Consideratii Generale Privind Conceptul de Administratie Publica

I N T R O D U C E R E

Ideea de Europa, care desemnează un spațiu geografic, politic și spiritual specific, datează de câteva milenii. Construcția europeană – procesul conștient de formare a unității economice, politice și instituționale a acestui spațiu – au o vechime de doar câteva decenii, declanșându-se efectiv în contextul bipolarității mondiale, instaurate după al doilea război mondial, în care Europa își putea salva locul, rolul, identitatea și puterea doar prin transpunerea în practică a premizelor unității sale.

Acest proces a fost întemeiat, desigur, pe antecedentele unei evoluții de circa un mileniu, în care ideea de unitate europeană s-a cristalizat și afirmat în numeroase inițiative și proiecte, care se constituie, în ansamblul lor, într-o adevărată preistorie a construcției europene, aflate azi în plină desfășurare.

Încă de la constituire, principalul scop al Comunităților Europene l-a constituit realizarea între statele membre a unei cooperări mai puternice decât cea care rezulta din cadrul organizațiilor de cooperare, deja existente.

Cooperarea mai puternică între statele membre s-a creat cu ajutorul instituțiilor create la nivel regional.

Motivația acestei teme are la bază importanța instituțiilor Uniunii Europene pentru o mai bună colaborare între statele membre.

CAPITOLUL 1 „CONSIDERAȚII GENERALE PRIVIND CONCEPTUL DE ADMINISTRAȚIE PUBLICĂ”

1.1. Noțiuni generale

Noțiunea de administrație publică a fost amplu și diferit analizată în literatura de specialitate a statelor europene, atât în perioada interbelică, cât și în cea de după cel de-al doilea Război Mondial, influența doctrinei franceze fiind determinantă în spațiul european. Delimitarea conținutului și sferei noțiunii de administrație are atât importanță teoretică, cât și practică, presupunând operațiunea de explicare a reglementărilor juridice în vigoare, prin raportarea la ceea ce am putea numi constantele doctrinei într-un sistem democratic.

Acceptarea unei definiții universal valabile pentru conceptul de administrație pare o utopie. Principala dificultate a acestui demers este dată de însuși câmpul funcțiilor administrației publice care este determinat de organizarea constituțională a separației puterilor specifică fiecărui stat, ceea ce face ca nici una din definițiile formulate să nu poată reclama o valabilitate generală.

Pornind de la sensul original al noțiunii provenit din vechiul drept roman, unde ad minister avea sensul de a duce la îndeplinire o misiune comandată, vorbind despre conceptul de administrație trebuie să facem distincția între administrație publică și privată, care există într-un mediu social în care proprietarii lucrează prin administratori pentru realizarea unor interese personale prin propria putere, iar guvernanți satisfac trebuințele sociale prin administrația publică, în ambele cazuri fiind obligatorie respectarea legii

Noțiunea de administrație are în vedere două aspecte:

sensul material/funcțional, conform căruia administrația publică semnifică activitatea de organizare a executării și de executare în concret a legilor, urmărindu-se satisfacerea interesului public prin asigurarea bunei funcționări a serviciilor publice;

sensul organic, atunci când ne referim la ansamblul autorităților publice, prin care, în regim de putere publică, se aduc la îndeplinire legile și se prestează serviciile publice.

1.2. Principiile care guvernează organizarea și funcționarea administrației publice locale

Noțiunea de “principiu de organizare și funcționare a administrației publice în unitățile administrativ-teritoriale” reprezintă acele prescripții generale, cu caracter obligatoriu, înscrise în Constituție și în legi, care stabilesc direcțiile fundamentale în baza cărora se constituie, se organizează și funcționează autoritățile administrației publice locale, raporturile care se stabilesc între ele și formele de control cărora ele se supun.

Sunt identificate următoarele principii de organizare și funcționare a administrației publice locale:

autonomia locală;

deconcentrarea serviciilor publice;

descentralizarea;

legalitatea;

eligibilitatea autorităților administrației publice locale;

consultarea cetățenilor în soluționarea problemelor locale de interes deosebit.

Descentralizarea, reprezintă transferul de competență administrativă și financiară de la nivelul administrației publice centrale la nivelul administrației publice locale sau către sectorul privat.

Principiile descentralizării sunt următoarele:

principiul subsidiarității – constă în exercitarea competentelor de către autoritățile administrației publice locale situate la nivelul administrativ cel mai apropiat de cetățean și care dispune de capacitatea administrativă specifică acestui nivel;

principiul asigurării resurselor corespunzătoare competențelor transferate;

principiul responsabilității autorităților administrației publice locale în raport cu competențele ce le revin impune obligativitatea realizării standardelor de calitate în furnizarea serviciilor publice și de utilitate publică;

principiul asigurării unui proces de descentralizare stabil, predictibil, bazat pe criterii și reguli obiective, care să nu constrângă activitatea autorităților administrației publice locale sau să limiteze autonomia locală financiară;

principiul echității – implică asigurarea accesului tuturor cetățenilor la serviciile publice și de utilitate publică;

principiul constrângerii bugetare – interzice utilizarea de către autoritățile administrației publice centrale a transferurilor speciale sau a subvențiilor pentru acoperirea deficitelor finale ale bugetelor locale.

Transferul de competente se desfășoară în următoarele etape:

Guvernul, ministerele, și celelalte organe de specialitate ale administrației publice centrale elaborează strategiile privind transferul competentelor către administrației publice locale și proiectele de acte normative pentru punerea în aplicare a acestora;

Guvernul, ministerele și celelalte organe de specialitate ale administrației publice centrale identifică resursele necesare și costurile integrate aferente competențelor care sunt transferate, precum și sursele bugetare pe baza cărora sunt finanțate. Resursele astfel identificate sunt transferate autorităților administrației publice locale.

Guvernul, ministerele și celelalte organe de specialitate ale administrației publice centrale asigură, în colaborare cu structurile asociative ale autorităților administrației publice locale, corelarea pe termen lung între responsabilitățile transferate și resursele aferente, astfel încât să acopere variațiile de cost în furnizarea serviciilor publice și de utilitate publică descentralizate.

Elementele specifice descentralizării administrative sunt următoarele:

rezolvarea problemelor locale care interesează comuna, municipiul sau județul este dată în competența autorităților publice locale, acestea având o competență materială generală, precum și dreptul și obligația de a rezolva cea mai mare parte din problemele care interesează unitatea administrativ-teritorială respectivă;

persoanele care compun autoritățile administrației publice locale – consilierii locali și cei județeni, precum și primarii – sunt aleși de corpul electoral, iar funcționarii publici sunt desemnați de către aceste autorități;

între autoritățile administrației publice locale și ai administrației publice centrale nu există raporturi de subordonare;

autoritățile centrale nu au posibilitatea de a anula actele, chiar și cele ilegale, ale autorităților locale alese;

fiecare dintre unitățile administrativ-teritoriale – comună, oraș, județ – dispune de un patrimoniu, distinct de cel al statului și de un buget pe care le gestionează în condițiile legii, în vederea satisfacerii intereselor și trebuințelor locale.

Formele descentralizării:

Doctrina recunoaște existența a două forme de descentralizare:

descentralizarea teritorială – presupune existența unor interese comune ale locuitorilor dintr-o zonă geografică, ce reprezintă o porțiune din teritoriul unui stat, interese ce conduc la afaceri locale, în cele mai diverse domenii de activitate, distincte de probleme naționale. În alți termeni, descentralizarea teritorială presupune existența unor autorități locale alese, care au competența materială generală.

descentralizarea tehnică – presupune existența unor persoane morale de drept public, care prestează anumite servicii publice, detașate din masa serviciilor prestate de autoritățile statale. Aceste persoane morale sunt denumite tradițional „stabilimente publice locale”. Descentralizarea tehnică corespunde existențelor unei repartizări armonioase a funcțiilor între diferitele ramuri ale administrației.

Existența principiului descentralizării impune mai multe condiții:

subdiviziunea teritoriala să dispună de personalitate juridică;

autoritățile autonome locale să dispună de o reală independență în raport cu autoritățile centrale, cu excluderea oricărei forme de ierarhie, dar cu admiterea unui drept de supraveghere a modului în care se realizează activitatea serviciilor descentralizate. Această independență trebuie să vizeze atât elaborarea deciziilor, cât și transpunerea lor în practică;

existența unor mijloace necesare administrării și gestionării efective a treburilor publice;

Tutela administrativă, reprezintă în totalitatea mijloacelor prin intermediul cărora organele centrale supraveghează respectarea legalității de către organele din teritoriu.

În ceea ce privește tutela administrativă, aceasta este o instituție a dreptului public în baza căreia o autoritate a administrației publice centrale, de regulă Guvernul, ori reprezentanții locali ai acesteia, au dreptul de a controla activitatea autorităților administrației publice locale alese.

Problema tutelei administrative se pune numai între acele autorități administrative între care nu există raporturi de subordonare ierarhică, între un subiect din sfera puterii executive și unul din afara acesteia. Ca atare, nu poate fi vorba de tutelă administrativă între organele centrale ale puterii executive, Guvern, ministere, pe de o parte – și cele care exercită această putere la nivel județean sau local prefect și serviciile publice deconcentrate ale ministerelor, pe de altă parte.

Raporturile dintre acestea sunt raporturi de subordonare ierarhică, iar controlul organelor centrale asupra celor care își desfășoară activitatea la nivel local este un control ierarhic, cu toate trăsăturile și efectele ce îl caracterizează.

Prefectul, ca reprezentant pe plan local al Guvernului, exercită controlul asupra actelor administrative adoptate sau emise de autoritățile administrației publice locale alese în unitățile administrativ-teritoriale.

Acest control nu este un control ierarhic, deoarece, între prefect, pe de o parte, și consiliile locale, consiliile județene și primari, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare.

Prefectul controlează numai legalitatea acestor acte, nu și oportunitatea lor, controlul având ca obiect numai actele administrative.

În exercitarea acestui control, prefectul nu poate lua măsura anulării actului pe care îl consideră ilegal, ci trebuie să sesizeze instanța de contencios administrativ, singura competentă să se pronunțe asupra ilegalității actului.

Deconcentrarea, redistribuirea de competențe administrative și financiare de către ministere și celelalte organe de specialitate ale administrației publice centrale către propriile structuri de specialitate din teritoriu.

Deconcentrarea se identifică prin următoarele elemente:

reprezintă o formă specifică a centralizării;

atât autoritățile centrale, cât și cele locale sunt de natură statală;

competența de decizie aparține atât organelor centrale, cât și celor locale;

între puterea centrală și cea din teritoriu există un raport de subordonare ierarhică, autoritatea deconcentrată fiind sub dependența unui superior ierarhic care deține deplin drept de a-i anula deciziile.

Deconcentrarea se poate r administrative.

În exercitarea acestui control, prefectul nu poate lua măsura anulării actului pe care îl consideră ilegal, ci trebuie să sesizeze instanța de contencios administrativ, singura competentă să se pronunțe asupra ilegalității actului.

Deconcentrarea, redistribuirea de competențe administrative și financiare de către ministere și celelalte organe de specialitate ale administrației publice centrale către propriile structuri de specialitate din teritoriu.

Deconcentrarea se identifică prin următoarele elemente:

reprezintă o formă specifică a centralizării;

atât autoritățile centrale, cât și cele locale sunt de natură statală;

competența de decizie aparține atât organelor centrale, cât și celor locale;

între puterea centrală și cea din teritoriu există un raport de subordonare ierarhică, autoritatea deconcentrată fiind sub dependența unui superior ierarhic care deține deplin drept de a-i anula deciziile.

Deconcentrarea se poate realiza în două forme:

pe verticală – atunci când sporește competența serviciilor publice ale ministerelor și celorlalte organe centrale de specialitate;

pe orizontală – prin sporirea competenței conducătorului acestor servicii (de ex. întărirea rolului prefectului).

Autonomia locală, este aptitudinea legală a autorităților autonome de a decide, în mod independent și sub propria răspundere, în limitele legii, asupra problemelor colectivităților teritoriale în care funcționează.

Autonomia locală a fost și continuă să fie influențată de mai mulți factori, printre care se regăsesc:

tradiția istorică;

cadrul geografic;

resursele economice;

gradul de instrucție civică și politică;

reglementările naționale și internaționale;

Poate fi identificat următorul regim juridic al autonomiei locale:

caracterul ei exclusiv administrativ – privește exclusiv modul de organizare și funcționare a administrației publice locale;

caracterul financiar al autonomiei locale – semnifică faptul că autoritățile autonome locale dispun de resurse financiare, materiale, dar și umane necesare realizării competenței lor legale;

autoritățile locale prin intermediul cărora se exercită autonomia sunt expresia voinței colectivităților locale, exprimată prin vot universal, egal, direct, secret și liber exprimat, sunt subiecte de drept public, ele dispun de capacitate de decizie proprie și de buget propriu;

autonomia locală exclude existența unor raporturi de subordonare față de alte autorități publice de nivel local, județean sau central, sau a autorităților autonome unele față de altele;

autonomia locală vizează organizarea, funcționarea, competența, atribuțiile autorităților administrației publice locale și modul în care acestea gestionează resursele umane, financiare, precum și bunurile care constituie domeniul public și privat al unităților administrativ teritoriale.

În literatura de specialitate sunt recunoscute două tipuri de autonomie:

autonomie funcțională – prin care se conferă unor servicii publice posibilitatea de a se bucura de capacitatea de a decide, ele însele, modul în care se organizează și funcționează;

autonomie teritorială – care se recunoaște unităților administrativ-teritoriale ale statului care se autoadministrează.

În ceea ce privește administrația publică la nivelul statelor membre, acesta se caracterizează printr-o mare diversitate a sistemelor de administrație. În afara unor motivații de natură economică, social-politică și istorică, această diversitate rezultă și din modul de organizare politico-administrativă a puterii politice în fiecare din statele europene.

Din acest punct de vedere statele europene sunt grupate în: state federale precum: Germania, Austria, Rusia, Iugoslavia, state regionale (Italia, Spania), state unitare (Franța, Portugalia, Olanda, România). A apărut astfel necesitatea stabilirii unor trăsături general-comune în reglementările organismelor europene în ceea ce privește colectivitățile locale organizate în unitățile administrativ-teritoriale.

În anul 1994, Consiliul Miniștrilor înființează instituția Congresul Puterilor Locale și Regionale din Europa – organ consultativ reprezentând comunitățile locale.

Obiectivul principal al congresului îl constituie: garantarea participării puterilor locale în procesul de unificare europeană; contribuie la promovarea democrației locale și la dezvoltarea relațiilor externe între comunitățile locale; analizează modul în care statele membre aplică principiile democrației locale așa cum au fost ele adoptate prin „Carta Europeană a autonomiei locale” la Strasbourg în 15 octombrie 1985. Carta Europeană de la Strasbourg menționează faptul că: “Prin autonomie locală se înțelege dreptul și capacitatea efectivă pentru colectivitățile locale să reglementeze și să administreze în cadrul legii, sub propria lor răspundere și în favoarea populației respective, o parte importantă din treburile publice”.

Constituțiile țărilor Uniunii Europene – cadrul instituțional și juridic din fiecare stat membru – asigură aplicarea celor șase principii din Carta Europeană a autonomiei locale, pe care se întemeiază administrația publică locală:

recunoașterea prin Constituție a legilor și a altor acte normative privind principiile autonomiei locale și ale descentralizării serviciilor publice;

eligibilitatea autorităților locale;

exercitarea deplină a competențelor în problemele de interes local;

autonomia financiară prin repartizarea de resurse proporțional cu competențele;

existența unui patrimoniu distinct al comunităților locale față de cel al statului;

controlul de legalitate al actelor comunităților locale.

Gradul de implementare a acestor principii diferă de la stat la stat membru.

CAPITOLUL 2 „CONSIDERAȚII GENERALE ASUPRA ADMINISTRAȚIEI PUBLICE ÎN UNIUNEA EUROPEANĂ”

2.1. Delimitarea conceptului de administrație publică în Uniunea Europeană

Dreptul administrativ european este strâns legat de noțiunea administrației publice europene. Noțiunea de administrație publică europeană este susceptibilă de două sensuri: unul material și altul formal. Abordarea materială presupune analiza activității de organizare a executării și de executare în concret a legislației comunitare, realizată prin activități cu caracter de dispoziție sau acțiuni cu caracter de prestație. Abordarea formală se bazează pe analiza sistemului de instituții și structuri administrative europene care realizează această activitate.

Din punct de vedere formal, structura instituțională a Uniunii Europene este fondată pe o organizare cvadripartidă care nu corespunde principiului separației puterilor în stat moștenit de la Montesqieu. În structura instituțională a Uniunii Europene se aplică un principiu specific dreptului comunitar și anume cel al reprezentării intereselor, potrivit căruia fiecare instituție a Uniunii Europene reprezintă un interes direct, deci o componentă materială specifică, un interes distinct. Astfel, Consiliul de Miniștrii este garantul intereselor statelor membre, Parlamentul European protejează interesele popoarelor statelor membre, Comisia Europeană reprezintă interesul general, iar a patra instituție fundamentală, Curtea Europeană de Justiție are rolul de a asigura controlul jurisdicțional.

În funcție de atribuțiile principale, la acest moment, instituțiile Uniunii Europene se pot clasifica astfel:

instituția cu atribuții decizionale, legislative – Consiliul Uniunii Europene;

instituția cu pronunțat caracter politic și cu atribuții de control – Parlamentul European;

instituții cu un pronunțat caracter administrativ – Comisia Europeană, Mediatorul european; Controlorul european pentru protecția datelor;

instituții cu un rol prioritar în managementul financiar contabil – Banca Centrală Europeană, Banca Europeană de Investiții, Fondul European de Investiții, Curtea de Conturi Europeană;

organ cu rol consultativ – Comitetul economic și social european, Comitetul regiunilor;

instituția cu vocație jurisdicțională – Curtea Europeană de Justiție;

organe inter-instituționale – Oficiul publicațiilor oficiale al Comunităților Europene, Oficiul de selecție a personalului Comunităților Europene;

organisme descentralizate ale Uniunii Europene (agenții) ca de exemplu: Agenția Europeană pentru Mediu (AEE), Agenția Europeană pentru Evaluarea Medicamentelor (EMEA), Agenția Europeană pentru Securitatea și Sănătatea Muncii (EU-OSHA).

Toate aceste instituții, chiar dacă majoritatea nu aparțin unui executiv european, fiind elemente care prin natura lor țin de legislativ sau de puterea judecătorească, realizează conform competențelor lor și scopuri care țin de organizarea și executarea reglementărilor primare și derivate, de administrarea justiției cât și de gestiunea afacerilor comunitare. Acestea sunt activități administrative producătoare (acte administrative) sau nu (operațiunile administrative) de efecte juridice, dar guvernate de dreptul administrativ.

Institutele europene reprezintă astăzi un conglomerat de influențe naționale care merg în direcția menținerii unei organizații clasice bazată pe cooperarea interguvernamentală și de elemente originale care acționează în direcția consacrării structurii supranaționale. Astfel, trebuie făcută o distincție între un corp multinațional compus din reprezentanți ai guvernelor statelor membre – Consiliul – și unul transnațional – Comisia – formată din comisari independenți atât față de guvernele țărilor de unde provin, cât și față de Consiliul Uniunii Europene.

Odată create, instituțiile europene au produs modificări, unele în direcția integrării, altele în direcția re-naționalizării. În prezent, aceste organisme europene nu formează un corp instituțional supranațional, dar nici nu aparțin administrațiilor naționale, fiind considerate ca având sarcina de a asigura controlul administrațiilor naționale asupra mecanismului transnațional .

După crearea Comunităților Europene, mulți autori de drept administrativ și-au pus problema dacă asistăm la nașterea unei noi administrații sau numai a unui mecanism vizând asigurarea cooperării între administrațiile naționale .

Astăzi Uniunea Europeană trece printr-o fază în care nu se poate spune că vechile state suverane mai există în forma lor clasică, dar nici nu se poate vorbi de o reală integrare. A fost creat un sistem de devenire situat din punct de vedere juridic undeva între organizație și stat federal. De altfel, Leontin Jean Constantinesco caracteriza juridic Comunitatea Europeană ca fiind „o organizația integrată cu caracter evolutiv”. Ordinea comunitară se bazează pe ideea de „suveranitate exercitată în comun” Este o concepție nouă asupra suveranității , care, așa cum arată J. V. Loius, corespunde ideii de divizibilitate a acesteia. „Ideea de suveranitate divizibilă convine perfect pentru a descrie funcționarea unui mecanism de integrare evocat prin termeni ca „fuziune” sau „exercițiu în comun” al suveranității, elemente indispensabile funcționării acestui mecanism integraționist”. Prin urmare, această construcție incompletă a sistemului comunitar se reflectă și în administrație.

Astfel, nu se poate discuta încă despre un model de administrație publică europeană. Principalele texte constituționale (legislația primară) ale Uniunii Europene, și anume Tratatul de la Roma (1957) și Tratatul de la Maastricht (1992) nu exemplifică vreun model de administrație publică pentru statele membre. Odată stabilită natura democratică a regimului politic, aspectele legate de guvernare și administrație sunt lăsate la discreția statelor membre. Din punct de vedere legal, statele membre au autonomie deplină în ceea ce privește administrația.

Comunitatea se caracterizează printr-un obiectiv integraționist din care se degajă un „interes comunitar” (supranațional) superior intereselor naționale care nu se poate realiza fără o conciliere intre statele membre și, deci, o colaborare interguvernamentală. Astfel, pe de o parte, Guvernele intervin în luarea deciziilor comunitare în Consiliu și, pe de altă parte, statele membre joacă un rol primordial în ceea ce privește ratificarea tratatelor prin Parlamentele naționale și în transpunerea dreptului derivat comunitar.

Din punct de vedere material, vom analiza regulile (principiile) în cadrul cărora administrația publică europeană își manifestă puterea sa discreționară, care dau contur unui drept administrativ european.

Dreptul european a creat o nouă ordine juridică autonomă care a completat sistemele tradiționale de drept național și de drept internațional până atunci în vigoare. Ordinea juridică comunitară este proprie, fiind autonomă în raport cu ordinea juridică internațională, întemeiată în principal pe ideea de cooperare, ca urmare a menținerii integrale a suveranității. De asemenea, ordinea juridică comunitară este relativ autonomă față de dreptul intern al statelor membre (Curtea de Justiție nu aplică reguli de drept intern, nu e competentă să verifice legalitatea unui act sau a unei măsuri interne, ea nu are misiunea de a da interpretare dreptului intern).

Este preferabil ca relațiile dintre ordinea juridică comunitară să fie privite în termeni de cooperare, cu respectarea trăsăturilor proprii fiecăruia dintre ele, având în vedere că: jurisdicțiile naționale au sarcina să aplice dreptul comunitar; unele norme comunitare necesită o intervenție a autorităților naționale pentru a avea deplina lor eficacitate; sunt făcute retrimiteri de către dreptul comunitar la dreptul național.

Autonomia ordinii juridice comunitare nu exclude colaborarea cu sistemele juridice naționale, cooperare care este nu numai utilă, dar și necesară și care se exprimă, în principal, printr-o participare a autorităților statale la punerea în aplicare a dreptului comunitar.

Fiind un instrument de interes pentru toate popoarele și statele Comunităților, dreptul emanat din surse comunitare nu este nici un drept străin nici un drept extern, fiind propriu fiecăruia dintre statele membre, ca și dreptul național al acestora, cu singura calitate suplimentară că el reprezintă ierarhia textelor normative ale fiecărui stat.

Curtea de Justiție a propus crearea unei ordini juridice europene astfel: instituind o Comunitate pe durată nelimitată, dotată cu atribuții proprii, cu personalitate, cu capacitate juridică, cu o capacitate de reprezentare internațională și, mai ales, cu puteri reale izvorâte dintr-o limitare a competenței sau un transfer de atribuții de la state la Comunitate, acestea și-au limitat drepturile lor suverane și au creat un corp de drept aplicabil resortisanților lor și lor înseși. Relativa autonomie a ordinii juridice europene este consacrată și de principiul retransmisibilității, concept introdus de prof. Gertrude Luble-Wolf, care constă în faptul că exigențele legitimării constituționale valabile, pe plan statal, nu pot fi transpuse pur și simplu la nivelul comunității supranaționale .

Pentru a cerceta originalitatea sistemului juridic comunitar, este necesar să analizăm elementele juridice prin care se realizează ordinea juridică internă și internațională . Ordinea juridică internă guvernează, prin intermediul dreptului public, organizarea puterilor publice și relația acestora cu particularii, iar prin intermediul dreptului privat, relațiile între particulari. Acest drept intern, în vigoare în cadrul unei colectivități statale, are ca fundament legea, act unilateral emis de organele naționale competente. În ceea ce privește ordinea juridică internațională, aceasta guvernează relațiile între state, reprezentând dreptul relațiilor interstatale, iar instrumentul acestui tip de drept este tratatul, văzut în calitate de acord între suverani.

„Paradoxul” comunitar constă în ambiția pe care au avut-o „părinții” celor trei Comunități Europene de a construi o ordine juridică internă prin mijloace tehnico-juridice a căror bază este dată de tratatul internațional.

Așadar, sursele dreptului comunitar ilustrează, prin complexitatea lor, paradoxul Comunităților. Ele formează o ierarhie a unor reguli de drept, ierarhie în fruntea căreia se află Tratatele de la Paris și de la Roma , urmat de Tratatul instituind Uniunea Europeană.

Ordinea juridică europeană poate fi văzută ca un sistem format din subsistemele dreptului administrativ european , atât sub aspectul reglementării instituțiilor cât și al activității acestora, dreptului social european, dreptului bancar european, dreptului european comercial, monetar, fiscal, al agriculturii, transporturilor, mediului, asigurărilor, vamal etc.

2.2. Izvoarele dreptului administrativ european

2.2.1. Izvoarele scrise

Curtea de Justiția a Comunităților, fără a avea pretenția realizării unei ierarhizări absolute, a stabilit o ordonare logică a sistemului izvoarelor dreptului comunitar în funcție de baza juridică a adoptării lor și de relația dintre ele. Sunt enumerate următoarele izvoare: tratatele constitutive și cele subsecvente (dreptul primar), acordurile internaționale încheiate de Comunitatea Europeană, dreptul comunitar derivat și sursele complementare. Sursele scrise cuprind, pe de o parte, sursele fundamentale, adică dreptul comunitar primar și dreptul comunitar convențional și, pe de altă parte, dreptul comunitar derivat.

A. Dreptul comunitar originar sau primar cuprinde tratatele constitutive ale comunităților și tratatele de modificare a acestora.

Fiecare tratat conține un preambul și dispoziții preliminare (scopul încheierii tratatului), clauze instituționale, clauze materiale și clauze finale (modalitatea de angajare a părților, intrarea în vigoare și revizuirea) .

Clauzele instituționale importante pentru dreptul administrativ european se referă la organizarea structurilor administrative (Comisia Europeană), la instituțiile care veghează la realizarea unei „bune administrații europene” (Mediatorul European) și la funcționarea Curții Europene de Justiție pentru soluționarea contenciosului administrativ.

Clauzele materiale care conturează un drept administrativ european, pe de o parte, schițează un cadrul general de acțiune administrativă, iar pe de altă parte, vizează punerea în executare și executare în concret a politicilor sectoriale comunitare. Cadrul general de acțiune administrativă se transpune dreptului la o bună administrație (art. I-101 din Tratatul Constituției), dreptului de petiționare (art. II-104 din Tratatul Constituției), dreptului la verificarea juridică a deciziilor administrative (art. 173 din Tratatul de la Roma și art. 230 din Tratatul instituind Comunitatea Europeană), egalității de tratament a cetățenilor în relația cu administrația și dreptului la repararea prejudiciului produs de instituții și agenți comunitari.

B. Dreptul comunitar derivat (legislația secundară). Izvoarele derivate sunt: regulamentul, directiva, decizia, recomandările și avizele.

Regulamentele sunt principalul izvor al dreptului derivat. Acestea au un caracter general, forță obligatorie și aplicabilitate directă. Ele devin în mod automat valide în ordinea juridică a statelor membre, fără a mai fi nevoie de măsuri speciale ca publicarea sau încorporarea în dreptul național, având rolul de a stabili un drept uniform pentru toată comunitatea. Practica instituțiilor, confirmată de Curte, a făcut o distincție între regulamentele de bază (drept derivat de nivelul I) și regulamentele administrative (drept derivat de nivelul II), de executare. Regulamentele de executare pot fi adoptate de către Consiliu sau de către Comisie, cu abilitarea dată de acesta și sunt subordonate, din punct de vedere al interpretării și validității, regulamentului de bază față de care trebuie să fie conforme .

Directivele, spre deosebire de regulamente, nu au o influență generală, ci se adresează numai anumitor state și nu tuturor membrilor Uniunii Europene, și nu au o aplicabilitate directă. Directiva este un act obligatoriu care stabilește o obligație de rezultat, absolută, în sarcina statelor membre destinatare. Directivele reprezintă principala metodă de armonizare a cadrului normativ intern al țărilor membre, prin care disparitățile între normele naționale sunt gradual eliminate, aliniind astfel politicile guvernamentale la standarde comune .

Directivele pot fi directive-cadru și directive de executare. Acestea din urmă sunt adoptate de Comisie și pun în aplicare un regulament iar directivele-cadru sunt adoptate de Consiliu.

Deciziile reprezintă acte cu forță obligatorie pentru cei cărora le sunt destinate, ele neavând o influență generală. Decizia vizează, în mod deosebit, aplicarea prevederilor tratatelor la situații particulare, fiind echivalentă actelor administrative individuale din dreptul intern, reprezentând un instrument comunitar de excepție .

Recomandările și avizele nu au forță obligatorie deoarece ele solicită numai adoptarea unei anumite condiții de către statele comunitare. Ele îndeplinesc un rol de apropiere a legislațiilor naționale, reprezentând instrumente de orientare a legislațiilor interne.

C. Dreptul comunitar complementar (drept terțiar) cuprinde acordurile internaționale la care Comunitatea Europeană este parte și convențiile între statele membre care creează norme uniforme aplicabile pe teritoriul Uniunii Europene. Acordurile între statele membre sunt de două categorii:

acorduri care rezultă din deciziile adoptate de reprezentanții guvernelor statelor membre reuniți în Consiliu;

acorduri pe care însăși tratatele le prevăd.

Acordurile încheiate de Comunitate cu terțe state sau organizații au ca temei juridic mai multe dispoziții din tratate. Astfel, Tratatul CEE, în art. 111, atribuie competențe referitoare la încheierea de acorduri tarifare; art. 113 atribuie competențe pentru acorduri comerciale; art. 238 pentru acorduri de asociere și art. 229-231 pentru acorduri cu organizațiile internaționale.

Analizând toate aceste izvoare scrise ale dreptului comunitar observăm că prin nici o dispoziție nu se conferă Uniunii puterea de a elimina toate diferențele dintre prevederile naționale și dreptul comunitar, în sensul unei uniformizări depline la nivelul drepturilor administrative naționale. Puterea Uniunii de a induce o aproximare în acțiunea administrativă națională începe numai acolo unde diferențele existente au un efect vătămător, în sensul amestecării în procesul de stabilire și funcționare a Pieței Comune.

Instrumentele de intervenție ale Uniunii sunt limitate, în genere, la regulamente prin care se realizează o aplicare directă a dreptului comunitar și directive cu aplicare indirectă. O directivă armonizatoare are un avantaj față de o reglementare și anume acela că permite statelor membre alegerea formei și metodelor de transpunere, dând posibilitatea de a se ține cont de caracteristicile naționale specifice.

Compromisul între practicile administrative naționale și crearea unei uniuni administrative impune eforturi în favoarea unei convergențe, prin crearea de reguli comune caracterizate prin simplitate și coerență și renunțarea la formalismul excesiv care are căile lui de manifestare la nivelul tradițiilor din fiecare administrație.

2.3. Conținutul dreptului administrativ european

Tradițional, dreptul administrativ, ca ramură a dreptului și ca disciplină științifică s-a limitat aproape în întregime la aspectul teoretic al ordinii legale administrative exclusiv interne, fiind studiat ca un sistem și o sursă închisă de cunoștințe .

Apariția organizațiilor internaționale de tip clasic (bazate pe cooperare și nu pe integrare supranațională – Societatea Națiunilor, Organizația Internațională a Muncii etc.) a creat legitimitatea de a vorbi despre o administrație internațională și despre un drept administrativ internațional, dar viziunea rămâne închisă la aspectele legate de organizarea și funcționarea organizației în sine, cadrul administrativ neputând să depășească simpla cooperare între guvernele naționale și neaducând imixtiuni în suveranitatea națională.

Poziția actuală a dreptului administrativ național în Uniunea Europeană este aceea a integrării într-un sistem global de împliniri de sarcini, în condițiile în care nu mai operează prezumția competenței exclusive a statului în privința sarcinilor față de populație.

În interiorul ordinii juridice europene a apărut necesar să se privească dincolo de frontierele naționale și să se încerce să se răspundă la întrebarea: care sunt punctele comune și diferențele de soluții reținute de sistemele de drept administrativ naționale, nu doar din interes teoretic și de drept comparat, ci și necesități practice ? S-a afirmat că, în ordinea juridică în devenire, dreptul comunitar european are nevoie de a fi completat și dezvoltat într-o manieră pertinentă .

Jurgen Schwarze arată că dreptul comunitar este format, în primul rând, din norme de drept administrativ, în particular de drept administrativ economic și management public. Aceasta, deoarece vizează, pe de o parte, organizarea și funcționarea instituțiilor comunitare, actele emise de acestea și conformitatea lor cu tratatele de bază ale comunității și reglementările derivate , iar pe de altă parte, vizează rolul de mijlocitor al administrației publice naționale în realizarea politicilor comunitare .

Din această perspectivă, în opinia aceluiași autor, sintagma „comunitate de drept” folosită de Curtea Europeană de Justiție pentru a desemna comunitățile europene ar putea avea semnificația de „comunitate de drept administrativ”. Dreptul administrativ european nu poate fi disociat, în principiu, într-un drept administrativ aplicabil doar instituțiilor comunitare și un drept administrativ propagat în exterior și aplicabil instituțiilor administrative din țările membre. Astfel, Codul bunei conduite administrative, adoptat de Parlamentul European, la 6 septembrie 2001, la propunerea Mediatorului european, cuprinde reguli și principii pe care instituțiile comunitare trebuie să le respecte în raporturile cu cetățenii europeni.

Există un bogat conținut legislativ, cutumiar și jurisprudențial, referitor la aspectele juridice ale unor sectoare administrative, ceea ce constituie așa-numitul Acquis comunitar. Acquis-ul comunitar formalizat și neformalizat contribuie la crearea unei convergențe la nivelul politicilor administrative dezvoltate de guvernele naționale conducând treptat la crearea unui spațiu administrativ european. Atunci când un stat membru eșuează în implementarea legislației Comunității Europene, există importante consecințe legale, fiind acuzat de responsabilitate non-contractuală, prin ilegalitatea săvârșită în nereușita transpunerii unei directive a Comunității Europene sau în aplicarea unui regulament al acestuia.

Un număr apreciabil de reguli scrise de drept administrativ au apărut în dreptul derivat, reglementări adoptate în temeiul și în conformitate cu tratatele de bază. Aceste reglementări atribuie administrațiilor europene un dublu rol: acela de instrument sau de interfață prin intermediul căreia se derulează programe de asistență financiară, de aplicare a Acquis-ului comunitar și de educație în spirit civic comunitar, precum și acela de entitate autonomă dotată cu mijloace de acțiune și de personal. Sub primul aspect, este vorba despre creșterea capacității administrației publice pentru a răspunde cerințelor tot mai diversificate pe care le presupune integrarea. Sub cel de al doilea aspect, este vorba despre creșterea eficienței și coerenței actului administrativ și despre democratizarea funcției publice.

O importanță covârșitoare pentru dezvoltarea dreptului administrativ european a avut-o componenta jurisprudențială. Majoritatea principiilor juridice generale, recunoscute azi în dreptul comunitar ca fiind aplicabile actelor administrative, au fost elaborate de Curtea Europeană de Justiție pe cale pretoriană. Curtea Europeană de Justiție acționează, în primul rând, ca o curte administrativă – în sensul dreptului continental – pentru comunități, în scopul de a proteja subiectele de drept, statele membre, precum și persoanele.

Punctul de plecare a jurisprudenței administrative comunitare este considerat a fi hotărârea Algera din 12 iulie 1957, în care Curtea Europeană de Justiție a statuat că lipsa din tratatele de bază a dispozițiilor necesare pentru rezolvarea unui litigiu cu caracter administrativ nu împiedică soluționarea acestuia, urmând a se avea în vedere legislația, doctrina și jurisprudența statelor membre.

Pornind de la o dublă restricție – inexistența unei norme comunitare și interdicția divagării de dreptate – Curtea, prin bogata ei jurisprudență, a stabilit principii pe care toate statele membre trebuie să le respecte, după cum urmează: principiul administrației prin lege, principiul proporționalității, al certitudinii legale, protecția solicitărilor legitime, nediscriminarea, dreptul la o audiență în cadrul procedurilor decizionale din administrație, rapoarte interimare, condiții legale de acces la curțile administrative, responsabilitatea non-contractuală a administrației publice.

De cele mai multe ori, se observă că instanța europeană nu a oferit o bază comunitară sau națională de drept pentru principii ca încrederea, certitudinea legală sau proporționalitatea. Din contră, ea și-a asumat autenticitatea lor sau a stabilit caracteristicile lor speciale ca principii de drept comunitar în cele mai scurte formule.

Folosind exemplul principiilor de drept administrativ enumerate, dar și reglementările europene în materie, doresc să studiez, în cadrul acestui subiect, măsura în care se poate spune că dreptul administrativ există și ce posibilități și limite condiționează evoluția sa ulterioară.

Așa cum există anumite probleme care necesită reglementări în cadrul dreptului administrativ național și european, principiile administrării prin drept, conducerea administrativă non-discriminatorie și echitabilă, proporționalitatea, siguranța legală, protecția drepturilor legitime și menținerea unui proces administrativ corect și echitabil au ieșit la iveală și au apărut ca probleme esențiale, ele reprezentând miezul și începutul cristalizării dreptului administrativ european. Prin acest demers voi căuta să ilustrez cât de departe se poate extinde acum dreptul administrativ, care uneori a trecut neobservat la nivel european. Cercetarea o voi extinde și la cadrul problemelor dezvoltării teoretice cu privire la dreptul administrativ european, dat fiind că, fără o dezvoltare doctrinară în acest domeniu, nu va fi posibilă garantarea nici a eficienței măsurilor administrative, nici a nivelului de transparență și compatibilitate a acțiunilor administrative, cerute de asigurarea protecției cetățenilor.

O inventariere sistematică a elementelor esențiale ale dreptului administrativ european înseamnă analiza stabilității lui actuale și descoperirea posibilităților de evoluția. Cunoașterea mecanismelor de funcționare a sistemului juridic european presupune analiza principiilor supremației și efectului direct al dreptului comunitar, precum și a modalităților de asigurare a unui tratament echitabil pentru toți cetățenii Uniunii.

Demersul studierii dreptului administrativ european derivă și din aceea că dreptul comunitar este, în fapt, aplicat direct doar într-o mică măsură de Comisie, ca instituție comunitară, și mai curând este aplicat, în mod special, de autoritățile administrative naționale.

Prin urmare, investigarea urmărește să clarifice nu numai influența principiilor de drept administrativ național asupra dreptului comunitar european, ci și efectele juridice ale dreptului european recent dezvoltat asupra sistemelor juridice administrative naționale.

Problema creării și evoluției unui drept administrativ european nu trebuie înțeleasă simplist, în sensul injust al izolării într-un singur drept administrative unificat al Uniunii Europene în aplicarea dreptului comunitar, ci într-un sens mai larg, de a urmări ulterior și convergența sistemelor de drept administrativ în Europa.

În viitor, sistemele juridice naționale vor rămâne capabile să reziste unificării tendințelor , chiar dacă cerințe și dificultăți similare acționează asupra administrației publice atât în statele membre cât și în Comunitate, împreună cu cerințele la nivel național care, în cele din urmă, sunt la fel de presante ca cele ale Comunității. În aceste condiții, trebuie pusă următoarea întrebare fundamentală: cât de departe au evoluat principiile conducerii administrative în statele europene membre ale Uniunii și în ce măsură sistemul a creat o balanță adecvată într-o administrație reală și eficientă și drepturile indivizilor? Cu toate acestea necesitatea democratizării administrației și apropierea ei de cetățean este un deziderat european, împărtășit de toate țările membre. Observăm astăzi, că, deși expresia și conceptul de lege (drept) al administrației publice diferă de la un sistem național la altul, este posibil un acord asupra unei definiții comune a legii administrative, ca fiind un set de principii și reguli care se referă la organizarea și managementul administrației publice și la relațiile din administrații și cetățeni .

În încercarea de a desprinde o serie de principii pentru dreptul administrativ european, trebuie avut în vedere că nu există o doctrină strict recunoscută, bazată pe un raționament deductiv, în centrul dreptului judecătoresc al Curții Europene de Justiție, fiind o consecință a poziției legale speciale și funcției Curții. Pe de altă parte, hotărârile Curții de Justiție, în ceea ce privește efectele lor asupra proceselor individuale, pot uneori avea repercusiuni politice considerabile.

Din aceste motive, trebuie să înțelegem că un set de principii sau doctrine pentru dreptul administrativ european poate fi dezvoltat numai prin asocierea, examinarea și diferențierea proceselor individuale. În acest sens, Avocatul General Gand (al poporului) concluziona în fața Curții: ”că în orice studii juridice, teoria poate fi construită numai prin acțiuni succesive și reconcilierea raționamentelor atunci când se ajunge la un punct culminant”.

2.4. Spațiul Administrativ European, componentă a Spațiului Public European

În opinia lui Francois Guizet, civilizația europeană este caracterizată de câteva trăsături care o disting net de toate celelalte – dreptate, legalitate, spațiu public și libertate . Prin spațiu public înțelegem existența intereselor generale a ideilor publice.

Spațiul public european este în construcție sub aspectul descoperirii legitimităților și resorturilor interne care îl guvernează. Conceptul de „Spațiu public european” înglobează și descrie într-o manieră sistematică mecanismele, procesele și fenomenele complexe ce guvernează dezvoltarea sectoarelor publice și ale administrațiilor europene, evidențiind conexiunile și determinările de natură administrativă, economică, socială sau politică. Astăzi, se observă că, la nivelul Uniunii Europene, se dorește crearea unui spațiu public transnațional care să permită legitimarea instituțiilor europene și fondarea unei identități colective europene.

2.4.1. Convergențe administrative europene

Convergența implică reducerea variantelor și disparităților între sistemele administrative , urmărind identificarea unui pachet de caracteristici comune diferitelor administrații europene.

Un model european de administrație publică este la ora actuală în stadiul de ideal. Nu există o administrație tip la care să ne putem referi ca etalon. Constatând această stare de fapt, voi încerca să analizez liniile majore ale administrației publice, în jurul principiilor comune țărilor europene.

Suntem de acord cu opinia prof. dr. Christoph Reichard, de la Universitatea din Postdam, care enumeră forțele care conduc spre o convergență între administrațiile naționale din Uniune, cum sunt: spațiul economic unificat care este factorul crucial pentru emergența structurilor administrative comune; o structură legală comună dezvoltată de Curtea de justiție; permanenta interacțiune dintre birocrați și politicieni; o doctrină clară în majoritatea țărilor europene în favoarea unei acțiuni publice de o calitate mai bună, ca și în favoarea reformei administrative. Cu toate acestea, o „administrație publică europeană” nu există, deși se manifestă un curent unic în favoarea integrării, există numeroase diferențe de drept, proceduri administrative și politici bugetare și fiscale; politicile sociale și de guvernare variază considerabil iar așteptările cetățenilor nu sunt standardizate.

Documentele SIGMA atestă, însă, că forțele de conducere spre convergență au câștigat în ultimul timp viteză și putere. Din ce în ce mai mult, diversitatea punctelor de vedere e plasată sub standarde administrative europene. Johan P. Olsen observă că, deși nu există un Acquis comunitar care să reglementeze „administrația publică europeană”, a apărut un Acquis neformalizat . Astfel, statele membre, în ciuda faptului că au diferite tradiții legale și diferite sisteme de guvernare, au dezvoltat un corp comun de doctrină și împărtășesc aceleași principii de drept administrativ și standarde de bună practică, precum și nevoia de implementare unitară și eficientă a dreptului Uniunii Europene. Un exemplu, în acest sens, este instituția Mediatorului European, care prin rețeaua de colaborare cu mediatorii naționali a creat un curent în administrația europeană privind deschiderea și transparența administrativă, dezvoltarea unei bune administrații și respectarea drepturilor omului.

Factorii care pot avea rol în convergența administrativă europeană:

1. Administrațiile publice și curțile judecătorești naționale sunt obligate să aplice aceste tratate, precum și legislația secundară aferentă, în aceeași măsură în care aplică legile proprii. Astfel, deși fiecare stat membru are libertatea de a decide asupra modurilor de obținere a rezultatelor prevăzute de tratate și de legislația secundară a Uniunii Europene, în cadrul Uniunii s-au dezvoltat înțelesuri și principii administrative (situația este mai puțin vizibilă în cazul aranjamentelor administrative și organizaționale și al structurilor, deoarece există o mare diversitate între formele și gradele de descentralizare ale statelor membre). Cu toate acestea, activitatea legislativă a instituțiilor europene este o sursă majoră de autonomie administrativă europeană comună pentru statele membre, pentru curțile lor judecătorești și pentru cetățeni.

2. O altă sursă de apropiere administrativă este contactul constant dintre oficialii statelor membre și dintre aceștia și cei ai Comunității Europene. Relațiile interguvernamentale contribuie la construirea unei viziuni comune asupra modului de implementare a politicilor Uniunii Europene la nivel național și la un schimb benefic de inițiative pozitive pentru a obține rezultatele vizate de aceste politici. Cooperarea inter-administrativă este un concept stipulat și promovat de Tratatul de la Maastricht (art. 209 A). Relațiile interguvernamentale contribuie la promovarea unui set de principii administrative comune de management, ceea ce va duce apoi la implementarea unui model comun pentru comportamentul funcționarilor publici din Uniune.

Consiliul European a recomandat statelor membre și Comisiei să dezvolte cooperarea administrativă în vederea punerii în aplicare a legislației comunitare în plan intern .

3. Curtea Europeană de Justiție are cel mai important rol în formarea principiilor administrative comune în Uniunea Europeană. Hotărârile Curții Europene de Justiție duc la reflectarea și dezvoltarea unor principii administrative cu caracter general, chiar dacă sunt stabilite pornind de la cazuri particulare.

Curtea definește principii administrative proprii sau aplică principii create și definite de către Curțile Administrative naționale ale statelor membre. Prin stocarea acestora se definesc apoi principii administrative generale, aplicabile tuturor statelor membre și locuitorilor acestora, în cadrul legislativ al Comunității Europene.

4. Jurgen Schwarze subliniază un fenomen de interpătrundere a legislației Comunității Europene în sistemele naționale. Aceasta constă în faptul că ar fi foarte dificil de utilizat, în cadrul unui anumit stat, standarde și practici de aplicare diferite pentru legislația națională și legislația Comunității Europene .

5. Drumul către europenizarea administrațiilor naționale este reflectat și de programele academice . Există o dimensiune europeană cu privire la studiul administrației publice, regăsită la nivelul curriculei universitare.

6. Johan P. Olsen consideră că se poate ajunge la convergență pe două căi: fie prin atractivitate, fie prin impunerea modelului superior. Atractivitatea presupune învățarea și imitarea voluntară a modelului superior, care este perceput ca funcțional, util și legitim; impunerea semnifică convergența bazată pe utilizarea autorității sau a puterii. Impunerea a jucat un rol major în convergența europeană până după cel de-al doilea război mondial. Crearea Uniunii Europene actuale se bazează în mare măsură pe atractivitate. Ziller observă că statele membre ale Uniunii Europene urmăresc între ele politicile aplicate pentru a se inspira în domeniul administrației publice, fiind vorba de o imitare a modelului viabil . La nivel european, Ziller face o distincție între imitare și aproximare. Politica uniunii Europene impune imitarea unui model, căci Uniunea nu urmărește o ștergere a diferențelor culturale și a tradițiilor, ci doar o „unitate în diversitate”.

Politica uniunii Europene impune armonizarea, remarcând în același timp că pentru aceasta nu este nevoie de un singur sistem administrativ și instituții identice în toată Uniunea.

În Uniunea Europeană nu există suportul pentru a impune o soluție unitară care să meargă spre o singură formă de administrație. Actorii interni și diversitatea structurală internă persistă în ciuda intereselor interacțiunii între administrații și competenței între modelele naționale.

Astăzi se vorbește, tot mai des, despre nivelul de convergență al sistemelor administrative, în legătură mai ales cu integrarea unor state în Uniune. Se pornește de la ideea că un anumit sistem administrativ poate fi evaluat prin stabilirea nivelului la care principiile administrative europene sunt aplicate, atât în legislație, cât și în comportamentul zilnic al autorităților publice și al funcționarilor publici. În acest sens, aceste principii administrative generale servesc ca standarde de măsurare a încrederii în administrația publică, a gradului de responsabilitate al funcționarilor publici și al autorităților publice, a efectului și viabilității procedurilor utilizate în procesul de luare a deciziilor, de recurs la acestea.

Cu toate acestea, se poate vorbi despre o tendință de apropiere instituțională și decizională reflectată în câteva concepte:

tradiția autonomiei locale;

multiplicarea structurilor de decizie și subordonare;

apariția unor autorități administrative independente față de guvern în diverse domenii.

a) Unul din factorii comuni importanți ai evoluției instituțiilor administrative contemporane îl reprezintă relansarea autonomiei locale. Acest lucru este impulsionat și de principiul subsidiarității, de tradiție germană, dar preluat de legislația primară europeană mai întâi prin Actul Unic European, din 1986, apoi prin Tratatul de la Maastricht. S-a stabilit, astfel, că „în domeniile care nu țin de competența sa exclusivă, Comunitatea nu intervine, conform principiului subsidiarității, decât și numai în măsura în care obiectivele acțiunii avute în vedere nu pot fi realizate de o manieră satisfăcătoare de către statele membre și în funcție de dimensiunile și efectele avute în vedere, să fie mai bine realizate la nivel comunitar”.

b) Multiplicarea structurilor de decizie și coordonare. În țările Uniunii se observă o creștere a complexității problemelor administrative în anumite domenii: economie, mediu, proces inovativ (informatică, birotică). De asemenea, are loc o segmentare a structurilor administrative de decizie la nivel central, în funcție de specializările tehnice sau de considerațiile politice ale momentului, fenomen generat de necesitatea de a amenaja autoritățile de coordonare pe orizontală pentru a menține coerența politicilor naționale .

c) Apariția unor autorități administrative independente față de Guvern în diverse domenii. Astfel, în domeniul drepturilor și libertăților esențiale ale cetățenilor există autorități care îl protejează pe cetățean în raport cu acțiunea administrației, în scopul asigurării unei bune administrații (Ombudsman, Comisar parlamentar, Mediator al Republicii). De asemenea, apar activități administrative noi care au intervenții mai suple și mai puțin formalizate, cum ar fi „quaugos” (organizații neguvernamentale cvasi-autonome) în Marea Britanie.

Nivelul până la care diferite țări împărtășesc și aplică aceste principii este relevant și pentru stabilirea compatibilităților dintre sistemele administrative ale acestora. Prin urmare, acestea servesc ca precondiții pentru o mai bună integrare, pe de o parte, și, pe de altă parte, ca măsurători ale capacității structurilor instituționale ale administrației publice dintr-o țară de a implementa Acquis-ul comunitar.

Concluzia care se impune este următoarea: gradul ridicat de influență al principiilor administrative europene asupra legislațiilor naționale și prezența acestor principii în comportamentul real al actorilor publici sunt reprezentative și sunt corelate cu capacitatea țării respective de a adopta și implementa Acquis-ul comunitar formalizat, legal. Observăm, astfel, că este necesar să se acorde o atenție mai mare acțiunilor serviciilor publice naționale, deoarece acestea sunt instrumentele care asigură sau împiedică transferul acestor principii legale administrative în acțiunile publice și în procesul decizional.

4.2. Elementele componente ale Spațiului Administrativ European

Acestea se regăsesc în legislația primară și secundară a uniunii Europene.

Elementele componente ale Spațiului Administrativ European în legislația primară (tratatele și Constituția Uniunii Europene):

a) Premisele cooperării în domeniul administrativ

Constituția europeană dedică cooperării administrative Secțiunea 7 din Partea a III-a (Politicile și funcționarea Uniunii), Titlul III (Politici și acțiuni interne), Capitolul V (Domenii în care Uniunea poate decide să conducă o acțiune de coordonare, de completare sau de sprijin). Punerea în operă efectivă a dreptului Uniunii prin statele membre, reprezintă lucrul esențial pentru buna funcționare a Uniunii fiind considerată ca o chestiune de interes reciproc. Uniunea poate sprijini eforturile desfășurate de statele membre pentru îmbunătățirea capacității lor administrative de aplicare a dreptului Uniunii.

b) Apropierea legislațiilor administrative

În armonizarea legislativă, un rol important îl are Consiliul de Miniștri care, după consultarea Parlamentului European și a Comitetului Economic și Social, poate să stabilească printr-o lege-cadru europeană măsurile pentru acoperirea dispozițiilor legale, reglementare și administrative ale statelor membre, cu incidență directă asupra instituirii sau funcționării pieței interne (art. III-173 din Constituția Europeană).

c) Eliminarea barierelor administrative

Cele patru libertăți stipulate de Tratatul de la Roma, libertatea de mișcare a bunurilor, a serviciilor, a oamenilor și a capitalurilor presupune ca administrațiile publice ale statelor membre, ca elemente cheie de implementare și asigurare a cestor drepturi, să acționeze într-o direcție care să conducă spre aplicarea efectivă a lor.

d) Clauza compromisorie în contractele de drept public

Unele legislații naționale, cum este cea românească, prevăd posibilitatea stabilirii unei clauze compromisorii în contractele directe de drept public (art. 30 din Legea nr. 129/1998 privind regimul concesiunilor).

Suntem de acord cu poziția autorilor de drept administrativ care pledează pentru scoaterea contractului administrativ din sfera arbitrajului și supunerea sa doar judecătorului administrativ care poate distinge mai bine interesul public. La nivel european se observă că prin Constituție, Curtea Europeană de Justiție capătă competența de a hotărî în temeiul unei clauze compromisorii conținute într-un contract de drept public încheiat de Uniune sau în numele său.

e) Dreptul la o bună administrare

Acest drept apare mai întâi în art. 41 din carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, adoptată în cursul summit-ului de la Nisa în decembrie 2000, fiind preluată de Constituție. Mediatorul European a propus ca, în Cartă, să fie menționat dreptul cetățenilor la calitatea prestațiilor realizate de administrație, considerând că adoptarea acestei propoziții va avea repercusiuni foarte importante în rândul statelor membre sau viitoare membre, determinând ca secolul XXI să fie secolul bunei administrații.

f) Dreptul la repararea prejudiciului propus de instituții și agenți comunitari

Orice persoană are dreptul la despăgubire din partea Uniunii pentru daunele cauzate de către instituțiile, organismele sau agenții acestora, aflați în exercițiul funcțiunii, conform principiilor generale comune și drepturile statelor membre (art. II-101, pct. 3 și art. III-431 din Constituția Europeană).

g) Limba de comunicare cu instituțiile Uniunii

Art. II-101, pct. 4 prevede că orice persoană poate să se adreseze instituțiilor Uniunii într-una din limbile statelor membre ale Uniunii Europene și trebuie să primească un răspuns în acea limbă (art. IV-448).

h) Verificarea juridică a deciziilor administrative

Tratatul de la Roma, în art. 173 stipulează un principiu legal administrativ important: dreptul la verificare juridică a deciziilor administrative, care apar în hotărârile Comisiei Europene. Acest lucru este stipulat și în art. 230 din versiunea consolidată a Tratatului instituind Comunitatea Europeană prin care Curtea de Justiție Europeană controlează legalitatea actelor adoptate de Parlament, Consiliu, Comisie și Banca Centrală Europeană.

i) Sedentaritatea funcționarilor publici

Art. III-103, pct. 4 din Constituție prevede că libertatea de mișcare a forței de muncă nu se aplică funcționarilor din administrația publică. Acest lucru este preluat în Statutul funcționarilor Comunității Europene , în art. 20, care menționează că funcționarul este obligat să aibă reședința în localitatea unde este afectat sau la o asemenea distanță care să nu-l jeneze în exercitarea funcției sale.

j) Egalitatea de tratament a cetățenilor în relația cu administrația

Considerat mai degrabă ca un drept de principiu decât ca un principiu de drept, egalitatea îndeplinește o funcție de „drept-garanție”.

În legislația primară a Uniunii, art. III-182 din Constituția Europeană prevede că sunt interzise toate măsurile și dispozițiile care nu sunt stabilite pe considerente de ordin prudențial și care stabilesc un acces privilegiat în instituțiile, organismele sau agențiile Uniunii, precum și în administrațiile centrale, regionale sau locale, în alte autorități publice sau alte organisme sau întreprinderi publice ale statelor membre sau instituții financiare. Astfel, în tratamentul cererilor, venind din partea persoanelor, și în luarea deciziilor, funcționarul public european veghează ca principiul egalității de tratament să fie respectat.

În caz de inegalitate de tratament, funcționarul veghează ca aceasta să fie justificată de caracteristicile obiective pertinente ale problemei tratate. Funcționarul trebuie să evite în special orice discriminare nejustificată între persoane, fondată pe naționalitate, sex, rasă, culoare, origine etnică sau socială, caracteristici genetice, limbă, religie sau convingeri, opinii politice sau orice altă opinie, apartenență la o minoritate națională, situație materială, origine, handicap, vârstă sau orientare sexuală.

k) Dreptul la petiționare

Constituția prevede că orice cetățean al Uniunii sau orice persoană fizică sau juridică cu reședința sau cu sediul social într-unul din statele membre are dreptul la a înainta, cu titlu individual sau în asociere cu alte peroane, o petiție Parlamentului European referitoare la un subiect care ține de domeniile de activitate ale Uniunii sau care îl privește în mod direct.

l) Comisia de anchetă pentru administrare defectuoasă

Art. 193 din Tratatul instituind Comunitatea Europeană, preluat de art. III-333 din Constituție, prevede că, în cadrul îndeplinirii misiunilor sale, Parlamentul European poate să constituie, la cererea unui sfert din membrii săi, o comisie temporară de anchetă pentru a examina, fără să aducă atingere atribuțiilor conferite prin Constituție altor instituții sau organisme, acuzațiile de contravenție sau de administrare defectuoasă privind aplicarea dreptului Uniunii , cu excepția cazului în care faptele sunt pe rol în cadrul unei instanțe și pe perioada cât continuă procedura jurisdicțională. Comisia temporară de anchetă ia sfârșit odată cu prezentarea raportului său. Investigația Comisiei nu înlocuiește acțiunile întreprinse de alte instituții sau organisme în baza puterilor conferite de Tratat.

m) Mediatorul European. Buna și reaua administrație

Regimurile moderne de drept administrativ afirmă principiul că administrația este în serviciul cetățenilor. Tratatul de la Maastricht a instituit funcția de Mediator european pentru a apăra acest principiu și a ancheta eventuale cazuri de rea administrație în activitățile instituțiilor și organelor Uniunii Europene. Acesta exercită un mecanism de control administrativ comparabil cu cel care permite controlul autorităților publice la nivel național de către Ombudsman sau Avocatul poporului, iar majoritatea țărilor membre.

Mediatorul, numit de Parlamentul European pe durata unei legislaturi, este abilitat să primească plângeri emanând de la orice cetățean al Uniunii, orice persoană fizică sau morală rezidentă sau având sediul său statuar într-un stat membru, referitoare la cazurile de rea administrație în acțiunea instituțiilor, organelor și agenților Uniunii, exceptând Curtea de Justiție în exercitarea funcțiilor sale jurisdicționale . Mediatorul European poate iniția anchete, fie din proprie inițiativă, fie în baza plângerilor care i-au fost prezentate direct sau prin intermediul unui membru al Parlamentului European, afară de cazul în care faptele invocate fac sau au făcut obiectul unei proceduri jurisdicționale.

În situația în care Mediatorul European constată un caz de administrare incorectă sesizează instituția, organul sau agenția vizată, care dispune de un termen de trei luni pentru a se conforma. În situația în care cazul nu este rezolvat satisfăcător pe parcursul investigațiilor, Mediatorul va încerca să găsească o soluția amiabilă care rezolvă situația de administrare incorectă și satisface plângerea. Dacă încercarea de conciliere dă greș, Mediatorul poate face recomandări de rezolvare a cazului. În cazul în care instituția nu acceptă recomandările acestuia, el poate înainta un raport special către Parlamentul European. Persoana care a făcut plângerea este informată despre rezultatul anchetelor.

Mediatorul European prezintă în fiecare an un raport Parlamentului European conținând rezultatele anchetelor sale. Mediatorul poate fi demis de Curtea de Justiție, la cererea scrisă a Parlamentului European, dacă nu mai îndeplinește condițiile necesare pentru exercitarea atribuțiilor sau dacă a comis o faptă gravă. Mediatorul este ținut din punct de vedere juridic să se achite de misiunea sa în deplină independență și imparțialitate, el neputând să solicite sau să accepte instrucțiuni de la o altă instituție.

n) Aplicarea de sancțiuni administrative

Tratatele recunosc Comunităților o putere directă de sancțiune numai în cazuri excepționale. În general, dacă sancțiunile administrative sunt prevăzute de legislația comunitară, statele membre sunt cele care le pun în aplicare .

Sancțiunile administrative aplicate de către statele membre vizează protejarea intereselor financiare ale Uniunii în derularea politicilor comunitare, în special gestiunea ajutoarelor în cadrul politicii agricole comune . Aplicarea acestor sancțiuni administrative se bucură de un regim comun în ciuda diversității practicilor administrative naționale, fiind consacrate prin reglementări comunitare principiul caracterului ne-retroactiv al deciziei de aplicare a sancțiunii, existența unui termen de prescripție de patru ani, elaborarea unei liste de sancțiuni, suspendarea sancțiunii atunci când este declanșată procedura penală.

2.4.2. Elementele componente ale Spațiului Administrativ European

Reglementări privind mijloacele juridice de acțiune ale administrației europene (actele administrative)

Mă voi referi aici la actele administrative unilaterale și acele bilaterale (contractele publice).

a) Actele administrative unilaterale:

Actele administrative unilaterale emană de la instituții ale Uniunii Europene, în temeiul puterii cu care au fost investite, pe baza și în vederea executării tratatelor, a regulamentelor și directivelor. Organismele internaționale edictează acte administrative normative; reglementare (generale, obiective și impersonale) așa cum sunt statutele interne de personal . De asemenea, aceste organisme pot emite acte subiective, adică acte administrative individuale, care fac aplicarea individuală a unei norme generale.

La nivelul Uniunii Europene nu există, deocamdată, o reglementare de ansamblu a actelor administrative unilaterale. Cadrul general de existență a actului administrativ este dezvoltat în jurul principiilor dezvoltate mai ales de Curtea de Justiție a Uniunii Europene. Curtea de Justiție a considerat că principalul criteriu de distincție între actele (deciziile) administrative și regulamentele normative trebuie căutat în gradul de generalitate a actului în chestiune . Astfel, deciziile administrative conțin dispoziții care privesc, în mod direct și individual, subiecte determinate (anumite persoane fizice sau juridice), trăsătura lor esențială fiind limitarea destinatarilor care se adresează. Regulamentele normative nu se adresează unor destinatari individualizați, desemnați sau identificabili, ele conținând dispoziții generale și abstracte, cu adresabilitate asupra unei categorii largi de persoane.

Regulamentele de executare adoptate de Consiliu sau de Comisie, cu abilitarea dată de acesta, edictate în vederea punerii în aplicare a regulamentelor de bază, pot fi echivalate actelor administrative cu caracter normativ.

În ceea ce privește procedura de elaborare a actelor administrative, regulile referitoare la formarea și exprimarea voinței instituțiilor comunitare sunt stabilite prin tratate și prin interpretările Curții Europene de Justiție și nu sunt lăsate la dispoziția nuci unui stat membru și nici a instituțiilor ca atare. Actului administrativ, odată adoptat de autoritatea competentă, i se aplică principiul intangibilității ceea ce constituie un factor esențial pentru securitatea juridică și stabilitatea situațiilor juridice în ordinea comunitară. Respectarea riguroasă și absolută a acestui principiu permite obținerea certitudinii că, posterior adoptării, actul nu poate fi modificat decât cu respectarea regulilor de competență și procedură și că, pe cale de consecință, actul notificat sau publicat constituie o copie exactă a actului adoptat, reflectând fidel voința autorității competente .

Actele administrative ale instituțiilor europene beneficiază de prezumția de legalitate în absența oricăror indicii de natură a pune în discuție această legalitate . Prin hotărârea Algera, din 12 iulie 1957, jurisprudența europeană consacră principiul proporționalității efectelor nulității în dreptul administrativ, în raport cu finalitatea legii. Astfel că ilegalitatea parțială a unui act administrativ nu justifică retragerea actului în întregime, ci doar a părții care produce efecte care contravin legii, decât în cazul în care retragerea părții ilegale ar avea efect pierderea justificării actului emis .

Actelor administrative li se aplică prezumția de validitate . Toate subiectele de drept comunitar au obligația de a recunoaște deplina eficacitate a actelor instituțiilor comunitare atât timp cât invaliditatea lor nu a fost stabilită de Curtea Europeană de Justiție și de a respecta forța executorie a actelor, atâta timp cât Curtea nu a decis amânarea execuției lor .

b) Contractele publice:

Legislația comunitară în acest domeniu consacră deschiderea spre concurență a procedurilor de acordare a contractelor publice pentru toate întreprinderile de pe teritoriul Uniunii Europene .

Cadrul legal general de realizare a acestor contracte este dat de Directiva nr. 92/50/CEEE, din 18 iunie 1992, referitoare la coordonarea procedurilor pentru încheierea contractelor de servicii publice, Directiva nr. 93/36/CEE, din 14 iunie 1993, pentru coordonarea procedurilor de încheiere a contractelor de achiziții publice, Directiva nr. 93/37/CEE, din 14 iunie 1993, cu privire la coordonarea procedurilor pentru încheierea contractelor de lucrări publice. Aceste directive sunt amendate de Directiva Consiliului și a Parlamentului European nr. 97/52/CE din 13 octombrie 1997. Managementul desfășurării acestor contracte în care sunt implicate fonduri ale Uniunii Europene este controlat de Curtea de Conturi a Comunității Europene, care realizează unele rapoarte.

Aret. 1 (a) din Directiva nr. 93/37/CEE definește Contractul public ca fiind un contract pecuniar încheiat între contractori și autoritatea contractantă care are drept scop executarea sau/și executarea și proiectare lucrărilor sau executarea oricărei lucrări care se referă la necesitățile specificate de către autoritatea contractantă. Autoritățile contractante pot fi un stat membru, autoritățile locale sau regionale, instituții în care predomină dreptul public, asociații formate din mai multe autorități.

B. Reglementări privind mijloacele de personal: funcția publică din instituțiile Comunitare

Statutul funcționarilor comunitari se aplică desigur doar în instituțiile comunitare. Statutul funcționarilor Comunității Europene a fost adoptat prin Regulamentul comun CEE, CECA, CEEEA nr. 259/68 din 29 februarie 1968.

Intervenția unei reglementări cu valoare de statut a avut ca efect faptul că a plasat funcția publică comunitară în categoria funcțiilor publice așa-zis închise, funcționarul public având astfel o situație legală și reglementară bazată pe premisele permanenței funcției și existenței unei ierarhii administrative, consacrându-se sistemul de „carieră” în funcția publică europeană.

La nivel național, observăm că noțiunea de „carieră” prevalează în diverse state europene (Franța, Spania, Germania, Italia ș.a.) . Ea comportă ideea funcționarului public aflat în serviciul statului sau a unei colectivități locale, care se găsește într-o situație statutară (legală și impersonală), care îi asigură șanse rezonabile de promovare de-a lungul vieții sale profesionale și garanții suficiente privind securitatea activității sale.

Din contră, în alte țări (Marea Britanie, Olanda, Belgia ș.a.) noțiunea de activitate o domină pe ce de carieră organizată (sistemul de tip „post”). Astfel, agentul este recrutat pentru a ocupa un loc de muncă determinat și nu pentru a rămâne în sânul unei ierarhii de-a lungul căreia ar urma să urce. De altfel, unele state nici nu rețin concepția de „funcție publică”, ci o preferă pe aceea de „civil service” sau „civil servant” (Marea Britanie).

Funcționarul comunitar este persoana care a fost numită într-un post permanent al unei instituții a Comunităților Europene, printr-un act scris de către autoritatea investită cu competența de numire. Art. 5 din Statut prevede că „funcțiile pe care le relevă prezentul statut sunt clasate, din punct de vedere al naturii și al nivelului funcțiilor cărora le corespund, în patru categorii desemnate în ordine ierarhică descrescătoare de la literele A, B, C și D”. Statutul consacră norma de principiu potrivit căreia „funcționarii aparținând aceleiași categorii sunt supuși condițiilor identice de recrutare și derulare a carierei”.

Recrutarea și promovarea funcționarilor comunitari sunt dominate de principiul concursului, care admite anumite excepții, în cazurile expres și limitativ prevăzute de Statut. Astfel, art. 29, pct. 2 din Statut prevede că „o altă procedură de recrutare decât prin concurs poate fi adoptată de către autoritatea investită cu putere de numire pentru recrutarea funcționarilor cu gradele A1 și A2 (directori generali, directori), precum și în cazuri excepționale, pentru posturi care necesită calificări speciale.

Voi sublinia aici faptul că drepturile și îndatoririle funcționarului public european sunt guvernate de următoarele principii:

necesitatea realizării unei independențe absolute a funcționarului public față de orice guvern, autoritate, organizație sau persoană exterioară instituției sale (art. 11, alin. 1 din Statut);

necesitatea de a asigura independența față de statele membre ai căror naționali sunt;

funcționarul trebuie să-și realizeze atribuțiile și să-și regleze conduita exclusiv în vederea realizării intereselor Comunităților;

privilegiile și imunitățile sunt conferite funcționarilor exclusiv în interesul Comunităților;

funcționarii se găsesc în permanență la dispoziția instituției;

funcționarii sunt antrenați în pregătirea reglementărilor cărora li se supun și în punerea lor în practică.

Aceste principii se regăsesc de cele mai multe ori transpuse și la nivelul funcțiilor publice naționale, tendința fiind evidentă către independență și profesionalizarea celor antrenați în pregătirea și executarea deciziilor administrative.

2.5 Structura politico-administrativă a Uniunii Europene

Administrația este o componentă de bază a funcției executive comunitare. Această funcție este complexă, la realizarea ei intervenind în primul rând Comisia, dar și Consiliul are atribuții în acest domeniu. Voi analiza în cele ce urmează organizarea și atribuțiile executive ale Consiliului ca instituție politică și ale Comisiei ca structură administrativă în cadrul Uniunii Europene.

Instituțiile politice

Consiliul Uniunii Europene (Consiliul de Miniștri) constituie o instituție fundamentală pentru Uniune. Expresie a intereselor naționale, Consiliul Uniunii Europene asigură inserția statelor membre și a guvernelor lor în sistemul comunitar ca expresie a intereselor naționale. Consiliul reprezintă statele membre în structurile comunitare, în politica externă și de securitate comună (PESC – pilonul doi al Uniunii Europene) și în domeniul justiției și afacerilor interne (JAI – pilonul trei al Uniunii Europene).

Consiliul de Miniștri a fost înființat pe cale convențională, prin tratatele constitutive, având la început denumiri diferite: Consiliu – în Tratatele de la Roma instituind CEE și EURATOM, sau Consiliu Special al Miniștrilor – în Tratatul instituind CECA. Prin Tratatul de fuziune din 1965 s-a creat o instituție unică pentru toate cele trei comunități, purtând denumirea de Consiliu de Miniștri.

După intrarea în vigoare a Tratatului de la Maastricht din 1992, printr-o decizie proprie din 8 noiembrie 1993, instituția a decis să se numească „Consiliul Uniunii Europene”.

Organizarea și funcționarea Consiliului Uniunii Europene. Componența Consiliului Uniunii Europene

Consiliul Uniunii Europene este format din câte un reprezentant al fiecărui stat membru la nivel ministerial, abilitat să angajeze guvernul acestui stat membru (art. 203, alin. 1 din Tratatul instituind Comunitatea Europeană). Această dispoziție a fost interpretată în sens larg, fiind permisă participarea la ședințele Consiliului și membrilor guvernelor și colectivităților intra-statale, cum sunt cei ai comunităților belgiene sau ai landurilor germane.

Voința autorilor Tratatului a fost aceea de a constitui prin acest Consiliu o instanță de nivel ministerial, motiv pentru care puterea sa decizională este majoră. Consiliul poate acționa ca instanță comunitară sau ca for interguvernamental. Ca instanță comunitară, reprezentanții statelor membre, odată ce sunt reuniți în cadrul Consiliului, au competența de a decide fără a mai fi necesară o aprobare după procedurile constituționale sau legale naționale, ca în cazul conferințelor interguvernamentale.

Ca for interguvernamental, faptul că natura instituțională a Consiliului în cadrul uniunii Europene nu împiedică ca, în cazurile și domeniile care țin mai strâns de competența statelor membre, aceste state să hotărască să-și coordoneze acțiunile sub forma unor decizii ale reprezentanților lor reuniți în cadrul Consiliului.

Compoziția Consiliului Uniunii Europene este variabilă în funcție de problemele care se dezbat pe ordinea de zi. Regăsim, astfel, trei componente la nivelul Consiliului Uniunii :

1. Consiliul general – dezbate problemele generale, care nu au caracter tehnic limitat la anumite sectoare și în care guvernele sunt reprezentate de miniștrii de externe;

2. Consiliile specializate pe sectoarele acțiunii comunitare (agricultură; probleme economice și financiare; mediu; transport și telecomunicații; folosirea forței de muncă și politică socială; pescuit; industrie și energie; justiție; afaceri interne și protecție civilă; piață internă, consumatori și turism; cercetare; buget; cultură; dezvoltare; educație și tineret; sănătate) în care guvernele sunt reprezentate de miniștrii din aceste domenii;

3. Consiliile conjuncte numite și „jumbo” reunesc miniștrii din mai multe domenii de activitate, când se discută atât aspecte cu caracter general cât și aspecte tehnice.

Deși Consiliul se poate reuni în mai multe competențe, de juri, există doar un singur Consiliu al Uniunii Europene, indiferent de formula în care se țin ședințele, lucru subliniat de diverși autori sub forma principiului unicității Consiliului Uniunii Europene, părere la care ne raliem și noi.

Structuri de lucru a ale Consiliului Uniunii Europene

Principalele structuri de lucru sunt Președinția, Comitetul Reprezentanților Permanenți (COREPER) și Secretariatul General. Organizarea acestora este stabilită prin Regulamentul interior, adoptat în virtutea art. 207, pct. 3 din Tratatul instituind Comunitatea Europeană.

Președinția Consiliului Uniunii se exercită prin rotație de fiecare stat membru al acestuia, pe perioada de șase luni, după o ordine fixată de Consiliu, statuând în unanimitate (art. 203, alin. 2). La început rotația se făcea în ordinea alfabetică a statelor membre cu numele acestora scrise în ortografia națională. Ulterior, datorită unor situații practice create, s-a ajuns ca într-o primă perioadă de 6 ani Președinția să se schimbe în ordine alfabetică și, în a doua perioadă, ordinea alfabetică să fie inversată între grupuri de două state consecutive. În acest fel, un stat membru care în prima perioadă de șase ani își exercitase Președinția în primul semestru, în a doua perioadă urma să o exercite în semestrul doi, astfel încât să nu dobândească consecutiv Președinția în același semestru al anului.

În cadrul Președinției rotative remarcăm , pe de o parte, tendința de a evita ca noii membri să ajungă prea repede la exercitarea acestei funcții, iar pe de altă parte, permiterea alternanței între statele „mari” și cele „mici”.

Președintele Consiliului are atât rol tehnic, de pregătire a lucrătorilor, cât și un rol activ în procesul de luare a deciziilor, având următoarele atribuții:

stabilește calendarul președinției;

convoacă Consiliu;

stabilește ordinea de zi provizorie care poate fi schimbată prin votul unanim al membrilor;

urmărește realizarea consensului în cadrul Consiliului;

semnează actele adoptate de Consiliu și procesele verbale ale ședințelor, notifică directivele, deciziile și regulamentele Consiliului;

reprezintă Consiliul în relațiile cu instituțiile comunitare în special în fața Parlamentului European;

conduce acțiunile externe ale Uniunii.

Comitetul reprezentanților Permanenți (COREPER) asigură prezența permanentă a reprezentanților statelor membre pe lângă instituțiile comunitare. Acesta are sarcina de a pregăti lucrările Consiliului și de a executa mandatele care îi sunt încredințate de acesta (art. 207, pct. 1). Toate punctele înscrise pe ordinea de zi a unei reuniuni a Consiliului fac obiectul unei examinări prealabile din partea COREPER, cu excepția cazurilor când există o decizie contrară.

COREPER este locul unde se dezvoltă un dublu dialog: dialogul între reprezentanții permanenți și dialogul fiecăruia dintre aceștia cu capitala statului din care provine. Reprezentantul permanent este, pe de o parte, avocatul guvernului său, însărcinat să-și convingă partenerii prin argumente bine fondate de poziția pe care o apără, iar, pe de altă parte, este avocatul poziției celorlalte state membre și a Comisiei pe lângă propria sa capitală . Reprezentanții permanenți sunt diplomați de carieră iar adjuncții lor provin uneori din ministere tehnice.

La lucrările COREPER participă și reprezentantul Comisiei, afară de cazul când Consiliul decide altfel. Comitetul poartă un dialog permanent cu Comisia, care are inițiativă legislativă, cu privire la aspectele care vor fi prezentate Consiliului.

Ca instanță de control politic, COREPER orientează și supervizează lucrările diferitelor grupuri de experți care funcționează în permanență pe lângă Consiliu.

COREPER-ul poate constitui grupuri de lucru permanente și ad-hoc care sunt alcătuite din reprezentanți naționali și sunt conduse de reprezentantul statului care asigură președinția Consiliului Uniunii.

Secretariatul general. Consiliul este asistat de un Secretar General, plasat sub responsabilitatea unui Secretariat General asistat de un Secretar General Adjunct însărcinat cu gestiunea Secretariatului general. Aceștia sunt numiți de Consiliu statuând cu majoritatea calificată (art. 207, pct. 2). În urma Tratatului de la Amsterdam, Secretarul General exercită și funcția de Înalt reprezentant pentru politica externă și de securitate comună. Secretarul general este asistat de o administrație de peste trei mii de funcționari, grupată în diverse direcții care au ca misiune asigurarea bunei desfășurări a lucrărilor Consiliului, programarea reuniunilor, pregătirea proiectului cheltuielilor, gestionarea fondurilor puse la dispoziția Consiliului, realizarea de interpretări și traduceri, reproducerea de documente.

Atribuțiile Consiliului Uniunii Europene

În conformitate cu reglementările comunitare, Consiliul poate apărea atât în calitate de legislator cât și ca titular al puterii executive. Art. 202 din Tratatul instituind Comunitatea Europeană prevede pentru Consiliu următoarele atribuții:

asigură coordonarea politicilor economice generale ale statelor membre;

are putere de decizie prin actele pe care este îndrituit să le adopte în vederea realizării obiectivelor stabilite prin Tratat;

conferă Comisiei, în actele pe care aceasta le adoptă, competența de execuție a regulilor stabilite de Consiliu. Executarea acestei competențe poate fi supusă unor restricții proprii.

Consiliul poate să își rezerve, în situații speciale, posibilitatea de a exercita direct unele competențe în materie executivă sau de a exercita nemijlocit „puterile de implementare”. Consiliul este principalul legislator comunitar, având această calitate atunci când el adoptă reguli care sunt legal obligatorii în/sau pentru statele membre, prin intermediul regulamentelor directivelor, deciziilor-cadru sau deciziilor, pe baza prevederilor pertinente ale Tratatelor, cu excepția deliberărilor care conduc la adoptarea de măsuri interne, de acte administrative ori bugetare, de acte privind relațiile instituționale sau internaționale sau de acte neobligatorii (concluzii, recomandări, rezoluții).

Consiliul poate adopta și acte administrative, respectiv regulamente și directive de executare a legislației proprii, acolo unde competențele executive nu au fost delegate Comisiei. Consiliul poate trage la răspundere administrativă guvernele naționale, având competența să hotărască impunerea de amenzi într-un cuantum determinat așa cum este procedura prevăzută în art. 104 din Tratatul CE privind deficiențele publice.

Prin asumarea și a unei sfere executive de către Consiliu, unii autori vorbesc despre o adevărată „putere guvernamentală” care ar fi însușită de această instituție, părere la care ne raliem și noi .

În materie de relații externe, Consiliul autorizează deschiderea negocierilor în vederea încheierii de acorduri internaționale, dă Comisiei mandat de negociere și la termenul prevăzut încheie acordurile internaționale; în marile incinte (ONU, FMI) prin vocea președintelui său exprimă poziția Comunității; joacă un rol specific în negocierile de adeziune la Comunitate. În materie bugetară, Consiliul definitivează proiectul de buget pe baza propunerilor prezentate de comisie și participă alături de Parlament la adoptarea sa.

Consiliul Uniunii Europene și Consiliul European sunt două instituții diferite. Consiliul European a apărut pe cale neconvențională, originile sale provenind din conferințele la nivel înalt la care participau șefii de state și de guverne din statele membre ale Comunității Europene. Spre deosebire de acesta Consiliul Uniunii Europene a apărut pe cale convențională, fiind înființat prin Tratatele instituind Comunitățile Europene.

Instituționalizarea Consiliului European s-a făcut prin Tratatul cu privire la Uniunea Europeană de la Maastricht intrat în vigoare în noiembrie 1993, în care se dă o definire foarte concisă a misiunilor Consiliului European: „dă Uniunii Europene impulsurile necesare dezvoltării sale și definește orientările politice generale, dezbate asupra marilor orientări de politică economică ale statelor membre și definește principiile și orientările generale de politică externă și de securitate comună.

Președinția Consiliului European este asigurată de către șeful statului sau/și de guvern care asigură președinția Consiliului Uniunii Europene, realizându-se coerența între lucrările Consiliului Uniunii Europene și ale Consiliului European.

Structurile administrative

Comisia Europeană este instituția principală a Uniunii Europene care, alături de Consiliul Uniunii Europene și de Parlamentul European, alcătuiește „triunghiul instituțional” de decizii la nivel comunitar. La origini, cele trei Comunități Europene (CECO, CEE și CEEA) aveau comisii separate , și anume pentru CECO ea se numea „Înalta Autoritate” iar pentru celelalte două comunități „Comisii”. În urma Tratatului de fuziune de la Bruxelles din 1965 cele trei Comisii se unifică într-o singură Comisie a Comunităților Europene. Tratatul de fuziune stipulează independența Comisiei față de guvernele statelor membre, dar stabilește răspunderea politică a acesteia față de Parlamentul European, care poate adopta o moțiune de cenzură împotriva Comisiei.

Actul Unic European, intrat în vigoare la 1 iulie 1987, conferă Comisiei dreptul exclusiv de inițiativă pentru toate problemele comune care necesită legiferare și îi atribuie competențe executive lărgite. De asemenea, se întărește autoritatea președintelui și se stabilește investirea acestuia de către parlament.

După intrarea în vigoare a Tratatului de la Maastricht denumirea cea mai frecvent folosită este aceea de „Comisie Europeană”. Prin acest tratat, Comisia Europeană își păstrează monopolul propunerilor pentru treburile comunitare, dar dreptul său de inițiativă este limitat în alte domenii; mandatul va fi prelungit de la patru la cinci ani pentru a coincide cu mandatul Parlamentului. Comisia beneficiază de o „dublă investitură democratică”, aceea a guvernelor responsabile înaintea parlamentelor lor naționale și aceea a Parlamentului European ales.

Tratatul de la Nisa și Tratatul privind o Constituție pentru Europa stabilesc noi coordonate din perspectiva lărgirii substanțiale a Uniunii Europene de la 15 la 27 de state.

Apreciez că această Comisie Europeană este compusă din două mari tipuri de structuri: structura statică (organizatorică) formată din Colegiu, Portofolii, Cabinete, Direcții Generale și Servicii; și structura dinamică (funcțională) care stabilește nivelul de funcționare al acestor structuri, precum și activitatea serviciilor speciale constituite de Comisie pentru îndeplinirea unor sarcini ad-hoc (așa-numitele „task-force”).

Structura statică a Comisiei Europene în acest moment nu este una imuabilă. Această structură, existentă la un moment dat, reprezintă de fapt o așezare de elemente care încearcă să se adapteze funcțiilor în mișcare, dinamice, ale Comisiei, funcții care la rândul lor suferă o serie de modificări de-a lungul timpului.

Colegiul Comisiei. Încă de la început, din anul 1952, acest tip de organizare a avut la bază un principiu care se aplică și astăzi, și anume principiul colegialității. Această schemă de organizare reprezintă de fapt un compromis între două teze: pe de o parte teza strictei colegialități, în sensul că decizia se pregătea, se adopta și urmărea numai și numai în cadrul Colegiului și, pe de altă parte, teza partajului de atribuții, potrivit căruia fiecare membru al Comisiei își asumă o responsabilitate particulară într-un anume sector. Președintele Comisiei se bucură de o putere discreționară în atribuirea sarcinilor către comisari, conform Actului final al Conferinței de la Amsterdam.

Originalitatea acestei instituții comunitare rezidă și în aceea că încă de la începuturile sale, Comisia a fost gândită ca o administrație de misiune, adică o administrație de concepții, fiind în opoziție cu cea de administrație de gestiune specifică la nivel național. Prin administrație de misiune înțelegem o administrație care se adaptează pentru rezolvarea unei anumite probleme la un moment dat și într-un anumit loc în cadrul unei structuri strict specializate. Ideea de colegialitate nu era posibilă decât într-o astfel de concepție care redă menirea instituției și misiunilor sale.

Treptat, în cadrul Comisiei s-a făcut translația spre amplificarea activităților de gestiune. Astfel, pe la sfârșitul anilor ’60 s-a făcut simțit, din ce în ce mai mult, rolul Comisiei de a gestiona politicile de competență comunitară, ducând la apariția unui aparat administrativ amplu, destul de greoi. Constituirea schemei de organizare a structurilor Comisiei nu a fost profund originală ci au existat surse de inspirație în administrația unor țări membre ale Uniunii. Încă de la început, Comisia Europeană a Cărbunelui și Oțelului, ca mod de administrare, nu era decât o transpunere la nivelul Structurii Comisariatului francez al Planului.

Așadar, concepută ca o administrație de misiune inițial, dar evoluând spre o administrație de gestiune, Comisia Comunității Economice Europene a devenit, apoi, Comisia Comunității Europene, ca unic organism pentru toate cele trei comunități care au existat inițial. Influențele au fost nu numai din administrația franceză ci și din administrația germană, apreciată ca fiind mai suplă, mai lejeră, cu o infrastructură mai redusă. Astfel, apreciez eu, Comisia a împrumutat direct de la administrația germană modul de organizare. Modelul inspirat de administrația germană a suferit în timp și influențe franceze care se reflectă mai cu seamă în gradul accentuat, sporit de integrare verticală.

Procedura de desemnare a președintelui Comisiei și a membrilor acesteia este reglementată de art. 214, paragraful 2 din Tratatul instituind Comunitatea Europeană, modificat prin Tratatul de la Nisa. Astfel, Consiliul, reunit în prezența șefilor de stat și de guvern, hotărând printr-o majoritate calificată, va numi persoana pe care intenționează să o numească în calitatea de Președinte al Comisiei Europene, nominalizarea trebuie să fie aprobată de Parlamentul European. Președintele nominalizat va adopta lista cu celelalte persoane pe care intenționează să le numească ca membrii ai Comisiei, în concordanță cu propunerile făcute de către fiecare stat membru. Președintele și ceilalți membrii ai Comisiei, astfel nominalizați, în bloc, vor fi supuși votului de aprobare a Parlamentului European. După aprobarea de către Parlamentul European, președintele și ceilalți membrii ai Comisiei vor fi investiți de către Consiliu, care va hotărî prin majoritatea calificată.

Prin Tratatul de le Maastricht, Președintele Comisiei era desemnat în urma consultării Parlamentului European. Președintele Comisiei trebuia să fie apoi consultat pentru desemnarea celorlalți membrii ai Comisiei. Investirea întregului Colegiu avea loc după un vot de aprobare în Parlament, dându-se astfel o încărcătură politică mai mare Comisiei.

Prin Tratatul de la Amsterdam, din 1997, s-a făcut un pas înainte, stabilindu-se că parlamentul European trebuia să aprobe oficial numirea Președintelui Comisiei. Pe de altă parte, Președintele Comisiei participa efectiv la numirea și desemnarea colegilor săi. Drept urmare, odată cu trecerea timpului, s-a manifestat tendința de consolidare a rolului parlamentului în desemnarea Președintelui și a Comisiei în ansamblu.

Prin Tratatul de la Maastricht durata mandatului comisarilor europeni a fost prelungit de la patru la cinci ani, pentru a coincide cu mandatul Parlamentului, durată menținută și în Constituția Europeană (art. 1-26, paragraful 3). Mandatul poate fi reînnoit.

Portofoliile sunt organizate după numărul comisarilor pe domenii de activitate, acordarea lor face obiectul unor negocieri, adesea dificile și complicate, la fiecare „reînnoire de mandat” statele mari instituind ca portofoliile cele mai importante să fie încredințate comisarilor lor.

În doctrina de specialitate se apreciază că, în acest moment, fiecare comisar a devenit un fel de „Ianus cu două drepturi” deoarece în calitate de membru al Comisiei el aparține unei instanțe colegiale orizontale, dar în același timp este responsabilul unui sector de activitate (portofoliu) al Comisiei în ansamblu.

Anumite portofolii se bucură în cadrul Comisiei de o anumită stabilitate și coerență așa cum este Direcția Generală – Agricultură sau Direcția Generală – Buget. Altele, cum ar fi portofoliul relațiilor externe, deși și-a conservat o lungă perioadă de timp structura, a cunoscut foarte multe modificări, care s-au produs în mai multe perioade de timp, respectiv în anii 1993, 1995 și 1998.

Sistemul portofoliilor este foarte contestat, cu fiecare reînnoire a Comisiei. Portofoliile au făcut obiectul unei negocieri, de cele mai multe ori dificile, ceea ce a condus la apariția unor portofolii de importanță inegală. În mandatul Comisiei Europene, început în noiembrie 2004, președintele Jose Manuel Durao Barroso a stabilit că „toți comisarii vor avea prerogative egale, nu vor exista comisari de mâna întâi și comisari de mâna a doua”.

Cabinetele au rolul să-i asiste pe comisari în îndeplinirea sarcinilor ce le revin. Cabinetele au fost organizate după modelul francez. Funcția de șef de cabinet este similară celei de Secretar General din Comisariatul Francez al Planului. În organizarea Cabinetului Președintelui Comisiei Europene intră consilierii pe probleme economice, sociale, așa cum este structurat cabinetul unui prim-ministru. Consilierii au obligația să pregătească dosarele și să le aducă la zi cu ultimele evoluții în domeniul de activitate de care răspund. Aceștia servesc ca o punte de legătură între comisar și directoratele generale din subordine.