativă prealabilă încheierii contractului de închiriere

Anterior încheierii contractului de închiriere, este necesar ca titularii dreptului de proprietate publică asupra bunurilor care urmează să fie închiriate să aprobe închirierea acestora prin emiterea în acest sens, în regim de putere publică, a unor acte administrative.

Astfel, potrivit art. 14 din Legea nr. 213/1998, închirierea bunurilor proprietate publică a statului sau a unităților administrativ-teritoriale se aprobă, după caz, prin hotărâre a Guvernului, a consiliului județean, respectiv Consiliului General al Municipiului București, sau a consiliului local, după caz.

Cităm, cu titlu de exemplu, câteva asemenea acte administrative prin care organul competent a aprobat închirierea unor bunuri proprietate publică.

Astfel, prin H.G. nr. 926/1999, Guvernul a aprobat ca Ministerul Afacerilor Externe să poată închiria unor persoane juridice sau fizice spațiile disponibile în misiunile diplomatice de la Moscova, Haga și Beijing, proprietate publică a statului român, urmând ca 50% din chiria încasată să rămână la dispoziția ministerului în regim de venituri extrabugetare.

La fel, prin H.G. nr. 68/2000, Guvernul a aprobat ca Ministerul Apărării Naționale să închirieze imobile disponibile sau părți din imobilele aflate în administrarea sa și în proprietatea publică a statului, urmând ca 50% din sumele încasate cu titlu de chirie să fie reținute ca venituri extrabugetare, iar diferența să fie virată la bugetul statului.

Prin H.G. nr. 2135/2004, Guvernul a aprobat Regiei Autonome a Distribuției și Exploatării Filmelor „România film" să închirieze bunurile aflate în proprietatea statului și în administrarea acestei regii, prin contracte cu persoane fizice sau juridice, române sau străine.

Consiliul General al Municipiului București, prin Hotărârea nr. 65 din 21 martie 2002, a aprobat închirierea, prin licitație publică, a bunurilor aparținând Regiei Autonome de Salubrizare Urbană București.

A doua fază a procedurii anterioare încheierii contractului de închiriere a bunurilor proprietate publică este aceea a atribuirii prin licitație a contractului de închiriere. Astfel, potrivit art. 15 din Legea nr. 213/1998, închirierea bunurilor proprietate publică se face prin licitație publică, în condițiile legii.

5.4.3 Contractul de închiriere a bunurilor proprietate publică

Contractul de închiriere reprezintă acordul de voință care se realizează între titularul dreptului de proprietate publică asupra unui bun care aparține domeniului public al statului sau unităților administrativ-teritoriale, care poartă denumirea de locator, și orice persoană fizică sau juridică, denumită locatar, prin care locatorul se obligă să asigure locatarului folosința unui bun proprietate publică, pentru o perioadă determinată de timp, în schimbul unei contraprestații, denumită chirie.

Calitatea de locator o poate avea și titularul unui drept de administrare asupra unui bun aparținând domeniului public al statului sau unităților administrativ-teritoriale, cu excepția cazurilor în care prin actul de dare în administrare se interzice în mod expres acest lucru.

Calitatea de locatar o poate avea orice persoană fizică sau juridică, română sau străină.

Contractul de închiriere a bunurilor proprietate publică va trebui să cuprindă, în primul rând, datele de identificare a părților contractului, adică nume, prenume sau denumire, domiciliul sau sediul, cetățenia sau naționalitatea și, respectiv, ale reprezentanților legali ai părților.

Obiectul material al contractului de închiriere îl formează bunurile proprietate publică deținute în proprietate publică sau în administrare de către locator, care vor fi specificate în contract prin inserarea elementelor principale ale acestora, așa cum apar menționate în caietul de sarcini.

Contractul de închiriere va cuprinde clauze privind regimul juridic al bunurilor care fac obiectul material al contractului. Astfel, contractul de închiriere a bunurilor proprietate publică trebuie să cuprindă clauze de natură să asigure exploatarea bunului închiriat potrivit specificului acestuia.

De asemenea, contractul de închiriere va trebui să includă clauze care să prevadă că bunurile care au făcut obiectul contractului, la încetarea închirierii, vor reveni locatorului în starea în care au fost închiriate și libere de orice sarcini.

În situația în care locatarul a efectuat investiții care au argumentat valoarea bunului, iar acestea au fost impuse de necesitatea unei folosințe normale a bunului închiriat sau au fost prevăzute în contractul de închiriere, locatorul va datora locatarului despăgubiri egale cu valoarea investițiilor efectuate, la data restituirii bunului, după ce a fost luată în calcul uzura intervenită de la data efectuării investițiilor.

Suma de bani datorată drept contraprestație de către locatar poartă denumirea de chirie și se achită la termenele stabilite prin contract, iar nerespectarea termenelor respective va atrage plata penalităților prevăzute în contract, care nu pot fi mai mici decât penalitățile legale pentru neplata la termen a oricăror creanțe bugetare.

Durata contractului de închiriere a bunurilor proprietate publică nu poate fi mai mare decât aceea stabilită prin actul administrativ de aprobare a închirierii bunului/bunurilor respective. În cazul în care o astfel de durată nu a fost fixată prin actul administrativ emis de organul competent să aprobe închirierea, durata închirierii va fi stabilită printr-o clauză expresă a contractului. Durata poate fi prelungită prin acordul părților.

Încetarea contractului de închiriere a bunurilor proprietate publică va interveni:

La expirarea termenului pentru care s-a încheiat, dacă locatorul și locatarul nu au decis prelungirea acestuia;

La inițiativa locatorului sau a locatarului înainte de expirarea termenului pentru care a fost încheiat;

Când locatarul sau locatorul nu-și respectă obligațiile stabilite prin contract.

În cazurile în care încetarea contractului intervine înainte de expirarea termenului pentru care a fost încheiat, partea din culpa căreia încetează contractul va datora despăgubiri ce vor putea fi stabilite de comun acord sau de către instanța de judecată.

În privința instanței competente să soluționeze litigiile legate de încheierea, executarea și încetarea contractului de închiriere a bunurilor proprietate publică, în doctrina civilă a fost exprimată opinia că acestea sunt de competența instanțelor de drept comun.

Având, însă, în vedere reglementarea actuală a Legii contenciosului administrativ, considerăm că instanța competentă să judece litigiile privitoare la închirierea bunurilor proprietate publică este instanța de contencios administrativ.

Astfel, în ceea ce privește litigiile născute în legătură cu aspectele survenite în faza administrativă prealabilă încheierii contractului de închiriere, care se finalizează cu adoptarea unor acte administrative de aprobare a închirierii și, respectiv, de atribuire a contractului de închiriere în urma licitației, apreciem ca fiind evidentă concluzia că instanța de contencios administrativ este competentă să soluționeze asemenea litigii.

În ceea ce privește litigiile legate de închirierea, executarea și încetarea contractului de închiriere a bunurilor proprietate publică, trebuie avute în vedere dispozițiile art.2 lit.c) fraza a II-a și ale art. 8 alin. 2 din Legea nr. 554/2004.

Astfel, potrivit art. 2 lit. c) fraza a II-a din Legea nr. 554/2004, sunt asimilate actelor administrative, în sensul acestei legi, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice, iar potrivit art. 8 alin. 2 din aceeași lege, instanța de contencios administrativ este competentă să soluționeze litigiile care apar în fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ, precum și orice litigii legate de încheierea, modificarea, interpretarea, executarea și încetarea contractului administrativ.

Deci, problema de care depinde răspunsul la întrebarea ce instanță este competentă să judece asemenea litigii este aceea a naturii juridice a contractului de închiriere a bunurilor proprietate publică.

Din punctul nostru de vedere, contractul de închiriere reprezintă un instrument juridic prin care titularul domeniului public și al dreptului de proprietate publică sau titularul dreptului de administrare realizează punerea în valoare a bunurilor proprietate publică în sensul art. 2 alin. l lit. c) fraza a II-a din Legea nr. 554/2004.

De asemenea, contractul de închiriere reprezintă un act care materializează un raport juridic în cadrul căruia poziția părților contractante este puternic influențată de posibilitatea locatorului, care, în calitate de titular al dreptului de proprietate publică, poate acționa în regim de putere publică și poate denunța contractul oricând, dacă interesul general o va impune.

Astfel, apreciem că contractul de închiriere a bunurilor proprietate publică este un contract supus unui regim juridic mixt, de drept public și privat, dominante fiind normele de drept public, și anume cele ale dreptului administrativ.

Darea în folosință gratuită a unor bunuri proprietate publică

La fel ca și concesionarea, administrarea și închirierea bunurilor proprietate publică, darea în folosință gratuită a acestora este de competența Guvernului, ori după caz, a consililor județene, municipale, orășenești și comunale, prin hotărâre.

Textul constituțional este reglemntat de art. 17 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia și de art. 126 din Legea nr. 215/2006 privind administrația publică locală.

Având în vedere caracterul novator al actului care-i conferă acestuia și forța juridică superioară, considerăm că regulile privind transmiterea în folosință gratuită a bunurilor proprietate publică rezultă din art. 126 al Legii administrației publice locale nr. 215/2006, astfel:

Prin hotărâre pot fi transmise în folosință gratuită bunuri mobile sau imobile proprietate publică;

Folosința gratuită se transmite pe termen limitat, stipulat în mod expres în hotărâre;

Titularul dreptului de folosință gratuită poate fi după caz, o persoană juridică fără scop lucrativ, care desfășoară activitate de binefacere sau de utilitate publică ori un serviciu public.

5.5.1 Definiție. Reglementare

Darea în folosință gratuită a unor bunuri proprietate publică reprezintă o altă modalitate specifică de utilizare a bunurilor aparținând domeniului public, iar dreptul de folosință constituit în favoarea instituțiilor de utilitate publică reprezintă o formă de exercitare a dreptului de proprietate publică.

Această modalitate de utilizare a unor bunuri aparținând domeniului public nu a fost consacrată de Constituția din 1991, dar, totuși, a fost reglementată de legiuitor.

Astfel, potrivit art. 17 din Legea nr. 213/1998, statul și unitățile administrativ-teritoriale pot da imobile din patrimoniul lor, în folosință gratuită, pe termen limitat, persoanelor juridice fără scop lucrativ, care desfășoară activitate de binefacere sau de utilitate publică, ori serviciilor publice.

De asemenea, potrivit art. 124 din Legea nr. 215/2001, republicată, consiliile locale și consiliile județene pot da în folosință gratuită, pe termen limitat, bunuri mobile și imobile proprietate publică sau privată, locală ori județeană, după caz, persoanelor juridice fără scop lucrativ care desfășoară activitate de binefacere sau de utilitate publică ori serviciilor publice.

Ulterior, odată cu revizuirea Constituției din 1991, darea în folosință gratuită a unor bunuri proprietate publică a fost consacrată și constituțional ca modalitate de utilizare a bunurilor aparținând domeniului public. Astfel, potrivit art. 136 alin. 4 ultima frază din Constituție, republicată, bunurile proprietate publică, de asemenea, pot fi date în folosință gratuită instituțiilor de utilitate publică.

Dreptul de folosință gratuită asupra bunurilor proprietate publică este dreptul real principal, constituit de autoritatea competentă, ca modalitate de exercitare a dreptului de proprietate publică în favoarea unei persoane juridice de drept privat, cu titlu gratuit și cu respectarea obligațiilor prevăzute de actul de constituire.

5.5.2 Titularii dreptului de folosință gratuită asupra bunurilor aparținând domeniului public

Cu privire la titularii dreptului de folosință gratuită a unor bunuri proprietate publică, art. 136 alin. 4 fraza ultimă din Constituție, republicată, se limitează să se refere la instituțiile de utilitate publică, în timp ce art. 17 din Legea nr. 213/1998 se referă la persoanele juridice fără scop lucrativ, care desfășoară activitate de binefacere sau de utilitate publică, ori serviciile publice.

La fel, art. 124 din Legea nr. 215/2001, republicată, precizează că atât consiliile locale, cât și consiliile județene pot da în folosință gratuită, pe termen limitat, bunuri mobile și imobile proprietate publică sau privată locală ori județeană, după caz, persoanelor juridice fără scop lucrativ, care desfășoară activitate de binefacere sau de utilitate publică ori serviciilor publice.

Indiferent de formularea constitutional sau legală, rezultă că dreptul de folosință gratuită se poate constitui numai în favoarea persoanelor juridice de drept privat.

În al doilea rând, rezultă că scopul urmărit prin darea în folosință gratuită a bunurilor proprietate publică îl constituie întotdeauna încurajarea și facilitarea desfășurării unor activități de utilitate publică.

Noțiunea de utilitate publică este definită, la art. 381 din O.G. nr. 26/2000 cu privire la asociații și fundații, ca fiind orice activitate care vizează atingerea unor scopuri benefice în domenii de interes public general și/sau comunitar.

Art. 17 din Legea nr. 213/1998 și art. 126 din Legea nr. 215/2001, republicată, care adaugă și serviciile publice ca titulare ale dreptului de folosință gratuită, au în vedere acele persoane juridice de drept privat care exploatează, prin concesionare, activități de serviciu public.

Practica administrativă ne oferă exemple de persoane juridice de drept privat, constituite ca asociații ori fundații în condițiile O.G. nr. 26/2000, având statut de utilitate publică, care au dobândit dreptul de folosință gratuită asupra unor bunuri aparținând domeniului public.

Astfel, prin H.G. nr. 1603/2004, Guvernul a aprobat darea în folosință gratuită, pe o perioadă de zece ani, cu destinația de sediu, Asociației „Grupul pentru Dialog Social", persoană juridică de drept privat, fără scop lucrativ, care desfășoară activitate de utilitate publică, a imobilului monument istoric, proprietate publică a statului, situat în municipiul București, Calea Victoriei nr. 120, sectorul 1, aflat în administrarea Ministerului Culturii și Cultelor – Muzeul Național al Satului «Dimitrie Guști»,,.

La fel, prin H.G. nr. 97/2002, Guvernul a aprobat darea în folosință gratuită, pe o perioadă de 49 de ani, a unor bunuri imobile, proprietate publică a statului, aflate în administrarea Ministerului Tineretului și Sportului, federațiilor sportive-naționale reorganizate ca persoane juridice de drept privat, de utilitate publică, fără scop lucrativ, și Comitetului Olimpic Român.

De asemenea, prin H.G. nr. 1274/2004, Guvernul a aprobat darea în folosință gratuită, pe o perioadă de 49 de ani, Federației Române de Tenis de Masă, Federației Române de Canotaj și Federației Române de Tir Sportiv, persoane juridice de drept privat, fără scop lucrativ, de utilitate publică, bunurile imobile, proprietate publică a statului, aflate în administrarea Agenției Naționale pentru Sport.

La fel, prin H.G. nr. 1286/2002, Guvernul a aprobat transmiterea unui imobil, proprietate publică a statului, situat în municipiul Târgu Mureș, județul Mureș, din administrarea Ministerului Apărării Naționale în administrarea Ministerului Culturii și Cultelor și în folosință gratuită, pe termen de 20 de ani, Episcopiei Ortodoxe Române Alba Iulia – Protopopiatul Târgu Mureș, județul Mureș, în vederea realizării unui centru de asistență socială.

Oricum, de dreptul de folosință gratuită nu beneficiază instituțiile publice și nici regiile autonome în favoarea cărora titularii domeniului public au posibilitatea să le dea în administrare bunurile necesare desfășurării activității pentru realizarea căreia au fost înființate.

5.5.3 Constituirea dreptului de folosință gratuită asupra bunurilor proprietate publică

Legea nr. 213/1998 nu conține dispoziții exprese privind constituirea dreptului de folosință gratuită asupra bunurilor proprietate publică, dar având în vedere că acest drept este un drept real asemănător dreptului de administrare, considerăm că el se constituie, ca și dreptul de administrare, prin acte administrative ale titularilor domeniului public din care face parte bunul ce va face obiectul dreptului de folosință gratuită, dispozițiile art. 12 alin. 2 din Legea nr. 213/1998 fiind aplicabile în mod corespunzător.

Astfel, darea în folosință gratuită se realizează, după caz, prin hotărâre a Guvernului sau a consiliului județean, respectiv Consiliului General al Municipiului București, sau a consiliului local, în funcție de apartenența bunului respectiv la domeniul public al statului sau unităților administrativ-teritoriale.

Dreptul real de folosință gratuită asupra unor bunuri aparținând domeniului public reprezintă un drept real temporar, constituit exclusiv printr-un act de drept administrativ, cu titlu gratuit, în favoarea unor instituții de utilitate publică.

5.5.4 Obiectul dreptului de folosință gratuită asupra bunurilor proprietate publică

După revizuirea Constituției, pot fi date în folosință gratuită orice bunuri, mobile sau imobile, care aparțin domeniului public al statului sau unităților administrativ-teritoriale.

Este adevărat că, potrivit art. 17 din Legea nr. 213/1998, obiectul dreptului de folosință gratuită era limitat la categoria bunurilor imobile, limitare care, însă, a fost înlăturată odată cu revizuirea Constituției, care nu mai face nici o distincție între bunurile imobile și bunurile mobile proprietate publică.

La fel și art. 124 din Legea nr. 215/2001, republicată, precizează că pot fi date în folosință gratuită atât bunurile imobile, cât și cele mobile, proprietate publică sau privată, locală sau județeană.

Fie că este vorba de bunuri aflate în domeniul public al statului, fie că este vorba de bunuri aflate în domeniul public al unităților administrativ-teritoriale, important este ca bunurile respective să nu facă obiectul unei alte modalități de utilizare și, respectiv, de exercitare a dreptului de proprietate publică.

5.5.5 Caracterele juridice specifice ale dreptului de folosință gratuită a bunurilor proprietate publică

Identificarea caracterelor juridice specifice ale dreptului de folosință gratuită a constituit o preocupare a literaturii de specialitate, care a precizat că acest drept este un drept real derivat din dreptul de proprietate publică, opozabil erga omnes, mai puțin autorității publice care l-a constituit în calitate de titular al dreptului de proprietate publică; că aceste drept conferă titularului său dreptul de posesie și folosință, dar nu și atributul dispoziției juridice sau materiale; că acest drept este un drept inalienabil, imprescriptibil și insesizabil, ca și dreptul de proprietate publică pe baza căruia a fost constituit; că acest drept este un drept real intuitu personae, netransmisibil, fiind constituit exclusiv în favoarea unor persoane juridice de drept privat care au statut de utilitate publică; că acest drept este un drept gratuit, titularul său nefiind obligat la nici o contraprestație, cu excepția de a-și realiza activitatea pentru care a primit statut de utilitate publică și i-a fost dat în folosință bunul respectiv; că acest drept este un drept temporar, fiind constituit pe o durată determinată de timp care, din practica administrativă, a rezultat că nu poate fi mai mare de 49 de ani și că acest drept este un drept care poate fi revocat oricând de către autoritatea publică ce l-a constituit.

5.5.6 Încetarea dreptului de folosință gratuită a bunurilor proprietate publică

Dreptul de folosință gratuită a bunurilor proprietate publică încetează, de regulă, la expirarea duratei care a fost stabilită prin actul administrativ de dare în folosință adoptat de organul competent, titular al domeniului public căruia îi aparține bunul respectiv. Dar, în mod excepțional, în măsura în care titularul dreptului de folosință gratuită nu își execută obligațiile prevăzute în actul administrative de constituire, dreptul de folosință gratuită poate fi revocat, ca sancțiune, de către autoritatea publică ce l-a constituit.

O problemă discutată în literatura de specialitate a fost aceea dacă revocarea poate fi dispusă de către autoritatea competentă chiar și atunci când titularul dreptului de folosință gratuită nu-și încalcă obligațiile.

Considerăm că autoritatea publică titulară a domeniului public din care face parte bunul dat în folosință gratuită va putea revoca oricând actul administrativ prin care a constituit dreptul de folosință gratuită, fără ca titularul acestui drept să poată contesta dreptul discreționar de apreciere al autorității publice. Astfel, prin H.G. nr. 66/1999, Guvernul a aprobat transmiterea Stadionului Ghencea din administrarea Ministerului Apărării Naționale, în folosință gratuită, pe o perioadă de 20 de ani, Asociației Fotbal Club „Steaua" București. Ulterior, mai înainte de expirarea perioadei pentru care fusese constituit dreptul de folosință gratuită, prin H.G. nr. 128/2003, Guvernul a abrogat H.G. nr. 66/1999 și a stabilit că Stadionul Ghencea rămâne în continuare în proprietatea statului și în administrarea Ministerului Apărării Naționale.

CAPITOLUL VI

DIVERSE REGIMURI DOMENIALE

REGLEMENTATE PRIN LEGI SPECIALE

În literatura de specialitate a existat preocuparea ca, pe lângă abordarea generală a domeniului public, să fie studiate și regimurile domeniale speciale aplicabile diferitelor categorii de bunuri care formează domeniul public.

În doctrina civilă, aceste aspecte au fost prezentate fie ca regimuri juridice speciale ale unor categorii de bunuri, fie ca limitări ale dreptului de proprietate privată.

În doctrina administrativă s-a susținut și s-a argumentat cu suficient temei că prin noțiunea de domeniu public trebuie să se înțeleagă nu numai bunurile publice, ci și bunurile private care, alături de bunurile publice, prin natura sau prin dispoziția expresă a legii, trebuie păstrate și transmise generațiilor viitoare, reprezentând valori destinate a fi folosite în interes public și sunt supuse unui regim de drept administrativ, respectiv unui regim mixt, în care regimul de putere este determinant, fiind în proprietatea sau, după caz, în paza persoanelor juridice de drept public.

De aceea, considerăm că, într-adevăr, există unele categorii de bunuri proprietate privată, care sunt supuse unor reguli domeniale exorbitante în raport cu.regimul juridic de drept comun, specific bunurilor aparținând domeniului privat, așa cum vom vedea în exemplele prezentate în cele ce urmează.

Reguli domeniale privind folosirea terenurilor care formează fondul funciar al României și amplasarea construcțiilor pe aceste terenuri

Legea nr. 18/19914 face o distincție clară între terenurile care fac parte din domeniul public și cele care constituie domeniul privat, dar folosește noțiunea generală de fond funciar, care include atât terenurile domeniului public, cât și pe cele ale domeniului privat, iar astfel, regulile domeniale sunt aplicabile tuturor deținătorilor de terenuri aparținând fondului funciar.

Astfel, art. 74 din legea republicată consacră obligația tuturor deținătorilor de terenuri de a asigura cultivarea acestora și protecția solului.

De asemenea, art. 7 din lege a prevăzut obligația de principiu a evidenței cadastrale a terenurilor aparținând fondului funciar, iar Legea nr.7 /19965 a reglementat obligația generală de înregistrare cadastrală și evidență imobiliară pentru toate terenurile aparținând fondului funciar.

În ceea ce privește amplasarea construcțiilor pe terenurile aparținând fondului funciar, Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul a instituit regula că orice fel de construcție se amplasează în intravilanul localității. Fac excepție: construcțiile ce deservesc activitățile agricole, construcțiile cu destinație utilitară, căile ferate, șoselele de importanță deosebită, liniile electrice de înaltă tensiune, conductele magistrale, lucrările de gospodărire a apelor etc, situații în care dezafectarea și ocuparea terenurilor se fac după reguli speciale.

Reguli domeniale privind căile terestre naționale de comunicații

Potrivit anexei la Legea nr. 213/1998, aparțin domeniului public al statului drumurile naționale (autostrăzi, drumuri expres, drumuri naționale europene, principale, secundare), în timp ce drumurile județene aparțin domeniului public județean, iar drumurile comunale, vicinale și străzile aparțin domeniului public local al comunelor, orașelor și municipiilor, după caz.

Potrivit prevederilor generale ale O.G. nr. 43/1997, republicată, din punct de vedere al destinației lor, drumurilese împart în:

Drumuri publice – obiective de utilitate publică destinate circulației rutiere, în scopul satisfacerii cerințelor de transport unitar ale economiei naționale, ale populației și de apărare a țării. Acestea sunt proprietate publică;

Drumuri de utilitate privată – destinate satisfacerii cerințelor proprii de transport rutier în activitățile economice, forestiere, petroliere, miniere, agricole, energetice, industriale și altele asemenea, de acces în incinte, ca și cele din interiorul acestora, precum și cele pentru organizările de șantier; ele sunt administrate de persoanele fizice sau juridice care le au în proprietate sau în administrare.

Regimul domenial al drumurilor publice vizează administrarea drumurilor, proiectarea și execuția drumurilor, exploatarea acestora, amplasarea de construcții și instalații în zona drumurilor etc.

Compania Națională de Autostrăzi și Drumuri Naționale din România este persoană juridică de interes strategic național, care funcționează sub autoritatea Ministerului Transporturilor, desfășurând în principal activități de interes public național în domeniul administrării drumurilor naționale și autostrăzilor.

O.U.G. nr. 12/1998 arată că transportul feroviar poate fi public sau în interes propriu, precizând că transportul feroviar public constituie, prin natura sa, un sector strategic de interes național, reprezintă un serviciu public esențial pentru societate, contribuie la libera circulație, la rezolvarea unor interese majore ale economiei, la deplasarea persoanelor, mărfurilor și a altor bunuri, în interiorul țării și în trafic internațional, cu un grad înalt de siguranță, în condiții ecologice, eficiente, și îndeplinește sarcini specifice pentru nevoile de apărare a țării, potrivit legii. Acest act normativ nu folosește noțiunea de cale de comunicație, ci pe aceea de infrastructură feroviară, care poate fi publică sau privată.

Astfel, infrastructura feroviară publică se compune din:

Liniile ferate de circulație, terenul aferent pe care sunt construite, precum și terenurile situate de o parte și de alta a axei căii ferate, care constituie zona de siguranță a infrastructurii feroviare;

Podurile, tunelurile, viaductele și alte lucrări de artă, care au legătură cu liniile ferate deschise circulației publice, precum și terenurile aferente acestora;

Lucrările geotehnice de protecție și de consolidare, plantațiile de protecție a liniilor ferate și terenurile aferente pe care sunt amplasate;

Instalațiile fixe de siguranță și de conducere operativă a circulației feroviare;

Triajele de rețea ale căii ferate și terenurile aferente acestora;

Alte instalații și clădiri aferente infrastructurii feroviare.

Ministerul Transporturilor, în calitate de organ de specialitate al administrației guvernamentale, este autoritatea de stat în domeniul transporturilor feroviare, care asigură dezvoltarea și siguranța acestui serviciu public.

De menționat că regulile regimului domenial sunt aplicabile nu numai infrastructurii feroviare publice, dar și infrastructurii feroviare aflate în proprietate privată.

Regimul domenial al frontierei de stat a României

Frontiera de stat a României este definită de art. 2 alin. l din O.U.G. nr. 105/2001, potrivit căruia frontiera de stat a României delimitează teritoriul statului român de teritoriul fiecăruia dintre statele vecine și marea teritorială a României de zona contiguă. În plan vertical, frontiera de stat delimitează spațiul aerian și subsolul statului român de spațiul aerian și subsolul fiecăruia dintre statele vecine.

Frontiera de stat se stabilește prin lege, în conformitate cu prevederile tratatelor internaționale, convențiilor sau înțelegerilor încheiate de statul român cu statele vecine.

Pentru asigurarea executării pazei și controlului trecerii frontierei de stat se constituie zona de frontieră, care cuprinde teritoriul aflat pe o adâncime de 30 km față de frontiera de stat și țărmul Mării Negre, către interior.

Regimul juridic al frontierei de stat cuprinde totalitatea normelor prevăzute de legislația internă care privesc frontiera de stat și desfășurarea diferitelor activități în zona de frontieră, în zona aeroporturilor și porturilor deschise traficului internațional, asigurarea respectării regimului juridic revenind autorităților care au atribuții privind controlul de trecere a frontierei de stat și autorităților administrației publice locale.

Șeful punctului de trecere este polițist de frontieră și coordonează întreaga activitate din punctul de trecere; acesta, împreună cu șefii unităților tuturor autorităților care au, potrivit legii, competențe de control privind trecerea frontierei de stat, organizează modul de desfășurare a activității echipelor de control, ceea ce demonstrează că regimul juridic aplicabil frontierei de stat este un regim de putere, adică un regim de drept public.

Culoarul de frontieră și fâșia de protecție a frontierei de stat fac parte din domeniul public al statului și se administrează de către autoritățile administrației publice locale, în condițiile stabilite prin hotărâre a Guvernului.

Culoarul de frontieră și fâșia de protecție se constituie pentru protecția frontierei de stat și a semnelor de frontieră.

Culoarul de frontieră și lățimea acestuia se convin de statul român cu fiecare dintre statele vecine astfel încât să se asigure vizibilitatea și protecția semnelor de frontieră.

Fâșia de protecție a frontierei de stat se stabilește de la linia de frontieră către interior și are o lățime de 20 metri. Zona de frontieră cuprinde teritoriul aflat pe o adâncime de 30 km față de frontiera de stat și țărmul Mării Negre, către interior, iar în județele din interiorul țării unde funcționează aeroporturi și porturi deschise traficului internațional, suprafața aeroportului sau a portului cu platformele, imobilele și instalațiile aferente reprezintă zona supusă regimului de control al poliției de frontieră.

Regimul juridic al zonei de frontieră prevede restrângerea exercitării unor drepturi. Astfel, accesul persoanelor în fâșia de protecție a frontierei de stat până la culoarul de frontieră sau malul apelor, după caz, este permis în baza documentelor de identitate, cu aprobarea administrației publice locale și cu avizul șefului formațiunii locale a poliției de frontieră.

De asemenea, accesul persoanelor pentru efectuarea unor activități dincolo de fâșia de protecție a frontierei de stat, în situația în care aceasta se constituie mai în adâncime, precum și în insulele și ostroavele aparținând statului român, situate în apele de frontieră, este permis numai prin locurile și în condițiile stabilite de administrația publică locală și cu avizul șefului formațiunii locale a poliției de frontieră.

În cazul unor situații deosebite, pe timpul unor acțiuni ale poliției de frontieră, se pot opri temporar accesul și desfășurarea unor activități în apropierea frontierei de stat în afara localităților. Aceste măsuri vor fi aduse la cunoștință autorităților administrației publice locale și populației în timp util.

În zona de frontieră și în punctele de trecere a frontierei, accesul, circulația și alte activități sunt reglementate riguros, cu restricții și condiții specifice regimului domenial.

Regimul domenial al apelor maritime interioare, al mării teritoriale, al zonei contigue și al zonei economice exclusive al României

Apele maritime interioare, marea teritorială, zona contiguă și zona economică exclusivă ale României au un regim juridic reglementat prin Legea nr. 17/199011, în conformitate cu dispozițiile Convenției Națiunilor Unite asupra dreptului mării.

Marea teritorială a României cuprinde fâșia de mare adiacentă țărmului ori, după caz, apelor maritime interioare, având lățimea de 12 mile marine (22.224 m), măsurată de la liniile de bază, care se delimitează de marea teritorială a statelor vecine prin înțelegeri cu fiecare dintre aceste state, în conformitate cu principiile și normele dreptului internațional.

Apele maritime interioare ale României sunt suprafețele de apă situate între țărmul mării și limitele de bază ale mării teritoriale.

Zona contiguă a României este fâșia de mare adiacentă mării teritoriale care se întinde spre largul mării până la distanța de 24 mile marine, măsurată de la liniile de bază stabilite în art. 2 din Legea nr. 17/1990.

Zona economică exclusivă a României este instituită în spațiul marin al țărmului românesc la Marea Neagră, situat dincolo de limita apelor mării teritoriale și adiacent acestora, în care România își exercită drepturi suverane și jurisdicția asupra resurselor naturale ale fundului mării, subsolului acestuia și coloanei de apă de deasupra, precum și în ceea ce privește diferitele activități legate de explorarea, exploatarea, protecția, conservarea mediului și gestionarea acestora.

Delimitarea zonei economice exclusive se face în conformitate cu principiile general recunoscute de dreptul internațional și cu respectarea legislației române, prin aplicarea, în funcție de circumstanțele specifice din fiecare sector de delimitat, a principiilor și criteriilor de delimitare general recunoscute, astfel încât să se ajungă la o soluție echitabilă, lățimea maximă putând fi de 200 mile marine măsurate de la liniile de bază ale mării teritoriale.

Legea nr. 17/1990 reglementează un regim juridic strict aplicabil navelor străine care încalcă legea română, precum și pentru prevenirea, aducerea și menținerea sub control a poluării mediului marin legată de activitățile din apele interioare, din marea teritorială, din zona economică exclusivă și din atmosfera de deasupra acestora, fiind prevăzute operațiuni și măsuri care pot și trebuie să fie executate de organele competente din cadrul ministerelor de resort.

Toate acestea constituie prerogative specifice regimului juridic de drept public aplicabil mării teritoriale ca bun al domeniului public, potrivit art. 136 alin. 3 din Constituție, republicată.

Regimul juridic al Dunării

În conformitate cu prevederile art. 136 alin. 3 din Constituție, republicată, Dunărea, ca și celelalte ape cu potențial energetic, face obiectul domeniului public de interes național, dar, fiind un fluviu european, are un regim juridic stabilit prin Convenția privind regimul navigației pe Dunăre, semnată la Belgrad la 18 august 1948, împreună cu cele două anexe și protocolul adițional.

De asemenea, sunt aplicabile prevederile generale ale Acordului European privind marile căi navigabile de importanță internațională (A.G.N.), adoptat la Geneva la 19 ianuarie 1996.

Deci, regimul juridic național aplicabil Dunării ca bun aparținând domeniului public de interes național este completat și limitat în același timp, de regimul juridic stabilit prin cele două tratate internaționale ratificate de România, ca țară dunăreană.

Comisia Dunării este formată din reprezentanții țărilor dunărene care are competență asupra Dunării navigabile de la Ulm la Marea Neagră, urmând brațul Sulina și Canalul Sulina.

Regimul juridic al spațiului aerian al României

Spațiul aerian, potrivit art. 136 alin. 3 din Constituție, republicată, și pct. 2 din anexa la Legea nr. 213/1998, face parte din domeniul public al statului, reprezentând coloana de aer situată deasupra teritoriului de suveranitate al României, până la limita inferioară a spațiului extraatmosferic.

Activitatea aeronautică civilă pe teritoriul și în spațiul aerian național este reglementată prin Codul aerian, precum și în conformitate cu prevederile Convenției privind aviația civilă internațională, semnată la Chicago, ale altor convenții și acorduri la care România este parte.

În scopul asigurării siguranței zborului, Ministerul Transporturilor împreună cu autoritățile administrației publice locale și cu avizul ministerelor interesate stabilesc zonele supuse servitutilor de aeronautică civilă aferente aerodromurilor și amplasării echipamentelor de protecție a navigației aeriene. În aceste zone care sunt supuse servitutilor aeronautice, nu pot fi construite și amplasate nici un fel de construcții, instalații și echipamente noi fără avizul Ministerului Transporturilor.

Toate aceste reguli și restricționări sunt componente ale regimului domenial, care vizează atât spațiul aerian ca domeniu public, cât și servitutile acestuia.

Ministerul Transporturilor, în calitate de organ de specialitate al administrației guvernamentale și de autoritate de stat în domeniul aviației civile, asigură, direct sau prin delegare de competență, și desemnarea unor organisme tehnice specializate – instituții publice sau operatori economici -, elaborarea și punerea în aplicare a reglementărilor specifice, supervizarea siguranței zborului, certificarea agenților aeronautici civili, a personalului aeronautic civil și a tehnicii aeronautice, avizarea lucrărilor efectuate în zonele supuse servitutilor de aeronautică civilă, inspecția de siguranță a zborului, investigarea tehnică a incidentelor și accidentelor în domeniul aviației civile, precum și inspecția și controlul de securitate aeronautică.

Regimul domenial al patrimoniului cultural național

Domeniul cultural este reglementat în prezent prin Legea nr. 182/2000 privind protejarea patrimoniului cultural național și prin Legea nr. 422/2001 privind protejarea monumentelor istorice.

Patrimoniul cultural național este format din:

Bunuri cu valoare excepțională, istorică, arheologică, documentară, etnografică, artistică, științifică și tehnică, literară, cinematografică, numismatică, filatelică, heraldică, bibliofilă, cartografică și epigrafică, reprezentând mărturii materiale ale evoluției mediului natural și ale relațiilor omului cu acesta, ale potențialului creator uman și ale contribuției românești la civilizația universală;

Bunuri culturale ce fac parte din colecțiile publice care figurează în inventarele muzeelor, arhivelor și fondurilor bibliotecilor;

Bunuri culturale care fac parte din inventarele cultelor religioase și ale instituțiilor ecleziastice.

Statul garantează proprietatea, dar dreptul de proprietate și alte drepturi reale vor putea fi exercitate de către titularii lor numai în condițiile legii, care impune un regim special privind clasarea bunurilor și evidența acestora, depozitarea și securitatea bunurilor, conservarea și restaurarea lor, circulația acestora.

De menționat că vânzarea bunurilor culturale clasate în tezaur se poate realiza numai în condițiile exercitării dreptului de preemțiune din partea statului român, prin Ministerul Culturii și Cultelor, iar nerespectarea acestei condiții atrage nulitatea absolută a vânzării.

Pe lângă Ministerul Culturii și Cultelor funcționează Comisia Națională a Muzeelor și Colecțiilor, ca organism științific consultativ de avizare în domeniu, având atribuțiile enumerate la art. 53 din Legea nr. 182/2000. Ordinul prin care se realizează clasarea, declasarea sau trecerea dintr-o categorie în alta a bunurilor culturale poate fi contestat, iar soluția dată de Ministerul Culturii și Cultelor poate fi atacată la instanța de contencios administrativ.

În sensul Legii nr. 422/2001, monumentele istorice sunt bunuri imobile, construcții și terenuri situate pe teritoriul României sau în afara granițelor, proprietăți ale statului român, semnificative pentru istoria, cultura și civilizația națională și universală, care fac parte din patrimoniul cultural național și sunt protejate prin lege. Monumentele istorice aparțin fie domeniului public sau privat al statului, al județelor, orașelor sau comunelor, fie sunt proprietate privată a persoanelor fizice sau juridice.

Monumentele istorice proprietate publică a statului sau a unităților administrativ-teritoriale sunt inalienabile, imprescriptibile și insesizabile. Aceste monumente istorice pot fi date în administrare instituțiilor publice, pot fi concesionate pentru maximum 49 de ani sau închiriate, în condițiile legii, cu avizul, după caz, al Ministerului Culturii și Cultelor, respectiv al direcțiilor pentru cultură, culte și patrimoniul cultural național județene, respectiv, a municipiului București.

Monumentele istorice aparținând domeniului privat pot face obiectul circuitului civil în condițiile stabilite prin prezenta lege.

Înstrăinarea monumentelor istorice aflate în proprietatea persoanelor fizice sau juridice de drept privat se poate face numai în condițiile exercitării dreptului de preemțiune al statului român prin Ministerul Culturii și Cultelor, sub sancțiunea nulității absolute a vânzării.

Regimul domenial al acestor bunuri se referă nu numai la circulația celor care aparțin domeniului privat, dar se referă și la măsuri de clasare și evidență, de conservare și protecție, indiferent dacă acestea se găsesc în domeniile public sau privat.

Clasarea reprezintă o procedură prin care unui imobil i se conferă regimul de monument istoric, lista fiind elaborată de Oficiul Național al Monumentelor Istorice, avizată de Comisia Națională a Monumentelor Istorice și aprobată de ministrul culturii și cultelor.

Oficiul Național al Monumentelor Istorice este o instituție publică cu personalitate juridică, aflată în subordinea Ministerului Culturii și Cultelor, organizată prin hotărâre a Guvernului.

Comisia Națională a Monumentelor Istorice este un organism științific, consultativ și de avizare care funcționează pe lângă Ministerul Culturii și Cultelor, formată din personalități și specialiști atestați în domeniul protejării și punerii în valoare a monumentelor istorice.

Ordinul de clasare poate fi contestat la Ministerul Culturii și Cultelor, iar soluția dată poate fi atacată la instanța de contencios administrativ, în condițiile legii.

CAPITOLUL VII

DOMENIUL PRIVAT

AL UNITĂȚILOR ADMINISTRATIV-TERITORIALE

Noțiune. Componență.

Domeniul privat este al doilea element care compune patrimoniul statului și al unităților administrativ-teritoriale. În conformitate cu dispozițiile art. 4 al Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia ,,Domeniul privat al statului sau al unităților administrativ-teritoriale este alcătuit din bunurile aflate în proprietatea lor și care nu fac parte din domeniul public. Asupra acestor bunuri statul și unitățile administrativ-teritoriale au drept de proprietate privată”.

Fac parte din domeniul privat al unităților administrativ-teritoriale inclusiv bunurile dobândite de stat în perioada 6 martie – 22 decembrie 1989, dacă au intrat în proprietate în temeiul unui titlu valabil, cu respectarea Constituției, a tratatelor internaționale la care România era parte și a legilor în vigoare la data preluării lor de către stat, dacă prin natura lor sau potrivit legii nu se includ în domeniul public. Bunurile preluate de stat fără un titlu valabil, inclusiv cele obținute prin vicierea consimțământului, pot fi revendicate de foștii proprietari sau de succesorii acestora, dacă nu fac obiectul unor legi speciale de reparație. Stabilirea valabilității titlului este de competența instanțelor judecătorești.

Sfera bunurilor care constituie acest domeniu nu este delimitată cu acceași rigurozitate cu care este precizată sfera bunurilor din domeniul public al statului sau al unității administrativ-teritoriale. El este constituit din toate celelalte bunuri mobile și imobile, care nu sunt cuprinse în domeniul public (al statului sau al unităților administrativ-teritoriale) și care, desigur, nu aparțin persoanelor fizice și juridice particulare.

La nivelul unităților administrativ-teritoriale distingem între domeniul privat de interes județean și domeniul privat al comunelor, orașelor sau municipiilor. Acesta din urmă este denumit în mod generic domeniu privat de interes local.

Referitor la determinarea domeniului privat al unităților administrativ-teritoriale, art. 123 alin.1 al Legii nr. 215/2001 privind administrația publică locală, prevede că ,,este alcătuit din bunurile mobile și imobile”, altele decăt cele prevăzute la art. 122 alin. 1 intrate în proprietatea acestora prin modalitățile prevăzute de lege.

Se mai indică astfel, pe de o parte, că nici un bun care aparține domeniului public de interes local nu se află și nu intră în domeniul privat local, iar pe de altă parte, se stabilește că aceste bunuri ale domeniului privat sunt cele care se află sau au intrat în proprietatea comunelor, orașelor, municipiilor și județelor prin căile și mijloacele prevăzute de lege.

Fac obiectul proprietății private a unităților administrativ-teritoriale atât terenurile proprietate de stat, dobândite prin modurile prevăzute prin Legea fondului funciar, după cum urmează:

Terenuri din extravilan care au parținut cooperativelor agricole de producție;

Terenuri din intravilan care au aparținut cooperatorilor sau altor persoane care au decedat, în ambele cazuri fără moștenitori și care sunt destinate vânzării, concesionării, dării în folosință în scopul construirii de locuințe sau amplasării de obiective social-culturale sau productive;

Terenuri proprietate de stat, neatribuite și rămase la dispoziția comisiei, dacă s-au aflat în exploatarea cooperativelor agricole de producție;

Terenuri provenite din fostele izlazuri comunale și aflate în folosința cooperativelor agricole de producție;

Terenuri intravilane proprietate de stat aflate în administarea primăriilor la data legi;

Terenuri provenite din fostele islazuri comunale, transmise unităților de stat și folosite ca pășuni, fânețe și arabil, restituite comunelor, orașelor și municipiilor pentru a fi folosite ca pășuni comunale, pentru producerea de semințe sau furaje, potrivit art. 44 din lege.

Caracteristicile specifice ale regimului juridic al domeniului privat administrativ

În principiu, regimul bunurilor aparținând domeniului privat al statului sau unităților administrativ-teritoriale este guvernat de norme aparținând dreptului comun, dar legislația actuală prevede expres posibilitatea de a fi guvernat și de norme derogatorii de la regimul de drept comun, ceea ce face diferența între bunurile care aparțin domeniului privat administrativ și bunurile care aparțin particularilor, persoane fizice și juridice.

Faptul că titularul dreptului de proprietate asupra bunurilor aparținând domeniului privat este statul sau sunt unitățile administrativ-teritoriale atrage o serie de particularități în raport cu bunuri din aceeași categorie care aparțin unui particular, fie că este vorba de constituirea, de exercitarea sau de încetarea dreptului de proprietate.

Dobândirea bunurilor domeniului privat administrativ și constituirea dreptului de proprietate privată a statului sau unităților administrativ-teritoriale se pot face prin oricare dintre mijloacele juridice de drept comun, cu unele caractere specifice în raport cu modurile de dobândire folosite de particulari.

Astfel, dobândirea bunurilor prin vânzare-cumpărare va fi realizată de structurile statului și cele ale unităților administrativ-teritoriale prin procedura achiziției publice care se va desfășura potrivit legii, după reguli stricte, având la bază procedeul licitației.

De asemenea, dobândirea bunurilor prin acte cu titlu gratuit impune ca donațiile sau legatele să fie acceptate din partea administratorului general al domeniului respectiv.

Astfel, potrivit art. 121 alin. 3 din Legea nr. 215/2001, republicată, donațiile și legatele cu sarcini pot fi acceptate numai cu aprobarea consiliului local sau, după caz, a consiliului județean, cu votul majorității consilierilor locali sau județeni, după caz, în funcție.

La fel, potrivit art. l din Decretul nr. 478/1954 privitor la donațiile făcute statului, aceste donații pot fi primite numai de organele competente, după obiectul sau scopul donați unii.

Astfel, prin H.G. nr. 1403/2005, care face trimitere la art. l din Decretul nr. 478/1954, Guvernul României a acceptat, în numele statului român, donația Guvernului Olandei în valoare de 250.000 euro, făcută în vederea cumpărării materialelor de construcție pentru consolidarea și repararea gospodăriilor din județele Vrancea și Suceava, afectate de inundațiile din anul 2005.

La fel, prin H.G. nr. 2028/2004, care face, de asemenea, trimitere la art. l din Decretul nr. 478/1954, Guvernul României a autorizat Cancelaria Primului-Ministru să accepte ofertă de donație formulată de Primăria din Milano, Republica Italiană, constând în 50 de autobuze marca IVECO, precum și în piese de schimb. Bunurile respective au trecut în proprietatea privată a statului român pe data încheierii contractului de donație și au fost transmise, prin ordin al șefului Cancelariei Primului-Ministru, în folosința gratuită a consiliilor locale, municipale și orășenești din România.

Dar, domeniul privat administrativ cunoaște și modalități specific de dobândire a bunurilor. Astfel, coroborând dispozițiile art. 477 din Codul civil cu cele ale art. 25 din Legea nr. 213/1998, rezultă că domeniul privat al statului se constituie și din succesiunile vacante și bunurile fără stăpân.

O altă modalitate specifică de constituire a domeniului privat administrativ o constituie confiscarea. Astfel, potrivit art. 44 alin. 9 din Constituție, republicată, bunurile destinate, folosite sau rezultate din infracțiuni ori contravenții pot fi confiscate numai în condițiile legii. În legislația penală și în legislația contravențională sunt prevăzute cazurile și condițiile în care se poate dispune confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din infracțiuni sau contravenții.

O altă modalitate specifică de constituire a domeniului privat administrativ o reprezintă trecerea din domeniul public în domeniul privat a unor bunuri, care se realizează prin acte de drept administrativ. Astfel, potrivit art. 10 alin. 2 din Legea nr. 213/1998, trecerea din domeniul public în domeniul privat se face, după caz, prin hotărâre a Guvernului, a consiliului județean, respectiv, a Consiliului General al Municipiului București sau a consiliului local, dacă prin Constituție sau prin lege nu se dispune altfel, după cum bunurile respective aparțin domeniului public al statului sau unităților administrativ-teritoriale.

Exercitarea dreptului de proprietate asupra bunurilor domeniului privat administrativ se realizează, în principal, pe baza unor norme derogatorii de la dreptul comun. Astfel, administrarea generală a bunurilor aparținând domeniului privat administrativ, darea în administrare a acestora, darea în folosință, concesionarea și închirierea se realizează după norme derogatorii și constituie modalități de care ne vom ocupa pe larg în secțiunea următoare.

Încetarea dreptului de proprietate asupra bunurilor aparținând domeniului privat administrativ cunoaște, de asemenea, norme derogatorii de la normele de drept comun, care trebuie evidențiate ca aparținând unui regim juridic exorbitant de la regimul juridic comun aplicabil bunurilor care aparțin particularilor, persoane fizice sau juridice.

Astfel, încetarea dreptului de proprietate prin vânzarea bunurilor aparținând domeniului privat administrativ se realizează întotdeauna numai prin licitație publică, organizată potrivit legii, așa cum rezultă din prevederile art. 123 alin. 2 din Legea nr. 215/2001, republicată. De la această regulă există o excepție, reglementată la art. 123 alin. 3, din aceeași lege, potrivit căruia în cazul în care consiliile locale sau județene hotărăsc vânzarea unui teren aflat în proprietatea privată a unității administrativ-teritoriale pe care sunt ridicate construcții, constructorii de bună-credință ai acestora beneficiază de un drept de preempțiune la cumpărarea terenului aferent construcțiilor, situație în care prețul de vânzare se stabilește pe baza unui raport de evaluare, aprobat de consiliul local sau județean, după caz.

De asemenea, ca regulă generală, statul și unitățile administrativ-teritoriale nu fac acte cu titlu gratuit, decât în cazuri excepționale prevăzute prin lege. Astfel, spre exemplu, prin O.U.G. nr.19/2005, s-a prevăzut că ansamblul Arhitectural Catedrala Mântuirii Neamului, simbol al celor două mii de ani de credință creștină pe pământul românesc, să fie construit în municipiul București, Calea 13 Septembrie, sectorul 5, conform proiectului avizat cu respectarea normelor în vigoare.

De asemenea, terenul pe care se va construi ansamblul a fost trecut din domeniul public al statului în domeniul privat al statului și transmis cu titlu gratuit în proprietatea Patriarhiei Bisericii Ortodoxe Române, fiind destinat exclusiv construirii Ansamblului Arhitectural Catedrala Mântuirii Neamului.

În ceea ce privește schimbul de terenuri aparținând domeniului privat administrativ, art. 121 alin. 4 din Legea nr. 215/2001, republicată, prevede că schimbul de imobile din domeniul privat al unităților administrativ-teritoriale se face în condițiile legii, pe baza unui raport de evaluare, însușit de consiliul local.

Exercitarea dreptului de proprietate asupra bunurilor aparținând domeniului privat administrativ

7.3.1 Administrarea generală a bunurilor aparținând domeniului privat administrativ

Titularii domeniului privat administrativ – statul și unitățile administrativ-teritoriale: județul, municipiul, orașul și comuna, în calitate de titulari ai dreptului de proprietate asupra bunurilor aparținând acestui domeniu, vor realiza, în primul rând, o administrare generală a bunurilor respective.

Potrivit art. l alin. 5 lit. c) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor, Guvernul exercită funcția de administrare a proprietății statului, prin care se asigură administrarea proprietății publice și private a statului, precum și gestionarea serviciilor publice pentru care statul este responsabil.

De asemenea, având în vedere necesitatea realizării acestei sarcini legale, Guvernul, în conformitate cu prevederile art. 11 lit. m) din aceeași lege, asigură administrarea proprietății publice și private a statului.

Dispoziții similare, referitoare la sarcina de administrare generală a bunurilor aparținând domeniului privat administrativ, le găsim și în Legea administrației publice locale în privința unităților administrativ-teritoriale, care realizează această sarcină prin autoritățile administrației publice locale.

Astfel, potrivit art. 36 alin. 2 lit. c) din Legea nr. 215/2001, republicată, consiliul local, comunal, orășenesc sau municipal exercită atribuții privind administrarea domeniului public și privat al comunei, orașului sau municipiului, în realizarea cărora, potrivit art. 36 alin. 5, între altele:

Hotărăște darea în administrare, concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate publică a comunei, orașului sau municipiului, după caz, în condițiile legii;

Hotărăște vânzarea, concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate privată a comunei, orașului sau municipiului, după caz, în condițiile legii.

La rândul lor, consiliile locale ale sectoarelor municipiului București, potrivit art. 81 alin. 2 lit. f) din aceeași lege, administrează, în condițiile legii, bunurile proprietate publică sau privată a municipiului, de pe raza sectorului, pe baza hotărârii Consiliului General al Municipiului București, atribuții pe care le exercită și Consiliul General al Municipiului București, potrivit art. 82, în ceea ce privește bunurile aparținând domeniului privat al municipiului București.

Consiliul județean, potrivit art. 91 alin. 1 lit. c) din lege, exercită atribuții privind gestionarea patrimoniului județului, scop în care, potrivit alin. 4:

Hotărăște darea în administrare, concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate publică a județului, după caz, în condițiile legii;

Hotărăște vânzarea, concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate privată a județului, după caz, în condițiile legii.

Deci, din prevederile legale citate, rezultă că statul și unitățile administrativ-teritoriale realizează sarcina legală de administrare a bunurilor domeniului lor privat și exercită funcția de administrator general al patrimoniului al căror titulari sunt prin organele lor: Guvernul și, respectiv, autoritățile administrației publice locale arătate mai sus, acționând în regim de drept public, având competențe administrative. Astfel, în calitatea lor de autorități publice, vor emite acte administrative prin care vor realiza exercitarea dreptului de proprietate asupra bunurilor aparținând domeniului privat administrativ, procedând fie la darea acestora în administrare, fie la darea lor în folosință, fie la concesionarea sau închirierea acestora, după caz, încheind uneori și acte de drept comun.

7.3.2 Darea în administrare a bunurilor domeniului privat administrativ

Nici Legea nr. 213/1998 și nici Legea nr. 215/2001 nu se referă la darea în administrare a bunurilor domeniului privat al statului sau unităților administrativ-teritoriale, dar literatura de specialitate citează numeroase exemple din practica administrativă prin care titularii domeniului privat administrativ au dispus darea în administrare a unor bunuri din domeniul privat.

Astfel, din prevederile art. l alin. 1 din H.G. nr. 60/2005 privind organizarea și funcționarea Regiei Autonome „Administrația Patrimoniului Protocolului de Stat", rezultă că această regie are în administrare „bunuri aparținând domeniului privat al statului", pe care le administrează.

Legea nr. 268/2001 privind privatizarea societăților comerciale ce dețin în administrare terenuri proprietate publică și privată a statului cu destinație agricolă și înființarea Agenției Domeniilor Statului, la art. 4 alin. 1 prevede că se înființează Agenția Domeniilor Statului, instituție de interes public cu personalitate juridică, cu caracter financiar și comercial, finanțată din surse extrabugetare, în subordinea Ministerului Agriculturii, Alimentației și Pădurilor, având ca atribuții, între altele, administrarea terenurilor cu destinație agricolă aparținând domeniului public și privat al statului, aflate în exploatarea societăților naționale, a institutelor și stațiunilor de cercetare și producție agricolă și a unităților de învățământ agricol și silvic.

De asemenea, H.G. nr. 1874/2006 reglementează vânzarea sălilor și grădinilor de spectacol cinematografic, precum și a terenurilor aferente acestora, aflate în proprietatea privată a statului și în administrarea Regiei Autonome de Distribuție și Exploatare a Filmelor „România-Film".

Aceste exemple, ca și multe altele, justifică pe deplin concluzia că nu numai bunurile aparținând domeniului public, dar și bunurile aparținând domeniului privat al statului sau unităților administrativ-teritoriale, pot fi date în administrare de titularii domeniilor private din care fac parte.

Dreptul de administrare asupra bunurilor aparținând domeniului privat este un drept real constituit de autoritatea publică competentă printr-un act administrativ, pe baza dreptului de proprietate privată al statului sau unităților administrativ-teritoriale, după caz.

Titularii dreptului de administrare vor putea fi, ca și în cazul bunurilor aparținând domeniului public, regii autonome, prefecturi, autorități ale administrației publice centrale și locale, precum și alte instituții publice de interes național, județean sau local, care se află în raporturi juridice administrative cu titularii domeniilor private din care fac parte bunurile date în administrare.

Dreptul de administrare a bunurilor aparținând domeniului privat administrativ nu este un dezmembrământ al dreptului de proprietate private al statului sau unităților administrativ-teritoriale, fiind constituit prin acte administrative emise de titularii dreptului de proprietate în cadrul unor raporturi de drept administrativ.

Titularii dreptului de administrare a bunurilor aparținând domeniului privat administrativ vor exercita atributele acestui drept în scopul și în limitele stabilite prin actul de constituire, făcând acte de utilizare, amenajare, exploatare etc.

Dreptul de administrare a bunurilor aparținând domeniului privat administrativ este un drept real cu caracter absolut, fiind opozabil erga omnes, mai puțin față de titularul dreptului de proprietate care l-a constituit printr-un act administrativ și care este, în principiu, revocabil oricând. Față de terți, acest drept poate fi apărat prin mijloace de drept comun: acțiunea în revendicare, acțiunea posesorie etc.

Litigiile legate de constituirea sau revocarea dreptului de administrare a bunurilor aparținând domeniului privat administrativ vor fi de competența instanței de contencios administrativ, care se va putea pronunța cu privire la legalitatea/nelegalitatea actelor administrative de constituire și, respectiv, de retragere a acestui drept, dar niciodată în legătură cu oportunitatea acestor acte.

7.3.3 Concesionarea bunurilor domeniului privat administrativ

Legea nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor a constituit, până la abrogarea sa, reglementarea generală a procedurii concesiunilor privind bunurile, lucrările și serviciile publice.

Concesionarea bunurilor domeniului privat administrativ, ca și concesionarea bunurilor domeniului public al statului sau unităților administrativ-teritoriale, reprezintă o modalitate specifică de punere în valoare prin exploatare, a bunurilor aparținând patrimoniului statului sau unităților administrativ-teritoriale, fie că este vorba de bunuri ale domeniului public, fie ale domeniului privat.

La concesionarea bunurilor aparținând domeniului privat administrativ, ca modalitate de exploatare a acestor bunuri aflate la dispoziția statului sau unităților administrativ-teritoriale, se referă și o serie de alte reglementări.

Astfel, potrivit art. 36 alin. 5 lit. b) din Legea nr. 215/2001, republicată, în exercitarea atribuțiilor privind administrarea domeniului public și privat al comunei, orașului sau municipiului, consiliul local respectiv hotărăște vânzarea, concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate privată a comunei, orașului sau municipiului, după caz, în condițiile legii.

Aceleași atribuții privind concesionarea bunurilor aparținând domeniului privat al județului le au consiliul județean și, respectiv, Consiliul General al Municipiului București.

Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, a consacrat Capitolul II pentru a reglementa concesionarea terenurilor pentru construcții, prevăzând la art. 13 alin. 1 că terenurile aparținând domeniului privat al statului sau al unităților administrativ-teritoriale, destinate construirii, pot fi vândute, concesionate ori închiriate prin licitație publică, potrivit legii, în condițiile respectării prevederilor documentațiilor de urbanism și de amenajare a teritoriului, aprobate potrivit legii, în vederea realizării de către titular a construcției.

Aceste terenuri, ce fac obiectul licitației, se aduc la cunoștință publică de către primarii unităților administrativ-teritoriale unde sunt situate, printr-o publicație afișată la sediul acestora și tipărită în cel puțin două ziare de largă circulație, cu minimum 20 de zile înainte de data licitației.

Publicațiile privind licitația vor cuprinde data și locul desfășurării acesteia, suprafața și destinația terenului, stabilite prin documentațiile de urbanism, precum și taxa anuală minimală de redevență.

Oferta solicitanților va fi însoțită de un studiu de prefezabilitate sau de fezabilitate, după caz, cuprinzând în mod obligatoriu elementele tehnice necesare pentru caracterizarea funcționalității și a capacității construcției, a gradului de ocupare a terenului, precum și a celorlalte elemente cuprinse în certificatul de urbanisrn. Nu vor fi acceptate decât oferte care corespund prevederilor documentațiilor de urbanism, aprobate potrivit legii.

Licitația se efectuează, în condițiile legii, de comisiile instituite în acest scop, prin hotărâre a consiliilor locale și/sau județene, respectiv a Consiliului General al Municipiului București, în conformitate cu competențele de autorizare stabilite la art. 4 din lege, comisiile funcționând la sediul consiliilor locale în a căror rază administrativ-teritorială sunt situate terenurile.

Terenurile respective, care se concesionează pentru realizarea de locuințe și spații construite asociate acestora, în funcție de prevederile regulamentelor locale de urbanism, aprobate potrivit legii, vor avea următoarele suprafețe:

În localitățile urbane:

Până la 450 m2 pentru un apartament într-o clădire cu parter sau parter și etaj;

Până la 300 m2 pentru un apartament într-o clădire cu parter și etaj, cu două apartamente;

Până la 250 m2 pentru un apartament, în cazul clădirilor cu parter și mai multe etaje, având cel mult șase apartamente;

Pentru clădirile cu mai mult de șase apartamente, suprafața de teren va fi stabilită potrivit documentațiilor de urbanism;

În localitățile rurale, până la 1.000 m2 pentru o locuință.

Posibilitatea concesionării terenurilor este prevăzută și de dispozițiile Legii nr. 268/2001 privind privatizarea societăților comerciale ce dețin în administrare terenuri proprietate publică și privată a statului cu destinație agricolă și înființarea Agenției Domeniilor Statului.

Astfel, potrivit art. 4 alin. 1 lit. d) din această lege, Agenția Domeniilor Statului are, între altele, atribuția de concesionare sau arendare a terenurilor cu destinație agricolă aparținând domeniului public sau privat al statului, aflate în exploatarea societăților naționale, a institutelor și stațiunilor de cercetare și producție agricolă și a unităților de învățământ agricol și silvic.

Calitatea de concesionar și, totodată, de titular al dreptului de concesiune o va avea întotdeauna un particular, persoană fizică sau juridică, și, niciodată o instituție publică sau o regie autonomă, care vor putea primi astfel de bunuri în administrare sau în folosință gratuită.

Contractul de concesiune care se va încheia în urma atribuirii prin licitație, de regulă, va constitui temeiul juridic al dreptului de concesiune, care este un drept real derivat din dreptul de proprietate privată, având un caracter temporar.

Încetarea dreptului de concesiune poate surveni la împlinirea termenului pentru care a fost constituit sau cu titlu de sancțiune pentru neplata redevenței ori pentru neîndeplinirea obligației de construire, în cazul terenurilor concesionate în acest scop.

Dreptul de concesiune este alienabil, prescriptibil, sesizabil, corespunzător dreptului de proprietate privată pe baza căruia a fost constituit.

Astfel, potrivit art. 41 din Legea nr. 50/1991 dreptul de concesiune asupra terenului se transmite în caz de succesiune sau de înstrăinare a construcției pentru a cărei realizare acesta a fost constituit. În aceleași condiții se transmite și autorizația de construire.

Pe cale de consecință, fiind alienabil, dreptul de concesiune se va transmite prin orice act prin care se va putea înstrăina construcția și, totodată, va putea fi grevat de sarcini sau urmărit silit odată cu construcția edificată asupra lui.

Eventualele litigii generate de încheierea, executarea și încetarea contractului de concesiune sunt de competența instanțelor de drept comun, concluzie care rezultă din prevederile art. 20 din Legea nr. 50/1991, potrivit cărora împotriva licitației, până la momentul adjudecării, se va putea face contestație, de către orice persoană interesată, la judecătoria în a cărei rază teritorială are loc licitația, contestația suspendând desfășurarea licitației până la soluționarea sa definitivă.

Deci, dacă litigiile privind o procedură administrativă au fost date de legiuitor în competența instanței de drept comun, a fortiori va trebui adoptată aceeași soluție în cazul litigiilor legate de încheierea, executarea și încetarea contractului de concesiune.

7.3.4 Darea în folosință a bunurilor aparținând domeniului privat administrativ

Darea în folosință a unor bunuri care aparțin domeniului privat al statului sau unităților administrativ-teritoriale reprezintă o modalitate specifică de utilizare a bunurilor domeniului privat administrativ, prevăzută în mod expres de lege.

Astfel, potrivit art. 17 din Legea nr. 213/1998, statul și unitățile administrativ-teritoriale pot da imobile din patrimoniul lor, în folosință gratuită, pe termen limitat, persoanelor juridice fără scop lucrativ, care desfășoară activitate de binefacere sau de utilitate publică, ori serviciilor publice.

De asemenea, potrivit art. 124 din Legea nr. 215/2001, republicată, consiliile locale și consiliile județene pot da în folosință gratuită, pe termen limitat, bunuri mobile și imobile proprietate publică sau privată locală ori județeană, după caz, persoanelor juridice fără scop lucrativ, care desfășoară activitate de binefacere sau de utilitate publică, ori serviciilor publice.

Deci, constituirea dreptului de folosință asupra bunurilor aparținând domeniului privat al statului sau unităților administrativ-teritoriale se realizează printr-un act administrativ emis în regim de putere publică de către autoritatea competentă – Guvernul sau consiliul județean ori consiliul local, după caz.

Astfel, spre exemplu, prin H.G. nr. 1205/2005, Guvernul a aprobat transmiterea în folosință gratuită, pe o perioadă de 49 de ani, Federației Române de Canotaj, persoană juridică de drept privat, fără scop lucrativ, de utilitate publică, a navei Tismana, proprietate privată a statului, aflată în administrarea Agenției Naționale pentru Sport, precum și a bunurilor mobile aferente. În această hotărâre, Guvernul a prevăzut în mod expres că dreptul de folosință gratuită atribuit Federației Române de Canotaj asupra navei Tismana încetează dacă Agenția Națională pentru Sport constată că aceasta nu este folosită în conformitate cu destinația sa.

La fel, prin H.G. nr. 1709/2004, Guvernul a aprobat transmiterea unui teren în suprafață de 9,83 ha, proprietate privată a statului, din administrarea Camerei de Comerț și Industrie a României și a municipiului București în administrarea Regiei Autonome „Administrația Patrimoniului Protocolului de Stat".

Un alt exemplu îl constituie H.G. nr. 298/2003 prin care Guvernul, în prealabil a schimbat titularul dreptului de administrare a bunului respective și ulterior a constituit dreptul de folosință gratuită. Astfel, potrivit art. l din această hotărâre a Guvernului, s-a aprobat transmiterea unui imobil, proprietate privată a statului, situat în comuna Polovragi, județul Gorj, din administrarea Regiei Naționale a Pădurilor, de sub autoritatea Ministerului Agriculturii, Alimentației și Pădurilor, în administrarea Ministerului Culturii și Cultelor și în folosința gratuită a Sfintei Mănăstiri Polovragi, pe durata existenței construcției, în scopul desfășurării unor activități bisericești cu caracter educativ, cultural, ecumenic și social.

În cazul domeniului privat al unităților administrativ-teritoriale, spre exemplu, prin Hotărârea nr. 50 din 6 martie 2003, Consiliul General al Municipiului București a aprobat atribuirea în folosința gratuită a Universității „Nicolae Titulescu" București a unui teren aflat în proprietatea privată a municipiului București, în vederea construirii de cămine studențești, săli de conferințe, terenuri de sport, necesare desfășurării activității instituției menționate, conform planului de situație anexat hotărârii.

Deci, beneficiarii dreptului de folosință gratuită a bunurilor domeniului privat administrativ sunt persoane juridice fără scop lucrativ, care desfășoară activitate de binefacere sau de utilitate publică ori servicii publice.

Darea în folosință se va face întotdeauna pe un termen limitat și cu titlu gratuit.

Dreptul de folosință gratuită va înceta la expirarea duratei stabilite sau, ca sancțiune, atunci când bunul nu mai este utilizat potrivit destinației sale stabilite prin actul de constituire a dreptului.

Legislația actuală oferă și alte exemple de reglementare specială a dreptului de folosință a terenurilor domeniului privat administrativ constituit potrivit unor legi speciale.

Astfel, potrivit art. 15 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, terenurile destinate construirii pot fi date în folosință pe termen limitat, în următoarele situații:

Pentru realizarea de obiective de utilitate publică sau de binefacere, cu caracter social, fără scop lucrativ, altele decât cele care se realizează de către colectivitățile locale pe terenurile acestora;

Pentru realizarea de locuințe de către Agenția Națională pentru Locuințe, potrivit legii;

Pentru realizarea de locuințe pentru tineri până la împlinirea vârstei de 35 de ani;

Pentru strămutarea gospodăriilor afectate de dezastre;

Pentru extinderea construcțiilor pe terenuri alăturate, la cererea proprietarului sau cu acordul acestuia;

Pentru lucrări de protejare ori de punere în valoare a monumentelor istorice, cu avizul conform al Ministerului Culturii și Cultelor, pe baza documentațiilor de urbanism avizate potrivit legii.

Decretul-lege nr. 61/1990 privind vânzarea de locuințe construite din fondurile statului către populație a prevăzut la art. 3 alin. 2 că o dată cu locuința se transmite cumpărătorului acesteia și dreptul de folosință asupra terenului aferent, pe durata existenței construcției.

Ulterior, potrivit art. 10 alin. 4 din Legea nr. 85/1992 privind vânzarea de locuințe și spații cu altă destinație construite din fondurile statului și din fondurile unităților economice sau bugetare de stat, republicată, cetățenii români care au cumpărat locuințe conform Decretului-lege nr. 60/1991 și-au putut transforma dreptul de folosință asupra terenurilor aferente în drept de proprietate.

Legea nr. 1/2000 pentru reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor agricole și celor forestiere, solicitate potrivit prevederilor Legii fondului funciar nr. 18/1991 și ale Legii nr. 169/1997, a prevăzut la art. 20 că prin lege specială se stabilesc, pentru terenurile agricole ce constituie proprietate privată a statului, modalitățile de atribuire în folosință ori în proprietatea familiilor tinere, specialiștilor care lucrează în agricultură din mediul rural, personalului didactic, veteranilor de război, prevăzuți la art. V din Legea nr. 169/1997, sau altor categorii de personae îndreptățite, potrivit legii, precum și familiilor fără pământ.

Pot deveni titulari ai acestui drept de folosință numai persoanele care au calitatea cerută de textul legal citat mai sus, dacă domiciliază, locuiesc efectiv și profesează în localitatea respectivă și nu au în proprietate alte terenuri agricole.

Acest drept real de folosință se constituie printr-un act administrativ – hotărâre a consiliului local, care poate fi atacată la instanța de contencios administrativ competentă.

BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ

A. Literatura de specialitate

Alexandru, Ioan, „Drept administrativ”, Editura Lumina Lex, București, 2005;

Anghene, Mircea, „Utilizarea domeniului public”, Impremeriile Românești, București, 1941;

Badea, Mircea, „Drept administrativ. Partea generală”, Editura Lumina Lex, București, 2000;

Bălan, Emil, „Domeniul administrativ”, Editura Lumina Lex, București, 1998;

Bălan, Emil, „Dreptul administrativ al bunurilor”, Editura C.H. Beck, București, 2007;

Bârsan, C., „Drept civil. Drepturile reale principale”, Editura All Beck, București, 2001;

Chelaru, Eugen, „Administrarea domeniului public și a domeniului privat”, Editura All Beck, București, 2005;

Chelaru, Eugen, „Curs de drept civil. Drepturile reale principale”, Editura All Beck, București, 2000;

Constantinescu, Mihai și Iorgovan, Antonie și Muraru, Ioan și Tănăsescu, Elena Simona, „Constituția României revizuită – comentarii și explicații”, Editura All Beck, 2004;

Dacian, Cosmin Dragos, „Drept administrativ”, Editura Accent, București, 2005;

Dacian, Cosmin Dragoș, „Legea contenciosului administrativ. Comentarii și explicații”, Editura C.H. Beck, București, 2006;

Filipescu, Ion și Filipescu, Andrei, „Drept civil: dreptul de proprietate și alte drepturi reale”, Editura Universul Juridic, București, 2006;

Giurgiu, Liviu, „Domeniul public”, Editura Tehnică, București, 1997;

Giurgiu, Liviu și Segărceanu, Aurel și Zaharie, Cristian Giusepe, „Drept administrativ”, ediția a-III-a, Editura Sylvi, București, 2002;

Hamangiu, C., „Tratat de drept civil român”, Tom I, Bucuresti, 1928;

Hamangiu, C. și Rosetti-Bălănescu, I și Băicoianu, I, „Tratat de drept civil român”, vol. II, Editura „Naționala”, București, 1929;

Iorgovan, Antonie, „Tratat de drept administrativ”, Editura C.H, Beck, București, 2007;

Jugastru, Călina, „Unitățile administrativ-teritoriale: domeniul public, domeniul privat”, Editura Argonaut, Cluj-Napoca, 2001;

Manda, Corneliu, „Drept administrativ. Tratat elementar”, Editura Lumina Lex, București, 2001;

Negulescu, Paul, “Tratat de drept administrativ, vol. I, Principii generale”, Ediția a IV-a, Editura Mârvan, București, 1934;

Negruț, Vasilica, „Drept administrativ”, Editura Didactică și Pedagogică, București, 2008;

Nicola, Iordan, „Drept administrativ”, Editura Universității „Lucian Blaga”, Sibiu, 2007;

Oroveanu, Mihai T., ”Tratat de drept administrativ”, ediția a II-a revăzută și adăugită, Editura Cerma, București, 1998;

Petrescu, Rodica Narcisa, „Drept administrativ”, Editura Accent, București, 2007;

Pop, Liviu, „Dreptul de proprietate și dezmembrările sale”, Editura Lumina Lex, București, 2001;

Preda, Mircea, ”Autoritățile administrației publice – sistemul constituțional român”, Editura Lumina Lex, București, 1999;

Preda, Mircea, „Drept administrativ. Partea Generală”, ediția a III-a, Editura Lumina Lex, București, 2004;

Prisăcaru, Valentin I., „Tratat de drept administrativ român. Partea generală”, ediția a III-a, Editura Lumina Lex, București, 2002;

Rarincescu, Constantin, „Contenciosul administrativ român”, Editura Universală Acalay&Co., București, 1937;

Stoica, V., „Drept civil. Drepturile reale principale”, Editura Humanitas, 2004;

Tofan, Dana Apostol, „Drept administrativ”, Editura C.H. Beck, București, 2007-2008;

Trăilescu, Anton, „Drept administrativ”, ediția a II-a, Editura All Beck, București, 2005;

Trăilescu, Anton, „Tratat elementar de drept administrativ”, Editura All Beck, București, 2002;

Văraru, Marin, „Drept administrativ român”, Editura Socec, București, 1929;

Vedinaș, Verginia, „Drept administrativ și instituții politico-administrative”, Editura Lumina Lex, București, 2002;

Verdinaș, Verginia și Ciobanu, Alexandru, „Reguli de protecție domenială aplicabile unor bunuri proprietate privată”, Editura Lumina Lex, București, 2001.

B. Articole și studii de specialitate

Baias, F. și Dumitrache, B., „Discuții pe marginea Legii nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică”, în revista „Dreptul" nr. 4/1995;

Filipescu, I.P., „Domeniul public și privat al statului și al unităților administrative-teritoriale”, în „Dreptul”, nr. 5-6/1994;

Lupan, E., „Cu privire la capacitatea de a fi titular a dreptului de proprietate”, în „Fiat Justiția” nr. 1/1996;

Nicolae, Marian, „Considerații asupra Legii nr.213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia”, în „Dreptul” nr. 6/1999.

Lect. univ. dr. Podaru, Ovidiu, „Domeniul privat al statului și unităților administrativ-teritoriale. Elemente pentru o teorie”, în „Revista de Drept Privat”, Editura Universul Juridic, București, nr. 1/2008;

Popescu, Corneliu Liviu, „Autonomie locală și integrarea europeană”, în colecția juridică „Studii Juridice”, 1999;

Șerban, Dumitru-Daniel, „Opinii asupra practicii jurisdicționale a Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor”, în „Dreptul”, Editura C.H. Beck, București, nr. 6/2007;

Șerban, Dumitru-Daniel, „Participarea la procedurile de atribuire a contractelor de achiziție publică”, în „Dreptul”, Editura C.H. Beck, București, nr. 1/2008;

Șerban, Dumitru-Daniel, „Principiul proporționalității în domeniul achizițiilor publice”, în „Dreptul”, Editura C.H. Beck, București, nr. 9/2007;

Tofan, Dana Apostol, „Corelația proprietate publică – domeniu public”, în „Juridica”, nr. 11-12, 2000.

C. Acte normative

Cartea Europeană a Autonomiei Locale, adoptată la Strasbourg la 15 octombrie 1985, ratificată de România prin Legea nr. 199 din 17 noiembrie 1997;

Constituția României din 2003, modificată și completată prin Legea nr. 429/2003, aprobată prin referendum național, publicată în Monitorul Oficial, partea I, nr. 758 din 29 octombrie 2003;

Legea administației publice locale nr. 215/2001, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, Nr. 204 din 23 aprilie 2001;

Legea nr. 213/1998 actualizată, privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia;

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de lucrări publice și a contractelor de concesiune.