Deosebirea Dintre Contenciosul Subiectiv Si Cel Obiectiv

LUCRARE DE LİCENȚA

Deosebirea dintre contenciosul subiectiv

si cel obiectiv

Cuprins

Introducere

CAPITOLUL 1. CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV

NOȚIUNI GENERALE

Noțiunea de contencios administrativ

1.2. Categoriile de contencios administrativ

Istoricul instituției de contencios administrativ în România

CAPITOLUL 2 : FUNDAMENTELE CONSTITUTIONALE SI LEGALE ACTUALE IN MATERIA CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV

2.1 Dispozitii constitutionale privind institutia contenciosului administrativ

2.2 Contenciosul administrativ in reglementarea legii nr.554/2004

2.3 Principalele modificari aduse legii 554/2004 in materia contenciosului administrativ prin legea 262/2007

CAPITOLUL 3. CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV SUBIECTIV VERSUS CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV OBIECTIV

3.1. Subiecții de senzină

3.2. Obiectul acțiunii in contenciosul administrativ

3.2.1. Obiectul acțiunii in contenciosul administrativ obiectiv

3.2.2. Obiectul acțiunii in contenciosul administrativ subiectiv

3.3. Actele administrative exceptate de la controlul legalitații de către instanțele de contencios administrativ

3.3.1. Excepțiile absolute

3.3.2. Excepțiile relative

3.4. Acțiuni in contenciosul administrativ

3.4.1. Actiunea in contencios administrativ subiectiv

3.4.2. Acțiunea în contencios administrativ obiectiv

Concluzii

Bibliografie

Introducere

Instituția contenciosului administrativ, care, deși consacrată legislativ începând cu Legea privind înființarea Consiliului de Stat din 11 februarie 1864, continuând cu Legea contenciosului administrativ din 1925, precum și alte legi cu referire la contenciosul administrativ, în perioada postbelică aproape a fost ignorată, însăși conceptul fiind înlocuit cu altul greoi, fără conținut și finalitate, prin Legea 1/1967: „judecarea de către tribunale a cererilor celor vătămați în drepturile lor prin acte administrative ilegale”.

Putem spune, că accesul la contenciosul administrativ a cunoscut o evoluție notabilă din secolul al XIX-lea în sensul unei extinderi, dar el rămâne încă dominat de o dificultate majoră și prealabilă angajării contenciosului, cea a regulilor după care se repartizează litigiile între cele două categorii de jurisdicție.

Odată cu adoptarea Constituției României din 1991, care consacră în articolul 21 alin. (1) prevederea potrivit căreia „orice persoană se poate adresa justiției pentru apărarea drepturilor, a libertăților și a intereselor sale legitime”, problematica interesului legitim a căpătat o conotație deosebită pentru acțiunile directe în contencios administrativ.

Cuvântul contencios vine de la cuvântul francez contencieux, care la rândul său se trage din latinescu condenter (certăreț), adjectivul substantivului contencio adică : dispută, conflict, confruntare.

Astfel, chiar în perioada de până la revizuirea Constituției în anul 2003, profesorul Antonie Iorgovan a fundamentat teoria potrivit căreia articolul 48 al Constituției (devenit articolul 52 după revizuire), destinat delimitării sferei contenciosului administrativ, trebuia interpretat „în lumina” articolului 21 din Legea fundamentală, ceea ce presupunea faptul că o acțiune directă în contencios administrativ putea fi inițiată de persoana vătămată nu numai ca urmare a vătămării sale într-un drept subiectiv, dar chiar în cazul lezării unui interes legitim al său. Sau, în cuvintele profesorului Iorgovan, „art. 48 din Constituție, care face referire la «persoana vătămată într-un drept al său» nu poate fi interpretat și aplicat făcându-se abstracție de art. 21, cu atât mai mult cu cât acesta din urmă este înscris în cadrul Cap. I, Dispoziții comune al titlului consacrat drepturilor”. Și, în aceeași ordine de idei, ar putea fi evocată o altă aserțiune a marelui profesor, cea prin care a susținut, încă din 1996, că „potrivit noii baze constituționale a contenciosului administrativ, o acțiune nu se poate respinge decât atunci când reclamantul nu are de apărat nici drepturi, nici libertăți, nici interese legitime, ceea ce echivalează cu exercitarea abuzivă a acțiunii de contencios administrativ”

Revizuirea Constituției în 2003 a condus și la completarea articolului constituțional precizat, articolul 48, menționându-se expres posibilitatea persoanei vătămate de o autoritate publică de a invoca în petitul acțiunii și încălcarea unui «interes legitim». În consecință, și actuala lege a contenciosului administrativ, Legea nr. 554/2004, a introdus, firesc, aceeași soluție legislativă, astfel că a luat sfârșit disputa creată în jurul aspectului subliniat. În prezent, articolul 1 alineatul 1 al Legii nr. 554/2004 are următorul conținut: „Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât și public”.

Mai mult decât atât, legea definește noțiunea de persoană vătămată, într-o manieră foarte extinsă. Noțiunea de persoană vătămată, se arată în doctrină, evocă regula în materia subiectelor de sezină a instanțelor de contencios administrativ, sau, altfel spus, subiectele de sezină obișnuite în contenciosul subiectiv.

Având în vedere importanța deosebită pe care o ridică fenomenul administrativ in țara noastră, în urma evenimentelor din 1989, am găsit necesară abordarea temei de față, „Procedura contenciosului administrativ conform Legii nr. 554 din 2004”, pornind de la actualitatea sa și de la faptul că actuala Constituție a României (aprobată in 1991 si modificata in 2003) prevede prin drepturile și libertațile fundamentale ale cetățenilor și „dreptul persoanei vătămate de o autoritate administrativă”. Astfel articolul 48 din Constituție statuează: „Persoana vătămată într-un drept al său ori intr-un interes legitim de o autoritate publică printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptățită să obțină recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului și repararea pagubei”. Reglementarea institutiei contenciosului administrativ s-a realizat ulterior, un an mai tarziu, prin adoptarea Legii 554/2004, publicata in Monitorul Oficial nr. 1154 din 7 decembrie 2004 intrata in vigoare in primele zile ale anului 2005. O lege de extrema actualitate, asadar, dar, care, din pacate, la cateva luini de la intrarea in vigoare nu este cunoscuta decat de putin specialisti din domeniu, cu atat mai putin de publicul larg, in folosul caruia a fost adoptata.

CAPITOLUL I

CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV.

NOȚIUNI GENERALE

“Nu există libertate și nici respect pentru persoana umană fără judecător: oricine se consideră lezat sau oprimat se poate adresa unei autorități independente. În fața ei, va avea facultatea de a se explica și de a obține, după o dezbatere contradictorie o sentință care se impune tuturor, în particular autorității publice care l-a lezat prin atitudinea sa”.

Autoritățile administrative aplică normele de drept la numeroase cazuri concrete, individuale, situații in care se poate aduce atingere drepturilor celor administrați. Cei vătămați in drepturile lor, trebuie să aibă posibilitatea de a se adresa unor organe specializate, prevăzute de lege și in condițiile legii, pentru a li se repara prejudiciul suferit și a se restabili ordinea de drept încălcată. Înființarea organelor de contencios administrativ se justifică și prin faptul că, de multe ori, organul emitent, sau cel ierarhic superior, nu înlătură pe căile specifice ale recursului grațios sau ierarhic, actele administrative emise cu incălcarea regulilor de drept, prin care cei administrați sunt vătămați în drepturile lor. Pe de altă parte, dacă este adevărat că recursul administrativ grațios și cel ierarhic sunt mai avantajoase pentru cei vătămați în drepturile lor printr-un act administrativ, pentru a obține satisfacția legală, nu sunt suficiente pentru ocrotirea eficace a drepturilor și intereselor cetățenilor.

“De aceea, statul de drept impune cu necesitate luarea unor măsuri complementare, având ca obiect instituirea unui control jurisdicționalizat al legalității activității executive”.

Așadar, în esența sa, contenciosul administrativ a apărut ca o formă de apărare a particularilor – persoane fizice sau juridice – împotriva abuzurilor administrației publice, în principal contenciosul administrativ apare ca o formă juridică de apărare a particularilor – persoane fizice și persoane juridice – împotriva abuzurilor administrației publice.

Acțiunea contenciosului administrativ care îm fond nu este decât exercitiul unei funțiuni jurisdicționale însașă. atât din punct de vedere organic și formal, ținandu-se seama de natura organelor care il exercită cat si din punct de vedere material, ținanadu-se seama de anumite elemente specifice și inerente litigiilor din care este alcătuit, condiderente în ele însele independent de natura jurisdicției căreia îi sunt supuse.

1.1.Noțiunea de contencios administrativ

Noțiunea de contencios administrativ este o noțiune tradițională a dreptului administrativ, fiind utilizată pentru a delimita căile de atac jurisdicționale împotriva actelor și operațiunilor administrative de recursurile administrative obișnuite. Un recurs, deci o cale de atac, dobândea caracter jurisdicțional (contencios) ori de câte ori autoritatea care-l soluționa avea calitatea de judecător, în felul acesta s-a ajuns – atât în doctrină, cât și în legislație, mai ales în perioada interbelică – să se utilizeze în mod curent termenii: contencios administrativ; acțiuni de contencios administrativ; instanță (organ) de contencios administrativ (uneori instanța în materie de contencios administrativ); legea contenciosului administrativ; hotărâri de contencios administrativ.

Noțiunea de contencios administrativ are o sferă de cuprindere mai largă, sau mai restrânsă, după cum include totalitatea litigiilor juridice dintre administrația publică și cei administrați, fie numai o parte dintre acestea și anume cele care se soluționează de anumite instanțe de judecată și potrivit anumitor reglementări juridice, pe baza principiilor de drept public. Atât în accepția generală cât și în cea restrânsă, noțiunea contenciosului administrativ are un sens material și unul formal, organic.

Sensul material privește litigiile juridice pe care le cuprinde și regimul juridic aplicabil (dreptul comun sau dreptul administrativ). Sensul formal (organizatoric) se referă la organele de jurisdicție care sunt competente să soluționeze respectivele litigii.

La rândul lor organele de contencios se împart în două categorii, și anume: organe de contencios judiciar, competente să soluționeze toate conflictele juridice ce le-au fost date prin lege și organe de contencios administrativ, competente să soluționeze, potrivit legii, conflictele juridice în care cel puțin una dintre părți este un serviciu public administrativ. Prin urmare și activitățile desfășurate de aceste organe vor fi activități de contencios judiciar sau activități de contencios administrativ, după caz.

In principal, contenciosul administrativ a fost conceput din două puncte de vedere: primul, organic și formal și al doilea, material.

a) Din punct de vedere organic și formal, contenciosul administrativ era constituit din totalitatea litigiilor de competența tribunalelor sau a justiției administrative. Acest înțeles a fost socotit, pe drept cuvânt, nesatisfăcător deoarece nu toate statele aveau jurisdicție administrativă, iar, pe de altă parte, trebuia să se recurgă, totuși, la un criteriu obiectiv, care să departajeze din mulțimea litigiilor de tot felul, pe cele ce întruneau anumite caractere specifice, urmând să fie date spre soluționare în competența tribunalelor admv). Sensul formal (organizatoric) se referă la organele de jurisdicție care sunt competente să soluționeze respectivele litigii.

La rândul lor organele de contencios se împart în două categorii, și anume: organe de contencios judiciar, competente să soluționeze toate conflictele juridice ce le-au fost date prin lege și organe de contencios administrativ, competente să soluționeze, potrivit legii, conflictele juridice în care cel puțin una dintre părți este un serviciu public administrativ. Prin urmare și activitățile desfășurate de aceste organe vor fi activități de contencios judiciar sau activități de contencios administrativ, după caz.

In principal, contenciosul administrativ a fost conceput din două puncte de vedere: primul, organic și formal și al doilea, material.

a) Din punct de vedere organic și formal, contenciosul administrativ era constituit din totalitatea litigiilor de competența tribunalelor sau a justiției administrative. Acest înțeles a fost socotit, pe drept cuvânt, nesatisfăcător deoarece nu toate statele aveau jurisdicție administrativă, iar, pe de altă parte, trebuia să se recurgă, totuși, la un criteriu obiectiv, care să departajeze din mulțimea litigiilor de tot felul, pe cele ce întruneau anumite caractere specifice, urmând să fie date spre soluționare în competența tribunalelor administrative.

b) Din punct de vedere material, în definirea contenciosului administrativ s -au avut in vedere persoanele între care are loc litigiul și regulile juridice aplicabile în soluționarea acestuia, independent de natura organului competent să exercite atribuții de contencios administrativ. Astfel, contenciosul administrativ a fost definit ca “Totalitatea litigiilor născute între particulari și administrațiile publice, cu ocazia organizării și funcționării serviciilor publice și în care sunt puse în cauză reguli, principii și situațiuni juridice aparținând dreptului public”. Incontestabil, ințelegerea contenciosului administrativ prin prisma criteriului material, oferă o definire mult mai riguroasă și exactă a acestuia.

Etimologic, cuvântul contencios derivă din latinescul contendere însemnând a lupta. Astfel, termenul de contencios exprimă conflictul de interese, contradictorialitatea intereselor. În dreptul administrativ, termenul de contencios a început să fie utilizat pentru a delimita căile de atac jurisdicționale de recursurile administrative obișnuite. Din perspectiva originii sale etimologice, contenciosul administrativ poate fi definit ca reprezentând „totalitatea mijloacelor juridice puse la dispoziția cetățenilor pentru a putea lupta în vederea restabilirii ordinii de drept, tulburată prin actele juridice și faptele materiale ale organelor administrației publice, intervenite în aplicarea legilor și în funcționarea serviciilor publice”. Conținutul și sfera contenciosului administrativ, ca fenomen juridic, au variat de la o țară la alta, de la o perioadă la alta și chiar în doctrina administrativă, de la un autor la altul.

În doctrina administrativă actuală, contenciosul administrativ a fost definit, în sens larg, ca reprezentând totalitatea litigiilor de competența instanțelor judecătorești, dintre un organ al administrației publice, respectiv, un funcționar public sau, după caz o structură autorizată să presteze un serviciu public, pe de-o parte, și alt subiect de drept, pe de altă parte, în care autoritatea publică apare ca purtătoare a prerogativelor de putere publică.

Cu alte cuvinte, prin termenul de contencios administrativ înțelegem, în sens general, totalitatea litigiilor juridice în care se află administrația publică cu cei administrați, indiferent de natura juridică a acestora, de drept comun sau de drept public.

În sens restrâns, noțiunea de contencios administrativ evocă totalitatea litigiilor de competența secțiilor de contencios administrativ. Deci, în sens restrâns, termenul de contencios administrativ se referă numai la acele litigii în care autoritățile administrației publice folosesc regimul juridic administrativ în baza competenței pe care le-o conferă legea.

Totodată, despre accepțiunea restrânsă a contenciosului administrativ se mai arată că ea are un sens organic, ce se referă la natura organelor de jurisdicție competente să soluționeze litigiile și un sens material care evidențiază natura litigiilor pe care le cuprinde acest contencios și regimul juridic care se aplică în rezolvarea lor, dreptul comun sau regimul juridic administrativ, asemenea tezei mai sus evocate din perioada interbelică.

În concluzie, „contenciosul “ înseamnă o confruntare de acțiuni contradictorii, prin care fiecare parte implicată într-un litigiu caută să-și realizeze interesele în dauna celeilalte părți, acestea având în litigiu poziții divergente.

Contenciosul administrativ a apărut în condițiile aplicării principiului separației puterilor în stat, cu referire la litigiile ivite între administrația publică și cei administrați, a căror soluționare se făcea prin aplicarea regulilor dreptului public.

Noțiunea de contencios administrativ nu trebuie confundată nici cu noțiunea de jurisdicție, în general, și nici cu aceea de jurisdicție administrativă, în special. Activitatea jurisdicțională contencioasă are ca obiect soluționarea unor conflicte juridice născute din încălcarea legii.

Activitatea jurisdicțională contencioasă a fost definită de unii autori ca fiind o activitate ce constă în soluționarea litigiilor juridice, de organe expres prevăzute de lege, concretizată în hotărâri ce au forță de lucru judecat, activitate care se desfășoară după o anumită procedură, în care se evidențiază în mod deosebit principiile contradictorialității și al motivelor hotărârii.

Raportată însă la noțiunea de jurisdicție administrativă, noțiunea de contencios administrative este mai largă, deoarece jurisdicția administrativă se referă numai la litigiile soluționate de organele administrației de stat cu atribuții jurisdicționale, în timp ce contenciosul administrativ cuprinde litigiile în care cel puțin una din părți este un organ al administrației publice, indiferent de organul care soluționează aceste litigii.

Din punct de vedere al dreptului sau interesului legitim încălcat distingem: un contencios administrativ subiectiv, care urmărește apărarea drepturilor și intereselor individuale, particulare și contenciosul administrativ obiectiv, care urmărește apărarea interesului public.

Înțelesul noțiunii de contencios administrativ – perioada de aplicare a Legii nr. 29/1990.

S-a arătat că în sens larg, contenciosul administrativ cuprinde toate litigiile juridice dintre administrația publică și cei administrați. Conform altei păreri, prin contencios administrativ în sens larg se înțeleg formele de control al legalității actelor administrative exercitat la cererea celor care se consideră vătămați în drepturile lor de către instanțele judecătorești de contencios administrativ, de instanțele judecătorești de drept comun sau de organe administrative de jurisdicție specială.

În sens restrâns, termenul de contencios administrativ se referă numai la acele litigii juridice în care organele administrației publice folosesc regimul juridic administrativ în baza competenței pe care le-o conferă legea.

În ce ne privește, de lege lata, contenciosul administrativ este format din totalitatea litigiilor dintre autoritățile publice, majoritatea fiind autorități ale administrației publice și administrați, prin aplicarea unor reguli speciale aparținând dreptului public, litigii care se soluționează de instanțele judecătorești, secțiile de contencios administrativ.

Definiția contenciosului administrativ român în lumina Constiuției revizuite și a Legii nr. 544/2004.

Articolul 52 alin. 1 din Constituție, republicată, prevede că persoana vătămată într-un drept al său ori intr-un interes legitim de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea in termenul legal a unei cereri, este indreptățită să obțină recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului și repararea pagubei.

In aliniatul al doilea al se precizează că prin lege organică se stabilesc condițiile și limitele exercitării acestui drept. După cum se observă, acest articol, la fel ca fostul art. 48, nu se referă in mod expres la contenciosul administrativ, așa cum ar fi fost firesc.

In prezent sediul materiei pentru instituția contenciosului administrativ îl reprezintă Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004, cu modificările ulterioare. Noua lege definește ea însăși termenul de contencios administrativ, ca fiind „activitatea de soluționare de către instanțele de contencios administrativ competente potrivit legii, a litigiilor în care cel puțin una din părți este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluționarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim”.

Categoriile de contencios administrativ

Clasificarea tradițională are in vedere, in principal, prerogativele judecătorului, adică constatările pe care acesta le face, după natura conflictului juridic dedus judecății și rezolvat prin actul jurisdicțional. Astfel, din punct de vedere al actului de voință al instanței de contencios administrativ, concretizat in hotărarea prin care se soluționează litigiul dedus judecății, contenciosul administrativ se prezintă sub două forme: contenciosul administrativ de anulare sau contenciosul de anulare și contenciosul administrativ de plină jurisdicție sau contenciosul de plină jurisdicție.

Contenciosul de anulare se caracterizează prin dreptul instanței de contencios administrativ de a hotări anularea actului administrativ atacat pentru motivul emiterii acestuia cu incălcarea legii, fără a se putea pronunța asupra despăgubirilor, problema reparării daunelor urmand să fie soluționată de instanțele de drept comun.

„Contenciosul administrativ de anulare este acela în care instanța de contencios administrativ este competentă să anuleze sau să modifice un act administrativ de autoritate adoptat ori emis cu nerespectarea legii sau să oblige serviciul public administrativ să rezolve o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege. Instanța nu este competentă să rezolve și problema reparării daunelor. Această problemă se rezolvă, în cadrul unui litigiu separat, de către instanțele de drept comun.”

Această categorie de drept administrativ era regelmentată în țara noastră prin Legea pentru înființarea Consiliului de Stat din 11 februarie 1864 care în art.33 prevedea că „ în materie contencioasă, când se atinge interesul unui particular sau persoane juridice, hotărârea Consiliului de Stat nu închide drumul jurisdicțiunii tribunalelor ordinare, decât în cazurile care anume se vor determina de lege, sau în cazul când părțile vor da înscrisă mulțumirea de hotărâre a Consiliului.” Tot un contencios administrativ de anulare a fost și cel instituit prin Legea pentru reorganizarea Curții de Casație și Justiție din 1 iulie 1905.

În cadrul acestei categorii de contencios administrativ, instanta de contencios nu este competenta sa rezolve și problema reparării pagubelor. Acesta problemă se rezolvă în cadrul unui litigiu separat, de catre instanțele de contencios.

Contenciosul de plină jurisdicție se caracterizează prin dreptul instanțelor de contencios administrativ, de a anula actul administrativ atacat, de a obliga autoritatea administrativă să emită un act administrativ sau alt inscris, precum și de a o obliga la despăgubiri cauzate, de servciul public administrativ , particularului ( persoană fizică sau juridică), prin actul administrativ de autoritate adoptat sau emis ori orin refuzul de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege. Cererea pentru despăgubiri se poate formula, fie în cadrul acțiunii inițiale, fie separate, după cum, la data introducerii acțiunii, îi era sau nu cunoscută paguba sau întinderea ei.

Suntem în prezența unui contencios administrativ de plină jurisdicție în cazurile în care instanța de contencios administrativ este competentă să:

anuleze actul administrativ de autoritate prin care un reclamant a fost vătămat într-un drept al său recunoscut de lege;

modifice un act administrativ de autoritate care prin prevederile a căror modificare se cere, reclamantul a fost vătămat intr-un drept al său recunoscut de lege;

oblige serviciul public administrativ să rezolve cererea unui reclamant, referitoare la un drept al său recunoscut de lege;

oblige serviciul public de administratie la repararea pagubei ce i-a fost cauzată reclamantului prin actul administrativ de autoritate emis, ori prin refuzul de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege.

Conținutul contenciosului administrativ de plină jurisdicție a fost desprins din prevederile art.11 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, potrivit cărora instanța, soluționând sancțiunea, poate, după caz, să anuleze în tot sau în parte-când îl anulează în parte înseamnă că îl modifică – actul administrativ, să oblige autoritatea administrativă să emită un act administrativ sau să elibereze un certificat, o adeverință sau orice alt înscris. În cazul admiterii cererii-prevede alineatul 2 al aceluiași articol-instanța va hotărî și asupra daunelor materiale și morale cerute.”

O a doua clasificare are in vedere natura situației juridice pe care se intemeiază acțiunea, și anume contenciosul subiectiv, respectiv, contenciosul obiectiv.

Contenciosul subiectiv există atunci când solicitarea reclamantului adresată prin acțiune instanței judecătorești are in vedere incălcarea dreptului său subiectiv ori a interesului său legitim.

Prin decizia sa, judecătorul nu se limitează a pronunța anularea actului ilegal, ci poate ordona și alte măsuri, cum se arăta in doctrina interbelică, și anume, recunoașterea de drepturi subiective, restituiri, reintegrări, despăgubiri și eventual reformarea unui act.

Contenciosul subiectiv are la baza noțiunea de drept subiectiv, în sensul de „facultate” sau prerogativa recunoscută de lege unor persoane fizice sau juridice, subiect activ al raportului juridic, de a pretinde subiectului pasiv să săvârșească o anumită acțiune sau să se abțină de la săvârșirea unei acțiuni.

În acest cadru, acțiunea intentată pune în cauză existența și întinderea unor drepturi subiective al căror titular este reclamantul, contestația juridică fiind provocată ca atare de o problemă de drept subiectiv. În acest caz, instanța, prin actul ei, constată existența și întinderea acestor drepturi, modalitățile care le pot afecta și în cazul când prin încălcarea lor s-au adus prejudicii reclamantului, acesta poate constata întinderea și valoarea acestor prejudicii; de data această instanță nu mai soluționează situația contencioasă, independent de situația juridică a reclamantului, ci, în raport cu situația și drepturile lui subiective pe care le constată și le valorifică. Tot o formă de contencios administrativ subiectiv este constituit de normele consacrate prin diferite legi speciale.

Legea nr. 554/2004 este, în prezent, și sediul materiei pentru contenciosul administrativ general, dar există și situații în care instanțele judecătorești pot fi sesizate și în temeiul unor legi speciale, care se completează, în măsura în care nu dispun, cu legea generală. Legile respective constituie contenciosul administrativ special. În acest sens, putem exemplifica cu Legea nr. 215/2001 administrației publice locale; Legea nr.340/2004 privind instituția prefectului; Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauza de utilitate publică și altele.

Contenciosul subiectiv poate să fie un contencios în recunoașterea unui drept subiectiv, de exemplu: recunoașterea dreptului de proprietate ori a unor drepturi contractuale sau un contencios pentru daune atunci când cel vătămat cere despăgubiri.

Contenciosul subiectiv își are temeiul juridic în dispozițiile art. 52, alin. (1) din Constituția României, republicată și, respectiv, art.1 alin. (1), (2) și (7) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, începând cu data de 8 ianuarie 2004, o dată cu intrarea în vigoare a noii legi a contenciosului administrativ.

Contenciosul obiectiv are in vedere faptul că prin acțiunea înaintată instanței de contencios administrativ, reclamantul consideră că decizie administrativă este ilegală și că ea a violat o regulă generală și impersonală, și urmărește să apere un drept obiectiv sau un interes legitim public. Ne aflăm in prezența unui contencios obiectiv atunci când judecătorul prin constatarea pe care o face in actul său, rezolvă o chestiune de violarea a dreptului obiectiv, indiferent de situația juridică a reclamantului. Constatând neconcordanța actului cu starea de legalitate, va pronunța anularea actului.

Mai recent, deosebirile dintre cele două forme de contencios sunt sintetizate, pertinent, astfel: „ … contenciosul subiectiv tinde să asigure respectarea unor drepturi recunoscute de lege unor persoane fizice sau juridice, pe când contenciosul obiectiv urmărește să apere stricta respectare a legalității, abstracție făcand de situația juridică a părții vătămate prin actul administrativ ilegal. Contenciosul subiectiv pune in cauză interese individuale, pe când contenciosul obiectiv urmărește apărarea ordinii de drept”

Contenciosul obiectiv, are ca obiect de activitate legalitatea obiectivă a unui act administrativ, în raport cu normele juridice, deci se fundamentează pe noțiunea de drept obiectiv, care exprima faptul că acel ansamblu de norme juridice existente este independent de subiectele raportului juridic concret în care ele apar cu drepturi și obligații determinate și care decurg din dreptul obiectiv, în contenciosul obiectiv reclamantul apără legea, (sau altfel spus, ordinea de drept) conform conpetentelor stabilite prin legea sa de organizare și funcționare.

În acest cadru situația contenciosului poate să fie provocată de o problemă de drept obiectiv, în care caz, se cere instanței: să se constate cu forța de adevăr legal, care este starea de legalitate, așa cum rezultă din legi și alte acte normative; să se constate că această stare de legalitate este vătămată de un act al unei autorități publice iar instanța, prin actul ei, să constate această încălcare a dreptului obiectiv săvârșită printr-un act administrativ, fără să țină seama concret de situația juridică a reclamantului.

Contenciosul obiectiv își are temeiul juridic în dispozițiile art. 123, alin. (5) și art.126 alin. (6) din Constituția României, republicată precum și art.26 alin. (1) din Legea nr.340/2004 privind instituția prefectului.

De asemenea, se apreciază că în cazul contenciosului subiectiv suntem în prezența unui contencios de plină jurisdicție, iar contenciosul obiectiv este un contencios în anulare. Prima calificare, are, întotdeauna în vedere obiectul constatărilor instanței, iar cea de-a doua decizia acesteia.

Doctrina distinge, de asemenea, și între contenciosul administrativ general și contenciosul administrativ special

Istoricul instituției de contencios

administrativ în România

1.3.1. Perioada 11 februarie 1864 – 12 iulie 1866

Instituit, pentru prima dată în țara noastră prin Legea pentru înființarea Consiliului de Stat din 11 februarie 1864, contenciosul administrativ a avut o evoluție istorică deosebită, determinată de schimbările ce au intervenit în istoria României.

De asemenea, Consiliul de Stat mai era competent să soluționeze și alte cauze. În acest sens, în art. 26 se prevedea că “reclamațiile ridicate de particulari pentru apărarea intereselor lor, în cazurile anume determinate de legi, se pot adresa direct consiliului de Stat, dacă acei particulari au reclamat înainte la ministerul respectiv și n-au dobândit îndestulare, în timp de 15 zile, cel mult, de la data primirii reclamației.

Această instituție a cunoscut o aversiune destul de puternică, aversiune care s-a resimțit în 1884, când a fost modificată Constituția din 1866 și când s-a prevăzut în mod categoric, imposibilitatea de a se mai putea înființa Consiliul de Stat, căci această instituție aduce o atingere, o stânjenire, activității puterii executive, care trebuie sa fie la adăpostul oricărei cenzuri, iar actele ei sa rămână nesancționate și neverificate de nimeni, dovedindu-se în același timp și faptul ca acest organism era aservit în prea mare măsura influențelor guvernamentale.

1.3.2. Perioada 12 iulie 1866-1 iulie 1905

Consiliul de Stat a fost desființat prin Legea pentru împărțirea diferitelor atribuțiuni ale Consiliului de Stat din 12 iulie 1866. Această lege a fost adoptată în temeiul art. 131. Din Constituția din 13 iulie 1866, potrivit căreia “Consiliul de Stat va înceta de a exista de îndată ce se va vota legea menită a prevedea autoritatea chemată a înlocui atribuțiunile saale”.

Atribuțiile în materia contenciosului administrativ au fost împărțite, după caz, între Curțile de Apel și instanțele judecătorești de drept comun. Astfel, potrivit art. 7 din Legea din 12 iulie 1866, toate cauzele deferite Consiliului de Stat, ca instanța superioară consiliilor județene sau comitetelor permanente, prin art. 27 al Legii rurale, se vor judeca de Curțile de Apel respective, cu recurs în casație pentru cauza de incompetență și exces de putere, iar conform art. 8, celelalte afaceri de natură contencioasă, pe care Consiliul de Stat le judeca, sau pe temeiul legii sale constitutive, sau în temeiul unei legi speciale, se vor judeca de instanțele judecătorești, după regulile ordinare.

1.3.3. Perioada 1 iulie 1905 – 25 martie 1910

Prin legea menționata, Secțiunea a III-a a Înaltei Curți de Casație și Justiție a devenit competența să judece recursurile în contra unor categorii de acte administrative sau chiar de jurisdicție.

Prin legea din 1905 se consacra un contencios de anulare, adică o cale judiciară prin care să se stabilească legalitatea actelor administrative și să se decidă anularea lor.

Se punea în discuție legalitatea actului numai în măsura în care vatămă drepturile subiective al reclamantului, care erau puse astfel în mod direct în cauză, el fiind, din acest punct de vedere un contencios subiectiv.

Legiuitorul din 1905 a urmărit înființarea unui contencios de anulare, întemeiat pe vătămarea unor drepturi subiective, adică judecătorul putea hotărî anularea actului administrativ de autoritate sau confirmarea lui.

Legea susmenționată prevedea de asemenea și dreptul la apărare. În acest sens, se prevedea ca, după citirea petiție de casare și a memoriului recurentului, părțile pârâte sau avocații lor puteau să ia cuvântul, cerând permisiunea președintelui completului.

1.3.4. Perioada 25 martie 1910 – 17 februarie 1912

Prin Legea Curții de Casație și Justiție din 25 martie 1910 – cunoscută și sub denumirea de Legea Toma Stelian -, sistemul contenciosului administrativ instituit prin legea din 1905 a fost desființat, dând litigiile în contencios administrativ în competența tribunalelor ce aveau dreptul să stabilească plata unor despăgubiri ca urmare a unor acte administrative ilegale, fără a pronunța însă și anularea actelor respective.

În acest sens, art. 74 prevedea ca “pricinile dintre particulari și stat, județe și comune sau alte autorități publice, pentru vătămarea drepturilor particularilor din acte administrative de autoritate, venite înaintea instanțelor judecătorești, conform principiilor generale ale dreptului, se vor judeca de urgență și cu precădere asupra tuturor celorlalte afaceri”.

Legiuitorul din 1910 a vrut să recunoască o legitimitate pozitivă, democratică, intervenției acestei reglementări, în expunerea de motive a legii se prevedea că motivul principal era prezentat de faptul că Legea din 1905 ducea la o afectare a principiului separației puterilor în stat.

1.3.5. Perioada 17 februarie 1912 – 23 decembrie 1925

Competența stabilită prin Legea curții de Casație din 25 martie 1910, nu a durat decât aproximativ doi ani, deoarece prin Legea de reorganizare a Curții de Casație și Justiție din 17 februarie 1912 – denumită și Legea Cantacuzino – cauzele de contencios administrativ au fost atribuite, din nou, Secțiunii a III-a.

1.3.6. Perioada 23 decembrie 1925 – 9 iulie 1948

Prin Constituția din 1923, contenciosul administrativ român a devenit o instituție de ordin constituțional. În art. 107 alin. 2 din această Constituție se prevedea expres: “Contenciosul administrativ este în căderea puterii judecătorești, potrivit legii speciale.” Prin această dispoziție constituțională, instituția contenciosului administrativ a fost dată în competența instanțelor judecătorești, Constituția din 1923 dovedindu-se refractară înființării tribunalelor administrative. Constituția adoptată la 29 martie 1923 a reglementat, în art. 99, dreptul celor vătămați printr-un decret sau o dispoziție semnată sau contrasemnată de un ministru de a obține despăgubiri. În acest sens, articolul menționat prevedea ca “orice parte vătămată de un decret sau o dispozițiune semnată sau contrasemnată de un ministru care violează un text expres al Constituției sau al unei legi, poate cere statului, în conformitate cu dreptul comun, despăgubiri bănești pentru prejudiciul cauzat”.

În aplicarea prevederilor constituționale, cuprinse în art. 107 din Constituția din 1923, a fost adoptată Legea pentru contenciosul administrativ din 23 noiembrie 1925, moment din care se poate considera că evoluția contenciosului administrativ în țara noastră a început o nouă perioadă, care a durat până în iulie 1948.

1.3.7. Perioada 9 iulie 1948 – 1 septembrie 1967

Această perioadă, la rândul ei se împarte în două subperioade după cum urmează:

– Prima, de la 9 iulie 948, data emiterii decretului nr. 128 pentru desființarea contenciosului administrativ și a curților administrative și până la data de 19 iunie 1952, data emiterii Decretului nr. 132 pentru modificarea codurilor de procedură civilă, procedură penală și procedură fiscală, în legătura cu restructurarea organizării judecătorești.

– A doua, de la 9 iunie 1952 până la 1 septembrie 1967, data intrării în vigoare a Legii nr. 1/1967 cu privire la judecarea de către tribunale a cererilor celor vătămați în drepturile lor prin acte administrative ilegale.

Prin decretul nr. 128 din 8 iulie 1948 instituția contenciosului administrativ a fost desființată, ea fiind considerată incompatibilă cu principiul unității puterii de stat, care fusese consacrat prin prima Constituție socialistă din 1948 și care înlocuise tradiționalul principiu al separației puterilor în stat.

Această perioadă dintre 1948 și 1967 se caracterizează prin dreptul discreționar al organelor administrației de stat de a adopta sau emite acte administrative după bunul lor plac, iar cele câteva categorii de acte a căror legalitate putea fi controlată de instanțele judecătorești erau menite să salveze aparențele cu privire la legalitatea activității desfășurate de aceste organe de stat.

1.3.8. Perioada 1 septembrie 1967 – 8 decembrie 1990

Legea 1/1967 a fost adoptată în temeiul art. 35 din Constituția din 1965, potrivit căruia cel vătămat într-un drept al sau printr-un act ilegal al unui organ de stat poate cere organelor competente, în condițiile prevăzute de lege, anularea și repararea pagubei, precum și a dispozițiilor cuprinse în art. 96, alin. 3, care prevedea ca tribunalele și judecătoriile judecă cererile celor vătămați în drepturile lor prin acte administrative, putând să se pronunțe, în condițiile legii, și asupra legalității acestor acte.

Legea nr. 1/1967 a reglementat un contencios subiectiv, ceea ce înseamnă că acțiunile trebuiau întemeiate pe lezarea unui drept subiectiv și nu doar a unui simplu interes personal.

Contenciosul administrativ instituit, prin acest act normativ, este un contencios de plină jurisdicție.

Adică cel lezat în drepturile sale printr-un act administrativ ilegal, putea cere anularea actului, obligarea organului administrativ să ia anumite măsuri administrative, putea cere despăgubiri, și, de asemenea, putea invoca ilegalitatea actului pe cale de excepție.

Multe din reglementările din Legea 1/1967 vor fi regăsite la fel sau aproximativ la fel, și în Legea 29/1990.

Legea nr. 29/1990 privind contenciosul administrativ, prima lege specială în materie, adoptată după anul 1990, reia tradiția din perioada interbelică, marcând începutul unei noi etape în evoluția acestei instituții fundamentale pentru statul de drept.

Ne raportăm în prezent la Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, intrată în vigoare la 6 ianuarie 2005, modificată substanțial prin Legea nr.262/2007 dar și prin alte acte normative precum și urmare a unor decizii ale Curții Constituționale.

CAPITOLUL II

FUNDAMENTELE CONSTITUTIONALE SI LEGALE ACTUALE IN MATERIA

CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV

Dispoziții constituționale privind

instituția contenciosului administrativ

După cum se știe, Legea de revizuire a Constituției din 1991 a adus modificări și art. 48, devenit astfel art.52, care reglementează la nivelul cel mai înalt contenciosul administrativ.

Fundamentul constituțional al instituției contenciosului administrativ se regăsește în principal, în art.52 din Constituția republicată, privitor la dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică.

Alături de acesta, analiza instituției contenciosului administrativ presupune în mod obișnuit, evocarea altor dispoziții constituționale precum art.21 privitor la accesul liber la justiție; art.73 alin. (3) litera k, privitor la caracterul de lege organică al legii contenciosului administrativ; art.123 alin. (5) referitor la atribuția prefectului de a ataca, în fața instanței de contencios administrativ, actele autorităților administrației publice locale.

Pe lângă modificările aduse fostului art.48 devenit art.52, cu ocazia revizuirii Constituției, din octombrie 2003, adăugarea unui nou alineat la art.21 prin care este precizat expres caracterul facultativ și gratuit al jurisdicțiilor speciale administrative dar mai ales, introducerea unui nou alineat la fostul art.125 devenit art.126, consacrat instanțelor judecătorești, prin care controlul judecătoresc asupra administrației publice este garantat cu două excepții expres prevăzute presupun o regândire a întregii instituții sub aspect doctrinar și au atras în mod firesc, remodelarea legislației în materie.

Dacă într-o perspectivă mai apropiată sau mai depărtată, jurisdicțiile speciale administrative ar putea deveni “istorie”, Constituția prevăzând pe lângă caracterul lor gratuit și pe cel facultativ, de lege lată, existența unor autorități cu atribuții administrativ jurisdicționale competente să emită acte administrativ-jurisdicționale este consacrată încă în numeroase reglementări legale.

Sub aspectul evoluției instituției vom aminti că, Legea nr.29/1990 privind contenciosul administrativ a prevăzut pentru prima dată, în art.4, regula atacării în fața instanțelor de contencios administrativ a actelor administrativ-jurisdicționale, după epuizarea căilor administrativ-jurisdicționale de atac, cu recurs la Curtea Supremă de Justiție, în termen de 15 zile de la comunicare. De la această regulă, în redactarea inițială a legii fuseseră prevăzute două excepții și anume: “cererile privitoare la stabilirea și scăderea impozitelor și a taxelor, precum și a amenzilor prevăzute în legile de impozite și taxe”, ce urmau să fie rezolvate de organele prevăzute de legea specială și în condițiile stabilite de aceasta, pe de-o parte și actele “din domeniul contravențiilor”, pe de altă parte. În urma intrării în vigoare a Constituției din 1991, aceste excepții nu au mai putut fi reținute, prevederile respective intrând sub incidența art.150 alin. (1) referitor la conflictul de legi (devenit art.154 alin. (1), după republicare) astfel cum s-a pronunțat și Curtea Constituțională, prin Decizia nr.34/1993.

Revenind la conținutul art.4 din vechea lege a contenciosului administrativ, în practica judecătorească, în mod constant, în pofida textului legal expres, asemenea litigii au fost trimise spre soluționare pentru judecata în fond, la secția de contencios administrativ a Curții de Apel competentă teritorial, în primul rând din rațiuni practice. Față de prevederile constituționale existente la acea vreme în materie, în doctrina administrativă s-a apreciat că, o asemenea teză nu putea fi acceptată, deoarece, pe de-o parte, art.125 din Constituție avea în vedere justiția și nu activitatea jurisdicțională, sfera acesteia din urmă fiind mai largă, justiția fiind o specie a activității jurisdicționale, iar pe de altă parte, Constituția nu prevedea și nici nu interzicea vreo activitate jurisdicțională. Mai mult decât atât, art.139 referitor la Curtea de Conturi consacra expres atribuțiile jurisdicționale ale acesteia, în condițiile legii.

Astfel, Constituția din 1991, în forma sa inițială, nu conținea dispoziții cu caracter de principiu privitoare la jurisdicțiile administrative.

Singurele dispoziții speciale în materie se regăseau în art.133 alin. (2) și respectiv, în art.139 alin. (1) și priveau două autorități administrative cu atribuții jurisdicționale, Consiliul Superior al Magistraturii (ce îndeplinește rolul de consiliu de disciplină al judecătorilor) și Curtea de Conturi.

Prin Decizia Plenului Curții Constituționale nr.1/1994 privind liberul acces la justiție al persoanelor în apărarea drepturilor, libertăților și intereselor lor legitime, jurisdicția constituțională s-a pronunțat asupra conformității cu dispozițiile constituționale (originare) a existenței procedurilor administrative jurisdicționale și prin urmare, a jurisdicțiilor administrative.

Revizuirea Constituției din 2003 a adus schimbări și sub acest aspect. Pe de-o parte, după cum deja am menționat, a prevăzut caracterul facultativ și gratuit al jurisdicțiilor speciale administrative, iar pe de altă parte a înlăturat atribuțiile jurisdicționale ale Curții de Conturi, urmând ca litigiile rezultate din activitatea acesteia să fie soluționate de instanțele

Prin Decizia Curții Constituționale nr.411/2003 s-a statuat că, potrivit normelor constituționale revizuite, caracterul facultativ al jurisdicțiilor administrative permite celui îndreptățit să se adreseze fie organului administrativ jurisdicțional, fie direct instanței de judecată. Odată aleasă însă calea administrativ-jurisdicțională, aceasta trebuie urmată până la capăt, după care, în condițiile legii, partea se poate adresa instanței de judecată, în temeiul dreptului de acces la justiție prevăzut de art. 21 din Constituție.

În ce privește înlăturarea atribuțiilor jurisdicționale ale Curții de Conturi, aceasta s-a datorat exacerbării acestora, în baza legii sale organice, care a condus treptat la transformarea Curții de Conturi într-o justiție paralelă față de sistemul Înaltei Curți de Casație și Justiție.

Dispoziția constituțională care se referă la instanțele judecătorești specializate urmează să fie coroborată cu textul art.126, sediul general actual referitor la instanțele judecătorești, care în alin. (5) teza II admite ideea instanțelor specializate în anumite materii, și respectiv cu art.155 alin. (6), potrivit căruia: “Până la constituirea instanțelor judecătorești specializate, litigiile rezultate din activitatea Curții de Conturi vor fi soluționate de către instanțele judecătorești ordinare.”

Activitatea autorităților administrației publice învestite cu atribuții administrativ-jurisdicționale se finalizează cu emiterea unor acte administrativ-jurisdicționale, care reprezintă în esență, soluțiile date în cazul unei acțiuni contencioase (conflictuale) apărute între o autoritate a administrației publice, de-o parte și o altă persoană fizică sau juridică de drept public sau de drept privat, de cealaltă parte.

Astfel, spre deosebire de contenciosul administrativ în sens restrâns, în cazul căruia conflictul dintre cele două părți urmează a fi soluționat la nivelul puterii judecătorești, activitatea administrativ jurisdicțională se caracterizează prin soluționarea unui conflict la nivelul administrației active, de către structuri specializate în acest scop, dispunând de atribuții administrativ-jurisdicționale.

Sub aspect terminologic, constatăm că, de-a lungul vremii s-au utilizat diferite expresii pentru a identifica existența unui fenomen administrativ-jurisdicțional, vorbindu-se de acte administrativ jurisdicționale, acte administrative cu caracter jurisdicțional sau acte administrative de jurisdicție.

Pot fi identificate următoarele note de conținut ale noțiunii: act juridic, act emis de o autoritate a administrației publice, act emis în soluționarea unui conflict creat în sfera administrației active, soluționarea litigiului reprezintă un mijloc de control asupra administrației active respective.

Deci, din punct de vedere constituțional, justiția se realizează prin Înalta Curte de Casație și Justiție și prin celelalte instante judecătorești stabilite de lege (art. 126 alin. (1)). 
În accepțiunea noastră, dreptul de a accede la instanțele judecătorești, ca mijloc de înfăptuire a justiției, este un drept absolut, care nu poate fi îngrădit sau limitat în nici un fel. În acest sens, precizăm că, potrivit art. 126 alin. (6) din Constituție, controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepția celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum și a actelor de comandament cu caracter militar.

2.2.Contenciosul administrativ in reglementarea

legii nr. 554/2004

În reglementarea anterioară, a Legii nr.29/1990, potrivit art.1 alin. (l), orice persoană fizică sau juridică, dacă se consideră vătămată în drepturile sale, recunoscute de lege, printr-un act administrativ sau prin refuzul nejustificat al unei autorități administrative de a-i rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege, se putea adresa instanței judecătorești competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Acest text s-a regăsit ulterior și în Constituția din 1991, care la art.48 alin. (l) conținea o reglementare de principiu identică.

Urmare a insistențelor și presiunilor din partea unora dintre specialiști și oameni politici în același timp, revizuirea din anul 2003 a Constituției din 1991 a însemnat și modificarea conținutului reglementării privind dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică. astfel, în actualul art.52 alin. (1) după republicarea Constituției din 1991, s-a prevăzut că persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptățită să obțină recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului și repararea pagubei. Această modificare a reprezentat începutul unei lungi campanii de înlocuire a Legii nr.29/1990, care a luat sfârșit prin adoptarea de către Parlament a propunerii legislative a unui senator și cunoscut specialist care avea să devină Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, intrată în vigoare la începutul anului 2005.

Întâmpinată cu entuziasm de către discipolii profesorului amintit, dar și cu critici din partea unor reputați doctrinari și specialiști, precum și cu rezerve și neîncredere din partea unor practicieni reputați, noua Lege a contenciosului administrativ se află acum la șapte ani de la intrarea sa în vigoare, după o primă modificare majoră: abrogarea reglementării care impusese obligativitatea participării procurorului la judecarea cauzelor de contencios administrativ.

Potrivit filosofiei acestei legi, litigiile de competența instanței de contencios administrativ pot avea ca punct de pornire o acțiune directă care să vizeze legalitatea actului administrativ sau pot avea ca punct de pornire o excepție de nelegalitate a actului administrativ, invocată fie în fața unei instanțe de drept comun, fie în fața unei instanțe inferioare de contencios administrativ.

“Acțiunea adresată instanței de contencios administrativ, numită uneori plângere sau contestație, ori recurs etc, reprezintă o cale de atac principală și directă, prin care se tinde la desființarea efectelor juridice ale unui act administrativ sau la reformarea lui”. Dimpotrivă, arată același autor, excepția de nelegalitate este un mijloc de apărare prin care, în cadrul unui proces pus pe rolul instanței judecătorești competente pentru alte temeiuri decât legalitatea unui act administrativ, una dintre părți, care este amenințată să i se aplice un asemenea act nelegal, se apără invocând nelegalitatea acestuia.

Cu privire la sistemul contenciosului administrativ, după intrarea în vigoare a Constituției revizuite și a Legii nr.554/2004, în literatura noastră juridică s-a concluzionat că, prin lărgirea sferei persoanelor care pot sesiza instanța de contencios administrativ, noua Lege a contenciosului administrativ consacră, în acord cu art.52 din Constituția revizuită, atât o formă clasică de contencios administrativ, denumită “contencios subiectiv”, în care acțiunea în justiție are drept titular chiar titularul dreptului sau al interesului legitim, lezat printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termen legal a unei cereri, cât și un “contencios obiectiv”, în care titularii acțiunii nu sunt titularii drepturilor sau intereselor legitime vătămate, cum este cazul tutelei administrative exercitate de prefect, Agenția Națională a Funcționarilor Publici, Ministerul Public.

După adoptarea Legii nr.554/2004, printr-o ficțiune juridică, legiuitorul organic asimilând actului administrativ unilateral actele administrative de gestiune publică prin care se pun în valoare bunuri proprietate publică a Statului sau a unităților administrativ teritoriale, competența soluționării litigiilor derivând din aceste acte administrative de gestiune este atribuită instanțelor de contencios administrativ.

În contextul Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ și a Constituției revizuite se pot distinge următoarele tipuri de contencios administrativ:

În situația în care se solicită instanței de contencios administrativ, prin aceeași acțiune, atât anularea actului administrativ, cât și pronunțarea de despăgubiri, sau obligarea autorității publice pârâte la emiterea unui act sau a altui înscris, încheierea unui contract administrativ, executarea unor obligații contractuale, suplinirea consimțământului uneia dintre părți la încheierea unui contract administrativ etc, deși avem de-a face cu două feluri de contencios. Prima parte, contenciosul în anulare propriu – zis care este obiectiv și partea a doua, care pronunță despăgubiri și care este subiectiv.

În literatura de specialitates-a concluzionat că, în funcție de obiectul său, contenciosul administrativ are trei forme: contenciosul obiectiv, contenciosul subiectiv, cu precizarea că acest tip de contencios administrativ poate fi și un contencios de plină jurisdicție, și excepția de nelegalitate.

2.3 Principalele modificări aduse legii 554/2004 in materia contenciosului administrativ prin legea 262/2007.

Contenciosul administrativ, potrivit prevederilor Legii nr. 554/2004 constă în activitatea de soluționare, de către instanțele de contencios administrativ competente potrivit legii, a litigiilor în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică, iar conflictul s-a ivit fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul legi contenciosului administrativ, fie prin nesoluționarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la  un drept sau la un interes legitim.

Se poate afirma că instituția contenciosului administrativ cuprinde ansamblul de reguli ale exercitării de către persoanele vătămate a unei acțiuni directe, în fața instanțelor judecătorești competente, împotriva unui act administrativ apreciat a fi ilegal sau, după caz, împotriva refuzului unei autorități  publice de a soluționa o cerere în termenul prevăzut de lege. În acest fel, instituția contenciosului administrativ apare ca fiind o garanție a drepturilor și libertăților cetățenilor împotriva eventualelor abuzuri ale autorităților publice.

Instituția contenciosului administrativ cuprinde doar procedura care se desfășoară în fața instanței judecătorești competente. Ea nu cuprinde procedura de emitere a actului administrativ și procedura plângerii prealabile În literatura de specialitate s-a apreciat că instituția contenciosului administrativ cuprinde atât procedura desfășurată în fața instanțelor judecătorești, cât și procedura plângerii prealabile, deoarece aceasta din urmă constituie o condiție de admisibilitate a acțiunii formulate.

Motivul ce determină persoana să formuleze acțiunea poate fi:, neemiterea sau neîncheierea actului administrativ,- nesoluționarea în termenul legal a cererii referitoare la un drept sau interes legitim,- refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.

Modificarea Legii nr. 554/2004 prin Legea nr. 262/2007, a fost impusă de:- lipsa coerenței legislative în domeniu, determinată de multitudinea actelor normative existente,- lipsa clarității actelor normative în domeniu și limitarea accesabilității determinate,- de modificările succesive ale legislației specifice.- lipsa sistematizării regulilor, care să guverneze activitatea autorităților administrației publice, în așa fel încât sistemul normativ să fie înțeles de toți și, prin urmare, să fie în mod facil controlabil,- lipsa unei terminologii unitare,- lipsa coroborării regulilor, conceptelor și instituțiilor juridice specifice procedurii administrative cu cele proprii contenciosului administrativ.

Prin modificările făcute s-a urmărit:- reforma serviciilor publice de bază și a utilităților publice de interes local,- consolidarea procesului de descentralizare administrativă și fiscală,- întărirea capacității instituționale a structurilor din administrația publică centrală și locală, – simplificarea procedurilor și reglementarea unitară a regulilor care privesc funcționarea administrației publice,- înlăturarea incompatibilităților sau conflictelor generate de diferite prevederi normative, aplicabile aceleiași materii.

Obiectivele urmărite:- uniformizarea soluțiilor legale disparate existente în legislația actuală, precum și reglementarea pentru prima dată a unor situații juridice semnalate de practică administrativă;- coroborarea regulilor, conceptelor și instituțiilor juridice specifice procedurii administrative cu cele proprii contenciosului administrativ; – simplificarea mijloacelor de acțiune a administrației publice prin coerența și predictibilitatea procedurilor;

– creșterea transparenței decizionale și îmbunătățirea comunicării în interiorul și exteriorul administrației publice;- asigurarea stabilității procedurilor administrative și indirect predictibilitatea actului de administrație publică.

Modificările aduse legii contenciosului administrativ vizează, printre altele : posibilitatea Avocatului Poporului de a introduce acțiuni în contenciosul administrativ dacă apreciază că ilegalitatea unui act sau refuzul autorității administrative de a-și realiza atribuțiile legale nu poate fi înlăturat decât prin justiție;termenul în care poate fi făcută plângerea prealabilă; posibilitatea persoanelor fizice și juridice de drept privat de a introduce acțiuni în contenciosul administrativ prin invocarea încălcării interesului public ș.a..

Astfel, Avocatul Poporului, în urma controlului realizat, potrivit legii sale organice, dacă apreciază că ilegalitatea actului sau refuzul autorității administrative de a-și realiza atribuțiile legale nu poate fi înlăturat decât prin justiție, poate sesiza instanța competentă de contencios administrativ de la domiciliul petentului.

Petiționarul dobândește de drept calitatea de reclamant, urmând a fi citat în această calitate. Dacă petiționarul nu-și însușește acțiunea formulată de Avocatul Poporului la primul termen de judecată, instanța de contencios administrativ anulează cererea.

Potrivit noii reglementări, persoanele fizice și persoanele juridice de drept privat pot formula capete de cerere prin care invocă apărarea unui interes legitim public numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat. Însă, prin derogare de la această prevedere, acțiunile întemeiate pe încălcarea unui interes legitim public pot avea ca obiect numai anularea actului sau obligarea autorității pârâte să emită un act sau un alt înscris, respective să efectueze o anumită operațiune administrativă, sub sancțiunea penalităților de întârziere sau a amenzii.

CAPITOLUL III

CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV SUBIECTIV

VERSUS

CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV OBIECTIV

Doctrina distinge între contenciosul administrativ obiectiv și cel subiectiv, în funcție de situația juridică ce trebuie apărată, dar și între contenciosul administrativ general și contenciosul administrativ special. Prin contenciosul obiectiv se tinde la restabilirea legalității generale, iar prin contenciosul subiectiv se urmărește restabilirea unei situații personale nerecunoscută de autoritățile publice.

Contenciosul obiectiv, are ca obiect de activitate legalitatea obiectivă a unui act administrativ, în raport cu normele juridice, deci se fundamentează pe noțiunea de drept obiectiv, care exprimă faptul ca acel ansamblu de norme juridice existente este independent de subiectele raportului juridic concret în care ele apar cu drepturi și obligații determinate și care decurg din dreptul obiectiv.

Contenciosul obiectiv desemnează "acea formă judecătoreasca de control al legalității actelor administrative de autoritate, emise sau adoptate de autoritățile administrației publice locale, declanșată de acțiunea în anulare exercitată de prefect, în scopul asigurării respectării dreptului obiectiv”.

Această din urmă definiție prezintă inconvenientul că se limitează la contenciosul obiectiv promovat de prefect și reduce sfera acestui control la actele de autoritate. Or, după intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004, contenciosul obiectiv poate fi declanșat și de alți subiecți de drept și poate avea ca obiect chiar și contractele administrative, prin care se lezează interese publice.

În acest cadru situația contenciosului poate să fie provocată de o problemă de drept obiectiv, în care caz, se cere instanței:

să se constate cu forța de adevăr legal, care este starea de legalitate, așa cum rezultă din legi și alte acte normative;

să se constate ca această stare de legalitate este vătămată de un act al unei autorități publice iar instanța, prin actul ei, să constate această încălcare a dreptului obiectiv săvârșită printr-un act administrativ, fără să țină seama concret de situația juridică a reclamantului.

Contenciosul obiectiv își are temeiul juridic în dispozițiile art. 123, alin. (5) și art.126 alin. (6) din Constituția României, republicată precum și art.26 alin. (1) din Legea nr.340/2004 privind instituția prefectului.

Trăsăturile contenciosului administrativ obiectiv pot fi evidențiate numai în corelație cu celelalte forme ale contenciosului administrativ și anume: 1. Contenciosul subiectiv, care împreună cu contenciosul obiectiv formează contenciosul direct; 2. Excepția de nelegalitate.

Aceste forme de contencios administrativ au unele trăsături comune, dar și unele particularități, care le diferențiază, astfel:

A) acțiunile directe în contencios administrativ (contenciosul subiectiv și contenciosul obiectiv) formează categoria contenciosului în anulare, spre deosebire de excepția de nelegalitate (controlul indirect) care nu tinde la anulare actului administrativ, ci numai la înlăturarea lui din soluționarea unui litigiu judecătoresc.

B) atât pe calea contenciosului direct, cât și pe calea excepției de nelegalitate se verifică numai legalitatea actelor administrative, nu și oportunitatea acestora.

Ilegalitatea actului administrativ poate consta fie în neîndeplinirea unei condiții de valabilitate a acestuia (emiterea sa de un organ necompetent, nerespectarea cerințelor de formă sau de procedură administrativă, neconformitatea actului cu conținutul legii), fie în depășirea de către autoritatea publică a limitelor legale ale dreptului sau de apreciere, cu ocazia emiterii sau adoptării acelui act (excesul de putere).

C) Pot fi supuse controlului de legalitate, pe cale directă, atât actele administrative unilaterale (de autoritate), indiferent de caracterul lor individual sau normativ, cât și actele de gestiune publică, denumite și contracte administrative, spre deosebire de excepția de nelegalitate al cărei obiect îl constituie numai actele administrative de autoritate (unilaterale).

D) Contenciosul subiectiv, spre deosebire de contenciosul obiectiv, poate fi însă și un contencios de plină jurisdicție, în sensul că instanța de judecată poate dispune nu numai anularea unui act administrativ, dar și obligarea autorității publice pârâte la emiterea unui asemenea act sau a altui înscris (certificat, adeverința etc.), încheierea unui contract administrativ, acordarea de despăgubiri, executarea unor obligații contractuale, suplinirea consimțământului uneia dintre părți la încheierea unui contract administrativ

3.1. Subiecții de senzină

Acțiunea în contencios administrativ este o acțiune în justitie specială, înființată prin Legea 29/1990 și mult mai bine definită prin Legea 554/2004. Este o acțiune care investește instanța de contencios administrativ cu dreptul de a judeca o cauza. Instanța nu se poate sesiza din oficiu. Această acțiune poate fi exercitata de un număr restrans de persoane care au fost vătămate în drepturile sau interesele legitime, recunoscute de lege, dacă această vătămare s-a produs printr-un act administrativ sau de catre o autoritate administrativă care refuză în mod nejustificat recunoașterea acestor drepturi ori interese legitime.

Asemenea acțiune se poate introduce doar în fața instanțelor de contencios administrativ (tribunale, curți de apel, Înalta Curte de Casație și Justiție), pânî la constituirea tribunalelor administrativ-fiscale conform art. 30 din Legea 554/2004.

Acțiunea în contencios administrativ se formulează numai împotriva autoritaîii publice care a emis actul ce a produs vătămarea într-un drept ori interes legitim, sau care nu a soluționat în termen legal cererea, pentru ca autoritatea publica emitentă a actului care face obiectul litigiului este singura care poate reveni asupra lui și intră ca subiect în raportul juridic administrativ, dar și impotriva functionarului public a autoritatii care a eliberat actul nelegal sau care se face vinovat de refuzul rezolvării cererii, mai ales dacă se solicită despagubiri pentru prejudiciul cauzat.

Din art 1 din Legea 554/2004 rezultă că prima condiîie de admisibilitate a acțiunii în contencios administrativ sub aspectul calității procesuale a părții reclamante este capacitatea acesteia de a sta în justiție „orice persoană”. Așa cum am arătat, această calitate de parte reclamanta în litigiul de contencios administrativ o poate avea orice persoană fizică sau juridică, românî sau strainî. Pentru a avea calitatea de reclamant în litigiile de contencios administrativ, persoana fizică sau juridică, română sau străină, trebuie să se considere vătămată în drepturile sale recunoscute prin lege (adică să fie prevăzute de lege în favoarea persoanelor fizice sau juridice care invocă încălcarea acestui drept). După cum se precizează la alin. 2 al art 1 din actul normativ în discuție, „se poate adresa instanței de contencios administrativ și persoana vătămata într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept” Observăm deci, o lărgire considerabilă a sferei care cuprinde persoanele îndreptatite a se adresa instanîei de contencios.

Legea 554/2004 aduce noutați procedurale în privința dobândirii calității de reclamant și de către alte persoane decat cele ale caror drepturi subiective sau interese legitime au fost vătămate prin acte administrative ilegale sau emise cu exces de putere.

O alta diferența în privința părților care intră în litigiul de contencios administrativ este, comparativ cu reglementarea din legea 29/1990, aceea ca în cazul acțiunilor exercitate de Avocatul Poporului și Ministerul Public, adică în cazul actelor administrative ce încalcă drepturi subiecitve sau interese legitime, persoana vătămată în dreptul sau interesul sau dobandește calitate de reclamant. Justificarea acestei prevederi se regasește în faptul ca aceste două instituții nu invocă un drept sau interes propriu, ci drepturi și interese publice ale persoanelor fizice sau juridice.

Părțile și în special reclamatul trebuie sa intruneasca anumite condiții pentru a putea intenta astfel de acțiuni și pentru a avea calitatea procesuală de reclamat, aceste condiții se referă la : a) capacitatea lui de a sta în justiție, Vătămarea un ui drept al său recunoscut de lege sau interes legitim.

Potrivit art. 1 din lege (Subiectele de sezina), sesizarea instantei de contencios administrativ poate fi facuta de : a. persoana vatamata; b. Avocatul Poporului;c. Ministerul Public; d. autoritatea publica emitenta a actului administrativ nelegal; e. prefect; f. Agentia Nationala a Functionarilor Publici; g. orice persoana de drept public vatamata intr-un drept sau, dupa caz, cand s-a vatamat un interes legitim.

Calitatea de pârât în litigiile de contencios administrativ o poate avea orice autoritate administrativă, înțelegând prin autoritate administrativă serviciile publice administrative care realizează sarcinile puterii executive de satisfacere a intereselor generale ale societății. In privinta calitatii procesuale de parte parata, Legea 554/2004 aduce detalieri si precizari foarte importante la art. 15, respectiv introducerea in cauza a functionarului. „Cererile in justitie prevăzute de prezenta lege vor putea fi formulate și personal împotriva persoanei fizice care a elaborat, a emis sau a încheiat actul, ori, dupa caz, care se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, dacă se solicită plata unor despagubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru întarzaiere. În cazul în care acțiunea se admite, persoana respectivă va putea fi obligată la plata despagubirilor, solidar cu autoritatea publică respectivă”. Funcționarul care se presupune a fi vinovat nu poate așadar sta singur ca și parte parata, ci doar alaturi de autoritatea publică. Se mai prevede și posibilitatea chemării în garanție a superiorului ierarhic, de la care funcționarul a primit ordin scris sa elaboreze sau sa nu elaboreze actul. Cu toate acestea, acțiunea în justiție va fi introdusă întotdeauna împotriva unei autorități publice ca parte pârâtă.

Persona Vatamata

Titularul acțiunii în contenciosul administrativ poate fi orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea, în termenul legal a unei cereri… (art.2 alin.1)

Ca element de noutate, legea include în această categorie, în mod explicit, și terța persoană, vătămată printr-un act administrativ adresat altui subiect de drept.

Textul legii nu precizează despre ce fel de persoană este vorba, folosind formularea cu caracter general „orice persoană”, de unde se poate concluziona că sunt avute în vedere, în egală măsură, atât persoanele fizice cât și persoanele juridice.

În definiția legală dată noțiunii de "persoană vătămată" în art.2 alin.1 se pot identifica trei părți distincte:

A) persoana vătămată poate fi o persoană fizică sau juridică titulară a unui drept (subiectiv), definit ca fiind "orice drept fundamental prevăzut de Constituție sau de lege, căruia i se aduce atingere printr-un act administrativ".

Persoanele fizice sau juridice pot fi vătămate în drepturile lor și prin efectul tăcerii administrative sau a refuzului nejustificat de rezolvare a cererii, aceste fapte administrative fiind asimilate actelor administrative (art.2 alin.2).

Persoanele fizice sau juridice trebuie să aibă capacitate juridică și procesuală. Persoanele fizice pot acționa în contencios administrativ chiar dacă nu au cetățenia română, deoarece legea nu face nici o precizare în acest sens.

B) În al doilea rând, sunt asociate persoanelor vătămate și grupurile de persoane fizice. Intenția legiuitorului a fost aceea de a crea un fel de acțiune colectivă, întemeiată pe comunitatea de drepturi și interese vătămate, exercitată în comun de mai multe persoane fizice.

C) Legea prevede expres posibilitatea terțului față de actul administrativ individual de a contesta actul administrativ, chiar dacă nu i se adresează direct. Utilă este doar precizarea referitoare la curgerea termenelor de contestare pentru terți – de la luarea la cunoștință a actului administrativ, dar nu mai mult de 6 luni de la emiterea actului (art.7 alin.3).

Prin urmare, pot fi reclamanți, în litigiile de contencios administrativ, persoanele juridice de dpret civil (asociațiile și fundațiile), societățile comerciale (cele constituite conform Legii 31/1990, sau alte modalități legale), personele juridice de drept public, autoritati și instituții publice, cele prevăzute de art. 1 (8) din Legea 544/2004.

În ce privește anumite persoane juridice, de drept public, legea le consacră reglementări speciale, detaliind condițiile și obiectul acțiunilor de contencios administrativ ce pot fi introduse de:

b. Avocatul Poporului

In baza unei sesizări a unei persoane fizice, poate sesiza instanța competentă de contencios administrativ de la domiciliul petentului, care dobândește, de drept, calitatea de reclamant;

Avocatul Poporului poate sesiza instanța de contencios administrativ numai pentru apărarea unei persoane fizice și numai dacă acea persoană fizică a sesizat în prealabil Avocatul Poporului.

În plus, trebuie făcută distincție între acțiunile în contencios subiectiv, prin care Avocatul Poporului sprijină cetățeanul, acțiuni guvernate de principiul disponibilității și acțiunile în contencios obiectiv, prin care Avocatul Poporului apără ordinea de drept ce protejează drepturile cetățeanului.

Este util de amintit, în acest context, distincția ce trebuie făcută între contenciosul administrativ obiectiv și contenciosul administrativ subiectiv, primul fiind un proces „contra actului administrativ” raportat la textele legale ce-I guvernează emiterea, pe când al doilea are în centrul său preocuparea față de drepturile subiective ale persoanelor fizice sau juridice, fără a se preocupa de legalitatea obiectivă a actului administrativ.

c. Ministerul Public

Atunci când apreciază că prin acte administrative unilaterale individuale s-au încălcat drepturile, libertățile și interesele legitime ale persoanelor, sesizează instanța de contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice vătămate. Petiționarul dobândește, de drept, calitatea de reclamant. De asemenea, când Ministerul Public apreciază că prin emiterea unui act administrativ normativ se vatămă un interes public, va sesiza instanța de contencios administrativ competentă de la sediul autorității publice emitente;

d. Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ nelegal

Poate să solicite instanței constatarea nulității acestuia, în situația în care actul nu mai poate fi revocat, întrucât a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice; Un element de noutate tot în ce privește subiectele de sezină îl reprezintă consacrarea expresă a posibilității ca acțiunea să fie introdusă chiar de autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral nelegal, care poate să solicite instanței anularea acestuia, în situația în care actul nu mai poate fi revocat, întrucât a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice. În cazul admiterii acțiunii, instanța se pronunță, dacă a fost sesizată prin cererea de chemare în judecată și asupra validității actelor juridice încheiate în baza actului administrativ nelegal, precum și asupra efectelor juridice produse de acestea.

e . Prefectul

Potrivit art. 3 alin.(1) din Legea nr. 554/2004, „Prefectul poate ataca direct în fața instanței de contencios administrativ actele emise de autoritățile administrației publice locale, dacă le consideră nelegale; acțiunea se formulează în termenul prevăzut la art. 11 alin.(1), care începe să curgă de la momentul comunicării actului către prefect și în condițiile prevăzute de lege. Acțiunea este scutită de taxa de timbru.”

f. Agenția Națională a Funcționarilor Publici

Pot introduce acțiunile reglementate la art. 3 – „tutela administrativă” La art. 3 alin.(2) din Legea nr. 554/2004 este introdus un nou subiect de sezină și anume Agenția Națională a Funcționarilor Publici, care „poate ataca în fața instanței de contencios administrativ actele autorităților publice centrale și locale prin care se încalcă legislația privind funcția publică, în condițiile legii contenciosului administrativ și ale Legii privind Statutul funcționarilor publici, republicată”.

Totuși faptul că, art. 3 alin.(2) din Legea nr. 554/2004 limitează controlul exercitat de Agenția Națională a Funcționarilor Publici la actele autorităților publice centrale și locale emise cu nerespectarea legislației privind funcția publică, au dus la calificarea acestei forme de control, de către același autor, ca fiind mai degrabă un control specializat decât un control de tutelă, astfel cum este definit prin lege.

f. Orice persoană de drept public,

Pentru apărarea unui drept propriu încălcat (contencios subiectiv) sau, după caz, când s-a vătămat un interes legitim public (contencios obiectiv).

Persoana fizică vătămată

Calitatea procesuală activă a persoanei vătămate este consecința încălcării drepturilor subiective sau a intereselor legitime private prin acte administrative (acte unilaterale, individuale sau normative, tăcere, refuz nejustificat și contract administrativ). Vătămarea interesului legitim ca temei al acțiunii în contencios administrativ s-a impus ca urmare a dispozițiilor art.21 din Constituția României, care consacră dreptul oricărei persoane de a se adresa justiției pentru apărarea drepturilor, libertăților și intereselor sale legitime. Pentru ca acțiunea părții vătămate să fie admisibilă la instanța de contencios administrativ, trebuie să fie îndeplinite anumite condiții, astfel:

A) Persoana vătămată trebuie să aibă capacitate administrativă, care are un conținut diferit de capacitatea juridică generală.

În principiu, persoana fizică vătămată trebuie să îndeplinească acele condiții necesare prevăzută de Codul de procedura civilă pentru introducerea acțiunii, respectiv să aibă capacitate de exercițiu și de folosință. Lipsa capacității procesuale de folosință atrage nulitatea absolută a actului procedural, iar lipsa capacității de exercițiu atrage doar nulitatea relativă a actului de procedura. Considerentele prezentate se bazează pe dispozițiile art. 28 alin.1 din Legea nr 554/2004 care prevăd ca dispozițiile legii respective se completează cu dispozițiile Codului de procedură civilă.

B) Existența interesului.

O persoană fizică se poate adresa instanței de contencios administrativ dacă o autoritate sau o instituție publică aduce atingere unui drept subiectiv sau unui interes legitim. Trebuie însă, că dreptul subiectiv sau interesul legitim să fie vătămat în cadrul unui raport de drept public, respectiv de drept administrativ. De asemenea, noțiunea de interes legitim ce poate fi ocrotit pe calea contenciosului administrativ diferă, în conținut, de noțiunea de interes în sensul de condiție de admisibilitate a acțiunii în dreptul procesual civil, deoarece, într-un litigiu administrativ, existența unei vătămări aduse unui drept său interes legitim se dovedește pe baza probelor administrate, fiind o problemă de fond.

Problema interesului legitim, ca temei al acțiunii în contencios, reprezintă o transpunere în drept a prevederii, cu caracter principial, din art. 21 din Constituția României, prevedere care a fost introdusă cu ocazia revizuirii legii fundamentale din 2003.

Chiar dacă persoana fizică este afectată în interesul legitim sau într-un drept subiectiv printr-un act normativ cu caracter general, care afectează un interes legitim mai larg sau un interes public, persoana care se consideră vătămată poate cere anularea actului, soluționând astfel o problemă de interes public, dar temeiul acțiunii sale este determinat de faptul că este vătămat un drept subiectiv, respectiv un interes propriu și nicidecum pe considerentul că se încalcă dreptul altor persoane sau entități. Deși temeiul acțiunii este vătămarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim propriu, persoana vătămată poate invoca, însă numai un subsidiar, faptul că prin actul abuziv se încalcă și un interes legitim public.

Conform legii, sunt "asimilate" persoanei vătămate și organismele sociale care invocă vătămarea unui interes public prin actul administrativ atacat.

În primul rând, din analiza textului rezultă că suntem în prezența unei acțiuni de contencios administrativ obiectiv, ce vizează anularea actului administrativ, în temeiul interesului public. Acțiunea este asimilată, în ceea ce privește celelalte aspecte, în totalitate acțiunii persoanei fizice sau juridice vătămate în drepturi. Prin urmare, termenele de intentare sunt aceleași, precum și procedura prealabilă administrativă este identică.

Considerăm, însă, că anumite elemente ale acțiunii persoanelor fizice sau juridice vătămate nu au aplicabilitate aici: este vorba în primul rând de posibilitatea de a cere despăgubiri, despăgubirile pot fi cerute numai în cazul contenciosului administrativ subiectiv, atunci când sunt vătămate drepturi și libertăți private, personale. Vor putea fi solicitate doar cheltuieli de judecată. De asemenea, ilegalitatea actului administrativ atacat trebuie să fie una obiectivă, afectând legalitatea obiectivă, și nu una subiectivă, întemeiată pe vătămarea unui drept subiectiv al organismului social.

Cât privește noțiunea de organisme sociale, ea este definită în art.2 alin.1 lit. r) din lege: structuri neguvernamentale, sindicate, asociații, fundații și altele asemenea, care au ca obiect de activitate protecția drepturilor diferitelor categorii de cetățeni sau, după caz, bună funcționare a serviciilor publice administrative.

Terțul vătămat;

Legea prevede expres în art. 1 alin.2) din legea nr 554/2004 că „se poate adresa instanței de contencios administrativ și persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, consacrând astfel posibilitatea terțului față de actul administrativ individual de a contesta actul administrativ, chiar dacă nu i se adresează direct. Utilă este doar precizarea referitoare la curgerea termenelor de contestare pentru terți – de la luarea la cunoștință a actului administrativ, dar nu mai mult de 6 luni de la emiterea actului (art.7 alin.3).

Prin acțiunea în justiție la care terța persoană este îndrituită, aceasta își poate proteja drepturi existente și poate preveni vătămarea unor interese legitime, fără a avea însă posibilitatea să dobândească drepturi noi.

Prin natura sa, o astfel de acțiune poate viza numai modificarea sau anularea unui act administrativ individual și ea poate fi îndreptată atât împotriva autorității pârâte cât și împotriva beneficiarului actului atacat, care poate dobândi calitatea de intervenient, alături de autoritatea emitentă pârâtă.

Problema care se pune este legată de obligativitatea îndeplinirii procedurii prealabile prevăzute de art.7 alin.3) în cazul terțului vătămat, precum și de termenele în care această procedură trebuie îndeplinită. Întrucât Legea nr. 554/2004 prevede explicit în art. 7 alin 3) ca persoana vătămată printr-un act administrativ cu caracter individual adresat altui subiect de drept „este îndreptățită să introducă plângere prealabilă”, rezultă că, deși formularea este, aparent supletivă, îndreptățirea trebuie interpretată ca având caracter imperativ. Așadar, terțul vătămat trebuie, înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ să parcurgă procedura contenciosului grațios sau, după caz, a contenciosului ierarhic în termenul prevăzut de lege.

Nerespectarea acestei dispoziții atrage inadmisibilitatea cererii.

Deși legea nu prevede expres, persoana vătămată îndrituită la acțiune în contencios în temeiul art.1 alin.2) poate fi atât persoană fizică precum și o persoană juridică sau grup de persoane fizice sau juridice fără personalitate juridică. Așadar, terț vătămat poate fi atât o persoană fizică, o persoană juridică sau un grup de persoane, neexistând diferențe de tratament juridic sub aspect procesual față de persoana vătămată prin act administrativ cu adresabilitate directă.Și în acest caz, ca și în cazul persoanei vătămate prin act adresat nemijlocit, trebuie să existe relația de cauzalitate dintre actul atacat și prejudiciu cauzat (vătămarea dreptului sau a interesului legitim)

În practică se întâlnesc situații în care actul administrativ considerat nelegal vatămă atât persoana căreia îi este adresat nemijlocit cât și unui terț. În astfel de situații problemele de procedură se pun în mod diferențiat, în funcție de momentul în care terțul ia la cunoștință de existența actului. Dacă ia la cunoștință concomitent cu persoana vizată nemijlocit, se poate alătura acțiunii, inclusiv procedurii prealabile introdusă de acesta sau poate formula o plângere prealabilă în nume propriu, desigur, în termenul legal, urmând ca, la instanță de fond, să facă o cerere de intervenție în nume propriu.

Există însă situații în care acțiunea terțului poate fi îndreptată atât împotriva autorității emitente cât și împotriva beneficiarului actului. În astfel de situații, ambii subiecți au calitate procesuală pasivă, (pârâți), aceștia având posibilitatea să își formuleze apărările în mod separat sau, dimpotrivă, prin acțiuni comune, fiind aplicabile dispozițiile art.47 C.pr. civ. – Mai multe persoane pot fi împreună reclamante sau pârâte dacă obiectul pricinii este un drept sau o obligațiune comună ori dacă drepturile sau obligațiile lor au aceeași cauză. Cum însă, prin asemenea acțiuni ale terțului se formulează pretenții diferite față de cele două părți, de exemplu, prin acțiunea principală se solicită anularea actului emis de autoritatea emitentă iar beneficiarului să i se pretind efectuarea unui act material, apărările proprii sunt în măsură să asigure o mai bună înfăptuire a justiției.

Plângerea prealabilă, care este obligatorie și în cazul terțului vătămat, trebuie îndeplinită în termenul prevăzut la art.7 alin. 3) respectiv în termen de 30 de zile de la data luării la cunoștință de existența actului respectiv. Cum însă acest act nu se comunică terțului vătămat, problema se pune în mod diferențiat, dacă actul administrativ face parte din categoria celor care se comunică doar, sau a celor care se publică. În cazul actelor care nu se publică, terțul vătămat poate lua la cunoștință de existența actului prin constatarea efectuării unor acte materiale efectuate de autoritate sau de persoana căreia i s-a adresat, termenul curgând din acel moment. Pentru actele administrative care se publică, termenul de prescripție, respectiv de decădere curge din momentul publicării.

După parcurgerea procedurii prealabile, terțul vătămat se poate adresa instanței cu cerere de anulare sau modificare a actului administrativ în termenul prevăzut de art.11 alin.2) din Legea nr 554/2004.

Persoana juridică, subiect activ al acțiunii în contencios administrativ.

Condițiile necesare și suficiente pentru admisibilitatea cererii în contencios introduse de o persoană juridică sunt aceleași ca și în cazul în care cererea este introdusă de o persoană fizică.

În ceea ce privește vocația procesuală a persoanei juridice, opinia dominantă în doctrină este aceea că poate avea calitatea de subiect de sezină o entitate care nu are, în mod obligatoriu, capacitatea juridică civilă în sensul dreptului civil, dar are capacitate juridică administrativă sau de altă natură. Prin urmare, poate formula o acțiune în contencios o entitate care, încă, nu a dobândit personalitate juridică.

Și în acest caz subiect de drept procesual poate fi, atât o persoană juridică vătămată printr-un act administrativ care îi este adresat în mod direct, cât și o persoană juridică vătămată printr-un act administrativ adresat unui terț (fie acesta o persoană fizică sau o persoană juridică).

De asemenea, pentru ca acțiunea să fie admisibilă, trebuie îndeplinită condiția parcurgerii procedurii prealabile, așa cum aceasta este reglementată de art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Întrucât din dispozițiile art. 2 alin. 1) lit. a) al Legii nr.554/2004 persoana vătămată este definită ca fiind „orice persoană titulară a unui drept ori a unui interes legitim, vătămată de o autoritate publică (…), nefăcând nici o distincție dacă această persoană este persoana fizică său persoană juridică, rezultă că toate prevederile cu caracter procesual se aplică în mod identic.

În textul legii, regăsim, ca excepție, reglementări speciale pentru anumite persoane juridice subiecte de sezină, aceste reglementări fiind consecința modului de acțiune a unor subiecte de drept care, prin natura lor, au menirea de a asigura un anumit tip de control și de tutela a administrației. Astfel, unele subiecte de sezină precum Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenția Națională a Funcționarilor Publici, prefectul, etc. Și reglementarea unui nou mecanism de promovare a acțiunilor de contencios administrativ, așa cum s-a arătat mai sus, sunt în măsură să asigure, atât un contencios subiectiv, atunci când sunt vătămate drepturile persoanelor fizice și/sau juridice de drept public ori privat, respectiv a unui contencios obiectiv, ce rezultă din formularea impersonală "s-a vătămat un interes legitim" din finalul textului, ce poate fi interpretată în sensul că se referă și la interesul legitim public.

Avocatul Poporului.

Temeiul juridic. – art. 3 alin.1) din Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ prevede ca subiect de sezină poate fi și Avocatul Poporului. Acesta, potrivit legii sale organice, „atunci când, în urma controlului efectuat, apreciază ca ilegalitatea actului sau refuzul autorității administrative de a-și realiza atribuțiile legale nu poate fi înlăturat decât prin justiție, poate sesiza instanța competentă de la domiciliul petentului”.

Soluția de a implica instituția Avocatului Poporului în introducerea de acțiuni în instanța de contencios administrativ reprezintă o soluție care nu s-a impus fără rezerve, acestea fiind exprimate chiar de către această instituție în punctul de vedere oficial, trimis inițiatorului, aspect ce a condus chiar și la sesizarea Curții Constituționale în această chestiune.

Așadar, Avocatul Poporului acționează ca subiect de sezină după ce anterior a fost sesizat de un petent și în baza sesizării a efectuat propriul control, context în care apare suspiciunea (indiciul) referitoare la încălcarea, de către autoritatea administrativă, a dreptului persoanei fizice petente. Conform legii, „petiționarul dobândește calitatea de reclamant, urmând a fi citat de instanța în această calitate. Dacă petiționarul nu-și însușește acțiunea formulată de Avocatul Poporului la primul termen de judecată, instanță de contencios administrativ anulează cererea”. De asemenea, temeiul juridic al dreptului la acțiune se regăsește în însăși prevederea de la art. 58 din Constituție și în Legea nr. 35/1997 a Avocatului Poporului.

Conform art. 1 alin.1) din Legea nr 35/1997, instituția Avocatului Poporului are drept scop apărarea drepturilor și libertăților cetățenilor în raporturile acestora cu autoritățile publice.

Din textele legale enunțate, rezultă că Avocatul Poporului are o dublă calitate procesuală: poate fi titular al acțiunii în contencios subiectiv și, respectiv, titular al acțiunii în contencios obiectiv. Este util de amintit, în acest context, distincția ce trebuie făcută între contenciosul administrativ obiectiv și contenciosul administrativ subiectiv, primul fiind un proces „contra actului administrativ” raportat la textele legale ce-i guvernează emiterea, pe când al doilea are în centrul său preocuparea față de drepturile subiective ale persoanelor fizice sau juridice, fără a se preocupa de legalitatea obiectivă a actului administrativ

Avocatul Poporului ca titular al acțiunii în contencios subiectiv

Conform art.13. Lit. b) din legea nr. 35/1997, instituția Avocatului Poporului primește și repartizează cererile făcute de persoanele lezate prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenești de către autoritățile administrației publice și decide asupra acestor cereri. În baza art. 13 lit. c) din aceeași lege nr. 35/1997, „urmărește rezolvarea legală a cererilor primite și cere autorităților sau funcționarilor administrației publice în cauză încetarea încălcării drepturilor și libertăților cetățenești, repunerea în drepturi a petiționarului și repararea pagubelor”.

„În cazul în care, în urma cercetărilor făcute, Avocatul Poporului constată că plângerea persoanei lezate este întemeiată, el va cere în scris autorității administrației publice care a încălcat drepturile acesteia, să reformeze sau să revoce actul administrativ și să repare pagubele produse, precum și să repună persoana lezată în situația anterioară (art. 23 alin. 1).

Rezultă că, în baza legii, instituția Avocatului Poporului se adresează autorității administrative ca într-o veritabilă procedura prealabilă, solicitând, în interesul celui vătămat, soluționarea legală a cererii.

Atunci când, în urma sesizării care îi este adresată, constată că, într-adevăr, drepturile petiționarului au fost încălcate printr-un act administrativ ilegal sau prin refuzul nejustificat de a efectua un anumit act, iar demersurile efectuate în temeiul art. 23 alin.1) din Legea nr. 35/1997 rămân fără rezultat, instituția Avocatul Poporului poate sesiza instanță de contencios administrativ de la domiciliul petiționarului. Conform legii, petiționarul dobândește calitate procesuală activă, respectiv devine reclamant, instituția Avocatul Poporului neavând nici o calitate procesuală.

Din textele legale citate, rezultă că Avocatul Poporului poate să sesizeze instanță de contencios numai dacă sunt întrunite următoarele 2 condiții:

– a fost sesizată în prealabil de o persoană fizică lezată în drepturile și libertățile sale printr-un act al autorității administrative.

– a epuizat, fără rezultat favorabil, mijloacele specifice activității sale, respectiv a îndeplinit activitățile prevăzute la art.23 și următoarele din Legea nr. 35/1997.

Dacă petiționarul nu își însușește acțiunea formulată de la primul termen de judecată, instanța competentă anulează cererea.

Dacă petiționarul își însușește cererea, decurg următoarele consecințe:

– Dobândește calitatea procesuală activă, devenind reclamant;

– Îi incumbă obligația de a achita taxa de timbru și a timbrului judiciar, în condițiile prevăzute de Legea nr. 146/1997, ab

– Persoana vătămată, devenită reclamant, este scutită de plângerea prealabilă prevăzută la art. 7 din Legea nr 554/2004. Rațiunea unei asemenea abordări se regăsește în faptul că demersurile ca autoritatea administrativă să modifice, să anuleze actul considerat nelegal sau vătămător și să repare daunele au fost întreprinse, în interesul celui vătămat, de Avocatul Poporului.

– Rolul activ al Avocatul Poporului încetează.

Avocatul Poporului ca titular al acțiunii în contencios obiectiv;

Spre deosebire de acțiunile în contencios subiectiv, acțiunile în contencios obiectiv introduse de Avocatul Poporului sunt acțiuni în nume propriu și vizează apărarea interesului public în principal și ordinea de drept care trebuie să existe în administrația publică.

Dacă, în cazul contenciosului subiectiv, Avocatul Poporului are inițiativa procesuală în cazul în care este sesizat de o persoană fizică vătămată, în cazul contenciosului obiectiv acesta acționează atunci când este sesizat fie de o persoană fizică vătămată, fie atunci când se sesizează din oficiu sau ca urmare a controlului exercitat, în condițiile legii, asupra activității autorității administrative.

Obiectul contenciosului obiectiv îl constituie întotdeauna un act administrativ cu caracter normativ care afectează drepturi și libertăți ale cetățenilor.

Dacă, în cazul contenciosului subiectiv, acțiunea introdusă de Avocatul Poporului poate fi retrasă de persoana vătămată devenită reclamant, acțiunea în contencios obiectiv, odată introdusă, nu mai poate fi retrasă, întrucât ea vizează, în primul rând, un interes public. În acest caz, Avocatul Poporului își păstrează calitatea de titular al acțiunii de ordine publică și va fi citat în proces în calitate de reclamant. Acțiunea este scutită de taxa de timbru.

Așa cum am precizat anterior, în temeiul art.7 alin 5) din legea nr. 554/2004, în cazul acțiunii în contencios introduse de Avocatul Poporului nu este necesară parcurgerea procedurii prealabile.

Dacă în cazul contenciosului subiectiv instanța competenta să judece acțiunea este cea de la domiciliul persoanei fizice vătămate, în cazul contenciosului obiectiv, instanța competentă este cea de la domiciliul/sediul autorității emitente a actului atacat.

Ministerul public;

Temeiul juridic al dreptului la acțiune al Ministerului public

Legitimitatea calității de subiect de sezină a Ministerului public se regăsește în legea fundamentală. Astfel, articolul 131 alin 1) din Constituția României prevede: În activitatea judiciară, Ministerul Public reprezintă interesele generale ale societății și apăra ordinea de drept, precum și drepturile și libertățile fundamentale ale cetățenilor”.

În baza acestor prevederi constituționale, Legea nr.554/2004 consacră, în mai multe articole, un rol important al Ministerului public, în ceea ce privește calitatea sa de autoritate cu rol de sezină al instanței de contencios administrativ, astfel:

În articolul 1 alin.4) se precizează: „Ministerul Public, atunci când, în urma exercitării atribuțiilor prevăzute de legea să organică, apreciază ca încălcările drepturilor, libertăților și intereselor legitime ale persoanelor se datorează existenței unor acte administrative unilaterale individuale ale autorităților publice emise cu exces de putere, cu acordul prealabil al acestora sesizează instanță de contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice vătămate. Petiționarul dobândește de drept calitatea de reclamant, urmând a fi citat în această calitate.”

În același articol, la alin. 5), se prevede ca atunci „când Ministerul Public apreciază ca, prin emiterea unui act administrativ, se vatămă un interes legitim public, sesizează instanță de contencios administrativ competentă de la sediul autorității publice emitente”.

„La soluționarea cererilor în contencios administrativ, reprezentantul Ministerului Public poate participa, în orice fază a procesului, ori de câte ori apreciază că este necesar pentru apărarea ordinii de drept, a drepturilor și libertăților cetățenilora (art.1 alin. 9).

De asemenea, Legea nr. 554/2004 reglementează dreptul Ministerului Public de a solicita instanței, din oficiu sau la sesizare, suspendarea executării actului administrativ normativ „când în cauză este un interes public major, de natură a perturba grav funcționarea unui serviciu public administrativa (art.14 alin.3)

Din analiza textelor enumerate, rezultă că Ministerul Public poate avea calitate procesuală activă atât în cadrul unui contencios subiectiv, în cadrul unui contencios obiectiv și, de asemenea, ca o particularitate și, totodată și ca o variantă a acțiunii în contencios obiectiv, dreptul la o acțiune în suspendare a actului administrativ normativ.

Ministerul Public este reprezentat în acțiunile în contencios administrativ de către procurorii constituiți în parchete.

Subiecte administrativ tutoriale. Prefectul și Agenția Naționala a Funcționarilor Publici.

Legea nr. 554/2004 reglementează un aspect care aparține, ca domeniu de reglementare specială Legii administrației publice locale și Statutului funcționarilor publici. Este vorba de dreptul prefectului de a ataca, în termenele prevăzute în lege, în fața instanței de contencios administrativ, actele emise de autoritățile administrației publice locale, dacă le consideră nelegale, și de posibilitatea Agenției Naționale a Funcționarilor Publici de a ataca în fața instanței de contencios administrativ actele autorităților publice centrale și locale prin care se încalcă legislația privind funcția publică, în condițiile prezentei legi și ale Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată. În ambele cazuri, până la soluționarea cauzei, actul atacat este suspendat de drept.

Tutela administrativă este o noțiune consacrată a doctrinei dreptului administrativ, desemnând un control exercitat de organe centrale asupra organelor locale descentralizate, autonome. Ea are două forme: prima, mai "dură", dă dreptul autorității de tutelă (reprezentanță puterii centrale) să anuleze, să aprobe, să autorizeze actul administrativ emis de o autoritate descentralizată, pe când formă moderată conferă autorității de tutelă doar dreptul de sesizare a unei jurisdicții administrative în vederea anulării acelui act administrativ. Până în anul 2004, cea mai cunoscută formă de tutelă administrativă din legislația noastră era cea jurisdicționalizată, exercitată de prefect asupra actelor autorităților administrației publice locale.

În prezent, există două astfel de autorități publice, însărcinate cu tutela administrativă:

Prefectul, care este autoritate de tutelă administrativă jurisdicționalizată pentru autoritățile administrației publice locale. În această calitate, prefectul poate ataca în fața instanței de contencios administrativ dispozițiile primarului, hotărârile consiliului local, dispozițiile președintelui consiliului județean și hotărârile consiliului județean. Prefectul exercită acțiunea în contencios administrativ ca reprezentant al statului, în temeiul textelor constituționale art.123 alin.5 din Constituție ("prefectul poate ataca, în fața instanței de contencios administrativ, un act al consiliului județean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal.Actul atacat este suspendat de drept"), ale Legii nr.340/2004 privind instituția prefectului, ca lege specială, și ale legii contenciosului administrativ, ca lege generală, prin urmare are legitimare procesuală activă conferită prin aceste reglementări.

Obiectul controlului de tutelă administrativă exercitat de prefect este actul administrativ, însă și faptele sau actele asimilate prin legea contenciosului administrativ, actului administrativ unilateral – tăcerea administrativă și refuzul nejustificat de rezolvare a cererii.

Astfel, prefectul, acționând în temeiul dreptului și interesului legitim public conferit prin art.3 alin.1din Legea nr.554/2004, are posibilitatea, atunci când constată că inacțiunea unei autorități publice este contrară interesului public, să solicite acesteia, printr-o petiție, îndeplinirea atribuțiilor legale, iar în cazul tăcerii sau a refuzului, poate duce conflictul în fața instanței de contencios administrativ, care va obliga autoritatea publică la realizarea atribuțiilor legale. Este cazul, spre exemplu, al primarului care refuză să înainteze consiliului local proiectul de buget local, sau al consiliului local care refuză să ia act de încetarea mandatului de consilier local pe alte temeiuri decât incompatibilitatea. Inacțiunea poate fi sancționată însă numai atunci când ea are legătură cu o atribuție de putere "legată" a autorității publice, nu și atunci când ea vizează atribuții exercitate cu putere discreționară, deoarece instituția de control nu se poate substitui celei controlate.

Obiectul cererii de chemare în judecată introdusă de prefect poate fi doar anularea în tot sau în parte a actului ilegal. Prefectul nu poate cere despăgubiri, deoarece această posibilitate este conferită prin Legea nr.554/2004 doar persoanelor fizice sau juridice.

Actul administrativ unilateral atacat de prefect este suspendat de drept, din momentul introducerii acțiunii și până la soluționarea cauzei, soluție menită a împiedica producerea unor pagube bugetelor locale sau bunei funcționări a administrației publice locale. Din păcate, această prevedere este folosită deseori de prefect, organ politic, pentru șicanarea autorităților locale conduse de demnitari de altă orientare politică, prin urmare considerăm că și prefectul ar trebui să aibă obligația de a justifica, în fața instanței, necesitatea suspendării actului atacat.

În exercitarea atribuției cu privire la verificarea legalității actelor administrative ale consiliului județean, ale președintelui consiliului județean, ale consiliului local sau ale primarului, prefectul, cu cel puțin 10 zile înaintea introducerii acțiunii în contenciosul administrativ, va solicita autorităților care au emis actul, cu motivarea necesară, reanalizarea actului socotit nelegal, în vederea modificării sau, după caz, a revocării acestuia. Solicitarea de reanalizare nu se aplică însă și refuzului nejustificat sau tăcerii administrative.

Practica administrativă a demonstrat că, prin utilizarea acestei atenționări a autorității publice emitente, litigiul poate fi evitat, autoritatea publică fiind mai interesată să-și revoce actul decât să-i fie anulat de către instanță; pe de altă parte, de multe ori ilegalitatea actului nu este sesizată de emitent (mai ales în localitățile rurale, care duc lipsă de personal competent), iar, prin cererea de reanalizare, acestuia i se oferă posibilitatea de a reveni asupra actului ilegal, dovedind bună credință.

Din datele statistice, reiese cu evidență importanța procedurii prealabile administrative și eficiența ei în cadrul controlului exercitat de prefect, atunci când autoritățile locale sunt de bună credință. În majoritatea cazurilor, se observă o rată de succes de peste 85%, ceea ce dovedește eficiența maximă a procedurii prealabile.

Pentru admiterea acțiunii, prefectul va trebui să facă dovadă și a unui interes procesual; astfel, prefectul (de fapt, prin intermediul acestei instituții, statul român) nu are interes, spre exemplu, în anularea unui act administrativ care și-a epuizat deja efectele juridice în mod definitiv și complet – o autorizație de demolare, de pildă. acțiunea prefectului este scutită de taxa de timbru, și se judecă de urgență și cu precădere, termenele de judecată neputând depăși 10 zile.

Agenția Națională a Funcționarilor Publici, în temeiul art.3 alin.2 din Legea nr.554/2004, care vine să reitereze, într-o altă formulare, art.20 din Legea nr.188/1999, este autoritate de tutelă administrativă jurisdicționalizată pentru toate autoritățile publice, centrale și locale, însă numai într-un domeniu strict determinat, acela al raporturilor de funcție publică.

Acțiunea poate fi introdusă fie împotriva actelor administrative ilegale ce au ca obiect raporturi de funcție publică, fie împotriva refuzului nejustificat sau tăcerii administrative, art.2 alin.2 din Legea nr.554/2004 fiind deplin aplicabil. Astfel, spre exemplu, Agenția va putea contesta actele administrative de numire în funcție emise cu încălcarea legii, dar și refuzul autorităților publice de a-și îndeplini obligațiile derivate din legislația funcției publice, cum este aceea de a organiza concurs pentru o funcție vacantă, sau de a asigura evaluarea anuală a funcționarilor publici.

În doctrină s-a apreciat, pe bună dreptate, că Agenția este obligată să cerceteze toate sesizările privind încălcarea legii prin acte sau fapte administrative din domeniul funcției publice, nu se poate limita la constatările făcute cu ocazia activității de control efectuate din proprie inițiativă. Actul atacat de către Prefect sau de Agenția Națională a Funcționarilor Publici este suspendat de drept până la soluționarea cauzei.

Nici în acest caz procedura prealabilă prevăzută de art.7 alin.1 nu este obligatorie (art.7 alin.5), soluție criticabilă atâta vreme cât nici Legea nr. 188/1999 nu impune o astfel de atenționare a organului emitent, care astfel nu are obligația de a încerca medierea, și de a pune capăt litigiului în faza administrativă, mai puțin costisitoare decât cea judiciară. Agenția Națională a Funcționarilor Publici are însă posibilitatea de a efectua procedura prealabilă, deoarece textul nu îi interzice acest lucru; singura diferență este că efectuarea recursului administrativ nu prorogă termenul de sesizare a instanței de contencios administrativ.

Atât în cazul acțiunii prefectului, cât și a celei exercitate de Agenția Națională a Funcționarilor Publici, legalitatea actului administrativ atacat va fi analizată de către instanța de contencios administrativ în mod obiectiv, nu subiectiv, aici intervenind deja tradiționala distincție între contenciosul obiectiv și cel subiectiv.

Asadar prefectul poate ataca, în fața instanței de contencios administrativ actele emise de autoritatile administratiei publice locale dacă le consideră nelegale. De asemenea, Agenția Naționala a Funcționarilor Publici poate introduce o acțiune împotriva actelor autorităților publice centrale și locale prin care se încalcă legislatia privind funcția publica.

Drepturile subiective și interesele legitime protejate de contencios

Potrivit prevederilor art. 52 alin. (1) din Constituție persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptățită să obțină recunoaștereab dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului și repararea pagubei.

Problema drepturilor și a intereselor a fost mult discutată în literatura de specialitate, dar și în practica instanțelor judecătorești, „neputându-se stabili unde începe dreptul și unde începe sfera drepturilor, cum se combină aceste sfere, dacă se combină sau nu”.

Prin drept, respectiv prin drept subiectiv se înțelege acea facultate recunoscută unei persoane (fizice sau juridice) de a solicita altora îndeplinirea sau, după caz neîndeplinirea unor acțiuni sau atitudini, facultate garantată de ordinea juridică prin posibilitatea prevăzută de lege de a se solicita intervenția instanței6. Prin drepturi vătămate, în sensul Legii contenciosului administrativ, se au în vedere numai drepturile fundamentale prevăzute de Constituție ori de lege, cărora li se aduce atingere printr-un act administrativ. În domeniul dreptului public, conceptul de drept subiectiv trebuie privit alături de conceptul de interes.

Legea contenciosului administrativ are în vedere instituția interesului în sens substanțial, material, iar nu în sens procesual. Încălcarea dreptului sau interesului legitim al persoanei are ca efect nașterea interesului în sens procesual.

După cum se poate observa, legea precizează că interesul trebuie să fie legitim. Caracterul legitim” se referă la conformitatea interesului cu legea și cu regulile de conviețuire socială. Spre exemplu, exercitarea unei acțiuni în anularea unei autorizații de construcție în vecinătatea casei sale, este un simplu interes, nu un interes legitim.

Despre interesul ocrotit de lege s-a afirmat că „nu conferă purtătorului său posibilitatea garantată de lege prin eventuala aplicare a constrângerii de stat, de a desfășura anumite activități sau de a se abține de la ele”.

Interesul legitim s-a reglementat ca o alternativă la dreptul subiectiv, ca temei al unei acțiuni în justiție de sine stătătoare și nu ca temei al acțiunii care are ca obiect dreptul subiectiv.

Dreptul subiectiv se deosebește de simplul interes personal prin aceea că îi corespunde o obligație juridică a altei persoane, de a face ceva ori de a se abține de la ceva. De aceea condiția amintită nu este îndeplinită atunci când ne aflăm în prezența unui simplu interes.

Legea nr. 554/2004 face distincție între interesul legitim privat („posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor și previzibil, prefigurat”) și interesul legitim public („posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept fundamental care se exercită în colectiv ori, după caz, în considerarea apărării unui interes public”).

Soluția consacrării unei acțiuni în contencios administrativ întemeiate pe interesul legitim privat este criticată în literatura de specialitate, apreciindu-se că noțiunea interesului legitim privat (așa cum este definită de lege) se confundă cu dreptul subiectiv (existent în considerarea unui drept viitor) și se aseamănă cu dreptul eventual (dreptul subiectiv căruia îi lipsește fie obiectul fie subiectul activ) sau cu „dreptul subiectiv virtual”, explicat prin faptul că dreptul subiectiv este pe cale să se nască, dar nu s-a născut încă, existând și posibilitatea de a nu se mai naște în viitor.

În ceea ce privește noțiunea interesului legitim public, aceasta are două accepțiuni:

atunci când desemnează posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept fundamental care se exercită în colectiv (spre exemplu, dreptul la un mediu sănătos – art. 35 din Constituție, dreptul la autonomie locală – art. 120 din Constituție, etc.)

b) în cea de-a doua accepție, interesul legitim public desemnează posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea apărării unui interes public. Acțiunea în contencios administrativ poate fi exercitată de entități publice sau private, cu scopul de apăra interesul public.

Interesul public vizează, în concepția Legii nr. 554/2004 ordinea de drept și democrația constituțională, garantarea drepturilor, libertăților și îndatoririlor fundamentale ale cetățenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenței autorităților publice.

Așa cum rezultă din analiza jurisprudenței, cele mai multe acțiuni în contencios vizează: drepturi civile (de proprietate, de servitute ș.a.); drepturi procesual-civile (refuzul de a pune în executare o hotărâre judecătorească definitivă ori de a soluționa o contestație); dreptul la pensie, obligații fiscale, dreptul de apreciere (organizarea și validarea rezultatelor unor concursuri ori refuzul de încadrare în funcție) ș.a.

Noțiunea de „interes legitim” utilizată de legea organică a contenciosului administrativ este o noțiune de drept substanțial.

Relația „drept subiectiv – interes legitim” este privită comparativ în mai multe ramuri de drept, respectiv în teoria generală a dreptului, dreptul civil și dreptul administrativ, dar și în alte sisteme de drept, și aceasta întrucât, așa cum ne vom strădui să arătăm, interesul legitim se află în „anticamera” dreptului subiectiv sau, în orice caz, în strânsă relaționare cu acesta, iar orice încercare de a defini noțiunea de interes legitim” are ca punct de plecare „dreptul subiectiv”.

În sensul Legii contenciosului administrativ, noțiunea de drept vătămat înseamnă orice drept fundamental prevazut de Constituție sau de lege, căruia i se aduce o atingere printr-un act administrativ. Noțiunea de interes legitim privat reprezintă posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor și previzibil, prefigurat, iar cea de interes legitim public înseamna posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept fundamental care se exercită în colectiv ori, dupa caz, în considerarea apărării unui interes public.

Conform Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, una dintre condițiile obligatorii pentru intentarea acțiunii în contencios administrativ o reprezintă aceea privitoare la vătămarea/încalcarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim, fiind necesară o distincție între dreptul subiectiv și interesul legitim. Noțiunea de drept subiectiv joacă un rol important în materie de contencios administrativ, întrucat vătămarea acestor drepturi formează baza pe care se întemeiează de cele mai multe ori dreptul pozitiv al mai multor state, cand repartizează diverselor jurisdicții atribuții de această natura. Insași multitudinea definițiilor utilizate în practica de specialitate atrage atenția asupra diversității opiniilor exprimate în această privință. Dintre această variată gamă de definiții, două mari teorii de origine germană și-au disputat în trecut meritul de a încerca să determine noțiunea de drept subiectiv: doctrina voinței și doctrina interesului. In conformitate cu prima doctrină, al cărei protagonist principal a fost jurisconsultul german Windscheld, influențat de altfel de filosofia lui Hegel, „Dreptul subiectiv este o putere de voință concedata de ordinea juridică”. După a doua doctrină formulată de Ihering, „drepturile subiective sunt interese proteguite juridicește”, acest autor din urmă asezand substratul dreptului subiectiv în interes sau utilitate, spre deosebire de Windscheld, care îl consideră mai mult din punctul de vedere formal, adică acela al puterii de voință. Multă vreme aceste două doctrine au fost în conflict una cu ceaaltă, până cand au fost combinate și asociate într-una singura, datoritî profesorului Jellinek. O altă definiție este cea a Prof. R. Bonnard, după care ideea de drept subiectiv consistă în „puterea de a cere unui terț îndeplinirea unei activități, acțiune sau abstențiune, de ordin material sau juridic”. De asemenea, Giorgio del Vecchio explică acest concept drept „facultatea atribuită unui subiect de a voi și de a pretinde, căreia ii corespunde o obligație din partea altuia”. Trebuie reținute însa anumite aspecte, și anume faptul că între noțiunea de drept subiectiv și cea de drept obiectiv există un raport de interdependență necesară, ca fara normele obligatorii și generale, persoanele (fizice și juridice) nu ar putea invoca niciun fel de drepturi subiective. Supunerea față de normă, față de dreptul obiectiv, este deci o condiție a dreptului subiectiv; în masura în care activitatea unui subiect e juridic limitată, în aceeași măsură e apărată. În acest sens, este reamintită maxima lui Cicero: „Legum omnes servi sumus, ut liberi esse possimus”. În legatură cu aceasta, însa, este important de observat că imperativele juridice sunt conditionate, adică presupun pentru aplicarea lor anumite stări de fapt.

Atâta vreme cât dreptul este respectat, predomină elementul intern, pozitiv, adică facultatea de a face și de a voi, exigența față de alții fiind latentă, existența numai în putință. Dar, de îndata ce o violare, amenințată sau împlinită, vine să tulbure sfera juridică a unui subiect, exigența ce-i aparține, adică elementul pretenției, se afirmă față de acela care amenință sau săvârșeste încalcarea. Dreptul se face respectat, se apără împotriva aceluia care îl atinge, posibilitatea juridică de a pretinde, implicit totdeauna în dreptul subiectiv, traducandu-se prin act. Asadar, expresia concretă a dreptului în aceastî fazî e constituitî de experimentarea juridicî, în alte cuvinte de acțiune. Rezultă formula care convine cel mai mult definirii noțiunii propuse, și anume că dreptul subiectiv este „orice drept fundamental prevăzut de Constituție sau de lege, căruia i se aduce atingere printr-un act administrativ”. Cu toate acestea, actele administrative pot vătăma nu numai drepturile subiective ale persoanelor fizice sau juridice, dar și interesele lor legitime. Observații privind delimitarea dintre dreptul subiectiv și interesul legitim au fost facute în secolul al XIX-lea și de către juristul german Ihering, conform căruia chiar acolo unde tutela juridică este posibilă și există de fapt, nu e nicidecum adevarat că ea constituie tot atatea drepturi cate interese protejează. Acestea, îndeosebi în domeniul dreptului public, sunt într-un numar nedeterminat, Ihering fiind determinat să adauge doctrinei sale a interesului un element nou. Așadar, acesta a recunoscut că, pentru a avea un drept subiectiv, e necesar ca „interesatului însusi să-i fie încredințată ocrotirea interesului său”, adică în substanța, într-o afirmare de voința. Despre ocrotirea „interesului” prin intermediul contenciosului administrativ s-a vorbit pentru prima oară în România în Legea din 11 februarie 1864 privind înființarea Consiliului de Stat. Articolul 51 din această dispoziție dispunea că „Particularii sau și alte persoane juridice a căror interese se află vătămate printr-o vreo măsură administrativă, pot reclama la Consiliul de Stat”. Articolul 107 al Constitutiei din 1923 ocrotea tot drepturile, iar articolul 1 din Legea din 25 decembrie 1925 făcea referire la o văăamare în drepturile sale. Doctrina interbelica a evidențiat caracterul insuficient al reglementarii din 1925, deoarece „a admite calea unei acțiuni în contenciosul administrativ, numai pe baza vătămării unor drepturi, înseamnă a adopta un regim retrograd față de toate legiuirile existente în materie de jurisdictie administrativă”. Continuând această tradiție a ocrotirii drepturilor la care facea referire si Legea nr. 1/1967, Legea din 1990 a contenciosului administrativ avea sa vorbeasca tot despre „drepturile sale recunoscute de lege”. O altă etapa în evoluția acestei instituții a fost marcată de adoptarea Constitutiei din 1991, care consacră posibilitatea persoanei „vătămate într-un drept al său” de o autoritate publică, de a obține recunoașterea dreptului pretins, anularea actului și repararea pagubei. Nu se mai reține „caracterul de a fi recunoscut de lege al dreptului”, constituantul lărgind sfera valorilor care pot fi ocrotite prin intermediul justitiei prin adaugarea intereselor legitime. Articolul 1 al Legii nr. 554/2004 conditionează admisibilitatea acțiunii în contenciosul administrativ, în primul rând, de văăamarea unui drept sau a unui interes legitim al reclamantului. Deci, reclamantul trebuie să invoce acest drept subiectiv sau interes legitim dobandit prin lege sau constituit prin acte, emise pe baza legii, pe care autoritatea publică avea obligația să-l respecte și eventual să-l realizeze în favoarea sa. În doctrina s-a statuat faptul că acțiunea în contenciosul administrativ nu poate fi promovată în scopul apărării unor simple interese sau vocații, dreptul subiectiv sau interesul legitim neputand fi confundate cu aceste interese care nu sunt ocrotite de justitie. Conform opiniei lui Jean Vermeulen, dreptul este interesul omenesc sancționat de lege, rezultand, per a contrario, că atunci cand acest interes nu este sanctionat de lege, el rămâne la faza de simplu interes.

Noțiunea de interes legitim a fost definită chiar de Legea contenciosului administrativ, avându-se în vedere și articolul 81 din Ordonanta de Urgenta nr. 60/25 aprilie 2001 privind achizitiile publice, care specifică faptul că orice persoană fizică sau juridicî care are un interes legitim lezat în legaturî cu un anumit contract de achiziție publică are dreptul de a utiliza căile de atac prevăzute de respectiva ordonantă de urgență. Anumiți autori au contestat utilitatea noțiunii de „interes” în contenciosul administrativ privind legalitatea unui act administrativ, pe considerentul că ea se opune caracterului obiectiv al recursului. Alți autori, dimpotriă, au susținut ca noțiunea de interes nu este subiectivă și psihologică ci obiectivă și juridică.

Interesul legitim constituie o situație de fapt foarte asemanatoare cu un drept, a cărei protecție se solicită tocmai în virtutea dobândirii în viitor a insuși dreptului, asa cum reiese din formularea articolului 52 din Constitutia republicată. Rezultă faptul că acțiunilor intemeiate pe vătămarea drepturilor subiective li se alătura o categorie nouă de acîiuni, întemeiate pe interesul legitim, regimul juridic al celor două tipuri de acțiuni fiind identi. În fapt, este vorba de o încercare de promovare a unei concepții cu totul noi, specifică curentului de gandire promovat de doctrinarii ce aparțin Scolii bucureștene de drept administrativ, și contrară concepției împărtășite de Scoala clujeană de drept administrativ, în frunte cu prof. Tudor Draganu.

Prin urmare, temeiurile acțiunii în contencios administrativ sunt: a) vătămarea unui drept al persoanei (fizice sau juridice), respectiv b) vătămarea unui interes legitim, aparținand tot persoanei fizice sau juridice.

În sfarsit, vătămarea uneia dintre aceste două valori poate proveni: a) de la un act administrativ; b) ca urmare a nesoluționarii în termenul legal a unei cereri; c) ca urmare a refuzului nejustificat (explicit sau implicit) de rezolvare a unei cereri, fapt asimilar, potrivit art. 2 alin (2) Legea nr. 554/2004, actului administrativ.

3.2. Obiectul acțiunii în conteciosul administrativ

Conform art. 8, alin. (1), din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, persoana vătămata într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, nemultumită de raspunsul primit la plangerea prealabila adresată autoritatii publice emitente sau dacă nu a primit nici un raspuns în termenul de 30 de zile, poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea, în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate și, eventual, reparații pentru daune morale.

De asemenea, se poate adresa instanței de contencios administrativ și cel ce se considera vătămat într-un drept al sau, recunoscut de lege, prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a cererii.

Mai mult, instanța de contencios administrativ este competentă să soluționeze litigiile care apar în fazele premergatoare încheierii unui contract administrativ, precum și orice litigii legate de aplicarea și executarea contractului administrativ. Cand instanța de contencios administrativ soluționeaza litigiile în materia contractelor administrative trebuie să aibă în vedere, conform Legii 554/2004, regula după care principiul libertații contractuale este subordonat principiului prioritații interesului public.

Obiectul acțiunii de contencios administrativ este format din actele vizate de aceasta și rezulta din ipotezele în care instanța de contencios administrativ poate fi sesizata, după cum urmează:

a) Actul administrativ ilegal care vatămă drepturi sau interese legitime;

b) Refuzul nejustificat al autoritatii asimilat de lege cu actul administrativ, poate constitui obiect al litigiului de contencios administrativ. Refuzul nejustificat se poate manifesta in mod explicit, atunci cand autoritatea refuză să soluționeze favorabil o cerere referitoare la un drept al persoanei vătămate sau la un interes legitim al acesteia.

Dar refuzul poate fi și implicit, atunci cand se manifestă prin faptul de a nu raspunde solicitantului în termenul legal, asa cum se precizează la art.2 alin.(2) din lege.

În această situație, acțiunea în contencios administrativ vizează obligarea autoritații publice la emiterea unui act administrativ prin care să i se recunoască persoanei vatamate dreptul sau interesul legitim pretins.

c) Contractele administrative pot face obiect al acțiunii în contencios administrativ.

d) Actele administrativ-jurisdictionale pot forma, la randul lor, obiect al acțiunii în contencios administrativ, deoarece în conformitate cu art.6 alin.(2) din lege, acțiunile în contencios administrativ pot viza actele administrativ-jurisdictionale, care pot fi atacate direct la instanța de contencios administrativ competentî, în termen de 15 zile de la comunicare.

e) Ordonanțele Guvernului pot, în conditiile art.9 din lege, să formeze obiect al acțiunilor de contencios administrativ.

Astfel, persoana vătămata într-un drept al sau ori într-un înteres legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe va putea introduce acțiune la instanța de contencios administrativ, însoțită de excepția de neconstituționalitate.

f) Obiect al sesizarii instanței de contencios administrativ competente il poate forma și excepția de nelegalitate a unui act administrativa

3.2.1. Obiectul actiunii în contencios subiectiv

Introducerea acțiunii de contencios administrativ este rezervată acelei persoane „care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim”, public său privat. Această prescripție legală este una ce ține de dreptul procesual, fiind o manifestare a principiului „unde nu există interes nu există acțiune”.

Condiția că actul administrativ să vatăme un drept subiectiv sau un interes legitim nu este impusă apriori, adică reclamantul nu trebuie să facă o astfel de dovadă înainte de introducerea acțiunii (judecata în fond urmează a stabili existența sau inexistența vătămării); trebuie doar ca reclamantul să invoce încălcarea unui astfel de drept sau interes. Este clar că o acțiune ce ar invoca o atingere adusă unui drept închipuit, neprevăzut de lege, sau unui simplu interes, ce nu face parte din categoria intereselor „legitime”, va fi privită ca o exercitare abuzivă a dreptului la acțiune și sancționată prin respingerea acesteia ca inadmisibilă.

Se vorbește despre contenciosul administrativ subiectiv atunci când reclamantul, prin acțiunea introdusă, solicită instanței judecătorești să soluționeze o problemă referitoare la un drept subiectiv sau interes legitim personal, în sensul de a cerceta dacă un act administrativ tipic sau asimilat a adus atingere unei situații juridice subiective.

Obiectul acestei acțiuni îl poate constitui anularea unui act administrativ sau dupa caz obligarea unei autoritați publice la rezolvarea unei cereri referitoare la un drept sau la un interes legitim, în cazul refuzului nejustificat al autoritatii de a rezolva o astfel de cerere sau în cazul nesolutionarii acesteia în termenul legal, repararea pagubei cauzate și, eventual, reparașii pentru daune morale.

Sistemul nostru de contencios administrativ face din acesta acțiune mai mult un mijloc de protejare a drepturilor subiective si intereselor legitime ale subiecților de drept, decât de restabilire, propriu-zisă, a legalității.

3.2.2. Obiectul acțiunii în contencios Contenciosul administrativ obiectiv

Obiectul acestei actiuni îl poate constitui anularea unui act administrativ sau dupa caz obligarea unei autoritati publice la rezolvarea unei cereri referitoare la un drept sau la un interes legitim, in cazul refuzului nejustificat al autoritatii de a rezolva o astfel de cerere sau in cazul nesolutionarii acesteia in termenul legal, repararea pagubei cauzate si, eventual, reparatii pentru daune morale.

Cu privire la actul administrativ ce poate forma obiectul unei actiuni în contenciosul administrativ acesta este definit de art. 2 alin. 1 lit. c) ca fiind actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publica în vederea executarii ori a organizarii executarii legii, dând nastere, modificând sau stingând raporturi juridice.

Obiectul actiunii în contencios Contenciosul administrativ obiectiv are ca semnificație faptul că, prin acțiunea cu care l-a învestit pe judecător, reclamantul urmărește să apere un drept obiectiv sau un interes legitim public, în sensul de a verifica dacă a fost adusă atingere unor drepturi care reprezintă conținutul unei situații juridice cu caracter general și impersonal și dacă s-a adus atingere unei stări de legalitate general.

Se acordă astfel contenciosului obiectiv o largă deschidere, legitimată de faptul că prin intermediul acestuia se apără o stare de legalitate, ale cărei caracteristici sunt generalitatea și impersonalitatea, iar efectele unei hotărâri judecătorești pronunțate ca urmare a unei acțiuni în contenciosul obiectiv sunt erga omnes.

Introducerea acțiunii de contencios administrativ este rezervată acelei persoane „care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim”, public său privat. Această prescripție legală este una ce ține de dreptul procesual, fiind o manifestare a principiului „unde nu există interes nu există acțiune”.

Condiția că actul administrativ să vatăme un drept subiectiv sau un interes legitim nu este impusă apriori, adică reclamantul nu trebuie să facă o astfel de dovadă înainte de introducerea acțiunii (judecata în fond urmează a stabili existența sau inexistența vătămării); trebuie doar ca reclamantul să invoce încălcarea unui astfel de drept sau interes. Este clar că o acțiune ce ar invoca o atingere adusă unui drept închipuit, neprevăzut de lege, sau unui simplu interes, ce nu face parte din categoria intereselor „legitime”, va fi privită ca o exercitare abuzivă a dreptului la acțiune și sancționată prin respingerea acesteia ca inadmisibilă.

Ca atare, condiția dreptului vătămat apare, strict juridic vorbind, nu pentru declanșarea contenciosului administrativ ca instituție de garantare a drepturilor cetățeanului, ci pentru tragerea la răspundere a autorității administrative pârâte. În ipoteza că, în urma judecării fondului, instanța ajunge la concluzia că nu s-a vătămat nici un drept său interes legitim al reclamantului, acțiunea va fi respinsă ca nefondată.

O discuție aparte se impune cu privire la noțiunea de „interes legitim”. Spre deosebire de vechea reglementare, conform art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin acțiunea de contencios administrativ se protejează nu numai drepturile subiective, recunoscute de lege, dar și interesele legitime ale persoanei fizice sau juridice, preluând astfel modificarea adusă art. 52 (fost art. 48) din Constituția României.

Dacă în ce privește noțiunea de drept subiectiv doctrina juridică este destul de bogată, în ce privește noțiunea de interes legitim, ea este încă într-un stadiu al căutărilor doctrinare, cu toate că, încă din 1991, prin art. 21 alin. 1 din Constituție (preluat fără modificări în actuala formă) interesul legitim apare ca o alternativă la dreptul subiectiv, ca temei al unei acțiuni în justiție de sine stătătoare și nu ca temei al acțiunii care are ca obiect dreptul subiectiv însuși: „orice persoană se poate adresa justiției pentru apărarea drepturilor, a libertăților și a intereselor sale legitime”. Conform definiției de la art. 2 alin. 1, lit. o) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, prin interes legitim se înțelege posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor și previzibil, prefigurat; cu alte cuvinte interesul legitim ne apare ca o situație juridică anterioară nașterii dreptului subiectiv, cea care „pregătește terenul” dreptului subiectiv – care apare ca o virtualitate cu probabilitate mare de realizare, cu certitudine chiar, fiind doar o chestiune de timp până la materializarea sa efectivă (de exemplu: până se va emite o autorizație, se va încheia un contract, se va termina un proces, etc.). Interesul legitim poate fi atât personal, cât și public, fundamentul constituțional al interesului public reprezentându-l dispozițiile Constituției cu privire la îndatoririle fundamentale ale cetățeanului român.

Astfel reglementarea contenciosului administrativ cunoaște un important pas înainte, lărgind posibilitățile persoanelor de a pretinde administrației recunoașterea și protecția nu numai a drepturilor subiective dar și ale intereselor legitime ale acestora.

Doctrina distinge între contenciosul administrativ obiectiv si cel subiectiv, în funcție de situația juridică ce trebuie apărată ,dar si între contenciosul administrativ general si contenciosul administrativ special. Prin contenciosul obiectiv se tinde la restabilirea legalității generale, iar prin contenciosul subiectiv se urmărește restabilirea unei situații personale nerecunoscută de autoritățile publice.

Contenciosul obiectiv, are ca obiect de activitate legalitatea obiectiva a unui act administrativ, în raport cu normele juridice, deci se fundamenteaza pe notiunea de drept obiectiv, care exprima faptul ca acel ansamblu de norme juridice existente este independent de subiectele raportului juridic concret în care ele apar cu drepturi si obligatii determinate si care decurg din dreptul obiectiv.

Contenciosul obiectiv desemnează "acea forma judecătoreasca de control al legalității actelor administrative de autoritate, emise sau adoptate de autoritățile administrației publice locale, declanșată de acțiunea în anulare exercitată de prefect, în scopul asigurării respectării dreptului obiectiv”.

Această din urmă definiție prezintă inconvenientul că se limitează la contenciosul obiectiv promovat de prefect și reduce sfera acestui control la actele de autoritate. Or, după intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004, contenciosul obiectiv poate fi declanșat și de alți subiecți de drept și poate avea ca obiect chiar și contractele administrative, prin care se lezează interese publice.

În acest cadru situația contenciosului poate sa fie provocată de o problema de drept obiectiv, în care caz, se cere instantei:

să se constate cu forta de adevar legal, care este starea de legalitate, asa cum rezultă din legi și alte acte normative;

să se constate ca aceasta stare de legalitate este vătămata de un act al unei autorități publice iar instanța, prin actul ei, să constate această încalcare a dreptului obiectiv savârsită printr-un act administrativ, fara să țină seamă concret de situația juridică a reclamantului.

Contenciosul obiectiv îsi are temeiul juridic în dispozitiile art. 123, alin. (5) si art.126 alin.(6) din Constitutia României, republicata precum și art.26 alin. (1) din Legea nr.340/2004 privind instituția prefectului.

Trasăturile contenciosului administrativ obiectiv pot fi evidențiate numai în corelație cu celelalte forme ale contenciosului administrativ și anume: 1. contenciosul subiectiv, care împreuna cu contenciosul obiectiv formează contenciosul direct; 2. excepția de nelegalitate.

Trăsături comune, dar și unele particularități, care diferențiază contenciosul subiectiv de cel obiectiv

Este util distingem între contenciosul administrativ obiectiv și cel subiectiv primul fiind un proces “contra actului administrativ”, raportat la regulile (legi, alte acte normative) care-i guvernează emiterea, pe când al doilea are în centrul său preocuparea față de drepturile subiective ale persoanelor fizice sau juridice, fără a se preocupa de legalitatea obiectivă a actului administrativ.

De asemenea, amintim faptul că doctrina franceză face distincție între contenciosul în anulare, care dă dreptul judecătorului să anuleze actul atacat, și contenciosul de plină jurisdicție, care autorizează Consiliul de Stat să se substituie administrației, decizia sa înlocuind actul administrativ anulat. În doctrina română interbelică, însă, dacă noțiunea contenciosului în anulare este identică, din punct de vedere al conținutului, cu cea folosită de doctrina franceză, contenciosul de plină jurisdicție este caracterizat prin faptul că puterile judecătorului sunt mai largi, și decizia lui nu se limitează la anularea actului, ci poate ordona și alte măsuri, cum ar fi recunoașterea unui drept subiectiv, restituiri, reintegrări, despăgubiri și chiar eventual reformarea unui act administrativ – cu alte cuvinte ne aflăm în prezența unui contencios de plină jurisdicție când puterile judecătorului sunt cât mai depline.

De asemenea, se apreciază că în cazul contenciosului subiectiv suntem în prezența unui contencios de plină jurisdicție, iar contenciosul obiectiv este un contencios în anulare. Prima calificare, are, întotdeauna în vedere obiectul constatărilor instanței, iar cea de-a doua decizia acesteia.

Contenciosul subiectiv reprezintă "forma judecătorească de control al legalității actelor administrative de autoritate, declanșată de acțiunea în anulare a actului – totală sau parțială – sau de cea în obligarea la emiterea actului sau plata de despăgubiri, declanșată de titularul dreptului subiectiv încălcat de autoritățile în cauza".

În schimb, contenciosul obiectiv desemnează "acea forma judecătoreasca de control al legalității actelor administrative de autoritate, emise sau adoptate de autoritățile administrației publice locale, declanșată de acțiunea în anulare exercitată de prefect, în scopul asigurării respectării dreptului obiectiv.

Această din urmă definiție prezintă inconvenientul că se limitează la contenciosul obiectiv promovat de prefect și reduce sfera acestui control la actele de autoritate. Or, după intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004, contenciosul obiectiv poate fi declanșat și de alți subiecți de drept și poate avea ca obiect chiar și contractele administrative, prin care se lezează interese publice.

a) Acțiunile directe în contencios administrativ (contenciosul subiectiv și contenciosul obiectiv) formează categoria contenciosului în anulare, spre deosebire de excepția de nelegalitate (controlul indirect) care nu tinde la anulare actului administrativ, ci numai la înlăturarea lui din soluționarea unui litigiu judecătoresc.

b) Atât pe calea contenciosului direct, cât și pe calea excepției de nelegalitate se verifica numai legalitatea actelor administrative, nu și oportunitatea acestora.

Ilegalitatea actului administrativ poate consta fie în neîndeplinirea unei condiții de valabilitate a acestuia (emiterea sa de un organ necompetent, nerespectarea cerințelor de formă sau de procedură administrativă, neconformitatea actului cu conținutul legii), fie în depășirea de către autoritatea publica a limitelor legale ale dreptului sau de apreciere, cu ocazia emiterii sau adoptării acelui act (excesul de putere).

c) Pot fi supuse controlului de legalitate, pe cale directă, atât actele administrative unilaterale (de autoritate), indiferent de caracterul lor individual sau normativ, cât și actele de gestiune publică, denumite și contracte administrative, spre deosebire de excepția de nelegalitate al cărei obiect îl constituie numai actele administrative de autoritate (unilaterale).

d) Contenciosul subiectiv, spre deosebire de contenciosul obiectiv, poate fi însă și un contencios de plina jurisdicție, în sensul că instanța de judecată poate dispune nu numai anularea unui act administrativ, dar și obligarea autorității publice parate la emiterea unui asemenea act sau a altui înscris (certificat, adeverința etc.), încheierea unui contract administrativ, acordarea de despăgubiri, executarea unor obligații contractuale, suplinirea consimțământului uneia dintre părți la încheierea unui contract administrativ

3.3. Actele administrative exceptate de la controlul legalității de către instanțele de contencios administrativ

Sediul materiei se află în art.5 din Legea nr.554/2004, care prevede că nu pot fi atacate în contenciosul administrativ: a) actele administrative ale autorităților publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul; b) actele de comandament cu caracter militar. De asemenea, se precizează că nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desființarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară. În fine, actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu sau al celei de urgență, cele care privesc apărarea și securitatea națională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum și pentru înlăturarea consecințelor calamităților naturale, epidemiilor și epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere.

În urma revizuirii constituționale din 2003, art.126 al Constituției consacră regula conform căreia “controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat”, instituind însă și două excepții de la regulă: actele care privesc raporturile cu Parlamentul și actele de comandament cu caracter militar. Pe de altă parte, art. 52 al legii fundamentale, care reglementează dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică, precizează în alin.2: “condițiile și limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică”.

În primul rând, trebuie precizat că, consacrarea constituțională a unor excepții de la contenciosul administrativ este criticabilă, deoarece textele legii fundamentale nu trebuie să meargă mai departe de impunerea unor principii de funcționare a administrației și justiției, lăsând legiuitorului organic reglementarea unor aspecte cum ar fi excepțiile de la contenciosul administrativ. Pe de altă parte, prin reglementări speciale specifice anumitor domenii, cum este apărarea națională, apărarea civilă, siguranța națională, etc, se pot sustrage anumite acte controlului de contencios administrativ în temeiul legii generale, fără a fi necesară exceptarea lor prin chiar legea generală.

Disputa teoretică ce se naște din coroborarea celor două texte constituționale privește admisibilitatea reglementării prin legea organică de care amintește art.52 a unor excepții de la contenciosul administrativ altele decât cele consacrate prin art.126, și caracterul absolut al acestora din urmă. Astfel, într-o opinie, excepțiile consacrate de legea fundamentală au semnificație doar în fața instanțelor de contencios administrativ, nu și în fața instanțelor de drept comun, unde actele respective pot fi contestate.

Este adevărat că intenția legiuitorului a fost de a le sustrage complet controlului judecătoresc, însă redactarea deficitară a art.126 din Constituție și a art.5 din lege, precum și coroborarea lor cu art.21 din Constituție, susțin concluzia doctrinară.

În opinia contrară, mai restrictivă, se susține sustragerea completă a actelor exceptate de la controlul judecătoresc.

Legea nr.554/2004 vine să reglementeze mai detaliat dispozițiile constituționale, instituind două tipuri de excepții:

(1) excepții absolute. Utilizând formula “nu pot fi atacate în contenciosul administrativ”, respectiv “pe calea contenciosului administrativ", sunt prevăzute ca excepții: a) actele administrative ale autorităților publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul; b) actele de comandament cu caracter militar; c) actele administrative pentru modificarea sau desființarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară.

(2) excepții relative. În ce privește actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu sau al celei de urgență, cele care privesc apărarea și securitatea națională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum și pentru înlăturarea consecințelor calamităților naturale, epidemiilor și epizootiilor, acestea vor putea fi atacate numai pentru exces de putere.

3.3.1. Excepțiile absolute.

Aceste excepții sunt valabile numai în fața instanțelor de contencios administrativ, actele vizate putând fi contestabile pe calea dreptului comun, în temeiul art.21 din Constituție, însă numai pentru despăgubiri.

Nu putem accepta ideea conform căreia aceste acte sunt sustrase oricărui control judecătoresc, din două motive: textul constituțional (art.126) și cel legal (art.5) se referă la acte ce nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ, nu “în justiție”, cum prevedea vechea lege a contenciosului administrativ; și principiul liberului acces la justiție (art.21) vine să completeze art.126 din legea fundamentală, constituind cadrul general pentru atacarea acestor acte în justiție;

Prin urmare, fiind inadmisibilă o acțiune în anulare pe temei de ilegalitate în fața unei instanțe de drept comun, deoarece numai instanțele de contencios administrativ au competență generală în această materie, persoanele vătămate în drepturile lor prin aceste acte vor putea solicita despăgubiri prin acțiune intentată în fața instanțelor de drept comun, ridicând excepția de ilegalitate a actelor exceptate de la controlul direct în contencios administrativ.

Actele administrative ale autorităților publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul.

Legea 262/2007 definește actele care privesc raporturile cu Parlamentul – “actele emise de o autoritate publica, în realizarea atribuțiilor sale, prevăzute de Constituție sau de o lege organică, în raporturile de natura politica cu Parlamentul”.

Justificarea excepției corespondente din Legea nr.29/1990 consta în primul rând în caracterul politic al actelor emise de Parlament și în raporturile cu Parlamentul.Actele Guvernului în raporturile sale cu Parlamentul sunt toate acte cu caracter politic.

Actele de comandament cu caracter militar.

Conform art.2 lit.j din Legea nr.554/2004, actul de comandament militar este definit ca “actul administrativ referitor la problemele strict militare ale activității din cadrul forțelor armate, specifice organizării militare, care presupun dreptul comandanților de a da ordine subordonaților în aspecte privitoare la conducerea trupei, în timp de pace sau război, sau, după caz, la îndeplinirea serviciului militar”; prin urmare, în sfera noțiunii intră toate ordinele și instrucțiunile de serviciu privind măsurile de pregătire a trupelor, mobilizările și concentrările de trupe, atribuirea și efectuarea de comenzi, manevre, exerciții și operațiuni militare. Sustragerea acestor acte justiției administrative este justificată de necesitatea de a asigura spiritul de disciplină al subordonaților, precum și “acele condiții de energie, capacitate, unitate și rapiditate necesare operațiunilor militare”.

Rămân acte administrative tipice și, prin urmare, sunt contestabile în contencios administrativ actele contractuale, actele de gestiune, încheiate de autoritățile militare cu diferite persoane în vederea aprovizionării, pentru a se asigura funcționarea serviciului de apărare națională. După revizuirea Constituției dar înainte de adoptarea Legii nr.554/2004, doctrina administrativă a apreciat că excepția referitoare la actele pentru desființarea sau modificarea cărora se prevede prin lege specială o altă procedură judiciară subzistă, deși enumerarea art.126 din Constituția revizuită pare limitativă. Confirmând această linie de gândire, noua lege a contenciosului administrativ reglementează din nou excepția, în art.5 alin.2.

Excepția reprezintă reflectarea, în plan legislativ, a teoriei recursului paralel, care susține ideea conform căreia “calea dreptului comun pentru contestarea actelor administrative va fi folosită doar atunci și în măsura în care nu există o lege specialăcare să prevadă o altă procedură de urmat”

3.3.2. Excepțiile relative

Aceste acte sunt exceptate de la contenciosul administrativ numai dacă ilegalitatea lor este obiectivă, raportată la legile ce le reglementează emiterea, sau subiectivă, referitoare la drepturi și interese legitime ale persoanelor juridice, întemeiate pe lege, nu și atunci când ilegalitatea lor subiectivă derivă din emiterea lor “cu exces de putere”, adică încălcând drepturile și libertățile fundamentale ale cetățenilor (art.2 lit.m). Legea precizează însă că, spre deosebire de regimul juridic obișnuit al acțiunii întemeiate pe excesul de putere, în cazul excepțiilor relative nu se aplică dispozițiile referitoare la suspendarea actului administrativ atacat (art.14) și cele referitoare la judecarea recursului în situații deosebite (art.21).

În cazul persoanelor juridice, este deschisă calea dreptului comun, în condițiile art.21 din Constituție.

Actele emise pentru aplicarea regimului stării de război, de asediu și de urgență.

Este vorba, în primul rând, de o trimitere la regimul juridic al stării de asediu și de urgență, guvernate de Ordonanța de urgență nr.1/1999; în prezent nu avem o reglementare cadru a stării de război, deoarece art.6 din ordonanța de urgență, care prevedea trecerea de la starea de urgență la starea de asediu și apoi la cea de război a fost abrogat în 2004, prin urmare în acest domeniu se aplică doar convențiile internaționale la care România este parte, și dispozițiile speciale disparate din legi speciale.

Starea de asediu și starea de urgență privesc situații de criză, ce impun măsuri excepționale, care se instituie în cazuri determinate de apariția unor pericole grave la adresa apărării țării și securității naționale, a democrației constituționale, ori pentru prevenirea, limitarea sau înlăturarea urmărilor unor dezastre (art.1).

Starea de urgență reprezintă ansamblul de măsuri excepționale de natură politică, economică și de ordine publică aplicabile pe întreg teritoriul țării sau în unele unități administrativ-teritoriale care se instituie în următoarele situații (art.3): a) existența unor pericole grave actuale sau iminente privind securitatea națională ori funcționarea democrației constituționale; b) iminența producerii ori producerea unor calamități care fac necesară prevenirea, limitarea sau înlăturarea, după caz, a urmărilor unor dezastre.

Prin urmare, chiar dacă legea contenciosului administrativ sustrage actele administrative emise în aceste condiții din competența instanței de contencios administrativ, atunci când sunt vătămate drepturi subiective ale persoanelor juridice, legea specială (O.U.G. 1/1999) permite accesul liber la justiție, chiar dacă numai pentru despăgubiri. Prin urmare, excepția de ilegalitate va putea fi utilizată ca mijloc de obținere a despăgubirilor.

Pe durata stării de asediu sau a stării de urgență, exercițiul unor drepturi și libertăți fundamentale poate fi restrâns, cu excepția drepturilor omului și a libertăților fundamentale prevăzute la art.32, numai în măsura în care situația o cere și cu respectarea art. 53 din Constituția României, republicată. În funcție de evoluția situațiilor de pericol, Președintele României, cu încuviințarea Parlamentului, poate prelungi durata stării instituite și poate extinde sau restrânge aria de aplicare a acesteia. Acesta este un prim exemplu de act administrativ exceptat de la controlul de contencios administrativ obiectiv, însă atacabil pentru exces de putere.

În cazul instituirii stării de urgență în temeiul art.3 lit. a) din ordonanța de urgență, coordonarea aplicării măsurilor dispuse prin decret revine Ministerului Administrației și Internelor.

Tot aici trebuie avută în vedere Legea nr.132/1997 privind rechizițiile de bunuri și servicii, conform căreia rechiziția de bunuri și prestările de servicii reprezintă măsuri cu caracter excepțional prin care autoritățile publice împuternicite prin lege obligă agenții economici, instituțiile publice, precum și alte persoane juridice și fizice la cedarea temporară a unor bunuri mobile sau imobile, în scopul punerii lor la dispoziția forțelor destinate apărării naționale sau a autorităților publice, la declararea mobilizării parțiale sau totale a forțelor armate ori a stării de război, la instituirea stării de asediu sau de urgență, atât pentru prevenirea, localizarea, înlăturarea urmărilor unor dezastre, cât și pe timpul acestor situații.

Actele care privesc apărarea și securitatea națională. Actele referitoare la siguranța internă și externă a statului (siguranța națională) sunt exceptate de la controlul de contencios administrativ datorită faptului că au un pronunțat caracter politic, reglementarea legală aplicabilă actelor în discuție fiind Legea nr.51/1991 privind siguranța națională, care statornicește că prin siguranță națională se înțelege “starea de legalitate, echilibru și stabilitate socială, economică și politică, necesară existenței și dezvoltării statului național român, ca suveran, unitar, independent și indivizibil, menținerii ordinii de drept, precum și a climatului de exercitare neîngrădită a drepturilor, libertăților și îndatoririlor fundamentale ale cetățenilor, potrivit normelor și principiilor democratice statornicite prin Constituție” (art.1).

Actele administrative vizând siguranța națională pot fi emise de Consiliul Suprem de Apărare a Țării (care coordonează această activitate), de structurile specializate din Ministerul Apărării Naționale, Ministerul de Interne și Ministerul Justiției, de Serviciul Român de Informații, Serviciul de Informații Externe, Serviciul de Protecție și Pază (art.6).

Actele emise pentru restabilirea ordinii publice.

Această excepție are un caracter de noutate nefiind întâlnită în vechile reglementări; ea face trimitere, implicit, la reglementările speciale din domeniu, în primul rând la Legea nr.61/1991 privind sancționarea faptelor de încălcare a unor norme de conviețuire socială, a ordinii și liniștii publice, care prevede o serie de contravenții pentru fapte ce aduc atingere ordinii publice, constatate și sancționate (cu amendă) prin acte administrative emise de primar, împuterniciții acestuia, de către ofițerii sau subofițerii de poliție ori de către ofițerii, maiștrii militari, subofițerii sau militarii din jandarmerie, angajați pe bază de contract.

Conform legii, împotriva procesului-verbal de constatare a contravențiilor prin care s-a aplicat sancțiunea amenzii se poate face plângere în termen de 15 zile de la comunicarea acestuia, iar litigiul este de competența judecătoriei (art.7-9). Prin raportare la legea contenciosului administrativ însă, această cale de atac este desființată, actele de constatare și sancționare fiind atacabile numai pe temeiul excesului de putere, adică atunci când aduc atingere drepturilor și libertăților fundamentale cetățenești. Cât despre persoanele juridice, ele nu pot utiliza nici măcar această formă de contestare, deoarece instituția excesului de putere, astfel cum a fost reglementată la noi, nu protejează decât cetățenii. Concluzia care se impune este aceea că excepția este profund nepotrivită și criticabilă, mai mult chiar decât celelalte excepții de la contenciosul administrativ, deoarece efectele ei practice sunt de neacceptat.

Actele emise pentru înlăturarea consecințelor calamităților naturale, a epidemiilor, epizootiilor.

Este vorba de acte emise în situații excepționale, ce nu au dus la instituirea stării de urgență – măsuri administrative luate pentru combaterea calamităților naturale, incendiilor de păduri, epidemiilor, epizootiilor și altor evenimente de aceeași gravitate, de către autoritățile administrației publice centrale, însă de cele mai multe ori locale. Astfel, art. 4 al Legii nr.132/1997 privind rechizițiile prevede că rechiziționarea de bunuri și chemarea persoanelor fizice pentru prestări de servicii în interes public se dispune, în cazul prevenirii, localizării și înlăturării urmărilor unor dezastre, prin hotărâre a Guvernului sau prin ordine ale prefecților.

Excepția a fost criticată de unii autori chiar înainte de 2003, considerându-se că nu trebuia inserată în dispozițiile Legii nr.29/1990.

3.4. Acțiunile in contenciosul administrativ;

Legea nr. 544/2004 având în vedere natura specială a litigiilor, a înscris în dispozițiile ei o serie de măsuri speciale cu caracter procedural derogatorii de la dreptul comun și destinate în primul rând a face mai lesnicios pentru petenți, exercițiul acțiunilor în contencios și mai rapidă judecarea lor.

3.4.1. Actiunea in contencios administrativ subiectiv;

Temeiul juridic al unei asemenea acțiuni îl constituie, pe de o parte, prevederile art. 131 alin. 1) din Constituția României cât și, pe de altă parte, dispozițiile art.1 alin. 5) din Legea nr.554/2004, citate mai sus. Din analiza textelor rezultă că Ministerul Public, atunci când constată că prin emiterea, cu exces de putere, a unui act administrativ individual, se încalcă drepturi, libertăți și interese legitime ale cetățenilor și dacă are acordul celor vătămați, este îndrituit să sesizeze instanță de contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice vătămate.

Rezultă, din analiza textelor citate, următoarele aspecte relevante privind acțiunea în contencios subiectiv introdusă de Ministerul Public;

– Acțiunea poate fi introdusă numai în cazul existenței (emiterii) unui act administrativ. Prin urmare, refuzul autorității de a emite un act sau tăcerea administrativă nu constituie temei al acțiunii în contencios introdusă de Ministerul Public. Rațiunea unei astfel de situații rezultă din aceea ca Ministerul Public apără , în primul rând, ordinea de drept și legalitatea actelor în sfera administrației publice, interesele celor vătămați fiind o chestiune subsidiară domeniului de activitate al Ministerului Public. Pe de altă parte, dreptul celui vătămat de a obliga autoritatea administrativă să emită un act , se poate valorifica prin acțiune în contencios introdusă chiar de cel vătămat.

– Acțiunea Ministerului Public vizează, în primul rând, înlăturarea unei ilegalități și, în subsidiar, un interes al celui vătămat. Fiind o chestiune de legalitate, acțiunea Ministerului Public este admisibilă și fără parcurgerea procedurii prealabile. În art.7 alin. 5) din Legea nr.554/2004 se folosește sintagma „ În cazul acțiunilor introduse de (…..) Ministerul Public nu este obligatorie plângerea prealabilă”, ceea ce înseamnă că , anterior sesizării instanței, nimic nu oprește Ministerul Public să se adreseze autorității administrative emitente să își reformeze sau să anuleze propriul act. Numai că nu este obligat să parcurgă această procedură.

– Ministerul Public este reprezentat în acțiunile în contencios de către procurori din cadrul parchetelor.

– Referitor la rolul persoanei vătămate în cazul acțiunii în contencios administrativ subiectiv introdusă de Ministerul Public, semnalăm următoarele:

a) persoana vătămată trebuie să își dea acordul pentru că Ministerul Public să sesizeze instanță de contencios . Întrucât dispoziția din art.1 alin 4) este imperativă, lipsa acestui acord este motiv de inadmisibilitate.

b) din moment ce acordul persoanei vătămate a fost exprimat, aceasta dobândește, ca și în cazul acțiunii introduse de Avocatul Poporului, calitatea de reclamant, respectiv o calitate procesuală activă alături de reprezentantul Ministerului Public care, în calitatea sa de autoritate investită cu asigurarea legalității inclusiv în domeniul administrației publice, „poate participa în orice fază a procesului, ori de câte ori apreciază că este necesar pentru apărarea ordinii de drept, a drepturilor și libertăților cetățenilor”(art. 1 alin.9).

Considerăm că, în conformitate cu principiul disponibilității, atunci când persoana vătămată renunță la acțiune, capătă relevanță atitudinea reprezentantului Ministerului Public; acesta poate continua să susțină acțiunea din rațiuni de ordine publică, chiar dacă persoana vătămată a renunțat sau, dimpotrivă, poate renunță la acțiune, în temeiul art. 28 alin 3) din Legea nr. 554/2004.

c) persoana fizică, respectiv persoana juridică de drept privat determină, prin domiciliul, respectiv sediul social, instanța competentă teritorial să soluționeze litigiul.

3.4.2. Acțiunea în contencios administrativ obiectiv;

Acțiunea în contencios administrativ obiectiv este justificată în mod esențial de ideea de existența a unui interes public, respectiv acel interes care, în conformitate cu prevederile art.2 alin.1) lit.r din Legea nr. 554/2004, „vizează ordinea de drept și democrația constituțională, garantarea drepturilor, libertăților și îndatoririlor fundamentale ale cetățenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenței autorităților publice” .

Trăsături specifice ale contenciosului administrativ subiectiv derivă din rațiunea interesului public pe care îl protejează și sunt următoarele:

– promovarea acțiunii se poate face de către Ministerul Public fie la sesizarea unei persoane fizic sau juridice interesate, fie din oficiu, în exercitarea atribuțiilor specifice, conform legii organice;

– nu este obligatorie plângerea prealabilă;

– are ca obiect doar acte administrative cu caracter normativ;

– urmărește întotdeauna anularea sau reformarea actului, nu și despăgubiri civile;

– odată ce acțiunea a fost introdusă, nu se poate renunță la susținerea ei în instanță;

– instanța competentă teritorial este cea de la sediul autorității emitente a actului administrativ, indiferent de modul de sesizare;

– acțiunea nu se timbrează;

CONCLUZII ȘI PROPUNERI

Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 abrogă Legea nr. 29/1990, după 14 ani de la intrarea sa în vigoare.

Înlocuirea Legii nr. 29/1990 era previzibilă și necesară , ținând seama de schimbările majore intervenite atât în cadrul constituțional din anul 1991 și , mai apoi, în anul 2003, prin revizuirea acestuia, cât și în cel legislativ în vigoare din toată această perioadă, fapt pentru care multe din dispozițiile sale erau depășite, unele chiar căzute în desuetudine.

Prevederile noii legii a contenciosului administrativ sunt puse , în mod evident, în concordanță cu dispozițiile Constituției României, republicată , ceea ce face să se stabilească și o corelare firească între anumite instituții constituționale.

Se realizează ,astfel, pentru prima oară în acest domeniu, o complementaritate între instituția contenciosului administrativ și instituțiile Avocatul Poporului și Ministerului Public, întărindu-se considerabil sistemul juridic de garantare a drepturilor, libertăților și intereselor cetățeanului împotriva abuzurilor autorităților publici sau ale funcționarilor publici.

Avocatul Poporului , Ministerul public sau Agenția Națională a Funcționarilor Publici apar într-o dublă calitate , adică atât în cea de titular ai acțiunilor în contenciosul subiectiv în numele cetățeanului vătămat,cât și ca titulari ai unor acțiuni introduse pentru apărarea unui interes public, care fac obiectul unor acțiuni în contenciosul obiectiv, acțiune de ordine publică, la care nu se mai poate renunța în conformitate cu prevederile art. 28 alin .( 2) din legea nr. 554/2004.

Noua reglementare nu mai face distincția dintre noțiunile legalitate și oportunitatea, aceasta din urmă fiind “ o dimensiune a legalității”. În acest sens,, oportunitatea este explicată ca o exercitare în colectiv a unor drepturi fundamentale prevăzute de Constituție, cum sunt : dreptul la libertate economică, dreptul la asociere , libertatea întrunirilor, etc.

Cu caracter de noutate, menționam faptul că legea stabilește că și o persoană vătămată în drepturile sale sau în interesele sale legitime, prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe ale Guvernului neconstituționale, se poate adresa instanței de contencios administrativ.

Noul act normativ reglementează posibilitatea și pentru autorităților publice emitente a unui act administrativ nelegal de a putea cere instanței constatarea nulității acestuia, în situația în care nu mai poate fi revocat, întrucât a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice. În cazul admiterii acțiunii, instanța se va pronunța, la cerere, și asupra legalității actelor civile încheiate în baza actului administrativ nelegal, precum și asupra efectelor civile produse.

Potrivit dispozițiilor art. 2 alin 1 litera f din Legea nr. 554/2004 noțiunea de contencios administrativ în prima accepțiune reprezintă activitatea de soluționare de către instanțele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul acestei legi, fie din nesoluționarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.

Contenciosul administrativ român este guvernat de Legea nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 1154 din 07.12.2004. Conform art. 2 alin. 1 lit.e) din Legea nr. 554/2004, contenciosul administrativ reprezintă activitatea de soluționare, de către instanțele de contencios administrativ competente potrivit legii, a litigiilor în care cel puțin una din părți este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluționarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim. Actul administrativ din a cărui emitere sau încheiere se naște conflictul dedus instanței de contencios administrativ este definit de aceeași lege ca reprezentând actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea executării ori a organizării executării legii, dând naștere, modificând sau stingând raporturi juridice. autoritatea publică este, conform legii nr. 554/2004, orice organ de stat sau al unităților administrativ teritoriale care acționează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autorităților publice și persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obținut statut de utilitate publică ori sunt autorizate să presteze un serviciu public. Legea nr. 554/2004 introduce, ca element de noutate față de vechea reglementare, competența exclusivă a instanțelor de contencios administrativ cu privire la litigiile care apar în fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ, precum și orice litigii legate de aplicarea și executarea contractului administrativ, cazuri în care aceste instanțe vor ține cont de regula conform căreia principiul libertății contractuale este subordonat principiului priorității interesului public.

Propuneri de lege ferenda

Față de regimul juridic actual instituit de Legea contenciosului administrativ referitor la hotărârile judecătorești prin care s-au anulat acte administrative normative, propunem de lege ferenda ca să se instituie efectul erga omnes pentru hotărârile de suspendare a executării unor asemenea acte, iar aceste decizii luate de judecătorul de contencios administrativ să fie publicate în Monitorul Oficial al României sau în cel existent la nivel local. În sprijinul argumentării acestei propuneri normative putem menționa caracterul de ordine publică al litigiilor de contencios administrativ.

O altă propunere pertinentă care rezultă din studierea jurisprudenței în materie vizează art. 15 din Legea nr.554/2004. În opinia noastră, se impune, ca o condiție de admisibilitate a cererii de suspendare a executării unui act administrativ unilateral, dovada înregistrării plângerii administrative prealabile. Nu se poate concepe ca un judecător să dispună acordarea acestei măsuri cu caracter provizoriu pe toată durata procedurii judiciare în absența unei plângeri prealabile, care este o condiție de exercițiu al dreptului la acțiune pentru cererea de anulare. Neîndeplinirea acestei cerințe atrage inadmisibilitatea acțiunii de fond pe calea contenciosului administrativ.

În altă ordine de idei, față de caracterul executoriu al actului administrativ, ne-am putea pune problema dacă este necesar să se opteze pentru lărgirea sferei posibilităților de suspendare a executării acestui tip de act juridic.

Pentru faza judiciară, apreciem că reglementarea actuală din Legea contenciosului administrativ este adecvată scopului instituției suspendării.

Pentru faza administrativă, rămâne de meditat asupra acestui subiect. Înclinăm să optăm pentru consacrarea expresă în Codul de procedură administrativă a posibilității suspendării actului administrativ de către autoritatea emitentă, din oficiu sau la cererea părții interesate, cu condiția indicării exprese a cerințelor impuse pentru acordarea unei asemenea măsuri provizorii. În cele din urmă, se pune problema ca principiul legalității să prevaleze față de principiul executării din oficiu a unui act administrativ, cu atât mai mult cu cât, în ipoteza suspendării, autoritatea administrativă are îndoieli serioase cu privire la legalitatea actului emis.

O altă propunere de lege ferenda se referă la cazul în care anularea actului administrativ contestat pe calea plângerii administrative ar putea aduce atingere drepturilor sau intereselor legitime ale terțelor persoane.În această ipoteză, apreciem că aceste persoane trebuie să fie audiate înainte de a se da o soluție respectivei căi administrative de atac.

În altă ordine de idei, anumite legi speciale pot indica expres tipul de nulitate (absolută sau relativă) care intervine cu privire la actul administrativ atunci când nu s-a respectat o anumită cerință de formă sau procedurală. Sub acest aspect, este necesar să se conceapă niște norme în codul anterior individualizat în legătură cu cazurile în care poate interveni anularea actului administrativ, în contextul în care legea specială în materie nu conține reguli în acest sens.

De asemenea, o altă propunere de lege ferenda vizează art.23 din Legea nr.554/2004. S-ar putea prevedea că hotărârile judecătorești prin care se anulează acte administrative normative produc efecte erga omnes începând din ziua în care sunt publicate hotărârile în cauză.

După cum cunoaștem, efectele unei hotărâri pronunțate de instanța de contencios administrativ se definitivează în momentul rămânerii irevocabile a respectivei decizii. Desigur, regula este că anularea produce efecte ex tunc, iar actul administrativ este considerat că nu a existat vreun moment. O normă în acest sens ar fi o soluție constructivă, pe deplin justificată, pentru o viitoare reglementare referitoare la procedura administrativă necontencioasă.

În alt registru de idei, se poate reflecta la consacrarea, în plan legislativ, a posibilității de modulare a efectelor anulării contencioase din partea judecătorului de contencios administrativ. Astfel, ținând seama de unele circumstanțe concrete și de eventualitatea survenirii unor consecințe juridice negative, instanța de specialitate ar putea stabili, prin hotărârea pronunțată, ca nulitatea să nu producă efecte juridice de la data adoptării actului administrativ inițial.Cu această ocazie, trebuie să se aibă în vedere interesele publice sau private, dar și principiul securității juridice.

O ultimă observație care poate fi făcută se referă la propunerea de lege ferenda cu privire la inadmisibilitatea promovării concomitente a acțiunii în anulare și a excepției de nelegalitate împotriva aceluiași act administrativ de către aceeași parte.

O altă propunere de lege ferenda Excepție de nelegalitate pentru act administrativ cu caracter normativ

Începand cu 01 septembrie 2012, instanța investită cu fondul litigiului și în fața cșreia a fost invocată excepția de nelegalitate, constatand ca de actul administrativ cu caracter individual depinde soluționarea litigiului pe fond, este competentă să se pronunțe asupra excepției, fie printr-o încheiere interlocutorie, fie prin hotararea pe care o va pronunța în cauza. În situația în care înstanța se pronunța asupra excepției de nelegalitate prin încheiere interlocutorie, aceasta poate fi atacată odata cu fondul. (art. 4 alin. 2) Restul reglementărilor cu privire la exceția în discuție nu prezintă noutăți.

Prin urmare, excepția de nelegalitate a unui act administrativ individual nu mai reprezinta o chestiune prejudiciala de competenta exclusiva a instanței de contencios administrativ. Invocarea acesteia nu mai suspenda judecata fondului. Mai mult, judecatorul fondului nu are obligația de a se pronunța pe excepția de nelegalitate anterior dezbaterii fondului.

Daca potrivit art. 4 anterior, citarea emitentului era obligatorie de catre instanța investită cu excepția de nelegalitate, modificarile introduse prin Legea nr. 76/2012 nu mai prevad o asemenea obligație pentru judecatorul fondului.

Ar putea fi aplicabile dispozitiile art. 77-78 NCPC privind introducerea forțată în cauza, din oficiu, a altor persoane. La o analiză atentă, numai art. 77 alin. 2 ar putea fi aplicabil sub aspectul condițiilor, dacă prin “cerere” întelegem și “excepție”. De unde rezultă ca oricum instanța are un drept de apreciere asupra necesității de participare în proces a terțului emitent al actului, chiar dacă una dintre parți solicită introducerea tertului. Față de ipoteza art. 77 alin. 1, instanța nu poate împotriva parților să-l introduca pe emitent în cauză, astfel cum putea anterior instanța de contencios administrativ.

Legea nu mai prevede introducerea în cauză a emitentului în situația unei excepții de nelegalitate, iar art. 77-78 NCPC totusi pot fi interpretate ca nefiind aplicabile ipotezei.

Dispozițiile art. 22 alin. 1 NCPC ar impune ca judecatorul fondului să soluționeze excepția de nelegalitate potrivit regulilor de drept material aplicabile actului administrativ individual în cauza. În Comisia Senatului nu s-a anticipat ca ar trebui judecatorul de fond funciar, spre exemplu, să aplice regulile de drept administrativ in soluționarea exceptiei (fiind subinteleasa regula în vechea reglementare a art. 4 din Legea nr. 554/2004).

Art. 4 din Legea contenciosului administrativ, dincolo de competența de a soluționa excepția de nelegalitate a actului administrativ cu caracter individual (pe care, așa cum am arătat deja, o consider neconstituțională).legalitatea unui act administrativ cu caracter normativ nu mai poate fi cercetată oricand.

Daca legiuitorul a interzis excepția de nelegalitate a unui act normativ, atunci trebuie să permită oricând cercetarea nelegalitatii lui, pe calea acțiunii în anulare din moment ce alt mijloc procedural nu avem.

Argumentele în sensul admisibilității unei atari acțiuni le putem prelua din considerentele pentru care se poate cerceta constituționalitatea unui act abrogat; în vigoare= produce efecte juridice.

Deci, să presupunem ca deși este abrogat, actul administrativ cu caracter normativ va fi considerat susceptibil de a fi anulat și va fi anulat. Conform art. 23 din lege, pentru a produce efectele general obligatorii și DOAR PENTRU VIITOR, hotărârea instanței se va publica în Monitorul Oficial.

Bibliografie

TRATATE

Albu Emanuel – Drept Administrativ și Știința Administrației, Partea a II-a, Editura Fundației România de Mâine, București, 2006

Alexandru Ioan- Tratat de administratie publică, București, Editura Universul Juridic, 2008

Boboș G., Deleanu I., s.a., Elemente de drept public și privat, Universitatea Ecologică „Dimitrie Cantemir” Târgu-Mureș, 1993

Brezoianu Dumitru – Contenciosul administrativ, București, 2001

Constantinesco Vlad -Contenciosul administrativ ca intrument de protecție juridică a cetățeanului, „Studii de drept românesc”, nr. 4, 1993

Costin Mircea, Ursa Victor, Mureșan Mircea,- Dicționar de drept civil, Editura Didactică și Pedagogică, București, 1980

Dragoman I, -Comandament și administrație în activitatea militară, în “Caietul științific al Institutului de Științe administrative al României”, Sibiu, 2000

Dragoș Cosmin Dacian -Procedura contenciosului administrativ, Editura All Beck, București, 2002

Dragoș Cosmin Dacian. -Legea contenciosului administrativ, comentarii si explicații, ALL Beck, 2005

Drăganu T.- Introducere în teoria și practica statului de drept, Editura , , 1992

Gilescu Valentina, Iorgovan Antonie- Drept administrativ și știința administrației, București, 1983, vol. II, parte a II-a,

Iorgovan Antonie- Drept administrativ, tratat elementar, vol.II, Ed. Hercules, 1992

Iorgovan Antonie- Tratat de drept administrativ, vol. I, ediția a II-a, Ed. Nemira, București, 1996

Ioraovan Antonie- Tratat de drept administrativ, vol.II, ediția a III-a restructurată, revăzută și adăugită, colecția Curs universitar, Ed. All Beck, București, 2002

Ioraovan Antonie- Tratat de drept administrativ, vol. II, Ediția 4, Editura All Beck, București, 2005

Iorgovan Antonie, Noua lege a contenciosului administrativ, Editura Roata, 2005

Iorgovan Aantonie, Vișan Liliana, Ciobanu Al.exandru Sorin. Pasăre Diana Iuliana, Legea contenciosului administrativ (Legea nr. 554/2004) cu modificările și completările la zi. Comentariu și jurisprudență, Editura Universul Juridic, București, 2008

Iorgovan Antonie , Șerban F, Despre actele de comandament cu caracter militar, în “Revista de drept public” nr.1-2/1997

Ivanoff Ivan Vasile – Contenciosul Administrativ Conform Legii nr 554/2004 –Ediția a III a revizuită și adăugită – Editura Copyringht 2011,

Lang A.V, Gondouin V, Inserguet-Brisset V, Dictionnaire de droit administratif, 2e edition, Editions Dalloz, Armand Collin, Paris, 1999

Leș Ioan – Comentariile Codului de procedură civilă,Vol. I, Ed. All-Beck, București, 2001

Măgureanu Florea- Drept procesual civil, ed. a IX-a, Ed. Universul Juridic, București, 2007

Negoiță Alexandru- Drept administrativ, București, Editura Silvy, 1996

Negoiță Alexandru- Contenciosul administrativ român și elemente de drept administrativ, Editura Lumina Lex, 1992

Peiser Gusta- Contentieux administratif, Dalloz, 1999

Petrescu Rodica Narcisa- Drept administrativ, ediție revăzută și adăugită, Editura Cordial Lex, , 2001

Petrescu Rodica Narcisa -Drept administrativ, , Ed. Accent, 2004

Popescu S, Apostol D.- Le contentieux administratif en tant qu’instrument de la protection juridique du citoyen, „Revue internationale de droit comparé”, 1993, nr. 2

Preda M., Vasilescu B., Drept administrativ. Partea specială, Ed. Lumina Lex, Bucuresti 2004

Prisăcaru Valentin – Tratat de drept administrativ român, ed. Lumina Lex,1993

Prisăcaru Valentin- Contenciosul administrativ român, Ed. All, București 1994

Prisăcaru Valentin- Contenciosul administrativ român, Editura ALL, 1998

Puie Oliviu- Contenciosul administrativ, Vol.I, Ed. Universul Juridic, București, 2009

Rarincescu Constantin- Contenciosul administrativ român, Editura Universala, ALCALAY & Co, București, 1937

Rarincescu Constantin- Contenciosul administrativ român, Editura “Universala” Alcalay & Co., București, 1996

Romoșan I,- Controlul legalității exercitat de prefect asupra actelor autorităților administrației publice locale, în “Dreptul” nr.1/1994

Santai Ioan, Implicații vizând unele prevederi revizuite ale Constituției în materia contenciosului administrativ, “Revista de drept public” nr.1/2004

Tăbârcă Mihaela- Drept procesual civil, Vol. I, Ed. Glogal Lex, București, 2004

Tarangul Erast – Tratat de drept administrativ român, 1944

Tofan Dana Apostol, Drept administrativ II, Galați 2010

Trăilescu Anton -Drept administrativ. Tratat elementar, Ed. All Beck, București 2002

Vedinaș Verginia -Introducere in dreptul administrativ, Ed. Fundației România de Mâine, București, 1999

Teodorescu A -Tratat de drept administrativ, vol. I, Institutul de Arte Grafice, Eminescu S.A. București, ed. a 2-a, 1929

Vedinaș Verginia -Drept administrtiv, ed. Universul Juridic, București, 2006

Vedinaș Verginia-Drept administrativ, ed. a 4-a, Ed. Universul juridic, București, 2009

REVISTE

Revista „Studii de drept românesc”, nr. 4, 1993, – Editura Academiei Române

Curierul judiciar – nr.11/2003- Editura C.H. Beck

Dreptul -nr. 2/2004- Editată de uniunea Juriștilor din România

Revista de Drept Public – nr.3/2004- Editată de uniunea Juriștilor din România

Curierul judiciar -nr.3/2005- Editura C.H. Beck

Curierul judiciar – nr.2/2005- Editura C.H. Beck

Revista Dreptul nr.3/2006- Editată de uniunea Juriștilor din România

LEGISLATIE

Constituția Principatelor unite Romane – Publicata in M.O. nr 142 din 13.07.1866

Constituțiia Romaniei – Publicata in M.O. nr.282 din 29.03.1923

Constituțiia Romaniei – Publicata in M.O. nr.48 din 27.02.1938

Constituțiia Romaniei – Publicata in M.O. nr.233 din 21.11. 1991

Constituțiia Romaniei – Publicata in M.O. nr.767 din 31.10. 2003

Legea 167/1864 – pentru inființarea Consiliului de Stat- din 11.02.1864

Legea 1/1967 privind judecarea de către tribunale a cererilor celor vătămați în drepturile lor prin acte administrative ilegale- Publicată în M.O. nr 67din 26 07.1967

7. Legea nr 29/1990- contenciosului administrativ- Publicata in M.O. nr. 122 din 08.11.1990

Legea 31/1990- Legea societăților comerciale – Publicată în M.O. nr 1.066 din 17 noiembrie 2004, modificată și completată aduse de către: LEGEA nr. 302 din 24 octombrie 2005; LEGEA nr. 164 din 15 mai 2006; LEGEA nr. 85 din 5 aprilie 2006; LEGEA nr. 441 din 27 noiembrie 2006; LEGEA nr. 516 din 29 decembrie 2006; ORDONANȚA DE URGENȚĂ nr. 82 din 28 iunie 2007; ORDONANȚA DE URGENȚĂ nr. 52 din 21 aprilie 2008; LEGEA nr. 284 din 14 noiembrie 2008; LEGEA nr. 88 din 8 aprilie 2009; ORDONANȚA DE URGENȚĂ nr. 43 din 5 mai 2010; ORDONANȚA DE URGENȚĂ nr. 54 din 23 iunie 2010; ORDONANȚA DE URGENȚĂ nr. 90 din 29 septembrie 2010; LEGEA nr. 202 din 25 octombrie 2010; ORDONANȚA DE URGENȚĂ nr. 37 din 13 aprilie 2011; LEGEA nr. 71 din 3 iunie 2011; ORDONANȚA DE URGENȚĂ nr. 2 din 28 februarie 2012; ORDONANȚA DE URGENȚA nr. 47 din 1 septembrie 2012; LEGEA nr. 76 din 24 mai 2012******); LEGEA nr. 187 din 24 octombrie 2012; LEGEA nr. 255 din 19 iulie 2013.

Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauza de utilitate publică – Publicata in M.O. nr.472 din 05.07. 2011

Legea nr. 215/2001 administrației publice locale- Publicata in Monitorul Oficial nr. 123 din 20 .02.2007

Legea nr. 340/2004 privind instituția prefectului – Publicata in M.O. nr. 225 din 24.03.2008

Legea nr. 554/2004 Legea contenciosului administrativ, a fost publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 1154 din 07/12/2004, act ce a intrat în vigoare la data de 06 .01.2005. Legea a fost modificată de mai multe ori, mai recent prin: Legea nr. 262/2007 pentru modificarea și completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în M.O., Partea I nr. 510 din 30/07/2007, act ce a intrat în vigoare la data de 02 .08.2007, prin Legea nr. 100/2007 pentru modificarea și completarea Legii nr. 351/2001 privind aprobarea Planului de amenajare a teritoriului național – Secțiunea a IV-a – Rețeaua de localități, publicată în M.O.Partea I nr. 284 din 27/04/2007, act ce a intrat în vigoare la data de 30 aprilie 2007, prin Legea nr. 97/2008 privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 100/2007 pentru modificarea și completarea unor acte normative în domeniul justiției, publicată în M.O. Partea I nr. 294 din 15/04/2008, act care a intrat în vigoare la data de 18 aprilie 2008 și prin Legea nr. 100/2008 pentru modificarea alin. (1) al art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în M.O, Partea I nr. 375 din 16/05/2008, act care a intrat în vigoare la data de 19 mai 2008.

LEGE nr. 35 din 13 martie 1997 privind organizarea și funcționarea instituției Avocatul Poporului)- Publicata in M.O. nr 48 din 20.03.1997 Republicată în temeiul art. 107 alin. (3) din Legea nr. 255/2013 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală și pentru modificarea și completarea unor acte normative care cuprind dispoziții procesual penale, publicată în M.O. al României, Partea I, nr. 515 din 14 august 2013, cu modificările ulterioare, dându-se textelor o nouă numerotare.Legea nr. 35/1997 a fost republicată în M.O. al României, Partea I, nr. 844 din 15 septembrie 2004 și a mai fost modificată și completată prin:- Legea nr. 383/2007 pentru modificarea și completarea art. 36 din Legea nr. 35/1997 privind organizarea și funcționarea instituției Avocatul Poporului, publicată în M.O. al României, Partea I, nr. 900 din 28 decembrie 2007;- Legea nr. 258/2010 pentru modificarea și completarea Legii nr. 35/1997 privind organizarea și funcționarea instituției Avocatul Poporului, publicată în M.O. al României, Partea I, nr. 847 din 17 decembrie 2010

Decizie nr. 34 din 24 iunie 1993- cu privire la constituționalitatea art. 20 alin. 2 și art. 22 alin. 2 din Legea privind accizele la produsele din import și din țara, precum și impozitul la țițeiul din producția internă și gazele natural- Publicată în M.O. nr – 144 din 01. Iulie 1993

Decizie nr. 1 din 8 februarie 1994-privind liberul acces la justiție al persoanelor în apărarea drepturilor, libertăților și intereselor lor legitime- Publicată în M.O. nr 69 din 16 martie1994

Decizie nr. 411 din 4 noiembrie 2003 referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 12 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 13/2001 privind soluționarea contestațiilor împotriva măsurilor dispuse prin actele de control sau de impunere întocmite de organele Ministerului Finanțelor Publice, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 506/2001- Publicată în M.O. nr925 din 23 decembrie 2003

Bibliografie

TRATATE

Albu Emanuel – Drept Administrativ și Știința Administrației, Partea a II-a, Editura Fundației România de Mâine, București, 2006

Alexandru Ioan- Tratat de administratie publică, București, Editura Universul Juridic, 2008

Boboș G., Deleanu I., s.a., Elemente de drept public și privat, Universitatea Ecologică „Dimitrie Cantemir” Târgu-Mureș, 1993

Brezoianu Dumitru – Contenciosul administrativ, București, 2001

Constantinesco Vlad -Contenciosul administrativ ca intrument de protecție juridică a cetățeanului, „Studii de drept românesc”, nr. 4, 1993

Costin Mircea, Ursa Victor, Mureșan Mircea,- Dicționar de drept civil, Editura Didactică și Pedagogică, București, 1980

Dragoman I, -Comandament și administrație în activitatea militară, în “Caietul științific al Institutului de Științe administrative al României”, Sibiu, 2000

Dragoș Cosmin Dacian -Procedura contenciosului administrativ, Editura All Beck, București, 2002

Dragoș Cosmin Dacian. -Legea contenciosului administrativ, comentarii si explicații, ALL Beck, 2005

Drăganu T.- Introducere în teoria și practica statului de drept, Editura , , 1992

Gilescu Valentina, Iorgovan Antonie- Drept administrativ și știința administrației, București, 1983, vol. II, parte a II-a,

Iorgovan Antonie- Drept administrativ, tratat elementar, vol.II, Ed. Hercules, 1992

Iorgovan Antonie- Tratat de drept administrativ, vol. I, ediția a II-a, Ed. Nemira, București, 1996

Ioraovan Antonie- Tratat de drept administrativ, vol.II, ediția a III-a restructurată, revăzută și adăugită, colecția Curs universitar, Ed. All Beck, București, 2002

Ioraovan Antonie- Tratat de drept administrativ, vol. II, Ediția 4, Editura All Beck, București, 2005

Iorgovan Antonie, Noua lege a contenciosului administrativ, Editura Roata, 2005

Iorgovan Aantonie, Vișan Liliana, Ciobanu Al.exandru Sorin. Pasăre Diana Iuliana, Legea contenciosului administrativ (Legea nr. 554/2004) cu modificările și completările la zi. Comentariu și jurisprudență, Editura Universul Juridic, București, 2008

Iorgovan Antonie , Șerban F, Despre actele de comandament cu caracter militar, în “Revista de drept public” nr.1-2/1997

Ivanoff Ivan Vasile – Contenciosul Administrativ Conform Legii nr 554/2004 –Ediția a III a revizuită și adăugită – Editura Copyringht 2011,

Lang A.V, Gondouin V, Inserguet-Brisset V, Dictionnaire de droit administratif, 2e edition, Editions Dalloz, Armand Collin, Paris, 1999

Leș Ioan – Comentariile Codului de procedură civilă,Vol. I, Ed. All-Beck, București, 2001

Măgureanu Florea- Drept procesual civil, ed. a IX-a, Ed. Universul Juridic, București, 2007

Negoiță Alexandru- Drept administrativ, București, Editura Silvy, 1996

Negoiță Alexandru- Contenciosul administrativ român și elemente de drept administrativ, Editura Lumina Lex, 1992

Peiser Gusta- Contentieux administratif, Dalloz, 1999

Petrescu Rodica Narcisa- Drept administrativ, ediție revăzută și adăugită, Editura Cordial Lex, , 2001

Petrescu Rodica Narcisa -Drept administrativ, , Ed. Accent, 2004

Popescu S, Apostol D.- Le contentieux administratif en tant qu’instrument de la protection juridique du citoyen, „Revue internationale de droit comparé”, 1993, nr. 2

Preda M., Vasilescu B., Drept administrativ. Partea specială, Ed. Lumina Lex, Bucuresti 2004

Prisăcaru Valentin – Tratat de drept administrativ român, ed. Lumina Lex,1993

Prisăcaru Valentin- Contenciosul administrativ român, Ed. All, București 1994

Prisăcaru Valentin- Contenciosul administrativ român, Editura ALL, 1998

Puie Oliviu- Contenciosul administrativ, Vol.I, Ed. Universul Juridic, București, 2009

Rarincescu Constantin- Contenciosul administrativ român, Editura Universala, ALCALAY & Co, București, 1937

Rarincescu Constantin- Contenciosul administrativ român, Editura “Universala” Alcalay & Co., București, 1996

Romoșan I,- Controlul legalității exercitat de prefect asupra actelor autorităților administrației publice locale, în “Dreptul” nr.1/1994

Santai Ioan, Implicații vizând unele prevederi revizuite ale Constituției în materia contenciosului administrativ, “Revista de drept public” nr.1/2004

Tăbârcă Mihaela- Drept procesual civil, Vol. I, Ed. Glogal Lex, București, 2004

Tarangul Erast – Tratat de drept administrativ român, 1944

Tofan Dana Apostol, Drept administrativ II, Galați 2010

Trăilescu Anton -Drept administrativ. Tratat elementar, Ed. All Beck, București 2002

Vedinaș Verginia -Introducere in dreptul administrativ, Ed. Fundației România de Mâine, București, 1999

Teodorescu A -Tratat de drept administrativ, vol. I, Institutul de Arte Grafice, Eminescu S.A. București, ed. a 2-a, 1929

Vedinaș Verginia -Drept administrtiv, ed. Universul Juridic, București, 2006

Vedinaș Verginia-Drept administrativ, ed. a 4-a, Ed. Universul juridic, București, 2009

REVISTE

Revista „Studii de drept românesc”, nr. 4, 1993, – Editura Academiei Române

Curierul judiciar – nr.11/2003- Editura C.H. Beck

Dreptul -nr. 2/2004- Editată de uniunea Juriștilor din România

Revista de Drept Public – nr.3/2004- Editată de uniunea Juriștilor din România

Curierul judiciar -nr.3/2005- Editura C.H. Beck

Curierul judiciar – nr.2/2005- Editura C.H. Beck

Revista Dreptul nr.3/2006- Editată de uniunea Juriștilor din România

LEGISLATIE

Constituția Principatelor unite Romane – Publicata in M.O. nr 142 din 13.07.1866

Constituțiia Romaniei – Publicata in M.O. nr.282 din 29.03.1923

Constituțiia Romaniei – Publicata in M.O. nr.48 din 27.02.1938

Constituțiia Romaniei – Publicata in M.O. nr.233 din 21.11. 1991

Constituțiia Romaniei – Publicata in M.O. nr.767 din 31.10. 2003

Legea 167/1864 – pentru inființarea Consiliului de Stat- din 11.02.1864

Legea 1/1967 privind judecarea de către tribunale a cererilor celor vătămați în drepturile lor prin acte administrative ilegale- Publicată în M.O. nr 67din 26 07.1967

7. Legea nr 29/1990- contenciosului administrativ- Publicata in M.O. nr. 122 din 08.11.1990

Legea 31/1990- Legea societăților comerciale – Publicată în M.O. nr 1.066 din 17 noiembrie 2004, modificată și completată aduse de către: LEGEA nr. 302 din 24 octombrie 2005; LEGEA nr. 164 din 15 mai 2006; LEGEA nr. 85 din 5 aprilie 2006; LEGEA nr. 441 din 27 noiembrie 2006; LEGEA nr. 516 din 29 decembrie 2006; ORDONANȚA DE URGENȚĂ nr. 82 din 28 iunie 2007; ORDONANȚA DE URGENȚĂ nr. 52 din 21 aprilie 2008; LEGEA nr. 284 din 14 noiembrie 2008; LEGEA nr. 88 din 8 aprilie 2009; ORDONANȚA DE URGENȚĂ nr. 43 din 5 mai 2010; ORDONANȚA DE URGENȚĂ nr. 54 din 23 iunie 2010; ORDONANȚA DE URGENȚĂ nr. 90 din 29 septembrie 2010; LEGEA nr. 202 din 25 octombrie 2010; ORDONANȚA DE URGENȚĂ nr. 37 din 13 aprilie 2011; LEGEA nr. 71 din 3 iunie 2011; ORDONANȚA DE URGENȚĂ nr. 2 din 28 februarie 2012; ORDONANȚA DE URGENȚA nr. 47 din 1 septembrie 2012; LEGEA nr. 76 din 24 mai 2012******); LEGEA nr. 187 din 24 octombrie 2012; LEGEA nr. 255 din 19 iulie 2013.

Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauza de utilitate publică – Publicata in M.O. nr.472 din 05.07. 2011

Legea nr. 215/2001 administrației publice locale- Publicata in Monitorul Oficial nr. 123 din 20 .02.2007

Legea nr. 340/2004 privind instituția prefectului – Publicata in M.O. nr. 225 din 24.03.2008

Legea nr. 554/2004 Legea contenciosului administrativ, a fost publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 1154 din 07/12/2004, act ce a intrat în vigoare la data de 06 .01.2005. Legea a fost modificată de mai multe ori, mai recent prin: Legea nr. 262/2007 pentru modificarea și completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în M.O., Partea I nr. 510 din 30/07/2007, act ce a intrat în vigoare la data de 02 .08.2007, prin Legea nr. 100/2007 pentru modificarea și completarea Legii nr. 351/2001 privind aprobarea Planului de amenajare a teritoriului național – Secțiunea a IV-a – Rețeaua de localități, publicată în M.O.Partea I nr. 284 din 27/04/2007, act ce a intrat în vigoare la data de 30 aprilie 2007, prin Legea nr. 97/2008 privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 100/2007 pentru modificarea și completarea unor acte normative în domeniul justiției, publicată în M.O. Partea I nr. 294 din 15/04/2008, act care a intrat în vigoare la data de 18 aprilie 2008 și prin Legea nr. 100/2008 pentru modificarea alin. (1) al art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în M.O, Partea I nr. 375 din 16/05/2008, act care a intrat în vigoare la data de 19 mai 2008.

LEGE nr. 35 din 13 martie 1997 privind organizarea și funcționarea instituției Avocatul Poporului)- Publicata in M.O. nr 48 din 20.03.1997 Republicată în temeiul art. 107 alin. (3) din Legea nr. 255/2013 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală și pentru modificarea și completarea unor acte normative care cuprind dispoziții procesual penale, publicată în M.O. al României, Partea I, nr. 515 din 14 august 2013, cu modificările ulterioare, dându-se textelor o nouă numerotare.Legea nr. 35/1997 a fost republicată în M.O. al României, Partea I, nr. 844 din 15 septembrie 2004 și a mai fost modificată și completată prin:- Legea nr. 383/2007 pentru modificarea și completarea art. 36 din Legea nr. 35/1997 privind organizarea și funcționarea instituției Avocatul Poporului, publicată în M.O. al României, Partea I, nr. 900 din 28 decembrie 2007;- Legea nr. 258/2010 pentru modificarea și completarea Legii nr. 35/1997 privind organizarea și funcționarea instituției Avocatul Poporului, publicată în M.O. al României, Partea I, nr. 847 din 17 decembrie 2010

Decizie nr. 34 din 24 iunie 1993- cu privire la constituționalitatea art. 20 alin. 2 și art. 22 alin. 2 din Legea privind accizele la produsele din import și din țara, precum și impozitul la țițeiul din producția internă și gazele natural- Publicată în M.O. nr – 144 din 01. Iulie 1993

Decizie nr. 1 din 8 februarie 1994-privind liberul acces la justiție al persoanelor în apărarea drepturilor, libertăților și intereselor lor legitime- Publicată în M.O. nr 69 din 16 martie1994

Decizie nr. 411 din 4 noiembrie 2003 referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 12 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 13/2001 privind soluționarea contestațiilor împotriva măsurilor dispuse prin actele de control sau de impunere întocmite de organele Ministerului Finanțelor Publice, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 506/2001- Publicată în M.O. nr925 din 23 decembrie 2003