Delimitarea Dreptului Financiar Si Fiscal de Celelalte Ramuri de Drept

Capitolul 1

Noțiuni introductive

Statul și dreptul sunt produse ale evoluției istorice a omenirii care s-au cristalizat ca valori fundamentale ale civilizației. Interacțiunea dintre stat și drept, nu presupune o suprapunere, o identificare a acestora, chiar dacă se exclude ideea că ele sunt necesități separate. Statul care concentrează puterea, presupune o organizare a societății în întregul ei, iar această activitate nu se poate realiza fără un sistem de norme de organizare și conduită general obligatorii în teritoriul locuit de o populație.

Ansamblul acestor norme învestite cu autoritatea puterii de stat, a primit denumirea de “drept” iar organizarea în ansamblu a societății sub autoritatea unui mecanism instituționalizat al puterii generale în acea societate, denumirea de “stat”.

Normele sociale pot deveni norme de drept numai prin intermediul statului, care le învestește cu autoritatea puterii generale din societate, iar organizarea socială devine “stat” prin forma normelor de drept general-obligatorii în acea societate. Statul creează normele generale de conduită din societate, transformându-le în drept; dreptul normativizează statul, oferindu-i o anumită structură instituțională, atribuții și funcții determinate.

Sistemul de drept românesc

Sistemul dreptului apare ca o unitate ce cuprinde în structura sa ramurile de drept și instituțiile juridice. Ramura de drept grupează norme juridice ce reglementează relații sociale dintr-un anumit domeniu al vieții sociale.

Structurarea sistemului de drept în ramuri de drept, se realizează pe baza anumitor criterii specifice, cum ar fi: obiectul reglementării juridice – acele relații sociale ce se cer reglementate de norme juridice; metoda reglementării – modalitatea practică de influențare a conduitei în cadrul respectivelor relații sociale și principiile comune ramurii de drept respective. Instituția juridică, cea de-a doua componentă a structurii sistemului de drept, se definește ca o totalitate de norme juridice ce aparțin unei ramuri de drept, norme ce reglementeză un anumit tip de relații sociale.

Complexitatea relațiilor sociale ce dobândesc reglementare juridică, a determinat diviziunea dreptului în drept public și drept privat. Această diviziune își are originea în dreptul roman, care cunoștea o împărțire în: jus publicum și jus privatum. Ramurile dreptului public au ca obiect de reglementare relațiile sociale din domeniul organizării puterilor publice, distribuirea competențelor în stat, forma statului ș.a., cuprinse în dreptul constituțional; organizarea puterii executive la nivel central și local, de care se ocupă dreptul administrativ; apărarea socială împotriva faptelor infracționale ce pun în pericol ordinea de drept, riguros reglementată de dreptul penal; relațiile de muncă și de protecție socială, reglementate de ramura de drept cu aceeași denumire; relațiile financiare și bancare, reglementate de dreptul financiar; relațiile ce privesc buna desfășurare a procesului judiciar, regăsite în dreptul procesual.

În concluzie, ramurile ce intră în componența dreptului public au ca obiect de reglementare relațiile sociale privind instaurarea, organizarea și exercitarea puterii de stat, raporturile ce se stabilesc între organele statului precum și raporturile dintre aceste organe și particulari – persoane fizice și persoane juridice. Ramurile ce intră în alcătuirea dreptului privat reglementează relații sociale patrimoniale și personale nepatrimoniale, la care participă particularii, deci dreptul civil și dreptul comercial.

Norma juridică de drept privat reglementează relațiile dintre particulari cu privire la interesele lor individuale, în timp ce norma juridică de drept public urmărește satisfacerea unei nevoi a statului, a unui interes general. Evoluția sistemului de drept tinde spre apariția unor ramuri noi, cum ar fi: dreptul mediului (ce se cere acut reglementat), dreptul spațial, dreptul energiei nucleare ș.a., ca urmare a confruntării dreptului cu realitățile social-economice specifice societății actuale.

Noțiunea și obiectul dreptului financiar

Dreptul financiar se identifică și cu denumirile de ”Dreptul financiar și fiscal” sau “Drept financiar public” ori “Dreptul finanțelor publice”. Cuprinzând norme juridice instituite în scopul satisfacerii unor interese generale ale societății, dreptul financiar este ramură a dreptului public și are, la rândul său, mai multe subramuri.

Dreptul financiar este definit de unii autori în mod diferit, ca fiind:

format din totalitatea actelor normative, care reglementează relațiile de constituire, repartizare și utilizare a fondurilor bănești ale statului și ale instituțiilor publice, destinate satisfacerii sarcinilor social-economice ale societății;

ansamblul normelor juridice care reglementează în mod complet și unitar relațiile sau raporturile care se stabilesc pentru sau în legătură cu constituirea, repartizarea și utilizarea fondurilor bănești ale statului și ale colectivităților publice locale în vederea satisfacerii trebuințelor social-economice ale societății;

ansamblul normelor juridice care au ca obiect procedeele, actele și operațiunile prin intermediul cărora se mobilizează, repartizează, administrează și controlează fondurile bănești publice pentru satisfacerea nevoilor generale ale societății.

În esență, dreptul financiar poate fi definit ca fiind acea ramură a sistemului de drept public care cuprinde ansamblul normelor juridice instituite de stat și care reglementează relațiile sociale ce iau naștere în procesul constituirii, repartizării și utilizării fondurilor bănești ale statului și ale celorlalte instituții publice, precum și controlul financiar al statului.

Deci poate fi definit în sens restrâns, ca fiind dreptul care cuprinde procesul complex al legiferării impozitelor și taxelor și al aplicării normelor juridice de drept material asupra materiei impozabile, principiile și regulile de implementare și aplicare a acestor norme, iar în sens larg, ramură care reglementează procedura de control fiscal precum și procedurile care asigură apărarea drepturilor contribuabililor, respectiv procedurile de contestație împotriva actelor de control și a deciziilor administrativ-fiscale.

Cu privire la obiectul reglementării juridice financiare, se poate spune că acesta este determinat de componentele structurale ale finanțelor publice. În statul nostru, acest obiect cuprinde: bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale, finanțele instituțiilor publice, finanțele regiilor autonome, veniturile bugetare împreună cu împrumuturile de stat, cheltuielile bugetare cărora li se adaugă controlul financiar de interes public.

Normele juridice referitoare la fiecare dintre aceste componente, reglementează “un grup de relații sociale înrudite”. Astfel, în cuprinsul reglementărilor cu caracter financiar public, se disting instituțiile juridice ale bugetului de stat, ale veniturilor bugetare, ale creditului public, ale controlului financiar ș.a.m.d..

Capitolul 2

Evoluția istorică generală a dreptului financiar

În toate orânduirile social-economice au existat relații financiare, bineînțeles ele fiind mai mult sau mai puțin dezvoltate, reglementate și instituționalizate specific fiecărei orânduiri.

În primele stadii de dezvoltare a orânduirii sclavagiste, predomina economia naturală, închisă. Unele funcții publice de conducere, de justiție erau onorifice, iar îndeplinirea unor activități era asigurată prin obligarea supușilor statului să presteze munci sau prin dări în natură.

Mai târziu, când a inceput să se dezvolte economia de schimb, statul sclavagist folosește și resurse bănești pentru acoperirea cheltuielilor publice. Acest moment este considerat a fi startul în apariția primelor elemente de finanțe: impozite, împrumuturi etc.. În statul feudal, relațiile marfă-bani au cunoscut o puternică dezvoltare.

Cu toate acestea, cheltuielile publice erau acoperite doar într-o proporție mică din veniturile realizate, cea mai mare parte a lor acoperindu-se tot din dările în natură și prin prestațiile în muncă. În orânduirea capitalistă, producția de mărfuri și relațiile bănești devin predominante, iar întreținerea aparatului de stat și acoperirea tuturor cheltuielilor publice se bazează aproape în totalitate pe folosirea resurselor bănești.

În această orânduire se conturează două funcții fundamentale ce caracterizează activitatea statului și anume:

funcția internă (principală) de menținere a ordinii interne și de asigurare a funcționării instituțiilor specifice noii orânduiri;

funcția externă, de apărare a țării, a independenței, a suveranității, de extindere a teritoriilor prin acțiuni militare.

Aceste funcții se vor dezvolta odată cu dezvoltarea societații, alăturându-li-se o serie de alte funcții, dezbătute pe larg în capitolul 4. În orânduirea socialistă, statul continuă să mobilizeze la dispoziția sa o importantă parte din venitul național și să o utilizeze în scopul îndeplinirii funcțiilor și sarcinilor sale cu ajutorul constrângerii, pe care o exercită asupra membrilor societății.

Analiza formării și evoluției finanțelor publice în România arată că, de la apariția lor în antichitate și până în epoca comunistă, acestea au cunoscut anumite trăsături comune:

au funcționat descentralizat, problema autonomiei căpătând importanță specială în economia modernă. Ele nu s-au realizat în cadrul unei autonomii depline, ci au interacționat continuu cu finanțele generale ale statului, într-o formulă de autonomie limitată;

necesarul de venituri a fost întotdeauna mult mai mare fața de capacitatea de mobilizare a resurselor, fapt ce a contribuit permanent la creșterea poverii fiscale;

efectele utilizării fondurilor mobilizate prin impozite și taxe au fost mult sub așteptările cetățenilor, ceea ce a condus la creșterea reticenței acestora față de sistem.

După caracterul natural al economiei până în prima jumătate a secolului XVI în Țara Românească și în Moldova au predominat dările în natură sau dijmele domnești ce se percepeau în cereale, vite, pește, albinărit etc.. Începând cu secolul XVII muncile puteau fi răscumpărate cu bani iar unele au fost transformate în obligații bănești.

La început acest “impozit” a fost numit dare, apoi bir și era fixat în funcție de starea materială a persoanei. Contribuabilii erau împărțiți în două mari categorii: breslele – care beneficiau de unele privilegii fiscale, adică scutiri totale sau parțiale de dări și un sistem fiscal mai avantajos(astfel, marii stăpâni de moșii – boierii, episcopiile, mănăstirile – erau scutiți total de dări) și birnicii – care plăteau toate dările, iar sistemul lor fiscal era plin de neajunsuri.

În această categorie intra în principal țărănimea liberă și clăcașă supusă la toate dările de repartiție și de cotitate. Dările de repartiție constau în general din bir plătit în mod eșalonat, într-un anumit număr de rate, iar dările de cotitate erau compuse din dijmăritul pe stup și porci, oieritul pe oi, vămile și amenzile. Afară de acestea mai existau dări care azi par curioase cum ar fi: fumăritul, ierbăritul, tutunăritul ș.a..

Organizarea fiscală a voievodatului Transilvaniei diferea de cea a Țărilor Române. Astfel, țăranii liberi aveau obligații fiscale numai față de stat, pe când cei aserviti aveau în plus obligația să presteze cele trei forme ale rentei feudale față de nemeși și față de Biserică.

În perioada ocupației ruse s-au produs transformări importante în domeniile: politic, social, economic și financiar.

Din punct de vedere financiar această perioadă se divide în două epoci: epoca vechiului regim care începe de la 1828 până la punerea în aplicare a Regulamentelor Organice (1 iulie 1831 în Muntenia și 1 ianuarie 1832 în Moldova) și epoca noului regim care începe de la adoptarea Regulamentelor Organice și ține până la 30 martie 1856, când are loc Convenția de la Paris ce impunea încetarea amestecului rușilor în treburile Țărilor Române.

Prin adoptarea Regulamentelor Organice se realizează o reformă financiară, o importantă evoluție a sistemului fiscal, în sensul că se desființează unele dări și instituții, se crează noi venituri și se introduce o nouă ordine de percepere a veniturilor și efectuare a cheltuielilor, precum și introducerea unei forme moderne de drept bugetar.

Revoluția de la 1848 a dus la o serie de revendicări care au avut caracter social-economic, ca de exemplu reglementarea contribuției fiscale generale care specifica necesitatea ca impozitul să fie platit de toți, fără deosebire și proporțional cu puterile fiecăruia.

În 1862 au fost adoptate mai multe legi privind impozitele, inspirate din practica fiscală occidentală. În aceste condiții sistemul fiscal dobândește o organizare nouă devenind o parte constitutivă foarte importantă a finanțelor publice.

2.1 Formarea sistemelor fiscale moderne.Concepții

Locul actual al finanțelor publice în viața social-economică este rezultatul extensiei permanente a finanțelor clasice tipice liberalismului capitalist din secolele XVII-XVIII.

Doctrina stabilește originile finanțelor în chiar principiul de bază al existenței umane, pricipiu care presupune obținerea maximului de randament cu un minim de efort. Cercetarea științifică a finanțelor publice împarte evoluția acestora în două mari perioade, marcate de concepții politico-filosofice diferite: perioada finanțelor publice clasice și perioada finanțelor publice moderne.

2.1.1 Noțiunea clasică

Concepția finanțelor publice clasice este legată de liberalismul politic, fiind caracteristică sfârșitului secolului al XIX-lea și începutul secolului XX. Statul liberal era preocupat mai puțin de activitatea economică privată, limitându-și intervenția la funcțiile sale tradiționale: apărarea națională, justiția, ordinea publică și relațiile externe.

Teoreticienii contemporani ai perioadei liberale, susțineau supremația inițiativei private în activitatea economică, orice intervenție din partea autorității publice, care ar putea perturba libera desfășurare a activității economice private, libera concurență și acțiunea legilor pieței, evitându-se. Intervenția statului era limitată doar la acele servicii care derivau din funcțiile sale și care nu puteau fi îndeplinite din inițiativă privată.

Rolul finanțelor publice era doar de asigurare a resurselor bănești necesare funcționării instituțiilor publice și de a limita pe cât posibil cheltuielile acestora. Orice depășire a cheltuielilor pentru interesele publice era calificată ca risipă. Astfel, limitarea cheltuielilor publice, devine unul dintre principiile care s-au impus în această perioadă.

Un alt principiu care stă la baza desfășurării activității finanțelor publice din timpul capitalismului premonopolist este neutralitatea impozitului. Singura destinație a acestuia constă în a asigura statului, mijloace de finanțare a cheltuielilor sale, astfel încât cheltuielile cu caracter economic sau social fiind complet excluse. Respectarea echilibrului bugetar anual – conform acestui principiu se excludea ideea de excedent sau deficit.

O execuție deficitară determina apelarea la venituri bugetare extraordinare, ceea ce ar fi dat naștere la inflație, fenomen socotit agravant pentru mediul de dezvoltare a inițiativei private.

Perceptele, recomandările formulate în această perioadă, chiar dacă nu îndeplinesc condițiile unei analize riguroase și complete, denotă supremația legilor pieței și rolul strict tradițional al statului – rolul neintervenționist.

2.1.2 Noțiunea modernă

Evenimentele sociale care s-au succedat către sfârșitul secolului al XIX-lea și care au culminat cu primul război mondial, au avut și în plan financiar o reflectare, constând în amplificarea rolului statului, ca urmare a consecințelor războiului și îndeosebi a crizei din 1929-1933.

Legile din anii 1921 și 1923 au fost reformatoare în domeniul fiscalității, însemnând trecerea la sistemul modern. Astfel, finanțele publice, devin un mijloc de intervenție în activitatea social-economică, de exercitare a unor influențe pozitive pentru organizarea întregii activități. Statul intervine în viața socială pentru a stimula producția în perioada de criză, pentru a împiedica creșterea prețurilor și a menține puterea de cumpărare a monedei în perioada inflației.

Pentru depășirea crizei mondiale, statul și-a exercitat rolul de factor de echilibru folosind pe o scară din ce în ce mai largă cheltuielile publice, impozitele și alte instrumente financiare. De asemenea, au fost înființate unele întreprinderi publice și societăți comerciale cu capital mixt, s-au acordat subvenții și facilități economice, au fost luate măsuri de contracarare a somajului. Astfel sistemul financiar a cunoscut o perioadă de progres, veniturile provenind de la diferite categorii sociale și de la diferite întreprinderi.

Această perioadă de dezvoltare a sistemului financiar este plasată în perioada interbelică și poate fi considerată perioada în care aria competențelor statului se lărgește simțitor, statul intervenționist luând locul statului neintervenționist. Urmările celei de-a doua conflagrații au însemnat o și mai accentuată evoluție în concepția despre rolul statului, cu influențe și în planul finanțelor publice. Acum statul intervine mai profund în domeniul economic și social, cu intenția de a corecta și echilibra ”jocul liber al mecanismelor pieței”.

Și această perioadă a impus anumite principii care au vizat:

creșterea cheltuielilor cu caracter economic și social, fapt ce semnifică o lărgire a atribuțiilor tradiționale ale statului;

amplificarea și diversificarea fiscalității, care constă într-o varietate de prelevări la dispoziția statului pentru susținerea unui cât mai complex volum de activități;

expansiunea deliberată a deficitelor bugetare, principiu implementat în scopul relansării economiei aflată în criză, pe seama creșterii cheltuielilor guvernamentale.

Situat la antipod față de statul feudal, statul contemporan utilizează impozitul și pentru a egaliza într-o oarecare măsură condițiile sociale, prin reducerea veniturilor mari prin impozitare, prin acordarea unor facilități pentru activitățile rentabile, prin micșorarea impozitelor la agenții marginali etc. Privite prin prisma concepției moderne, finanțele publice cunosc o modificare creatoare a obiectului lor, devenind astfel, știința care studiază activitatea statului în calitatea sa de utilizator al unei tehnici speciale așa-zise financiare.

Capitolul 3

Drept financiar – ramură a sistemului de drept

Sistemul dreptului nostru este caracterizat prin unitatea esențială a tuturor normelor juridice de a exprima voințele și interesele poporului, cât și prin împărțirea acestor norme de ramuri după specificul relațiilor sociale pe care le reglementează.

În aceste ramuri, după dreptul constituțional și dreptul administrativ este enumerat și dreptul financiar, cuprinzând totalitatea normelor juridice care reglementează activitatea financiară a organelor de stat, întocmirea și executarea bugetului de stat, creditul, asigurările etc..

Dreptul finanicar este prezentat ca una din ramurile sistemului de drept și în lucrările de specialitate juridică financiară din statul nostru și din celelalte state.

Locul pe care îl ocupă relațiile financiare în ansamblul relațiilor sociale, particularitățile acestor relații precum și rolul pe care îl joacă în procesul dezvoltării economico-sociale a statului, au impus necesitatea reglementării lor de către normele juridice, grupate în cadrul unei ramuri distincte.

3.1 Dreptul financiar în cadrul dreptului pozitiv

Dreptul pozitiv, definit de Teoria generală a dreptului ca totalitate a normelor juridice în vigoare (active) dintr-un stat, ca un drept aplicabil și continuu, obligatoriu și susceptibil a fi adus la îndeplinire printr-o forță exterioară (coercițiune statală), ca o îndreptățire legitimă a unor instanțe sociale special abilitate.

Teoria juridică este unanimă în a aprecia că dreptul financiar se înscrie în marea familie a dreptului public. În acest sens imperativul “financiar public” este expresia a necesităților de constituire și întrebuințare a fondurilor bănești destinate întreținerii și activității organelor de stat, instituțiilor și serviciului public. În scopul îndeplinirii acestor necesități publice, reglementarea juridică a procedeelor și mijloacelor financiare este instituită în regim juridic de drept public.

Pentru a demonstra existența de sine stătătoare ca ramură de drept, a dreptului financiar, trebuie luate în considerare obiectul reglementării – o anumită categorie de relații sociale, pricipiile care conferă unitate normelor juridice precum și metodele specifice de reglementare.

În urma celor arătate mai sus, dreptul financiar poate fi considerat cu îndreptățire o ramură distinctă a dreptului pozitiv românesc. În același timp, este necesar a observa că dreptul financiar nu este o ramură izolată, detașată de sistemul dreptului, ci o ramură distinctă în sistemul nostru de drept, aflându-se într-o strânsă legatură cu celelalte ramuri de drept.

3.2 Drept fiscal, domeniul exclusiv al dreptului public

Pentru a aborda această dilemă, trebuie mai întâi să se facă distincția dintre dreptul financiar și dreptul fiscal. Relația dintre acestea poate fi definită ca o relație de tip parte-întreg.

Dreptul fiscal este doar o parte a dreptului financiar, cu precizarea că este cea mai importantă parte, acesta fiind și motivul pentru care, în mod tradițional se regăsește ca parte distinctă în lucrările de specialitate.

Dreptul fiscal tratează aspecte legate de veniturile publice reprezentate de impozite în relația directă cu plătitorii. Importanța dreptului fiscal este susținută de aspectele economice și implicațiile sociale ale colectării impozitelor și taxelor, în încercarea de a găsi un sistem echilibrat economic, eficient, dar care să asigure și echitatea socială.

Așadar, încadrarea dreptului fiscal în dreptul financiar sau în dreptul finanțelor publice are drept consecință caracterizarea dreptului fiscal ca aparținând dreptului public. În prezent dreptul fiscal este supus unor influențe de drept privat.

Divizarea clasică în drept public și drept privat, a făcut obiectul unor numeroase critici, iar Mircea Djuvara, unul dintre cei mai importanți teoreticieni ai dreptului românesc, arătă că acest criteriu nu este nimerit deoarece ”interesul individului trebuie să fie foarte mare în toate normele privitoare la organizarea puterilor publice și a serviciilor publice, iar respectarea dreptului, în întregimea formelor sale, ține de fondul existențial al societății, indiferent de compartimentele și divizările ei”.

Dacă regula fiscală este impusă de către stat în interesul său pentru a regla raporturile sale financiare cu particularii, nu este mai puțin adevărat că, atunci când regula fiscală este aplicată intreprinderilor, greutatea sarcinii fiscale nu va influența sau nu se va resimți și în relațiile întreprinderii cu terții. Prin aceasta fiscalitatea intră oarecum și în aria dreptului privat.

Din impunerea fiscală reiese un raport de natură obligațională între cetățean si organul fiscal. Cu alte cuvinte, raportul juridic fiscal, chiar dacă este o instituție cu caracter public, se modelează pe baza unor reguli și principii de drept privat.

Evenimentele ce susțin explicarea fenomenului fiscal, constituie instituțiile de drept privat, atât civile cât și comerciale, ca de exemplu: nașterea, cetățenia, vânzarea-cumpărarea, în baza cărora se determină apariția raportului impozabil finalizat prin generarea contribuției.

Modificarea în aprecierea raportului “public-privat” din cadrul dreptului fiscal derivă din necesitatea realizării pricipiilor democrației; într-o societate democratică statul nu are puteri nelimitate, cetățeanul este apărat contra abuzurilor administrației și poate face un apel la puterea judecătorească pentru a-și apăra drepturile.

Se poate chiar afirma că în anumite cazuri statul român este pus în situații de egalitate de facto cu anumite grupuri private, negociind asupra impozitelor și taxelor aplicabile, cum este în cazul privatizărilor majore, când au fost convenite acorduri cu investitorii străini asupra unor facilități fiscale cu caracter de excepție (cazurile Automobile Dacia-Renault, ArcelorMittal Galați(ex Sidex S.A. Galați) ș.a..

Într-un stat de drept, în afara elementelor fundamentale ale normei care stabilește bazele impozitului, o serie de acțiuni necesare aplicării normei sunt supuse principiilor generale ale dreptului. În unele cazuri, deoarece principiile generale ale dreptului nu oferă o soluție și nici normele dreptului financiar nu o pot face, trebuie să se recurgă la normele de drept privat. Aceasta deoarece, ca și în alte ramuri de drept, în cazurile în care normele specifice acelei ramuri nu sunt suficiente, nu se poate apela la principiile generale ale dreptului public decat parțial.

După cum este cunoscut, dreptul civil constituie ramura care a dezvoltat și detaliat principiile dreptului și care a reușit să construiască un sistem integrat și flexibil de norme care să poată oferi întotdeauna o soluție pentru fiecare ipoteză nouă, nereglementată expres într-o normă juridică.

Așadar, dreptul fiscal face parte din domeniul public dacă se are în vedere poziția de inegalitate a subiectelor și caracterul imperativ al reglementărilor, dar se apropie într-o oarecare măsură de dreptul privat, mai precis de dreptul civil și/sau dreptul comercial, prin aceea că vizează în principal relațiile patrimoniale, adică drepturile și obligațiile exprimate în bani sau evaluabile în bani, unele dintre ele regăsindu-se în termeni specifici în ambele categorii de raporturi juridice.

3.3 Delimitarea față de alte ramuri de drept

Sistemul de drept cuprinzând ansamblul normelor juridice din statul nostru, care reflectă atât unitatea acestor cât și divizarea lor în ramuri și instituții juridice distincte, impune în procesul reglementării relațiilor sociale, atât o legătură între ramurile dreptului cât și deosebiri care delimitează ramurile de drept între ele.

Dreptul financiar ca ramură independentă a sistemului de drept va fi, prin urmare, legat de celelalte ramuri doar dacă anumite categorii de relații sociale cunosc o reglementare comună, dar prin metode specifice fiecăruia și se va deosebi de celelalte ramuri datorită obiectului său propriu de reglementare, care, după cum am arătat, îl reprezintă relațiile financiare.

Între dreptul financiar și dreptul muncii există legături datorită faptului că raporturile juridice de muncă generează raporturi de drept financiar și anume raporturi juridice de impunere și raporturi juridice de asigurări sociale de stat. Raporturile juridice de impunere se nasc între stat și angajați, în legătură cu plata impozitului pe salarii, în timp ce raporturile de asigurări sociale de stat se nasc pe de o parte între stat și instituții, intreprinderi, societăți economice și alte persoane juridice iar pe de altă parte între stat și beneficiarii acestor asigurări în caz de boală, accident, maternitate etc..

Dreptul financiar are din ce în ce mai mult legături cu dreptul penal, în procesul de delimitare a infracțiunilor de natură fiscală. Această legătură devine tot mai importantă pe măsura apariției unor fenomene în aria fiscală, care țin de dreptul penal.

Există legături și între dreptul financiar și dreptul internațional public. Dreptul internațional public reprezintă un ansamblu de norme juridice, create de state și de celelalte subiecte de drept internațional stabilite convențional pe baza acordului liber exprimat de acestea, care pe lângă reglementarea raporturilor dintre state suverane și independente, reglementează și unele relații care pe plan intern constituie obiectul dreptului intern.

Relația este evidențiată în primul rând de existența unor convenții interstatale determinate de necesități și interese financiare, cum sunt cele privind împrumuturile externe, cele pentru stabilirea regimului vamal și cele pentru evitarea dublei impuneri.

Elementele de bază în configurarea dreptului internațional public țin de fundamentul juridic și de natura acestora, de obiectul de reglementare și de caracteristicile pe care le prezintă alte instituții politico-juridice cu care se află în strânsă legătură. Raportul dintre dreptul internațional public și dreptul intern al României constituie una din problemele de bază ale filosofiei juridice, având totodată și o deosebită importanță practică.

Dreptul internațional public și dreptul intern sunt două sisteme de norme și două tipuri de drept distincte, cu obiect de reglementare, izvoare și metode diferite. Deși diferite, totuși cele două sisteme se întrepătrund prin intermediul statului, care este creator atât ale normelor de drept internațional cât și ale normelor de drept intern și care veghează la aplicarea lor.

De asemenea, instituțiile financiare internaționale: Fondul Monetar Internațional, Banca Mondială cu care statul nostru are strânse relații de cooperare în domeniul financiar, sunt subiecte de drept internațional public.

La nivelul Curții de Conturi a Uniunii Europene, prin Tratatul Comunității Economice Europene se prevede ca cei propuși să devină membrii ai Curții trebuie să fi aparținut instituțiilor de control financiar extern din țările trimițătoare, ca o garanție a competenței lor profesionale.

În concluzie, se poate afirma că raportul dintre dreptul intern, respectiv dreptul financiar și dreptul internațional este un raport complex, de intercondiționare directă, cu unele prevalențe în anumite domenii sau în anumite momente istorice, ale unui sistem sau ale celuilalt.

În scurta analiză prezentată, am arătat legăturile pe care le are dreptul financiar cu unele ramuri, însă cele mai strânse legături le-a dobândit cu dreptul constituțional, dreptul administrativ și dreptul civil. Strânsa legătură s-a realizat prin legile care stau la baza acestor ramuri de drept și care pentru dreptul financiar constituie izvoare de drept.

3.3.1 Delimitarea față de dreptul constituțional

Dreptul financiar și dreptul constituțional se aseamănă deoarece ambele au în vedere raporturi ce iau naștere în procesul exercitării puterii de stat.

Dreptul constituțional reprezintă eșafodul oricărui sistem de drept datorită locului preeminent pe care îl ocupă Constituția într-un stat de drept.

Prin urmare, dreptul constituțional, ramura cea mai importantă din sistemul nostru de drept, dezvoltă principiile generale în materia sistemului finanțelor publice, a bugetului național public, a impozitelor, a taxelor, a controlului Curții de Conturi.

Prin Constituție se statuează conceptul de buget public național, competența puterii legislative de a aproba bugetele anuale de stat și competența puterii executive centrale și locale de a elabora, adopta, executa și încheia bugetele publice.

Sunt stabilite totodată și competențele statului cu privire la gestionarea banului public, sarcini referitoare la controlul execuției bugetare, politica valutară și politica fiscală dar și obligația cetățenilor de a contribui prin impozite și taxe la formarea fondurilor necesare acoperirii cheltuielilor publice.

Normele dreptului financiar în materie de buget, de procedură bugetară, de impozite, taxe și alte venituri bugetare sunt elaborate, aprobate și aplicate în conformitate cu prevederile legii fundamentale.

Dacă se constată că normele dreptului financiar contravin Constituției ele sunt inaplicabile.

3.3.2 Delimitarea față de dreptul administrativ

Am afirmat la începutul capitolului că există o strânsă legatură între dreptul financiar și cel administrativ. Acest lucru se datorează faptului că actele normative ale organelor centrale ale autorității executive precum și Hotărârile Consiliilor Locale reprezintă izvoare pentru dreptul financiar.

Legătura dreptului financiar cu dreptul administrativ trebuie luată în considerare din mai multe motive, cele esențiale fiind prezentate in continuare.

În primul rând dreptul financiar este cel care reglementează modul de formare, alocare și cheltuire a fondurilor bănești destinate autorității administrative. Dar și dreptul financiar se completează cu unele dispoziții cu caracter administrativ, cum este în cazul contravențiilor: prin încălcarea unor obligații ce decurg din raporturile de drept financiar se aplică sancțiuni cuprinse în dispozițiile administrative.

În al doilea rând, ambele ramuri de drept cuprind norme referitoare la organizarea, conducerea și funcționarea organelor finanicare de stat care fac parte din administrația de stat.

În urma acestei strânse relații sistemice, se impune precizarea că între cele două ramuri nu există elemente de substituire, fiecare dintre ele având obiectul său propriu, specific de reglementare.

Prin urmare obiectul de reglementare al dreptului administrativ îl formează relațiile sociale, distincte față de relațiile financiare.

O altă corelație dintre aceste două ramuri se desprinde din faptul că:

în ambele raporturi, cel puțin unul din subiecte este un organ al statului;

reglementarea celor două categorii de raporturi se face prin aceeași metodă a subordonării părților raportului juridic;

subiectele raporturilor de drept financiar au dreptul la contestație, aceasta rezolvându-se pe cale administrativă.

3.3.3 Delimitarea față de dreptul civil

Cu toate că această parte a mai fost abordată în subcapitolul 3.2 se mai pot aduce completări.

Între dreptul financiar și dreptul civil sunt atât asemănări cât și deosebiri.

Asemănarea constă în aceea că ambele ramuri cuprind norme juridice care reglementează raporturi patrimoniale având ca obiect drepturi și obligații exprimate în bani.

Spre deosebire de dreptul civil, unde subiectele raporturilor juridice se află pe poziții de egalitate, având dreptul să-și pretindă reciproc îndeplinirea obligațiilor, în dreptul financiar raporturile juridice se nasc, se modifică și se sting pe baza manifestării unilaterale de voință a statului, celelalte subiecte participante subordonându-se față de subiectul purtător al autorității de stat.

Dacă statul, prin organele sale, apare ca subiect în raporturile juridice civile, nu va sta ca titular al puterii de stat, ci ca parte egală cu celelalte subiecte.

Cele două ramuri de drept se mai deosebesc și prin natura intereselor satisfăcute și anume: dreptul financiar reglementează normele juridice cu privire la mobilizarea, administrarea și repartizarea pe destinații a fondurilor bănești necesare satisfacerii intereselor publice, generale, pe când dreptul civil cuprinde norme ce reglementează tot relații bănești, dar care se stabilesc între persoane fizice și/sau între persoane fizice și persoane juridice, necesare satisfacerii intereselor patrimoniale proprii.

Mai putem adăuga că în dreptul financiar cel puțin unul dintre subiectele raportului juridic trebuie să fie organ al statului, condiție care nu se cere în cazul raportului de drept civil.

Caracterul normelor diferă în sensul că în dreptul financiar marea majoritate a normelor sunt imperative iar în dreptul civil majoritatea normelor au un caracter dispozitiv.

Capitolul 4

Rolul dreptului financiar

Instrumentul financiar este o categorie economică prin care statul acționează asupra obiectivelor economice ale societății, asupra unor agenți economici sau a grupelor de populație, în conformitate cu principiile politicii financiare.

Prin instrumentele financiare se ințelege impozitul pe profit, taxa pe valoarea adăugată, împrumuturile de stat, impozitele și taxele, cheltuielile bugetare, subvențiile, contribuțiile pentru asigurările financiare, normele și normativele financiare, planurile financiare ce au la bază categoriile valorice ale economiei de piață.

Aceste instrumente îndeplinesc funcții caracteristice finanțelor și creditului, funcții specifice cu care acționează asupra unor activități, interese, precum și o funcție generală.

Funcția generală asigură realizarea convergentă între conducerea centrală și locală, dintre programul de dezvoltare economică și socială și gestiunea economico-financiară a agenților economici, asigură realizarea intereselor generale ale societății, cele ale unităților economice și ale cetățenilor.

În cazul în care agenții economici, persoanele fizice și juridice nu vor respecta prevederile legale și clauzele contractule vor suporta sancțiuni prevăzute de lege.

Decizia financiară este hotărârea adoptată de organul de conducere din unitățiile economice, departamente, ministere, primării, pe baza unor temeinice fundamentări și motivații științifice de cunoaștere a realităților financiare, cu privire la constituirea optimă și utilizarea cu eficiență a resurselor financiare pentru realizarea obiectivelor programului economic și a bugetului de venituri și cheltuieli.

În condițiile economiei de piață aplicarea unei decizii financiare impune selectarea celei mai optime soluții pentru organizarea și conducerea activității economico-sociale și financiar-bancare.

Pe baza cunoașterii aprofundate a realităților economice, financiare, de credit, bănești, contractuale, a potențialului economico-financiar, organele de conducere competente adoptă decizii financiare prin care se stabilesc modalități concrete de realizare a activității financiare.

4.1 Drept financiar, drept bugetar sau drept fiscal

În literatura noastră poziția doctrinei este în principiu de tratare a reglementărilor fiscale în cadrul dreptului financiar, ca și disciplină de drept public.

Chiar și în cadrul disciplinei de drept financiar, în România, problema reglementărilor fiscale, a dreptului fiscal este abordată în mod diferit. Pentru a putea avea o vedere de ansamblu este necesar să alăturăm definițiile celor trei ramuri de drept.

Dreptul financiar este definit ca fiind format din totalitatea actelor normative care reglementează relații de constituire, repartizare și utilizare a fondurilor bănești ale statului și ale instituțiilor publice, destinate satisfacerii sarcinilor social-economice ale societății.

O altă definiție spune că dreptul financiar este un ansamblu de norme juridice care au ca obiect procedeele, actele și operațiunile prin intermediul cărora se mobilizează, repartizează și administrează fondurile bănești publice pentru satisfacerea nevoilor generale ale societății.

Din aceste definiții reiese că dreptul finanțelor publice cuprinde mai multe subramuri cum ar fi, spre exemplu, dreptul bugetar, dreptul fiscal, dreptul de control financiar.

Dreptul bugetar, așa cum rezultă din propria-i denominațiune, cuprinde totalitatea normelor juridice financiare care reglementează conținuturile bugetelor publice și procedura de elaborare, aprobare, execuție și încheiere a acestor bugete, precum și responsabilităților instituțiilor publice.

Având un obiect de reglementare strict circumscris cuprinsului și procedurii bugetare, dreptul bugetar nu se suprapune reglementărilor referitoare la impozite și taxe, care sunt venituri bugetare și nici acelora privind împrumuturilor de stat, dar reglementările sale se află în interconexiune cu acestea, întrucât executarea bugetului anual al statului presupune perceperea impozitelor și taxelor, dar, în anumite cazuri, dictate de împrejurări specifice și împrumuturi de stat pentru completarea veniturilor realizate din impozite și taxe.

Dreptul fiscal nu are stabilită o definiție consacrată în literatura de specialitate însă putem totuși spune că dreptul fiscal tratează aspecte legate de veniturile publice reprezentate de impozite în relația directă cu plătitorii acestora în procesul de declarare, stabilire, verificare și colectare a impozitelor datorate bugetului general consolidat.

În cuprinsul acestei lucrări s-a făcut distincția între dreptul financiar și dreptul fiscal și s-a spus că dreptul fiscal este chiar o parte a dreptului financiar, între ele existând o relație parte-întreg.

Dreptul fiscal este recunoscut mai ales prin dispozițiile care reglementează detaliat impozitele, taxele și celelalte venituri ale bugetului de stat și ale bugetelor locale sau ale unităților administrativ-teritoriale.

În același timp, dreptul fiscal mai cuprinde normele referitoare la procedura fiscală a stabilirii, încasării și urmăririi impozitelor și taxelor, completate cu norme privind sancționarea faptelor și omisiunilor de evaziune fiscală.

O componentă esențială a mecanismului financiar o reprezintă finanțele publice. Pentru reglementarea acestora s-a elaborat și adoptat Legea nr. 72 din 1996 privind finanțele publice care reprezintă o adevărată constituție financiară a României moderne.

Cea mai mare parte a legii este consacrată principiilor de elaborare, aprobare, execuție și încheiere a bugetului public. Dreptul finanțelor publice este definit ca fiind ansamblul de norme și reguli care reglementează în mod complet și unitar relațiile sau raporturile care se stabilesc pentru sau în legătură cu constituirea, repartizarea și utilizarea fondurilor bănești ale statului și colectivităților publice locale, în vederea satisfacerii trebuințelor generale, cu caracter preponderent social-economic ale societății.

Această definiție este mai aproape de realitate și surprinde într-o anumită măsură și dreptul fiscal. De altfel, prin această abordare se realizează o reechilibrare și creștere a importanței dreptului fiscal în ansamblul dreptului finanțelor publice, deoarece dreptul financiar și dreptul fiscal sunt privite ca și componente ale dreptului finanțelor publice.

În știința juridică a finanțelor publice sunt cuprinse și analizate, la un loc, două categorii de norme juridice: norme juridice financiare și norme juridice fiscale, fiecare dintre acestea constituindu-se în câte un grup distinct de norme care au particularitățile lor.

Ele se află într-o legătură foarte strânsă, chiar într-o interdependență, formând împreună un ansamblu coerent de norme juridice. În condițiile reformei economico-sociale și juridice implicate de trecerea la economia de piață de tip occidental și edificarea statului de drept, rolul dreptului fiscal este deosebit de important, chiar prioritar.

Din toate aceste definiții, se observă o clară trimitere la anumite norme ale democrației, care poate explica ”participarea” contribuabililor.

4.2 Funcția de repartiție

Finanțele publice operează ca mediatori între autoritatea publică și cetățeni prin funcțiile pe care acestea le exercită ca manifestare directă și comensurabilă a conținutului și finalității lor în reproducția socială. Doctrina economică și juridică apreciază că finanțele publice îndeplinesc, în principal, două funcții: funcția de repartiție și funcția de control.

Două motive explică cele două funcții:

necesitatea constituirii unor fonduri financiare pe surse diferențiate de proveniență, pentru finanțarea unor cheltuieli alocate pe destinații, conform priorităților selectate la un moment dat de managementul guvernamental – aceasta susține funcția de repartiție;

necesitatea exercitării unui control riguros asupra randamentului social și economic al ambelor operațiuni, control exercitat de către stat, în numele și pentru întreaga națiune – aceasta susține funcția de control.

Teoriile moderne ale finanțelor publice socotesc că rolul pe care îl are autoritatea publică în satisfacerea cerințelor sociale capătă un anumit sens. În cazul unei concurențe imperfecte, dublată de risc și incertitudine se amplifică imperfecțiunile pieței și necesită corecții în alocarea resurselor, astfel impunându-se rolul alocativ al guvernului.

Repartizarea veniturilor se realizează de pe premize, care în mod logic și legic vor genera inechități ducând chiar la dezechilibre, fiind astfel oportună manifestarea rolului distributiv al puterii executive.

Repartiția este faza cu cea mai intensă formă de exercitare a unor fenomene financiare asupra tuturor sectoarelor vieții social-economice.

Funcția de repartiție se realizează odată cu repartizarea produsului social și cu cea a venitului național, presupunând două faze care se întrepătrund și anume: constituirea de resurse financiare publice și repartizarea acestora pe destinații.

4.2.1 Constituirea fondurilor

Constituirea de resurse financiare la dispoziția statului operează în toate țările, indiferent de gradul lor de dezvoltare economică sau de regimul politic, fapt care explică și demonstrează caracterul obiectiv al finanțelor publice.

Constituirea fondurilor se face din impozite, care au ponderea cea mai mare (până la 75%), taxe, contribuțiile obligatorii la asigurările sociale (până la 15%) și la diverse fonduri speciale, amenzi, penalități, împrumuturi de pe piața internă sau externă de capital, donații etc..

Aceste fonduri sunt constituite cu participarea diferențială a tuturor subiecților economici: firme cu activități lucrative indiferent de forma juridică de organizare, instituții publice și unități subordonate, populația, persoanele juridice și fizice rezidente în străinătate dar care obțin venituri în țară.

Resurselor care alimentează fondurile publice în majoritatea covârșitoare își au izvorul în produsul intern brut dintr-o perioadă determinată, secondată într-o anumită masură de prelevările din avuția națională și diferite transferuri primite din străinătate.

În funcția de criteriile specifice pe care se bazează o anumită capacitate de plată, subiecții economici provin din toate sectoarele sociale și din rândurile populației.

4.2.2 Distribuirea fondurilor

Procesul de redistribuire și de alocare a acestor fonduri depinde de percepția particulară a celor care decid, de politica generală, de interesele grupurilor sociale reprezentate de partidul sau coaliția de partide, aflate la guvernare, argumente care indică caracterul subiectiv al finanțelor publice.

Repartizarea resurselor financiare publice se face în urma unei acțiuni de evaluare și ordonare a nevoilor colective din perioada considerată, ierarhizate la rândul lor după prioritățile acelei perioade.

Faza de selectare a destinațiilor pe care să le urmeze resursele disponibile, generează cheltuieli publice cu diferite obiective: educație și învățământ, sănătate și cultură, asistență și protecție socială, construcții de locuințe sociale, apărare națională și ordine publică, administrație și relații internaționale, acțiuni cu caracter economic și altele.

De remarcat modul diferit de alocare a resurselor financiare în țările capitaliste dezvoltate, unde se acordă prioritate domeniilor social-culturale, față de țările în curs de dezvoltare unde o mare parte din aceste resurse are ca destinație susținerea economiei sau a ordinii publice și doar o mică parte este direcționată spre cerințele social-culturale.

Formarea resurselor necesare îndeplinirii sarcinilor sociale ale statului are ca prim moment al funcției de repartiție, repartiția primară sau distribuirea primară care decurge prin mobilizarea unei părți din sumele rezultate spre persoanele cu un aport comensurabil și direct productiv în muncă și capital.

Cea de-a doua fază – redistribuirea veniturilor – vizează persoanele ce nu au avut un astfel de aport, adică șomerii, bolnavii și pensionarii precum și persoanele cu venituri reduse, ce au nevoie de sprijin financiar din partea statului.

Redistribuirea venitului național se realizează prin sistemul de prețuri și tarife aplicat bunurilor și serviciilor, precum și prin prestările de servicii cu caracter productiv indirect.

Distribuirea și redistribuirea produsului brut reprezintă rezultatul unor relații care antrenează statul dar și diferite categorii de persoane fizice și juridice. Aceste resurse financiare, atât ca volum cât și ca proveniență, se află într-o continuă modificare sub acțiunea mai multor factori legați de mărimea produsului intern brut, de raportul de acumulare și consum, de prioritățile și politica generală avute în vedere de managementul guvernamental.

Funcția de repartiție a finanțelor are o dublă manifestare, pe plan intern și pe plan internațional. Ca forme concrete, sunt operațiile de procurare a unor resurse financiare din exterior pentru completarea disponibilităților interne, cum ar fi creditele contractate pe piața financiară internațională, sumele primite ca ajutoare, donații sau alte sume nerambursabile, diverse dobânzi sau comisioane încasate de stat pentru valorificarea bunurilor sale peste hotare. Un exemplu elocvent este Programul S.A.P.A.R.D..

Fondul Național de Preaderare a elaborat procedurile pentru programul S.A.P.A.R.D., iar în calitate de autoritate competentă a conferit acreditarea națională a Agenției S.A.P.A.R.D..

În acest sens, a fost avizat proiectul legii de ratificare cu privire la Acordul Anual de Finanțare S.A.P.A.R.D. între Comisia Comunității Europene și Guvernul României.

A fost adoptată O.G. nr. 41 din 2005 pentru modificarea și completarea O.U.G. nr. 63 din 1999 cu privire la gestionarea fondurilor nerambursabile alocate României de către Comunitatea Europeană, precum și a fondurilor de cofinanțare aferent acestora.

Paralel cu aceste fluxuri financiare de intrare, repartiția se efectuează și pentru susținerea unor fluxuri financiare de ieșire, așa cum ar fi plata cotizațiilor și contribuțiilor statului pentru participarea la diferite organisme internaționale, acordarea de ajutoare externe la solicitarea altor guverne sau organizații guvernamentale din alte țări, sprijin financiar nerambursabil pentru anihilarea efectelor negative ale unor calamități naturale.

Distribuirea și redistribuirea resurselor financiare la nivel internațional se desfășoară în baza prevederilor stabilite și acceptate prin acorduri si tratate bilaterale sau multilaterale. Ținând seama că resursele care alimentează fondurile publice în cea mai mare parte provin din produsul intern brut, abordăm sintetizat modul de repartiție a acestuia.

Principala divizare a produsului intern brut separă fondul de acumulare de fondul de consum. Alocările din fondul de acumulare (de dezvoltare) vizează finanțarea investițiilor, constituirea stocurilor și a fondului de asigurare, necesar întregii economii, adică pentru sprijinirea potențialului de reluare a procesului de producție în toate sectoarele economiei.

Cu sumele alocate din fondul de consum se asigură acoperirea tuturor trebuințelor social-economice ale cetățenilor. Acest fond de consum are la rândul lui două laturi: consum social și consum individual.

Fondul de consum social este stabilit centralizat pentru acoperirea sarcinilor tradiționale ale autorității publice – administrație, apărare națională și ordine publică, activitați de ordin social, cultural si educativ.

Fondul de consum individual reprezintă cea mai importantă parte a întregului consum, fiind repartizat direct între membrii societății, ca remunerare și stimulare a efortului individual al fiecăruia.

4.3 Funcția de control

Întrucât fondurile de resurse financiare publice constituite la dispoziția statului aparțin întregii națiuni, funcția de control este justificată și necesară. Funcția de control este mai largă decât funcția de repartiție, deoarece vizează, pe lângă constituirea și repartizarea fondurilor financiare și modul de utilizare a resurselor. Ea urmărește legalitatea, necesitatea, oportunitatea și eficiența cu care instituțiile publice și agenții economici cu capital de stat utilizează în mod concret resursele financiare de care dispun.

Pentru aceste rațiuni majore, controlul financiar își dezvoltă o serie de funcții în vederea atingerii unor obiective specifice.

Una dintre aceste funcții secundare este funcția de evaluare care constă în estimarea situației existente la un moment dat, ca apreciere completă, reală, exactă și concretă a realității, iar măsurile care se propun sunt de natură să elimine cauzele care au generat abateri, să perfecționeze și să îmbogățească activitățile economico-sociale.

O altă funcție este funcția preventivă ce se manifestă prin controlul anticipat al organelor de control, în vederea evitării și preîntâmpinării unor fraude, înainte ca efectele negative ale acestora să se producă.

Din această perspectivă se urmărește nu doar legitimitatea ci și oportunitatea, necesitatea și economicitatea actelor și operațiunilor. În rândul acestor funcții se înscrie și funcția de documentare, care asigură cunoașterea cantitativă și calitativă a problemelor ce fac obiectul dezvoltării economico-sociale, controlul participând nemijlocit la actul de conducere.

Funcția recuperatorie prezintă o importanță majoră a controlului financiar, constând în acțiunea de descoperire și recuperare a pagubei și sancționarea celor vinovați.

Funcția pedagogică semnifică latura formativă a controlului. Prin aceasta controlul contribuie la ridicarea nivelului de pregătire a cadrelor. Sfera de manifestare a controlului financiar cuprinde toate domeniile vieții sociale care țin de sectorul public.

Există o gamă amplă de forme de control a activității desfășurate pe linia finanțelor publice.

Controlul politic

Aceasta presupune un control realizat de Parlament, reglementat de Legea nr. 500 din 2002, capitolul 2, secțiunea 2, art. 17 și capitolul 3, secțiunea 2, art. 35 și 36, care are loc odată cu dezbaterea și aprobarea precum și execuția bugetului național, dar și prin examinarea și votarea legislației financiare. Parlamentul mai exercită control și prin interpelarea miniștrilor.

Tot în cadrul controlului politic se încadrează și controlul exercitat de Președinte într-o oarecare măsură, prin examinarea și promulgarea legilor.

Controlul jurisdicțional

O altă formă de control care este realizat de instanțele de judecată, inclusiv Înalta Curte de Casație și Justiție. Curtea de Conturi, ca organ suprem și de jurisdicție în materie, decide autonom asupra programului de control.

La nivelul județelor, Curtea de Conturi iși exercită funcțiile prin camerele județene de conturi. Aceasta își gășeste temeiul în drept, în Constituție, fiind concepută pentru a controla statul și unitățile administrativ-teritoriale în calitate de persoane juridice de drept public, serviciile și instituțiile publice autonome sau nu, Banca Națională a României, regiile autonome, societățile comerciale la care statul, unitățile administrativ-teritoriale sau instituțiile publice dețin mai mult de jumătate din capitolul social.

Sunt supuse de asemenea controlului Curții de Conturi și organismele autonome de asigurări sociale sau de alta natură, care gestionează bunuri, valori sau fonduri, într-un regim legal obligatoriu, în condițiile în care prin lege sau prin statutele lor, se prevede acest lucru.

Tot Curtea de Conturi controlează și persoanele fizice sau juridice care desfășoară activități de administrare, în baza unui contract de concesiune sau de închiriere de bunuri, aparținând domeniului public sau privat al statului și nu-și îndeplinesc obligațiile financiare către stat.

Ca orice activitate publică și aceea care privește formarea, administrarea și utilizarea resurselor financiare publice este supusă nu numai unui control statal ci și unuia social, prin diverse organisme ale societății civile și prin dreptul oricărei persoane de petiționare instituit de art. 51 din Constituția României.

Controlul administrativ-financiar

Din ansamblul formelor instituționalizate de control, controlul administrativ-financiar este cel mai complex. Activitatea de control dă conținut unor raporturi juridice care apar în interiorul sistemului adminstrativ-financiar sau între entități aparținând acestui sistem și altele din afara sa.

O primă grupare, structurează pricipalele forme de control, adică controlul financiar intern și control financiar extern. Controlul financiar intern cuprinde controlul intern sau autocontrolul, controlul financiar preventiv propriu și auditul intern.

Organele generale ale controlului financiar intern sunt de îndeplinire corespunzătoare a atribuțiilor instituțiilor publice conform misiunii lor de bază, respectând regularitatea, eficacitatea, economicitatea și eficiența întregii activități; protejarea fondurilor publice contra actelor și faptelor care generează pierderi, risipă, fraude ori abuzuri; asigură respectarea legii, a regulamentelor și deciziilor conducerii; asigură dezvoltarea și întreținerea unor sisteme de colectare, stocare, prelucrare, actualizare și difuzare a datelor și informațiilor financiare și de conducere precum și a unor sisteme și proceduri de informare publică prin rapoarte periodice.

Controlul financiar extern este împărțit în controlul ierarhic și controlul specializat, acesta din urmă fiind exercitat de organele de specialitate.

O altă structură a activității de control se poate realiza având în vedere momentul efectuării sale. Aceasta cuprinde controlul preventiv sau anticipat, care este cea mai importantă formă premergătoare tuturor actelor și operațiunilor economico-financiare.

Scopul acestuia este de a preîntâmpina orice abatere de la direcția dorită. Mai cuprinde controlul operativ-curent sau concomitent, desfășurat în același timp cu derularea operațiunilor care necesită mijloace materiale și bănești. Se exercită inopinat și direct asupra actelelor și faptelor ce țin în general de disciplina economică-financiară.

Ultima formă de control a acestei structuri este controlul postoperativ sau ulterior, ce are loc după înfăptuirea actelor și operațiunilor economice, financiare și sociale, el exercitându-se temeinic, cu minuțiozitate. Acest control servește ca bază de decizii viitoare în activitate, contribuind la mobilizarea de noi resurse dar și la sancționarea abaterilor și risipei din gestionarea fondurilor și resurselor existente.

Pentru o vedere clară a activității de control și a organelor care au atribuții în acest sens, voi aborda în continuare fiecare formă de control.

Controlul financiar intern

Controlul intern la insituțiile publice cu privire la utilizarea fondurilor publice și administrarea patrimoniului public își are temeiul în O.G. privind controlul intern și controlul financiar preventiv, nr. 119 din 31 august 1999. Conducătorii instituțiilor publice trebuie să asigure elaborarea, aprobarea, aplicarea și perfecționarea structurilor organizatorice, reglementărilor metodologice, procedurilor și criteriilor de evaluare, pentru a satisface cerințele generale și specifice de control intern.

Pornind de la obiectivele generale ale controlului intern amintite mai sus, O.G. nr. 119 din 1999 republicată, stabilește la art. 4 cerințele generale și specifice de control intern.

Ca cerințe generale menționez:

asigurarea îndeplinirii obiectivelor generale prin evaluarea sistematică și menținerea la un nivel considerat acceptabil a riscurilor asociate structurilor, programelor, proiectelor sau operațiunilor;

asigurarea unei atitudini cooperante a personalului de conducere și de execuție, acesta având obligația să răspundă în orice moment solicitărilor conducerii și să sprijine efectiv controlul intern;

asigurarea integrității și competenței personalului de conducere și de execuție, a cunoașterii și înțelegerii de către acesta a importanței și rolului controlului intern;

stabilirea obiectivelor specifice ale controlului intern, astfel încât acestea să fie adecvate, cuprinzătoare, rezonabile și integrate misiunii instituției și obiectivelor de ansamblu ale acesteia;

supravegherea continuă de către personalul de conducere a tuturor activităților și îndeplinirea de către personalul de conducere a obligației de a acționa corectiv, prompt și responsabil ori de câte ori se constată încălcări ale legalității și regularității în efectuarea unor operațiuni sau în realizarea unor activități în mod neeconomic, ineficace sau ineficient.

O.G. nr. 119 din 1999 stabilește ca cerințe specifice următoarele:

reflectarea în documente scrise a organizării controlului intern, a tuturor operațiunilor instituției și a tuturor evenimentelor semnificative, precum și înregistrarea și păstrarea în mod adecvat a documentelor, astfel încât acestea să fie disponibile cu promptitudine, pentru a fi examinate de către cei în drept;

înregistrarea de îndată și în mod corect a tuturor operațiunilor și evenimentelor semnificative;

asigurarea aprobării și efectuării operațiunilor exclusiv de către persoane special împuternicite în acest sens;

separarea atribuțiilor privind efectuarea de operațiuni între persoane, astfel încât atribuțiile de aprobare, control și înregistrare să fie, într-o măsură adecvată, încredințate unor persoane diferite;

asigurarea unei conduceri competente la toate nivelurile;

accesarea resurselor și documentelor numai de către persoane îndreptățite și responsabile în legătură cu utilizarea și păstrarea lor.

Controlul financiar preventiv poate fi de forma controlului financiar propriu și respectiv delegat, atunci când este înfăptuit de controlorii delegați ai Ministerului de Finanțe Publice.

Controlul financiar preventiv propriu

Se certifică prin viza cu această mențiune, ca atribut al conducătorului compartimentului financiar-contabil, în speță contabilul-șef. În funcție de volumul și complexitatea activității din instituția publică și cu aprobarea expresă a ordonatorului de credite, pot fi împuternicite cu exercitarea acestui tip de control și alte persoane, în condiții și limite precis formulate și menținute.

Scopul acestui tip de control este de a preîntâmpina cheltuielile neeconomicoase și a imobilizărilor de fonduri bănești.

Sfera sa de cuprindere include încheierea și executarea contractelor economice, plățile de salarii și a drepturilor asimilate, constituirea fondurilor prevăzute de lege, cererile de credite, lucrările de investiții, casarea bunurilor.

Controlul financiar preventiv propriu se organizează și se exercită la toate unitățile publice și asupra tuturor operațiunilor financiare, asupra fondurilor publice și a patrimoniului public.

Ministerul Economiei și Finanțelor organizează controlul financiar propriu pentru proiectele acelor operațiuni legate de bugetul trezoreriei statului, dinamica datoriei publice și altele.

Mai trebuie precizat că persoanele în drept să exercite controlul financiar preventiv propriu, răspund solidar pentru legalitatea, regularitatea și încadrarea în limitele angajamentelor bugetare stabilite. O.G. nr. 119 din 1999 stabilește imperativ o serie de incompatibilități pentru persoanele care exercită controlul financiar preventiv propriu.

Aceste persoane nu trebuie să fie implicate prin sarcinile de serviciu în efectuarea operațiunii supusă controlului și nu poate deține funcția de ordonator de credite concomitent cu funcția de contabil-șef.

Controlul financiar preventiv delegat

Se certifică cu viza cu această mențiune, care se acordă numai după ce există viza prealabilă de control financiar preventiv propriu.

Acesta este un control specific pe care îl exercită Ministerul de Finanțe prin conducătorii delegați, care sunt numiți pentru fiecare instituție publică în care se exercită funcția de ordonator principal de credite al bugetului de stat sau al bugetului asigurărilor sociale de stat, precum și al bugetului oricărui fond special la Fondul Național și la agențiile de implementare a fondurilor comunitare, dar și la alte entități publice cu risc ridicat.

Numărul controlorilor delegați variază în funcție de volumul și complexitatea activităților din instituția vizată. Numirea controlorilor delegați se face prin ordin al ministerului finanțelor.

Prin normele metodologice aprobate de Ministerul Economiei și Finanțelor, se stabilesc tipurile de operațiuni ale ordonatorilor principali de credite ale căror proiecte se supun controlului financiar preventiv delegat, limitele valorilor peste care se efectuează controlul financiar preventiv delegat pe tipuri de operațiuni, documentele justificative care trebuie să însoțească diferitele tipuri de operațiuni și modul în care trebuie efectuat controlul financiar preventiv delegat pentru fiecare tip de operațiune.

Pentru operațiunile care nu se supun controlului financiar preventiv delegat, în condițiile O.G. nr. 119 din 1999, ordonatorii principali de credite de la instituțiile publice pot dispune, pe propria răspundere, efectuarea operațiunii pentru care s-a refuzat viza de control financiar preventiv propriu, numai dacă prin aceasta nu se depășește angajamentul bugetar aprobat.

În calitatea sa de autoritate a administrației publice centrale se specialitate care are responsabilitatea îndrumării metodologice, coordonării și supravegherii bunei gestionări și utilizări a resurselor financiare publice și a administrării patrimoniului public, Ministerul Economiei și Finanțelor efectuează inspecții ori de câte ori există indicații ale unor abateri de la legalitatea sau regularitatea efectuării unor operațiuni.

Ministerul Economiei și Finanțelor efectuează inspecții în toate cazurile în care este sesizat de către un contabil-șef în legătură cu efectuarea de operațiuni pe propria răspundere a ordonatorilor de credite, fară viză de control financiar preventiv.

Controlorii delegați au statutul de funcționari publici pentru care legea stabilește o serie de incompatibilități și anume: controlorii delegați nu pot fi soți, rude sau afini până în gradul al patrulea inclusiv, cu ordonatorii de credite pe lângă care sunt numiți, acestora le sunt interzise exercitarea direct sau prin persoane intermediare, a activităților de comerț, precum și participarea la administrarea sau conducerea unor societăți comerciale sau civile.

Funcția de controlor delegat este incompatibilă cu orice altă funcție publică sau privată cu excepția funcțiilor didactice din învățământul superior. De asemenea se interzice controlorilor delegați să facă parte din partide politice sau să desfășoare activități publice cu caracter politic.

Auditul public intern

Cea de-a treia formă a controlului intern este auditul public intern. Supravegherea controlului intern este supusă auditului public intern, activitate organizată independent în structura unei instituții publice în directa subordonare a conducătorului acesteia.

Această formă de control constă in efectuarea de verificări, inspecții și analize ale sistemului propriu de control intern, în scopul evaluării obiective a măsurii în care acesta asigură îndeplinirea obiectivelor instituției publice și utilizarea resurselor în mod economic, eficace și eficient.

Se vor raporta conducerii, constatările făcute, slăbiciunile identificate și măsurile propuse de corectare a deficiențelor și de ameliorare a performanțelor sistemului de control intern.

Legea nr. 672 din 2002 definește auditul public intern ca fiind activitatea funcțională, independentă și obiectivă, care dă asigurări și consiliere conducerii pentru buna administrare a veniturilor și cheltuielilor publice, perfecționând activitățile instituției publice.

Auditul intern ajută instituția publică să își îmbunătățească eficiența și eficacitatea sistemului de conducere pe gestiunea riscului, a controlului și a produselor de administrare.

Printre obiectivele auditului public intern se numără și asigurarea obiectivă și consilierea, destinate să îmbunătățească sistemele și activitățile entității publice, sprijinirea îndeplinirii obiectivelor printr-o abordare sistematică și metodică prin care se evaluează și se îmbunătățește eficacitatea sistemului de conducere.

Sfera auditului public intern cuprinde atât activitățile financiare desfășurate de entitatea publică din momentul constituirii angajamentelor până la utilizarea fondurilor dar și constituirea veniturilor publice și administrarea patrimoniului public.

Tot în sfera sa este înscris și vânzarea, gajarea, concesionarea sau închirierea de bunuri din domeniul public sau privat al statului ori al unităților administrativ-teritoriale.

Compartimentul de audit public intern se subordonează direct conducătorului instituției publice și prin atribuțiile sale, nu trebuie să fie implicat în elaborarea procedurilor de control intern sau în desfășurarea activităților supuse auditului public intern.

Activitatea de audit intern din instituțiile publice este îndrumată de Ministerul Economiei și Finanțelor care organizează și activități de instruire și de perfecționare a auditorilor interni.

Tot un control intern este considerat și controlul administrativ financiar exercitat de Guvern cu ocazia discutării proiectului de buget pentru anul următor și odată cu discutarea și analiza conturilor generale anuale de execuție a bugetului de stat, a bugetului asigurărilor sociale sau a bugetelor locale pentru anul expirat.

În cadrul Guvernului există o ierarhizare a responsabilităților de control. Există așadar, Primul-ministru care exercită control prin Departamentul de Control Economico-Financiar. Acest Departament asigură controlul financiar preventiv asupra eficienței și legalității cheltuielilor din bugetul de stat a organelor centrale, prefecturilor și Municipiului București, verifică executarea Bugetului Public Național și a balanței de plăți externe, verifică legalitatea bilanțurilor contabile ale organelor centrale ale administrației de stat, prezentând lunar primului ministru concluziile și rapoartele din controalele sale.

În enumerare degresivă urmează Ministerul Economiei și Finanțelor prin Direcția Generală a Controlului Financiar de Stat, prin Direcțiile Județene și a Municipiului București, prin organe anume abilitate din ministere, regii autonome și societăți pe acțiuni cu capital majoritar de stat, instituții publice, bănci și comisii de cenzori.

Urmează Garda Financiară, corp militarizat de control financiar specializat al statului, cu toate prerogativele necesare activității de poliție economică.

Scopul acestui control este de a împiedica evaziunea fiscală, infracțiune reglementată de Legea nr. 241 din 2005.

Tot în cadrul instituțiilor specializate cu competențe de control administrativ-financiar se înscrie și Banca Națională a României, unic organ de emisiune monetară.

Aceasta stabilește și conduce politica monetară și de credit în cadrul politicii economice și financiare a statului și pentru menținerea stabilității monedei naționale.

De asemenea, ține evidențele contului general al trezoreriei statului, răspunde de elaborarea balanței de plăți externe, deci stabilește și conduce politica valutară a țării.

Controlul financiar extern

Controlul financiar extern cuprinde două forme de exercitare și anume: controlul financiar ierarhic și controlul financiar specializat.

Controlul financiar ierarhic

Se exercită în cadrul raporturilor juridice de subordonare ierarhică, raporturi în care subiectele de drept se află în cadrul unei ierarhii administrative, subiectul de drept activ fiind titularul unei competențe pe care o exercită ca autoritate ierarhic superioară față de alt subiect participant.

Subordonarea ierarhică permite subiectului care are autoritate ierarhică superioară să exercite competența de a conduce, îndruma și controla activitatea subiectelor de drept subordonate.

Exercitarea acestei competențe asigură funcționalitatea și unitatea sistemului în acțiunile de organizare a executării în concret a legii, inclusiv în domeniul financiar.

Așadar, spre deosebire de controlul financiar intern, care se efectuează din interiorul aceleiași instituții administrative, controlul financiar ierarhic se exercită de o instituție ierarhic superioară asupra activității unei instituții subordonate.

În conținut, controlul financiar ierarhic este similar cu controlul financiar intern, ambele urmărind verificarea activității instituțiilor și luarea măsurilor juridice necesare pentru înlăturarea și prevenirea deficiențelor.

Deosebirea dintre cele două forme de control constă însă, în faptul că subiectele controlului financiar ierarhic sunt subiecte de drept distincte aflate pe poziții diferite în cadrul raportului juridic.

Pentru exercitarea controlului financiar ierarhic nu sunt necesare dispoziții exprese ale legii care să autorizeze organul controlului să intervină în activitatea de control.

Acest control se poate desfășura din oficiu sau pe baza unei reclamații sau sesizări. Indiferent de modalitatea declanșării sale, controlul financiar ierarhic, ca parte a activității de conducere, va putea viza atât legalitatea cât și oportunitatea activității instituțiilor controlate, efectuându-se asupra actelor juridice și a operațiunilor materiale și administrative pe care le fac instituțiile sau funcționarii lor.

Controlul financiar ierarhic este modalitatea prin care este pusă în acțiune autoritatea ierarhică pe care o au organele superioare față de cele subordonate.

Controlul financiar specializat

Controlul financiar specializat presupune activitatea organelor și instituțiilor înființate și învestite cu atribuții în acest scop. Controlul financiar al statului este exercitat prin aparatul specializat al Ministerului de Finanțe, Garda Financiară și Curtea de Conturi.

Prin aparat specializat al Ministerului de Finanțe se ințelege, Direcția Generală a Controlului Financiar de Stat care efecuează un control financiar ulterior pe baza datelor consemnate în documente și în evidențele contabile referitoare la fenomene economico-financiare și bugetare din perioada anterioară.

Aceasta desfășoară control o singură dată pe an și poate dura cel puțin 3 luni de zile. Cu ocazia controlului, organul de control poate dispune printre altele, luarea de măsuri în vederea înlăturării și prevenirii neregulilor constatate, corectarea și completarea bilanțurilor contabile care au fost întocmite eronat, vărsarea la buget a impozitelor și a altor venituri constatate ca fiind datorate statului și suspendarea aplicării măsurilor care contravin legislației financiar-contabile și fiscale.

Un alt control efectuat de Ministerul Economiei și Finanțelor prin organele sale specializate este Inspecția Fiscală efectuată de Agenția Națională de Administrare Fiscală care are ca obiect verificarea bazelor de impunere, a legalității și conformității declarațiilor fiscale, a corectitudinii și exactității îndeplinirii obligațiilor de către contribuabili. Inspecția fiscală se exercită asupra tuturor persoanelor indiferent de forma lor de organizare, persoane care au obligații de stabilire, reținere și plată a impozitelor, taxelor și a altor sume datorate bugetului public.

Inspecția fiscală se realizează în două forme: inspecția fiscală generală, care vizează toate obligațiile contribuabilului și inspecția fiscală parțială care vizează una sau mai multe obligații ale contribuabilului.

Ca procedură de inspecție fiscală se poate exercita control prin sondaj, atunci când se face o verificare selectivă a documentelor și operațiunilor semnificative, control inopinat ce constă într-o verificare faptică și documentară, în principal ca urmare a unei sesizări și control încrucișat care se efectuează asupra documentelor și operațiunilor impozabile ale contribuabilului în corelație cu cele deținute de alte persoane.

Așadar, funcția de control urmărește modul de implementare a hotărării de guvern și are menirea de a apăra integritatea proprietății publice, depistând din timp cheltuielile neraționale de resurse bănești și materiale din patrimoniul public.

Prin faptul că urmărește realizarea indicatorilor cantitativi și calitativi din programele de producție și financiare, asigură totodată și echilibrarea ramurilor economice naționale precum și a diferitelor zone administrativ-teritoriale.

4.4 Funcția de reglare

Într-o nouă opinie față de doctrină se remarcă existența celei de-a treia funcții a finanțelor publice respectiv funcția de reglare sau stabilizare.

În viziunea acestor doctrine, această funcție are ca scop contracararea unor fenomene cu caracter destabilizator cum ar fi recesiunea, criza, șomajul, fenomene care perturbă procesele economice și sociale, respectiv stimularea evoluției pozitive a acestor procese.

Susținând amploarea intervenționismului statal din perioada contemporană, teoriile moderne ale finanțelor publice susțin că întreaga activitate social-economică se desfășoară după reguli și norme impuse prin rolul reglator al puterii executive în coordonarea politicilor sectoriale și prin aplicarea măsurilor de politică macroeconomică realizate prin rolul stabilizator al Guvernului.

Legea nr. 500 din 2002 la capitolul 2, secțiunea 2, art. 18 stabilește competența și activitatea Guvernului în acest sens. Spre deosebire de literatura noastră, majoritatea autorilor străini contemporani reflectă, în opiniile lor, o altă concepție asupra dreptului financiar, recunoscând explicit sau implicit conturarea dreptului fiscal ca un domeniu care se bucură de o relativă autonomie.

Față de definițiile tradiționale, comune și dreptului nostru, dreptul fiscal nu constituie doar reglementarea relațiilor sociale prin care statul își procură resursele necesare acoperirii cheltuielilor publice, fiscalitatea fiind în prezent și un mijloc de intervenție și de reglare a economiei, un mijloc de redistribuire a bogăției.

Bugetul este, un factor reglator, prin intermediul lui, statul putând stabili un echilibru între nevoile colective și mijloacele cu care ele se pot acoperi. De aceea, un buget bine alcătuit dă posibilitatea, la nivel macroeconomic, Parlamentului și Guvernului să realizeze o imagine de ansamblu, aproape exactă, asupra raportului dintre valoare bunurilor materiale și imateriale create într-o economie financiară și eforturile făcute pentru realizarea lor.

Politica de intervenție bugetară se stabilește pentru diferite orizonturi temporale, pe termen lung, mediu și scurt și conjuncturale. Pe termen lung, se introduc modificări în sfera producției, a cheltuielilor, în repartiția veniturilor.

Politicile bugetare pe perioade mai reduse sunt menite să intervină în mecanismele pieței și restabilirea echilibrului economic, fiind considerate politici conjuncturale.

Politica conjuncturală, obișnuit folosită, își are originea în abordarea de tip Keynesian a economiei de piață, potrivit căreia există o mare autonomie de decizie a consumatorilor și producătorilor, ceea ce determină variația activității economice.

Capitolul 5

Activitatea financiară a statului

Economia de piață este un mecanism complex de organizare și funcționare față de care statul nu rămâne indiferent, ci este efectiv implicat atât direct cât și indirect. Mai întâi statul prin prerogativele sale asigură cadrul juridic- legislativ pentru desfășurarea activității economice și condițiile de exercitare a liberei inițiativei de către agenții economici.

În anumite situații, statul ia măsuri pentru a susține economia în ansamblul sau numai unele zone și domenii, acordă subvenții, mediază în conflictele de muncă etc.. Procedeele sau mijloacele prin care statul și alte colectivități publice își procură mijloacele bănești necesare, se realizează practic în urma și pe baza reglementărilor lor, prin norme juridice referitoare la impozite și la modul de percepere al lor, la cheltuielile publice și la modul de efectuare a lor la bugetul de stat.

Oricât de acută ar fi trebuința fondurilor bănești necesare pentru funcționarea organelor de stat, care la rândul lor îndeplinesc și satisfac trebuințele publice, statul trebuie să instituie o reglementare juridică de specialitate financiară. Implicarea statului în activitatea economico-financiară se realizează și prin alte moduri.

De exemplu în toate țările există un număr de firme aparținând administrației de stat, centrale sau locale, care produc bunuri și servicii și funcționează încadrându-se în economia de piață. Statul plătește numeroase salarii personalului care lucrează în administrație, încasează impozite care în unele țări reprezintă ponderi importante din produsul național, finanțează investiții, acordă ajutoare, este un mare consumator de bunuri și servicii pentru administrație și armată.

Pornind de la această implicare a statului s-a format în timp opinia potrivit căreia guvernul este responsabil pentru creșterea sau scăderea prețurilor, pentru încetarea activității unor societăți sau pentru tot ceea ce nu merge așa cum ar trebui în economie sau chiar în viața socială.

De aceea el trebuie să se implice prin noi măsuri de înlăturare a acestor rele care i se impută. Implicarea statului în economie este, efectiv limitată datorită faptului că:

aceasta este întotdeauna rezultatul unui anumit raport de interese, foarte fragil, între cei pro și contra unei anumite implicări. Modificarea marjei de implicare într-o direcție poate avea loc numai în limitele permise de realizarea unui raport de interese favorabil schimbării, altfel aceasta ar fi respinsă;

economia în ansamblul său este o realitate formată prin acțiunea concomitentă a tuturor agenților economici, cărora statul nu le poate dicta ce să facă, libertatea lor, hotărâtă în mod democratic, rămânând sacră și inviolabilă;

organele administrației de stat, centrale și locale, deși sunt numeroase, fiecare poate să acționeza cât îi permite autonomia sa, ceea ce determină o limitare generală a implicării statului în economie.

Cea mai amplă implicare a statului în economia de piață, se realizează prin resursele sale financiare și are loc în dublu sens, când se formează aceste resurse prin preluarea unei părți, mai mari sau mai mici, din veniturile agenților economici și când sunt cheltuite pentru stabilirea obiectivelor urmărite.

Resursele financiare și cheltuielile statului se concentrează în bugetul central, elaborat de puterea executivă (guvernul) și bugetele locale, elaborate de administrațiile locale.

Bugetul este format din două părți, venituri și cheltuieli, fiecare dintre acestea fiind detaliate pe capitole, adică pe surse de venituri și obiective de cheltuieli. Bugetul se stabilește anticipat pe un an, care poate să coincidă sau nu cu cel calendaristic, iar veniturile și cheltuielile sale sunt în funcție de evoluția pe care se estimează că o va avea economia.

Principalele capitole la venituri sunt: impozite și taxe pe venituri industriale, agricole, comerciale, bancare etc., cotizații pentru asigurările sociale și venituri de la întreprinderile de stat, iar la cheltuieli sunt: funcționarea administrației publice, apărare, învățământ, asigurări și asistență socială, locuințe și afaceri economice.

Atât în elaborarea cât și în execuția bugetului, se urmărește echilibrarea veniturilor cu cheltuielile. În cazul în care, totalul cheltuielilor depășește veniturile, bugetul este deficitar.

Pentru a susține totuși cheltuielile fără acoperire în venituri, statul recurge fie la împrumuturi, interne și/sau externe, fie la emisiune de bani fără acoperire în bunuri și servicii, fie la amândouă soluțiile.

Împrumuturile făcute pentru a acoperirea deficitului bugetar reprezintă datoria publică. Când deficitul se manifestă pe termen scurt, poate avea asupra economiei, anumite efecte stimulative, dar dacă se perpetuează în timp îndelungat are efecte negative sigure.

În cazul în care veniturile depășesc cheltuielile, bugetul este excedentar. Peste un anumit nivel, considerat minim, excedentul bugetar are efecte negative asupra economiei întrucât lasă nefolosite, sau amână folosirea pentru mai târziu a unor resurse financiare importante care ar putea contribui la sporirea producției de bunuri și servicii.

Cerințele economice și sociale tot mai numeroase cărora statul trebuie să le facă față, au determinat o tendință de creștere a resurselor financiare mobilizate și folosite prin buget. Acest fapt pune în centru ideea creșterii impozitelor, ca principală sursă a creșterii veniturilor bugetare.

Impozitele mai mari duc însă la diminuarea resurselor agenților economici, diminuare care se reflectă în scăderea fondurilor pentru consumul personal, scăderea investițiilor ce ar duce la dezvoltarea activității lor și la crearea de noi locuri de muncă.

Dacă impozitele s-ar diminua, ar fi imposibilă realizarea unor programe economice și sociale guvernamentale, ceea ce ar atrage numeroase alte nemulțumiri.

Incidența impozitelor asupra economiei conduce la concluzia că sistemul de percepere a lor, trebuie astfel conceput încât să se realizeze un echilibru între necesitatea agenților economici și posibilitatea realizării programelor guvernamentale.

5.1 Aparatul financiar

Deși această definire nu este consacrată de lege, în practică și chiar în literatura de specialitate este folosită tot mai frecvent, lăsând să se înțeleagă într-un prim sens – lato senso – totalitatea organelor statului care constituie în mod direct sau acelea care doar înlesnesc înfăptuirea activității financiare a statului. În sens restrâns – stricto senso – sunt desemnate doar organele de specialitate ale statului, cu atribuții în domeniul financiar.

Dacă se acceptă că prin “aparat financiar” se înțelege întregul sistem de organe care înlesnește înfăptuirea relațiilor financiare și prin care se aplică politica financiară a statului, adică sensul cel mai larg al conceptului, ar însemna să fie cuprinse atât organele de strictă specialitate ale statului în domeniul financiar, cât și alte organe care sunt implicate mai mult sau mai puțin în domeniul de acțiune a finanțelor publice.

De aceea se disting două grupe de organe și anume: organe ale statului cu competență generală, care au importante atribuții și în domeniul finanțelor publice și organe ale statului cu competență specială, care au atribuții, exclusiv în domeniul finanțelor publice.

Din prima categorie fac parte Parlamentul României, cu cele două camere ale sale, Președenția României, Guvernul României, Consiliile locale, Delegația permanentă și Serviciile publice locale (comunale, orășenești și județene), Ministerele, celelalte organe locale centrale și locale ale administrației de stat precum și instituțiile publice de subordonare centrală sau locală.

Din cea de-a doua categorie de organe de specialitate ale statului fac parte:

organele centrale de specialitate – Ministerul Economiei și Finanțelor, în anumite perioade de maximă importanță pentru națiune reorganizat ca Ministerul Economiei și Finanțelor, Curtea de Conturi, Corpul de Control economico-financiar al Primului-ministru și Garda Financiară;

organe teritoriale de specialitate – Direcțiile generale ale finanțelor publice județene și a Municipiului București, având în subordine Administrațiile financiare municipale și ale sectoarelor capitalei, circumscripțiile financiare orășenești, care îndeplinesc atribuțiuni mai ales cu privire la elaborarea și execuția bugetelor unităților administrativ teritoriale pentru care funcționează, percepțiile rurale la nivel de comune, precum și secțiile din teritoriu ale Gărzii Financiare.

Alături de acestea putem așeza și direcțiile și serviciile financiar-contabile din ministere si din alte organe de stat centrale și locale, ca și din instituțiile publice care întocmesc bugetele de venituri și cheltuieli ale fiecăruia dintre organele și instituțiile în structura cărora funcționează.

Ele efectuează operațiunile financiare specifice realizării veniturilor și efectuării cheltuielilor programate anual și de asemenea întocmesc evidența contabilă legal necesară. Controlul asupra acestor activități se poate face, așa cum este reglementat prin acte normative speciale, și de către Curtea de Conturi a României, Corpul de Control economico-financiar al Primului-ministru ca și de Garda Financiară.

Organele și instituțiile publice cu competență fianciară sunt în același timp și componente ale sistemului administrației publice, având trăsăturile structurilor administrative definite în doctrina dreptului adminstrativ.

Organele statului care fac parte din aparatul financiar au ca principale sarcini administrarea finanțelor publice, realizarea și menținerea echilibrului financiar, monetar și valutar al țării, asigurarea eficienței economiei naționale.

Pe lângă aceste sarcini cu caracter general menționăm și o parte din atribuțiile de strictă specialitate cum ar fi: efectuarea de studii, analize, prognoze referitoare la activitatea financiară, monetară și fiscală; constituirea și repartizarea resurselor bănești necesare economiei naționale și satisfacerii cerințelor sociale și culturale; realizarea integrală a drepturilor patrimoniale ale statului; apărarea integrității fondurilor private; avizarea proiectelor de acte normative referitoare la circulația monetară și emisiunea bănească; emiterea, vânzarea și punerea în circulație a timbrelor fiscale; stabilirea clasificației bugetare a veniturilor și cheltuielilor publice; întocmirea lucrărilor pregătitoare elaborării proiectului bugetului public național; organizarea și urmărirea încasării veniturilor și efectuării cheltuielilor bugetare; controlul financiar.

Un organism cu competență generală în domeniul finanțelor publice este Guvernul României, cel care, în temeiul art. 102 din Constituție, “potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne și externe a țării și exercită conducerea generală a administrației publice”.

Guvernul României inițiază proiectele principalelor acte normative din domeniul finanțelor publice, și adoptă, în virtutea delegării legislative, acte de forță juridică a legii în această materie sau emite hotărâri, conform art. 108 alin. (2) din Constituție, pentru organizarea executării legilor financiare.

Curtea de Conturi, ca autoritate administrativă autonomă, exercită controlul asupra modului de formare, de administrare și de întrebuințare a resurselor financiare ale statului și ale sectorului public.

Litigiile rezultate din activitatea sa sunt soluționate, în condițiile legii organice, de instanțele judecătorești specializate – art. 140 alin (1) din Constituție.

Instituția de maximă importanță, cu rol de sinteză în desfășurarea activității structurilor economice, financiare și fiscale din România este Ministerul Economiei și Finanțelor.

Acesta funcționează în baza Legii nr. 90 din 2001, cu modificările și completările ulterioare, a Legii nr. 500 din 2002 cu modificările ulterioare și a H.G. nr. 208 din 2005, aplicând strategia și programul de guvernare în domeniul finanțelor publice.

Rolul Ministerului Economiei și Finanțelor este acela de constituire și gestionare generală a resurselor financiare publice printr-un sistem complex de bugete.

Această activitate se desfășoară conform legii, cu asigurarea echilibrului bugetar și aplicarea politicii financiare a statului. La baza elaborării și execuției acestor bugete stau principiile universalității, publicității, unității, anualității, specializării bugetare și unității monetare.

Structura organizatorică a Ministerului Economiei și Finanțelor este prevăzută în H.G. nr. 208 din 2005. Conducerea Ministerului Economiei și Finanțelor se exercită de către ministrul economiei și finanțelor, membru al Guvernului, numit după criterii politice, care, în exercitarea atribuțiilor sale emite ordine și instrucțiuni.

Stabilitatea funcționării minsterului, continuitatea conducerii și realizarea legăturilor funcționale între structurile ministerului este realizată de către secretarul general al ministerului.

Aceasta este funcționar public de carieră, numit prin concurs sau prin examen, pe criterii de profesionalism.

Secretarul general al ministerului este subordonat direct ministrului economiei și finanțelor.

Ministrul economiei și finanțelor conduce întreaga activitate a ministerului și îl reprezintă în relațiile cu terții, persoane fizice și juridice din țară și din strainătate.

Prin atribuțiile încredințate și prin structura sa, Ministerul Economiei și Finanțelor îndeplinește, potrivit H.G. nr. 208 din 2005 printre altele, următoarele funcții:

de strategie, prin care se asigură elaborarea strategiei de punere în aplicare a Programului de guvernare în domeniul finanțelor publice;

de reglementare și sinteză, prin care se asigură elaborarea cadrului normativ și instituțional necesar pentru realizarea obiectivelor strategice în domeniul său de activitate;

de elaborare și implementare a politicii bugetare și a politicii fiscale a Guvernului;

de corelare a politicii fiscale și bugetare cu celelalte politici economico-sociale;

de administrare a veniturilor statului, prin care se asigură administrarea impozitelor, taxelor, contribuțiilor sociale și a altor venituri bugetare potrivit legii, prin intermediul procedurilor de gestiune, colectare, control fiscal, soluționare a contestațiilor și de dezvoltare a unor relații de parteneriat cu contribuabilii, inclusiv prin acordarea de servicii de asistență, conform competențelor;

de exercitare a controlului financiar public intern;

de reprezentare, prin care se asigură, în numele statului român și al Guvernului României, reprezentarea pe plan intern și extern în domeniul său de activitate;

de autoritate de stat, prin care se asigură exercitarea controlului aplicării unitare și respectării reglementărilor legale în domeniul său de activitate în subordinea sau sub autoritatea sa.

Ministerul Economiei și Finanțelor urmărește, pe termen mediu, îndeplinirea măsurilor necesare în vederea realizării cerințelor de aderare la Uniunea Europeană în domeniul său de activitate.

Agenția Națională de Administrare Fiscală îndeplinește toate atribuțiile și are toate competențele conferite prin legi sau prin alte acte normative în vigoare în activitatea de administrare a veniturilor bugetare pentru care este competentă.

În exercitarea atribuțiilor sale Agenția Națională de Administrare Fiscală colaborează cu ministerele și autoritățile administrației publice centrale, autoritățile administrației publice locale, cu alte instituții publice, precum și cu persoane juridice și fizice si alte entitați.

În scopul îndeplinirii atribuțiilor sale Agenția Națională de Administrare Fiscală are drept să solicite informații de la celelalte autorități ale administrației publice centrale si locale, alte instituții și autorități publice, de la societăți financiar-bancare și de la alte persoane, în condițiile legii.

Dintre structurile administrației publice locale cu atribuții pe linia finanțelor publice, amintim consiliile județene, municipale, orășenești și comunale, ca organe deliberative iar președinții consiliilor județene și primării ca organe executive.

Pentru derularea operațiunilor financiare, aceste organisme au constituite servicii și compartimente de specialitate. Consiliile locale și județene, ca autorități administrative autonome, asigură administrarea finanțelor comunelor, orașelor și județelor, conform principiului autonomiei locale.

O reală autonomie locală nu poate exista fără asigurarea resurselor financiare necesare autorităților și colectivităților locale. Aceasta implică descentralizarea sistemului veniturilor și cheltuielilor publice, prelevarea directă de către autoritățile locale, nu numai a impozitelor și taxelor locale, ci și a unei cote părți din celelalte impozite și taxe stabilite la nivel central.

În virtutea autonomiei locale și a prevederilor legale, autorităților administrației publice locale le sunt recunoscute, printre altele, următoarele competențe și răspunderi în materia finanțelor publice:

elaborarea și aprobarea bugetelor locale la termenele stabilite;

stabilirea, constatarea, controlul, urmărirea și încasarea impozitelor și taxelor locale, precum și a altor venituri ale unităților administrativ-teritoriale prin compartimentele proprii de specialitate, în condițiile legii;

urmărirea execuției bugetelor locale si rectificarea acestora, pe parcursul anului bugetar, în condiții de echilibru bugetar;

asigurarea de împrumuturi pe termen scurt, mediu și lung și urmărirea achitării la scadență a obligațiilor de plată rezultate din acestea;

administrarea resurselor financiare pe parcursul execuției bugetare, în condiții de eficiență;

stabilirea opțiunilor și a priorităților în aprobarea și în efectuarea cheltuielilor publice locale;

elaborarea, aprobarea, modificarea și urmărirea realizării programelor de dezvoltare în perspectivă a unităților administrativ-teritoriale ca bază a gestionării bugetelor locale anuale;

organizarea si urmărirea efectuării controlului financiar de gestiune asupra gestiunilor proprii, gestiunilor instituțiilor și serviciilor publice din subordinea consiliilor locale, consiliilor județene și a Consiliului General al municipiului București.

Ca atribuții în domeniul financiar, primarul si președintele consiliului județean, au competență să întocmească proiectul bugetului propriu al orașului respectiv al județului, să verifice execuția bugetară și să execute funcția de ordonator principal de credite pentru bugetul al cărui proiect îl întocmește.

5.2 Structura finanțelor publice moderne

Urmărind modelul componentelor finanțelor publice moderne din statele cu economie de piață evoluată si cu un regim politic parlamentar democrat, România a introdus prin Legea finanțelor publice nr. 72 din 17.07.1996 noua structură a finanțelor publice.

Această lege a înlocuit vechiul sistem financiar bazat pe conducerea discreționară, planificată a dezvoltării economico-sociale, cu un ansamblu de acte și operațiuni specifice finanțelor publice din statele europene occidentale, după cum urmează:

bugetul public național, cuprinzând bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat și bugetele unităților administrativ-teritoriale;

cheltuielile publice bugetare, clasificarea și obiectul lor, precum și condițiile generale de efectuare a lor;

veniturile bugetare, gruparea lor și principalele condiții de realizare a lor;

împrumuturile de stat interne destinate completării veniturilor bugetului de stat;

finanțele instituțiilor publice, mai ales social-culturale.

Cu privire la apariția bugetului în cadrul finanțelor publice din statele moderne s-a susținut de către doctrină că atât cuvântul ”buget” cât și procedeul financiar al bugetului statului își au originea în Anglia secolului al XIII-lea de unde au fost preluate de către francezi la începutul secolului al XIX-lea.

În economia contemporană bugetul public constituie veriga centrală a sistemului financiar al oricărui stat, fiind expresia unui tip specific de relații financiare – relații bugetare – care se manifestă în procesele formării, repartizării și utilizării unităților sale administrativ-teritoriale.

Dintre toate definițiile și caracterizările pe care le-a primit bugetul de stat, a rămas preferată cea expres consacrată în legea franceză a contabilității publice, conform căreia bugetul statului este act de stabilire și de autorizare a veniturilor și cheltuielilor anuale ale statului.

În literatura noastră juridică, bugetul public național a fost definit ca fiind planul financiar al statului prin care sunt prevăzute veniturile și cheltuielile pentru o perioadă determinată de timp.

În consecință bugetul nu este un act care emană de la un organ al autorității de stat, ci este un ansamblu coerent de indicatori de plan în care sunt înscrise veniturile și cheltuielile statului pentru o perioadă de timp viitoare.

Definiția legală a noțiunii de buget se găsește în art. 2, pct. 6 din Legea nr. 500 din 2002, iar la pct. 7 al aceluiași articol este definită noțiunea de buget general consolidat.

Se poate spune că bugetul public are trei trăsături caracteristice și anume: este act de previziune în sensul că prezintă un tablou de evaluare și comparație a veniturilor publice, adică indică sursele bănești al bugetului; este de asemenea un act de autorizare prin care puterea executivă este împuternicită de puterea legislativă să cheltuiască și să perceapă venituri în acord cu prevederile bugetare și cea de-a treia trăsătură este un act anual, deci limitat în timp la o perioadă potrivită pentru a se efectua programarea și a se urmări execuția bugetară.

Această activitate se desfășoară conform legii, cu asigurarea echilibrului bugetar și aplicarea politicii financiare a statului. În România, stat unitar declarat prin Constituția din 8 decembrie 1991, bugetul public național, conform prevederilor legale în vigoare, se compune din bugetul statului, bugetele locale ale unităților administrativ-teritoriale care beneficiază de personalitate juridică și bugetul asigurărilor sociale de stat, ca buget distinct în bugetul public național.

Însă, potrivit Legii finanțelor publice, resursele financiare publice se constituie și se gestionează printr-un sistem unitar de bugete care cuprinde:

Bugetul de stat, ca act și procedeu de corelare a cheltuielilor publice cu veniturile publice;

Bugetul asigurărilor de stat, care este un buget central specializat pentru acoperirea riscurilor profesionale și sociale la care sunt supuse persoanele participante la procesele de muncă dar și alte persoane;

Bugetele locale care materializează nevoile colectivităților locale, precum și gradul de autonomie ale acestora față de autoritățile centrale. Conform împărțirii administrativ-teritoriale, în statul nostru fiecare comună, oraș, municipiu, sector al capitalei și județ, respectiv municipiul București își întocmește buget propriu;

Bugetul fondurilor speciale care se constituie în afara bugetului public național, au afectație specială și se aprobă prin legea bugetului de stat ca anexă la acest buget;

Bugetul trezoreriei statului se constituie distinct pentru a răspunde nevoilor de finanțare a acestei instituții, fiind știut faptul că trezoreria este casierul statului;

Bugetul instituțiilor publice ce se constituie de asemenea în afara bugetului național și pot fi finanțate integral din resurse proprii, finanțate parțial din resurse proprii și parțial de la bugetul public național sau finanțate integral de la bugetul public național;

Bugetul fondurilor externe contractate de stat ori de autorități ale administrației publice locale sau garantate de acestea;

Bugetul fondurilor externe nerambursabile.

Bugetul de stat rezultă ca punct nodal de intersecție a două direcții de fluxuri financiare, pe de o parte veniturile și pe de altă parte cheltuielile.

Veniturile publice

Veniturile publice se realizează în raport de necesitățile repartiției venitului național, de structura economiei naționale, de gradul de dezvoltare teritorială a țării și de nivelul de dezvoltare al forțelor de producție.

Veniturile la bugetul de stat reprezentate în general prin taxe și impozite sunt venituri curente. Ele se încasează cu regularitate la buget, constituind o sursă curentă a acestuia.

Alături de taxe și impozite, tot ca venituri curente se alătură și veniturile obținute de la întreprinderile și domeniile statului.

Impozitul, ca procedeu financiar principal de formare a veniturilor statale este cunoscut încă din antichitate, evoluând în forme specifice, de-a lungul istoriei.

Astăzi, impozitul este definit ca fiind o contribuție bănească obligatorie și cu titlu nerambursabil datorată, conform legii, bugetului de stat de către persoanele fizice și pesoane juridice pentru veniturile pe care le obțin sau bunurile pe care le posedă.

Impozitul reprezintă o formă de prelevare a unei părți din veniturile sau averea persoanelor fizice sau juridice la dispoziția statului în vederea acoperirii cheltuielilor sale.

Această prelevare se face în mod obligatoriu, cu titlu nerambursabil și fără contraprestație din partea statului. Clasificarea impozitelor este menită să pună în evidență varietatea și particularitățile lor, înfățișându-le pe categorii determinate de mai multe criterii, dintre care pot fi considerate mai importante forma plății și modul de percepere.

În funcție de forma plății, impozitele pecuniare au devenit o regulă, reprezentând astăzi, unica formă de percepere privind practica fiscală.

Din punct de vedere al modului de percepere, impozitele se clasifică în impozite directe, cele care se stabilesc și se plătesc în cadrul unui raport direct între contribuabil și agentul public și impozitele indirecte, cele care se percep cu prilejul vânzării unor bunuri sau prestării unor servicii.

În acest caz, impozitele se calculează și se cuprind, conform unor tarife legal constituite, în prețurile de vânzare sau de prestare a serviciilor.

Cea de-a doua categorie principală de venituri curente, taxele reprezintă plata efectuată de persoane fizice sau juridice pentru serviciile prestate acestora de către instituțiile publice.

Având la bază principiul recompensei speciale, taxele sunt reglementate ca obligații bugetare datorate de persoanele fizice sau juridice reprezentând plata neechivalentă a unor servicii.

O altă categorie de venituri sunt veniturile publice extraordinare la care statul apelează numai în cazuri excepționale și numai în acele situații când mijloacele bănești provenite din resursele curente nu pot acoperi integral cheltuielile bugetare.

Din această categorie fac parte împrumuturile de stat sau datoria publică, suplimentarea masei monetare aflată în circulație sau emisiunea de monedă, emisiunea de titluri de valoare și vânzarea unei părți din rezervele de aur ale statului.

Cheltuielile publice

Cheltuielile publice reprezintă modalitățile de repartizare și utilizare a fondurilor bănești, în vederea satisfacerii trebuințelor generale ale societății prin intermediul funcțiilor statului.

Cheltuielile sunt repartizate de către bugetul de stat în funcție de importanța și urgența lor. În literatura de specialitate cheltuielile publice se grupează după diferite criterii, unele adminstrative, altele economice.

Clasificarea administrativă a cheltuielilor publice are la bază structura organelor și instituțiilor de stat.

Există astfel o clasificare organică, atunci când grupează cheltuielile după instituțiile la care se referă – ministere și alte organe centrale, unități administrativ-teritoriale, alte instituții publice – și după fondurile din care sunt finanțate – bugetul de stat, bugetele anexe sau conturile speciale de trezorerie și o clasificare funcțională, atunci când grupează cheltuielile după profilul activității instituțiilor publice, puterea publică și administrația generală, justiție și poliție, relații internaționale, armată, cultură, învățământ, acțiuni sociale, acțiuni economice.

După criteriul economic, cheltuielile se împart în:

cheltuieli reale în care intră cheltuielile care constituie definitiv venit național, și anume cheltuielile militare, cheltuielile cu întreținerea aparatului administrativ-polițienesc, dobânzile aferente datoriei publice;

cheltuieli economice în care intră cheltuieli care constituie o avansare de venit național și contribuie la creșterea avuției naționale, ca de exemplu cheltuielile pentru construirea de întreprinderi noi, reutilarea celor existente, lucrări de asanări și irigații, construcții de căi ferate, porturi, aerodromuri, drumuri și poduri;

cheltuieli neutre care cuprinde celelalte cheltuieli care n-ar avea nici o influență asupra venitului național.

Prin reglementarea actuală a legii finanțelor publice, cheltuielile și veniturile statului se grupează într-o ordine obligatorie si după criterii unitare, această grupare purtând denumirea de clafisicație bugetară.

Veniturile se grupează în buget pe baza clasificației bugetare pe capitole și subcapitole, iar cheltuielile se grupează pe părți, capitole, subcapitole, titluri, articole precum și alineate, după caz.

Resursele care stau la baza acoperirii nevoilor publice își au originea, în cea mai mare parte, în impozite, taxe și contribuții pe care statul le reglementează și le percepe de la resortisanții săi.

Aceste resurse ordinare ale bugetului public se dovedesc de multe ori insuficiente, manifestându-se decalaje de timp față de momentul efectuării cheltuielilor.

Astfel, statul este nevoit să apelexe la resurse extraordinare, respectiv la împrumuturile publice. Pentru exprimarea proporției cantitative a acestor împrumuturi s-a folosit conceptul de datorie publică, ca indice sintetic de apreciere a totalității obligațiilor interne și externe ale statului, contractate la un moment dat.

Împrumutul public reprezintă o modalitate de anticipare a resurselor viitoare, de mobilizare a unor resurse, care urmează a se recupera din venituri ordinare pe parcursul mai multor ani.

Statul se angajează să restituie la termen atât sumele împrumutate cât și să plătească dobânzile, comisioanele și alte sume cuvenite creditorilor săi. Împrumutul public se deosebește de impozite și taxe întrucât el reprezintă o resursă la care se apelează în mod limitat, deoarece generează cheltuieli suplimentare din partea debitorului – statului.

Recurgerea la împrumutul public, în limite rezonabile, prezintă unele avantaje față de mărirea fiscalității, adică împrumutul nu este prelevat de la aceleași categorii sociale ca și impozitul și este un procedeu care nu se bazează pe constrângere.

Împrumutul public reprezintă o convenție, un contract încheiat între stat în calitate de debitor și o pesoană fizică sau juridică în calitate de creditor, contract ce are caracter legal, rambursabil și oneros.

În funcție de locul unde se află creditorul, împrumutul public poate fi intern și extern.

Împrumutul public intern presupune împrumutul de stat contractat de la cetățenii autohtoni, iar cel extern reprezintă imprumutul de stat contractat de la alte state, de la organizații financiar-bancare internaționale, precum și de la grupuri de bănci din alte state.

Din categoria organizațiilor finanțatoare externe, cu vocație universală, fac parte în principal Fondul Monetar Internațional și Banca Internațională pentru Reconstrucție și Dezvoltare.

Scopurile contractării unor împrumuturi de stat externe sunt cele generale, legate de finanțarea deficitului bugetar, susținerea balantei de plăți, consolidarea rezervei valutare a statului ori pentru finanțarea unor investiții în sectoarele prioritare.

În numele statului român, Ministerul Economiei și Finanțelor este autorizat să acorde garanții de stat pentru împrumuturile externe. Acest minister participă în numele statului în străinătate la tratativele externe privind acordurile bilaterale și multilaterale de promovare și protejare a investițiilor și avizează, în fază de proiect, acordurile, angajamentele, protocoalele sau alte asemenea înțelegeri încheiate cu parteneri străini, precum și proiecte de acte normative care conțin prevederi de ordin financiar-bancar, încheiete de instituții publice.

Împrumutul public este considerat din punct de vedere al naturii sale juridice, act de suveranitate sau act legislativ, datorită faptului că este necesară o autorizare prealabilă a puterii legislative a țării, guvernului rămânându-i sarcina de a desfășura operațiunile prealabile și obligația de a conduce acțiunile pe care le presupune acest împrumut.

În componența bugetului public național, pe lângă bugetul de stat, Constituția României la art. 138, alin.1 stipulează și bugetul asigurărilor sociale de stat.

Asigurările sociale de stat reprezintă o componentă aparte a relațiilor financiare, un procedeu financiar de constituire a unor fonduri bănești din care să se acorde ajutoare și îndemnizații persoanelor care nu-și pot desfășura activitatea salarială din anumite motive cum ar fi accidente, îmbolnăviri și alte cauze asemănătoare.

Principala sursă de constituire a fondurilor bănești necesare pentru acoperirea cheltuielilor asigurărilor sociale o reprezintă contribuția pe care sunt obligate să o plătească toate categoriile de persoane fizice și juridice a căror salariați sunt cuprinși în aceste asigurări.

Contribuția pentru asigurările sociale de stat se calculează în cotă procentuală asupra fondului total de salarii al fiecărei unități plătitoare. Pornind de la prevederile Legii finanțele publice, în ceea ce privește procedura bugetară pe care o urmează bugetul de stat cu unele excepții care țin de specificul formării și utilizării fondurilor bănești pe care le presupune acest buget.

În statele contemporane, în conformitate cu principiile moderne ale organizării bugetare, se recunoaște individualitatea bugetelor unităților administrativ-teritoriale.

Un pas important în acest sens, realizat de statul nostru, a fost adoptarea Legii nr. 273 din 2006 privind finanțele publice locale.

În prezent prin Legea nr. 273 din 2006 privind finanțele publice locale, se stabilesc normele privind formarea, administrarea, utilizarea și controlul resurselor financiare ale unităților administrativ-teritoriale, ale instituțiilor și serviciilor publice de interes local.

Potrivit legii, resursele financiare locale sunt constituite din impozite, taxe și alte venituri fiscale, nefiscale, venituri din capital, cote și sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, cote adiționale la unele venituri ale bugetului de stat și ale bugetelor locale, transferuri cu destinație specială de la bugetul de stat și venituri cu destinație specială.

Autonomia locală permite ca fundamentarea, dimensionarea și repartizarea cheltuielilor publice locale pe destinații și ordonatori de credite să se efectueze în concordanță cu atribuțiile care revin autorităților administrației publice locale și cu prioritățile stabilite de acestea, în vederea funcționării lor în interesul comunității respective.

Pe baza principiului autonomiei locale, care se manifestă în mod unitar, autoritățile administrației publice locale reprezentative, au dreptul de a dispune toate măsurile pentru realizarea pe plan local a satisfacerii intereselor generale ale locuitorilor acestor unități administrativ-teritoriale, elaborând planul bugetelor proprii ale unităților pe care le reprezintă.

Bugetele locale reprezintă instrumente de planificare și de conducere a activității economico-financiare a unităților administrativ-teritoriale, structura acestora reflectând gradul de autonomie a administrației publice locale față de puterea centrală și legăturile existente între diferite administrații teritoriale.

De asemenea, bugetele locale reflectă fluxurile veniturilor și cheltuielile administrației publice locale, modalitatea de finanțarea a cheltuielilor pe destinații și de acoperire a deficitelor bugetare. Principiile legale care stau la baza elaborării, aprobării și execuției bugetelor locale sunt cele statuate și pentru bugetele centrale cu unele particularități.

Noțiunea de instituție publică reprezintă un concept cu accepțiuni diverse în teoria administrației publice și a dreptului administrativ. Legea privind finanțele publice nr. 550 din 2002, al art. 2 pct. 30 formulează: “Instituțiile publice, denumire generică ce cuprinde Parlamentul, Administrația Prezidențială, ministerele, celelalte organe de specialitate ale administrației publice, alte autorități publice, instituțiile publice autonome, precum și instituțiile din subordinea acestora, indiferent de modul de finanțare a acestora”.

Reglementarea finanțelor instituțiilor publice se regăsește în art. 62-70 din legea mai sus precizată. Finanțarea cheltuielilor curente și de capital ale instituțiilor publice se asigură integral din bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, după caz, din venituri proprii și subvenții acordate de la bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, după caz sau integral din venituri proprii.

Instituțiile publice finanțate integral de la bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, după caz, varsă integral veniturile realizate la bugetul din care sunt finanțate.

Instituțiile publice pot, de asemenea, folosi, pentru desfășurarea activității lor, bunuri materiale și fonduri bănești primite de la persoane fizice și juridice, sub formă de donații și sponsorizări, cu respectarea dispozițiilor legale.

Fondurile bănești acordate de persoanele juridice și fizice, primite ca donații sau sponsorizări, în situația instituțiilor publice finanțate integral de la buget, se varsă direct la bugetul din care se finanțează acestea. Cu aceste sume se majorează creditele bugetare ale bugetului respectiv și se vor utiliza cu respectarea destinațiilor stabilite de transmițător.

În cazul instituțiilor publice finanțate parțial de la buget sau a celor care se finanțează din venituri proprii, cu fonduri bănești acordate de persoanele juridice și fizice cu titlu de donație sau sponsorizare, vor fi majorate bugetele de venituri și cheltuieli ale acestora.

De asemenea, instituțiile publice au obligația de a transmite bugetul aprobat potrivit prevederilor Legii finanțelor publice unității teritoriale a trezoreriei statului.

Finanțarea cheltuielilor curente și de capital ale instituțiilor și serviciilor publice de interes local se asigură integral din bugetul local, din venituri extrabugetare și din subvenții acordate de la bugetul local, în funcție de subordonare sau integral din venituri extrabugetare.

O particularitate în ceea ce privește sursele de finanțare a instituțiilor și serviciilor publice de interes local se referă la posibilitatea folosirii, pentru desfășurarea activităților, a unor mijloace materiale și bănești primite de la pesoane juridice și fizice sub formă de donații și sponsorizări, cu respectarea dispozițiilor legale.

Astfel de surse, ca și taxele speciale percepute pentru funcționarea unor servicii publice locale, se constituie în venituri cu destinație specială în bugetele locale, fiind utilizate în scopurile pentru care au fost inființate.

5.3 Politica fiscală

Mecanismul economic și financiar-bancar impune responsabilități sporite în adoptarea și executarea deciziilor specifice, concretizate în responsabilități anume atribuite și ierarhizate, încât să asigure o corectă raportare a necesarului la posibil.

Ca obiectiv constant al oricărei formule de management guvernamental, armonizarea diferitelor necesități ale societății cu posibilitățile reale și potențiale oferite de resurse, se asigură prin politici sectoriale în plan economic cu obiective precise și priorități ordonate, funcție de politica financiară a statului.

Politica financiară reprezintă totalitatea normelor adoptate pentru valorificarea fondurilor financiare ale statului și stabilește raporturile financiare dintre stat, agenții economici și populație. Atingerea obiectivelor propuse necesită importante resurse financiare pentru realizarea unei multitudini de angajamente economice și sociale.

Componenta nodală a politicii economice generale, politica financiară are, la rândul său următoarele componente: mijloacele și metodele concrete prin care se mobilizează și se dirijează resursele financiare publice și instrumentele și reglementările financiare aplicate de către instituții specializate și abilitate, astfel încât prin utilizarea lor, statul se implică asupra relațiilor sociale și influențează procesele economice.

Concret, politica financiară oferă cadrul general de folosire a instrumentelor financiar-bancare pentru rezolvarea sarcinilor de la Parlament și Guvern, legate de obiectivele majore ale funcțiilor statului.

Statul și-a stabilit ca obiective majore:

dezvoltarea armonioasă și echilibrată a economiei și a unităților administrativ-teritoriale;

promovarea progresului tehnic și a științei;

formarea profesională, recalificarea și sporirea gradului de ocupare;

ocrotirea sănătății populației, veghind la asigurarea asistenței și protecției sociale;

conservarea și dezvoltarea patrimoniului cultural;

protecția mediului înconjurător;

apărarea independenței și suveranității naționale;

dezvoltarea relațiilor externe și a cooperării, pentru accelerarea proceselor integraționiste și pentru atenuarea efectelor negative pe care acestea le implică pentru țară.

Politica financiară acționează în toate fazele procesului de reproducție socială, de la repartiție până la consum, ca stimul pentru procesele benefice în economie și pentru fiecare agent economic, dar și ca frână a posibilelor fenomene negative.

Viabilitatea politicii financiare este datorată caracterului științific care rezultă din cunoașterea realităților și legităților obiective, precum și caracterului realist, provenit din combinarea logică a necesarului cu posibilul.

Politica financiară este un factor de promovare și realizare a independenței și suveranității naționale, pentru că, promovând conceptele fundamentale ale unei dezvoltări sănătoase și durabile, economia națională optează către menținerea și redimensionarea pe termen lung a consumului în limitele resurselor proprii ale economiei autohtone.

Totodată însă, politica financiară are o independență relativă față de politica generală a statului, deoarece folosește instrumente și procese specifice de implementare.

5.3.1 Elaborarea politicii fiscale

Politica fiscală, parte integrantă a politicii financiare, a fost structurată astfel încât să permită accelerarea și aprofundarea reformei în acest domeniu.

Principalele obiective urmărite în realizarea politicii fiscale sunt:

perfecționarea sistemului fiscal prin stabilirea unui raport optim între impozitele directe și cele indirecte, între impozitele pe venit și cele pe avere, între impozitele care alimentează bugetul de stat și cele care se varsă la bugetele locale;

regândirea modului de așezare a impozitelor și taxelor, astfel încât acestea să influențeze dezvoltarea sectorului economic prin stimularea activității producătoare de bunuri și servicii în condiții legale, a investitțiilor directe, a investițiilor de capital și a exportului.

Selectarea conștientă a soluției optime în mai multe variante posibile, în baza funcționării normale a sistemului informațional, semnifică adaptarea și aplicarea deciziei financiare.

Componenta bănească a activităților economice stabilește cu prioritate acest gen de decizii înaintea celorlalte decizii de ordin economic.

Decizia financiară trebuie să fie temeinic fundamentată științific, trebuie să fie adoptată la nivel ierarhic corespunzător, trebuie să fie de asemenea coroborată cu celelalte decizii ale altor sectoare și să fie adoptată în timp util, pentru a obține rezultatul propus.

Aceste condiții se realizează prin folosirea unui sistem informațional eficient și o cuprinzătoare documentare științifică și practică. Numai astfel este posibilă selectarea celei mai bune soluții, care să asigure executarea programului economic și a bugetului, ca program financiar.

În legătură cu perioada de timp pentru care se elaborează, politica financiară se bazează pe strategia financiară și pe tactica financiară.

Strategia financiară reprezintă coordonatele de politică financiară într-o etapă istorică, împreună cu prognozele pentru un interval de timp mai îndelungat, iar tactica financiară presupune actele și normele adoptate pentru unul sau mai mulți ani, precum și măsurile concrete și etapele punctuale de realizare a obiectivelor strategice pentru fiecare perioadă propusă.

Viabilitatea deciziilor financiare constă într-o fundamentare știițifică temeinică, în determinarea corectă a veniturilor și cheltuielilor, precum și a resurselor judicios distribuite pe destinații.

Conceperea si aplicarea deciziilor financiare trebuie să le asigure mobilitatea și adaptabilitatea la modificărilor firesti ale condițiilor din procesul de execuție.

5.3.2 Armonizarea legislației fiscale românești. Acordul european

Ca urmare a aderării României la Uniunea Europeană, dreptul financiar stabilește o serie de legături cu dreptul comunitar, văzut ca ansamblu de norme convenționale interstatale privind înființarea și activitatea comunităților reunite în ceea ce astăzi se numește Uniunea Europeană.

Dovadă în acest sens este apropierea principiilor dreptului bugetar românesc de cele ale bugetului unional european și instituirea taxei pe valoarea adăugată ca principal impozit indirect, precum și pașii făcuți de România înspre armonizarea legislației financiare naționale cu prevederile tratatelor instituționale europene, mai ales în domeniul fiscalității.

Acordul European instituie o asociere între România, pe de o parte și Comunitatea Europeană și Statele Membre ale acesteia, pe de altă parte. Părțile recunosc că o condiție importantă a integrării economice a României în Comunitate este armonizarea legislației prezente și viitoare a României cu cea a Comunității.

România se străduiește să asigure ca legislația sa să devină, gradual, compatibilă cu cea a Comunității. Armonizarea legislației se va extinde în special în următoarele domenii: legea vamală, legea societăților, legea bancară, conturile și taxele societăților, proprietatea intelectuală, protecția forței de muncă și a locurilor de muncă, securitatea socială, serviciile financiare, regulile de concurență, protecția sănătății și vieții oamenilor, animalelor și plantelor, protecția consumatorilor, impozitarea indirectă, standardele și normele tehnice, legile și reglementările în domeniul nuclear, transport și mediu.

În anul 2002, adoptarea noii Legi nr. 500 privind finanțele publice a reprezentat un moment de referință în activitatea Ministerului Economiei și Finanțelor. Necesitatea apariției noii legi a fost determinată de cerințele etapei actuale de formulare a unui buget în contextul unui management modern al fondurilor publice, evidențierea legăturii strânse dintre bugetul național și implicațiile lui asupra economiei naționale și compatibilizarea legislației naționale în materie de finanțe publice cu acquis-ul comunitar privind regulile și principiile Comunității Europene în domeniul procedurii bugetare.

Legea nr. 500 din 2002 privind finanțele publice aduce un plus de rigoare legislativă într-un domeniu atât de complex cum este cel al finanțelor publice, deoarece reorientează întreaga gestiune publică către criteriul performanței, conferă mai multă predictibilitate și flexibilitate procedurii bugetare, antrenează într-o măsură mai mare responsabilitatea ordonatorilor principali de credite în utilizarea eficientă a fondurilor publice.

Ministerul Economiei și Finanțelor a fost integrator de capitol pentru șapte capitole de negocieri. Accelerarea la nivel național a procesului de pregătire a aderării la Uniunea Europeană a condus la intensificarea activității interne dedicate îndeplinirii criteriilor de aderare și a angajamentelor asumate în documentele de poziție pentru capitolele de negociere la care Ministerul Economiei și Finanțelor a fost minister integrator sau participant.

În acest context, Ministerul Economiei și Finanțelor a organizat și a participat, prin membrii delegației sectoriale, la reuniuni periodice ale grupurilor de lucru în vederea elaborării dosarelor de fundamentare și a documentelor de poziție revizuite și complementare, precum și a celor de informații suplimentare, conform calendarelor și metodologiei de lucru ce au fost elaborate de Ministerul Integrării Europene.

În vederea urmăririi procesului de armonizare a legislației românești cu cea comunitară și a respectării programului de armonizare legislativă, Ministerul Economiei și Finanțelor actualizează bilunar Planul de măsuri prioritare pentru integrare europeană și Programul legislativ de armonizare pe termen scurt, anual.

În ceea ce privește evaluarea compatibilității legislației în vigoare cu acquis-ul comunitar, a fost actualizată baza de date Progress Editor la fiecare două luni, pentru capitolele la care Ministerul Economiei și Finanțelor a fost integrator și implicat.

Ca obiective ale Parteneriatului pentru aderare, la cap. 10 intitulat Impozitarea, sunt cuprinse:

asigurarea alinierii legislative, acordându-se o atenție deosebită exceptărilor de la plata T.V.A.-ului, condițiilor de rambursare și de acordare a cotei zero precum și nivelului accizelor, structurii acestora și exceptărilor de la plată a acestora;

asigurarea compatibilității legislației existente și viitoare cu principiile Codului de conduită pentru impozitarea afacerilor;

întărirea capacității administrative și a procedurilor de control, cu accent deosebit pe colectarea taxelor, constituirea Registrului contribuabilului si rambursarea T.V.A.-ului, elaborarea Strategiei administrației fiscale, elaborarea Codului de etică și a măsurilor lui de aplicare, evaluarea cerințelor de personal din sistemul de impozitare, elaborarea și implementarea unui sistem de formare profesională;

dezvoltarea unui sistem I.T. care să permită schimbul electronic de date cu U.E. și statele membre.

Pentru cap. 28 și anume Controlul financiar au fost stabilite ca obiective:

elaborarea documentului de politică privind controlul financiar intern, urmată de elaborarea legislației și a procedurilor care să acopere într-o manieră integrată responsabilitatea managerială (de gestiune și control financiar) și auditul intern;

cuantificarea necesarului organizational, uman și investițional pentru instituirea controlului financiar intern și a auditului intern, conform prevederilor documentului de politică, elaborarea și implementarea planurilor de construcție instituțională și dezvoltare a resurselor umane în domeniul controlului financiar intern și al auditului intern;

întărirea capacității instituționale a Curții de Conturi în vederea introducerii procedurilor moderne de audit, în conformitate cu standardele internaționale;

întărirea luptei împotriva fraudei, mai ales în ceea ce privește protecția intereselor financiare ale Comunității;

normalizarea unui centru de contact pentru protecția intereselor financiare ale U.E. și demararea cooperării efective cu O.L.A.F. prin punctul său de contact;

intensificarea eforturilor în vederea asigurării utilizării corecte, a controlului, monitorizării și evaluării fondurilor U.E. de post-aderare.

România a acceptat în întregime acquis-ul comunitar privind cap. 10 – Impozitarea, intrat în vigoare la data de 31 decembrie 1999, și a solicitat un număr de perioade de tranziție.

Documentul de poziție evidențiază progresele înregistrate în alinierea legislației în domeniul impozitării indirecte, precum și măsurile care vor fi luate pentru alinirea legislației românești la prevederile comunitare.

Cea mai mare parte a acquis-ul comunitar în domeniul T.V.A. a fost preluată în legislația națională. În documentul de poziție este prezentat calendarul alinierii legislației în domeniul T.V.A., respectiv pentru armonizarea totală a regimului operațiunilor scutite de la plata T.V.A. și a operațiunilor supuse cotei zero.

În privința accizelor, produsele și grupele de produse sunt structurate similar grupelor de produse supuse obligatoriu accizelor în U.E. – alcool și băuturi alcoolice, produse din tutun și uleiuri minerale.

Pentru produsele din tutun, nivelul accizei este același indiferent de calitatea sau proveniența lor.

Diferențele care persistă între legislația română și cea comunitară în domeniul accizelor se referă la nivelul minim al cotelor prevăzut în legislația din U.E. și neincluderea tuturor uleiurilor minerale prevăzute în legislația comunitară (în prezent metanul nu este inclus în categoria uleiurilor minerale).

Referitor la Directiva 90/4347/C.E.E. privind sistemul comun de impunere a fuziunilor, divizărilor și transferul activelor și schimbul de valori mobiliare între întreprinderile aparținând unor state membre au fost introduse în legislația română prevederile privind: neimpunerea provizioanelor, pierderilor sau rezervelor transferate în legătură cu aceste operațiuni precum și transferul activelor unui sediu permanent.

De asemenea, prevederile Directivei 90/435/C.E.E. privind impunerea societăților-mamă și a filialelor care se află în state diferite, au fost complet armonizate până la 31 decembrie 2006.

În ceea ce privește controlul financiar, o parte din obiective, în cea mai mare parte a lor, au fost realizate. Pentru aceasta Ministerul Economiei și Finanțelor a elaborat proiectul documentului de strategie în domeniul controlului financiar public intern – Policy Paper – care stabilește liniile de dezvoltare ale acestuia.

Controlul financiar preventiv este organizat și se exercită în fiecare entitate publică și se compune din controlul financiar preventiv propriu, asigurat în toate entitățile publice de către contabilul șef sau alte persoane autorizate din cadrul compartimentului contabil și controlul financiar preventiv delegat, exercitat numai de Ministerul Economiei și Finanțelor, prin Corpul controlorilor delegați.

Controlul fiscal al statului se exercită prin aparatul specializat al Ministerului Finanțelor Publice (Direcția Generală de Îndrumare și Control Fiscal și unitățile sale teritoriale).

Controlul financiar extern este efectuat de către Curtea de Conturi a României, care este instituția supremă de control financiar asupra modului de formare, administrare și utilizare a resurselor financiare ale statului și ale sectorului public.

România este gata să coopereze cu instituțiile comunitare pentru a asigura protejarea intereselor financiare ale Uniunii Europene. Controlul resuselor proprii ale Uniunii Europene este asigurat prin sistemul colectării taxelor vamale organizat în Ministerul Economiei și Finanțelor, în cadrul Autorității Naționale a Vămilor.

Controlul fondurilor comunitare este asigurat prin Ministerul Economiei și Finanțelor, care garantează integritatea contribuției financiare a Comunității Europene și asigură respectarea utilizării acesteia conform destinației stabilite prin memorandumului de finanțare, memorandumul de înțelegere, precum și prin alte documente încheiate sau convenite între Comisia Comunității Europene și Guvernul României.

Codul de procedură fiscală se aplică atât impozitelor și taxelor datorate bugetului de stat și bugetelor locale, cât și drepturilor vamale și creanțelor provenind din contribuții, amenzi și alte sume ce constituie venituri ale bugetului de stat sau a celorlalte bugete.

Printre cele mai importante aspecte ale codului se numără:

dreptul contribuabilului de a-și exprima punctul de vedere;

obligația organelor fiscale de a apăra secretul fiscal;

principiul bunei credințe în relația dintre organele fiscale și contribuabili;

este definită noțiunea de “domiciliu fiscal”, aplicabilă și persoanelor juridice, care stă la baza determinării competenței organelor fiscale, precum și a obligației de înregistrare fiscală;

este reglementată competența organelor fiscale, precum și conflictele de competență dintre acestea;

băncile sunt obligate să comunice lunar numele persoanelor care deschid sau închid conturi;

a fost eliminată penalitatea de 10%-15% pentru nedepunerea declarațiilor de impunere;

sunt reglementate categoriile de persoane care au obligația de înregistrare fiscală, precum și forma și conținutul declarațiilor de înregistrare fiscală. Sunt de asemenea reglementate forma și conținutul declarațiilor fiscale, mențiunile obligatorii ale deciziilor de impunere, precum și termenele de prescripție pentru stabilirea obligațiilor fiscale;

se reglementează procedura de realizare a inspecției fiscale, procedura care se finalizează printr-un raport de inspecție fiscală;

termenul de formulare a contestațiilor împotriva actelor administrative fiscale s-a mărit de la 15 zile la 30 de zile;

orice cerere a contribuabilului trebuie soluționată de organele fiscale în termen de 45 de zile până la aprobarea normelor pentru aplicarea codului, normele emise în aplicarea legislației anterioare ramân în vigoare, în măsura în care sunt compatibile cu dispozițiile noului act normativ.

În cursul anului 2004 a fost emis Ordinul Ministrului Economiei și Finanțelor nr. 1159 pentru aprobarea Instrucțiunilor privind conținutul, forma de prezentare și structura programelor elaborate de ordonatorii principali de credite în scopul finanțării unor acțiuni sau ansamblu de acțiuni.

Acestea au ca scop final întocmirea programelor care să reprezinte, în faza de elaborare a bugetului, instrumentul de luare a deciziei cu privire la stabilirea priorităților din cadrul strategiei sectoriale, iar în faza de execuție bugetară, să evidențieze eficiența cu care s-a cheltuit fondurile publice pentru atingerea scopului/țintei care face obiectul programului.

Ordonatorii principali de credite, pentru elaborarea bugetelor sectoarelor lor, trebuie să fie răspunzători pentru elaborarea, analizarea și selectarea programelor în cadrul unei limite de cheltuieli generale stabilite de Guvern.

În funcție de sectorul pentru care se elaborează un program, evaluarea eficienței cheltuielilor publice, prin prisma eforturilor și a efectelor acestora, se poate realiza prin metode de analiză pe care ordonatorul principal de credite le consideră ca fiind cele mai adecvate pentru programele pe care le intenționează să le finanțeze.

Prin decizia din 12 ianuarie 2005, Primul-ministru a înființat Comitetul pentru Reforma Managementului Finanțelor Publice. Alte două servicii guvernamentale prezintă o importanță crucială pentru procesul de reformă.

Pe de o parte există managementul financiar și funcția de control intern, care să asigure gestionarea eficientă a fondurilor, activelor și resurselor în general, inclusiv a resurselor umane, iar pe de altă parte există funcția de audit intern, care îi ajută pe miniștri și conducerea – având independență operațională – să se asigure că aceste fonduri sunt realizate corect și eficent.

În cele din urmă, auditorul extern – Curtea de Conturi – are responsabilitatea de a verifica dacă în serviciile publice se aplică o administrare acceptabilă și dacă fondurile și resursele sunt gestionate corect si eficient.

Prin raportarea către Parlament se asigură o transparență maximă în examinarea modului în care au fost gestionate proprietatea publică și resursele.

Este esențial să existe o relație de lucru funcțională între auditul intern și cel extern.

Ministerele ordonatoare de credite au obligația ca atunci când depun propunerile de buget să includă planurile pe care le au pe perioada următorilor trei ani.

Aceasta înseamnă ca ministerele au programe de perspectivă care țin cont de execuția programelor și proiectelor existente și de pregătirea celor programate pentru viitor.

Ministerul Economiei și Finanțelor studiază oportunitatea creării unei structuri organizatorice independente, care își desfășoară activitatea în baza strategiei de administrare a datoriei publice, cu obiective și criterii de performanță clar definite și care să beneficieze de un personal profesionist, bine motivat, capabil să administreze in mod eficient portofoliul de datorie publică respectând totodată principiile privind managementul riscului.

Ca urmare a Hotărârii de Guvern din noiembrie 2004, funcțiile Direcției Generale ce se ocupă de controlul financiar preventiv au fost modificate astfel încât această Direcție Generală să fie responsabilă de controlul financiar preventiv și de activități legate de sistemele de management și control financiar.

A fost produs un manual de control financiar preventiv bazat pe reglementările U.E. iar standardele de control intern român țin cont de C.O.S.O. și de controlul intern U.E.

În urma amendării Constituției în 2003, Legea privind activitatea Curții de Conturi a fost modificată pentru a preciza în mod expres independența financiară a Curții și pentru a permite Curții să se adapteze rolului de Instituție Supremă de Audit în U.E. și în alte țări din lume.

Este general recunoscut faptul că există o gamă largă de avantaje ce se pot obține în urma unei relații de lucru funcționale între auditorul extern și cel intern. Pe măsură ce Curtea de Conturi își dezvoltă rolul său în ceea ce privește auditurile financiare concentrate pe analiza situațiilor financiare ale ministerelor și altor entități publice și pe gradul de conformare al acestora cu standarde contabile acceptabile de raportare și dezvăluire de informații, sfera de cuprindere a cooperării cu auditorul intern este sporită în mod inevitabil.

Cooperarea practică va duce la un audit mai eficace în general și la o reducere a auditului la entitățile publice, având ca rezultat întreruperea mai redusă a activității entităților respective. Va facilita și prezentarea unui raport anual Parlamentului, referitor la elaborarea și execuția bugetului și care se va analiza măsura în care bugetul, pe programe, oferă Guvernului o imagine de ansamblu mai clară asupra necesităților, problemelor și soluțiilor posibile în sfera cheltuielilor guvernamentale.

Raportul va prezenta concluziile examinărilor sale cu privire la rezultatele pe care le-a efectuat în domeniile selectate ale activității publice. Aceasta va da posibilitatea Parlamentului să analizeze în mod adecvat constatările Curții în anul ce urmează exercițiului bugetar la care se referă aceste constatări, cu informarea corespunzătoare a publicului.

În acest context, în timp ce se respectă independența unică a Curții de Conturi. Scopul organismelor de audit intern și de audit extern este ca fiecare să poată ține seama de activitatea celeilalte.

Ar trebui să fie o practică obișnuită ca fiecare dintre părți să aibă acces la constatările scrise ale celeilalte, înainte de a audita un anumit domeniu de activitate sau un anumit minister. În acest fel ele pot rafina analiza de risc pe care sunt fundamentate planurile de audit și pot nu numai să economisească timp și resurse, dar și să fie în postura de a efectua mai multe investigații și de a avea constatări mai pertinente.

S-au înregistrat progrese considerabile în crearea și consolidarea Direcției de Audit Public Intern. Structura auditului intern în România a fost dezvoltată în Documentul de Politici întocmit cu CE și actualizat față de varianta inițială din 2002.

Modelul de bază în România este descentralizarea auditului intern în ministere și în agențiile aparținând acestora; agențiile cu cheltuieli mari vor avea propria lor direcție de audit intern, în timp ce agențiile mici vor fi acoperite de direcția de audit intern a ministerului de care aparțin.

În această ultimă categorie se găsesc 70 de autorități locale (primării) având un buget anual mai mic de 100000 €. Legea Auditului Public Intern prevede ca aceasta să fie condus de Directorul General al Direcției Centrale de Armonizare (D.G.D.C.A.A.P.) din Ministerul Economiei și Finanțelor.

Ca urmare a măsurilor implementate ca și consecință a negocierilor cu Uniunea Europeană, controlorii delegați existenți la ministerele ordonatoare nu mai aplică viza de control delegat, în conformitate cu cap. 28 al acquis-ului și cu programul guvernamental.

Ministerele ordonatoare își păstrează proprii controlori – în mod normal unul pe fiecare minister ordonator – care se ocupă de controlul financiar preventiv și de controlul preventiv și de auditul intern în general. Este foarte important să existe o strategie fiscală stabilită, o proiecție coerentă pe termen mediu și lung a nivelului veniturilor și cheltuielilor, pe baza căreia să fie fixate coordonatele bugetelor anuale.

Trebuie să existe o poziție foarte clară și o bază legală în ceea ce privește activitatea instituțiilor și organelor care efectuează control și au competențe în domeniul financiar, pentru a da semnale pozitive către Uniunea Europeană.

Concluzii și propuneri de “lege ferrenda” în materia dreptului financiar

Importanța dreptului fiscal

Revenirea în actualitate a dreptului financiar cu întreaga sa problematică, după 1989, constituie consecința firească a tranziției către economia de piața, mai precis a apariției întreprinzătorilor privati, a inițiativei private ca motor al activității economice.

Spre deosebire de perioada anterioară anului 1989, în care procesul de așezare și colectare a impozitelor avea un caracter formal, sumele respective trecând dintr-un “buzunar” al statului în altul, dezvoltarea proprietății private în economie a condus la modificarea substanțială a situației în acest domeniu.

Odată cu dezvoltarea activității întreprinzătorilor privați, au apărut diferende cu autoritățile fiscale, pe fondul unei legislații anacronice și lacunare, diferende ocazionate în special de interpretarea și aplicarea dispozițiilor legale și actelor administrative emise în vederea aplicării acestora.

Diferendele erau legate, în primii ani, în special de calculul impozitului pe profit datorat bugetului de stat de către întreprinzători, în condițiile în care actele normative stabileau o serie de scutiri și reduceri, însă sub formulări generale și deseori ambigui, susceptibile de interpretări diferite.

Această stare conflictuală generalizată la nivelul noilor întreprinderi private a dobândit o acuitate deosebită, din cauze specifice perioadei anilor ’90, printre care se pot aminti lipsa capitalului autohton, marea majoritate a întreprinzătorilor începându-și activitatea în sistem privat la scară redusă, singura lor sursă de capitalizare fiind profitul obținut.

O altă cauză a fost inerția administrației fiscale, neobișnuită să ia în considerare drepturile întreprinzătorilor, nepregătită pentru schimbare și pentru aplicarea consecventă a principiilor statului de drept.

Mai pot fi incluse și desele modificări legislative, făcute cu intenții bune, de stimulare a investițiilor, care însă au împiedicat conturarea unei jurisprudențe stabile, constante, în domeniile de interes major pentru întreprizător, modificările frecvente care au afectat în special legislația fiscală au fost caracterizate în doctrină drept “stare de instabilitate legislativă cu consecințe corespunzătoare asupra instabilității raporturilor juridice”.

Mobilitatea excesivă a legislației fiscale părea a se tempera odată cu așezarea fiscalității pe cei trei piloni principali, respectiv impozitul pe profit, taxa pe valoarea adăugată și impozitul pe venit (global), care constituie expresia principală a reformei în acest domeniu.

Evenimentele din ultima perioadă, chiar dacă vor produce efectele pozitive estimate de către inițiatori, nu pot contribui la stabilizarea și clarificarea aspectelor conflictuale ce apar în procesul de așezare (calculare) a impozitelor în condițiile existenței unor regimuri fiscale diferite spre exemplu pentru întreprinderile mici și mijlocii, microîntreprinderi, investiții cu impact major etc., a oscilării între impozitului progresiv și cel în cotă unică etc..

Aceste excese sunt la fel de nocive pentru democrația fiscală ca și interpretările abuzive ale unor contribuabili care extind prin analogie, fără bază legală, aplicarea anumitor facilități fiscale cu singurul scop de a-și diminua sarcina fiscală, sau mai grav încheie anumite acte, la limita simulației, cu același scop exclusiv fiscal.

Lipsa unor principii clare, a unor reguli de conduită juridică necesare a fi respectate către subiectele raportului juridic de drept fiscal, poate fi suplinită prin valorificarea progreselor înregistrate de către doctrina și jurisprudența de drept continental și în special neolatin în această materie.

Cu alte cuvinte, pentru a ajunge mai rapid la clarificarea sensului reglementărilor fiscale, la nivelul care să facă din dreptul fiscal un factor de progres al vieții economice, trebuie sa fie elaborat un sistem de drept modern, apelând la codificările, doctrina și juridprudența din țările de drept latin, cum ar fi Franța, Belgia, Italia și altele.

Așa cum rezultă din datele existente, statele occidentale cu sistem de drept “înfrățite” cu al nostru au avut nevoie de zeci de ani pentru a elabora “regulile jocului” dintre stat și contribuabil, reguli compatibile cu principiile democratice.

Receptarea acestor reguli, conturate în urma unei îndelungate evoluții, într-o formă adecvată scopului trecerii la economia de piață în România poate avea un efect pozitiv important, de natură a încuraja întreprinzătorii în a crea noi afaceri, ale căror consecințe fiscale să se poată prevedea cu precizie pe o perioadă de timp sufiecient de îndelungată.

După cum deja este cunoscut, Codul fiscal a intrat în vigoare de la 1 ianuarie 2004, odată cu Codul de procedură fiscală. Observația fundamentală ce se poate face în legătură cu aceste Coduri – care reprezintă incontestabil un element de progres în dreptul fiscal – constă în structura lor.

Aceasta nu este suficientă pentru a li se asigura deplina aplicare ori, codurile care au nevoie de norme metodologice de aplicare nu constituie adevărate coduri în sensul tradiției dreptului nostru.

Dreptul financiar este acea ramură care are în centrul reglementării sale finanțele publice și care se ocupă de reglementarea primară și secundară a tuturor aspectelor care țin de administrarea banului public, de evidența patrimoniului statului și instituțiilor publice.

Având în vedere că nici un organism statal nu poate funcționa fără resursele financiare necesare perpetuării și dezvoltării sale, putem afirma că dreptul financiar se numără printre cele mai importante ramuri ale dreptului public.

Distincția între dreptul financiar și alte ramuri importante ale dreptului public este caracterul eminamente practic și implicațiile sociale imediate deosebit de grave care pot apărea în cazul existenței unor disfuncții ale sistemului reglementat de normele juridice financiare.

Astfel, dacă discuțiile asupra regimului juridic al administrației de stat, a conteciosului administrativ ori asupra regimului constituțional pot avea caracter ideologic și se pot prelungi în dezbateri nesfârșite fără a produce prejudicii imediate, raporturile juridice reglementate de normele dreptului financiar nu pot fi relative sau neclare, întrucât consecințele produse sunt imediate și adeseori foarte grave, putând provoca dezechilibre economice, sociale și politice majore.

Pe lângă obiectul propriu și specific de reglementare, dreptul financiar este important pentru întreaga activitate de stat, pentru îndeplinirea practică a funcțiilor statului, pentru îndeplinirea Programului de făurire a societăților multilateral dezvoltate.

Lege ferrenda

Sistemul fiscal ar trebui să fie echitabil. Potrivit Teoriei generale a dreptului, echitatea a fost definită inițial pe criterii de natură economică, ca apoi să devină un principiu fundamental al dreptului.

Printre principiile impunerii fiscale se înscrie și cel de echitate fiscală, care presupune necesitatea impunerii diferențiale a veniturilor și a averilor. Realizarea funcțiilor fiscalității este condiționată de existența unui sistem fiscal corespunzător unor criterii, ca: echitate, eficiență etc..

Deci, echitatea fiscală ar trebui să semnifice dreptate și justiție socială în materie de impozite, ceea ce înseamnă că impunerea trebuie să se realizeze diferențiat, în funcție de mărirea averii și de venitul fiecărui contribuabil.

Prin Ordonanța de Urgență nr. 138 din 30 decembrie 2004 pentru modificarea și completarea Legii nr. 571 din 2003 privind Codul fiscal, cota de impozit pentru determinarea impozitului pe veniturile din activități independente, salarii, ș.a. este de 16% (cotă unică) aplicată asupra venitului impozabil corespunzător fiecărei surse și categorii.

Această cotă de impunere pune, așadar, pe același plan impozitarea pentru bogați și săraci, mărind diviziunile sociale, avantajând net doar 1% dintre români.

Prin introducerea cotei unice de impunere, principiul echității fiscale la nivelul persoanelor fizice, contravine filosofiei care stă la la baza impunerii acestor persoane.

De aceea acest principiu ar trebui eliminat din Codul fiscal, el fiind încălcat.

Bibliografie

Tratate, cursuri, monografii

C.Balaban, Evaziunea fiscală, Ed. Rosetti Educațional, București, 2004

E.Bălan, Drept financiar, Ed. All Beck, București, 2004

E.Bălan, Drept financiar, Ed. All Beck, București, 2006

E.Bălan, Drept financiar ediția aV-a, Ed. C.H.Beck, București, 2007

R.Bufan, Tratat de drept fiscal, Partea Generală, vol.I, Ed. Lumina Lex, București, 2005

I.Condor, Drept financiar fiscal, Ed. Tribuna Economică, București, 1999

I.Condor și R.Stanciu, Drept financiar și fiscal, Ed. Fundației România de Mâine, București, 2002

V.Daghie și I.Apostu, Elemente de drept public și privat, Ed. Național, București, 1998

N.C.Dariescu, Drept financiar și fiscal, Ed. Casa de Editură Venus, Iași, 2004

D.Dascălu și C.Alexandru, Explicații teoretice și practice ale Codului de procedură fiscală, Ed. Rosetti Educațional, București, 2005

A.Dumitru, P.Florescu, P.Coman și G.Bălașa, Fiscalitatea în România, reglementare, doctrină, Ed. All Beck, București, 2005

M.Ș.Minea și C.F.Costaș, Dreptul finanțelor publice, Ed. Credis, București, 2008

M.Ș.Minea și C.F.Costaș, Dreptul finanțelor publice vol.I, Ed. Sfera juridică, Cluj-Napoca, 2008

M.Ș.Minea și C.F.Costaș, Dreptul finantelor publice vol.II, Ed. Sfera juridică, Cluj-Napoca, 2008

P.Olcescu și T.Toader, Tratat de drept financiar și fiscal, Ed. Cantes, Iași, 2000

C.Oneț, Dreptul financiar public, Ed. Lumina Lex, București, 2006

C.Popa și A.Fanu-Moca, Drept financiar.Curs universitar, Ed. Lumina Lex, București, 2003

C.D.Popa, Drept financiar și fiscal, Ed. Lumina Lex, București, 2008

N.Popa, Teoria generală a dreptului, Ed. Actami, București, 1998

V.Roș, Drept financiar, Ed. All Beck, București, 2007

M.Susaru, Finanțe publice, Ed. Didactică și Pedagogică, București, 2004

D.D.Șaguna, Drept financiar și fiscal – Tratat, Ed. Eminescu, București, 2000

D.D.Șaguna și D.Șova, Drept financiar public, Ed. All Beck, București, 2005

D.D.Șaguna și D.Șova, Drept fiscal, Ed. C.H.Beck, București, 2006

D.D.Șaguna și D.Șova, Drept financiar public ediția a II-a, Ed. C.H.Beck, București, 2007

D.D.Șaguna și P.Rotaru, Drept financiar și bugetar, Ed. All Beck, București, 2006

L.Tatu, C.Șerbănescu, D.Ștefan, Fiscalitate – de la lege la practică, Ed. All Beck, București, 2005

L.Tatu, C.Șerbănescu, D.Ștefan, A.Nica și E.Miricescu, Fiscalitate – de la lege la practică, Ed. C.H.Beck, București, 2008

G.Vintilă, Fiscalitate – metode și tehnici fiscale, Ed. Economică, București, 2004

Legislație

Constituția României 1991 revizuită și republicată în 2003

Legea nr. 90 din 2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor

Legea nr. 500 din 2002 privind finanțele publice

Legea nr. 241 din 2005 privind prevenirea și combaterea evaziunii fiscale

O.G. nr. 119 din 1999 privind controlul intern și controlul financiar preventiv

H.G. nr. 208 din 2005 privind organizarea și funcționarea Ministerului Finanțelor Publice și a Agenției de Administrare Fiscală

Acordul European

Reviste, articole și studii de specialitate

Cartea Albă 2002, Ministerul Economiei și Finanțelor

Internet

www.avoconsult.ro

www.dreptonline.ro

www.cdep.ro