Controlul Legalitatii Actelor Administrative
CUPRINS
INTRODUCERE
CAPITOLUL I. Actul administrativ – mijloc principal de exprimare și
realizare a administrației publice
1.1 Noțiunea și trăsăturile actului administrativ.
1.2 Condițiile de valabilitate a actelor administrative și consecințele nerespectării acestora
1.3 Necesitatea și importanța controlului în asigurarea legalității actelor administrative
CAPITOLUL II. FORME DE CONTROL A LEGALITĂȚII ACTELOR
ADMINISTRATIVE
2.1 Controlul administrativ – formă relevantă de control a legalității actelor administrative
2.2 Controlul judecătoresc – un ultimmijloc de asigurare a legalității actelor administrative
CAPITOLUL III. ParticularităȚile asigurării contolului de
legalitate a actelor autorităȚilor administraȚiei
publice locale
3.1 Natura juridical a controlului actelor administrației publice locale
3.2 Controlul de legalitate efectuat de către Cancelaria de Stat asupra actelor teritoriale locale
CONCLUZII
BIBLIOGRAFIE
INTRODUCERE
Actualitatea temei investigate. Activitatea organelor administrației publice este realizată prin acte administrative, a căror calitate determină eficiența întregului sistem de administrare. Pentru ca activitatea administrației publice să fie eficientă, este necesară instituirea regulii stabile de aplicabilitate a actelor administrative. Prin Constituția din 1994, Republica Moldova a fost definită ca stat de drept astfel una din sarcinile primordiale ale noului stat a fost afirmarea unui nou sistem de administrație publică, inclusiv a cadrului legal care reglementează regimul juridic aplicabil actelor administrative. Adică respectarea unui ansamblu de reguli, de fond și de formă, care dau particularitate actelor administrative în circuitul juridic, și anume: reguli de valabilitate ale actului administrativ, reguli ce guvernează efectele pe care actul administrativ le produce.
Importanța temei investigate rezultă din faptul că actele administrative sunt o categorie de acte juridice care sunt emise, de cele mai multe ori, de autoritățile și persoanele oficiale ce-și desfășoară activitatea în administrația publică ca fiind o modalitate de lucru a acestora și care au menirea de a asigura realizarea puterii executive în ansamblu. Actul administrativ reprezintă esența unui întreg și complex proces de decizie, un moment important în cadrul conducerii societății, care intervine în toate sectoarele și domeniile de activitate – politic, economic, social, juridic etc.
Gradul de cercetare a temei. Printre cercetătorii români care au studiat importanța actului administrativ se enumeră Negoiță A., Alexandru I., Iorgovan A., Prisăcaru V.
În Republica Moldova o tratare amplă a noțiunii de act administrativ o putem întîlni atît în doctrina de specialitate cît și în legislație. Printre autorii autohtoni care sau referit la actul
administrativ putem menționa: Creangă I., Sîmboteanu A., Orlov M., Avornic G.. În lucrările
acestor autori întîlnim nu doar o analiză a noțiunii de act administrativ dar și regulile de adoptare și aplicare a acestora. În procesul de cercetare m-am axat și pe studierea materialului practic, normativ legislativ din Republica Moldova, diferite legi, hotărîri, dispoziții, regulamente.
La elaborarea tezei de licență am ținut cont și de un șir întreg de idei susținute de diferiți autori la diferite etape, aceste idei le-am axat la referințile din cadrul lucrării, frecvența și necesitatea trimiterilor bibliografice au apărut și din necesitatea că este binevenit să cunoaștem și să avem puncte de vedere cît mai diverse și cît mai nuanțate, aceste aspecte mi-au mărit substanțial interesul pentru a studia tematica dată și în fine mi-au ajutat să întăresc caracterul formativ al lucrării.
Scopul și obiectivele cercetării.
Prin urmare, scopul lucrării rezidă în studierea complexă a controlului legalității actelor administrative sub aspectul conținutului, formelor de realizare și al consecințelor / impactului asupra efectelor juridice ale acestora, ținînd cont de cadrul juridic în vigoare și practica din domeniu.
Pentru atingerea acestui scop au fost trasate următoarele obiective:
– evaluarea gradului de cercetare științifică a controlului legalității actelor administrative în
literatura de specialitate autohtonă și străină;
– elucidarea trăsăturilor și particularităților actului administrativ în calitatea sa de mijloc
principal de exprimare și realizare a administrației publice;
– abordarea complexă a condițiilor de valabilitate a actelor administrative și a consecințelor
nerespectării acestora;
– dezvăluirea rolului și a formelor controlului administrativ ca primă garanție a legalității
actelor administrative;
– aprecierea contribuției controlului judecătoresc la asigurarea legalității actelor administrative;
– elaborarea de concluzii asupra unor aspecte ale controlului legalității actelor administrative locale:
Suportul metodologic. Cercetarea acestui subiect a fost posibilă prin utilizarea unui sistem complex de procedee, metode teoretice și practice care poartă un caracter interdisciplinar.
Principalele metode de cercetare la care am apelat au fost:
Metoda sistematică, datorită acestei metode a fost posibilă cercetarea în întregime atît a
actului administrativ cît și a întregului regim aplicabil acestuia, această metodă a permis
identificarea mai multor priorități aplicabile actului administrativ.
Metoda dialetică, care ne-a permis să conferim materialului dinamism integrînd în
conținutul lucrării ideile și concepțiile mai multor cercetători cu referire la problema regimului
juridic aplicabil actului administrativ.
În elucidarea subiectului propus spre investigare au fost utilizate și alte metode de cunoaștere științifică, cum sunt:
Metoda logică, care reprezintă aplicarea procedeelor analizei și sintezei, și argumentarea
pe cale deductivă;
Metoda juridică, cu ajutorul acestei metode a fost posibil de a identifica care este
legalitatea actului administrativ și cum se respectă aceste condiții de legalitate de către organele competente atunci cînd adoptă sau emit un act administrativ;
Metoda comparativă, datorită acesestei metode am identificat trăsăturile comune
ale actelor administrative. Și chiar a fost posibil de a face comparație între abordările diferiților
autori, care au avut atribuții ștințifice la investigarea actelor administrative; metoda istorică, care
are la bază elucidarea sensului evenimentelor trecutului, în scopul perfecționării mecanismelor
actuale de colaborare eficientă în domeniul cercetat.
Noutatea științifică și valoarea aplicativă a lucrării. Noutatea științifică a studiului realizat derivă din însuși scopul și obiectivele prestabilite, constă în identificarea rolului și valorii diferitelor forme de control exercitate asupra administrației publice cu elucidarea principalelor deficiențe ce le afectează și identificarea căilor de soluționare a acestora și de optimizare în ansamblu a instituției controlului legalității actelor administrative în Republica Moldova.
Volumul și structura tezei. În vederea realizării sarcinilor și scopurilor studiului realizat în vederea tematicii date acesta a fost structurat în introducere, trei capitole, primul capitol axîndu-se pe aspectele mai mult teoretice, cel de-al doilea capitol avînd un caracter analitic și presupune analiza de fond a problemei, pe cînd celui de-al treilea capitol redîndu-i un aspect pur practic care a fost aplicat în timpul stagiului de practică.Urmează concluzii și recomandări vis-a-vis de tema cercetată, după care lista surselor bibliografice care au fost consultate pentru efectuarea studiului științific referitor la tema cercetată apoi rezumatul lucrării tradus în limbă de circulație europeană. Volumul total de pagini a lucrării date cuprinde 61 de pagini.
CAPITOLUL I. Actul administrativ – mijloc principal de exprimare și realizare a administrației publice
Capitolul dat avînd mai mult un aspect definitor, în cadrul lui am ținut să redau definițiile specifice actului administrativ, astfel în baza definițiilor susținute atît de către autorii țării noastre cît și a celor străini, să pot identifica anumite trăsături specifice actului administrativ, precum și clarificarea condițiilor de valabilitate a actelor administrative și consecințele nerespectării acestora.
Tot în cadrul acestui capitol am efectuat o analiză complexă a conținutului și a particularităților legalității ca principiu fundamental al administrației publice, a formelor, a obiectivelor și a condițiilor de eficiență a controlului în activitatea administrației publice, precum și a impactului controlului asupra efectelor juridice ale actelor administrative.
1.1 Noțiunea și trăsăturile actului administrativ
Principala formă de activitate a organelor administrației publice o constituie adoptarea sau emiterea de acte administrative. După cum se susține în doctrina franceză, activitatea de administrare, ca orice activitate umană, include două căi: cea a deciziei și cea a operațiunilor administrative. A administra înseamnă a face acte juridice prin care se fixează drepturi și obligații, respectiv persoanelor publice și particularilor, și conțin o masă de operațiuni care se materializează în satisfacerea interesului general.
Prof.Paul Negulescu accentua că formele de activitate a autorităților administrației publice sînt mijloace juridice prin care puterea executivă lucrează asupra administrațiilor sau actele puterii executive. În acest sens, se disting două mari categorii de acte ale puterii executive: actele de autoritate și actele de gestiune. Prof.Ilie Iovănaș împarte formele de realizare a activității administrației publice în două mari categorii. Prima categorie include formele concrete producătoare de efecte juridice – actele administrative, contractele administrative, actele civile, actele de drept al muncii și faptele juridice materiale. A doua categorie cuprinde formele de activitate care nu produc efecte juridice proprii – operațiunile tehnico-administrative și actele exclusiv politice ale organelor administrative.
Anibal Teodorescu menționa că, în îndeplinirea atribuțiilor sale esențiale de aplicare a legii, organul executiv face o serie de acte, deosebind, în acest scop, actele administrative (denumite și propriu-zise), actele administrative cu caracter jurisdicțional și actele cu caracter pregătitor. E.D.Tarangul distingea o noțiune formală și o noțiune materială a actelor administrative, considerînd că sînt acte administrative, în primul rînd, toate actele care emană de la autoritățile administrative, clasifîcîndu-le în acte unilaterale și acte contractuale. Administrația, sintetiza E.D.Tarangul, pentru ca să-și îndeplinească menirea ei, acționează cînd pe cale unilaterală, ordonînd, hotărînd, constatînd și reglementînd, cînd pe cale contractuală, adică prin acord de voință cu particularii.
Prof.Tudor Drăganu consideră că actul administrativ este un act juridic, forma principală prin care se realizează administrația publică, care constă într-o manifestare expresă de voință ce emană de la organele de administrație publică și prin care se creează, se modifică sau se sting raporturi administrative, a căror desfășurare se asigură prin mijloacele specifice ale statului. Domnia sa precizează că în activitatea organelor administrative de stat intervin acte juridice, acte cu character exclusiv politic, fapte materiale juridice și operațiuni materiale tehnice.
Corneliu Manda conchide că de-a lungul timpului s-au utilizat mai multe noțiuni pentru a desemna actele juridice cu caracter unilateral ale autorităților administrației publice, dar cel mai adesea este întîlnit termenul de act administrativ. Astăzi se mai poate spune, la fel de bine, acte administrative, punîndu-se accentul pe idea activității, în sensul că evocăm acte unilaterală, ordonînd, hotărînd, constatînd și reglementînd, cînd pe cale contractuală, adică prin acord de voință cu particularii.
Prof.Tudor Drăganu consideră că actul administrativ este un act juridic, forma principală prin care se realizează administrația publică, care constă într-o manifestare expresă de voință ce emană de la organele de administrație publică și prin care se creează, se modifică sau se sting raporturi administrative, a căror desfășurare se asigură prin mijloacele specifice ale statului. Domnia sa precizează că în activitatea organelor administrative de stat intervin acte juridice, acte cu character exclusiv politic, fapte materiale juridice și operațiuni materiale tehnice.
Corneliu Manda conchide că de-a lungul timpului s-au utilizat mai multe noțiuni pentru a desemna actele juridice cu caracter unilateral ale autorităților administrației publice, dar cel mai adesea este întîlnit termenul de act administrativ. Astăzi se mai poate spune, la fel de bine, acte administrative, punîndu-se accentul pe idea activității, în sensul că evocăm actele ce realizează administrația publică, sau acte de drept administrativ, subliniindu-se ideea regimului juridic aplicabil.
Pentru întregirea tabloului privind actele administrative în doctrina autohtonă, trebuie să menționăm opinia lui prof.Victor Popa, care consideră că obiectul de reglementare a actului administrativ sînt relațiile sociale ce apar în procesul administrației publice, relații ce nu au o reglementare directă de actele legislative rezervate actului administrativ. Bazîndu-se pe afirmația sa, putem releva că actele administrative ale administrației publice fie centrale, fie locale reglementează raporturile ce apar în domeniile ei de competență, nu fac obiectul reglementării actelor legislative și sînt menite de a satisface interesul general al societății sau local al colectivității.
În continuare vom prelungi cu gîndul că pentru a înțelege natura actelor administrative emise de autoritățile publice, trebuie relevate trăsăturile specifice ale acestor acte:
actele administrative sînt manifestări unilaterale de voință, adică drepturile și obligațiile care iau naștere prin acte administrative sînt stabilite în mod unilateral de către organul emitent, fără consimțămîntul persoanei căreia i se adresează actul;
actele administrative sînt adoptate sau emise de autoritățile publice, serviciile sau instituțiile acestor autorități competente potrivit legii să adopte ori să emită acte administrative. Prin urmare, nu orice manifestare de voință poate fi considerată act administrativ, dar numai aceea care provine de la o autoritate de stat;
actele administrative sînt obligatorii. Această obligativitate a actului administrativ derivă din faptul că el este dat pe baza și în executarea legii și din această cauză se bucură de prezumția de legalitate. În primul rînd, actele administrative sînt obligatorii pentru organul emitent atîta timp cât nu au fost revocate sau abrogate. În al doilea rînd, actele administrative sînt obligatorii pentru toți subiecții de drept ce desfășoară o activitate care cade sub incidența prevederilor lor. În categoria acestor subiecți pot intra toate organele administrative subordonate organului emitent, organizații obștești (asociații profesionale, științifice, culturale etc.), persoane fizice și juridice particulare, precum și organe administrative care nu sînt subordonate emitentului. În al treilea rînd, actele administrative sînt obligatorii și pentru organele superioare celor emitente. Actele administrative obligă, deopotrivă, organele de stat, organele și organizațiile obștești, precum și pe cetățeni. Acest caracter al actelor emise de organele administrației de stat este consecința prezumției de legalitate de care ele se bucură;
actele administrative se emit în baza și executarea unei legi existente și în limitele competenței lor. Deci, actele administrative nu pot fi emise contrar prevederilor legii, nu pot modifica sau interpreta legea. Fiind emise în vederea executării legii, actele administrative, nu pot avea caracter retroactiv, producînd efecte juridice numai pentru viitor;
actele administrative sînt executorii. Actul administrativ, fiind emis în temeiul legii, este executoriu din oficiu, iar în cazul în care cel obligat nu-l execută benevol, executarea lui este asigurată de autoritatea de stat în condițiile prevăzute de lege;
actul administrativ nu este îndeplinit în cadrul exercitării unei funcții judiciare. Actele executorului judecătoresc nu sînt acte administrative ce pot fi contestate în ordinea contenciosului administrativ, însă ele pot fi atacate în instanța de drept comun, potrivit Titlului V din Codul de procedură civilă.
Această trăsătură esențială a actului administrativ decurge din definiția actului administrativ reglementată în art.2 din Rezoluția nr.(77) 31 cu privire la protecția individului față de actele autorităților publice, adoptată de Comitetul de Miniștri al Consiliului Europei la 28 septembrie 1997, și preluată de Curtea Supremă de Justiție în Hotărîrea nr.27 din 24.12.01: „Actul administrativ desemnează orice măsuri individuale sau decizii luate în cadrul exercitării autorității publice, susceptibile de a realiza direct drepturile sau interesele persoanelor fizice sau juridice și care nu este un act îndeplinit în cadrul exercitării unei funcții juridice”.
Deoarece actele administrative nu au toate aceeași natură juridică, Valentin I.Prisăcaru le împarte în: acte administrative de autoritate, acte administrative de gestiune, acte administrative cu caracter jurisdicțional. Actele administrative de autoritate sînt actele juridice adoptate sau emise de un serviciu public, în mod unilateral, în baza și în vederea executării legii, pentru nașterea, modificarea sau stingerea unor raporturi juridice. Actele administrative de autoritate se mai numesc și acte administrative de putere publică, pentru că emană de la o autoritate publică. Aceste acte se împart, la rîndul lor, în acte administrative de autoritate cu caracter normativ și acte administrative cu character individual. Referindu-se la actele administrative de autoritate, Anton Trăilescu, observă că dintre toate actele juridice ale administrației publice, numai actele de autoritate sînt supuse în exclusivitate regimului de drept administrativ. În consecință, și denumirea lor cea mai adecvată este de acte de drept administrativ. Ne raliem opiniei acestui autor că denumirea de acte administrative poate fi, de asemenea, utilizată pentru a desemna genul actelor juridice ale administrației publice, incluzond atît actele de autoritate, cît și pe cele de gestiune.
Actele administrative de gestiune sînt actele juridice încheiate de autoritățile administrației publice, de servicii publice administrative pentru exploatarea și dezvoltarea proprietății statului, unității administrativ-teritoriale, cu particularii, pentru că statul, raionul, satul, avînd conducerea propriilor patrimonii, fac, în această calitate, acte patrimoniale, bilaterale. Actul administrativ de gestiune, deși este guvernat de regulile actului juridic de drept privat, are anumite trăsături care-l fac să fie considerat un act administrativ. În opinia lui Anton Trăilescu, unele dintre actele de gestiune ale administrației publice sînt supuse, cu preponderență, regimului de drept public, iar altele sont supuse, cu preponderență, regimului de drept comun.
La acte administrative cu caracter jurisdicțional Valentin I.Prisacaru raportează actele emise (pronunțate) de organele de jurisdicție ce funcționează în cadrul organelor administrației publice competente, potrivit legii, să soluționeze conflicte juridice apărute între organele administrației publice (servicii publice) și particulari (persoane fizice și juridice). Aceste acte juridice, după organul care le emite, sînt acte administrative, iar după efectele pe care le produc, sînt acte de jurisdicție.
În continuare vom menționa că actele administrative pot constitui obiect al acțiunii în contencios administrativ. O condiție esențială ca actul să poată fi atacat constă în faptul că acesta trebuie să fie un act administrativ, adică o manifestare de voință, producătoare de efecte juridice ce emană de la o autoritate administrativă. Organele autorităților de stat pentru realizarea sarcinilor și atribuțiilor ce le revin emit acte juridice în ordinea stabilită de lege, însă forma principală de activitate o constituie actele administrative.
Actele administrative, fiind acte de voință juridică, produc anumite efecte juridice prin care se pot naște, modifica sau stinge raporturi juridice, drepturi și obligații juridice. În vederea emiterii unui act administrativ autoritățile publice efectuează unele fapte și operațiuni tehnicomateriale ce nu produc efecte juridice și, evident, nu pot constitui obiect al acțiunii în contencios administrativ. Acestea pot fi avizele, acordurile, autorizațiile prealabile etc.
Mai mult decît atît, Plenul Curții Supreme de Justiție, în Hotărîrea nr. 27 din 24 decembrie 2001 cu privire la practica aplicării de către instanțele judecătorești a unor prevederi ale Legii contenciosului administrativ, a constatat că, de asemenea, nu constituie obiect al acțiunii în contencios administrativ răspunsul autorității publice cu caracter explicativ (pct.9), corespondența prin care autoritatea publică expediază cererea petiționarului organului competent pentru examinare și concomitent informează petiționarul despre aceasta (pct.10), deoarece nu produc efecte juridice.
Potrivit prevederilor Legii contenciosului administrativ din Republica Moldova, unele acte administrative nu pot face obiect al acțiunii de contencios administrativ, fiind exceptate de la controlul de legalitate al instanțelor de contencios administrativ. Astfel, prin art. 4 din Legea contenciosului administrativ o parte din acte, în genere, sînt exceptate de la controlul legalității în instanțele de contencios administrativ, iar altele sînt supuse controlului legalității în instanțele de drept comun.
Potrivit art.4 din Legea menționată, sînt exceptate de la controlul legalității în instanțele de contencios administrativ următoarele acte:
a) actele exclusiv politice ale Parlamentului, Președintelui Republicii Moldova și Guvernului, precum și actele administrative cu caracter individual, emise de Parlament, de Președintele Republicii Moldova și de Guvern în exercițiul atribuțiilor prevăzute expres de normele constituționale sau legislative ce țin de alegerea, numirea și destituirea din funcțiile publice a persoanelor oficiale de stat, exponente ale unui interes politic sau public deosebit. Actele exclusiv politice sînt actele emise de Parlament, Președintele Republicii Moldova și Guvern în exercitarea atribuțiilor constituționale. Actele administrative la care ne referim cuprind trei categorii de raporturi Parlament – Președintele Republicii Moldova, Parlament – Guvern și Președintele Republicii Moldova – Guvern.
b) actele administrative cu caracter diplomatic referitoare la politica externă a Republicii Moldova. Invocarea acestei excepții se explică prin responsabilitatea exclusivă a executivului în materie diplomatică. În opinia prof. E. Popa, aceste acte sînt exceptate de la procedura contenciosului administrativ ca urmare a caracterului lor special, fiind lăsată puterii executive, Guvernului și Ministerului Afacerilor Externe răspunderea protejării intereselor statului și a protecției diplomatice a cetățenilor, în raporturile cu alte state sau cu cetățenii altor state.
Conform sensului art.4 lit. b) din Lege, sînt exceptate de la controlul judecătoresc actele diplomatice referitoare la acțiunile Președintelui Republicii Moldova, Guvernului sau la acțiunile Ministerului Afacerilor Externe pentru realizarea politicii externe a Republicii Moldova, inclusive actele emise de aceste autorități în relațiile lor cu ambasadele și oficiile consulare ale statelor străine. În sfera acestei excepții nu poate intra refuzul unei ambasade, al unui consulat sau al altei autorități publice din străinătate de a acorda protecție diplomatică unui cetățean al Republicii Moldova aflat în străinătate;
c) Legile, decretele Președintelui Republicii Moldova cu caracter normativ, ordonanțele și hotărîrile Guvernului cu caracter normativ, tratatele internaționale la care Republica Moldova este parte, care sînt supuse controlului de constituționalitate. Exceptarea de la controlul judecătoresc a actelor cu caracter normativ ale autorităților menționate este una nejustificată, deoarece atît actele administrative cu caracter individual, cît și cele cu caracter normativ pot fi emise doar în vederea organizării executării sau executării la concret a legilor, ele neavînd caracter de lege.
d) actele de comandament cu caracter militar. În sfera actelor de comandament cu character militar intră numai actele ce vizează comanda forțelor armate, fie în timp de pace, fie în timp de război, fiind excluse actele autorităților militare care sînt pur administrative identice cu cele ale oricărui organ administrativ. Actele de comandament cu caracter militar sînt emise de organele militare în scopul asigurării ordinii și disciplinei în unitățile militare, a cadrelor militare din aceste unități. Fiind acte legate de serviciul și îndatoririle militare în cadrul serviciului, ele nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ.
Însă, actele emise de către autoritățile militare nu pot fi considerate acte de comandament cu caracter militar, dacă ele sînt emise pentru buna organizare a activității lor sau gestionarea bunurilor private etc. Sustragerea acestor acte de la controlul instanțelor judecătorești se întemeiază pe necesitatea spiritului de disciplină al subordonaților raportat la ideea de prestigiu și autoritate a superiorilor.
1.2 Condițiile de valabilitate a actelor administrative și consecințele nerespectării acestora
Vorbind în cadrul paragrafului dat despre condițiile de legalitate și valabilitate a actelor administrative, vom porni de la delimitarea termenului de legalitate. Astfel, principiul legalității, constantă a sistemului modern al dreptului administrativ, reprezintă actualmente principiul fundamental al organizării și funcționării administrației publice, pe care-l regăsim în cadrul oricărui stat democratic și de drept. Avîndu-și originea în franțuzescul legalité, noțiunea legalitate reprezintă caracterul a ceea ce este legal, conform cu legea; principiu potrivit căruia toate organele și organizațiile de stat sau obștești și cetățenii, în activitatea lor, sînt obligați să respecte legea. A intra în legalitate înseamnă a se conforma legilor în vigoare; a organiza un stat pe bază de legi; ansamblul legilor unei țări.
În literatura juridică cuvîntul „legalitate” cunoaște mai multe sensuri. Astfel, profesorul francez Bernard Chantenbout definește legalitatea ca pe un principiu al vieții sociale și de stat, care constă în îndeplinirea exactă, neabătută și uniformă a normelor juridice de către toți participanții la relațiile sociale; el presupune lupta continuă cu încălcările de drept și neadmiterea samavolniciei în viața socială.
Constituția Republicii Moldova, în art. 7, declară Constituția drept Lege supremă a statului. Nici o lege și nici un alt act juridic care contravine prevederilor Constituției nu are putere juridică. La fel și Constituția României în art. 1 alin.(5) declară: „În România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie”.
Alți autori, de exemplu profesorii I. Ceterchi, I. Luburici, definesc legalitatea ca principiu fundamental de drept în baza căruia orice subiect de drept trebuie să respecte și, cînd e cazul, să aplice legile și celelalte acte normative ori individuale. Legalitatea, în opinia prof. francez Auby, este definită și ca o îndatorire fundamentală de natură constituțională care privește persoanele fizice și juridice, modul de organizare și desfășurare a activității de stat.
Profesorul I. Santai definește legalitatea ca respectare întocmai a Constituției, legilor, celorlalte acte normative și a actelor juridice concrete date în baza lor, respectare a drepturilor și libertăților cetățenești de către organele statului, de organismele sociale în general, precum și de către cetățeni. Cetățeanul este liber să se manifeste sau să întreprindă orice, în afară de ceea ce este interzis prin lege: autoritatea de stat poate desfășura numai activitățile stabilite prin lege ca atribuții.
Legalitatea este, pe de o parte, o cerință care decurge din lege, iar pe de alta, o stare care rezultă din respectarea ei. Din acest motiv, se poate vorbi de promovarea, asigurarea ori încălcarea legalității, deoarece legalitatea înseamnă tocmai respectarea legii, în genere a oricărui act normativ (inclusiv decrete, hotărîri, instrucțiuni ș. a.) sau individual (contracte, hotărîri judecătorești etc.).
În opinia prof. Tudor Roșca, legea este un instrument de mare forță de asigurare a legalității, de apărare a drepturilor și libertăților cetățenilor. Dar ea nu trebuie apreciată ca o categorie absolută, ci trebuie aplicată în comun cu alte măsuri de meditație și conciliere.
Legalitatea, se bazează pe niște cerințe care se manifestă în condițiile regimurilor politice democratice, acestea fiind: generalitatea dreptului, adică necesitatea unei legislații dezvoltate, corespunzătoare, în care toate relațiile sociale care reclamă o implicare juridică să fie reglementate prin lege; în legislație să nu existe asemenea lacune care ar permite unele acțiuni voluntare, samavolnice; supremația Constituției și a legilor; altfel spus, subordonarea tuturor actelor subnormative și individuale legilor în vigoare, iar a legilor și a altor acte ale organelor de stat – Constituției; egalitatea tuturor în fața legii, înaintarea față de toți participanții la relațiile sociale a unor cerințe unice, fără privilegii; existența unor mecanisme sociale și juridice care să asigure realizarea dreptului (respectarea și executarea strictă a obligațiilor, posibilități egale pentru folosirea drepturilor subiective); aplicarea garantată și calitativă a dreptului, lupta activă și categorică cu toate încălcările de drept, tragerea obligatorie la răspundere juridică a persoanelor care au încălcat legea; stabilitatea, siguranța ordinii de drept, eficacitatea întregului mecanism de reglementare juridică.
Aceste cerințe în acțiune și formează legalitatea, ele fiind chemate să excludă din viața socială haosul, samavolnicia, lipsa de control, inclusiv să asigure și să apere drepturile persoanei, și, în ultimă instanță, să aducă în corespundere realitatea cu idealurile cuprinse în noțiunea de legalitate, pentru ca ceea ce este scris în normele juridice să poată deveni o realitate, să se transforme într-un comportament real al participanților la relațiile sociale, într-o adevărată legitate a relațiilor sociale, într-o strictă ordine de drept.
Astfel, principiul legalității caracterizează dreptul în ansamblu și se manifestă sub forma unor cerințe fundamentale în toate ramurile dreptului. Pe lîngă aceste cerințe fundamentale menționate mai sus, principiul legalității cuprinde și unele cerințe concrete, tipice pentru o categorie ori alta de norme juridice sau o ramură sau alta de drept.
În continuare vom menționa că condițiile de legalitate pentru actele administrative, implicit cele locale, sînt foarte numeroase și variate, de multe ori fiind prevăzute expres pentru actul administrativ în cauză sau pentru categoria din care acesta face parte. Precum scrie Maria Orlov, nerespectarea acestor cerințe atrage după sine nevalabilitatea actelor administrative cu toate consecințele ce decurg din această situație.
Această situație i-a determinat pe autorii de drept administrativ să analizeze tipuri ale condițiilor de legalitate, fie intr-o viziune sincronică, axată pe logica internă a sistemului normativității, fie într-o viziune diacronică, axată pe fazele procesului administrativ (ale procedurii emiterii, adoptării și exercitării actelor administrative).
Pentru prima viziune teoretică, putem cita opinia prof.R.Ionescu, după care condițiile-tip de legalitate se referă la următoarele: a) actul administrativ să fie emis în baza și în executarea legii; b) actul administrativ să fie emis pe baza tuturor actelor organelor de stat care sînt superioare organului administrativ emitent; c) actul administrativ să fie emis de organul administrativ numai în limitele competenței sale; d) actul administrativ să fie conform scopului legii ca și al celorlalte acte normative ale organelor superioare organului administrativ emitent; e) actul administrativ să respecte cerințele legale referitoare la forma sa; f) actul administrativ să fie oportun.
Pentru cea de-a doua orientare teoretică, cităm lucrarea prof.Ilie lovănaș, cu precizarea că în această lucrare oportunitatea este înțeleasă ca o condiție de valabilitate de sine stătătoare, care, la rîndul ei, poate fi determinată de o mulțime de criterii:
a) momentul în care este adoptat un act normativ;
b) locul și condițiile concrete în care urmează să se aplice actul administrativ;
c) mijloacele materiale și spirituale pe care le angajează decizia administrativă, precum și durata în timp pe care o reclamă aplicarea ei;
d) conformitatea actului administrativ cu condițiile generale de viață și de cultură;
e) conformitatea actului administrativ cu scopul legii.
Astfel, putem identifica, pe de-o parte, condiții generale de legalitate, iar pe de altă parte, condiții specifice de legalitate sau valabilitate pe considerente de oportunitate. Este important de menționat că nici una din opiniile expuse vizavi de condițiile de legalitate, inclusiv sub aspectul oportunității, nu este exclusivistă într-un sens sau altul, deoarece numărul și varietatea cerințelor de valabilitate a actelor administrative este destul de mare.
În sfera condițiilor generale de legalitate Antonie Iorgovan reține: a) actul administrativ să fie emis în conformitate cu litera și spiritul Constituției; b) actul administrativ să fie emis în litera și spiritul legilor și ordonanțelor; c) actul administrativ să fie emis pe baza tuturor actelor organelor administrației publice care sînt superioare organului administrativ emitent; d) actul administrativ să fie emis de organul administrativ numai în limitele competenței sale; e) actul administrativ să fie emis în forma și cu procedura prevăzute de lege. Întru susținerea acestei opinii vine Verginia Vedinaș, care împărtășește punctul de vedere potrivit căruia oportunitatea actului administrativ apare ca un element al legalității, nu ca o condiție de validitate de sine stătătoare. În viziunea dumneaei, dacă legalitatea evocă faptul că actul corespunde literei legii, oportunitatea reprezintă conformitatea actului administrativ în mod prioritar cu spiritul legii, fără a se identifica cele două noțiuni.
De o altă opinie este Anton Trăilescu, care consideră că legalitatea unui act administrative reprezintă o condiție obiectivă raportindu-se exclusiv la cerințele normei juridice, în timp ce oportunitatea reprezintă o condiție subiectivă lăsată la aprecierea administrației, în temeiul și limitele puterii sale discreționare. De părere similară sint și alți autori care consideră că oportunitatea actelor de drept administrativ reflectă aptitudinea organului administrativ de a allege mijloacele cele mai eficiente, de a evalua condițiile de timp și de loc pentru îndeplinirea sarcinilor ce îi revin.
Cît privește sfera condițiilor de legalitate, sau de valabilitate, pe considerente de oportunitate, ne raliem la opinia prof.Ilie Iovănaș, menționată mai sus, cu precizarea că prin cel de-al cincilea criteriu aplicabil actelor administrative locale înțelegem interesul public local ocrotit de lege (în ideea de scop al legii), fără a pune semnul egalității între scopul legii și interesul public local.
O abordare a oportunității actului administrativ, într-o manieră apropiată acestei opinii din urmă, o putem găsi la unii autori moldoveni, care consideră că oportunitatea actului administrativ poate fi privită doar ca o condiție de valabilitate, dar nu și de legalitate a actelor administrative. În condițiile crizei economice și politice, prin care trece țara noastră acum, scrie M.Orlov, nu ne putem permite luxul de a nu atenționa asupra condiției de oportunitate a actelor administrative. În această ordine de idei se face referire la opinia prof.Ilie Iovănaș, care prin oportunitate ințelege realizarea sarcinilor și atribuțiilor legale în termen optim, cu cheltuieli minime de resurse materiale și spirituale, dar cu eficiență cît mai mare, precum și alegerea celor mai potrivite mijloace pentru realizarea scopului legii. Problema oportunității se poate pune doar în situația în care organele administrative sînt chemate să aducă la îndeplinire norme cu ipoteză, dispoziție sau sancțiune relativ determinate. Un act administrativ poate fi legal, dar să nu fie oportun, pe cînd un act ilegal nu poate fi emis ca oportun, pentru că ilegalitatea, într-un stat de drept, nu poate fi niciodată oportună.
În viziunea Mariei Orlov oportunitatea poate fi apreciată în baza mai multor criterii:
momentul cel mai potrivit pentru adoptarea actului administrativ;
locul și condițiile concrete în care urmează să se aplice actul administrativ;
mijloacele materiale și spirituale pe care le angajează măsura administrativă;
conformitatea actului administrativ cu nivelul condițiilor generale de viață și cultură;
conformitatea actului administrativ cu scopul legii.
După părerea lui Antonie Iorgonav, oportunitatea vizează: momentul, locul și condițiile; mijloacele, durata, calitatea vieții și interesul public local.
În viziunea lui Anton Trăilescu, condițiile de valabilitate ale actelor de autoritate ale administrației publice locale sînt:
actul să fie emis de organul competent, în limitele competenței sale;
conținutul actului trebuie să fie conform cu conținutul legii;
actul să corespundă scopului legii;
actul să fie adoptat (emis) cu respectarea formei și a procedurii prevăzute de lege și de alte acte normative în vigoare.
Putem observa că acest din urmă autor este ghidat de poziția expusă de prof.R.Ionescu și, practic, pune semnul egalității intre condițiile valabilității actului administrativ local și condițiile generale de legalitate ale actului administrativ.
Pornind de la cele menționate, putem conchide că la baza controlului administrativ de oportunitate al activității autorităților administrației publice locale din țara noastră este pusă anume acea idee, potrivit căreia oportunitatea compare ca o condiție de valabilitate, dar nu și de legalitate. Totodată, în viziunea noastră, inoportunitatea actului poate afecta legalitatea acestuia sub aspectul neproducerii efectelor dorite și, prin urmare, poate implica nevalabilitatea actului administrativ sub aspectul inaplicabilității acestuia. Astfel afirmăm că un act administrativ local poate întruni condițiile generale de legalitate, însă să fie inoportun.
Faptul că legalitatea și oportunitatea sînt cauze de valabilitate diferite, se mai poate argumenta prin faptul că instanțele judecătorești controlează actele administrative numai sub aspectul legalității acestora, în timp ce organele administrației de stat le controlează și sub aspectul oportunității lor. A nu recunoaște această distincție înseamnă să acceptăm ca, în cadrul controlului judecătoresc, instanța să verifice și oportunitatea actelor administrative, ceea ce ar echivala cu un amestec al puterii judecătorești în sfera puterii executive, încălcîndu-se deci principiul separației dintre aceste două puteri. S-ar crea, astfel, premisele unui exces de putere al justiției față de administrația publică.
1.3 Necesitatea și importanța controlului în asigurarea legalității actelor administrative
În literatura de specialitate etimologia noțiunii de control este explicată în mod diferit. Astfel, în accepțiunea specialiștilor D. D. Șaguna, P. Rotaru, M. Ș. Minea noțiunea dată derivă din expresia „contra rolus”, care înseamnă verificarea unui act original după duplicatul care se încredințează în acest scop unei alte persoane.
După I. Alexandru cuvîntul control derivă din „contre-rolle”, document de verificare a rolului, și o lungă perioadă de timp termenul respectiv a fost utilizat pentru a desemna „verificarea contabilă”. Ulterior termenul a fost utilizat în sensul de verificare a rezultatelor.
În articolul lexicografic din dicționarul explicativ al limbii române sînt evidențiate aspectele noțiunii termenului de control, și anume prin control înțelegîndu-se: – analiza permanentă sau periodică a unei activități (situații) pentru a urmări mersul ei și pentru a lua măsuri de îmbunătățire; – instituții (grupe de persoane) care supraveghează anumite activități.
Semnificativă se prezintă a fi definiția dată de către autorii M. Boulescu, M. Ghiță și V. Munteanu, în accepțiunea cărora controlul este un proces prin care se verifică și se măsoară realizarea cantitativă și calitativă a performanțelor, a sarcinilor sau lucrărilor, pe care le compară cu obiectivele planificate și indică măsurile de corecție, ce apar ca necesare. Aceeași idee se întîlnește și la savantul român N. Hoanță, care definește controlul drept proces de comparare a situației de fapt cu cea impusă (planificată) și de întreprindere a demersurilor corective (cînd este cazul), astfel încît realizările să fie în concordanță cu țelurile prestabilite.
Aspecte interesante ale controlului relevă, însă, și alte definiții, potrivit cărora controlul este o verificare, o inspecție atentă a corectitudinii unui act sau o acțiune de supraveghere a cuiva, a ceva, o examinare minuțioasă sau puterea de a conduce, ca un instrument de reglementare a unui mecanism, a unui proces. De asemenea, controlul este definit drept o totalitate de măsuri ce supraveghează funcționarea „obiectului” în scopul înlăturării devierilor de la obiectivele trasate și executării întocmai a deciziilor.
În sensul temeticii de mai sus, considerăm necesar a prezenta gîndul în conformitate cu care, prin control, se înțelege verificarea, monitorizarea și analiza permanentă sau periodică a unei activități pentru a urmări mersul ei și pentru a lua măsuri de îmbunătățire. Controlul presupune o supraveghere continuă, o stăpânire și dominare a situației. Instrument al politicii, controlul asupra administrației este conceput și realizat ca o activitate care, prin natura sa are, drept scop fundamental realizarea unor valori politice care trebuie să satisfacă necesitățile societății.
Activitatea desfășurată de autoritățile administrației publice în vederea înfăptuirii puterii executive trebuie să cuprindă, practic, toate domeniile și sectoarele vieții economice și sociale. Garanția juridică a îndeplinirii acestui obiectiv îl constituie controlul asupra modului în care aceste autorități și-au exercitat atribuțiile conferite de lege. Controlul se exercită fie din proprie inițiativă, fie la solicitarea sau sesizarea celor interesați, de către însuși autoritățile administrative sau de autorități care înfăptuiesc celelalte puteri ale statului, respectiv cea legislativă și cea judecătorească.
Administrația publică, în sensul de activitate care are menirea de a realiza anumite valori politice, prin natura sa, necesită supunerea față de multiple categorii de control. Astfel, pentru a asigura conformitatea activității organelor administrației publice cu exigențele valorilor politice, este nevoie de instituirea unui vast și complex control asupra acestei activități.
Pentru ca activitatea administrației publice să fie eficientă, este necesară instituirea unor controale ale actelor, operațiunilor și faptelor autorităților administrației publice. Totodată controlul este necesar pentru realizarea deciziei luate de autoritatea publică prin aplicarea concretă a actului. Cu ajutorul controlului, statul urmărește dacă actul este aplicat corect, dacă are eficiență, dacă acesta corespunde cerințelor reale ale relațiilor sociale reglementate, de asemenea, verifică legalitatea actului etc.
După cum afirmă Floander I., controlul activității desfășurate de autoritățile administrației publice au un scop bine definit. Ca să poată fi realizat, acest control trebuie să aibă o eficiență maximă. Iar pentru a avea o asemenea eficiență el trebuie să întrunească o serie de condiții care privesc toate fazele: de la conceperea, pregătirea și efectuarea acestuia și până la stabilirea măsurilor și valorificarea concluziilor.
Dintre cele mai importante condiții în acest sens putem enumera:
a) Să fie înfăptuit, pe cât posibil, de înșiși conducătorii instituțiilor sau ai compartimentelor administrative, deoarece funcția controlului este inseparabilă de funcția de conducere. A conduce înseamnă a organiza și a verifica realizarea acestei organizări și a celorlalte funcții și activități ale Administrației. Îndeplinirea acestei obligații de serviciu asigură eficiența conducerii. Dacă fiecare funcționar de conducere își exercită această funcție, cunoscând noțiunile elementare ale științei administrației, se realizează eficiența controlului prin amplificarea activității administrative în cantitate și în calitate. Un asemenea control intern efectuat de funcționarii de conducere trebuie să aibă un caracter permanent, deoarece nu implică întreruperea activității funcționarilor controlați și nici cheltuieli suplimentare.
b) Controlul trebuie efectuat în mod operativ, la locul realizării activității, spre a putea verifica modul de lucru și rezultatele concrete ale activității. Controlul efectuat din birou sau prin consfătuiri etc. nu poate asigura o informare precisă cu privire la starea de fapt, prin așa modalitate nu pot fi descoperite deficiențele în activitate sau abaterile de la dispozițiile legii. Este insuficient controlul de la centru, prin rapoarte, dări de seamă, situații statistice etc., deoarece asemenea mijloace de informare necesită chiar ele o confruntare cu realitatea. Se recomandă ca ședințele și rapoartele prezentate în cadrul acestora să urmeze controlului în scopul analizei constatărilor, iar nu să-l înlocuiască.
c) Funcția de control să fie realizată de un personal temeinic pregătit profesional, care să analizeze în mod judicios aspectele principale pozitive și negative ale activității verificate, propunând soluții privind modul în care ar putea și ar trebui să fie înfăptuită acțiunea cu resursele existente. Așadar, funcția de control nu se reduce la o inspecție formală, nu este un control contemplativ, ci implică o contribuție nemijlocită a organului de control la rezolvarea problemelor ce se pun în instituțiile administrative a căror activitate au verificat-o. De aceea, aparatul de control – în instituțiile în care funcționează un asemenea aparat – trebuie să aibă în componență funcționari pregătiți profesional, care să cunoască activitatea practică și problemele de tehnică administrativă, pentru a putea descoperii la timp deficiențele, făcând posibilă operativitatea măsurilor de remediere luate de conducere.
d) Eficiența controlului depinde de regularitatea lui, de caracterul său sistematic; conducerea poate lua măsuri înainte ca deficiențele să se amplifice generând efecte negative. Astfel, prin îndrumări concrete date în procesul activității practice se pot preveni erorile, iar atunci când se constată metode de lucru utile, acestea pot fi aduse la cunoștința tuturor instituțiilor administrative. Rolul preventiv și stimulativ al controlului este legat de caracterul și metodele de lucru utile, dar și de caracterul sistematic al acestuia.
e) Organul care efectuează controlul nu se poate limita la simple constatări, fără a propune soluții de remediere a situației, atunci când descoperă deficiențe. Este de dorit ca funcția de control să contribuie practic la rezolvarea problemelor, deoarece misiunea sa se conjugă strâns cu acțiunea de organizare a executării sarcinilor. De aceea, organele de control nu trebuie să urmărească doar descoperirea erorilor, ci să propună soluții concrete pentru lichidarea deficiențelor constatate și pentru îndeplinirea sarcinilor. Atunci când organul de control este însuși conducătorul, acesta urmează să ia pe loc măsurile adecvate.
f) Controlul trebuie să aibă caracter principal, să urmărească exclusiv satisfacerea intereselor generale, să fie efectuat în mod temeinic, imparțial, să reflecte situația așa cum este ea în realitate. Fără a o deforma, să fie complet, semnalând atât aspectele pozitive ale activității, cât și cele negative.
g) Controlul urmează să cuprindă nu numai compartimentele unde, în trecut, s-au semnalat lipsuri, ci toate compartimentele de activitate, indiferent de rezultatele obținute anterior. Desigur, atenția conducerii trebuie să se îndrepte spre compartimentele ineficiente, dar aceasta nu înseamnă neglijarea celorlalte, care, în lipsa unei verificări a activității lor, pot comite erori.
h) Controlul trebuie efectuat în mod organizat, înainte de a începe controlul este necesar să se examineze materialele referitoare la activitatea compartimentului ce urmează a fi verificat, precum și să se studieze actele normative, inclusiv instrucțiunile de aplicare a lor. Examinarea lor are ca scop documentarea asupra problemelor specifice compartimentului, asupra rezultatelor activității din trecut, asupra deficiențelor constatate și măsurilor luate de organele de control anterior, asupra dispozițiilor date între timp. În temeiul acestei documentări se întocmește planul operativ al controlului pentru fiecare instituție în parte, în care se stabilește, pe lângă misiunile cu caracter general, aspectele specifice, perioada ce urmează a fi controlată, modalitățile, durata verificării etc.
Controlul trebuie efectuat de persoane competente, bine pregătite, cu experiență în domeniile controlate, cinstite și corecte. Controlorii trebuie să cunoască temeinic toate prevederile legale din domeniul pe care îl controlează, pentru a fi în măsură să sesizeze cu ușurință toate neregularitățile din activitatea celui controlat. Controlorul trebuie să dea dovadă de act și să fie receptiv la toate explicațiile ce i se dau de cel controlat. Ținerea la distanță a acestuia, intimidarea lui nu sunt de natură să conducă la concluzii realiste, iar controlorul în acest caz nu-și realizează rolul său preventiv și educativ față de cel controlat.
Eficiența controlului depinde în mare măsură și de formele și metodele de control adoptate. Controlul, așa cum am precizat anterior, poate avea un caracter inopinant, atunci când se urmărește depistarea unor nereguli (cel controlat nu va fi anunțat despre data când se va începe controlul, pentru a nu-și lua măsurile de rigoare în vederea înlăturării deficiențelor). Controlul poate fi anunțat din timp pentru ca cel controlat să-si poată pregăti din timp documentația necesară organului de control, fapt ce va influența pozitiv activitatea acțiunii de control.
Concluziile trebuie să fie bine fundamentate și argumentate, să se desprindă ca sinteză a unor practici, nu ca acțiuni izolate, singulare. În formarea concluziilor trebuie să se pună un accent deosebit pe depistarea cauzelor și condițiilor care au determinat neajunsurile constatate. Măsurile eficiente de înlăturare a deficiențelor din activitate se pot stabili numai cunoscându-se temeinic cauzele acestora.
Concluziile controlului trebuie să fie aduse la cunoștința organului controlat, astfel încât controlul să-și realizeze scopul sau să contribuie la îmbunătățirea activității. Este bine ca aceste concluzii să fie dezbătute într-un cadru mai larg, cu toți factorii de răspundere din instituția controlată, care au atribuții în domeniul controlului.
CAPITOLUL II. FORME DE CONTROL A LEGALITĂȚII ACTELOR ADMINISTRATIVE
Controlul reprezintă o garanție a respectării principiului legalității în toate manifestările administrației publice, prin intermediul său putînd fi descoperite eventualele abateri de la normele legale și stabilite măsuri concrete de corectare a acțiunii de executare a legii. În unele situații controlul poate viza nu numai legalitatea, ci și oportunitatea deciziilor administrative.
Acest capitol reprezintă o investigație detaliată: a formelor de control administrative (intern, extern, ierarhic, specializat, controlul asupra administrației publice locale) și a recursului
administrativ ca instrument de contestare a legalității actelor administrative de către particularicît și o abordare detaliată a conceptului, esenței și valorii contenciosului administrativ, a categoriilor de contencios administrativ, fiind evaluate problemele acestei instituții și identificate căile de consolidare a justiției administrative în Repubica Moldova.
2.1 Controlul administrativ – formă relevantă de control a legalității actelor administrative
Conform art 61 din Legea privind administrația publică locală nr. 436-XVI din 28.12.2006, activitatea autorităților administrației publice locale de nivelurile întîi și al doilea, precum și a celor din cadrul unității teritoriale autonome cu statut juridic special este supusă controlului administrativ în temeiul Constituției, al prezentei legi și al altor acte legislative.
Controlul administrativ al activității autorităților administrației publice locale vizează respectarea Constituției, a tratatelor internaționale la care Republica Moldova este parte, a Legii privind administrația publică locală nr. 436-XVI din 28.12.2006 și a altor acte normative atît de către autoritățile administrației publice locale de nivelurile întîi și al doilea, cît și de către funcționarii acestora. Controlul administrativ include controlul legalității și controlul oportunității activității autorităților administrației publice locale. Controlul administrativ se efectuează din oficiu sau la cerere.
Controlul de legalitate. La momentul actual, în literatura juridică cuvîntul „legalitate” cunoaște mai multe sensuri. Astfel, profesorul francez Bernard Chantenbout definește legalitatea ca pe un principiu al vieții sociale și de stat, care constă în îndeplinirea exactă, neabătută și uniformă a normelor juridice de către toți participanții la relațiile sociale; el presupune lupta continuă cu încălcările de drept și neadmiterea samavolniciei în viața socială.
Constituția Republicii Moldova, în art. 7, declară Constituția drept Lege supremă a statului. Nici o lege și nici un alt act juridic care contravine prevederilor Constituției nu are putere juridică. La fel și Constituția României în art. 1 alin.(5) declară: „În România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie”.
Alți autori, de exemplu profesorii I. Ceterchi, I. Luburici, definesc legalitatea ca principiu fundamental de drept în baza căruia orice subiect de drept trebuie să respecte și, cînd e cazul, să aplice legile și celelalte acte normative ori individuale. Legalitatea, în opinia prof. francez Auby, este definită și ca o îndatorire fundamentală de natură constituțională care privește persoanele fizice și juridice, modul de organizare și desfășurare a activității de stat.
Profesorul I. Santai definește legalitatea ca respectare întocmai a Constituției, legilor, celorlalte acte normative și a actelor juridice concrete date în baza lor, respectare a drepturilor și libertăților cetățenești de către organele statului, de organismele sociale în general, precum și de către cetățeni. Cetățeanul este liber să se manifeste sau să întreprindă orice, în afară de ceea ce este interzis prin lege: autoritatea de stat poate desfășura numai activitățile stabilite prin lege ca atribuții.
Legalitatea este, pe de o parte, o cerință care decurge din lege, iar pe de alta, o stare care rezultă din respectarea ei. Din acest motiv, se poate vorbi de promovarea, asigurarea ori încălcarea legalității, deoarece legalitatea înseamnă tocmai respectarea legii, în genere a oricărui act normativ (inclusiv decrete, hotărîri, instrucțiuni ș. a.) sau individual (contracte, hotărîri judecătorești etc.).
În opinia prof. Tudor Roșca, legea este un instrument de mare forță de asigurare a legalității, de apărare a drepturilor și libertăților cetățenilor. Dar ea nu trebuie apreciată ca o categorie absolută, ci trebuie aplicată în comun cu alte măsuri de meditație și conciliere.
Legalitatea, se bazează pe niște cerințe care se manifestă în condițiile regimurilor politice democratice, acestea fiind: generalitatea dreptului, adică necesitatea unei legislații dezvoltate, corespunzătoare, în care toate relațiile sociale care reclamă o implicare juridică să fie reglementate prin lege; în legislație să nu existe asemenea lacune care ar permite unele acțiuni voluntare, samavolnice; supremația Constituției și a legilor; altfel spus, subordonarea tuturor actelor subnormative și individuale legilor în vigoare, iar a legilor și a altor acte ale organelor de stat – Constituției; egalitatea tuturor în fața legii, înaintarea față de toți participanții la relațiile sociale a unor cerințe unice, fără privilegii; existența unor mecanisme sociale și juridice care să asigure realizarea dreptului (respectarea și executarea strictă a obligațiilor, posibilități egale pentru folosirea drepturilor subiective); aplicarea garantată și calitativă a dreptului, lupta activă și categorică cu toate încălcările de drept, tragerea obligatorie la răspundere juridică a persoanelor care au încălcat legea; stabilitatea, siguranța ordinii de drept, eficacitatea întregului mecanism de reglementare juridică.
Aceste cerințe în acțiune și formează legalitatea, ele fiind chemate să excludă din viața socială haosul, samavolnicia, lipsa de control, inclusiv să asigure și să apere drepturile persoanei, și, în ultimă instanță, să aducă în corespundere realitatea cu idealurile cuprinse în noțiunea de legalitate, pentru ca ceea ce este scris în normele juridice să poată deveni o realitate, să se transforme într-un comportament real al participanților la relațiile sociale, într-o adevărată legitate a relațiilor sociale, într-o strictă ordine de drept.
Astfel, principiul legalității caracterizează dreptul în ansamblu și se manifestă sub forma unor cerințe fundamentale în toate ramurile dreptului. Pe lîngă aceste cerințe fundamentale menționate mai sus, principiul legalității cuprinde și unele cerințe concrete, tipice pentru o categorie ori alta de norme juridice sau o ramură sau alta de drept. De exemplu: în dreptul penal și în procesul penal el apare în special sub forma legalității încriminării și pedepsei, independenței judecătorilor și supunerii lor numai legii, garantării dreptului la apărare, prezumției de nevinovăție.
1. O cerința fundamentală a legalității în activitatea normativa este respectarea ierarhiei actelor normative, în special respectarea supremației legii. Principiul legalității în activitatea de elaborare a dreptului – activitatea normativă – cere organelor statului ce emit acte normative să nu-și depășească competența, să respecte procedura de elaborare a actelor normative, să le dea forma juridică prevăzută de lege. Ierarhia actelor normative este determinată de forța lor juridică, de puterea cu care creează efecte obligatorii unele în raport cu altele. Supremația legii față de celelalte acte normative, determinată prin poziția parlamentului ca putere legislativă, exprimînd suveranitatea poporului, înseamnă că toate celelalte acte sînt subordonate legii, că legea nu este subordonată nici unui act normativ (în afară de subordonarea legilor ordinare față de Constituție), că ea nu poate fi modificată sau abrogată decît printr-o altă lege.
2. Unitatea legalității derivă în ultimă instanță din unitatea și unicitatea sistemului de drept al unui stat suveran. Unitatea legalității constă în faptul că legea este și trebuie să fie aceeași pe întreg teritoriul statului și pentru toți subiecții de drept. Democratismul subiectului de drept își află determinarea și în unitatea și unicitatea legalității, menite să asigure egalitatea în fața legii.
3. Legalitatea și oportunitatea. Unitatea legalității nu exclude, ci presupune cunoașterea și luarea în seamă a condițiilor concrete, a particularităților locale pentru o mai bună aplicare a normelor juridice, aprecierea faptului dacă aplicarea unui act normativ, în condiții date, este sau nu oportună. Cu alte cuvinte, principiul legalității nu poate fi opus principiului oportunității legii. Principiul oportunității impune studierea atentă a particularităților și împrejurărilor în care urmează să se aplice actul normativ, pentru ca pe această bază să se stabilească cum să fie aplicat acest act excluzînd formalismul în aplicarea dreptului, principiul oportunității presupune stricta respectare a legalității. Un act nu poate fi oportun dacă nu este pe deplin legal. Oportunitatea unui act juridic presupune legalitatea lui, în numele oportunității nu se admite un act ilegal.
4. O cerință fundamentală a legalității destinată deopotrivă organelor de stat, organizațiilor obștești și cetățenilor este asigurarea și respectarea drepturilor și libertăților democratice ale cetățenilor. Această cerință a legalității nu se bizuie numai pe reglementarea lor prin Constituție și legi, ci solicită asigurarea condițiilor realizării lor practice, îndeosebi apărarea lor eficientă, implicit prin mijloace juridice, dacă ele au fost nesocotite.
5. Legalitatea și disciplina de stat. O cerință de bază a legalității este asigurarea disciplinei de stat. La rîndul ei, întărirea disciplinei de stat creează condițiile necesare unei respectări stricte a normelor juridice. Disciplina de stat impune, în primul rînd, respectarea legilor și a altor acte normative care reglementează activitatea personalului încadrat în muncă și stabilește obligațiile lor de serviciu. Nu poate fi disciplinat un funcționar care nu îndeplinește prevederile legale. Pe lîngă această cerință, disciplina de stat presupune ca personalul să execute exact atribuțiile sale de serviciu, să lupte împotriva tergiversărilor și birocratismului, să execute rapid și exact ordinele și dispozițiile superiorilor săi, să păstreze secretul de serviciu etc.
Controlul de legalitate poate fi: obligatoriu, facultativ, controlul solicitat de persoanele vătămate și controlul solicitat de autoritatea administrației publice locale.
Controlul obligatoriu. Conform art 64 din Legea privind administrația publică locală nr. 436-XVI din 28.12.2006, controlului obligatoriu sînt supuse următoarele acte ale autorităților administrației publice locale:
a) deciziile consiliilor locale de nivelurile întîi și al doilea;
b) actele normative ale primarului, ale președintelui raionului și ale pretorului;
c) actele privind organizarea licitațiilor și actele privind atribuirea de terenuri;
d) actele de angajare și cele de încetare a raporturilor de serviciu sau de muncă ale personalului administrației publice locale;
e) actele care implică cheltuieli sau angajamente financiare de peste 30 mii lei – în unitatea administrativ-teritorială de nivelul întîi și de peste 300 mii lei – în unitatea administrativ-teritorială de nivelul al doilea;
f) actele emise în exercitarea unei atribuții delegate de stat autorităților administrației publice locale.
O copie de pe orice act menționat mai sus se expediază obligatoriu, din contul emitentului, oficiului teritorial al Cancelariei de Stat în termen de 5 zile de la semnarea actului. Responsabil de această obligație este secretarul consiliului, care transmite, de asemenea, subiectului controlului administrativ procesul-verbal al fiecărei ședințe a consiliului în termen de 15 zile de la ședință.
Controlul facultativ. Pînă la data de 10 a fiecărei luni, secretarul consiliului transmite oficiului teritorial al Cancelariei de Stat lista actelor emise de primar sau de președintele raionului în luna precedentă. Oficiul teritorial al Cancelariei de Stat poate supune controlului legalității orice act care nu constituie obiectul unui control obligatoriu în termen de 30 de zile de la data primirii listei menționate mai sus.
Controlul solicitat de autoritatea administrației publice locale. Consiliul local de nivelul întîi sau al doilea poate solicita oficiului teritorial al Cancelariei de Stat să verifice legalitatea oricărui act adoptat de autoritatea executivă respectivă în cazul în care consideră că acesta este ilegal. În cazul în care consideră că decizia consiliului local este ilegală, primarul, președintele raionului sau secretarul poate solicita oficiului teritorial al Cancelariei de Stat efectuarea unui control al legalității.
Cererea de efectuare a controlului legalității este depusă în termen de 30 de zile de la data emiterii actului, cu indicarea prevederilor legislației ce se consideră a fi încălcate. În termen de 30 de zile de la data primirii cererii, oficiul teritorial al Cancelariei de Stat va lua una din următoarele decizii:
a) declanșarea procedurii controlului de legalitate;
b) respingerea cererii și încunoștințarea solicitantului, cu indicarea motivelor respingerii.
O problemă, care în viziunea noastră necesită o dezbatere de principiu ține de capacitatea juridică a primarului ” de a sesiza direct instanța de conencios administrativ și/sau Oficiu teritorial în cazul în care consideră , că decizia consiliului local este ilegală” (art.20 alin (4) din Legea privind administrația publică locală). Reglementarea respectivă crează o situație juridică confuză, deoarece în termenul prescris de 5 zile, în care secretarul îi prezintă decizia consiliului local, dînsul poate sesiza numai direcțiile teritoriale control administrativ, dar nicidecum instanța de judecată, deoarece este bine știut, că drept obiect de sesizare în instanță, poate fi doar un act administrativ, care a intrat în vigoare. Aici, însă, sîntem în prezența unui act care de abia urmează să intre în vigoare în modul stabilit de legislație. Prin urmare, sintagma „sau instanței de contencios" urmează să fie omisă din text.
O altă problema se referă la aplicabilitatea prevederilor art.20, alin.(2) din Legea privind administrația publică locală. Potrivit acestora, secretarul în cazul în care consideră că decizia consiliului local este ilegală, este în drept să nu o contrasemneze și să solicite consiliului reexaminarea ei. Dacă acesta din urmă își va menține decizia secretarul este obligat si o contrasemneze.
Valorificînd practica existentă, cît și opinia multor funcționari și specialiști în domeniu, împărtășim unele păreri ce țin de excluderea procedurii menționate. Practica dovedește că în majoritatea cazurilor, acest drept al secretarului de a sesiza consiliul nu este binevenită, deoarece poate neîntemeiat tergiversa procesul de adoptare a unei decizii, provoca diverse situații de destabilizare ori tărăgănare, în virtutea faptului că consiliul se întrunește în ședințe într-o ordine tabilită și nu de cîte ori dorește cineva.
Soluția, care poate fi propusă în acest sens, este de a-i delega prin lege de expunere a opinii separate, cu sesizarea direcției teritoriale control administrativ în cazul cînd o decizie o consideră ilegală în baza unor argumente și el refuză să o contrasemneze. Cu atît mai mult că, potrivit prevederilor lit c), art. 39 din Legea privind administrația publică locală, în virtutea atribuțiilor legale, acestea avizează proiectele de decizii ale consiliului local și contrasemnează deciziile. O asemenea modalitate va servi drept un semnal de declanșare a procedurii de control în condițiile art.64, 65 din Legea privind administrația publică locală nr. 436/2006.
Pe o linie de gindire asemănătore, considerăm necesar de a fi socotite de prisos și stipulările ce se conțin în art. 66 alin.(2) al Legii privind administrația publică locală, referitor la controlul solicitat de președintele raionului, primarul sau secretarul consiliului local oficiului teritorial asupra efectuării unui control al legalității deciziei consiliului local, deoarece Legea contenciosului administrativ (art.5 Modificat prin legea nr. 236-XV din 05.06.03, în vigoare 27.06.03) enumeră printre subiecții cu drept de sesizare în contenciosul administrativ președinții raioanelor și primarii.
Apar absolut contradictorii principiilor controlului administrativ și prevederile privind dreptul de consultare al Oficiuluui teritoial pe care îl ”capătă președinții raioanelor” la emiterea dispozițiior. Pentru persectiva controlului de legalitate a actelor coletivităților teritoriale situația dată apare ca o ”bună înțelegere de la început”, ”tacită” într-un fel, de a adopta un act administrativ cu ”obținerea binecuvîntării” organului ce are misiunea să efectueze controlul legalității, dar să nu ”ghideze” adoptarea unor acte care știrbesc atît principiile descentralizării cît și acele de tutelă administrativă a statului.
Controlul solicitat de persoanele vătămate. Orice persoană fizică sau juridică ce se consideră vătămată într-un drept al său printr-un act administrativ emis de o autoritate a administrației publice locale poate solicita oficiului teritorial al Cancelariei de Stat controlul legalității actului. Cererea de efectuare a controlului legalității se depune în termen de 30 de zile de la data publicării sau comunicării actului. În ea se indică prevederile legislației ce se consideră a fi încălcate.
În termen de 30 de zile de la data primirii cererii, oficiul teritorial al Cancelariei de Stat va lua una din următoarele decizii: a) declanșarea procedurii controlului de legalitate; b) respingerea cererii și încunoștințarea solicitantului, cu indicarea motivelor respingerii. Exercitarea dreptului prevăzut în prezentul articol nu lipsește solicitantul de dreptul sesizării directe a instanței de contencios administrativ, în condițiile legii.
În cazul în care consideră că un act emis de autoritatea administrației publice locale este ilegal, oficiul teritorial al Cancelariei de Stat notifică autorității locale emitente ilegalitatea actului controlat, cerînd modificarea sau abrogarea lui totală sau parțială. În cazul exercitării controlului obligatoriu al legalității, sesizarea oficiului teritorial al Cancelariei de Stat trebuie făcută într-un termen de 30 de zile de la data primirii copiei de pe act. În termen de 30 de zile de la data primirii notificării, autoritatea locală emitentă trebuie să modifice sau să abroge actul contestat.
În cazul în care, în termenul stabilit la alin.(3), autoritatea locală emitentă și-a menținut poziția sau nu a reexaminat actul contestat, oficiul teritorial al Cancelariei de Stat poate sesiza instanța de contencios administrativ în termen de 30 de zile de la data primirii notificării refuzului de a modifica sau de a abroga actul contestat sau în cazul tăcerii autorității locale emitente în termen de 60 de zile de la data notificării cererii de modificare sau de abrogare a actului în cauză.
Conform art 69 din Legea privind administrația publică locală nr. 436-XVI din 28.12.2006, în cazul în care consideră că actul poate avea consecințe grave, în scopul prevenirii unei pagube iminente, oficiul teritorial al Cancelariei de Stat poate sesiza direct instanța de contencios administrativ după primirea actului pe care îl consideră ilegal, încunoștințînd de îndată autoritatea locală emitentă. Odată cu sesizarea instanței de contencios administrativ, oficiul teritorial al Cancelariei de Stat poate cere acesteia suspendarea actului contestat sau dispunerea unor alte măsuri provizorii. În termen de 3 zile de la primirea sesizării, instanța de contencios administrativ, după audierea părților vizate, decide asupra suspendării actului și/sau dispunerii unor alte măsuri provizorii solicitate de oficiul teritorial al Cancelariei de Stat.
Controlul de oportunitate.Pentru ca autoritățile administrației publice locale să-și exercite atribuțiile delegate de stat, subiecții controlului de oportunitate sînt în drept să modifice ori să abroge actul, în termen de 15 zile de la data primirii lui, pe motiv de oportunitate. În caz de inacțiune a autorității administrației publice locale chiar și după avertismentul subiectului controlului de oportunitate, acesta poate să emită actul respectiv în locul autorității incapabile de a lua decizia. În toate cazurile prevăzute mai sus, subiectul controlului de oportunitate notifică decizia sa autorității administrației publice locale în termen de 5 zile de la data adoptării.
În cazul în care consideră că decizia subiectului controlului de oportunitate este ilegală, autoritatea administrației publice locale este în drept să atace decizia în instanța de contencios administrativ în termen de 30 de zile de la data notificării, încunoștințînd de îndată subiectul controlului de oportunitate care a emis decizia.
Autoritatea administrației publice locale poate cere instanței de contencios administrativ suspendarea de urgență a deciziei subiectului controlului de oportunitate sau adoptarea unor alte măsuri provizorii dacă există pericolul unor pagube iminente. Despre măsurile solicitate instanței de contencios administrativ, autoritatea administrației publice locale comunică de îndată subiectului controlului de oportunitate care a emis decizia. Instanța de contencios administrativ, în termen de 3 zile de la primirea sesizării, decide, după audierea părților vizate, asupra suspendării actului și/sau asupra dispunerii unor alte măsuri provizorii solicitate.
La cererea subiectului controlului administrativ, autoritatea administrației publice locale este obligată să-i furnizeze, în termen de 10 zile, copiile de pe toate documentele și alte informații solicitate. Secretarii consiliilor locale sînt responsabili de această obligație. De asemenea, în conformitate cu Legea nr. 436 privind administrația publică locală, secretarii consiliilor locale sunt obligați, din contul emitentului, sa expedieze o copie oficiului teritorial al Cancelariei de Stat de pe orice decizie a consiliului local, dipoziție a primarului, acte privind orgnizarea licitațiilor, în termen de 5 zile de la data semnării actului. Totodată, secretarul consiliului transmite subiectului controlului de legalitate procesul-verbal al fiecărei ședințe a consiliului în termen de 15 zile de la ședință. O altă atribuție obigatorie a secretarului consiliului local derivă din controlul facultativ la care sunt supuse actele mise de autoritățile locale, pentru aceasta secretarul pînă la data de 10 a fiecărei luni, transmite oficiului teritorial al Cancelariei de Stat lista acelor acte emise de primar sau de prețedintele raionului în luna precedentă. Astfel, privit din contextul prezentării actelor controlul facultativ dublează actele prezentate de secretarul consiliului local pentru a fi supus controlului obligatoriu, deoarece actele care au fost deja transmise și controlate din punctul de vedere al controlului de legaliate obligatoriu în termene de 5 și repectiv 10 zile, efectiv necesitatea de a mai prezenta și de a mai supune odată controlului lista actelor emise în luna precedentă decade. În această ordine de idei, trebuie de menționat faptul că art. 65 din Lega nr.436 este adesea omis în activitatea secretarilor consiliilor locale.
În cazul în care subiectul controlului a intervenit iar autoritățile publice locale nu sînt de acord cu o astfel de intervenție, acestea din urmă pot da explicațiile de rigoare și insista asupra soluțiilor oferite de ele. Mijloacele speciale puse la îndemîna oficiului teritorial al Cancelariei de Stat, pe care legea în declară drept ”subiect al controlului administrativ al activității administrației publice locale”, permit acestuia de a realiza controlul asupra unor actelor administrative care potrivit Legii reprezintă obiectul controlului de legalitate.
Obiectul controlului de legalitate întrunește în sine următoarele acte ale autorităților administrației publice locale: a) deciziile consiliilor locale de nivelurile întâi și al doilea; b) actele normative ale primarului, ale președintelui raionului și ale pretorului; c) actele privind organizarea licitațiilor și actele privind atribuirea de terenuri; d) actele de angajare și cele de eliberare a personalului administrației publice locale; e) actele care implică cheltuieli sau angajamente financiare de peste 30 mii lei – în unitatea administrativ-teritorială de nivelul întâi și de peste 300 mii lei – în unitatea administrativ-teritorială de nivelul al doilea; f) actele emise în exercitarea unei atribuții delegate de stat autorităților administrației publice locale.
O analiză temeinică asupra categoriilor de acte enumerate mai sus, denotă faptul, că o asemenea specificare nu este necesară, deoarece potrivit principiilor teoretice generale ale dreptului administrativ categoriile de acte care emană de la autoritățile administrației publice locale se clasifică la modul general în:
acte administrative cu caracter normativ;
acte administrative cu caracter individual.
Actele administrative cu caracter normativ pot fi adoptate în cazurile în care aceasta o cere legea, ele fiind subordonate legii, și numai în scopul organizării executării legii. Actele normative conțin reglementari cu caracter general, impersonal, care se aplică într-un număr nedeterminat de cazuri și la un număr nedeterminat de subiecți, și obligatorii. Actele normative ale autorităților administrației publice locale se emit întru reglementarea unor activități de interes local, în limitele stabilite prin Constituția Republicii Moldova, Legea privind administrația publică locală, prin alte legi, prin hotărîrile Parlamentului, prin decretele Președintelui Republicii Moldova, prin hotărîrile și ordonanțele Guvernului și numai în domeniul care ține de competența lor.
Această categorie de acte, prin conținutul său, pot obliga la o anumită prestație sau acțiune, pot interzice o anumită acțiune, pot lăsa la latitudinea celor interesați de a face sau nu o anumită acțiune. Actele administrative cu caracter normativ sunt adoptate în special de consiliul local (aprobarea bugetului local, stabilirea taxelor și impozitelor locale, administrarea domeniului public și privat al unității administrativ-teritoriale, planificarea dezvoltării localității și amenajarea teritoriului precum și asocierea cu alte consilii, instituții publice din țari sau din străinătate). Dispozițiile cu caracter normativ emise de primar au o arie restrînsă și sunt reglementate de lege.
Actele administrative individuale se caracterizează prin faptul că manifestă voința organului competent prin care se crează, se modifică sau se ating drepturi sau obligații în sarcina uneia sau a mai multor persoane dinainte determinate. Astfel, ele se emit cu un scop bine determinat pentru rezolvarea unei sarcini concrete ce ține de domeniul administrației publice, sunt personificate, avînd un adresat concret, și se aplică pe un termen determinat, după atingerea scopurilor aceste acte își pierd importanța juridică. În functie de conținutul lor se disting următoarele categorii de acte individuale: acte prin care se stabilesc drepturi sau obligații determinate pentru subiecții cărora li se adresează. Exemplul clasic este oferit de autorizația de construcție, care conferă un drept bine determinat unei personae; acte prin care se conferă un statut personal beneficiarilor. Așa este cazul diplomei universitare care atribute beneficiarului un complex de drepturi și obligații și nu un drept sau o obligație determinată; acte administrative de sancționare. Acestea instituie constrîngerea de stat sub forma sancțiunii și presupun o constatare a situației de fapt și o apreciere asupra vinovăției contravenientului, consemnată, de regulă, într-un înscris; acte administrative jurisdicționale. Acestea sunt acte individuale, de speță care sunt emise de organe ale administrației publice, înzestrate cu competența, special atribuită, de a soluționa anumite litigii juridice. De exemplu, decizia comisiei administrative cu privire la aplicarea unei sancțiuni administrative. Procedura folosită pentru emiterea acestor acte este deosebită de aceea a actelor administrative obișnuite, ea presupunînd participarea părților și manifestarea principiului contradictorialității în dezbaterea care precede emiterea actelor administrative de jurisdicție. Datorită specificului activității în care intervin aceste acte administrative, și anume activitatea de soluționare a unor litigii juridice, este necesară motivarea în fapt și în drept a actului juridic respectiv.
Actele administrative cu caracter individual sunt adoptate atît de consiliul local (alegerea viceprimarului, comiiilor de specialitate, numirea secretarului consiliului local), cît și emise de primar (numirea sau eliberarea din funcție a funcționarilor publici din primărie).
După adoptarea sau emiterea actului administrativ ce face obiectul controlului obligatoriu, în corespundere cu art. 64 alin(2) din Legea privind administrația publică locală, copia actului se remite obligatoriu oficiului teritorial al Aparatului Guvernului, din contul emitentului în termen de 5 zile de la teminarea lui. Responsabil de remiterea actului este secretarul consiliului, care remite oficiului teritorial, în termen de 15 zile de la ședința, procesul-verbal al fiecărei ședințe a consiliului.
După remiterea actelor ce fac obiectul controlului obligatoriu seretarul consiliului, pînă la data de 10 a fiecărei luni, remite oficiului teritorial al Cancelariei de Stat lista actelor adoptate de primar, de președintele raionului în luna precedentă. Actele cuprinse în listele remise pot constitui obiectul controlului obligatoriu al Oficiului teritorial și se supun controlului legalității în termen de 30 de zile de la data primirii listei de către Oficiul teritorial.
Controlul legalității actelor administrației publice locale poate fi exercitat și la cererea autorităților publice locale. Astfel, consiliile locale de nivelul întîi și de nivelul doi pot solicita oficiului teritorial al Cancelariei de Stat să verifice legalitatea oricărui act adoptat de autoritatea executivă în cazul în care consideră că acesta este ilegal. De asemenea, primarul, președintele raionului sau secretarul consiliului local, în cazul în care consideră că decizia consiliului local este ilegală, pot solicita oficiului teritorial al Cancelariei de Stat efectuarea unui control al legalității.
Efecturea unui control se solicită printr-o cerere adresată oficiului teritorial, care se depune în termen de 30 de zile de la data emiterii actului. Cererea trebuie să fie argumentată și să conțină trimiteri la prevederile actelor legislative și normative ce se consideră a fi încălcate prin emiterea actului administativ de către autoritatea administrației publice locale.
Oficiul teritorial al Cancelariei de Stat este obligat sa examineze cererea și în termen da 30 de zile de la primirea ei să ia decizia privind declanșarea procedurii de control conform legislației sau să respingă cererea cu indicarea motivelor și încunoștințarea solicitantului. Oficiul teritorial poate supune controlului legalității actele autoritților administrației publice locale la cererea persoanelor fizice și juridice, care se consideră vătămate într-un drept al lor prevăzut de lege, printr-un act administrativ emis de autoritățile administrației publice locale. Adresarea persoanelor vătămate se depune la oficiul teritorial în termen de 30 de zile de la data publicării sau comunicării actului și conține trimiteri la prevederile legislației care, în opinia petentului, au fost încălcate. În acest caz, oficiul teritorial al Cancelariei de Stat va proceda similar adresărilor autorităților administrației publice locale. În cazul refuzului de a declanșa controlul petentul nu este lipsit de dreptul de a sesiza direct instanța de contencios administrativ pentru a-și soluționa problema.
După primirea actelor emise de autoritățile administrației publice oficiul teritorial al Cancelariei de Stat le supune controlului de legalitate. În cadrul acestei proceduri, funcționarii oficiului teritorial pot solicita autorităților administrației publice prezentarea copiilor de pe toate documentele și alte informații necesare, audierea factori de decizie, а persoanelor fizice, reprezentanților persoanelor juridice, cerîndu-le explicații asupra circumstanțelor ce prezintă interes pentru obiectivitatea și plenitudinea controlului administrativ. În cadrul exercitării controlului, autoritățile administrației publice locale și funcționarii acestora sunt obligați să permită accesul în clădirile lor și ale aubdiviziunilor, să răspundă la întrebări, să dea explicații și să prezinte documente la solicitarea subiectului controlului administrativ.
În timpul exercitării controlului, funcționarii oficiului teritorial nu pot da ordine directe funcționarilor adminitrației publice locale. Orice solicitare de documente trebuie să fie adresată autorității locale vizate, iar transmiterea va fi efectuată de secretarul consiliului în termen de 10 zile de la solicitare. În cazul în care în cadrul controlului de legalitate se depistează elemente componente ale unei infracțiuni, oficiul teritorial este obligat să sesizeze organele de drept, informînd despre acest fapt Cancelaria de Stat.
În cazul în care oficiul teritorial al Cancelariei de Stat, în cadrul exercitării controlului de legalitate, ajunge la concluzia că un act emis de autoritatea administrației publice locale este ilegal, el notifică despre aceasta autoritatea locală emitentă, solicitîndu-i modificarea sau abrogarea actului ilegal. Notificarea oficiului teritorial este expusă în formă de sesizare, care se face în termen de 30 de zile de la data primirii copiei de pe act sau a ultimului document, ori a unei informații suplimentare, necesare constatării legalității actului.
Autoritatea locală notificată de oficiul teritorial este obligată, în termen de 30 de zile de la data primirii sesizării, să modifice sau să abroge actul contestat. În cazul în care o astfel de obligație le revine consiliilor locale, acestea examinează sesizarea oficiului teritorial la ședința următoare după primirea sesizării. În cadrul examinării actului contestat autoritatea publică locală fie este de acord cu obiecțiile oficiului teritorial și modifică sau abrogă actul, fie respinge argumentele oficiului teritorial și își menține poziția.
În cazul in care autoritatea locală emitentă și-a menținut poziția sau nu a reexaminat actul contestat în termenul stabilit, oficiul teritorial al Aparatului Guvernului poate sesiza instanța de contencios administrativ în termen de 30 de zile de la data primirii notificării refuzului de a modifica sau de a retrage actul contestat, iar în cazul în care autoritatea locală emitentă nu a luat nici o atitudine – în termen de 60 de zile de la data notificării cererii de modificare sau abrogare a actului în cauză.
Declanșarea exercitării controlului de legalitate de către oficiul teritorial nu conduce la întreruperea efectelor juridice ale actelor administrative supuse controlului, acestea pot fi executate fără restricții. Intrarea în vigoare a actelor administrației publice locale nu este condiționată de controlul legalității lor nici măcar în cazul în care controlul legalității lor este obligatoriu, fapt ce poate genera un șir de probleme, în special probleme ce țin de provocarea de daune atît persoanelor fizice și juridice, cît și statului, rezultate din emiterea actelor ilegale. Dacă persoanele fizice și juridice pot reacționa direct la încălcarea drepturilor lor, atunci interesele statului sînt apărate doar de oficiile teritoriale. În astfel de situații, utilizînd procedura de control existentă, actele administrative emise de autoritățile administrației publice locale pot fi executate o anumită perioadă, iar cele individuale pot fi consumate.
Pentru preîntîmpinarea unor astfel de situații, oficiul teritorial al Cancelariei de Stat, în cazul în care consideră că actul poate avea consecințe grave și în scopul prevenirii unei pagube iminente, va putea omite procedura prealabilă și, imediat după primirea actului consideră ilegal, va sesiza direct instanța de contencios administrativ, încunoștințînd autoritatea locală emitentă. O dată cu sesizarea instanței de contencios administrativ, oficiul teritorial al Cancelariei de Stat poate cere acesteia suspendarea actului contestat sau dispunerea unor alte măsuri provizorii de asigurare.
În astfel de situații, instanța de contencios administrativ, în termen de 3 zile de la primirea sesizării, decide asupra suspendării actului sau dispunerii unor alte măsuri provizorii solicitate de oficiul teritorial al Cancelariei de Stat, după audierea părților vizate. Examinarea în fond a actelor administrației publice locale solicitate cu controlul legalității în fața instanței de contencios administrativ se efectuează potrivit prevederilor legii contenciosului administrative nr.793/2000 și altor acte normative.
Judecînd acțiunea, instanța de contencios administrativ adoptă una din următoarele hotărîri: a) respinge acțiunea ca fiind nefondată sau depusă cu încălcarea termenului de prescripție; b) admite acțiunea și anulează, în tot sau în parte, actul administrativ sau obligă pîrîtul să emită actul administrativ cerut de reclamant ori să elibereze un certificat, o adeverință sau oricare alt înscris, ori să înlăture încălcările pe carele-a comis, precum și dispune adjudecarea în contul reclamantului a despăgubirilor pentru întîrzierea executării hotărîrii; c) admite acțiunea și constată circumstanțele care justifică suspendarea activității consiliului local sau a consiliului raional, după caz.
Instanța de contencios administrativ este în drept să se pronunțe, în limitele competenței sale, din oficiu sau la cerere, și asupra legalității actelor sau operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului administrativ contestat. În cazurile în care controlul legalității acestor acte sau operațiuni ține de competența instanței de contencios administrativ ierarhic superioare, urmează a fi ridicată excepția de ilegalitate în fața acestei instanțe în condițiile prezentei legi. În cazul admiterii acțiunii, instanța de contencios administrativ se pronunță, la cerere, și asupra reparării prejudiciului material și moral cauzat prin actul administrativ ilegal sau prin neexaminarea în termenul legal a cererii prealabile.
2.2 Controlul judecătoresc – un ultim mijloc de asigurare a legalității actelor administrative
Constituția Republicii Moldova din 29 iulie 1994, prin art.l alin (3), declară Republica Moldova stat de drept, iar demnitatea omului, drepturile și libertățile lui, libera dezvoltare a personalității umane reprezintă valori supreme și sînt garantate. Pentru ca aceste valori supreme să fie garantate, în fapt este nevoie ca autoritățile publice să respecte legea, să adopte sau să emită acte administrative legale.
În textul Constituției sînt redate expres normele constituționale privind contenciosul administrativ (art.53, 20, 54, 72). Art. 53 din Titlul II „Drepturile, libertățile și îndatoririle fundamentale” reprezintă principala normă constituțională care se referă la contenciosul administrativ. Acest articol este intitulat „Dreptul persoanei vătămate de o autoritate de stat” și garantează unul dintre drepturile fundamentale ale cetățenilor Republicii Moldova, care, împreună cu art. 52 intitulat „Dreptul de petiționare”, constituie categoria de drepturi-garanții, conținute în textul Constituției Republicii Moldova. În România de asemena sînt stipulate aceste drepturi–garanții. În Constituția României dreptul de petiționare este prevăzut de art.51, iar dreptul unei persoane vătămate de o autoritate de stat de art. 52.
Potrivit art. 53 alin.(l) din Legea fundamentală, „Persoana vătămată într-un drept a său de o autoritate de stat, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal al unei cereri, este îndreptățită să obțină recunoașterea dreptului pretins, anularea actului și repararea pagubei”. Acest articol formează cadrul constituțional de exercitare a dreptului fundamental al celui vătămat prin actele administrative emise de autoritățile administrației de stat centrale și locale, precum și nesoluționarea în termenul legal a unei cereri de către autoritățile enumerate.
Totodată, norma constituțională consacră dreptul de control de către instanțele judecătorești de contencios administrativ al actelor administrative emise de autoritățile administrației de stat centrale și locale, potrivit Legii contenciosului administrativ pe cale de acțiune directă, precum și în regim excepțional.
Art. 72 alin.(3) lit. e) în mod expres se referă la instituția contenciosului administrative reprezentînd unul din domeniile pe care legislatorul le-a rezervat legii organice. Suportul legal al contenciosului administrativ în Republica Moldova pînă la 19 august 2000, cînd a intrat în vigoare Legea contenciosului administrativ nr.-793-XIV din 10.02.2000 cu modificările introduse prin Legea nr.726-IV din 7 decembrie 2001, în afară de prevederile constituționale, îl prezenta și Codul de procedură civilă, care viza examinarea plîngerilor împotriva acțiunilor nelegitime ale organelor administrației de stat, instituțiilor și organizațiilor și ale persoanelor cu funcție de răspundere din cadrul acestora ce lezează drepturile cetățenilor.
Practica judiciară privind soluționarea litigiilor de către instanțele de contencios administrativ, începînd cu 19 august 2000, confirma necesitatea aducerii în concordanță cu Legea contenciosului administrativ a Codului de procedură civilă, deoarece, conform art. 34 alin. 4 din Legea menționată, la data intrării ei în vigoare se abrogă Capitolele XXII-XXV din Codul de procedură civilă, precum și orice dispoziții ale acestuia care îi contravin. Legea contenciosului administrativ are o importanță deosebită pentru construcția statului de drept în Republica Moldova. Prin această Lege se pune la dispoziția oricărei persoane un instrument eficace împotriva unui abuz al autorităților administrative, creîndu-se mijloace de restabilire a legalității încălcate, de repunere în drepturi a celor vătămați prin actele administrative ilegale, de sancționare a celor ce folosesc abuziv competența pe care o au în legătură cu emiterea actelor administrative.
Într-un stat întemeiat pe ordinea de drept, instituția contenciosului administrativ reprezintă forma democratică de reparare a încălcărilor legii de către organele și autoritățile administrative, de limitare a puterii arbitrare a acestora, de asigurare a drepturilor individuale ale administraților. În dreptul administrativ, termenul de contencios a început să fie utilizat din momentul în care s-a pus problema delimitării căilor de atac jurisdicționale împotriva actelor administrative față de recursurile administrative.
Din punct de vedere etimologic, termenul contencios provine de la cuvîntul francez contentieux, care, la rîndul său, se trage de la adjectivul latin contentiosus, ce înseamnă contestat, litigios. Cuvîntul contencios sugerează contradictoriul și lupta de interese dintre cele două părți: administrația de stat și cei administrați. Astfel, contenciosul administrativ reprezintă totalitatea mijloacelor juridice puse la dispoziția cetățenilor pentru a putea lupta în vederea restabilirii ordinii de drept încălcată prin actele juridice și faptele materiale ale organelor administrației publice, în procesul aplicării legilor și în funcționarea serviciilor publice.
Pentru a defini noțiunea de contencios administrativ este necesară analiza unor elemente care ne vor ajuta să deducem definiția. Să pornim, în primul rînd, de la constatarea că activitatea desfășurată de instanțele de contencios administrativ este de a soluționa conflictele juridice în care, cel puțin una dintre părți, este o autoritate de stat, un serviciu public sau un funcționar public, conflicte apărute din acte administrative ilegale ori din refuzul rezolvării unei cereri referitoare la un drept recunoscut de lege. Instituția contenciosului administrativ constituie o instituție fundamentală în orice stat de drept și reprezintă instrumentul prin intermediul căruia administrații se pot apăra de abuzurile administranților.
În al doilea rînd, organele care înfăptuiesc această activitate sînt special create și fac parte din sistemul organelor judecătorești. În al treilea rînd, obiectul acțiunii în contenciosul administrativ îl formează:
a) anularea ori modificarea actului administrativ cu caracter normativ sau individual;
b) obligarea autorității publice și autoritățile asimilate acestora, subdiviziunile autorităților publice la rezolvarea unei cereri referitoare la un drept recunoscut de lege;
c) repararea pagubei cauzate prin emiterea actului administrativ ori nesoluționarea în termenul legal a unei cereri referitoare la un drept recunoscut de lege.
În baza elementelor enumerate mai sus, putem deduce că prin contencios administrative înțelegem activitatea de soluționare de către instanțele de contencios administrativ, competente potrivit legii, a conflictelor juridice în care cel puțin una dintre părți este o autoritate de stat, un serviciu public sau un funcționar public, iar conflictul juridic a apărut după adoptarea sau emiterea actului administrativ, sau nesoluționarea în termenul legal a unei cereri referitoare la un drept recunoscut de lege.
Conținutul și sfera contenciosului administrativ ca fenomen juridic, implicit, al noțiunii respective, au variat de la o țară la alta, în aceeași țară de la o perioadă la alta, de la un autor la altul. Aceste orientări diferite ale doctrinei – ce au avut, firesc, ecou în legislație, precum și în jurisprudență – sînt determinate, în principal, de interrelațiile care au fost fundamentate între sensul material și sensul formal-organic al contenciosului administrativ.
Potrivit unei alte definiții, prin fenomenul contenciosului se înțelege acel fenomen de contestare a dreptului care se manifestă sub forma unui conflict de interese ce nu poate fi soluționat prin înțelegere între părți, apelîndu-se la calea procesului în scopul dezbaterii în fața instanței a valabilității și interpretării după adoptarea sau emiterea actului administrativ sau după nesoluționarea în termenul legal a unei cereri referitoare la un drept recunoscut de lege.
Profesorul G. Raricescu definea contenciosul administrativ ca fiind totalitatea litigiilor născute între particulari și administrațiile de stat cu ocazia organizării și funcționării serviciilor publice și în care sînt puse în cauză reguli, principii și situații juridice aparținînd dreptului public.
În sens material, noțiunea de contencios administrativ se axează ori pe subiecții dintre care are loc litigiul, ori pe regulile juridice invocate în cauză și aplicate în soluționarea acesteia. În sens formal, există trei mari sisteme de contencios administrativ:
a) sistemul administratorului judecător, care a existat în Franța pînă la Revoluția din 1789, în care organele din sînul administrației însăși erau învestite cu soluționarea acestor litigii;
b) sistemul francez al jurisdicției speciale administrative, al tribunalelor administrative în fruntea cărora se află Consiliul de Stat ca instanță supremă de contencios administrativ;
c) sistemul anglo-saxon al competenței instanțelor de drept comun în material contenciosului administrativ.
Fiind atît de legat de activitatea practică, cel de-al doilea sens al noțiunii contenciosului administrativ a fost adeseori utilizat pentru a desemna numai litigiile care apar în legătura cu anumite acte juridice ale administrației publice – actele administrative propriu-zise – sau actele administrative de autoritate, soluționate de anumite instanțe judecătorești competente.
Astfel, în sens formal, contenciosul administrativ este o instituție de drept administrative avînd ca obiect soluționarea litigiilor dintre autoritățile administrative și administrați, prin aplicarea unor reguli speciale aparținînd dreptului public, litigii care se soluționează de instanțele judecătorești, secțiile de contencios administrativ.
În funcție de competența instanței de contencios administrativ (să anuleze sau să modifice un act administrativ adoptat s-au emis de către o autoritate de stat, un serviciu public sau un funcționar public, să oblige autoritatea publică, serviciul public sau funcționarul public să soluționeze în termenul legal o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege, să oblige la repararea pagubelor cauzate prin adoptarea sau emiterea unui act administrativ nelegal, fie prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri referitoare la un drept recunoscut de lege), în literatura de specialitate unii autori disting două categorii de contencios administrativ: contenciosul administrativ de anulare și contenciosul de plină jurisdicție.
Această divizare se face din punctul de vedere al actului de voință al instanței de contencios administrativ, concretizată în hotărîrea prin care se soluționează litigiul dedus judecății determinate și de competența instanțelor judecătorești de contencios administrativ.
1. Contenciosul administrativ de anulare este procesul de soluționare a litigiilor în care instanța de contencios administrativ este competentă de a hotărî anularea actului administrative atacat pentru motivul emiterii acestuia cu încălcarea legii sau să oblige serviciul public administrativ să rezolve o cerere care privește un drept recunoscut de lege. În cadrul acestui contencios administrativ instanța de contencios nu poate să se pronunțe și cu privire la repararea daunelor. Această problemă se rezolvă într-un litigiu separat de către instanțele de drept comun.
2. Contenciosul de plină jurisdicție. Instanța de contencios administrativ este competentă să anuleze actul administrativ atacat, să oblige autoritatea administrativă la emiterea unui act administrativ sau a altui înscris, precum și să oblige la despăgubiri, care pot fi solicitate fie în cadrul acțiunii inițiale, fie separat cînd întinderea pagubei nu era cunoscută la data introducerii acțiunii. Cererea pentru despăgubiri se poate formula fie în cadrul acțiunii inițiale, fie separat, în funcție dacă, la data judecării acțiunii, îi era sau nu cunoscută paguba și întinderea ei. Astfel, considerăm că sîntem în prezența unui contencios administrativ de plină jurisdicție în cazurile în care, potrivit art.25 din Legea contenciosului administrativ din 10.02.2000, instanța de contencios administrativ este competentă: – să anuleze în tot actul administrativ adoptat sau emis de o autoritate de stat, un serviciu public sau funcționar public, prin care o persoană a fost vătămată într-un drept al său recunoscut de lege; – să anuleze în parte actul administrativ adoptat sau emis de o autoritate de stat, un serviciu public sau un funcționar public, prin care o persoană a fost vătămată într-un drept al său recunoscut de lege; – să oblige autoritatea publică să emită actul administrativ cerut în cazul în care actul administrativ contestat a fost anulat sau autoritatea publică refuză să adopte sau să emită actul administrativ cerut; – să oblige autoritatea publică să elibereze persoanei actul administrativ (certificat, adeverință) solicitat; – să oblige autoritatea publică, serviciul public sau funcționarul public să dea persoanei răspuns la cererea referitoare la un drept recunoscut de lege; – să oblige autoritatea publică sau serviciul public la repararea pagubei cauzate persoanei prin actul administrativ adoptat sau emis de către autoritatea de stat sau serviciul public, ori prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri referitoare la un drept recunoscut de lege. Noțiunea contenciosului administrativ poate fi concepută și sub alte două aspecte: a) ca instituție juridică și b) ca un sistem de instanțe jurisdicționale specializate.
3. Contenciosul administrativ ca instituție juridică constă dintr-un ansamblu de norme de drept administrativ, prin care se stabilește o nouă formă de răspundere administrativă – răspunderea suportată de o autoritate publica pentru vătămarea unei persoane într-un drept al său recunoscut de lege, printr-un act administrativ ilegal, prin refuzul de a rezolva sau nerezolvarea în termenele prescrise de lege a unei cereri referitoare la un drept subiectiv.
În sensul de sistem de instanțe judecătorești specializate, contenciosul administrative presupune acel mecanism prin care se asigură repunerea în drepturi a persoanei vătămate într-un drept al său legitim de o autoritate de stat. Recunoașterea și instituirea instanței de contencios administrativ este, de fapt, delimitarea procedurii civile, care se aplică și pentru soluționarea unor categorii de litigii cu character administrativ și de procedură administrativă, ce era aplicată față de toate actele administrative supuse controlului jurisdicțional.
Prin cuvîntul contencios nu înțelegem o instanța, ci rezolvarea unui litigiu, iar contenciosul administrativ este rezolvarea unor litigii speciale, în care administrația este parte sau care sînt cu privire la dreptul public. Precum dreptul civil reprezintă partea materială a procesului civil, la fel și instituirea procedurii administrative exprimată prin contencios administrativ este parte procesuală a dreptului administrativ.
În privința de mai sus, trebuie să menționăm că exista o deosebire calitativă a Legii contenciosului administrativ față de Legea Republicii Moldova cu privire la petiționare și Capitolul 24 din Codul de procedură civilă, care reglementau soluționarea litigiilor dintre administrație și cei administrați într-o cu totul altă manieră decît cea care este prevăzută în Legea contenciosului administrativ. Cu toate că mai există exceptări numeroase de la controlul judecătoresc al actelor administrative, s-a extins totuși considerabil aria actelor care pot face obiectul acțiunii în contencios administrativ, de exemplu a actelor administrative jurisdicționale care, sub imperiul Legii cu privire la petiționare, erau excluse de la acest control.
Un alt argument în favoarea desprinderii contenciosului administrativ din sfera dreptului civil pleacă de la ideea că se simte nevoia unei proceduri specifice de examinare a plîngerilor în contencios administrativ și executării hotărîrilor pronunțate pentru următoarele motive: – inegalitatea părților din litigiul de contencios administrativ, generată de faptul că una dintre părți, și anume pîrîtul, este o autoritate de stat învestită cu forța coercitivă a statului; – procedura civilă poate dura din anumite motive (neprezentarea părților ș.a.) un timp foarte îndelungat și se poate încheia cu împăcarea părților, situații greu de admis în cazul vătămării persoanei într-un drept al său legitim de către o autoritate de stat printr-un act administrativ ilegal. În statul de drept nu se admite împăcarea cu ilegalitatea activității autorităților publice.
Din reglementările legale ale contenciosului administrativ putem evidenția o serie de caracteristici ale acestuia:
a) verifică legalitatea actului, dar nu și a oportunității. Pentru a asigura aplicarea principiului legalității în activitatea organelor administrative și pentru a garanta drepturile și libertățile administraților, este necesar ca instanțele judecătorești să fie învestite cu controlul legalității actelor administrative. Ele trebuie să pronunțe sancțiuni împotriva actelor administrative ilegale în conformitate cu procedura judecătorească. Particularii vătămați în drepturile sau interesele lor legitime printr-un act ilegal al administrației trebuie să aibă posibilitatea să ceară unor instanțe judecătorești ca acestea să aplice sancțiuni împotriva ilegalităților săvîrșite de organele administrative. Problema oportunității unui act administrativ ori a caracterului justificat ori nejustificat al refuzului de a satisface o cerere privitoare la un drept este indisolubil legată de dreptul la apreciere de care dispune organul administrativ întro situație dată. Însă acest drept de apreciere nu este nelimitat, deoarece un principiu fundamental al organizării și funcționării statului de drept este principiul legalității;
b) controlul judecătoresc asupra actelor administrative are ca obiect exclusiv actele de putere producătoare de efecte juridice provenind de la o autoritate administrativă. Actul care poate să fie atacat prin acțiunea în anulare trebuie să fie un act administrativ. Legea contenciosului administrativ în art.3 stabilește principiul conform căruia pot fi atacate în contencios administrativ numai actele administrative de autoritate. În consecință actul administrativ trebuie să emane de la o autoritate de stat. Actele emise de alte autorități, care nu au această calitate, nu pot fi atacate în contencios administrativ. Totuși în art.25 din Legea contenciosului administrativ este prevăzut că instanța poate obliga autoritatea administrativă să emită actul administrativ cerut de reclamant ori să elibereze un certificat, o adeverință sau oricare alt înscris.
În opinia prof. I. Iovănaș, referindu-se la certificate, adeverințe sau alte înscrisuri, constată că legiuitorul nu a înțeles să le considere acte administrative, ci să evidențieze că refuzul de a emite asemenea înscrisuri poate fi atacat în justiție dacă se consideră nejustificat, dar nu și atunci cînd asemenea adeverințe, certificate etc. sînt cerute organului ce are competența să emită actul administrativ;
c) controlul judecătoresc al legalității actelor administrative este un control de plină jurisdicție. Controlul reglementat de Legea contenciosului administrativ din Republica Moldova este un control de plină jurisdicție, adică instanța judecătorească poate dispune anularea actului administrativ, poate obliga autoritatea administrativă pîrîtă să emită un act administrativ, o adeverință sau un alt înscris, să înlăture încălcările pe care le-a comis, precum și să dispună adjudecarea despăgubirii în contul reclamantului pentru daunele cauzate prin întîrzierea executării hotărîrii (art.25.pct.1) lit.b)).
În opinia prof. Ioan Santai, controlul actelor administrative nu este un control de plină jurisdicție în sensul că instanța de judecată, deși poate suspenda sau anula actul administrativ ori, după caz, poate dispune înlăturarea vătămării sau repararea prejudiciului, ea nu va putea totuși emite actul legal sau măsura necesară, neputîndu-se substitui în atribuțiile organului administrativ, drepturile ei incluzînd doar posibilitatea de anulare a actului administrativ ilegal, de obligare la măsuri administrative și de reparare a prejudiciului (cu alte cuvinte, hotărîrea judecătorească nu constituie temeiul direct al realizării dreptului subiectiv, trebuind ca în baza ei să se emită actul administrativ necesar).
Potrivit Legii contenciosului administrativ din Republica Moldova, acțiunea în anulare și acțiunea în obligare la măsuri administrative au un caracter autonom, aceasta înseamnă că cel lezat în drepturile sale printr-un act administrativ sau printr-un fapt asimilat acestuia își poate limita obiectul cererii la anularea actului ori la obligarea organului executiv la anumite măsuri administrative. Dacă are însă și pretenții de despăgubiri, cererea cu acest obiect trebuie formulată odată cu acțiunea în anulare în obligarea la măsuri administrative. Esențial pentru caracterul controlului de plină jurisdicție nu este cuprinsul unei hotărîri într-o cauză dată, ci întinderea drepturilor pe care le are organul judecătoresc;
d) controlul judecătoresc are un caracter complementar, presupune că acest control nu poate fi înfăptuit decît după ce s-a încercat restabilirea legalității pe cale administrativă a reclamației, sub forma recursului grațios sau ierarhic. Astfel, în raport cu controlul efectuat de către organele administrative, controlul judecătoresc al legalității actelor administrative se consideră complementar.
În legătură cu complementaritatea controlului judecătoresc față de cel administrat, I. Iovănaș menționează că e necesar să avem în vedere mai multe ipoteze: 1) înainte de sesizarea instanței, organele administrative superioare au verificat legalitatea actului administrativ și l-au considerat legal; 2) cînd organul administrației publice a anulat sau a revocat actul înainte de sesizarea instanței;
e) instanțele prevăzute de Legea contenciosului administrativ din Republica Moldova abilitate să efectueze controlul judecătoresc asupra legalității actelor administrative sînt instanțe de drept comun în materie de contencios administrativ. O caracteristică dată controlului judecătoresc asupra legalității actelor administrative este că instanțele prevăzute de Legea contenciosului administrativ din Republica Moldova sînt instanțe de drept comun în materie de contencios administrativ.
Legea contenciosului administrativ prevede că judecarea acțiunilor formulate în baza art. 1 alin. (2) din Lege este de competența: judecătoriilor, Curților de Apel, Curții Supreme de Justiție. Acestea sînt instanțele de drept comun în materie de contencios administrativ ori de cîte ori un litigiu referitor la legalitatea actelor administrative nu este dat prin lege în competența altor organe administrative sau judiciare. Excepțiile fiind prevăzute expres de Legea contenciosului administrativ din Republica Moldova ori de legi speciale.
În concluzie, contenciosul administrativ reprezintă totalitatea regulilor aplicabile la soluționarea juridică a litigiilor apărute în urma activității administrative, ce sînt îndreptate atît spre impunerea unui comportament legal al autorităților administrației publice în activitatea lor, cît și spre repararea prejudiciilor morale și materiale apărute în legătură cu lezarea unor drepturi ale persoanelor fizice și juridice.
CAPITOLUL III. ParticularităȚile asigurării contolului de legalitate a actelor autorităȚilor administraȚiei publice locale
Activitatea organelor administrației publice locale este realizată prin acte administrative, ale căror calitate determină eficiența întregului sistem de administrare publică locală. Anume pentru ca activitatea administrației publice locale să fie eficientă este necesară instituirea unor controale ale acestor acte, operațiuni și fapte. Pentru a elucida importanța controlului actelor administrative ale autoritaților administrației publice locale ni-am propus realizarea capitolui respectiv în care vom face referire la actele normative ce reglementează controlul actelor administrației publice locale
3.1. NATURA JURIDICĂ A CONTROLULUI ACTELOR ADMINISTRAȚIEI PUBLICE LOCALE
Controlul activității desfășurate de autoritățile administrației publice urmărește realizarea cît mai eficientă a obiectivelor trasate prin actele decizionale în conformitate cu sensurile și finalitățile legii, a cărei aplicare o asigură. Sistemul de control în administrația publică locală este reprezentat de mai multe forme ale controlului, dar acum vom elucida aspectul legislativ al sistemului de control. Prin noțiunea de suport juridic avem în vedere cadrul legislativ și normativ ce reglementează formele și modalitățile de efectuare a controlului. Pornind de la faptul că statul își realizează funcțiile prin intermediul autorităților publice, instituirea acestora în teritoriu devine o condiție indispensabilă pentru asigurarea funcționării statului. Administrația publică este cunoscută ca un instrument al statului absolut necesar pentru realizarea unor obiective majore determinate de acesta, ca o acțiune de făurire a unor valori politice stabilite prin acte juridice în scopul satisfacerii interesului general. Executarea tuturor actelor juridice referitoare la controlul activității autorităților administrației publice locale duce la realizarea eficientă a scopului acestei activități. Constituția dispune de forță juridică supremă și conține norme privind organizarea și funcționarea principalelor organe ale administrației publice, precum și principiile care se află la baza funcționării lor. Conform art.53 al Constituției, în care se menționează că „ persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică… este îndreptățită să obțină recunoașterea dreptului pretins, anularea actului și repararea pagubei”, înțelegem că Constituția rezervă dreptul persoanei de a se adresa instanței judecătorești în rezolvarea acestei pricini. Fiind investită cu putere publică administrația publică este chemată să satisfacă interesele generale ale societății. Pentru ca obiectivele puse în sarcina acesteia să fie realizate cu maximă eficiență administrația publică este divizată în administrație publică centrală și administrație publică locală. Fundamentarea administrației publice este regăsită în normele constituționale și se organizează sub autoritatea Guvernului, care este responsabil de realizarea politicii interne și externe a statului. Prin prevederile art.96 din Constituție în care se stipulează că Guvernul „exercită conducerea generală a administrației publice” se subînțelege că în exercitarea atribuțiilor sale, această autoritate administrativă transpune în viață prevederile legislative referitoare la control și realizează misiunea și scopul acestuia. Prin atribuțiile constituționale de asigurarea realizării politicii interne Guvernul trasează politica statului și determină conceptele de dezvoltare a societății, iar prin exercitarea conducerii generale a administrației publice Guvernul institue sistemul administrației publice, desemnînd în calitate de responsabili pentru conducerea, coordonarea și exercitarea controlului în diverse domenii de activitate autoritățile administrației publice centrale pe care și le subordonează, precum și alte autorități administrative autonome.
Administrația publică, în contextual prevederilor constituționale, nu mai apare ca o componentă a puterii executive, aflată sub autoritatea puterii executive și în special a Guvernului, administrația publică apare ca un corp profesional chemat să asigure ordinea de drept și să realizeze permanent serviciile publice. Din aceasta rezultă că administrația publică nu are o filozofie proprie, trăgîndu-și legitimitatea, în mod evident, din sistemul de valori dominante. Acest sistem fixează administrației scopurile și mijloacele pe care trebuie să le utilizeze pentru a le atinge. Astfel, administrația publică nu mai este în exclusivitate o administrație a statului, fiind divizată în administrația publică de stat și administrația publică locală.
Analiza administrației publice locale scoate în evidență un sistem de autorități locale organizate autonom, care sînt chemate să asigure buna administrare a treburilor publice locale din unitățile administrativ-teritoriale, fără a fi posibilă implicația directă a statului în activitatea acestora. Însă această autonomie, conform prevederilor art.109 alin. (3) din Constituție, nu poate fi privită ca o separare a acestor autorități de sistemul administrativ al statului. Autonomia locală nu poate afecta caracterul de stat unitar. Autoritățile statului și autoritățile locale pentru realizarea atribuțiilor cu care sunt investite își întemeiază activitatea pe principiile legalității și colaborării, urmărind scopuri commune, pe cele de transpunere în practică a dispozițiilor legislației sau, după caz, prestarea celor mai diverse servicii publice. În acest context, pentru a nu admite anarhia în stat, Constituția prin normele sale instituie controlul din partea statului asupra activității autorităților publice locale. Un astfel de control se întemeiază pe prevederile art. 1 și 109 din Constituție, prin care se stabilește că Republica Moldova este un stat unitar și indivizibil, iar principiile de bază ale administrației piblice locale nu pot afecta acest caracter al statului. În același context sunt de menționat și prevederile art.77 alin. (2) din legea supremă, care investește șeful statului cu atribuții de garantare a unității și integrității teritoriale a țării. Guvernul la rîndul său potrivit prevederilor art.96 din Constituție exercită conducerea generală a administrației publice, iar autoritățile administrației publice centrale conform prevederilor art.107 au atribuții constituționale de exercitare a conducerii și controlului în diverse domenii ale economiei și sferii sociale. Astfel, normele constituționale abilitează executivul cu funcții de control asupra activității autorităților administrației publice locale. Același control al activității autorităților administrației publice locale este admis și de prevederile Cartei Europene a autonomiei locale care în art.8 stabilește prevederile privind controlul, și anume: controlul administrativ poate fi exercitat potrivit formelor și în cazurile prevăzute de constituție și de lege; să asigure respectul legalității și al principiilor constituționale; poate totuși să cuprindă un control de oportunitate exercitat de autoritățile de nivel superior în ceea ce privește sarcinile a căror execuție este delegată colectivităților locale; să se respecte raporturile între amploarea intervenției autorității care exercită controlul și importanța intereselor pe care ea înțelege a le prezenta. Avînd drept bază prevederile constituționale, controlul activității autorităților administrației publice locale este reglementat de Legea nr.436 din 28.12.2006 privind administrația publică locală, prin care se instituie formele de control și se reglementează procedura efectuării acestuia. Drept consecință al activității defectuoase și ilegale, în cazurile prevăzute de lege, autoritățile publice locale în urma controlului pot fi sancționate de Parlament în conformitate cu art. 66 lit. o) din Constituție cu cea mai gravă sancțiune, cea de suspendare a activității organelor administrației publice locale. Astfel, analiza rațiunilor constituționale ne permite să scoatem în evidență fundamentarea constituțională a controlului actelor administrației publice locale ca purtătoare a intereselor colectivităților locale. Necesitatea instituționalizării controlului actelor administrației publice locale mai derivă și din alte exigențe specifice, însă în toate cazurile exercitarea unui astfel de control implică forme și modalități adaptate la noile realități administrative. Cu alte cuvinte, organizarea și funcționarea administrației publice locale pe baza principiilor constituționale ale autonomiei locale și descentralizării serviciilor publice au determinat cerințe sporite, dar și speciale, ale instituției controlului, prin reconsiderarea obiectului, a cîmpului său de acțiune, a naturii și modalităților concrete a activității de control exercitate, cu prioritate, de către stat. Asemenea cerințe rezultă din faptul că Guvernul este responsabil de conducerea generală a administrației publice și de realizarea politicii statului pe întreg teritoriul țării. În acest context Guvernul exercită în raport cu administrația publică locală următoarele atribuții de bază:
promovează în viață și exercită controlul asupra respectării și executării legilor și hotărîrilor Parlamentului, decretelor Președintelui Republicii Moldova, hotărîrilor și ordonanțelor Guvernului de către organele administrației publice locale;
administrează, împreună cu organele administrației publice locale obiectivele și ramurile de importanță statală;
coordonează activitatea organelor administrației publice locale în vederea traducerii în viață a politicii de stat în domeniul asistenței sociale, ocrotirii sănătății, învățămîntului, tineretului precum și în alte domenii;
contestă hotărîrile autorităților administrației publice locale, dacă ele contravin legislației.
Pornind de la rolul și locul Guvernului în cadrul organizării puterii de stat, acesta nemijlocit și prin structurile sale organizate în teritoriu realizează atribuțiile ce-i revin. Se consideră ca fiind cel mai eficient, ca atribuțiile Guvernului în raport cu autoritățile publice locale să fie realizate de structuri teritoriale. Astfel, în acest scop Guvernul deleagă anumite atribuții pentru a fi executate de autoritățile publice locale și instituie în teritoriu structurile sale, desemnînd reprezentnții săi chemați să-i asigure interesele și ordinea de drept pe întreg teritoriul țării.
Astfel, avînd reperile constituționale ale controlului administrației publice locale dezvoltate prin normele legilor organice, deducem că autonomia locală este de natură exclusiv administrativă și financiară. Prin urmare, se poate afirma că oricît de largă ar fi autonomia locală, a competențelor autorităților publice locale de a rezolva problemele locale, aceste autorități desfășoară o activitate în cadrul unui stat unitar și nu în afara acestuia. Chiar și în statele federale autonomia locală este de natură administrativă și financiară, iar controlul activității autorităților administrației publice locale este efectuat de organele statale și federale, avînd la bază respectarea prevederilor constituționale și legale. Autonomia locală nu poate fi privită ca o divizare a suveranității, deși conform prevederilor art.2 din Constituție aceasta se întemeiază pe legea supremă, ea contribuie la exercitarea suveranității, în limitele statului unitar așa cum prevede art.109 din Constituție. Sintetizînd cele relatate, reținem următoarele exigențe ce reclamă cu acuitate instituirea controlului asupra activității administrației publice locale:
cerințe de ordin politic – ce pun în lumină valorile politice supreme legate de existența statului, în special al caracterului unitar al statului, prin manifestarea principiului autonomiei locale exclusiv în sfera activităților de natură administrativă și nu politică;
cerințe de ordin instituțional – ce relevă necesitatea integrării coerente și armonioase a administrației publice locale autonome în cadrul administrației publice în general, în virtutea regimului de coadministrare, ca rezultat al imperativului de armonizare a intereselor generale cu cele ale colectivităților locale din unitățile administrativ- teritoriale;
condiții de ordin legal – ce vizează asigurarea respectării legalității de către autoritățile administrației publice locale, prin subordonarea intereselor colectivităților locale, intereselor generale ale statului, în speță ale întregii societăți;
cerințe de ordin administrativ – au în vedere obligația autorităților administrației publice locale de a asigura cu prioritate, în respectul legii, promovarea și satisfacerea intereselor colectivităților locale, potrivit competențelor și mijloacelor de care dispun.
În concluzie se poate menționa că necesitatea exercitării controlului asupra activității administrației publice locale în general și asupra actelor acesor autorități în special este dictată de principiul legalității, care stă la baza raporturilor dintre administrația publică locală și celelalte autorități și care impune în egală măsură respectarea prevederilor constituționale și legale, precum și a tratatelor internaționale și alte acte normative ce reglementează diverse domenii ale raporturilor sociale. Deasemenea trebuie de menționat că a avea legi bune încă nu înseamnă totul. Foarte important este organizarea îndeplinirii lor. Mecanismul de executare a acestui suport juridic trebuie să fie cu mult mai perfect. Eficiența activității administrației publice depinde în mare măsură de aplicarea corectă a legislației. Perfecționarea, dar nu transformarea legislației ar fi un factor de consolidare a capacității autorităților administrative.
3.2 Controlul de legalitate efectuat de către Cancelaria de Stat asupra actelor teritoriale locale
Legalitatea actului administrativ reprezintă principala condiție de valabilitate și impune ca aceste acte să aibă un temei legal.Ea presupune conformarea acestor acte condițiilor de elaborare, de existență, de întindere a efectelor,cît și condițiilor cuprinse în actele administrative emise de o autoritate superioară. Uneori,condițiile de legalitate a actului administrativ sunt abordate cu ocazia prezentării cazurilor de nulitate a acestuia,considerîndu-se că examinarea acestor condiții înseamnă,practic, analiza cauzei nulității.Alteori, atît condițiile de legalitate a actului administrativ,cît și consecințele nerespectării acestora sunt cercetate din perspectiva controlului legalității actului,a căilor de atac împotriva acestuia și a soluțiilor date în instanțele judecătorești.
Plecînd de la teza, exprimată în literatura de specialitate,în sensul că,de fapt, condițiile de valabilitate a actelor administrative nu sunt altceva decît aspectele unei singure condiții ,,care se exprimă în obligația ca aceste acte să fie emise cu respectarea dispozițiilor legale în vigoare” și susținînd teza potrivit căreia elementul central al regimului juridic al actului administrativ îl reprezintă legalitatea acestuia,vom exprima condițiile de legalitate a actului administrativ din pers-pectiva raportului,stat de drept-principiul legalității:
Pe măsura lărgirii și diversificării preocupărilor cercetătorilor din acest domeniu atît din țară, cît și din străinătate privind condițiile de legalitate a actului administrativ,varietatea condițiilor de legalitate, faptul că de multe ori ele sunt prevăzute expres pentru actul administrativ în cauză sau pentru categoria din care acesta face parte,i-a determinat pe mulți autori de drept administrativ să analizeze tipurile condițiilor de legalitate;
actul administrativ să fie emis pe baza tuturor actelor organelor de stat care sunt superioare organului administrativ emitent;
actul administrativ să fie emis de organul administrativ numai în limitele competenței sale;
actul administrativ să fie conform scopului legii,ca și al celorlalte acte normative ale organelor superioare organului administrativ emitent;
actul administrativ să respecte cerințele legale referitoare la forma sa;
actul administrativ să fie oportun.
Astfel, în urma controlului de legalitate, se constată că o bună parte din actele autorităților administrației publice locale sînt adoptate în conformitate cu Legea nr.436-XVI din 28.12.2006 privind administrația publică locală, Legea nr.317-XV din 18.07.2003 privind actele normative ale Guvernului și ale altor autorități ale administrației publice centrale și locale și instrucțiunile cu privire la ținerea lucrărilor de secretariat în organele administrației publice locale, aprobate prin Hotărîrea Guvernului nr.115 din 28.02.1996. În același timp, au fost constatate încălcări frecvente a modalității stabilite de elaborare și adoptare a actelor normative la nivel local.Exemplele citate denotă stricta necesitate de perfecționare și îmbunătățire permanentă,dar și de respectare întocmai a legislației republicii, lucru ce ar contracara într-o mare măsură încălcările de genul respectiv la nivel local.Concomitent, se impune necesitatea unei activități mai eficiente a autorităților publice centrale, autorităților și instituțiilor abilitate în instruirea și perfecționarea profesională a aleșilor locali și funcționarilor publici.
Garantarea legalității activității autorităților publice locale prin intermediul controlului presupune existența unor forme de control care sunt direct determinate de obiectul controlului.
Așadar,Legea privind administrația publică locală, nr.436 -XVI din 28.12.2006, în cap.IX specifică că activitatea autorităților administrației publice locale este supusă controlului administrativ și acest control include controlul legalității și controlul oportunității, iar art. 61 alin. (4) stabilește că controlul poate fi efectuat la cerere sau din oficiu.
În așa mod,pentru realizarea controlului de legalitate,Guvernul și-a constituit structuri adecvate ca Cancelaria de Stat, competențele căreia includ și atribuții de control asupra activității autorităților locale autonome.În acest scop, în cadrul Cancelariei de Stat este organizată și activează direcția administrație publică locală, care prin secția control administrativ contribuie la coordonarea activității oficiilor teritoriale ale Cancelariei de Stat.Respectivele oficii sunt organizate și funcționează ca subdiviziuni deconcentrate ale Cancelariei de Stat, acestea participă la coordonarea implementării politicilor de descentralizare administrativă și inclusiv exercită controlul privind legalitatea actelor administrative emise sau adoptate de autoritățile publice locale de nivelul întîi și nivelul al doilea.Așadar, de organizarea controlului administrativ este responsabilă Cancelaria de Stat și, respectiv, oficiile teritoriale care în conformitate cu Hotărârea Guvernului Republicii Moldova „cu privire la oficiile teritoriale ale Cancelariei de Stat”, nr.845 din 18.12.2009,sunt organizate și funcționează în următoarele unități administrativ-teritoriale: or. Cahul; or. Edineț; or. Soroca; or. Hîncești; or. Orhei; or. Ungheni; mun. Chișinău; mun. Bălți; or. Căușeni și or. Comrat.
În cazul în care Cancelaria de Stat consideră că un act emis de autoritatea administrației publice locale este ilegal, oficiul teritorial al Cancelariei de Stat notifică autorității locale emitente ilegalitatea actului controlat, cerînd modificarea sau abrogarea lui totală sau parțială.
Legea privind administrația publică locală reglementează că controlul administrativ de legalitate a activității autorităților publice locale poate fi obligatoriu și facultativ.Sub aspect procedural, controlul de legalitate a actelor se desfășoară în mai multe etape:
comunicarea actului;
verificarea efectivă a conformității actului administrativ cu legea;
derularea procedurii prealabile prevăzute de lege și sesizarea instanței de contencios administrativ competente, în cazul aprecierii actului ilegal de către subiectul controlului administrsitiv.
Controlului obligatoriu sunt supuse următoarele acte ale autorităților administrației publice locale:
deciziile consiliilor locale de nivelurile intîi și ai doilea;
actele normative ale primarului, ale președintelui raionului și ale pretorului;
actele privind organizarea licitațiilor și actele privind atribuirea de terenuri;
actele de angajare și cele de încetare a raporturilor de serviciu sau de muncă ale personalului administrației publice locale;
actele care implică cheltuieli sau angajamente financiare de peste 30 mii lei în unitatea administrativ-teritorială de nivelul întîi și de peste 300 mii lei în unitatea administrativ-teritorială de nivelul al doilea;
actele emise în exercitarea unei atribuții delegate de stat autorităților publice locale.
Analizînd lista acestor acte, constatăm că obiectul controlului obligatoriu de legalitate este strict determinat.O copie de pe orice act menționat se expediază în termen de 5 zile de la semnare oficiului teritorial al Cancelariei de Stat.Responsabil de această obligație este secretarul consiliului local, care de asemenea transmite subiectului controlului administrativ și procesul-verbal al fiecărei ședințe a consiliului local în termen de 15 zile de la ședință.
Controlul facultativ este realizat în modul următor: pînă la data de 10 a fiecărei luni secretarul consiliului transmite oficiului teritorial al Cancelariei de Stat lista actelor emise de primar sau de președintele raionului în luna precedentă.În termen de 30 de zile de la data primirii listei menționate subiectul controlului administrativ poate iniția controlul oricărui act care nu face obiectul unui control obligatoriu.Însă e greu de presupus care din actele emise de primar sau de președintele raionului trezește curiozitatea subiectului controlului administrativ doar după titlul lui din lista prezentată de secretar. Astfel secretarul comunică lista actelor fără a face vreo apreciere cu privire la legalitatea lor.
Cele expuse mai sus se referă la controlul administrativ de legalitate efectuat din oficiu,însă, după cum am menționat, controlul poate fi efectuat și la cerere,adică chiar dacă copiile de pe acte inclusiv lista lor au fost comunicate de către secretarul consiliului local oficiului teritorial al Cancelariei de Stat, concomitent controlul poate fi solicitat și de către:
autoritatea administrației publice locale
consiliul local poate solicita verificarea legalității oricărui act emis de autoritatea executivă, atunci cînd consideră că acesta este ilegal și reciproc.
primarul, președintele raionului sau secretarul consiliului local poate solicita efectuarea controlului legaiitații în căzul cînd consideră că decizia consiliului local este ilegală.
Cererea de efectuare a controlului legalității este depusă în termen de 30 de zile de la data emiterii actului, cu indicarea prevederilor legislației ce se consideră a fi încălcate.În termen de 30 de zile de la data primirii cererii, oficiul teritorial al Cancelariei de Stat va lua una din următoarele decizii:fie declanșarea procedurii controlului de legalitate, prevăzute la art.68 al Legii privind administrația publică locală,fie respingerea cererii și încunoștințarea solicitantului, cu indicarea motivelor respingerii.
Controlul exercitat de autoritățile publice este deosebit de important, determinat fiind de sarcinile multiple și complexe ce revin acestora în buna funcționare a mecanismului social-economic. Fiecare autoritate publică ce exercită controlul constituie o verigă în mecanismul statal, cu destinație funcțională bine precizată de lege, limitată prin conținutul activității controlate și de formele specifice de realizare a controlului. Destinația funcțională a controlului autorităților publice trebuie și este privită dinamic, în interacțiune cu celelalte elemente ale sistemului social global.
persoanele vătămate
orice persoană fizică sau juridică ce se consilieră vătămată într-un drep al său printr-un act administrativ emis sau adoptat de o autoritate publică locală poate solicita oficiului teritorial al Cancelariei de Stat controlul legalității actului.
Cetățenii, de asemenea, se pot adresa justiției, în nume propriu, pentru apăraea drepturilor, a libertăților și a intereselor lor legitime conform art. 21(1) dinConstituție, precum și oricărei alte autorități prin petiții potrivit art. 47(1) din Constituție, pentru a determina corectarea eventualelor acte administrative. După cum se stipulează în art. 48(1) din Constituție, persoava vătămată într-un drept al său, de o autoritate publică printr-un act administrativ prin nesoluționarea în termen legal a unei cereri, este îndreptățită să obțină recunoașterea dreptului pretins, anularea actului și repararea pagubei.În acest fel, cetățenii, practic, exercită un control indirect asupra executării deciziei administrative.
Cererea de efectuare a controlului legalității se depune în termen de 30 de zile de la data publicării sau comunicării actului.În ea se indică prevederile legislației ce se consideră a fi încălcate. În termen de 30 de zile de la data primirii cererii, oficiul teritorial al Cancelariei de Stat va lua una din următoarele decizii:fie declanșarea procedurii controlului de legalitate, prevăzute la art.68 al Legii privind administrația publică locală sau respingerea cererii și încunoștințarea solicitantului, cu indicarea motivelor respingerii.
Conform art.67 alin.(4) din Legea privind administrația publică locală, exercitarea acestui drept nu lipsește solicitanții de dreptul sesizării directe a instanței de contencios administrativ.Legea expres stabilește că controlul poate fi solicitat in termen de 30 de zile de la data emiterii actului obligatoriu cu indicarea prevederilor legislației ce se consideră a fi încălcate.
În cazul în care consideră ca un act supus controlului de legalitate este ilegal,oficiul teritorial al Cancelariei de Stat în termen de 30 de zile de la data primirii copiei de pe act notifică organului emitent, ilegalitatea actului controlal cerînd modificarea sau abrogarea lui totală sau parțială. Respectiv, în termen de 30 de zile de la dala primirii notificării, autoritatea locală emitentă trebuie să modifice sau să abroge actul contestat și să informeze subiectul controlului despre cele întreprinse.În cazul în care în termenul stabilit de autoritatea locală emitentă și-a menținut poziția sau a notificat refuzul de a modifica sau abroga actul contestat, oficiul teritorial în termen de 30 de zile poate sesiza instanța de contencios administrativ, iar în cazul tăcerii autorității emitente – în termen de 60 de zile de la data notificării cererii de modificare sau abrogare.
Atunci cînd consideră că actul poate produce consecințe grave,în scopul prevenirii pagubelor iminente, oficiul teritonal al Cancelariei de Stat poate sesiza direct instanța de contencios administrativ imediat după primirea actului ilegal și obligatoriu aduce la cunoștința autorității emitente.Concomitent cu sesizarea instanței de contencios administrativ, oficiul teritorial al Cancelariei de Stat poate cere suspendarea actului contestat sau dispunerea unor alte măsuri provizorii.
Odată ce instanța judecătorească a fost sesizată, declanșîndu-se implicit controlul jurisdictional asupra actelor administrative,controlul administrativ al oficiilor teritoriale încetează.În soluționarea litigiului dispus judecații, oficiul teritorial nu se mai comportă ca un subiect de control administrativ de legalitate,dar ca simplă parte în proces, exercitînd toate drepturile și obligațiile procesuale, prevăzute de lege, în calitatea sa de reclamant.
În timpul exercitării controlului asupra funcționării controlului administrativ, subiectul nu poate da ordine directe autorităților publice locale, iar atunci cînd rezultatele controlului denotă existența încălcărilor legislației care atrage răspunderea penală,sesizează organele de drept competente, comunicînd acest lucru Cancelariei de Stat.
În calitatea de reprezentant al Guvernului în teritoriu,șeful oficiului teritorial, în comun cu autoritățile publice locale și ale serviciilor publice deconcentrate în teritoriu, instituie comisii competente în scopul examinării obiective a circumstanțelor ce au servit drept temei la adoptarea actelor considerate nelegitime.Hotărîrile comisiilor instituite, după coordonarea cu Cancelaria de Stat,se dau publicității și servesc drept recomandare în activitatea autorităților publice locale în scopul prevenirii încălcărilor și derogărilor de la legislația în vigoare, contribuind la stabilirea și dezvoltarea unor relații de conlucrare eficientă între autoritățile administrației publice locale și subiecții controlului administrativ.De asemenea, șeful oficiului teritorial al Cancelariei de Stat poale iniția procedura de sancționare administrativă a secretarului consiliului local de nivelul întîi și celor de nivelul doi, în cazul în care acesta nu-și onorează obligațiile ce țin de modul și termenele de transmitere către oficii a actelor adoptate de autoritățile administrației pubiice locale.În aspect general, scopul controlului de legalitate constă în asigurarea realizării intereselor naționale și respectarea legii în mod unitar,la nivelul tuturor unităților administrativ-teritoriale.Relevant este faptul că controlul asupra activității administrației publice locale se desfășoară în mod continuu pe toată durata mandatului acestora, cu respectarea condițiilor stricte prevăzute de lege.
Transparența controlului administrativ este reglementată de legea Legea nr. 436 din 28.12.2006 privind administrația publică locală și se impune ca un atribut necesar controlului democratic asupra exercitării puterii politice.Dreptul cetățenilor de a fi informați și obligația autorităților de a informa sunt consfințite în normele constituționale ale Republicii Moldova care obligă autoritățile administrației publice să asigure informarea corectă a cetățenilor asupra treburilor publice și asupra problemelor de interes personal.Astfel în vederea asigurării transparenței Cancelaria de Stat elaborează anual, pînă la sfîrșitul lunii martie un raport privind controlul actelor autorităților administrației publice locale din anul precedent și pe care-l prezintă Guvernului.Rapoartele oficiilor teritoriale al Cancelariei de Stat se publică periodic în presa locală. În același mod este publicată și lista actelor administrative abrogate ale autorităților publice locale.Lipsa transparenței,alături de alte carențe ale activității de reglementare,conduce la încrederea scăzută a societății în forța și importanța actelor normative.
Controlul administrativ al actelor constituie unul dintre principalele elemente indispensabile unei societăți democrate și unui stat de drept,preocupat atît de starea legalității din cadrul sistemului administrației publice, cît și de respectarea și de apărarea drepturilor fundamentale ale cetățenilor săi.
Dacă e să facem comparație între subiecții controlului administrativ de legalitate,care nu au dreptul de a modifica sau abroga actele administrative ilegale, subiecții controlului de oportunitate sunt în drept să modifice sau să abroge actul administrativ,în termen de 15 zile de la data primirii lui pe motiv de oportunitate.În caz de inacțiune a autorității administrației publice locale,chiar și după avertismentul subiectului controlului de oportunitate, acesta poate sa emită actul respectiv în locul autorității incapabile de a lua decizia.În cazurile enunțate,subiectul controlului notifică decizia sa autorității administrației publice locale în decurs ce 5 zile de la data adoptării.Atunci cînd consideră că decizia subiectului controlului de oportunitate este ilegală, autoritatea publică locală este în drept să atace decizia în instanța de contencios administrativ în termen de 30 de zile de la data notificării, de asemenea poate cere instanței de contencios administrativ suspendarea de urgență a deciziei respective sau adoptarea unor alte măsuri provizorii, dacă există pericolul unor pagube iminente, comunicînd de îndată subiectului controlului care a emis decizia.Instanța de contencios adminis-trativ,în termen de 3 zile de la primirea sesizării, decide după audierea părților vizate, asupra suspendării actului și asupra dispunerii unor măsuri provizorii solicitate.
Relația dintre legalitatea și oportunitatea actelor administrative este una complexă, „deși nu se exclud și nu se subsumează reciproc,interferența dintre acestea duce însă la asigurarea celor mai bune condiții de emitere și realizare a unui act valabil adecvat situației date”.Este posibil ca un act administrativ ce a fost emis cu respectarea principiului legalității să fie inoportun pentru interesele comunității față de care va produce efecte sau,în situația inversă,un act oportun,care prin măsurile preconizate să îndeplinească o nevoe a societății,să fie nelegal.Soluția cea mai bună este în mod evident aceea în care actul administrativ este legal și oportun,legalitatea sa evocă faptul că actul corespunde literei legii,iar oportunitatea reprezintă conformitatea cu spiritul legii.
REZUMAT
Lucrarea dată vine cu scopul de a ne da o amplă definire și caracteristică a actului administrativ în ceea ce privește activitata organelor administrației publice. Actul administrativ este principala formă de activitate a organelor administrației publice, anume prin intermediul actului administrativ se pot naște sau stinge anumite drepturi și obligații a persoanelor fizice și juridice. Fiind elaborată în trei capitole, fiecare capitol conține un aspect aparte, astfel fiecare capitol conține în sine un studiu aprofundat în materie.
Scopul lucrării rezidă în studierea controlului legalității actelor administrative sub aspectul conținutului, formelor de realizare și a consecințelor. Obiectivele cercetării constau în: elucidarea trăsăturilor și particularităților actului administrativ în calitatea sa de mijloc principal de exprimare și realizare a administrației publice; abordarea complexă a condițiilor de valabilitate ale actelor administrative și a consecințelor nerespectării acestora; fundamentarea științifică a conținutului și particulatirăților legalității ca principiu fundamental al administrației publice;dezvăluirea formelor, obiectivelor și a condițiilor de eficiență ale controlului ca principal instrument de asigurare a legalității în activitatea administrației publice; explicarea impactului controlului asupra efectelor juridice ale actelor administrative; dezvăluirea rolului și a formelor controlului administrative ca o primă garanție a legalității actelor administrative; aprecierea rolului controlului judecătoresc la asigurarea legalității actelor administrative; elaborarea de concluzii asupra controlului legalității actelor administrative și formularea de propuneri și de recomandări privind dezvoltarea teoriei, optimizarea cadrului juridic și a activității practice din domeniu.
Pentru elaborarea studiului dat au fost realizate în totalmente toate scopurile și obectivele propuse la începutul cercetării temei date, axîndu-mă nemijlocit și pe un șir întreg de metode practice și teoretice.
Doresc cu tot dinadinsul ca lucarea dată pe viitor să poată servi drept un bun suport metodologic pentru cei care vor dori să facă cunoștință cu tema dată.
SUMARY
This paper comes in order to give us a broad and characteristic difinire administrative act in the aspect of public administration activities orgaanelor. Administrative act is the main form of activity of public administration bodies, in particular through the administrative act may be born to u off certain rights and obligations of individuals and legal. Being developed in three chapters, each chapter contains a different matter, as each chapter contains within itself a deep study on.
Purpose of the work lies in studying the legality of administrative acts in terms of content, forms and consequences of achievement. Research objectives are: – to elucidate the characteristics and peculiarities of the administrative act as the primary means of expression and performance of public administration; – to study the conditions of validity of administrative acts and the consequences of their failure; – to substantiate the content and peculiarities
of legality as a fundamental principle of public administration; – to reveal the forms, objectives and requirements for effectiveness of control as the main instrument for ensuring the legality of the government activity; – to explain the impact of control on the legal effects of the administrative acts; – to reveal the role and forms of administrative control as the first guarantee of the legality of administrative acts; – to argue the value of administrative appeal as a tool to challenge the legality of administrative acts; – to assess the role of judicial control in ensuring the legality of administrative acts; – to draw conclusions about the control of legality of administrative acts and to formulate proposals and recommendations on development theory, optimization of the legal and practical work in the field.
The work diligently as I once future can serve as a good methodological support for those who wish to become acquainted with the topic.
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Controlul Legalitatii Actelor Administrative (ID: 127165)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.