Contestarea Unui Act Administrativ al Unei Unitati Administrativ Terioriale In Criza Financiara sau Insolventa

Scopul acestei lucrări este acela de a analiza competența instanțelor judecătorești de a soluționa litigiile intervenite cu privire la actele administrative emise sau adoptate de o unitate administrativ-teritorială, în contexul în care unitatea în cauză se află fie în criză financiară, fie în insolvență, după caz. Mai precis, unde anume se poate contesta un act administrativ, dacă unitatea este supusă procedurilor reglementate de Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 46/2013 privind criza financiară și insolvența unităților administrativ – teritoriale (la care ne vom referi în continuare sub denumirea de “Ordonanță”).

Înainte de a particulariza fiecare ipoteză, este important să avem în vedere contextul în care s-a realizat adoptarea Ordonanței, motiv pentru care constatăm că a fost rezultatul aplicării prevederilor Acordului stand-by de tip preventiv dintre România și Fondul Monetar Internațional referitoare la reducerea arieratelor unităților / subdiviziunilor administrativ – teritoriale. În expunerea de motive, vom regăsi și necesitatea deblocării activității furnizorilor de bunuri, servicii și lucrări, care au de recuperat de la autoritățile administrației publice locale sume ce reprezintă arierate. Prin urmare, Ordonanța stabilește cadrul legal prin care se pot recupera arieratele datorate de autoritățile publice locale, astfel că instituie două proceduri în acest sens: criza financiară și insolvența.

Precizăm că ideea de insolvență sau de criză financiară a unităților administrativ – teritoriale nu este complet nouă în dreptul român. Până în anul 2006 nu a existat o reglementare în acest domeniu, însă după 2006 se pot distinge două etape. În primul rând, a fost instituită etapa regimului Legii 273/2006 privind finanțele publice locale, mai exact articolele 74 și 75, reglementare care își produce efectele până în anul 2013, când se declanșează și cea de-a doua etapă, având în vedere apariția Ordonanței. Odată creat un astfel de peisaj legislativ, s-au născut și o serie de întrebări, astfel că este justificat să încercăm a da un răspuns bazat pe reglementările în vigoare, având în vedere doar aspectele legate de contestarea actelor administrative sub imperiul dispozițiilor OUG 46/2013.

Prin urmare, până ca ideea de criză financiară și/sau de insolvență a unei unități administrativ-teritoriale sa prindă contur legal, actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice se atacau la instanța competentă în mod tradițional. Prin art. 10 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 se stabilește atât competența materială (rationae materiae), cât și cea teritorială (rationae loci), în favoarea secțiilor specializate de contencios administrativ, fie tribunal, fie curte de apel. Se au în vedere două criterii pentru stabilirea competenței materiale în ceea ce privește judecarea în fond a cauzelor: criteriul poziționării autorității emitente în sistemul autorităților publice și criteriul valoric.

Așadar, potrivit art. 10 alin. (1), acest gen de litigii (privind “actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice locale sau județene”) se soluționează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar în recurs de către secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, potrivit alin. (2) al aceluiași articol; aceasta reprezintă regula în materia contenciosului administrativ. În prezent, situația se poate schimba în funcție de stadiul procedurii în care se află o unitate, astfel că identificăm mai multe ipoteze: înainte și după declanșarea mecanismului crizei financiare sau insolvenței, după caz.

În consecință, înainte de a intra în criză financiară, actele administrative emise sau adoptate de unitatea administrativ-teritorială, după caz, vor fi atacate la instanța de contencios administrativ. Nu există niciun motiv temeinic pentru a proceda într-o altă modalitate, atâta vreme cât unitatea în cauză își desfășoară activitatea în mod normal, deoarece dispozițiile OUG 46/2013 nu au devenit încă incidente. Prin urmare, cât timp unitatea administrativ-teritorială nu intră sub domeniul de aplicare al Ordonanței, se va proceda potrivit regulii în materie, mai exact competența materială va aparține instanțelor de contencios administrativ. + ARGUMENTE!!!!!!!!

Cea de-a doua ipoteză se referă la momentul de după declanșarea stării de criză financiară. Astfel, potrivit dispozițiilor Ordonanței, starea de criză financiară va fi declanșată atunci când unitatea administrativ – teritorială, din lipsă acută de disponibilități bănești, nu își poate achita obligațiile de plată certe, lichide și exigibile. Criza financiară se va prezuma atunci când nu s-au achitat astfel de obligații mai vechi de 90 de zile, care depășesc 15% din bugetul general al unității respective sau când nu s-au achitat drepturile salariale ale persoanelor ce lucrează în instituțiile locale sau județene pe o perioadă mai mare de 90 de zile. Mai exact, acest prim mecanism din cadrul Ordonanței este, mai degrabă, o modalitate de a atrage atenția că la un moment dat, într-o anumită unitate, există probleme care necesită o rezolvare aplicată cu celeritate.

Prin urmare, ordonatorul principal de credite (respectiv primarul sau, după caz, președintele Consiliului Județean) va convoca autoritatea deliberativă – Consiliul Local sau cel Județean, potrivit legii – pentru ca acesta să adopte hotărârea de declarare a stării de criză financiară. În continuare, în termen de 5 zile de la adoptarea hotărârii ce declară criza financiară, se va convoca (de data aceasta de către prefect) Comitetul pentru situații de criză financiară, care va elabora planul de redresare în termen de 30 de zile de la convocare. Planul în sine va cuprinde măsuri pentru îmbunătățirea managementului financiar, pentru încasarea de venituri, reducerea de cheltuieli și plata creanțelor. Pe lângă faptul că planul va fi obligatoriu pentru unitatea administrativ – teritorială aflată în stare de criză, se precizează, de asemenea, și că pe toată perioada pe care se va desfășura planul respectiv, nu se vor putea contracta alte datorii, nu se vor putea face noi angajări, înființa noi servicii, nu se vor putea face sponsorizări, contracta împrumuturi, prin urmare nu se va putea face nimic în măsură să augmenteze starea de criză financiară, fără avizul consultativ al comitetului. Având în vedere textele menționate, se poate observa că, de fapt, singurul efect pe care starea de criză financiară îl are cu privire la actele administrative emise sau, după caz, adoptate de unitatea administrativ-teritorială este “imposibilitatea confecționării unor astfel de acte în absența avizului consultativ al comitetului pentru situații de criză financiară”.

De asemenea, din dispozițiile Ordonanței reiese că pe întreaga perioadă pe parcursul căreia se desfășoară starea de criză financiară (potrivit art. 12 lit. a)), atât primarului, cât și Consiliului Local nu li se aduce atingere autonomiei locale, în orice fel, locul lor nefiind luat de alte autorități publice. Astfel, având în vedere că unitatea administrativ-teritorială va fi controlată de aceleași persoane, în aproximativ aceleași condiții, putem concluziona că actele administrative emise sau adoptate de unitatea administrativ-teritorială vor putea fi contestate tot la instanțele de contencios administrativ, unde vor putea fi cenzurate, dacă va fi cazul, sub aspectul legalității, opinie care a fost deja exprimată în doctrină și la care achiesăm.

Raționamentul aplicat în ceea ce privește starea de criză financiară va guverna și cea de-a treia ipoteză, și anume situația în care o unitate administrativ-teritorială intră în insolvență, astfel că, înainte de declanșarea stării de insolvență, competentă va fi instanța de contencios administrativ. Cu privire la starea de criza financiară, la finalul perioadei există trei posibile finalități ale mecanismului: fie se revine la o situație de normalitate, în sensul că nu se mai evidențiază cauzele care au dus la declanșarea unei asemenea stări, fie se prelungește măsura, fie se intră în insolvență. Prima situație nu prezintă particularități, din moment ce arieratele au fost plătite în termenele corespunzătoare, obiectivele din planul de redresare au fost îndeplinite, astfel că scopul procedurii a fost atins. Pe de altă parte, dacă se observă că planul nu s-a finalizat cu rezultatele corespunzătoare (datoriile să fie plătite cel puțin parțial, astfel încât ponderea arieratelor să fie redusă sub pragul de alertă), se poate concepe prelungirea stării de criză financiară, cu mențiunea că ar trebui să se precizeze o evenuală limită, pentru a nu se ajunge în situația unei crize financiare prelungite la nesfârșit. Ultima finalitate posibilă a acestui mecanism este părăsirea stării de criză financiară și declanșarea procedurii insolventei, în situația în care se observă că planul nu a rezolvat problemele existente la nivelul unității respective sau chiar s-a constatat o agravare a acestora.

Prin urmare, în insolvență se va putea intra fie prin invocarea prezumțiilor legale, fie prin încetarea stării de criză financiară și declanșarea stării de insolvență, dacă rezulatele nu au fost pe măsura așteptărilor prevăzute de planul de redresare. Nu are însemnătate faptul că unitatea intră în insolvență ‚‚beneficiind’’ de prezumțiile oferite de lege sau dacă parcurge mai intâi perioada crizei financiare și, ulterior, intră în insolvență, astfel că tot instanța de contencios va fi competentă să soluționeze eventualele litigii intervenite cu privire la actele emise sau adoptate de unitatea administrativ-teritorială, după caz. Nici nu ar fi posibil altfel, având în vedere că înainte să intre în insolvență, unitatea administrativ-teritorială fie se folosește de prezumțiile legale în vederea deschiderii unei astfel de proceduri, caz în care anterior se considera că își desfășura activitatea în parametri normali, fie ca urmare a încetării crizei financiare.

Situația devine mai delicată în cea de-a patra ipoteză (și ultima), mai exact atunci când starea de insolvență este deja declanșată, caz în care își vor exercita atribuțiile atât administratorul judiciar, cât și judecătorul – sindic. Aceste două personaje sunt actori întâlniți până de curând doar în dreptul privat, în litigiile cu privire la starea de insolvență și/sau faliment a unei societăți comerciale. Potrivit legii, intrarea în insolvență se va putea cere atât de unitatea administrativ – teritorială, prin intermediul primarului sau președintelui Consiliului Județean, cât și de creditori. Insolvența este definită la art. 2 lit. r) ca fiind “starea patrimoniului unității administrativ-teritoriale caracterizată prin existența unor dificultăți financiare, prin lipsa acută de disponibilități bănești, ce conduce la neachitarea obligațiilor de plată, lichide și exigibile, pe o anumită perioadă de timp.” De asemenea, starea de insolvență se prezumă, potrivit art. 2 lit. r1) și r2), dacă nu sunt achitate obligații de plată, lichide și exigibile (inclusiv drepturile salariale), pe o perioadă de 120 de zile și care depășesc 50% din bugetul general al unității administrativ-teritoriale.

Competent să deschidă procedura insolvenței va fi judecătorul-sindic din cadrul Tribunalului din respectiva unitate administrativ – teritorială. Odată deschisă procedura de insolvență, judecătorul-sindic va numi un administrator judiciar. Acesta din urmă poate propune suspendarea atribuțiilor de ordonator de credite ale primarului sau președintelui Consiliului Județean, care vor urma să fie preluate de el. Administratorul, împreună cu ordonatorul principal de credite, vor elabora un plan de redresare, similar cu cel din etapa crizei financiare. Însă, acesta va cuprinde un program de plăți negociat cu Adunarea Creditorilor, program prin care creditorii pot să își dea acordul cu privire la eșalonări de plată, chiar iertări de datorie, modificări de dobânzi sau penalități de întârziere, prelungire de scadențe, etc.

Deși instanța de contencios administrativ este instanța care judecă litigiile cu privire la actele administrative emise sau adoptate de unitatea administrativ-teritorială, după caz, putem observa că starea de insolvență în care a ajuns o unitate administrativ-teritorială nu poate fi privită decât ca o situație excepțională, având în vedere expunerea de motive a Ordonanței, dar și Acordul stand-by de tip preventiv dintre România și Fondul Monetar Internațional. Tocmai de aceea s-a și decis recurgerea la prevederile legislației privind procedura insolvenței din dreptul privat, existând similarități mari între Legea 85/2014 privind procedurile de prevenire a insolvenței și de insolvență și Ordonanță, astfel că este cel puțin discutabil dacă într-o atare ipoteză va fi competentă tot instanța de contencios administrativ.

Considerăm că, de fapt, din momentul declanșării stării de insolvență, competent va fi judecătorul-sindic.

Dispozițiile de procedură civilă sunt aplicabile deoarece reprezintă dreptul comun, prin urmare normele de procedură din legile speciale se completează cu cele clasice. Astfel, conflictul de competență se soluționează, potrivit art. X din Noul Cod de Procedură Civilă…

Cu toate acestea, conflictul de competență este mai degrabă aparent, astfel că, lăsând la o parte dispozițiile procesual civile, considerăm că judecătorul – sindic ar trebui să aibă competență cu prioritate față de instanța de contencios administrativ. Ca argumente, putem avea în vedere faptul că procedura insolvenței trebuie să se judece cu celeritate și să fie unitară. Prin urmare, cum ar putea să judece judecătorul – sindic cu celeritate, într-un mod unitar, dacă anumite aspecte în legătură cu situația financiară a unității vor fi soluționate de o altă instanță? De asemenea, este utilă o paralelă cu situația în care ‚‚penalul ține în loc civilul’’, tocmai pentru a demonstra că este necesar mai întâi să se soluționeze anumite aspecte, pentru ca mai apoi să se ajungă în civil. De dat exemplu!!.