Categoria Inaltilor Functionari Publici

Considerații privind categoria înalților funcționari publici

Considerații generale

1. Evoluția legislației și a doctrinei până la cel de-al doilea război mondial

Cursurile de drept public, în particular cele de drept administrativ, cuprind din totdeauna capitole, paragrafe etc. consacrate, generic vorbind, răspunderii statului pentru daune, deși contextul de idei diferă. Ca să ne referim la marii profesori din perioada interbelică, vom constata că în tratatul prof. Paul Negulescu această problemă este analizată în sfera responsabilității puterii publice, prof. Anibal Teodorescu o plasează într-un capitol denumit „Responsabilitatea în dreptul administrativ", iar prof. E.D. Tarangul o privește ca pe o problemă a contenciosului administrativ – contenciosul în daune, la fel ca și prof. Constantin Rarincescu.

Doctrina consacrată acestei teme este impresionantă, iar jurisprudența a trecut prin toate meandrele posibile, se poate spune că tocmai acest dinamism, această evoluție a jurisprudenței a reprezentat garanția progresului dreptului administrativ însuși, cel puțin pentru Franța. Ce ar fi dreptul administrativ francez fără jurisprudența Consiliului de Stat? Pe undeva, la fel am putea spune și noi, ce ar fi dreptul public românesc fără celebra decizie a Curții de Casație din 1912?

2. Principiile Revoluției franceze de la 1789

Problema responsabilității statului s-a putut pune abia după 1789, grație principiilor Revoluției franceze consemnate în Declarația drepturilor omului, până atunci opunându-se principiul suveranității naționale. Dacă statul era, în baza acestui principiu, deținătorul suveranității naționale, deci al puterii supreme, inalienabile și imprescriptibile, el nu putea fi declarat responsabil, deoarece nu exista o putere mai mare care să-1 tragă la răspundere, sau statul era suveran, ipoteză în care nu putea fi obligat la despăgubiri, sau statul era declarat responsabil, ipoteză în care el nu mai putea fi declarat titularul suveranității naționale. Această doctrină se exprimă cel mai bine prin adagiul din dreptul anglo-saxon: the king cant 't do wrong, adică regele nu poate face rău (nu poate greși), înțelegându-se că regele simbolizează statul.

Se știe că Revoluția franceză a impus, cu privire la stat, concepția personalității juridice, iar art. 3 din «Declarația drepturilor omului și cetățeanului» proclamă că: „principiul oricărei suveranități rezidă numai în Națiune; nici un corp, nici un individ nu pot exercita nici o autoritate care nu emană de la ea în mod expres". În felul acesta, se distruge fundamentul
filozofico-juridic al puterii istorice a regilor. Puterea, de la rege trecea la națiune, în înțeles de asociație organizată a indivizilor, adică de stat, dar aceasta trebuia să treacă fără restricții, așa cum a avut-o și regele. Se schimbă numai subiectul puterii, nu și conținutul acesteia. Această teză, însă, a intrat în conflict cu alta, ia care revoluționarii francezi țineau, de asemenea, foarte mult – caracterul sacru și inviolabil al proprietății. Concilierea celor două teze a condus la admiterea responsabilității statului numai în cazul exproprierii pentru cauză de utilitate publică.

În felul acesta, după revoluția franceză se consacră principiul iresponsabilității statului pentru daunele cauzate, cu excepția exproprierilor pentru cauză de utilitate publică, impunându-se regula răspunderii funcționarilor. Nu mai puțin, legile din perioada revoluționară au consacrat și principiul garantării funcției publice, în scopul de a preveni abuzurile, pe linia tragerii necondiționate la răspundere a funcționarilor. Această garanție a constat în obligația prevăzută de art. 75 al Constituției anului VII, de a obține autorizarea de urmărire din partea Consiliului de Stat, și a supraviețuit dispozițiilor politice ale Constituției, până la Decretul-lege din 19 septembrie 1870, care a desființat-o, considerându-se că este o normă cu caracter exclusiv administrativ.

Interesant este de semnalat că, în aplicarea art. 75 evocat mai sus, încet, încet, de-a lungul deceniilor, Consiliul de Stat a elaborat un „sistem de responsabilitate a statului, care ne dă deplină satisfacție".

Evident, este vorba de o „deplină satisfacție" pentru doctrina din perioada interbelică, deoarece, între timp, optica doctrinei s-a mai schimbat, ca și practica Consiliului de Stat.

3. Decizia Blanco din 1873 a Consiliului de Stat din Franța și implicațiile sale în dreptul comparat

Cert este că, după 1870, și mai ales după 1873 (Decizia Blanco), în Franța se schimbă optica Consiliului de Stat, se schimbă legislația și, implicit, teoria cu privire la răspunderea statului pentru daune. Pe rând, s-a renunțat la soluțiile restrictive proiectate de revoluție, care făcuseră „onoare în Franța" până atunci, adoptându-se: a) teoria răspunderii statului (administrației) nu numai pentru fapta culpabilă a funcționarului, ori proasta funcționare a serviciului, dar și pentru riscul serviciului public (răspunderea obiectivă) și b) teoria regimului exorbitant al răspunderii, regim de drept public și nu de drept privat. Desigur, fiecare teorie a cunoscut multiple nuanțări și particularități, în diferite etape legislative ale perioadei istorice mari la care ne referim.

Cât privește dreptul englez, reținem că celebrul adagiu the king can 't do wrong a rămas dominant, dar s-a declarat răspunzător funcționarul însărcinat cu executarea, cel care a făcut faptul dăunător, răspundere angajată după regulile dreptului comun. Cum se exprimă Dicey, în sistemul englez, orice funcționar, de la colectorul de taxe până la primul-ministru, răspund în aceleași condiții ca orice om de pe stradă.

În dreptul german, anterior primului război mondial, pentru pagubele cauzate prin acte de putere publică, responsabilitatea statului era angajată doar excepțional, în cazuri arătate de lege, însă era angajată răspunderea funcționarului dacă se stabilea că el a violat o obligațiune funcțională. După cum se exprimă F. Fleiner, atât legea, cât și jurisprudența au căutat să restrângă această răspundere, pe ideea de a nu se slăbi capacitatea de acțiune a funcționarului de teama unei răspunderi prea riguroase.

Constituția germană din 11 august 1919, Constituția de la Weimar proclamă, prin art. 131, răspunderea statului, rezervând acestuia un recurs contra funcționarului: „Dacă un funcționar, în exercițiul funcțiunii sale, violează obligațiunile funcționale, responsabilitatea incumbă statului sau corporațiunii publice în serviciul căruia se găsește, cu drept de recurs din partea acesteia contra funcționarului vinovat".

4. Semnificația Legii din 12 iulie 1866 de desființare a Consiliului de Stat

După cum se exprimă prof. A. Teodorescu, în dreptul român din perioada respectivă, problema responsabilității statului avea o înfățișare cu mult mai simplă decât în dreptul francez, „pentru că avem, față de Franța, superioritatea de a poseda un ansamblu de texte pozitive cu mult mai complet și mai bine ordonat. Aceasta și face că mai ales astăzi putem afirma, fără multă greutate, existența principiului responsabilității integrale a administrațiunii".

Aceste afirmații erau posibile în anul 1929, când a publicat prof. A. Teodorescu lucrarea, dar până aici drumul a fost extrem de greu, ca să nu mai vorbim de faptul că această opinie nu era împărtășită de practica judecătorească în totalitate. în orice caz, opiniile erau diferite cu privire la fundamentul juridic al responsabilității statului (administrației) pentru daune, respectiv la instanța competentă și regimul juridic aplicabil.

În sistemul legislativ român (după P. Negulescu) nu găsim, până la modificarea Legii Curții de Casație din 1905, nici un text de drept public pe care să se poată întemeia acțiunea particularului vătămat contra administrației pentru despăgubiri.

Consiliul de Stat, organizat în anul 1864, avea căderea, cum se știe, să judece hotărârile miniștrilor, ale prefecților sau ale altor agenți administrativi, date cu exces de putere și cu violarea legilor și a regulamentelor în ființă. După desființarea sa, prin Legea din 12 iulie 1866, s-a dispus ca afacerile de natură contencioasă „să fie trecute în competența instanțelor judecătorești", după „regulile ordinare". Potrivit art. 33 din Legea Consiliului de Stat, particularii se puteau adresa acestui organ numai pentru a obține anularea actului, dar ei aveau deschisă și calea tribunalelor ordinare, unde puteau obține daune.

Legea din 12 iulie 1866, practic, nu rezolvă decât problema despăgubirilor, de unde reieșea că tribunalele judecătorești au dobândit, de la acea dată, un drept de contencios administrativ parțial, în sensul că nu puteau judeca decât cererea de despăgubiri, singura „care cadra cu competența lor ordinară".

În virtutea acestor modificări, tribunalul obișnuit devenea competent, în mod neîndoielnic, să judece acțiunile în despăgubiri civile îndreptate contra statului (și a „dezmembrărilor sale"), fie că era vorba de o pagubă produsă particularilor printr-o simplă operațiune materială sau printr-un fapt administrativ săvârșit de organele de autoritate publică, fie că era vorba de o pagubă produsă printr-un act administrativ sau prin operațiunile de executare materială a unui asemenea act.

Constituția din 1866 a recunoscut o răspundere specială a administrației pentru cazurile de expropriere din considerente de utilitate publică (art. 19), precum și o acțiune civilă a părții vătămate, în cazurile de responsabilitate ministerială (art. 101), ceea ce s-a dezvoltat prin Legea responsabilității ministeriale din 2 mai 1879.

După prof. A. Teodorescu, din toate aceste teze rezultă neîndoios principiul răspunderii patrimoniale a statului pentru pagubele particularilor.

Prin legea de modificare a Curții de Casație din 1 iulie 1905 se dispunea ca partea vătămată de un regulament sau de o ordonanță, făcută cu încălcarea legii (de către autoritățile centrale, județene, comunale etc.) să se adreseze cu cererea de daune-interese instanțelor ordinare (art. 35 alin. penultim).

Legea din 25 martie 1910 a restrâns atribuțiile Curții, desființând, practic, contenciosul administrativ, pentru ca Legea din 17 februarie 1912 să revină la daunele interese care ar putea izvorî din actele sau faptele administrative date în competența Curții de Casație și a căror judecată a deferit-o Curților de Apel.

5. Semnificația modificărilor legislative din 1905, 1912, 1923

Indiferent dacă achiesăm la interpretarea prof. P. Negulescu sau la cea a prof. A. Teodorescu, rămâne de răspuns la următoarea întrebare: legile din 1905 și 1912 au înțeles să ridice competența tribunalelor obișnuite de a judeca acțiunile în despăgubiri civile contra statului?

După un curent de gândire promovat în special de C. G. Rarinescu, legile respective, ca și Legea pentru contenciosul administrativ din 1925, „nu au înțeles nici un moment să ridice dreptul tradițional al tribunalelor ordinare de a judeca despăgubirile civile îndreptate în contra statului".

După alți autori, aceste legi au devenit singura bază juridică a acțiunilor privind răspunderea statului pentru pagubele ce decurg din acte și fapte administrative.

De fapt, aici încep discuțiile cu privire la temeiul răspunderii patrimoniale a statului, la regimul aplicabil (de drept civil sau de drept administrativ), respectiv la instanțele competente: instanțele obișnuite, în virtutea competenței ordinare tradiționale, sau instanțele de contencios administrativ, în virtutea reglementărilor speciale.

Majoritatea autorilor au achiesat la ideea că până în 1905, ca și în Franța, s-a făcut apel la art. 998 și urm. din C. civ. român, responsabilitatea statului rezultând din culpa in eligendo sau in vigilando și având ca substrat culpa funcționarului care a comis faptul ilicit în executarea funcției sau, după caz, lipsa de prevedere, când era vorba de lucrurile aflate sub paza noastră (art. 1000 C. civ.).

Problemele se complică atunci când ne raportăm la legile din 1905, 1912, precum și la cea din 1925, dată în aplicarea Constituției din 1923. Se știe că sistemul din 1923-1925 a însemnat un progres necontestat: a) s-a menținut dreptul particularului de a fi despăgubit în caz de expropriere pentru cauză de utilitate publică (art. 17), precum și exercițiul acțiunii civile în caz de responsabilitate ministerială (art. 98); b) s-a proclamat în mod solemn dreptul particularului de a fi despăgubit de stat (art. 99); c) dreptul de despăgubire al particularului este extins la toate cazurile de daune rezultate din acte administrative (de autoritate sau de gestiune) făcute cu „călcarea legilor și a regulamentelor sau prin reaua voință a administrației de a rezolva cererea privitoare la un drept" (art. 107); d) se dă justiției competența de a pronunța daune civile până la restabilirea dreptului vătămat, precum și de a judeca, totodată, cererea de despăgubiri îndreptată fie împotriva autorității chemate în judecată, fie împotriva funcționarului vinovat (art. 107).

Cu toate acestea, unii autori, inclusiv prof. A. Teodorescu, au apreciat că dispozițiile Constituției din 1923 nu echivalează cu proclamarea responsabilității integrale a statului, cum au făcut-o alte constituții străine. Textele de lege care au intervenit în dezvoltarea textelor Constituției nu au făcut decât să dezvolte principiile acesteia, dar nu s-a putut pune problema principiului răspunderii integrale, așa încât analiza lor aprofundată rămâne tot fără relevanță.

Dată fiind această situație, autorii au fost nevoiți, receptând teze ale dreptului comparat, să construiască mai multe teorii cu privire la răspunderea statului pentru daune, corespunzător să fundamenteze mai multe feluri de responsabilități administrative pentru daune.

Prefectul

Prefectul este o componentă tradițională a administrației publice românești. În Muntenia și Moldova prefectul a existat încă înainte de Unirea principatelor de la 24 ianuarie 1859. Astfel, în anul 1746 Constantin Mavrocordat a instituit ispravnicii de județ, iar, la propunerea lui Barbu Dimitrie Știrbei, secretarul comisiei constituite pentru întocmirea Regulamentului Organic al Țării Românești, aceștia au fost numiți cârmuitori sau ocârmuitori, fiind numiți de domn pe trei ani, având numai atribuții administrative și cancelarie județeană compusă dintr-un sameș, un ajutor al sameșului și doi scriitori sau copiști.

Unirea Principatelor Române a impus ca o necesitate obiectivă reformarea structurilor administrației astfel încât să se realizeze consolidarea unității statale și pentru că un stat modern nu poate exista decât cu o administrație organizată pe principii corespunzătoare nivelului de modernism al statului. Intrarea în vigoare a Legii înființării consiliilor județene de la 2/14 aprilie 1864 în întregire cu Legea comunală votată la 10 martie 1864 și sancționată de domnitor la 31 martie 1864 a marcat demarcarea între etapa din istoria administrației "statornicită în tiparele feudale" și etapa "omologată de mișcarea istorică modernă" bazată pe evenimentele de la 1789 din Franța, pe revoluția lui Tudor Vladimirescu, pe Revoluția de la 1848 și pe Unirea de la 24 ianuarie 1859. Legea comunală a atribuit comunelor urbane și rurale calitatea de persoană juridică, ceea ce le da dreptul de a reprezenta și a apăra interesele locuitorilor și a fost înființată funcția de primar.

Legea înființării consiliilor județene a creat o instituție nouă la nivelul fiecărui județ, instituție căreia i s-a atribuit rolul de a reprezenta interesele colective și economice pe plan local: fiecare consiliu județean avea un comitet permanent. Din legile vremii rezulta că la conducerea județelor trebuiau să conlucreze organe cu caracter deliberativ și organe executive. Astfel, prefectul și subprefectul erau "reprezentanți ai puterii centrale în județ și administratori ai intereselor locale".

Consiliul județean avea rolul de organ deliberativ, iar comitetul permanent era autoritate administrativă cu atribuții executive și deliberative al cărui președinte era prefectul. Legea din anul 1864 a fost modificată prin Legea din martie 1872 și apoi prin Legea din 1 martie 1883, act normativ prin care atribuțiile definitorii pentru competența prefectului au fost restrânse. Conform acestui act normativ prefectul era doar "agent executor al deciziunilor consiliului și comitetului, pe care le încredințează prezidentului comitetului permanent. Prefectul trebuia să-i dea acestuia concursul necesar". Prin Legea din 1 noiembrie 1892 privind organizarea autorităților administrative exterioare, dependente de Ministerul de Interne și fixarea circumscripțiunilor administrative s-a reglementat că:" în capul fiecărui județ este câte un prefect" "numit prin decret regal, la recomandarea Ministrului de Interne" și "reprezintă puterea executivă în toată circumscripțiunea supusă administrațiunii sale".

Legislația anterioară Unirii de la 1 decembrie 1918 și legile din anii 1925, 1936 și 1940, pornind de la modelul organizatoric al departamentului din Franța, i-au atribuit prefectului calitatea de conducător al administrației județene descentralizate și calitatea de reprezentant al guvernului în județ. Așa cum se arată în literatura de specialitate, spre deosebire de primar – care avea și el o dublă calitate: șef al administrație: comunale descentralizate și reprezentantul guvernului în comună -"prefectul este în primul rând reprezentantul local al puterii centrale și numai în al doilea rând șeful administrației județene descentralizate." Prefectul făcea parte din ierarhia Ministerului de Interne, fiind numit prin decret, la propunerea ministrului de interne. Rezultă că administrația județului la acea vreme a fost caracterizată de un grad de descentralizare mai mic decât administrația comunală.

Referitor la cele două calități ale prefectului se impun câteva observații. Fiind reprezentantul guvernului, prefectul avea calitatea de organ de control și de supraveghere, putând inspecta serviciile exterioare ale ministerelor, cu excepția celor ale Ministerului Apărării Naționale și a celor ale Ministerului Afacerilor Străine. Prefectul avea, de asemenea, dreptul și obligația de a supraveghea și controla comunele rurale și urbane, activitatea instituțiilor de binefacere și de asistență socială din județ. Prefectul avea atribuțiile de a preveni creșterea infracționalității, de a se îngriji de menținerea ordinii și siguranței publice, de a da ordine structurilor polițienești și ale jandarmeriei, de a da dispoziții în caz de calamități naturale, și de a exercita tutela administrativă. Fiind șeful administrației județene, prefectul avea și calitatea de șef ierarhic al tuturor funcționarilor județeni.

El avea prerogativa de a numi, de a înainta și de a licenția funcționarii județeni, având și competență în materia angajării răspunderii disciplinare a acestora. Tot în calitate de șef al administrației județene, prefectul avea competența de a administra interesele județene, de a se îngriji de toate serviciile publice județene, de a administra patrimoniul județului, de a ordonanța sumele, de a semna toate actele în numele județului, de a reprezenta județul în justiție, etc.

Legislația referitoare la administrația publică în vigoare înainte de anul 1918, Legea de unificare administrativă din anul 1925, Legea administrativă din 27 martie 1936 reglementau funcția de prefect ca o funcție politică, prefectul fiind numit dintre cetățenii care nu erau funcționari de carieră, dar care aveau încrederea guvernului și, implicit, a ministrului de interne și care îndeplineau anumite condiții legale. De exemplu, Legea de unificare administrativă din anul 1925 prevedea că o persoană pentru a putea deveni prefect trebuia să aibă 30 de ani împliniți și să posede diploma unei școli superioare recunoscute de stat, cu excepția celor care au funcționat în acea funcție cel puțin un an. Fiind funcționar politic, revocarea din funcție a prefectului se putea face oricând.

Prin Legea pentru organizarea administrației din anul 1929 prefectul a devenit doar reprezentantul guvernului în județ, exercitând atribuțiile de șef al poliției județene, de organ de control și de supraveghere al guvernului în județ, aducându-și contribuția la executarea hotărârilor consiliului județean și ale delegației consiliului. Se poate afirma că până la Legea din 15 iulie 1931 pentru modificarea unor dispozițiuni din Legea pentru organizarea administrației locale din anul 1929, în România existau la nivel de județ doi prefecți: prefectul politic ale cărui atribuții principale au fost deja prezentate și un prefect administrativ.

Noțiunea de prefect administrativ nu este utilizată de lege, dar este folosită în literatura de specialitate pentru că atribuțiile pe care le avea anterior prefectul ca șef al administrației județene au fost transferate prin legea din anul 1929 unei alte persoane: președintele delegației consiliului județean. Acest președinte era ales de către consiliul județean pentru un mandat de cinci ani și trebuia să aibă licența în drept. Legea din anul 1931 a revenit asupra transferului de atribuții, luându-le de la președintele delegației consiliului județean pe cele care îi fuseseră încredințate și redându-i-le prefectului politic, acesta redevenind conducător al administrației județene. Legea administrației din 27 martie 1936 a conferit prefectului un rol deosebit de important ca șef al administrației județene, care supraveghea toate așezămintele culturale și serviciile publice, fiind, totodată, șeful poliției și jandarmeriei.

În anul 1938 a fost desființat ținutul ca unitate administrativ-teritorială și prin Legea administrativă din același an s-a desființat administrația autonomă a județului, el devenind o circumscripție în care funcționau serviciile exterioare ale ministerelor. Prefectul, conform acestei reglementări, avea mai mult atribuții de îndrumare, de supraveghere și de control, avea dreptul de a numi primarii din comunele rurale și urbane nereședință și de a desemna membrii de drept în consiliul comunal.

Prefectul era numit prin decret regal. Meritul legii administrative din anul 1938 este acela de a fi reglementat ideea de prefect funcționar de carieră. Dacă această idee ar fi fost transpusă în practică s-ar fi ajuns la creșterea nivelului calitativ al prestației prefectului, fiindcă un funcționar de carieră ar fi avut experiența necesară și cunoștințele definitorii pentru întregul mecanism administrativ.

Ideea de prefect de carieră nu a fost pusă în aplicare datorită prevederilor art. 195 din legea menționată și datorită lipsei de timp, la 21 noiembrie 1940 legea încetându-și acțiunea.

În perioada 1940-1944, în temeiul Decretului-lege din 21 septembrie 1940, s-a revenit la instituția prefectului ca funcționar politic, stabilindu-se principiul că prefectul poate fi numit și revocat prin decret. După anul 1944 instituția prefectului a fost desființată. Prin Legea nr. 5/1990 privind administrația județelor, municipiilor, orașelor și comunelor, până la organizarea alegerilor generale â fost readusă în administrația românească instituția prefecturii ca "organ al administrației de stat cu competență generală", compusă din prefect, doi subprefecți, un secretar și șapte membri.

Constituția României din anul 1991 a reglementat instituția prefectului pe noi principii organizatorice și funcționale, dar valorificând tradiția românească.

Generalități. Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local.
Guvernul numește câte un prefect în fiecare județ și în municipiul București, la
propunerea ministrului internelor și reformei administrative. Prefectul este garantul respectării legii și a ordinii publice la nivel local.

Miniștrii și conducătorii celorlalte organe ale administrației publice centrale din subordinea Guvernului pot delega prefectului unele dintre atribuțiile lor de conducere și control cu privire la activitatea serviciilor publice deconcentrate din subordine. Atribuțiile care pot fi delegate se stabilesc prin hotărâre a Guvernului.

Instituția prefectului. Pentru exercitarea de către prefect a
prerogativelor sale legale se organizează și funcționează instituția prefectului, sub conducerea prefectului. Instituția prefectului este o instituție publică cu personalitate juridică, cu patrimoniu și buget propriu. Prefectul este ordonator terțiar de credite.

Structura organizatorică și modul de funcționare ale instituției prefectului se stabilesc prin hotărâre a Guvernului.

Sediul instituției prefectului, denumit prefectură, este în municipiul reședință de județ, într-un imobil proprietate publică a statului, a județului sau a municipiului, după caz. Pentru municipiul București, respectiv județul Ilfov, sediul instituției prefectului este în municipiul București.

Capacitatea juridică de drept public a instituției prefectului se exercită în exclusivitate de către prefect. Exercitarea drepturilor și asumarea obligațiilor civile ale instituției prefectului se realizează de către prefect sau de către o persoană anume desemnată prin ordin al acestuia.

Principii. Activitatea prefectului se întemeiază pe principiile:

legalității, imparțialității și obiectivității;

transparenței și liberului acces la informațiile de interes public;

eficienței;

responsabilității;

profesionalizării;

orientării către cetățean.

Relația cu serviciile publice deconcentrate. Conducătorii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din subordinea Guvernului au obligația să transmită prefectului proiectul de buget. Avizul prefectului privind proiectul de buget se înaintează conducătorului instituției ierarhic superioare serviciului public deconcentrat. Situațiile financiare privind execuția bugetară, întocmite de serviciile publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din subordinea Guvernului, se transmit prefectului pentru avizare. Avizul prefectului privind situațiile financiare se înaintează conducătorului instituției ierarhic superioare serviciului public deconcentrat. Avizele prefectului sunt consultative.

Relația cu administrația publică locală. între prefecți, pe de o parte, consiliile locale și primari, precum și consiliile județene și președinții acestora, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare.

Drepturile și îndatoririle prefecților și subprefecților. Prefecții și subprefecții care nu dețin o locuință proprietate personală în municipiul reședință de județ în care au fost numiți beneficiază de o indemnizație de instalare egală cu 3 salarii de bază brute, precum și de locuință de serviciu corespunzătoare, în condițiile legii, în baza unui contract de închiriere pe durata îndeplinirii funcției. Cheltuielile privind chiria locuinței de serviciu, cele pentru transportul prefecților și subprefecților și al familiilor acestora, la mutarea în localitatea în care își are sediul instituția prefectului, și cele de instalare sunt suportate din bugetul instituției prefectului.

Prefecții și subprefecții nu au dreptul la grevă, nu pot să înființeze organizații sindicale proprii. Prefectul și subprefectul nu pot fi membri ai unui partid politic sau ai unei organizații căreia îi este aplicabil același regim juridic ca și partidelor politice, potrivit legii, sub sancțiunea destituirii lor din funcția publică. Ca reprezentant al Guvernului, prefectului în funcție i se acordă onoruri militare, în condițiile stabilite prin regulamentele specifice, cu ocazia ceremoniilor militare organizate la nivelul județului. Prefecții și subprefecții au obligația să informeze conducerea Ministerului Internelor și Reformei Administrative ori de câte ori călătoresc în afara județului. Prefectul și subprefectul răspund, după caz, disciplinar, administrativ, civil sau penal pentru faptele săvârșite în exercitarea atribuțiilor care le revin, în condițiile legii.

Atribuțiile prefectului. Prefectul conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din subordinea Guvernului, organizate la nivelul unităților administrativ-teritoriale. Lista serviciilor publice deconcentrate se aprobă și se actualizează la propunerea ministrului internelor și reformei administrative, prin decizie a primului-ministru.

În calitate de reprezentant al Guvernului, prefectul îndeplinește următoarele atribuții principale:

asigură, la nivelul județului sau, după caz, al municipiului București, aplicarea și respectarea legilor, a ordonanțelor și a hotărârilor Guvernului, a celorlalte acte normative, precum și a ordinii publice;

acționează pentru realizarea în județ, respectiv în municipiul București, a obiectivelor cuprinse în Programul de guvernare și dispune măsurile necesare pentru îndeplinirea lor, în conformitate cu competențele și atribuțiile care îi revin, potrivit legii;

acționează pentru menținerea climatului de pace socială și a unei comunicări permanente cu toate nivelurile instituționale și sociale, acordând o atenție constantă prevenirii tensiunilor sociale;

– colaborează cu autoritățile administrației publice locale pentru determinarea priorităților de dezvoltare teritorială;

verifică legalitatea actelor administrative ale consiliului județean, ale consiliului local sau ale primarului;

asigură, împreună cu autoritățile și organele abilitate, ducerea la îndeplinire, în condițiile stabilite prin lege, a măsurilor de pregătire și de intervenție pentru situații de urgență;

– dispune, în calitate de președinte al Comitetului județean pentru situații de urgență, măsurile care se impun pentru prevenirea și gestionarea acestora și folosește în acest sens sumele special prevăzute în bugetul propriu cu această destinație;

– utilizează, în calitate de șef al protecției civile, fondurile special alocate de la bugetul de stat și baza logistică de intervenție în situații de criză, în scopul desfășurării în bune condiții a acestei activități:

– dispune măsurile corespunzătoare pentru prevenirea infracțiunilor și apărarea drepturilor și a siguranței cetățenilor, prin organele legal abilitate;

– asigură realizarea planului de măsuri pentru integrare europeană;

dispune măsuri de aplicare a politicilor naționale hotărâte de Guvern și a politicilor de integrare europeană;

hotărăște, în condițiile legii, cooperarea sau asocierea cu instituții similare din țară și din străinătate, în vederea promovării intereselor comune;

asigură folosirea, în condițiile legii, a limbii materne în raporturile dintre cetățenii aparținând minorităților naționale și serviciile publice deconcentrate în unitățile administrativ-teritoriale în care aceștia au o pondere de peste 20% .

Prefectul îndeplinește și alte atribuții prevăzute de lege și de celelalte acte normative, precum și însărcinările stabilite de Guvern. Prefectul poate verifica măsurile întreprinse de primar sau de președintele consiliului județean în calitatea lor de reprezentanți ai statului în unitatea administrativ-teritorială și poate sesiza organele competente în vederea stabilirii măsurilor necesare, în condițiile legii. Din comisia de concurs pentru ocuparea postului de conducător al unui serviciu public deconcentrat face parte obligatoriu și un reprezentant al instituției prefectului din județul în care își are sediul serviciul public, desemnat prin ordin al prefectului, în condițiile legii. Prefectul poate propune miniștrilor și conducătorilor celorlalte organe ale administrației publice centrale organizate la nivelul unităților administrativ-teritoriale sancționarea conducătorilor serviciilor publice deconcentrate din subordinea acestora.

În exercitarea atribuției cu privire la verificarea legalității actelor administrative ale consiliului județean, ale președintelui consiliului județean, ale consiliului local sau ale primarului, prefectul, cu cel puțin 10 zile înaintea introducerii acțiunii în contenciosul administrativ, va solicita autorităților care au emis actul, cu motivarea necesară, reanalizarea actului socotit nelegal, în vederea modificării sau, după caz, a revocării acestuia. Acțiunea introdusă de către prefect pentru anularea unui act administrativ al autorităților administrației publice locale socotit nelegal este scutită de taxa de timbru și se judecă în regim de urgență. Termenele de judecată nu pot fi mai mari de 10 zile.

Prefectul poate solicita primarului sau președintelui consiliului județean, după caz, convocarea unei ședințe extraordinare a consiliului local, a consiliului județean sau a Consiliului General al Municipiului București în cazuri care necesită adoptarea de măsuri imediate pentru prevenirea, limitarea sau înlăturarea urmărilor calamităților, catastrofelor, incendiilor, epidemiilor sau epizootiilor, precum și pentru apărarea ordinii și liniștii publice. în caz de forță majoră și de maximă urgență pentru rezolvarea intereselor locuitorilor unităților administrativ-teritoriale, prefectul poate solicita convocarea de îndată a consiliului local, a consiliului județean sau a Consiliului General al Municipiului București.

În situații de urgență sau de criză autoritățile militare și organele locale ale Ministerului Internelor și Reformei Administrative au obligația să informeze și să sprijine prefectul pentru rezolvarea oricărei probleme care pune în pericol ori afectează siguranța populației, a bunurilor, a valorilor și a mediului înconjurător.

Pentru îndeplinirea atribuțiilor care îi revin, prefectul solicită instituțiilor publice și autorităților administrației publice locale documentații, date și informații, iar acestea sunt obligate să i le furnizeze cu celeritate și în mod gratuit.

Colegiul prefectural. În fiecare județ funcționează un colegiu prefectural compus din prefect, subprefecți și conducătorii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din subordinea Guvernului, care își au sediul în județul respectiv. La lucrările colegiului prefectural pot fi invitate și alte persoane a căror prezență este considerată necesară. Colegiul prefectural se convoacă de către prefect cel puțin o dată pe lună și oricând se consideră că este necesar. Atribuțiile colegiului prefectural privesc armonizarea activității serviciilor publice deconcentrate care au sediul în județul respectiv, precum și implementarea programelor, politicilor, strategiilor și planurilor de acțiune ale Guvernului la nivelul județului sau al localităților acestuia și se reglementează prin hotărâre a Guvernului.

Actele prefectului. Pentru îndeplinirea atribuțiilor care îi revin, prefectul emite ordine cu caracter individual sau normativ, în condițiile legii.

Ordinele prin care se stabilesc măsuri cu caracter tehnic sau de specialitate sunt emise după consultarea conducătorilor serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din subordinea Guvernului, organizate la nivelul unităților administrativ-teritoriale. Ordinele cu caracter normativ emise de prefect se publică, potrivit legii. Ordinul prefectului, care conține dispoziții normative, devine executoriu numai după ce a fost adus la cunoștință publică.

Ordinul prefectului, cu caracter individual, devine executoriu de la data comunicării către persoanele interesate. Ordinele emise de prefect în calitate de președinte al Comitetului județean pentru situații de urgență produc efecte juridice de la data aducerii lor la cunoștință și sunt executorii. Ordinele cu caracter normativ se comunică de îndată Ministerului Internelor și Reformei Administrative. Acest minister poate propune Guvernului anularea ordinelor emise de prefect, dacă le consideră nelegale sau netemeinice.

Cancelaria prefectului și oficiile prefecturale. În cadrul instituției
prefectului se organizează și funcționează cancelaria prefectului. Aceasta este un compartiment organizatoric distinct, care cuprinde următoarele funcții de execuție de specialitate specifice: directorul cancelariei, 2 consilieri, un consultant și secretarul cancelariei. Funcția de secretar al cancelariei se asimilează din punct de vedere al salarizării cu funcția de șef de cabinet. Pot fi numite în funcția de secretar al cancelariei persoane cu studii superioare sau medii, în condițiile legii. Personalul din cadrul cancelariei prefectului este numit sau eliberat din funcție de către prefect și își desfășoară activitatea în baza unui contract individual de muncă încheiat, în condițiile legii, pe durata exercitării funcției publice de către înaltul funcționar public. Activitatea cancelariei prefectului este coordonată de director, care răspunde în fața prefectului în acest sens.

Prefectul poate organiza, prin ordin, în cadrul numărului de posturi și al fondurilor aprobate anual, oficii prefecturale. În municipiul București se pot organiza oficii prefecturale în fiecare sector. Ordinul prefectului de înființare și organizare a oficiilor prefecturale se emite numai cu avizul conform al Ministerului Internelor și Reformei Administrative. Oficiile prefecturale fac parte integrantă din instituția prefectului și sunt conduse de către un șef al oficiului prefectural. Funcția de șef al oficiului prefectural este echivalentă cu funcția de director executiv. Numirea, modificarea, suspendarea și încetarea raportului de serviciu al șefului oficiului prefectural se fac de către prefect, în condițiile legii.

Subprefectul

Pentru îndeplinirea atribuțiilor și prerogativelor care îi revin potrivit legii, prefectul este ajutat de 2 subprefecți. Prefectul municipiului București este ajutat de 3 subprefecți. Atribuțiile subprefectului se stabilesc prin hotărâre a Guvernului. Prefectul și subprefectul fac parte din categoria înalților funcționari publici.

Organizarea administrației centrale de specialitate

Ministerele sunt organe de specialitate ale administrației publice centrale care realizează politica guvernamentală în domeniile de activitate ale acestora.

Ministerele se organizează si funcționează numai în subordinea Guvernului. Ministerele sau alte organe de specialitate organizate în subordinea Guvernului sunt conduse de miniștri, în urma acordării votului de încredere de către Parlament. Miniștrii răspund de întreaga activitate a ministerului în fața Guvernului, precum și, în calitate de membri ai Guvernului, în fața Parlamentului. Ministerele și miniștrii se aprobă de către Parlament, prin acordarea votului de încredere asupra Programului de guvernare și întregii liste a Guvernului, la învestitură.

Primul-ministru poate cere Parlamentului modificarea structurii Guvernului prin înființarea, desființarea sau, după caz, divizarea ori comasarea unor ministere și poate solicita Parlamentului ca unii dintre miniștri să aibă și calitatea de ministru de stat pentru coordonarea activității unor ministere. Ministerele care se află în coordonarea fiecărui ministru de stat se stabilesc de primul-ministru. În caz de remaniere guvernamentală sau de vacanță a funcției Președintele României, la propunerea primului-ministru, revocă și numește miniștrii. Ministerele au personalitate juridică și au sediul în municipiul București.

Organizarea administrației ministeriale

Rolul, funcțiile, atribuțiile, structura organizatorică și numărul de posturi ale ministerelor se stabilesc în raport cu importanța, volumul, complexitatea și specificul activității desfăsurate și se aprobă prin hotărâre a Guvernului. În fiecare minister se organizează cabinetul ministrului, cu personal propriu, căruia nu i se aplică prevederile legii privind statutul funcționarului public.

În funcție de natura atribuțiilor unele ministere pot avea în domeniul lor de activitate compartimente în străinătate, stabilite prin hotărâre a Guvernului. Înființarea, desființarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice și oficiilor consulare se aprobă de Președintele României, la propunerea Guvernului.

Ministerele pot înființa în subordinea lor organe de specialitate, cu avizul Curții de Conturi. Ministerele pot avea în subordinea lor servicii publice descentralizate, care funcționează în unitățile administrative teritoriale.

Înființarea sau desființarea serviciilor publice descentralizate ale ministerelor și ale celorlalte organe centrale din unitățile administrative teritoriale, obiectul de activitate, structura organizatorică, numărul și încadrarea personalului, criteriile de constituire a compartimentelor și funcțiile de conducere ale acestora se aprobă prin ordin al ministrului, respectiv al conducătorului organului de specialitate în subordinea căruia aceste servicii sau organe își desfășoară activitatea.

Ministrul numește și eliberează din funcție conducătorii organelor de specialitate din subordinea ministerului. Conducătorii serviciilor publice descentralizate se numesc și se eliberează din funcție de către ministru, cu avizul consultativ al prefectului. Atribuțiile compartimentelor ministerelor se stabilesc prin regulamentul de organizare și de funcționare a ministerului, aprobat prin ordin al ministrului.

Actele autorităților centrale de specialitate

A. Delimitarea sferei prin reglementările anterioare

Reglementările anterioare adoptării Legii nr. 29/1990

Evoluția sistemului contencios în România, după adoptarea Constituției din 1866, prin exacerbarea litigiilor de drept comun și diminuarea, până la înlăturarea totală în anumite perioade, a «litigiilor speciale» de contencios administrativ a impus ca anumite acte să fie exceptate de la acțiunile în contenciosul administrativ. În perioada interbelică, această problemă a făcut chiar obiectul reglementării de ordin constituțional. Astfel, în art. 107 alin. final din Constituția din 1923 se preciza: „Puterea judecătorească nu are căderea de a judeca actele de guvernământ, precum și actele de comandament cu caracter militar".

Ideea acestor excepții vine din Franța, unde Consiliul de Stat, încă de la începuturile funcționarii sale, pe măsură ce se contura și progresa recursul în anulare pentru exces de putere, a recunoscut existența unor acte administrative nesusceptibile, din anumite rațiuni, de a fi controlate, „din punct de vedere al regularității și efectelor lor juridice, de către instanțele de contencios administrativ". Această orientare a contenciosului administrativ francez în tot secolul al XIX-lea și în prima jumătate a secolului al XX-lea a dat naștere uneia dintre cele mai importante dezbateri teoretice, cea cu privire la actele de guvernământ, influențând legislația, mai ales din afara Franței. Este de reținut că noțiunea actelor de guvernământ nu a fost folosită de Consiliul de Stat din Franța, iar legislația o folosea doar tangențial, în timp ce la noi a devenit o noțiune de ordin constituțional, iar Legea contenciosului administrativ din 1925 dă chiar o definiție a actelor de guvernământ, care a fost criticată de toți autorii și niciodată însușită, în totalitate, de practică.

În felul acesta, de la o formulare sintetică a Constituției s-a ajuns la o paletă foarte largă de file de neprimire, ca să nu mai vorbim de faptul că prin art. 3 din Legea din 1925 au mai fost adăugate și alte excepții, unele, după părerea noastră, contrare Constituției: a) actele privitoare la exercițiul tutelei administrative și controlul ierarhic; b) deciziile date de consiliile
disciplinare și declarate de statutul funcționarilor sau de alte legi ca fiind definitive și executorii; c) actele autorităților militare și d) actele de autoritate și gestiune ale Președintelui Camerei și ale Președintelui Senatului.

Pe fondul creșterii rolului politic al guvernelor și a executivului, în general, după ce de-al doilea război mondial, importanța teoretică a actelor de guvernământ a scăzut foarte mult. Cum se exprima prof. Jean Rivero, este foarte dificil la ora actuală să marcăm, din punct de vedere juridic, limita între «guvernare» și «administrare». În schimb, s-a dezvoltat, cum s-a văzut, teoria circumstanțelor excepționale, teoria puterii discreționare, ceea ce ne îndreptățește să afirmăm că problema unor cauze sau fine de neprimire, cum se exprimă autorii de drept administrativ, a acțiunilor în contenciosul administrativ este actuală în doctrina și legislația «țărilor cu tradiție democratică».

Legea nr. 1/1967, cum am menționat, a prevăzut foarte multe excepții, așa încât orice comentariu este de prisos.

Aceste excepții sau fine de neprimire, tradițional, au fost grupate în două categorii: a) fine de neprimire deduse din natura actului și b) fine de neprimire determinate de existența unui recurs paralel.

2. Delimitarea sferei finelor de neprimire în baza Legii nr. 29/1990 și a Constituției din 1991. Modificarea implicită a Legii nr. 29/1990 de către Constituție, reformularea unor excepții

Legiuitorul din 1990, date fiind mutațiile în doctrina mondială, prezentate în prima parte a volumului I al tratatului și reiterate mai sus, s-a ferit nu turnai de o definiție a actelor de guvernământ, dar și de folosirea acestei expresii. Trebuie, însă, să recunoaștem, că unele din excepțiile prevăzute, dacă în 1990 (când eram la începutul vieții parlamentare democratice, la începutul procesului de reformare a legislației și a structurilor administrației publice și fără Constituție) aveau o justificare, după intrarea în vigoare a Constituției nu mai aveau.

Prin dispozițiile art. 2 al Legii nr. 29/1990, în redactarea inițială a acesteia, s-au reglementat următoarele excepții:

actele care privesc raporturile dintre Parlament sau Președintele României și Guvern [art. 2 lit. a), teza1];

actele administrative de autoritate și de gestiune ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului [art. 2 lit. a), teza II];

actele administrative referitoare la siguranța internă și externă a statului [art. 2 lit. a), teza III, partea I];

actele administrative referitoare la interpretarea și executarea tratatelor internaționale la care România este parte [art. 2 lit. a), teza III, partea II];

actele administrative emise, în circumstanțe speciale, în vederea luării măsurilor urgente de către organele puterii executive pentru evitarea sau înlăturarea efectelor unor evenimente prezentând pericol public (stare de necesitate, combaterea calamităților naturale, a incendiilor de păduri, a epidemiilor, a epizootiilor și a altor evenimente de aceeași gravitate) [art. 2 lit. a); teza IV];

6) actele de comandament cu caracter militar [art. 2 lit. b)];

actele administrative pentru desființarea sau modificarea cărora se prevede, prin lege specială, o altă procedură judiciară [art. 2 lit. c)];

actele de gestiune săvârșite de stat în calitate de persoană juridică și pentru administrarea patrimoniului sau [art. 2 lit. d)];

9) actele administrative adoptate în exercitarea atribuțiilor de control ierarhic [art. 2 lit. e)].

Așa cum arătam în edițiile anterioare ale prezentei lucrări, s-a impus reevaluarea și reformularea finelor de neprimire a acțiunilor de contencios administrativ enumerate mai sus din textul inițial al Legii nr. 29/1990 prin prisma legilor ulterioare și, desigur, a Constituției. Tocmai de aceea, am propus analizarea excepțiilor instituite de textul inițial al Legii nr. 29/1990 conform noii lor semnificații, dându-le, potrivit acestei semnificații, acolo unde a fost cazul, și altă formulare: 1) actele cu caracter politic ale Parlamentului, Președintelui României și Guvernului, în raporturile constituționale dintre aceste autorități publice; 2) actele de gestiune ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului; 3) actele referitoare la siguranța națională; 4) actele diplomatice referitoare la politica externă a României; 5) actele emise în circumstanțe excepționale; 6) actele de comandament cu caracter militar; 7) actele pentru desființarea sau modificarea cărora se prevede, prin lege specială, o altă procedură judiciară; 8) actele de gestiune săvârșite de stat în calitate de persoană juridică și pentru administrarea patrimoniului său privat; 9) actele administrative adoptate în exercitarea atribuțiilor de control ierarhic.

Aceste considerații teoretice mai prezintă utilitate numai în măsura în care unele din excepțiile analizate se regăsesc nominalizate în cuprinsul art. 5 din Legea nr. 554/2004.

B. Problema finelor de neprimire în urma revizuirii Constituției și a adoptării Legii nr. 554/2004

1. Noțiuni și fundamente constituționale

Fundamentele și sferele acestor excepții au variat de la constituirea Consiliului de Stat în Franța până azi, dar se poate spune că s-au conturat anumite note dominante, consacrate legislativ, inclusiv, uneori, de către Constituții, cum a fost și cazul art. 107 alin. final din Constituția noastră din 1923, citat.

După Decembrie 1989 se revine, adevărat, într-o altă formulare, la soluția de principiu a Constituției din 1923, dar în două etape. Astfel, Constituția, în forma inițială din 1991, a conținut doar art. 48 alin. (2) unde se preciza: „Condițiile și limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică", text care a rămas nemodificat, devenind art. 52 alin. (2), în urma revizuirii Constituției prin Legea nr. 429/2003, aprobată prin referendumul național din 18-19 octombrie 2003.

Legea de revizuire, cum s-a arătat, introduce în art. 126 alin. (6) teza I concepția art. 107 alin. final din Constituția din 1923 în formularea „Controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepția celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum și a actelor de comandament cu caracter militar".

Practic, sintagma «actele de guvernământ» este înlocuită cu expresia «actele care privesc raporturile cu Parlamentul», dar art. 48 alin. (2), devenit art. 52 alin. (2) a rămas în vigoare, de unde problema «concilierii» acestora, mai ales că Prof. Ioan Vida, fostul președinte al Curții Constituționale, a lansat teza «antinomiilor intraconstituționale» în doctrina juridică românească actuală.

Logic, sunt posibile două interpretări: a) art. 126 alin. (6) este singurul sediu al materiei cu privire la sfera finelor de neprimire, iar art. 52 alin. (2) vizează alte aspecte și b) art. 126 alin. (6) reglementează finele de neprimire de rang constituțional, iar art. 52 alin. (2) vizează finele de neprimire «de rang» legal, în limitele, însă, acceptate de art. 53 din Constituție.

Într-o primă abordare a temei am înclinat spre a doua interpretare, sens în care ne-am exprimat și în studiul citat, iar în colectivul care a finalizat textul propunerii legislative privind contenciosul administrativ s-a agreat prima interpretare, motiv pentru care „actelor de comandament cu caracter militar" li s-a dat o definiție extensivă, în versiunea proiectului cu care a fost sesizat Palamentul, problemă la care vom reveni.

Punctele de vedere citate, exprimate pe baza proiectului publicat în Revista de Drept Public sau pe baza propunerii legislative, în contextual dezbaterii parlamentare, ne-au determinat ca, la Senat, să ne schimbăm opinia.

De fapt, aceste critici confirmau teza noastră inițială, dar trebuie reținut că textul alin. (2) al art. 52 din Constituție, după revizuirea Constituției, în 2003, dobândește o semnificație restrictivă. Dacă până la revizuirea Constituției fostul art. 48 alin. (2), devenit art. 52 alin. (2), reprezenta temeiul constituțional și al excepțiilor de la controlul instanțelor de contencios administrativ, adică al finelor de neprimire, în noile condiții acest text ne apare, așa cum se spune expres, temeiul constituțional doar al limitelor, adică al controlului limitat pentru anumite categorii de acte.

Este clar că, o dată ce revizuirea Constituției, în 2003, a condus la soluția nominalizării excepțiilor de la controlul instanțelor judecătorești într-un text consacrat «puterii judecătorești», textul inițial, consacrat dreptului fundamental al cetățeanului de a ataca în contenciosul administrative actele administrative ale autorităților publice nu poate fi privit drept temei constituțional al excepțiilor. Acest text, în speță alin. (2) al art. 52, în noul cadru constituțional ne apare drept temei al restrângerilor exercitării dreptului ce urmează să fie reglementate prin Legea contenciosului administrative, firește, numai pentru ipotezele și în condiționările admise de art. 53 din Constituție. De aici, necesitatea depășirii «paradigmei clasice» a excepțiilor sau a finelor de neprimire și a regândirii unei formule legislative care să vizeze atât excepțiile, adică actele administrative care nu pot, sub nici o formă, să fie atacate, cât și limitele, adică actele administrative care pot fi atacate numai sub anumite aspecte și în anumite condiții.

Astfel, problema actelor care nu sunt supuse controlului instanței de contencios administrativ, sau, după caz, pot fi supuse în anumite limite, este reglementată în art. 5 al Legii nr. 554/2004, sub denumirea „Actele nesupuse controlului și limitele controlului", în următoarea formulare:

„(1) Nu pot fi atacate în contenciosul administrativ:

a) actele administrative ale autorităților publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul;

b) actele de comandament cu caracter militar.

Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desființarea cărora se prevede, prin lege organică, o alta procedura judiciară.

Actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu sau al celei de urgență, cele care privesc apărarea și securitatea națională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum și pentru înlăturarea consecințelor calamităților naturale, epidemiilor și epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere."

Rigorile paternității și respectul față de adevăr ne obligă să precizăm că în textul alin. (3), precizarea cu privire la actele „pentru restabilirea ordinii publice" a fost inclusă, urmare a propunerii reprezentantului Ministerului Administrației și Internelor la lucrările Comisiei juridice a Senatului, precizare care va ridica, probabil, probleme teoretice și practice.

Trebuie să privim, însă, și această „fază" a contenciosului administrativ ca fiind un moment al evoluției legislației în materie și nu culmea acestei evoluții. Este de la sine înțeles că Legii nr. 554/2004, în timp, i se vor aduce îmbunătățiri, mai ales după integrarea României în Uniunea Europeană.

Nu trebuie să uităm ce va urma, în mod firesc, un proces de armonizare a legislațiilor țărilor membre ale Uniunii Europene, apoi va urma procesul de constituționalizare europeană a legislațiilor naționale, iar Constituția U.E. cuprinde, între altele, și dreptul fundamental al cetățeanului «la o bună administrare».

2. Sfera finelor de neprimire

În sens strict, sfera actelor administrative excepțiile cuprinde numai cele două categorii de acte administrative prevăzute de art. 126 alin. (6) din Constituție, reluate, într-o redactare adecvată în alin. (1) lit. a) și b) al art. 5 la care ne referim, pentru că alin. (2) al art. 5 din Legea nr. 554/2004 nu reglementează propriu-zis o excepție de la controlul instanțelor judecătorești, ci doar un fine de neprimire pentru competența instanțelor de contencios administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. f) din lege, pentru că un control judecătoresc se realizează, dar al instanțelor de drept comun.

Tradițional, cum s-a arătat deja, finele de neprimire au fost grupate în două categorii: a) fine de neprimire deduse din natura actului și b) fine de neprimire determinate de existența unui recurs paralel.

Față de noile reglementări constituționale va trebui să admitem că termenul tradițional de fine de neprimire mai poate fi utilizat doar într-un sens larg al noțiunii, pentru că în sens strict sunt vizate două categorii de situații: excepțiile absolute, cele două ipoteze reglementate de alin. (1) lit. a) și b) al art. 5 din Legea nr. 554/2004, care preiau soluția alin. (6) al art. 126 din Constituție, și excepțiile relative, ipoteza «recursului paralel», reglementată de alin. (2) al art. 5 la care ne referim, din Legea nr. 554/2004. Convenim ca, pentru situațiile prevăzute de alin. (1) al art. 5 din Legea nr. 554/2004, să folosim expresia „excepțiile de la contenciosul administrativ", iar pentru recursul paralel, expresia „fine de neprimire în instanțele de contencios administrativ". Recursul paralel, de vreme ce are ca obiect litigii legate de actul administrativ, material este tot un litigiu administrativ, dar formal este soluționat în afara instanțelor de contencios administrativ.

Este de observat că legiuitorul a cerut ca «recursul paralel» să fie reglementat tot prin lege organică și să fie vorba de o «procedură judiciară», adică o procedură ce se desfășoară în fața instanțelor în sensul art. 126 din Constituție. Că sintagma „o altă procedură judiciară" se referă la procedura din fața instanțelor judecătorești rezultă și din coroborarea art. 128 alin. (1) din Constituție („Procedura judiciară se desfășoară în limba română") cu art. 21 alin. (4) din Constituție Jurisdicțiile speciale administrative sunt facultative și gratuite". Prin urmare, nu poate fi vorba de incidența «finelui de neprimire» reglementat de alin. (2) al art. 5 din Legea nr. 554/2004 în cazul unei proceduri administrativ-jurisdicționale.

C. Actele autorităților publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul

1. Analiză retrospectivă. Problema „actelor politice" ale autorităților publice

Actele privind raporturile dintre Parlament și Președintele României. După cum am precizat anterior, excepția care acum se regăsește în cuprinsul art. 126 alin. (6) din Constituția României revizuită, respectiv în art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004, era reglementată, este adevărat, într-o enunțare, oarecum diferită, în cadrul art. 2 lit. a) teza I din vechea Lege a contenciosului, fiind reformulată și analizată, în edițiile anterioare ale Tratatului, sub titulatura de „Actele cu caracter politic ale Parlamentului, Președintelui României și Guvernului, în raporturile constituționale dintre aceste autorități publice".

Din modul în care era redactat în Legea nr. 29/1990 acest prim tine de neprimire, „actele care privesc raporturile dintre Parlament sau Președintele României și Guvern" rezultă, într-o interpretare ad literam, că erau avute în vedere două categorii de raporturi: 1) Parlament – Guvern și 2) Președintele României – Guvern, iar în fiecare raport – atât actele unui subiect, cât și actele celuilalt subiect. Dacă s-ar fi urmărit numai actele Parlamentului, textul ar fi avut, logic, o redactare în genul „actele Parlamentului în raporturile sale cu Guvernul…".

Se constată că nu ar fi intrat în sfera acestei excepții, tot într-o interpretare ad literam, actele care privesc raporturile dintre Parlament și Președintele României", care prin excelență sunt acte politice, fie că sunt acte ale Parlamentului, fie că sunt acte ale Președintelui României, interpretare care nu putea fi acceptată nici sub imperiul Legii nr. 29/1990, și cu atât mai puțin în
prezent. Ar reieși că tocmai «actele de guvernământ» cele mai importante să nu fi fost exceptate.

Este evident că nu s-a urmărit așa ceva, textul Legii nr. 29/1990 având în vedere ideea actelor de guvernământ, care aveau ca autor fie Parlamentul, fie Președintele României, dar vizau raporturile constituționale dintre aceste autorități publice. Se subînțelege că alte acte ale Președintelui României, care se refereau la statutul unor funcționari publici sau alte aspecte legate de administrația publică, puteau fi atacate în contenciosul administrativ.

Ca atare, în realitate, formularea deficitară din Legea nr. 29/1990 reglementa trei categorii de raporturi: 1) Parlament – Președintele României; 2) Parlament – Guvern; 3) Președintele României – Guvern. Ne-am pronunțat mai sus numai cu privire la actele care privesc raporturile dintre Parlament și Președintele României.

Ținem să precizăm că discuția pe care am făcut-o mai sus este axată pe ideea după care decretele Președintelui nu pot avea caracter normativ, cel puțin aceasta a fost optica Comisiei de redactare a proiectului de Constituție, pe de o parte, iar pe de altă parte, pe ideea că majoritatea covârșitoare a decretelor Președintelui sunt contrasemnate de primul-ministru.

Am denumit acest fine de neprimire «actele cu caracter politic» pentru că, în esență, această categorie de acte a fost avută în vedere și de legiuitorul din 1990, apoi am menționat că era vorba numai de actele celor trei autorități publice prin care acestea se controlează și se contracarează, potrivit regulilor statornicite de Constituție. Este o veche discuție în dreptul administrativ: în principiu, orice act al Guvernului are caracter politic, dar sub incidența art. 2 lit. a) teza I din Legea nr. 29/1990, așa cum acest text trebuie înțeles în urma intrării în vigoare a Constituției, se aflau numai actele ce țin de natura raporturilor exclusiv politice dintre Guvern și Parlament, pe de o parte, dintre Guvern și Președintele României, pe de altă parte.

Aceste considerente teoretice sunt pe deplin actuale, formularea „actele care privesc raporturile cu Parlamentul" din alin. (6) al art. 126 din Constituția republicată vizează, înainte de toate, actele cu semnificație politică ale celor doi șefi ai executivului în raporturile lor cu Parlamentul, potrivit Constituției.

Actele privind raporturile dintre Guvern și Parlament. Cât privește actele Parlamentului în raporturile sale cu Guvernul, reținem, de principiu, ca acestea nu pot fi acte administrative, însă lucrurile nu sunt atât de simple în ceea ce privește actele Guvernului în raporturile sale cu Parlamentul, în sensul larg al termenului (sensul de activitate parlamentară).

De pildă, în art. 110 din Constituție (actualul art. 111, după republicarea Constituției, în urma revizuirii), se prevedea că „Guvernul și celelalte organe ale administrației publice, în cadrul controlului parlamentar al activității lor, sunt obligate să prezinte informațiile și documentele cerute de Camera Deputaților, de Senat sau de comisiile parlamentare, prin intermediul președinților acestora". între aceste documente pot fi și hotărâri ale Guvernului, date cu exces de putere, prin care se încalcă drepturi sau interese legitime ale persoanelor. Astfel, în baza vechii reglementări, am interpretat că ar fi absurd și contrar marilor principii ale sistemului nostru constituțional, ale contenciosului administrativ într-un sistem democratic, să se susțină că asemenea «acte» reprezintă fine de neprimire, pentru contenciosul administrativ. Raționamentul este perfect valabil și în baza Constituției revizuite, respectiv a Legii nr. 554/2004. De fapt, în ipoteza art. 111 din Constituție, hotărârea de Guvern despre care se cere informații la Parlament, nu este emisă în relația cu Parlamentul. Controlul parlamentar nu exclude controlul judiciar.

Ca atare, nu orice act al Guvernului „care privește raporturile dintre Parlament și Guvern", în sensul larg al termenului, inclusiv sensul de control parlamentar, este și «act de guvernământ», unele sunt clar acte administrative fără «încărcătură politică», care pot fi atacate în contenciosul administrativ. Desigur, nu se pot ridica semne de întrebare cu privire la rapoartele și declarațiile prezentate Parlamentului de Primul-Ministru, potrivit art. 107 din Constituție, evident cu privire la proiectele de legi inițiate de Guvern, ori cu privire la programele politice dezbătute de Parlament, în condițiile art. 111 sau, respectiv, art. 114 din Constituție. Acestea sunt „acte de guvernământ după caz", în sensul cel mai strict al termenului, care intrau sub incidența art. 2 lit. a) teza I din Legea nr. 29/1990 (evident, și orice alt «act» de acest gen, pe care Guvernul îl prezintă Parlamentului), respectiv a art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004.

În practica instanțelor de contencios administrativ, cum sa arătat și în volumul anterior al tratatului, s-a încetățenit soluția invocării art. 2 lit. a) din Legea nr. 29/1990, tale quale, atunci când obiectul acțiunilor în contenciosul administrativ îl formau ordonanțele sau ordonanțele de urgență.

Am susținut, în acele condiții legislative, că soluția respingerii, ca inadmisibile, și a acțiunilor care aveau ca obiect constatarea ilegalității unei ordonanțe cu caracter individual, ceea ce presupunea administrare de probe, era greșită. Practic, acest gen de acte juridice de sorginte guvernamentală, printr-o atare interpretare scăpau și controlului exercitat de instanțele de contencios administrativ, dar și celui exercitat de către Curtea Constituțională.

Aici a fost, de fapt, un motiv de revizuire a Constituției, Legea nr. 429/2003 tranșând problema prin teza a II-a a alin. (6) al art. 126: Instanțele de contencios administrative sunt competente să soluționeze cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau, după caz, prin dispoziții din ordonanțe declarate neconstituționale.

Actele privind raporturile dintre Președintele României și Guvern. În ceea ce privește «actele» Guvernului în „raporturile cu Președintele României", față de dispozițiile Constituției, reținem că acestea îmbracă forma propunerilor, a negocierilor unor tratate internaționale sau a actelor juridice specifice prevăzute de art. 108 din Constituție (hotărâri și ordonanțe).

Prin eliminare, intrau în sfera excepției reglementate de fosta Lege nr. 29/1990 numai propunerile, negocierile, punctele de vedere, nu și hotărârile, cărora li se aplica dreptul comun al contenciosului administrativ, desigur, dacă nu intrau în sfera altui fine de neprimire, respectiv ordonanțele, cărora li se aplicau regulile contenciosului constituțional.

Invers, «actele» Președintelui României care priveau raporturile sale cu Guvernul, ca regulă, erau acte cu caracter politic, care intrau sub incidența art. 2 lit. a) teza II din Legea nr. 29/1990, în semnificația care, logic, trebuia dată acestui text potrivit literei și spiritului Constituției. Se putea, însă, ajunge, în evoluția legislației, și la acte de pură administrație publică. Potrivit art. 94 lit. c) din Constituție, în versiunea din 1991, Președintele „numește în funcții publice, în condițiile prevăzute de lege", text care nu a fost modificat prin Legea de revizuire, rămânând și cu aceeași numerotare. Nimic nu oprește, spuneam în edițiile anterioare, ca o lege viitoare să prevadă ca, pentru anumite funcții, numirea să fie „condiționată" de propunerea Guvernului (ne refeream, evident, la alte funcții din administrația publică decât cele de membru al Guvernului). Apoi, principiul din dreptul contemporan după care „autoritatea care numește este și autoritate disciplinară pentru funcționarii publici, dacă legea nu prevede altfel" determină, în mod indubitabil, ca «actele» Președintelui, emise într-o relație cu Guvernul, să fie atacate în fața instanței de contencios administrativ.

În baza noilor prevederi constituționale din 2003 și a noilor prevederi legale din 2004 lucrurile se simplifică. în primul rând, trebuie să avem în vedere numai actele administrative, iar în al doilea rând, trebuie să vedem dacă unele din acestea, emise prin implicarea celor doi șefi ai Executivului, nu vizează „raporturile Executivului cu Parlamentul". Este problema decretelor prezidențiale contrasemnate de primul-ministru.

2. Regimul juridic aplicabil în baza Constituției revizuite și a Legii nr. 554/2004. Privire specială asupra regimului juridic al decretului prezidențial

Pentru corecta delimitare a acestei categorii de fine de neprimire se impune o analiză de ansamblu a întregului edificiu constituțional, întrucât nu se poate accepta teza că s-ar avea în vedere doar acele acte care reprezintă o materializare a unui raport direct dintre Parlament și alte autorități publice. Dimpotrivă, trebuie avute în vedere și acele «raporturi conexe», care transpar din logica internă a democrației constituționale la care face referire
art. 1 alin. (4) din Constituție.

Delimitarea conținutului și sferei excepției denumită „actele care privesc raporturile cu Parlamentul" trebuie efectuată prin analizarea ansamblului edificiului constituțional, fiind avute în vedere, după cum am precizat mai sus, nu doar raporturile directe, tradiționale, dintre clasicele puteri în stat, ci și raporturile conexe sau subînțelese din logica internă a funcționării democrației constituționale. Astfel, textul art. 126 alin. (6) din Constituție, preluat de art. 5 alin. (1) lit. (b) din Legea nr. 554/2004, trebuie coroborat cu principiul consacrat de art. 1 alin. (4) din Constituție, conform căruia „Statul se organizează potrivit principiului separației și echilibrului puterilor – legislativă, executivă și judecătorească – în cadrul democrației constituționale." De aici, rezultă că ideea de separație și echilibru al puterilor în stat este subsumată ideii de «democrație constituțională», iar sintagma «acte care privesc raporturile cu Parlamentul» urmează să primească o interpretare extensivă, fiind vorba atât de actele care intervin intr-o relație directă dintre subiectul emitent și Parlament, expres prevăzute de Constituție [de exemplu situațiile prevăzute de art. 85, art. 89, art. 91 alin. (1), art. 92 alin. (3) și (4), art. 93 alin. (1) etc.], cât și de actele care intervin în ipoteza unor raporturi indirecte, când se nasc «acte complexe» la care participă două sau mai multe autorități clin sfera Executivului, dintre care cel puțin una se regăsește într-o relație directă cu forul legiuitor.

Pornind de la aceste precizări, rezultă că sfera excepției analizate cuprinde toate decretele prezidențiale care trebuie contrasemnate de Primul-ministru, dar și cea mai mare parte a decretelor care nu necesită această procedură. Putem chiar spune că în sistemul legislativ actual, regula o reprezintă exceptarea decretelor prezidențiale de la controlul exercitat de instanțele de contencios administrativ. Numai în anumite situații, deci ca excepție de la
regulă, cum este cazul decretelor emise în baza art. 94 lit. c) (numirea în funcții publice), controlul instanțelor judecătorești poate să fie exercitat.

Cum am arătat în studiul citat, decretele Președintelui României care, potrivit Constituției, trebuie contrasemnate de primul-ministru, intră în sfera excepției prevăzute de alin. (6) al art. 126 din Constituția republicată, la care ne referim.

Semnificația operațiunii de contrasemnare a unui decret prezidențial, inclusiv cel de grațiere, trebuie abordată prin raportare la efectul de întărire a rolului și poziției Parlamentului în relațiile cu cei doi șefi ai Executivului, efect produs în urma revizuirii Constituției.

După părerea noastră, revizuirea Constituției a întărit caracterul parlamentar al regimului nostru politic, apropiindu-1 mai mult de regimul parlamentar clasic, motiv pentru care, cum s-a arătat, am propus sintagma de regim semi-parlamentar pentru a stabili natura sa juridică.

Aspectele esențiale care ne îndreptățesc să ajungem ia această concluzie sunt: includerea principiului democrației constituționale ca principiu de organizate a statului [art. 1 alin, (4)], precizarea faptului că organele reprezentative sunt constituite prin alegeri libere, periodice și corecte (art. 2), menținerea calificării Parlamentului ca organ reprezentativ suprem al poporului și unică autoritate legiuitoare, asociată cu restrângerea sferei de emitere a ordonanțelor de urgență [art. 61, respectiv art. 115 alin. (4)-(6)], lărgirea sferei atribuțiilor Parlamentului în ședință comună [art. 65 alin. (2) lit. f)], prin includerea unor sarcini care intrau anterior revizuirii în competența Executivului, introducerea aprobării Parlamentului pentru remanierile guvernamentale prin care se schimbă structura sau compoziția politică a Guvernului [art. 85 alin. (3)], reglementarea într-un articol distinct a procedurii punerii sub acuzare a Președintelui de către Parlament și impunerea soluției privind suspendarea de drept a șefului de stat din momentul punerii sub acuzare (art. 96), introducerea interdicției exprese pentru Președinte de a-1 revoca pe Primul-ministru [art. 107 alin. (2)], reglementarea posibilității pentru parlamentari de a formula amendamente la proiectele de lege pentru care Guvernul își angajează răspunderea [art. 114 alin. (3)].

Atunci când, în mod tradițional, facem distincție între decrete, ca acte juridice și fizice exclusiv politice ale Președintelui României, printre care se numără mesajele acestuia, facem, de fapt, distincția între actele de drept administrativ care pot forma obiectul unei acțiuni în contencios administrativ și actele de drept constituțional care vizează raporturile exclusiv politice dintre Președinte și alte structuri publice. De altfel, această delimitare pornește, după cum am precizat și în alte lucrări anterioare, de la teza lansată de Florin Vasilescu, conform căreia „decretele reprezintă singura categorie de acte cu caracter juridic prin care Președintele își îndeplinește atribuțiile".

Capitolul II

Considerații privind modalitățile de modificare a raportului de funcționare a funcționarilor publici

2.1 Noțiunea de funcționar public

În cele ce preced am arătat că statul, județul sau comuna, pentru a-și realiza sarcinile ce le revin, înființează o diversitate de servicii publice de legiferare, de soluționare, cu putere de adevăr legal, a conflictelor juridice care apar în societate și de realizare a atribuțiilor puterii executive, insistând, cu deosebire, asupra serviciilor publice administrative, despre care am arătat că sunt acele organisme administrative înființate prin lege sau pe baza legii, de către stat, județ sau comună pentru satisfacerea, în mod continuu, a unor interese specifice ale membrilor societății. Aceste organisme sunt încadrate cu personal de o anumită pregătire de specialitate, iar baza lor materială este asigurată de către stat, județ sau comună. După aceea, am arătat că pentru a-și realiza sarcinile pentru care au fost create, serviciile publice sunt dotate, încă de la înființare, cu funcții publice care sunt, în opinia noastră, acele grupări de atribuții, puteri, competențe și responsabilități stabilite potrivit legii, în cadrul serviciilor publice înființate în scopul satisfacerii, în mod continuu și permanent, de către funcționarii publici numiți sau aleși în aceste funcții, a intereselor generale ale societății.

Legiuitorul, prin alin. (1) al art. 3 din Legea nr. 188/1999, dispune că funcția publică reprezintă ansamblul atribuțiilor și responsabilităților stabilite de autoritatea sau instituția publică, în temeiul legii, în scopul realizării competențelor sale.

În ce ne privește, nu putem susține o asemenea definiție a funcției publice pentru că, nu se poate concepe ca fiecare conducător al unei autorități sau instituții publice – organe centrale ori locale ale administrației publice sau instituții publice subordonate acestora, care toate constituie servicii publice – să stabilească atribuțiile și responsabilitățile funcțiilor publice din cadrul autorităților ori instituțiilor publice pe care le conduc. în opinia noastră, atribuțiile și responsabilitățile unei funcții publice din același domeniu de activitate al statului sunt aceleași pe întreg cuprinsul țării. Astfel, de exemplu, atribuțiile și responsabilitățile funcției publice de inspector din cadrul direcțiilor generale ale finanțelor publice – servicii publice descentralizate ale Ministerului Finanțelor Publice în județe – sunt aceleași atât în județul Satu-Mare, cât și în județul Călărași.

Atribuțiile și responsabilitățile funcțiilor publice se stabilesc prin lege sau, pe baza legii, prin actele de înființare, organizare și funcționare a serviciilor publice – autorități ale administrației publice și instituții publice subordonate acestora.

Deși, așa cum am arătat, Statutul funcționarilor publici se aplică numai funcționarilor publici din organele de specialitate ale administrației publice centrale – și acelea, nu toate – și din organele administrației publice locale și instituțiile publice subordonate acestor organe, în acest capitol ne-am propus să ne ocupăm de funcțiile publice și de funcționarii publici din serviciile publice care funcționează în cadrul organelor administrației publice și al instituțiilor publice subordonate acestora.

Observăm că în tot cuprinsul Statutului funcționarilor publici se folosește noțiunea de autoritate în loc de aceea de organ. Menționăm că însăși Constituția consacră noțiunea de organ al administrației publice. Astfel, în alin. (2) al art. 115 se prevede că „alte organe – sublinierea ns. V.P. – de specialitate se poate organiza în subordinea Guvernului ori a ministerelor sau ca autorități administrative autonome". Ținând cont de faptul că sintagma „alte organe" este inserată după alin. (1) al aceluiași articol potrivit căruia ministerele se organizează numai în subordinea Guvernului, înseamnă că și ministerele sunt organe de specialitate ale administrației publice centrale. Tot astfel, în alin. (2) al art. 116 din Constituție se prevede că Guvernul și ministerele, cu avizul Curții de Conturi, pot înființa organe de specialitate în subordinea lor numai dacă legea le recunoaște această competență.

Având în vedere aceste precizări, în ce ne privește, vom folosi, cu excepția cazurilor în care cităm un articol din Statutul funcționarilor publici, noțiunea de organ în locul celei de autoritate.

Considerând că atât autoritățile/organele administrației publice, cât și instituțiile publice subordonate acestora și regiile autonome de interes public înființate, în special de organele administrației publice locale și care funcționează în subordinea acestora, sunt servicii publice prin mijlocirea cărora administrația publică/puterea executivă își realizează sarcinile pentru care a fost creată, vom folosi în continuare, așa cum am precizat, noțiunea de servicii publice.

Așa fiind, pentru ca serviciile publice să-și realizeze sarcinile pentru care au fost organizate, este necesar ca funcțiile publice – acele grupări de atribuții, competențe și responsabilități – să fie ocupate de persoane fizice cu o pregătire de specialitate, care să realizeze, în practică sarcinile serviciilor publice, astfel cum acestea sunt grupate în funcțiile publice cu care au fost dotate, încă de la înființarea, serviciilor publice. Persoanele fizice care ocupă, în condițiile legii, funcțiile publice din cadrul serviciilor publice se numesc funcționari publici.

De la această regulă fac excepție persoanele fizice care alcătuiesc organele reprezentative ale statului – cele două Camere ale Parlamentului ale județului -consiliile județene – și ale comunelor – consiliile locale – care nu au calitatea de funcționari publici pentru că, în primul rând, ei sunt reprezentanții țării, județului sau comunei și, în al doilea rând, prin activitatea nepermanentă, limitată în timp – de regulă, la 4 ani – pe care o desfășoară, prin modul de lucru – numai în sesiuni ori ședințe – și prin alte trăsături, ei se deosebesc de funcționarii publici.

Fac, de asemenea, excepție persoanele numite într-o funcție de demnitate publică.

Față de regulă și de excepțiile de la ea, vom considera că sunt funcționarii publici persoanele fizice care au numai cetățenia română și domiciliul în țară și care dețin, în condițiile legii, o funcție publică într-un serviciu public al statului, județului sau comunei. Este o încercare de definire a acestei noțiuni – de funcționar public. Ea cuprinde pe toți funcționarii publici. Dar, fiindcă aici suntem în cadrul unei lucrări de drept administrativ, ne vom ocupa, în principal, de funcționarii publici numiți în serviciile publice administrative care realizează sarcinile puterii executive – ale administrației publice. Adică de acei funcționari care ocupă o funcție publică într-un serviciu public al administrației publice – organe ale administrației publice, instituții publice și regii autonome de interes public.

Noțiunea de funcționar public a fost definită prima dată în legislația noastră în Legea pentru Statutul funcționarilor publici din 19 iunie 1923 – unul dintre primele statute ale funcționarilor publici din Europa – care în art. 1 prevedea: „Sunt funcționari publici cetățenii români, fără deosebire de sex, care îndeplinesc un serviciu public permanent (civil și eclesiastic) la stat, județ, comună sau la instituțiile al căror buget este supus aprobării Parlamentului, Guvernului sau consiliilor județene și comunale".

Această definiție a fost criticată atât de Prof. P. Negulescu, cât și de Conf. J. Vermeulen. Mai mult, în același loc, Prof. P. Negulescu, dând o altă definiție noțiunii de funcționar public, arată că „funcționarii publici sunt acei cetățeni care, fiind numiți de autoritatea competentă și învestiți în mod legal cu atributele funcțiilor lor, prestează în mod permanent o anumită activitate, ce nu este exclusiv manuală, în scop de a face să funcționeze un serviciu public în schimbul unui salariu plătit periodic", iar Prof. A. Teodorescu susținea că „funcționarul public este persoana care, în schimbul unei remunerații, îndeplinește sau colaborează în mod permanent la îndeplinirea unui serviciu public depinzând de autoritatea administrativă a statului, județelor sau comunelor".

În literatura de specialitate dinainte de Revoluția din Decembrie 1989, A. Iorgovan definea funcționarul de stat ca fiind „persoana fizică care este învestită în mod legal, prin actul de voință unilaterală a unui organ de stat, cu sarcina îndeplinirii pe un timp limitat sau nedeterminat a unei funcții de stat, în vederea realizării competenței organului din structura căruia face parte funcția respectivă".

Fiecare dintre aceste definiții are meritele și neajunsurile ei, dar nu ne propunem să le analizăm deoarece, deși noțiunea de funcționar public este importantă, observăm că în Codul funcționarilor publici, aprobat prin Legea din 8 iunie 1940, modificat și republicat prin Legea pentru Codul funcționarilor publici din 10 martie 1942, nici nu era dată o asemenea definiție și, cu toate acestea, după cum se prevedea în art. 2, dispozițiile cuprinse în Partea I au fost aplicate tuturor funcționarilor publici, iar dispozițiile cuprinse în Partea a Ii-a au fost aplicate numai funcționarilor administrativi și funcționarilor de specialitate, cu unele excepții, cuprinse în art. 49 (funcționarii publici de specialitate ce fac parte din diferite corpuri organizate prin lege cum ar fi: membrii ordinului judecătoresc, membrii corpului ofițerilor și subofițerilor, membrii corpului medicilor ș. a. ) și în art. 199 (referenții stagiari ai oficiilor de studii).

Pornind de la constanta că persoana fizică ce ocupă, în condițiile legii, o funcțiune publică este funcționar public și de la prevederile constituționale și legale cercetate, încercăm să desprindem câteva elemente care să ne conducă la o definiție proprie. Astfel:

a. toate serviciile publice – organe ale administrației publice centrale și locale (dar și celelalte organe ale statului care realizează sarcinile specifice puterii legislative și ale celei judecătorești), instituțiile publice și regiile autonome de interes public – sunt dotate, încă de la înființare, cu funcții publice, adică cu acele grupări de atribuții, competențe și responsabilități potrivit legii pentru realizarea sarcinilor specifice ale fiecărui serviciu public de către persoanele fizice care ocupă, în condițiile legii, funcția publică respectivă;

b. pentru ca o persoană să poată ocupa q. funcție publică este necesar ca aceasta să fie cetățean român. în acest sens, în art. 16 alin. (3) din Constituție se
prevede că funcțiile și demnitățile publice, civile sau militare, pot fi ocupate de
persoane care au numai cetățenia română și domiciliul în țară. Pe lângă această
cerință a Constituției, în diferite legi se cer și alte condiții, cum ar fi cele cu privire la vârstă, studii ș. a.;

c. pentru a putea fi numit funcționar public este necesar ca persoana respectivă să aibă vârsta de cel puțin 18 ani împliniți, dacă legea specială nu cere o altă vârstă;

d. unele acte normative cer ca persoana fizică ce urmează să devină funcționar public să posede anumite studii – superioare, superioare de scurtă durată, liceale sau postliceale -, iar altele cer o anumită pregătire de specialitate, cum ar fi: de jurist, economist, medic, inginer ș. a. Astfel, de exemplu, art. 130 alin. (3) din Legea nr. 215/2001, cere ca prefectul să aibă studii superioare de lungă durată, iar art. (4) cere ca, subprefectul să aibă studii superioare; art. 83 alin. (1) din aceeași lege cere ca secretarul comunelor, orașelor și subdiviziunile administrativ-teritoriale ale municipiilor să aibă studii superioare juridice sau administrative, iar la comunele și orașele având sub 30. 000 de locuitori în funcția de secretar pot fi numite și persoane care au alte studii superioare sau numai liceale;

e. învestirea într-o funcție publică se face pe bază de concurs ori examen;

f. persoana fizică ce ocupă o funcție publică trebuie să desfășoare o activitate continuă și ritmică, evident cu respectarea programului de lucru al serviciului public respectiv;

g. pentru activitatea depusă, persoana fizică are dreptul la un salariu, stabilit potrivit legii, pentru a se întreține pe el și familia lui;

h. pe durata ocupării funcției publice, persoana fizică are anumite drepturi și obligații;

i. cu excepția funcționarilor publici care, potrivit legii, sunt inamovibili, toți funcționarii publici se bucură de stabilitate.

Din elementele menționate putem trage concluzia că: funcționarul public este acea persoană fizică care, cu respectarea condițiilor cerute de lege, a fost învestită prin numire într-o funcție publică, pentru a desfășura, contra unui salariu, o activitate continuă și ritmică. Pe timpul cât deține funcția publică, persoana fizică are anumite drepturi și îi revin anumite obligații.

Definind noțiunea de funcționar public, în alin. (1) al art. 2 din Legea nr. 188/1999 se prevede că funcționar public este persoana numită într-o funcție publică.

După cum se poate observa, definiția dată de legiuitor funcționarului public se deosebește de aceea dată de noi. Una dintre deosebiri constă în aceea că, în timp ce noi am avut în vedere principalele aspecte ale noțiunii de funcționar public, după cum sunt: învestirea într-o funcție publică a unei persoane fizice care întrunește condițiile cerute de lege pentru a fi numit într-o asemenea funcție și desfășoară o activitate continuă și ritmică pentru care primește un salariu, legiuitorul a redus definiția funcționarului public numai la persoana – fără a preciza că este vorba despre o persoană fizică – numită într-o funcție publică.

O altă deosebire rezultă din dispozițiile alin. (1) al art. 5 teza întâi, conform căreia dispozițiile prezentei legi se aplică tuturor funcționarilor publici, inclusiv celor care au statute proprii aprobate prin legi speciale, în măsura în care acestea nu dispun altfel. Observăm că, chiar Statutul funcționarilor publici recunoaște că mai sunt și alți funcționari publici în afara celor supuși acestui Statut. Că este așa ne-o dovedesc și prevederile alin. (1) al art. 101 potrivit cărora, până la aprobarea statutelor proprii ale funcționarilor publici din cadrul Administrației prezindențiale, Camerei Deputaților, Senatului, Curții Constituționale, Curții de Conturi, Consiliului Legislativ, Avocatului Poporului și Consiliului Concurenței -, în opinia noastră era necesar să se facă precizarea că este vorba despre persoanele fizice numite în funcții publice din aparatul propriu al acestor organe, pentru că, așa cum am arătat, conducătorii și adjuncții acestor organe, precum și unii membrii ai acestora, cum sunt consilierii de conturi din cadrul Curții de Conturi și consilierii de concurență din cadrul Consiliului Concurenței, dețin funcții de demnitate publică, și lor nu li se aplică dispozițiile statutelor funcționarilor publici numiți în aparatele proprii ale acestor organe – prevederile prezentei legi se aplică și acestora, cu excepția celor referitoare la Agenția Națională a Funcționarilor Publici. Numirea, avansarea, perfecționarea și salarizarea acestor funcționari publici, dispune alin. (2) al aceluiași articol, se fac potrivit legilor speciale.

În legătură cu noțiunea de funcționar public menționăm și dispozițiile alin. (2) al art. 2 potrivit cărora, în sensul prezentei legi, totalitatea funcționarilor publici din autoritățile și instituțiile publice constituie corpul funcționarilor publici.

Din redactarea textului nu rezultă dacă acest corp al funcționarilor publici se compune numai din funcționari publici cărora li se aplică prevederile prezentei legi privind Statutul funcționarilor publici sau cuprinde și pe funcționarii publici menționați de alin. (1) al art. 5 și în alin. (1) al art. 98 – cei care au statute proprii aprobate prin legi speciale -, precum și pe funcționarii publici din aparatele proprii ale organelor de stat prevăzute în alin. (1) al art. 101 – la care ne-am referit.

Pentru a răspunde la această problemă trebuie să analizăm mai întâi două texte din Legea nr. 188/1999, cu atât mai mult cu cât ele se contrazic. Este cazul alin. (1) al art. 5 și al art. 100.

Astfel, în timp ce în alin. (1) al art. 5, teza întâi, se prevede că dispozițiile prezentei legi se aplică tuturor funcționarilor publici, inclusiv celor care au statute proprii aprobate prin legi speciale, în măsura în care acestea nu dispun altfel – cu alte cuvinte, dacă aceste statute aprobate prin legi speciale dispun altfel, dispozițiile Statutului funcționarilor publici aprobat prin Legea nr. 188/1999 nu se aplică. Deci funcționarii publici din această categorie, deși sunt funcționari publici, nu pot face parte din corpul funcționarilor publici, prevăzut de alin. (2) al art. 2 din Legea nr. 188/1999. în art. 100 se dispune că în termen de 90 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi – Legea nr. 188/1999 – Guvernul va iniția procedura de adaptare la prevederile acesteia a statutelor aprobate prin legi speciale, cu respectarea specificului funcțiilor publice în cauză. Procesul de adaptare va fi coordonat de Agenția Națională a Funcționarilor Publici.

În măsura în care, prin adaptarea, în temeiul art. 100, a statutelor funcționarilor publici aprobate prin legi speciale, la Statutul funcționarilor publici adoptat prin Legea nr. 188/1999, partea finală a textului primei teze din alin. (1) al art. 5 din această lege ar putea fi considerată ca nescrisă pentru că, prin adaptarea acestor statute, nu ar mai exista deosebire de reglementare, între Statutul funcționarilor publici și celelalte statute, tot ale funcționarilor publici.

Problema care se pune în aceste condiții – a adaptării statutelor – este dacă putem considera că și acești funcționari publici fac parte din corpul funcționarilor publici reglementat de Legea nr. 188/1999. în ceea ce ne privește considerăm că acești funcționari publici nu pot face parte din corpul funcționarilor publici menționat mai sus. Ne-am format această opinie bazându-ne pe o expresie a legiuitorului și anume aceea potrivit căreia adaptarea acestor statute se va face cu respectarea specificului funcției publice în cauză.

Cât privește cea de-a doua situație, aceea a funcționarilor publici din organele statului prevăzute în alin. (1) al art. 101 – la care ne-am referit mai sus. în opinia noastră, din corpul funcționarilor publici ar trebui să facă parte toți funcționarii publici care ocupă o funcție publică într-un organ al statului. Dacă însă avem în vedere dispozițiile alin. (2) al art. 101, pentru funcționarii publici din cadrul organelor statului, menționate în alin. (1) al aceluiași articol, potrivit cărora numirea, avansarea, perfecționarea și salarizarea acestor funcționari publici se face potrivit legilor speciale. Vom considera că acești funcționari publici – cei la care se referă alin. (1) al art. 101 — nu fac parte din corpul funcționarilor publici prevăzut la alin. (2) al art. 2 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici. Cu alte cuvinte ei sunt funcționari publici, dar nu fac parte din corpul funcționarilor publici supuși reglementărilor cuprinse în Statutul funcționarilor publici.

2.2 Clasificarea funcționarilor publici

Clasificarea funcționarilor publici se face după anumite criterii cum sunt:

a. După nivelul studiilor necesare, potrivit alin. (1) al art. 9 din Legea nr. 188/1999, funcționarii publici se împart în trei categorii, după cum urmează:

a) categoria A – studii superioare de lungă durată, absolvite cu diplomă de licență sau echivalentă;

categoria B – studii superioare de scurtă durată, absolvite cu diplomă;

categoria C – studii medii liceale sau postliceale, absolvite cu diplomă.

Cu privire la expresia medii liceale, apreciem că era cazul să se scrie medii ori liceale, pentru că denumirea de studii medii în loc de studii liceale a fost de foarte mulți ani abandonată, folosindu-se aceea de studii liceale, dar pentru că încă mai sunt funcționari publici care au absolvit școli medii, trebuia să fie menținută și expresia de studii medii, însă, ca o alternativă să se mențină și expresia de studii liceale.

În alin. (2) al art. 9 se prevede că, în funcție de categoria din care fac parte, funcționarii publici desfășoară următoarele activități:

aplicarea și executarea legilor, studii, control, consiliere, coordonare, conducere, elaborarea de reglementări, luarea deciziilor sau alte activități care necesită cunoștințe superioare de specialitate – funcționari publici din categoria A;

aplicarea și executarea legilor, studii, îndrumare, elaborarea unor proiecte de reglementări, lucrări pregătitoare pentru luarea deciziilor, unele activități de conducere, precum și alte activități care necesită pregătire superioară de scurtă durată – funcționari publici din categoria B;

aplicarea și executarea legilor și a altor reglementări, activități de birou sau de control care necesită o cultură generală medie și cunoștințe tehnice sau profesionale de nivel mediu – funcționari publici din categoria C.

Apreciem că nici de data aceasta legiuitorul au a folosit expresiile corespunzătoare celor de la categoria A și B, deoarece cunoștințe de nivel mediu poate avea și un absolvent al unei instituții de învățământ superior de lungă durată ori de scurtă durată în raport cu cei care pot avea cunoștințe foarte bune sau excelente; în ce privește cultura generală, ea diferă de la om la om. Așa fiind, considerăm că în loc de: care necesită o cultură generală și cunoștințe tehnice sau profesionale de nivel mediu ar fi trebuit să se precizeze: care necesită pregătire medie ori liceală sau postliceală.

În ce ne privește apreciem că această înșiruire de atribuții pe care le au fiecare dintre cele trei categorii de funcționari publici constituie numai o enumerare de atribuții virtuale, deoarece, oricât am vrea să încadrăm atribuțiile funcționarilor publici în categoria din care fac parte, nu am putea să demonstrăm că un funcționar public face parte dintr-o categorie sau alta, cu atât mai mult cu cât unele atribuții le găsim la două categorii de funcționari publici. De exemplu, activitatea de control o întâlnim, atât la funcționarii publici din categoria A, cât și la cei din categoria C, după cum activitatea de elaborare de studii o găsim atât la funcționarii publici din categoria A, cât și la cei din categoria B.

De altfel, dispozițiile cuprinse în alin. (2) al art. 9 se află în contradicție cu prevederile alin. (1) al art. 3 potrivit cărora atribuțiile și responsabilitățile fiecărei funcții sunt stabilite de autoritatea sau de instituția publică, în temeiul legii, în scopul realizării competențelor sale. Considerăm că, în cazul funcțiilor publice de specialitate, atribuțiile și răspunderile diferă de la un organ de specialitate al administrației publice centrale la altul. Astfel, unele vor fi atribuțiile și răspunderile funcționarilor publici din categoria A din Ministerul Justiției, după cum altele vor fi cele ale funcționarilor publici din aceeași categorie din Ministerul Agriculturii, Alimentației și Pădurilor ori din cadrul Ministerului Sănătății și Familiei. Tot astfel și cu funcționarii publici din categoria B din cadrul organelor de specialitate ale administrației publice centrale la care ne-am referit cu titlu de exemplu. De asemenea, vor exista deosebiri și între atribuțiile funcționarilor publici din categoriile A și B, care ocupă funcții publice în aparatul propriu al consiliilor județene, pentru că, de exemplu, unele vor fi atribuțiile și răspunderile în județul Covasna și altele în județul Tulcea, după cum există deosebiri între atribuțiile și răspunderile funcționarilor publici din aparatul propriu al consiliului județean Suceava și cele din județul Călărași.

În legătură cu acest criteriu de clasificare a funcționarilor publici, menționăm că este vorba de studiile pe care le cere funcția publică și nu acelea pe care le are persoana fizică. Astfel, dacă pentru ocuparea unei funcții publice pentru care se cer studii superioare, persoana fizică ce dorește să ocupe o asemenea funcție trebuie să posede diploma de absolvire a unei instituții de învățământ superior, situație în care va fi salarizată potrivit funcției, iar dacă pentru o funcție publică se cer studii liceale, persoana fizică ce vrea să ocupe acea funcție va trebui să fie absolvent al unui liceu ori al unei școli echivalente. O asemenea funcție publică va putea, însă, fi ocupată și de persoana fizică absolventă a unei instituții de învățământ superior de lungă durată ori de învățământ superior de scurtă durată, dar în acest caz nu va putea pretinde, sub acest motiv, un salariu mai mare, ea va avea salariul funcției pe care o ocupă și pentru care se cer studii liceale.

Potrivit alin. (3) – introdus prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 284/2000 – al art. 9, funcțiile publice de conducere de șef serviciu și șef birou, respectiv funcțiile publice de conducere specifice unor autorități sau instituții publice, asimilate acestora din punct de vedere al salarizării, pot fi ocupate, pe durată determinată, de funcționari publici care au studii medii liceale sau postliceale, absolvite cu diplomă, în condițiile în care la concursul organizat pentru ocuparea acestora nu s-au înscris candidații cu studii superioare. în acest caz, autoritățile sau instituțiile publice în cauză au obligația să organizeze în fiecare an, dar nu mai înainte de 6 luni, potrivit legii, concurs pentru ocuparea funcțiilor publice de conducere pe care sunt încadrate aceste persoane – cu persoane fizice care au absolvit, cu diplomă, cursuri superioare, precizarea ns. V.P.

b. După competență, funcționarii publici se împart, conform art. 15 lit. a) din Legea nr. 188/1999, în funcționari publici de execuție și funcționari publici de conducere. Deși textul de lege citat reglementează clasificarea funcțiilor publice, noi am aplicat acest criteriu de clasificare la funcționarii publici pentru că, persoanele fizică care sunt numite într-o funcție publică de execuție ori de conducere sunt, după caz, funcționari publici de execuție sau funcționari publici de conducere.

Conform art. 15 introdus în Legea nr. 188/1999, prin Ordonanța de urgență a Guvernului sus-menționată, în alin (1) se dispune că, fiecărei funcții publice de conducere îi corespunde o funcție publică de execuție, iar alin. (2) prevede că, funcția publică de execuție corespunzătoare funcției publice de conducere de secretar general al Guvernului, secretar general al senatului, secretar general al Camerei Deputaților, secretar general adjunct al Guvernului, secretar general adjunct al Senatului și secretar general adjunct al Camerei Deputaților este funcția publică de consilier clasa I gradul I sau de consilier juridic clasa I gradul I, după caz, din cadrul autorității sau instituțiilor publice respective – ne întrebăm care din aceste organe (autorități) ale statului – Secretariatul General al Guvernului, Senatul sau Camera Deputaților – este instituție publică pentru că în opinia noastră toate acestea sunt organe (autorități) ale statului, precizarea ns. V.P. Funcția publică de execuție corespunzătoare funcției publice de conducere de secretar general și de secretar general adjunct al ministerelor și al celorlalte organe de specialitate ala administrației publice centrale, secretar general al prefecturilor, secretar general al județului și al municipiului București și secretar al municipiului, sectoarelor municipiului București, orașului și comunei, dispune alin. (3), este funcția publică de consilier clasa I gradul I sau de consilier juridic clasa I gradul I, după caz, din cadrul autorităților sau instituțiilor publice respective – nu ne mai întrebăm care din aceste autorități publice este instituție publică pentru că ar fi în zadar, din momentul în care cei ce inițiază, avizează și aprobă asemenea norme nu fac distincția cuvenită între cele două noțiuni, precizarea ns. V. P.

În cazul secretarului comunei sau orașului având sub 30. 000 locuitori, prevede alin. (4), care, în mod excepțional, potrivit legii, are studii superioare de scurtă durată – remarcăm o contradicție care, în practică poate creea greutăți astfel în timp ce în art. 83 alin. (1) din Legea administrației publice locale nr. 215/2001 se prevede că în comune funcția de secretar, în mod excepțional, poate fi numită și o persoană cu alte studii superioare (decât cele juridice sau administrative) sau cu studii liceale atestate prin bacalaureat, precizarea ns. V.P., se pune problema care text va fi aplicat, cel din alin. (4) al art. 151 din Legea nr. 188/1999 sau cel din alin. (1) al art. 83 din Legea nr. 215/2001 -, absolvite cu diplomă, funcția publică de execuție corespunzătoare funcției publice de conducere este cea de referent de specialitate clasa I gradul I, respectiv de inspector sau referent clasa I gradul I.

c. După cum sunt debutanți sau definitivi, funcționarii publici se împart, conform art. 7 din aceeași lege, în funcționari publici debutanți și funcționari publici definitivi. Cadrele didactice – funcționari publici – se împart în stagiari și titulari. Potrivit alin. (1) al art. 37 din Legea nr. 128/1997 privind Statutul personalului didactic, definitivarea în învățământ se poate obține după un stagiu de cel puțin 2 ani la catedră, având în această perioadă funcția de bază în învățământ. Cadrele didactice se mai împart după cum prevede alin. (1) al art. 9 din aceeași lege, în cadre didactice asociate sau suplinitoare. Magistrații – judecători ori procurori – se împart în stagiari și definitivi. De regulă, după cum prevede alin. 1 al art. 52 din Legea nr. 92/1992 pentru organizarea judecătorească, durata stagiului este de 2 ani. Am utilizat, mai sus „de regulă" pentru că absolvenții Institutului Național al Magistraturii fac, după cum dispune alin. 3 al art. 83 din aceeași lege, un stagiu de 6 luni.

2.3 Recrutarea și încadrarea funcționarilor publici

2.3.1 Forme de recrutare și selecție, istoric și drept comparat

Orice discuție pe această temă trebuie să plece de la art. 16 din Constituție, care consacră principiul egalității în drepturi:

"(1) Cetățenii sunt egali în fața legii și a autorităților publice, fără privilegii și fără discriminări.

(2) Nimeni nu este mai presus de lege.

(3) Funcțiile și demnitățile publice, civile sau militare, pot fi ocupate de persoanele care au numai cetățenia română și domiciliul în țară".

În baza acestor principii constituționale se poate spune că pentru cetățenii români nu există alte baraje pentru a ocupa funcțiile publice, în general, decât cele prevăzute de Constituție sau de lege, înțelegând prin „lege" și regulamentele Camerelor, la care face trimitere chiar Constituția [art. 61 alin. (1)].

Astfel, funcțiile și demnitățile publice de sorginte politică (Președintele României, parlamentarii, membrii Guvernului, consilierii județeni, consilierii locali și primarii) sunt ocupate în baza votului cetățenilor, urmare a exercitării drepturilor electorale, aspecte cercetate anterior.

Restul funcțiilor care formează executivul (secretarii de stat și prefecții) sunt ocupate în baza criteriului selecției libere a Primului-Ministru, învestitura în funcție făcându-se fie prin hotărâre de Guvern (cazul prefecților), fie prin decizie a Primului-Ministru (cazul secretarilor de stat).

Este de la sine înțeles că la baza recrutării pentru aceste funcții publice stau criterii politice (în primul rând apartenența la partidul de guvernământ sau la partidele din coaliția de guvernare), dar nu este mai puțin adevărat că recrutarea nu se poate, în fapt, realiza făcându-se abstracție de legătura care trebuie să existe în formația universitară și experiența anterioară a celui numit și specificul sectorului (domeniului) de activitate. Nu este de conceput, în virtutea acestor principii ale științei administrației, ca secretar de stat la Ministerul Justiției, de exemplu, să fie numit un inginer, care a lucrat exclusiv în industrie, iar un absolvent de drept, cadru universitar, să fie numit secretar de stat la Ministerul Industriei.

S-a arătat, deja, că tot în baza selecției libere, sunt ocupate funcțiile de „funcționari politici" din „Cabinetul" Președintelui României, Primului-ministru, miniștrilor, grupurilor parlamentare, parlamentarilor.

Cât privește funcțiile statutare, Legea nr. 188/1999 consacră, în art. 4, patru principii care stau la baza exercitării acestora, care sunt, în primul rând, principii ale recrutării:

– asigurarea promptă și eficientă, liberă de prejudecăți, concepție, abuz de putere si presiuni politice a tuturor activităților efectuate de funcționarii publici;

selectarea funcționarilor publici exclusiv după criteriul competenței;

egalitatea șanselor la intrarea și la promovarea în corpul funcționarilor publici;

– stabilitatea funcționarilor publici.

În baza acestor principii, art. 49 din Statut precizează că intrarea în corpul funcționarilor publici se face numai prin concurs organizat de autoritatea sau instituția publică interesată, iar persoanele nemulțumite de rezultatul concursului se pot adresa instanței de contencios administrativ.

Reținem că pentru localitățile rurale, cu deficit de specialiști, Cabinetul Năstase a început să practice sistemul de selecție prin burse speciale de studii, dublate de contracte de a desfășura activitatea după terminarea studiilor universitare, într-o anumită comună. Ar fi vorba de selecția pe un criteriu social, practicată și în țări ale Uniunii Europene, ca de exemplu Grecia.

2.3.2 Condițiile generale de acces în funcțiile publice

Condițiile de acces la funcția publică, de regulă, sunt înțelese ca fiind acele elemente specifice funcției publice, prin care legiuitorul urmărește să garanteze valorificarea profesională a viitorilor funcționari și să limiteze arbitrariul în selecție.

Este de la sine înțeles că prin reglementarea unor condiții, în special de către constituții, se urmăresc și alte scopuri, nu numai de ordin pur tehnic-administrativ, dar și politic. Condiția ca funcția publică să fie ocupată de persoanele care au numai cetățenia statului, de pildă, are evidente scopuri politice, tocmai de aceea ea este prevăzută, în primul rând, pentru demnitari sau pentru cei care sunt aleși în funcții pe baza unor criterii politice (alegerile parlamentare, alegerile prezidențiale, alegerile regionale etc.). Dacă prin noțiunea de funcție publică înțelegem o profesie, în virtutea căreia persoana care o ocupă are un drept la carieră, atunci va trebui să vorbim despre condiții generale, necesare pentru ocuparea oricărei funcții publice, și condiții specifice, necesare pentru ocuparea anumitor categorii de funcții din administrație, din sfera justiției, a legislativului etc. Funcțiile din administrație sunt clasificate pe domenii, sectoare ori pe categorii de organe, ceea ce nu presupune cu necesitate și condiții speciale.

Trebuie să facem o distincție foarte clară între condiția, în sine, de a ocupa o funcție publică, dintr-o anumită categorie, care are o formulare generică (de exemplu studii superioare) și forma concretă pe care o îmbracă această condiție pentru o funcție sau alta. împrejurarea că pentru anumite funcții se cere, de exemplu, condiția studiilor juridice superioare, iar pentru altele condiția studiilor economice superioare, nu înseamnă că este vorba de condiții în plus sau în minus, dacă restul elementelor fără de care nu poate fi ocupată funcția sunt identice.

În altă ordine de idei, trebuie să facem distincție între condiție, ca realitate juridică absolută, și condiție, ca realitate juridică subiectivă. De pildă, legea cere o „bună conduită morală" sau „înaltă competență profesională", aprecierea, în concret, la fiecare candidat a conduitei morale sau, după caz. a competenței profesionale rămâne exclusiv la latitudinea autorității instituite pentru selecție. Aici este o chestiune de gradare, de apreciere subiectivă, dacă există un singur post și sunt trei sau patru candidați, toți doctori în drept, de exemplu, și autori de lucrări, pentru a vedea cine are cea mai „înaltă competență profesională", în ipoteza unor funcții pentru care se cere condiția studiilor juridice superioare, autoritatea care face selecția va trebui să facă o analiză, pe fond, a contribuției științifice a fiecărui candidat, a importanței pentru societate a ideilor fiecăruia, a gradului de audiență a acestora în lumea științifică internațională, a gradului lor de perisabilitate sau continuitate etc.

În literatura occidentală, ținând seama de experiența acumulată și de stadiul reglementărilor, se vorbește despre condiții obiective și în altă semnificație, anume elemente prealabile care țin fie de administrație (de exemplu existența unui post bugetar vacant, publicarea vacanței etc.), fie de candidat (de exemplu înscrierea pe un tabel public sau listă de așteptare a recrutării, antecedente, examen medical, aptitudini etc).

2.3.3 Condiția studiilor administrative și modalități de exprimare

Cum s-a văzut, în perioada interbelică s-au pus bazele unui învățământ superior administrativ, precum și ale unei școli de perfecționare a funcționarilor din administrația de stat pe lângă Institutul de Științe Administrative al României. De asemenea, pentru administrația locală au funcționat, sub diferite forme, școlile de notari; în posturile de subprefecți (posturi exclusiv tehnice, spre deosebire de cel de prefect, considerat în primul rând un post cu caracter politic), erau, de regulă, recrutați absolvenți ai facultăților de drept.

Cât privește administrația centrală, cu osebire funcțiile de miniștri, este greu să spunem că în România interbelică s-a consacrat ca regulă a recrutării (și) specializarea în materia ce ținea de ministerul respectiv. Elementul hotărâtor a fost cel de natură politică: manevrele și compromisurile la care trebuia să recurgă Primul-ministru (desemnat) în formarea guvernului erau dictate, în primul rând, de interesele de partid, apoi se urmărea satisfacerea presiunilor din partea casei regale ori din partea altor potentați ai vremii și abia, în ultimul rând, se avea în vedere pregătirea profesională, aspecte pe care le putem afla din lucrările de istorie sau din diferite lucrări cu caracter memorialistic.

Dacă facem o analiză a componenței guvernelor, fie și numai într-o scurtă perioadă, sub aspectul raportului dintre formația academică a ministrului (a subsecretarului de stat) și natura activității departamentului ce-l conducea, întâlnim cele mai curioase situații. Așa, de exemplu, în Guvernul Averescu din 1920-1921, într-o anumită perioadă (1 ianuarie 1921-17 decembrie 1921) ministerul lucrărilor publice a fost încredințat prof. de filozofie loan Petrovici, după ce în unele guverne din perioada 1918-1919 această funcție a fost deținută de marele inginer constructor Anghel Saligny; pe Mihail Ghelmegeanu, jurist de profesie, îl găsim pe lista mai multor guverne ca fiind secretar de stat la agricultură și domenii, apoi la finanțe; marele istoric Nicolae lorga, în guvernul pe care l-a condus (18 aprilie 1931-6 iunie 1932), la un moment dat, a deținut pe lângă funcția de Prim-ministru și pe cea de ministru ad-interim la ministerul de interne, ca să nu mai vorbim de marele poet Octavian Goga, care până la funcția de Prim-ministru a fost în diferite guverne ministru la Instrucțiuni și Culte, Culte și Arte, Interne și Finanțe etc.

Este de menționat, totodată, că nici o constituție din epocă și nici o lege ordinară dată în aplicarea sa nu au cuprins precizări pe această linie de idei, cum nu cuprinde nici Constituția din 1991. Cu toate acestea, anumite reguli s-au format în practica guvernării, între care „numirea la justiție", de exemplu, a unui jurist de profesie, iar la ministerul de război, a unui „militar de carieră". Poate un paradox al istoriei este faptul că în 1916, în plin război, titular ia ministerul de război a fost numit un civil, politician de profesie, Vintilă Brătianu, iar un general a fost numit doar secretar de stat.

Se știe, însă, că la ora actuală, în Europa Occidentală, s-a impus regula ca și la ministerul apărării să fie numit tot un civil, ceea ce s-a întâmplat și la noi, în urma remanierii Cabinetului Văcăroiu, în 1994.

O privire cât de cât sumară asupra modului de constituire a guvernelor în țara noastră după 1948, adică după adoptarea primei Constituții socialiste, ne îndreptățește să afirmăm că aspectul competenței profesionale dată de formația profesională a celui în cauză a fost chiar un pretext, în realitate portofoliile ministeriale s-au ocupat pe criterii politice, fiind, la un moment dat, și miniștri analfabeți, cum au fost miniștri și adevărate elite intelectuale, dar obligatoriu membri în fostul partid comunist sau chiar în structurile superioare de conducere ale partidului. După Revoluția din 1989, se poate spune că s-a încercat o îmbinare a criteriului profesiei tal cu cel politic, cu accente pentru unele posturi pe ideea tehnicismului, inclusiv pentru postul de Prim-ministru (Cabinetul Stolojan, Văcăroiu și, mai târziu, Isărescu), iar pentru alte posturi s-a pus accent pe criteriul politic, deși a fost prezent și cel profesional.

Problema de principiu care se pune este aceea de a ști dacă pentru exercitarea funcției de ministru (sub toate gradele sale), de director general în minister, de director sau de șef al altor compartimente este suficientă existența unei diplome de inginer, economist, medic, arhitect, jurist sau, după caz, a unei experiențe politice.

Cu alte cuvinte, un foarte bun inginer, de exemplu, va fi cu necesitate și un foarte bun director în minister sau, după caz, un foarte bun ministru; inginerul respectiv, pentru a ocupa oricare dintre aceste funcții de conducere, nu are nevoie și de o „specializare" în domeniul științelor administrative? Iar dacă răspunsul este pozitiv, cui revine sarcina să-i întregească pregătirea sa tehnică cu o pregătire administrativă de specialitate?

Concepția care a dominat politica de cadre din țara noastră în primii 20 de ani ai „revoluției socialiste" a fost în sensul aprecierii ca fiind suficiente, pentru funcții administrative, studiile tehnice, mai mult, numeroase cadre au fost promovate în perioada respectivă în funcții importante din administrație fără a poseda studii universitare, elementul hotărâtor reprezentându-l „devotamentul față de revoluție", iar pentru a oferi acestor „activiști de partid" și „statut academic" s-au înființat facultăți specifice, între care și celebra Academie de Studii Politice „Ștefan Gheorghiu".

Viața a demonstrat și în acel regim politic că simpla pregătire într-un domeniu, inclusiv prin intermediul învățământului superior, nu era suficientă pentru realizarea cu eficiență a sarcinilor pe care le presupun funcțiile de conducere din organele administrației de stat, din unitățile economico-sociale. Așa s-a ajuns, cum s-a mai arătat, la necesitatea înființării unei școli politico-administrative, care fie să ofere o pregătire exclusivă în domeniul științelor politico-administrative, fie să întregească pregătirea profesională a diferiților specialiști cu cunoștințe de acest gen.

În felul acesta, în cadrul Academiei de partid pentru învățământ social-politic, s-a înființat Institutul central de pregătire a cadrelor de conducere din economie și administrația de stat, academie desființată după Revoluție, iar în cadrul Facultății de Drept din București s-a înființat Secția de științe administrative devenită ulterior Secția de Drept economic-administrativ, iar prin anii 1970, la Sibiu s-a înființat o facultate cu acest profil, desființată în 1987 și reînființată în 1990, cu denumirea Facultatea de Științe Juridice, care conține și vechea secție.

După Revoluția din Decembrie 1989 secția de Drept economic-administrativ și-a încetat activitatea la Facultatea de Drept din București, dar au fost înființate numeroase secții sau facultăți de administrație publică. În plus, s-a înființat Școala Națională de înalte studii politice și administrative ca învățământ post-universitar, nemaivorbind de multele facultăți private înființate cu specializare pe administrația publică.

Cercul se închide, ca să ne exprimăm cu iz metaforic, prin înființarea Institutului Național de Administrație, ca instituție publică de interes național cu personalitate juridică, în subordinea Ministerului Administrației Publice, care are misiunea de a elabora strategia si a asigura formarea și perfecționarea pregătirii profesionale specializate în administrație, pentru funcționarii publici și personalul angajat cu contract individual de muncă în cadrul autorităților și instituțiilor publice, pentru persoanele numite sau alese în funcții de demnitate publică sau asimilate acestora din administrația publică centrală și locală…" Institutul are abilitarea de a acorda atestate de conformitate cu standardele internaționale de calitate din domeniu pentru administrațiile publice locale.

Institutul Național de Administrație organizează următoarele forme de pregătire profesionale:

a) cursuri de formare profesională specializată în administrația publică, de 2 ani, pentru absolvenții cu studii superioare de lungă durată cu diplomă de licență, în vârstă, de regulă, de până la 30 de ani inclusiv;

cursuri de formare continuă în administrație, de un an, pentru funcționarii publici, pentru persoanele numite sau alese în funcții de demnitate publică sau asimilate acestora din cadrul administrației publice centrale și locale, precum și pentru alte persoane interesate, în vârstă, de regulă, de până la 45 de ani inclusiv;

cursuri de formare continuă de scurtă durată, de până la 3 luni, pentru funcționarii publici din administrația centrală, pentru prefecți, subprefecți, președinți și vicepreședinți ai consiliilor județene, secretarii generali ai județelor, secretarii generali ai prefecturilor, precum și pentru secretarii municipiilor.

De asemenea, în coordonarea metodologică a Institutului se află centrele regionale de formare continuă pentru administrația publică locală, instituții publice cu personalitate juridică din București, Craiova, Călărași, Constanța, Cluj-Napoca, Sibiu, Timișoara, care organizează cursuri de perfecționare de scurtă durată, de până la 3 luni, pentru aleșii și funcționarii locali.

Toate acestea ne îndreptățesc să reiterăm propunerea de a se nominaliza în Statut funcțiile publice pentru care se cere condiția studiilor administrative, fiind evident că România s-a apropiat de modelul francez și nu de cel britanic.

Capitolul III

Concluzii și propuneri de lege ferenda privind mobilitatea în cazul prefectului

În prezenta lucrare am tratat aspecte distincte referitoare la mobilitatea în cazul prefectului.

În primul capitol am expus câteva noțiuni introductive privind categoria înalților funcționari publici.

Cursurile de drept public, în particular cele de drept administrativ, cuprind din totdeauna capitole, paragrafe etc. consacrate, generic vorbind, răspunderii statului pentru daune, deși contextul de idei diferă.

Doctrina consacrată acestei teme este impresionantă , iar jurisprudența a trecut prin toate meandrele posibile, se poate spune că tocmai acest dinamism, această evoluție a jurisprudenței a reprezentat garanția progresului dreptului administrativ însuși, cel puțin pentru Franța. Ce ar fi dreptul administrativ francez fără jurisprudența Consiliului de Stat? Pe undeva, la fel am putea spune și noi, ce ar fi dreptul public românesc fără celebra decizie a Curții de Casație din 1912 ?

Prefectul este o componentă tradițională a administrației publice românești. În Muntenia și Moldova prefectul a existat încă înainte de Unirea principatelor de la 24 ianuarie 1859.

Unirea Principatelor Române a impus ca o necesitate obiectivă reformarea structurilor administrației astfel încât să se realizeze consolidarea unității statale și pentru că un stat modern nu poate exista decât cu o administrație organizată pe principii corespunzătoare nivelului de modernism al statului.

Legea comunală a atribuit comunelor urbane și rurale calitatea de persoană juridică, ceea ce le da dreptul de a reprezenta și a apăra interesele locuitorilor și a fost înființată funcția de primar.

Legea înființării consiliilor județene a creat o instituție nouă la nivelul fiecărui județ, instituție căreia i s-a atribuit rolul de a reprezenta interesele colective și economice pe plan local: fiecare consiliu județean avea un comitet permanent. Din legile vremii rezulta că la conducerea județelor trebuiau să conlucreze organe cu caracter deliberativ și organe executive. Astfel, prefectul și subprefectul erau "reprezentanți ai puterii centrale în județ și administratori ai intereselor locale" .

Consiliul județean avea rolul de organ deliberativ, iar comitetul permanent era autoritate administrativă cu atribuții executive și deliberative al cărui președinte era prefectul.

În anul 1938 a fost desființat ținutul ca unitate administrativ-teritorială și prin Legea administrativă din același an s-a desființat administrația autonomă a județului, el devenind o circumscripție în care funcționau serviciile exterioare ale ministerelor. Prefectul, conform acestei reglementări, avea mai mult atribuții de îndrumare, de supraveghere și de control, avea dreptul de a numi primarii din comunele rurale și urbane nereședință și de a desemna membrii de drept în consiliul comunal.

Constituția României din anul 1991 a reglementat instituția prefectului pe noi principii organizatorice și funcționale, dar valorificând tradiția românească.

Structura organizatorică și modul de funcționare ale instituției prefectului se stabilesc prin hotărâre a Guvernului.

Capacitatea juridică de drept public a instituției prefectului se exercită în exclusivitate de către prefect. Exercitarea drepturilor și asumarea obligațiilor civile ale instituției prefectului se realizează de către prefect sau de către o persoană anume desemnată prin ordin al acestuia.

Activitatea prefectului se întemeiază pe principiile:

legalității, imparțialității și obiectivității;

transparenței și liberului acces la informațiile de interes public;

eficienței;

responsabilității;

profesionalizării;

orientării către cetățean.

Pentru îndeplinirea atribuțiilor și prerogativelor care îi revin potrivit legii, prefectul este ajutat de 2 subprefecți.

Atribuțiile subprefectului se stabilesc prin hotărâre a Guvernului. Prefectul și subprefectul fac parte din categoria înalților funcționari publici.

În cel de-al doilea capitol am considerat necesară abordarea problemei din prisma modalităților de modificare a raportului de funcționare a funcționarilor publici.

În cele ce preced am arătat că statul, județul sau comuna, pentru a-și realiza sarcinile ce le revin, înființează o diversitate de servicii publice de legiferare, de soluționare, cu putere de adevăr legal, a conflictelor juridice care apar în societate și de realizare a atribuțiilor puterii executive, insistând, cu deosebire, asupra serviciilor publice administrative, despre care am arătat că sunt acele organisme administrative înființate prin lege sau pe baza legii, de către stat, județ sau comună pentru satisfacerea, în mod continuu, a unor interese specifice ale membrilor societății.

Pentru a-și realiza sarcinile pentru care au fost create, serviciile publice sunt dotate, încă de la înființare, cu funcții publice care sunt, în opinia noastră, acele grupări de atribuții, puteri, competențe și responsabilități stabilite potrivit legii, în cadrul serviciilor publice înființate în scopul satisfacerii, în mod continuu și permanent, de către funcționarii publici numiți sau aleși în aceste funcții, a intereselor generale ale societății.

Atribuțiile și responsabilitățile funcțiilor publice se stabilesc prin lege sau, pe baza legii, prin actele de înființare, organizare și funcționare a serviciilor publice – autorități ale administrației publice și instituții publice subordonate acestora.

În baza principiilor constituționale se poate spune că pentru cetățenii români nu există alte baraje pentru a ocupa funcțiile publice, în general, decât cele prevăzute de Constituție sau de lege, înțelegând prin „lege" și regulamentele Camerelor, la care face trimitere chiar Constituția [art. 61 alin. (1)].

Astfel, funcțiile și demnitățile publice de sorginte politică (Președintele României, parlamentarii, membrii Guvernului, consilierii județeni, consilierii locali și primarii) sunt ocupate în baza votului cetățenilor, urmare a exercitării drepturilor electorale, aspecte cercetate anterior.

Restul funcțiilor care formează executivul (secretarii de stat și prefecții) sunt ocupate în baza criteriului selecției libere a Primului-Ministru, învestitura în funcție făcându-se fie prin hotărâre de Guvern (cazul prefecților), fie prin decizie a Primului-Ministru (cazul secretarilor de stat).

Propunerile de lege ferenda se referă la următoarele aspecte:

Evenimentele create în România de către magistrații care au declarat grevă, în vederea determinării statului român să le acorde sporuri salariale, au generat nemulțumiri din partea altor categorii profesionale, care nu au aceleași privilegii la fel ca magistrații din România, motiv pentru care, în vederea îmbunătățirii cadrului legal prin care să se asigure o eficientizare, a cadrului legal de atragere la răspundere a magistraților, propun ca Legea 168/1999, să se modifice și să se completeze după cum urmează:

În prezent art. 63 arată astfel:

Art. 63:

(1) “Nu pot declara grevă: procurorii, judecătorii, personalul Ministerului Apărării Naționale, Ministerului de Interne și al unităților din subordinea acestor ministere, personalul Serviciului Român de Informații, al Serviciului de Informații Externe, al Serviciului de Telecomunicații Speciale, personalul militar încadrat în Ministerul Justiției, precum și cel din unitățile din subordinea acestuia. “

Propun ca art. 63 din Legea 168/1999 să se modifice și să se completeze după cum urmează:

Art. 63:

(2) Procurorii și/sau judecătorii care intră în grevă, după caz, care refuză participarea la ședințele de judecată la care sunt planificați, se consideră excluși de drept din magistratură, fără alte formalități de constatare prin comisiile de disciplină ale magistraților sau prin hotărâri;

(3) Magistrații nu au dreptul de a formula acțiuni judecătorești, în ceea ce privește stabilirea veniturilor salariale, a sporurilor de serviciu pentru funcțiile deținute, sub sancțiunea inadmisibilității acțiunilor formulate în acest sens, și a excluderii din magistratură;

(4) Decretele de încetare a calității de magistrat, se emit de către Președintele României, la propunerea Ministrului de Justiție în termen de 10 zile de la data de inițiere a formei de protest de către magistrați;

(5) În condițiile în care toți judecătorii de la nivel național participă la grevă, protestul se consideră vot de blam împotriva Guvernului, cu consecința emiterii decretului de către Președintele României, în termen de 10 zile de la inițierea protestului, de destituire din funcție, a primului-ministru și al miniștrilor din cabinet;

(6) Cu aceeași dată de emitere a decretului de destituire a Guvernului, privind încetarea mandatului de Prim-Ministru și a Miniștrilor din Guvern, Președintele României, desemnează un candidat pentru funcția de Prim-Ministru și numește Guvernul pe baza votului de încredere acordat de Parlament, în condiții art. 85 din Constituția României.

Se mai pot spune foarte multe la tema dată, însă această lucrare a avut tendința de a arăta și demonstra unele aspecte și linii generale privind tematica dată, iar cel mai important lucru, cum poate un om de rând utiliza toate acestea în interesele proprii.