Cercetare Teoretica Privind Organizarea Constitutionala Si Functionarea Administratiei Publice Locale

Administrația reprezintă una dintre cele mai utile activități umane, aceasta regăsindu-se pretutindeni, in toată complexitatea vieții sociale. Administrația publică în statul de drept reprezintă principala pârghie prin care se realizează valorile stabilite la nivelul palierului politic. Procesul complex al administrării constă într-o activitate rațională și eficientă de utilizare a resurselor umane, financiare și materiale având scopul de a obține rezultate maxime cu eforturi minime.

Constituția reprezintă principalul izvor de drept în general și de drept administrativ,în special. În sens tehnic, juridic conceptual evocă actul politic și juridic fundamental al țării. Ea reprezintă sursa directă sau indirectă pentru întreaga administrație publică ,ceea ce determină doctrina franceză să consacre formularea de ,,bazele constituționale ale administrației publice “ sau ,, fundamente constituționale ale acesteia “formulare pe care o folosim si noi. Constituția României, republicată, stabilește în capitolul V din titlul III, consacrat autorităților publice, dispoziții constituționale și principii fundamentale care stau la baza întregii administrației publice românești.

Administrația publică este reglementată prin cele două secțiuni ale capitolului V din Constituție, care determină, de altfel, cele ,,două sfere cu regimuri diferite și anume, sfera administrației publice centrale de specialitate și sfera administrației publice locale".

Constituția României a adoptat o variantă intermediară de tehnică legislativă, în raport cu alte Constituții europene, prevăzute pentru colectivitățile teritoriale.

În opinia noastră, administrația publică locală, a fost și este, în sistemul constituțional românesc, expresia unui regim democratic, care nu poate concepe un alt sistem administrative decât numai pe cel descentralizator.

Administrația publică locală, este reglementată prin dispozițiile constituționale ale art. 120-123, patru articole care prevăd principiile de bază (art. 120), autoritățile comunale și orașenești (art. 121), consiliul județean (122) și prefectul (123). Conform dispozițiilor constituționale ale articolului 120-123 pune în evidență existența a două componente:serviciile publice centrale desconcentrate la nivelul unităților administrativ-teritoriale, inclusiv prefectul, pe care îl considerăm serviciul desconcentrat, ales și autoritățile administrative autonome ale comunelor, orașelor și județelor care constituie administrația publică locală (aleasă).

Cu alte cuvinte, Constituția României se limitează să precizeze care sunt autoritățile administrative autonome locale, autoritățile administrației de stat pe care le regasim la nivelul teritorial precum și principiile care se gasesc la baza raporturilor dintre acestea.

Aparent, în acest cadru, sfera administrației publice locale poate fi circumscrisă la autoritățile administrației publice locale și a serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și celorlalte organe centrale din unitățile administrativ-teritoriale, inclusiv a prefectului, autorități locale prevazute de către dispozițiile articolelor 121-123 din Constituția României.

Analizând, însă, cu atentie, dispozițiile constituționale ale art. 120, care stabilesc principiile de bază ale administrației publice locale din unitățile administrativ-teritoriale, principiul descentralizării, autonomiei locale și pe cel al deconcentrării serviciilor publice, constatăm că, sfera administrației publice locale se circumscrie, în opinia noastră, la autoritățile administrației publice locale, alese, prin care se realizează autonomia locală în comune și orașe, respectiv consiliile locale și primari, și consiliul județean.

Un punct de vedere apropiat este exprimat și în literatura de specialitate, conform căruia administrația publică locală cuprinde, potrivit Constituției autoritățile comunale și orășenești (consiliile locale și primarii), consiliile județene și serviciile publice organizate în subordinea ori sub autoritatea acestor autorități publice. Autonomia acestor autorități colegiale rezidă și în auto-organizarea lor, activitatea deliberativă și dezbaterile consiliilor desfășurându-se într-un cadru precizat de propriile regulamente de funcționare, în limita competențelor conferite de lege.

Astfel, în primul rând, avem în vedere instituția Prefectului, care, prin dispozițiile 123, din secțiunea a 2-a a capitolului V, titlul III din Constituția României, republicată, si Legii privind instituția prefectului,nr.340/2004, cu modificările și completările ulterioare, reglementată în cadrul administrației publice locale, fapt ce ne-ar îndreptați să o considerăm autoritate a administrației publice locale.

Instituția, în prezent, constatăm că nu mai este reglementată de dispozițiile legi administrației publice locale, ci de un act normativ distinct care o organizează si îi determină funcționarea. Ca atare, prefectul este, în acest context constituțional, o autoritate deconcentrată și, potrivit legii sale organice, un înalt funcționar public, neutru din punct de vedere politic.

Prefectul este șeful serviciilor publice ale ministerelor și celorlalte autorități ale administrației teritoriale. Între prefecți pe de o parte consiliile locale, județene și primării pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare.

Considerăm, de asemenea, că nici instituția ,,primăriei", nu poate fi cuprinsă în sfera administrației publice locale. Aceasta ,structură funcțională cu activitate permanenta instituită de legiuitorul organic în cadrul secțiunii a 2-a a capitolului IV ,Instituțile, serviciile publice de interes local și aparatul de specialitate al primarului din "Legea nr.286/2006, formal, ar putea fi apreciată și ea ca o structura componentă a sferei administrației publice locale.

I.2. REGIMUL INSTITUIT DE NORMELE CONSTITUȚIONALE PENTRU ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ LOCALĂ

Constituția României, republicată, instituie la nivelul administrației publice prin normele art. 120-123, regimul (administrativ) de descentralizare, în fapt un regim administrativ specific, o forma a acestui sistem de organizare administrativă, cel al descentralizării administrative teritoriale, revenindu-se, astfel, la o instituție tradițională românească cu valoare de principiu constituțional.

Acest regim al descentralizării, vizează să descompună într-un mod original, dialectica dintre unu și multiplu, în sensul că descentralizarea respectă unitatea și indivizibilitatea națională (proclamată constituțional) și simultan încurajează diversitatea locală (organizată legislativ), determinând, astfel un mod de amenajare a puterii în cadrul statului.

În acest sens, sunt edificatoare dispozițiile art. 120 din Constituție, care precizează că administrația publică din unitațile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiul descentralizării și al autonomiei locale, ceea ce este, în opinia unui autor, în spiritul doctrinei administrative contemporane, ca și a doctrinei românești interbelice, considerat ,,un veritabil drept acordat colectivitaților locale"

În fond, autonomia locală reprezintă, exclusiv, rezultatul unui transfer de atribuții de natura administrativă, de la nivel central la nivel local, legiuitorul organic, definind-o ca ,,este administrativă și financiara" ceea ce face, astfel, să se sublinieze o realitate incontestabilă.Adică, față de descentralizarea politică caracteristică statelor federale, descentralizarea rămâne totdeauna de natura administrativă în România, stat unitar și indivizibil.

Faptul că ne aflăm în prezența unui regim de descentralizare administrativă este demonstrat și de alte argumente caracteristice acestuia, cum sunt:

Recunoașterea, prin dispozițiile constituționale ale art. 120, a unităților administrativ-teritoriale, într-o dubla ipostază:

într-o primă ipostază, comunele, orașele și județele sunt unități administrativ-teritoriale ale statului, potrivit dispozițiilor art. 3, alin. (3) din Constituție, în care administrația publică se realizează prin servicii publice deconcentrate, conduse de prefect (art. 123, alin. (2)din Constituție).

în cea de-a doua ipostază, recunoașterea implicită a unitaților administrativ-"teritoriale, ca entități distincte, respectiv a comunelor și orașelor, ce constituie, astfel, un prim nivel, nivelul de baza, al autonomiei locale, precum și județele formate din grupări teritoriale ale colectivităților locale de baza reprezentând cel de-al doilea nivel al administrației locale.

Tradițional, colectivitățile locale, prin care sunt desemnate comunele, orașele și județele,reprezintă persoane (juridice) publice descentralizate, care sunt definite prin teritoriu aferent, atribuțiile pe care le exercită, alegerea organelor lor reprezentative prin vot universal, direct" ca și prin dotarea acestora cu resursele necesare.

În susținerea punctului de vedere emis, mai pot fi amintite și dispozițiile art. 73, alin (3), lit. o) din Constituție (ce stabilesc că organizarea administrației locale, a teritoriului, precum și regimul general privind autonomia locală, se reglementează prin lege organică), conform cărora se întrevede posibilitatea ca în viitor administrația locală să fie reglementată în mod distinct de organizarea teritoriului. Adică, legiuitorul va putea opera o reglementare specifică a organizării administrației locale în colectivități distincte, altele decât cele existente în prezent, ca și o noua distribuție teritorială a competențelor administrative ale statului, inclusiv prin modificarea structurii unitaților administrativ-teritoriale.

Într-o altă opinie, referindu-se, de această dată, la prevederile art. 121 din Constituția României, republicată, se arată ca ,,legiuitorul nostru constituant consacra dubla natură a autorităților comunale și orășenești alese, ceea ce reflectă dubla natură a comunei de colectivitate și unitate administrativ-teritorială”.

Sintetizând, considerăm că prima opinie exprimă cel mai bine intenția legiuitor constituant, întrucât, în prezent, constatăm suprapunerea unităților administrativ-teritoriale ale statului și a colectivităților locale care le compun. Acest fapt are drept urmare și împărțirea administrației publice, la nivel teritorial, în două componente:

administrația publică de stat (reprezentată prin serviciile deconcentrate ministerelor și celorlalte organe centrale)

administrația publică locală (reprezentată prin autoritățile administrației autonome, alese).

Se poate observa că cele două componente ale administrației publice se constituie în două subsisteme distincte, care, fară a fi izolate, se interferează, aflându-se chiar într-o relație de interdependență.

În acest sens, relațiile dintre administrația publică centrală de specialitate, în fapt și în drept, serviciile publice desconcentrate ale acesteia și autoritățile administrației publice descentralizate, sunt relații specifice de colaborare, cooperare si conlucrare, ce se constituie, în spiritul doctrinei constituționale contemporane, într-un ,,regim de co-administrare",în vederea realizării utilității publice, a interesului general și a acelui local, într-o perspectivă filosofică, ,,binele comun", având, în același timp, și o tendință centrifugă care apropie administrația de administrați.

II PRINCIPIILE FUNCȚIONĂRII ADMINISTRAȚIEI PUBLICE

Principiile administrației publice locale exprimă în mod sintetic o serie de trăsături generale, având rolul de a asigura o construcție unitară a sistemului, în special in procesul de elaborare a normelor drept, având și o dimensiune cognitivă, contribuind la mai buna cunoaștere a sistemului.

Este vorba, despre cum afirmă un autor, de principii generale rezultate din confruntarea intereselor politice care cârmuiesc raporturile de guvernare, în înțelesul lor cel mai larg, sau deduse pe baza experiențelor din practica socială. Ele indică, in același timp, natura regimului politic al societății date.

Administrația publică, acționând în vederea realizării funcțiilor sale, trebuie să prevadă

și să programeze, să organizeze procesul de execuție, să decidă, dar să și pregătească variante de

decizii pentru decidentul politic, să coordoneze procesele de execuție și, în sfârșit, să controleze

întreaga activitate de realizare a valorilor politice transpuse în norme juridice; toate acestea

constituie un proces administrativ unic, între acțiunile administrației existând o riguroasă succesiune și interacțiune, stabilite prin norme juridice.

Rezultă astfel că, în întreaga sa activitate, administrația publică se subordonează normelor juridice, rațiunea existenței sale fiind organizarea executării și asigurarea înfăptuirii acestora.

Carta autonomiei locale, prin apariția sa, acoperă un vid de norme europene comune în acest domeniu, convenție europeană deosebit de necesară pentru protecția drepturilor la nivelul statelor member ale Consiliului Europei și care dau posibilitatea cetățenilor de a participa efectiv la luarea deciziilor în probleme de interes local.

Carta autonomiei locale este, totodată, si primul instrument juridic multilateral care definește și protejează autonomia locală, având adeziunea și recunoașterea celor ale căror acțiuni sunt esențiale în apărarea autonomiei locale, a statelor si guvernelor democratice din Europa.

România a devenit o țară cu o legislație modernă în domeniul administrației publice locale, ce a fost și remarcat de către Consiliul Europei la Conferința de la Copenhaga din 1996.

II.1 PRINCIPIUL AUTONOMIEI LOCALE

Principiul autonomiei locale este principiul fundamentul care guvernează administrația publică locală și activitatea autorităților acesteia, care constă în dreptul unităților administrativ-teritoriale de a-și satisface interesele proprii fără amestecul autorităților centrale, principiu care atrage după sine descentralizarea administrativă, autonomia fiind un drept, iar descentralizarea un sistem care implică autonomia.

De asemenea, prin autonomie locală se înțelege dreptul și capacitatea efectivă a autorităților administrației publice locale de a soluționa și de a gestiona, în numele și în interesul colectivităților locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condițiile legii.

Acest drept se exercită de consiliile locale și primari, precum și de consiliile județene, autorități ale administrației publice locale alese prin vot universal, egal, direct, secret și liber exprimat, pe baza scrutinului de listă și a scrutinului uninominal, precum și a candidaturilor independente.

Acest principiu ocupă un rol prioritar între celelalte principii pe care se bazează administrația publică în unitățile administrativ-teritoriale.

Principiul autonomiei locale, în practică cunoaște două forme : autonomia funcțională (tehnică) și autonomia teritorială. Autonomia funcțională constă în recunoașterea posibilității pentru unele servicii publice de a beneficia de autonomie în domeniul lor de activitate, iar autonomia teritorială este cea prin care se recunoaște unităților administrative dreptul, în condițiile legii, de a se autoadministra.

În știința juridică, autonomia este legată de un component al teritoriului unui stat, se recunoaște de către stat dar nu unor segmente etnice ale populației, ci tuturor locuitorilor cuprinși într-o unitate administrativ-teritorială.

Pentru realizarea autonomiei locale, autoritățile administrației publice din comune, orașe și județe elaborează și aprobă bugete de venituri și cheltuieli, având dreptul ca, în condițiile legii să instituie și să perceapă impozite și taxe locale. Cu alte cuvinte, în acest caz, astfel de reglementări creează cadrul necesar și concret de manifestare a autonomiei locale în ceea ce privește finanțele publice.

Mai trebuie subliniate următoarele aspecte, care nu pot fi ignorate, și anume:

autonomia locală reprezintă atât un drept cât și o obligație pentru autoritățile reprezentative ale colectivităților locale, care au misiunea de a gestiona și rezolva toate problemele populației din raza lor administrativ-teritorială;

toate drepturile și îndatoririle rezultate din conținutul principiului autonomiei locale, se exercită în numele colectivităților locale, ca o consecință a împuternicirilor date de cei pe care îi reprezintă, cu alte cuvinte numai pe baza mandatului încredințat de electorat;

în legătură cu modul în care și-au îndeplinit drepturile și obligațiile ce le revin, în virtutea principiului autonomiei locale, autoritățile administrative publice locale răspund, din punct de vedere politic, în fața celor care le-au ales, iar din punct de vedere juridic, în fața statului;

îndeplinirea drepturilor și a obligațiilor autorităților administrației publice locale se face numai în interesul colectivităților pe care le reprezintă;

în competența autorităților administrației publice locale sunt date spre rezolvare și administrare, numai o parte a treburilor publice și anume acea parte care este delimitată expres de lege în funcție de atribuțiile și sarcinile acestor unități – consiliu local, primar și consiliu județean. Alte treburi publice din unitățile administrativ-teritoriale sunt prevăzute de lege în competența altor autorități ale statului, din sfera executivă sau judecătorească, după caz – sau altor autorități organizate pe alte criterii – regii autonome, instituții publice, asociații, fundații etc.

II.2. PRINCIPIUL SUBSIDIARITĂȚII

Conform DEX, subsidiaritatea este un concept socio-politic, managerial și cibernetic potrivit căruia problemele apărute la un moment dat, într-o organizație sau un sistem, sunt soluționate la cel mai apropiat nivel decizional al acestora.

Daca ne uităm la etimologia latină, vom constata că subsidiarii = trupă de rezervă, iar subsidium = rezervă – așadar un dublu sens al cuvântului, în același timp de non-intervenție și capacitate de intervenție.

Ideea de subsidiaritate își are originile în filozofia socială catolică, fiind exprimată, pentru prima oară, în scrierile Papei Pius al XI – lea. Teoria catolică a subsidiarității susținea că individul trebuie să fie, în același timp, măsura și limita acțiunilor statului, iar acțiunile pe care acesta le poate îndeplini în mod autonom nu pot fi trecute în autoritatea statului.

Principiul subsidiarității este menit să rezolve conflictul dintre centralizare și regionalizare în crearea unei “Europe mai aproape de cetățeni”.

Acest principiu a fost introdus ca o noutate absolută de Tratatul de și a fost perfecționat prin modificările aduse de Tratatul de care a consacrat un întreg protocol acestei probleme intitulat: Protocol privind aplicarea principiilor subsidiarității și proporționalității.

Dacă principiul subsidiarității figurează explicit în Tratatul de se datorează faptului că acest principiu este strâns legat de deficitul democratic și încearcă să-l reducă reglementând exercitarea competențelor. În acest sens, el reprezintă un principiu regulator urmărind să elimine unele excese în materie de legislație.

Condițiile în care se aplică principiul subsidiarității, sunt următoarele:

să nu existe competența exclusivă a Comunității Europene: agricultură, pescuit;

să existe competențe paralele sau concurente;

obiectivul să nu poată fi realizat de statele membre într-o manieră satisfăcătoare;

obiectivul datorită dimensiunilor sau efectelor acțiunii proiectate poate fi realizat mai bine la nivel comunitar.

În aplicarea principiului subsidiarității, responsabilitățile și deciziile nu trebuie să fie localizate la un nivel mai înalt decât este necesar. Ca atare, acțiunile și deciziile luate la un nivel superior de decizie sunt justificate în măsura în care satisfac cele două criterii esențiale:

criteriul necesității (obiectivele propuse nu pot fi realizate în mod corespunzător la un nivel de decizie inferior),

criteriul eficienței (obiectivele pot fi realizate mai bine, în mod mai eficient, la un nivel superior).

II.3. PRINCIPIUL DESCENTRALIZĂRII SERVICIILOR PUBLICE

Descentralizarea serviciilor publice reprezintă transferarea unora din atribuții din competența autorităților administrației publice centrale de specialitate către un organism determinat, un serviciu public determinat, din unitățile administrativ-teritoriale.

Regimul descentralizării în administrația publică este specific statului de drept și presupune rezolvarea problemelor locale de către autorități alese de către colectivitățile locale, care nu se subordonează ierarhic autorităților central, funcționând autonom, în condițiile legii, iar actele lor nu pot fi anulate decât de autorități din sfera altei puteri a statului, respective de instanțele judecătorești.

Descentralizarea serviciilor publice constă, în fapt, în recunoașterea unei anumite autonomii și acordarea personalității juridice unor instituții sau servicii publice organizate la nivelul unităților administrativ-teritoriale.

Numeroși specialiști în materie analizează și concentrează simultan principiul descentralizării serviciilor publice și cel al autonomiei locale, considerându-le, din multe puncte de vedere, inseparabile.

În doctrina românească, influențată în mare măsură și de cea franceză, s-a considerat că administrația reprezintă totalitatea serviciilor publice și că serviciul public este mijlocul prin care administrația își desfășoară activitatea. Așadar, serviciul public se realizează fie de stat – când se vizează realizarea unor probleme de interes național – fie de comună, oraș sau județ – când scopul pe care îl urmărește interesează , în mod expres, colectivitățile respective.

Faptul că descentralizarea este de natură să asigure și realizarea principiului autonomiei locale, rezultă, în principal, din efectele sale democratice, dintre care amintim:

alegerea pe un termen limitat a autorităților administrației publice locale (consilieri, primari)este de natură să înlăture în mare măsură fenomenele rutiniere și birocratice, aducând cu fiecare scrutin un suflu nou în întreaga activitate ;

participarea colectivităților locale (prin alegeri) la desemnarea conducătorilor accentuează spiritul de inițiativă și responsabilitate și le determină să găsească ele însele soluții la problemele cu care se confruntă;

într-un regim de descentralizarea administrativă problemele locale se pot rezolva mai operativ, deoarece autoritățile locale nu mai au nevoie de avize și aprobări de la centru;

într-un astfel de regim, resursele materiale și financiare pot fi folosite cu mai mare eficiență și să răspundă unor nevoi prioritare, pe care autoritățile locale, ca reprezentante ale locuitorilor, le cunosc și le simt mai bine decât ar face-o autoritățile de la centru;

pe planul competențelor și al atribuțiilor, descentralizarea în administrația publică presupune, pe de o parte, transferul unor atribuții din competența autorităților centrale ale statului în cea a autorităților administrației publice locale alese în unitățile administrativ-teritoriale, dar și tranferul unor atribuții de la nivelul județelor (chiar dacă acestea sunt în competența consiliilor județene) în competența consiliilor locale din comune și orașe, și chiar în structurile sectorului privat.

În încheierea secțiunii privind principiul descentralizării vom prezenta avantajele și dezavantajele acestuia. Cele mai importante avantaje pot fi rezumate la urmatoarele:

într-un regim de descentralizare administrativă se pot rezolva în condiții mai bune interese locale, serviciile publice locale putând fi conduse mai bine de autoritățile administrației publice locale alese, deoarece acestea nu au obligația să se conformeze ordinelor și intrucțiunilor de la centru;

măsurile și deciziile ot fi luate mai operativ de către autoritățile administrației publice locale;

resursele materiale și financiare și chiar și forța de muncă pot fi folosite cu mai mare eficiență și pot să răspundă unor nevoi prioritare;

alegerea sau numirea funcționarilor publici, pe un termen limitat, înlătură în măsură mai mare fenomenele birocratice și rutiniere în activitatea locală;

participarea locuitorilor la desemnarea autorităților administrației publice locale le accentuează spiritul de responsabilitate și inițiativă pentru viața publică a „cetății” și îi determină să găsească ei înșiși soluții la problemele cu care se confruntă.

Referindu-ne la dezavantajele descentralizării administrative, acestea sunt, în principal, următoarele:

într-un regim puternic descentralizat acțiunea puterii centrale este mai îngreunată;

alegerea autorităților descentralizate introduce în administrația locală politica de partid, care acaparează și viciază totul;

uneori, în localitățile mici, este greu de găsit buni specialiști în administraia publică;

pe planul gestionării patrimoniului și al finanțelor, descentralizarea sporește numărul colectivităților cu patrimoiu și buget propriu, fapt ce îngreunează realizarea unui control eficient asupra utilizării banului public.

II.4. Principiul deconcentrării administrative

Alături de principiul descentralizării administrative, Constituția și Legea adminitrației publice locale consacră și principiul deconcentrării serviciilor publice. Serviciile publice deconcentrate sunt structuri organizatorice ale ministerelor sau ale altor organe ale administrației publice centrale de specialitate, organizate în unitățile administrativ-teritoriale, prin care acestea își exercită atribuțiile în județe, municipii, orașe și comune.

Deconcentrarea serviciilor publice este, alături de descentralizarea acestora, un sistem

de organizare administrativă adoptat în sistemul nostru de drept, precum și în alte sisteme de

drept, cum este cel francez – care a constituit întotdeauna o sursă de inspirație pentru

legiuitorul român. Deconcentrarea presupune acordarea structurilor teritoriale ale statului

(agenților statali din teritoriu) a unor puteri publice pentru a fi exercitate în numele statului,

însă la nivel teritorial, fiind prin urmare o variantă a centralizării.

Organizarea unor servicii publice deconcentrate are, totuși, pe planul afirmării autonomiei locale, un efect și o semnificație mai redusă decât descentralizarea. Acest lucru rezultă, în principal, din următoarele:

pe plan organizatoric, aceste servicii publice sunt încorporate organic în structura ministerelor de resort, deci în administrația statului, ele desfășurându-și, totuși,activitatea nu la centru (ca celelalte compartimente din organigrama ministerului), ci într-o unitate administrativ-teritorială, deci deconcentrat;

mijloacele lor financiare și baza materială se asigură prin ministerul resort (deci nu în mod autonom, descentralizat), iar personalul face parte din totalul personalului aprobat ministerului. De altfel,și structura organizatorică a serviciului public deconcentrat, criteriile de constituire a compartimentelor care îl compun și funcțiile de conducere se aprobă prin ordinul ministrului de resort;

conducătorii serviciilor publice deconcentrate sunt numiți și eliberați din funcție de către miniștri, la propunerea prefectului, iar actele emise de aceștia pot fi anulate tot de către miniștrii cărora li se subordonează ierarhic.

II.5. PRINCIPIUL ELIGIBILITĂȚII

Principiul eligibilității nu este stabilit în mod expres de normele legii fundamentale, ci în mod indirect prin dispozițiile art. 121 alin. 1 și art. 122 alin. 2 din Constituția României, care prevăd că autoritățile administrației publice locale, consiliile locale, primarii și consiliul județean, sunt alese în condițiile legii.

Consiliile locale și județene se aleg pe circumscripții electorale prin vot exprimat pe baza reprezentării proporționale, în cadrul unui scrutin de listă.

Primarii comunelor și ai orașelor sunt aleși pe circumscripții electorale prin vot exprimat pe baza scrutinului uninominal.

Menționăm că, pentru a fi ales primar sau consilier, candidatul în alegeri trebuie sa respecte anumite condiții stabilite atât de Constituție, cât și de lege.

Aceste condiții de eligibilitate sunt cumulative și se referă la:

calitatea de alegător (cetățenii români care au împlinit 18 ani, inclusiv cei care împlinesc această vârstă în ziua alegerilor, potrivit art. 36 din Cnstituție);

dreptul de a fi ales (cetățenii români cu drept de vot, care au împlinit vârsta de cel puțin 23 de ani, conform art. 37 alin. 2 din Constituție, dacă nu le este interzisă asocierea în partide politice, potrivit art. 40 alin. 3 din Constituție); desigur că, dacă una din persoanele care ocupă funcțiile nominalizate de art. 40 alin 3 dorește să candideze în alegeri, ea o poate face dacă în prealabil demisionează din funcția pe care o are, iar demisia să fie dovedită cu ocazia înregistrării candidaturii;

domiciliul (au dreptul de a fi aleși cetățenii români cu domiciliul în țară, potrivit art. 16 alin.3 din Constituție și cu domiciliul pe teritoriul unitații administrativ-teritoriale, conform art. 3 alin 3 din Legea 67/2004).

Un ultim aspect necesar a fi subliniat, ca o consecință a principiului eligibilității, se referă la faptul că autoritățile locale, odată alese, în condițiile stabilite de lege, devin autorități locale reprezentative, recunoscute implicit și de către stat, ceea ce poate dace ca actele și acțiunile lor să poată produce efecte juridice încadrate în ordinea juriică a statului, desigur în măsura în care acestea se încadrează constant în respectarea cadrului legal.

II.6. PRINCIPIUL LEGALITĂȚII

Legalitatea presupune respectarea, în activitatea administrației publice locale, a Constituției, legilor și celorlalte acte normative sau inviduale cu forță juridică superioară.

Principiul legalității se consideră a fi cel mai important, deoarece în temeiul acestui principiu, administrația urmează a se supune legii, conformându-se acesteia și neputând acționa in afara ei.

Legalitatea alcătuiește un ansambu de obligații, de facultăți și de interdicții. În acest sens se afirmă că dreptul reglementează trei poziții cu expresiile: a trebui, a putea și a nu putea. Dacă trebuie făcut ceva este o obligație, dacă se poate face ceva este o facultate, iar dacă nu se poate face ceva reprezintă o interdicție.

În activitatea sa administrația se conformează dreptului. Totuși, uneori există excepții de la principiul legalității în activitatea administrației. Administrația nu este supusă dreptului atunci când este chemată să soluționeze probleme în urma unei abilitări din partea Parlamentului (de exemplu, ordonanțele Guvernului în perioadele vacanței parlamentare) sau probleme determinate de circumstanțe excepționale (de exemplu, măsurile urgente pentru evitarea sau înlăturarea efectelor unor evenimente prezentând pericol public, cum sunt actele emise ca urmare a stării de necesitate sau pentru combaterea calamităților naturale, incendiilor de păduri, epidemiilor și altor evenimente de asemenea gravitate).

Prin respectarea legii trebuie să se înțeleagă nu numai conformarea pasivă față de lege, abținerea de a săvârși sau de a nu săvârși ceva prin care să se încalce dispozițiile legii. Principiul legalității impune o conformare activă față de lege, obligația de a acționa, pentru executarea legii de către administrație, dar și de ceilalți subiecți de drept public, persoane fizice sau juridice. Garantarea respectării acestui principiu este asigurată, în ultimă instanță, prin consacrarea prin lege a răspunderilor juridice și aplicarea de sancțiuni – disciplinare, administrative, contravenționale, materiale, penale, după caz, autoritățile administrației publice locale și/sau funcționarilor acestora atunci când conduita și acțiunile (actele) lor nesocotesc prescripțiile legii.

II.7. Principiul consultării cetățenilor în problemele locale de interes deosebit

Consacrat expres numai prin dispozițiile art. 2 alin. 1, din Legea nr. 215/2001, principiul consultării cetățenilor în problemele locale de interes deosebit este integrat și subordonat principiului constituțional al autonomiei locale.

Principiul nu trebuie privit ca o interdicție pentru organizarea referendumului decisional, ci ca o obligație a autorităților locale competente de recurgere la aceasta formă de transparență administrative atunci când se pune problema luării unor decizii de importanță deosebită la nivel local, in numele colectivității locale și care sunt susceptibile de a avea un impact semnificativ asupra respectivei colectivități.

În spijinul acestor afirmații sunt prevederile art. 3 al Cartei europene a autonomiei locale, la care România este parte contractantă din 1994, care, definind caracteristicile esențiale ale autonomiei locale, arată că drepturile, în domeniul autonomiei locale, trebuie să fie exercitate de autorități locale alese, însă aceste dispoziții „nu pot aduce atingere, în niciun fel, posibilității de a recurge la adunări cetățenești, referendum sau orice altă formă de participare directă a cetățenilor, acolo unde aceasta este prevazută de lege.”

Consultarea cetățenilor este principiul care ar trebui să asigure că cetațenii sunt implicați în procesul de formulare a politicilor publice și în luarea deciziilor privind comunitatea. Consultarea cetățenilor este mai ales utilă pentru a identifica prioritățile și nevoile colectivității, dar și pentru a decide și a alege între opțiunile de soluționare a unei probleme.

Consultarea cetățenilor necesită un efort considerabil prin care să se asigure că opțiunile, interesele și punctele de vedere ale diferiților deținători de interese sunt luate în considerare și integrate în luarea deciziilor. Consultarea este și o metodă care permite factorilor de decizie să obțină o perspectivă din interiorul comunității, fără de care măsurile luate ar putea fi inadecvate la tradițiile și contextul socio-cultural. Mai mult, în condițiile în care cea mai mare parte a deciziilor sunt considerate a fi politice și de cele mai multe ori controversate, este important ca guvernanții să se implice și să se informeze despre preferințele beneficiarilor deciziilor.

Consultarea urmărește atingerea următoarelor obiective:

definirea priorităților și preferințelor beneficiarilor unei măsuri administrative;

identificarea punctelor comune, dar și a celor divergente pe care cetățenii le au cu privire la o problemă locală;

stabilirea prin consens a unui set de priorități care pot fi gestionate cu resursele existente.

.

III ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ LOCALĂ

III.1. CONSILIUL JUDEȚEAN

Consiliul județean este autoritatea administrației publice locale, organizat la nivelul județului.

Consiliul județean se compune din consilieri aleși în condițiile legii, privind alegerile locale. Numărul consilierilor fiecărui consiliu județean se stabilește prin ordin al prefectului, în funcție de populția județului, raportată de către Comisia Națională pentru Statistică la data de 1 ianuarie a anului în curs, sau după caz, la data de 1 iulie a anului care precede alegerile, după cum urmează:

Coordonarea activității autorităților locale deliberative și nu numai, a fost dată în sarcina consiliului județean, constituit așa după cum îi este și numele la nivelul unității administrativ- teritoriale, cea mai mare din România, județul. De aceea se poate afirma că prin atribuțiile pe care le exercită la acest nivel, atribuții concretizate, dar și prin capacitatea coordonatoare a reprezentatului său, Președintele consiliului – autoritate executivă, se asigură organizarea și dezvoltarea coerentă a politicilor publice în cadrul județului.

III.1.1 CONSTITUIREA CONSILIULUI JUDEȚEAN

Consiliul județean este autoritatea administrației publice locale, constituită la nivel județean, pentru coordonarea activității consiliilor comunale și orășenești, în vederea realizării serviciilor publice de interes județean. Acesta este compus din consilieri aleși prin vot universal, egal, direct, secret și liber exprimat, în condițiile stabilite de Legea privind alegerile locale.

Dacă sunt îndeplinite condițiile constituționale și legale, universitatea votului este caracteristica votului potrivit căreia toți cetățenii au dreptul de a vota.

Constituirea consiliului județean se realizează conform acelorași prevederi, art. 31-35 din Legea nr.215/2001, republicată, precum consiliul local, rezultând astfel că între acestea cel puțin la nivelul constituirii nu există nici o diferență fiind obligatorii pentru ambele aceleași reglementări legale. Instanța de judecată a validării mandatelor consilierilor județeni, spre deosebire de cei locali unde avem judecătoria, este tribunalul, instanță ierarhic superioară în piramida autorităților judecătorești care se organizează la nivelul fiecărui județ cât și în municipiul București.

Pentru validarea mandatelor consilierilor județeni și pentru constituirea consiliului județean se aplică în mod corespunzător procedura prevazută pentru consiliile locale.

Consiliul județean alege, dintre membrii săi, pe durata mandatului, doi vicepreședinți, respectându-se pe cât posibil, configurația politică a consiliului. Alegerea se face cu votul majorității consilierilor în funcție. Președintele Consiliului Județean se alege prin vot direct.

III.1.2 Atribuțiile consiliului județean

Consiliul județean are următoarele atribuții principale:

coordonează activitatea consiliilor locale ale comunelor și orașelor, în vederea realizării serviciilor publice de interes județean

organizează și conduce serviciile publice județene și aprobă regulamentele de funcționare a acestora

stabilește orientările generale privind organizarea și dezvoltarea urbanistică a localităților, precum și amenazarea teritoriului

administrează domeniul public și privat al județului

alege dintre consilieri și eliberează din funcție, în condițiile legii, pe președinte, vicepreședinți și delegația permanentă

adoptă propriul regulament de funcționare

stabilește impozite și taxe județene, precum și taxe speciale de timp limitat, în condițiile legii

asigură condiții pentru organizarea și desfășurarea activităților științifice, cultural-artistice, sportive și de tineret

atribuie, în condițiile legii, la propunerea consiliilor locale, denumiri de străzi, de piețe și de obiective de interes local

Consiliul județean îndeplinește si alte atribuții, stabilite de lege. Consiliul județean în exercitarea atribuțiilor ce-i revin, adoptă hotărâri. Hotărârile se semnează de președintele consiliului județean sau de vicepreședintele care a condus ședința și se contrasemnează de secretar.

III.1.3. Funcționarea consiliului județean

Consiliul județean se alege pentru un mandat de 4 ani, care poate fi prelungit, prin lege organică, în caz de război sau de catastrofă. Își exercită mandatul de la data contituiri, până la declararea ca legal contituit a noului consiliu ales.

Ședințele consiliului județean sunt legal constituite în prezența majorității consilierilor județeni în funcție. Legea consacră caracterul obligatoriu al prezenței consilierilor județeni la ședințe, urmând ca, prin regulamentul de organizare și funcționare să se stabilească situațiile în care se consideră că absența este temeinică, precum și sancțiunile care se pot dispune în cazul în care consiliul județean absentează de la mai multe de două ședințe fără motive temeinice.

În opinia noastra, consiliul județean se poate întruni în ședințe ori de câte ori este necesar, la cererea președintelui acestuia, a cel puțin o treime din numărul membrilor săi sau a delegației permanente.

Convocarea consiliului județean se face de către președintele acestuia, cu cel puțin 10 zile înaintea ședințelor ordinare sau cu cel puțin 3 zile înaintea celor extraordinare. Convocarea se face în scris și se consemnează în procesul verbal al ședinței. Invitația la echipă va preciza ordinea de zi, data și locul desfășurării acesteia.

III.1.4. Președintele consiliului județean

Consiliul județean alege dintre membrii săi un președinte și 2 vicepreședinți. Președintele si vicepreședinții se aleg cu votul secret al majorității consilierilor județeni în funcție.

Președintele consiliului județean este șeful administrației publice județene și răspunde de buna funcționare a compartimentelor de specialitate din aparatul propriu al consiliului județean, precum și a agenților economici de sub autoritatea consiliului.

Președintele consiliului județean reprezintă județul în relațiile cu celelalte autorități publice, cu persoane fizice și juridice din țară și din strainătate, precum și în justiție.

Președintele consiliului județean, îndeplinește, în condițiile legii, următoarele atribuții:

conduce ședințele consiliului județean și ale delegației permanente

sprijină activitatea instituțiilor și a regiilor autonome de interes județean

asigură executarea hotărârilor consiliului județean

exercită funcția de ordonator principal de credite

exercită atribuțiile, care revin județului în calitate de persoană juridică

numește, sancționează și eliberează din funcție personalul din aparatul principal al consiliului județean, în condițiile legii

prezintă consiliului, anual sau ori de câte ori este necesar, rapoarte cu privire la starea și activitatea administrației județului, precum și la starea economică și socială a județului.

Președintele consiliului județean îndeplinește și alte atribuții prevăzute de lege sau incredințate de către consiliul județean.

Președintele emite dispoziții cu caracter individual. Ele devin executorii după ce au fost aduse la cunoștință persoanelor interesate.

III.2. CONSILIUL LOCAL

Consiliile locale (ca și cele județene) se aleg pe circumscripții electorale prin vot exprimat pe baza reprezentării proporționale. Pentru a fi ales consilier (primar) candidatul în alegeri trebuie să respecte anumite condiții stabilite de Constituție și lege. Aceste condiții de eligibilitate sunt cumulative și se referă la calitatea de alegător, dreptul de a fi ales și domiciliul.

Numărul membrilor fiecărui consiliu local se stabilește prin ordin al prefectului, în funcție de populația comunei sau a orașului raportată de Comisia Națională pentru Statistică la data de 1 ianuarie a anului în curs sau, după caz, la data de 1 iulie a anului care precede alegerile, după cum urmează:

Conform legii, consiliul local se caracterizează prin următoarele:

Este o autoritate deliberativă, aleasă prin vot direct, cu caracter colegial, care lucrează în ședințe;

Este o autoritate administrativă, răspunderea sa politică fiind numai de ordin electoral;

Nu are vocație politică, fiind înzestrat cu competența specifică administrației publice locale pentru a hotărî asupra modului de rezolvare a problemelor administrative;

Autoorganizare, întrucât activitatea deliberativă și dezbaterile consiliilor se desfășoară într-un cadru precizat de propriile regulamente de funcționare, în limita competențelor conferite de lege;

III.2.1. CONSTITUIREA CONSILIULUI LOCAL

Constituirea consiliilor locale se face in termen de 20 de zile de la data desfășurării alegerilor. Convocarea consilierilor în ședința de constituire se face de către prefect. La ședința de constituire participă prefectul sau reprezentantul său. La ședință va fi convocat și primarul, chiar dacă procedura de validare a acestuia nu a fost finalizată.

Consiliile locale aleg, dintre membrii lor, pe întreaba durată a mandatului, o comisie de validare alcătuită din 3-7 consilieri.

Comisia examinează legalitatea alegerii fiecărui consilier și propune consiliului validarea sau invalidarea mandatelor.

Comisia de validare poate propune invalidarea alegerii unui consilier numai în cazul în care:

Constată existența unor incompatibilități sau încălcarea condițiilor de eligibilitate;

Alegerea consilierului s-a făcut prin fraudă electorală, constatată de Biroul Electoral Central, sau prin orice altă încălcare a Legii prinvind alegerile locale.

Consiliul este legal constituit, după validarea mandatelor a cel puțin doua treimi din numărul membrilor acestuia.

Consilierii ale căror mandate au fost validate au obligația de a depune în fața consiliului următorul jurământ: “Jur să respect Constituția și legile țării și să fac, cu bună credință, tot ceea ce stă în puterile și priceperea mea pentru binele locuitorilor comunei (orașului).

Din punctul nostru de vedere, consilierii care refuză să depună jurământul sunt considerați demisionați de drept. După depunerea jurământului, consilierul care a condus ședința de constituire declară consiliul legal constituit și propune alegerea președinteli de ședință, care preia conducerea lucrărilor.

III.2.2. FUNCȚIONAREA CONSILIULUI LOCAL

Consiliul local se alege pe un mandat de 4 ani, mandat ce se poate prelungi, prin lege organică, în caz de catastrofe sau război .

Consiliul își desfășoară activitatea în ședințe care pot fi de două feluri:

ordinare – ce au loc lunar, la convocarea primarului;

extraordinare – dacă există o solicitare în sensul organizării unei astfel de ședințe venită din partea primarului sau a unui număr de cel puțin o treime din numărul total al consilierilor.

Convocarea consiliului local se face în scris prin intermediul secretarului, cu cel puțin 5 zile înaintea ședinței ordinare, respectiv 3 zile înaintea ședinței extraordinare. În caz de forță majoră și de maximă urgență pentru rezolvarea intereselor locuitorilor comunei, orașului sau municipiului sau în alte situații stabilite de regulamentul de organizare și funcționare a consiliului local, convocarea consiliului local se poate face de îndată.

Trebuie remarcat și faptul că, potrivit reglementărilor actuale, ședințele consiliului sunt legal constituite dacă este prezentă majoritatea consilierilor în funcție, spre deosebire de vechea reglementare, care vorbea de prezența majorității consilierilor. În practică, acest fapt a creat probleme, respectiva majoritate raportându-se, în unele cazuri, la numărul prevăzut de lege, în altele la numărul de consilieri aleși, iar, cel mai frecvent, la consilieri aleși efectiv în exercitarea mandatului .

Inițiativa la ședință trebuie să conțină data, ora, locul desfășurării și ordinea de zi. De altfel, ordinea de zi a ședinței este adusă la cunoștința comunității locale prin mass-media sau prin orice alt mijloc de publicitate.

Ședințele consiliului local sunt conduse de un președinte de ședință. Ședințele sunt publice, cu excepția cazului în care consilierii decid, cu majoritatea de voturi, ca acestea să se desfășoare cu ușile închise.

Locuitorii satelor care nu au consilieri locali aleși în consiliile locale sunt reprezentați la ședintele de consiliu de un delegat sătesc. Delegatul sătesc este ales pe perioada mandatului consiliului local de către o adunare sătească, constituită din câte un reprezentant al fiecărei familii, convocată și organizată de primar și desfășurată în prezența primarului sau viceprimarului.

III.2.3. ATRIBUȚIILE CONSILIULUI LOCAL

Consiliul local are inițiativă și hotărăște, cu respectarea legii, în problemele de interes local, cu excepția celor care sunt date prin lege în competența altor autorități publice.

Consiliul local are următoarele atribuții principale:

alege viceprimarii

aprobă statutul comunei sau al orașului, precum și regulamentul de organizare și funcționare a consiliului;

exercită în numele unității administrativ-teritoriale, toate drepturile și obligațiile corespunzătoare participanților deținute la societăți comerciale sau regii autonome, în condițiile legii

stabilește impozite și taxe locale, precum și taxe speciale, pe timp limitat, în condițiile legii

organizează serviciile publice în condiții de operativitate și eficiență

înființează și asigură funcționarea unor instituții de binefacere de interes local

contribuie la realizarea măsurilor de protecție socială

hotărăște stabilirea legăturilor de colaborare și cooperare cu localități din străinătate

Consiliul local exercită și alte atribuții stabilite prin lege sau prin statutul comunei sau al orașului.

III.3. PRIMARUL

Primarul este șeful administrației publice locale și răspunde în fața consiliului de buna funcționare a acesteia, precum și pentru executarea întocmai și la termenele stabilite, a hotărârilor consiliului. Primarul reprezintă comuna, orașul sau municipiul în relațiile cu persoanele fizice și juridice din țară și din străinătate, precum și în justiție.

Primarul trebuie să fie, în unitatea administrativ – teritorială unde a fost ales, un creator, chiar dacă tot ceea ce înseamnă creație de valoare este cel mai adesea contestat sau comentat

contradictoriu, astfel încât destul de rar o operă de valoare se bucură de aprecierile favorabile la momentul realizării ei.

Primarul îndeplinește o funcție de autoritate publică. Primarul asigură respectarea drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor, a prevederilor Constituției, precum și punerea în aplicare a legilor, a decretelor Președintelui României, a hotărârilor și ordonanțelor Guvernului, a hotărârilor consiliului local; dispune măsurile necesare și acordă sprijin pentru aplicarea ordinelor și instrucțiunilor cu caracter normativ ale miniștrilor, ale celorlalți conducători ai autorităților administrației publice centrale, ale prefectului, precum și a hotărârilor consiliului județean, în condițiile legii.

III.3.1. ALEGEREA PRIMARULUI

Alegerea primarului are loc în condițiile stabilite de Legea nr.67/2004 privind alegerile autorităților administrației publice locale. Pentru funcția de primar, alegerile se desfășoară în circumscripțiile electorale organizate pentru alegerea consiliilor locale și sub conducerea acelorași instanțe electorale. Alegerea primarului se face în cadrul unui scrutin uninominal, în două tururi de scrutin.

Persoanele care candidează la funcția de primar ca independente(deci care nu sunt propuse de partide și de alianțe politice) trebuie să fie susținute de minimum unu la sută din numărul total al alegătorilor înscriși în liste pentru circumscripția pentru care candidează, dar nu mai puțin de 50 susținători.

După ce primarul a fost ales și i s-a eliberat certificatul doveditor al alegerii, el încă nu poate intra în exercitarea atribuțiilor prevăzute de lege mai înainte de a se îndeplini un alt act prevăzut de legea organică și anume, validarea alegerii primarului.

III.3.2. ATRIBUȚIILE PRIMARULUI

Primarul nu deține și nu exercită drepturile și obligațiile, atribuțiile, în nume propriu, ci în numele colectivității care l-a ales și al statului care l-a abilitat și i-a recunoscut aceste drepturi și obligații ca fiind de interes public, atât pentru colectivitatea respectivă cât și pentru stat.

Primarul îndeplinește următoarele atribuții principale:

îndeplinește funcția de ofițer de stare civilă;

îndeplinește funcția de autoritate tutelară;

asigură funcționarea serviciilor publice locale de profil;

atribuții privind organizarea și desfășurarea alegerilor;

cu privire la organizarea referendumului și recensământului;

administrației publice centrale, precum și a hotărârilor consiliului județean;

asigură aducerea la îndeplinire a hotărârilor consiliului local. În situația în care apreciază că o hotărâre este ilegală, în termen de 3 zile de la adoptare îl sesizează pe prefect;

poate propune consiliului local consultarea populatiei prin referendum, cu privire la problemele locale de interes deosebit. Pe baza hotărârii consiliului local ia măsuri pentru organizarea acestei consultări, în condițiile legii;

numește și eliberează din funcție, în condițiile legii, personalul din aparatul propriu de specialitate al autorităților administrației publice locale, cu excepția secretarului; propune consiliului local numirea și eliberarea din functie, în conditiile legii, a conducătorilor regiilor autonome, ai instituțiilor și serviciilor publice de interes local;

răspunde de inventarierea și administrarea bunurilor care aparțin domeniului public si domeniului privat al comunei sau al orasului;

organizează evidența lucrărilor de construcții din localitate și pune la dispoziție autorităților administrației publice centrale rezultatele acestor evidente;

Primarul îndeplinește și alte atribuții prevăzute de lege sau de alte acte normative, precum și însărcinările date de consiliul local.