Birocratia Si Formularea Politicilor

II.2 Birocrația și formularea politicilor

Una din limitele analizelor eficienței administrative este că ele consideră politicile sau scopurile unei organizații ca fiind date și se concentrează asupra măsurii în care ele sunt eficient executate. Dar aceasta înseamnă tratarea administrației ca și cum ea ar reprezenta doar o chestiune de implementare a politicilor sau a scopurilor deja date și să fie trecută cu vederea contribuția ei la formularea inițială a acestora.

Deși e posibil să distingem limpede între politicieni și funcționari pe baza metodei prin care și-auocupat posturile și a naturii responsabilității lor, această distincție nu coincide întm totul cu cea dintre formularea și implementarea unei politici. Administratorii, în special cei de la nivelurile superioare, acționează de regulă ca sfătuitori ai politicienilor cu privire la politicile de urmat. Și cum de obicei ei au asupra unui ministru avantajul unei mai mari experiențe și expertize în domeniul politicilor, sfatul lor poate fi crucial în determinarea conținutului acestor politici.

La urma urmei, lucrurile care se doresc a fi făcute, depind de cele pe care pot fi făcute, ca și de efectul lor, în special asupra altor politici. Stabilirea unor astfel de posibilități și de consecințe constituie domeniul de expertiză al funcționarilor, fiind una din sursele influenței lor. Cei ce fac apologia birocrației văd această influență ca pe o evaluare rațională a problemelor de la caz la caz. Teoriile explicative caută să arate că aceasta constituie o tendință sistematică ce derivă din caracterul birocrației înseși.

În primul rând, sunt teoriile care explică politicile în termenii intereselor birocratice, în special în interesele acesteia privind asigurarea locurilor de muncă, ca și în oportunitățile oferite indivizilor pentru a-și spori puterea și bunăstarea materială și pentru a urca pe scara socială. Aceste teorii susțin că tendința sistematică a birocrației în ceea ce privește formularea și implementarea politicilor va fi cea de a-și proteja interesele proprii. Forma negativă a teoriei susține că birocrații se vor opune politicilor radicale care le amenință propriile lor poziții.

O agenție publică constituită în vederea unui scop limitat se va afla în pericol de a fi desființată dacă nu găsește noi sarcini pe care sa și le asume o dată ce scopul ei inițial a fost realizat. În cazul acesta, interesele birocratice vor fi de partea inovării. Iar în cazul guvernului în general, unde temerile legate de desființarea birocrației sunt extrem de reduse oricare ar fi politicile adoptate, este dificil de explicat lipsa de radicalism doar din perspectiva intereselor birocratice. Argumentul se poate însă întoarce împotriva lui însuși.

O dată ce organizațiile mai mari oferă un venit mai mare și un statut social mai semnificativ celor de la vârf, funcționarii superiori au un interes tot mai mare în lărgirea organizației lor, fie prin extinderea programelor deja existente, fie prin adoptarea unora noi. Ceea ce nu este pus la îndoială este faptul că cererea electorală și interesul birocratic se combină generând presiuni puternice în favoarea extinderii serviciilor publice; dar este la fel de evident că astfel de presiuni sunt la rândul lor îngrădite de limitele politice privind impozitarea și controlul administrativ asupra finanțelor.

Îmbinarea dispozițiilor general birocratice către expansiune cu limitele impuse de resursele finite creează o teorie diferită a intereselor birocratice, care pune accentul pe competiția dintre diferitele departamente sau agenții pentru a obține un buget cât mai mare. O asemenea competiție nu se limitează numai la negocierile anuale, ci se face simțită în întreaga gama a politicilor. Politica guvernamentală este de așa natură încât orice propunere de schimbare afectează simultan și în moduri diferite mai multe departamente sau agenții prin implicațiile acestor propuneri asupra menținerii sau creșterii bugetelor lor.

O extindere a programului de construcții de drumuri are consecințe asupra serviciilor de transport auto și feroviar; un program ce implică sporirea producției de energie atomică are implicații asupra industriei cărbunelui, în timp ce un program de conservare a energiei va afecta ambele industrii; schimbările din cadrul politicii externe sau al strategiei de apărare au consecințe privind importanța relativă a diferitelor servicii militare etc. Orice propunere de modificare a politicilor va face ca interesele birocratice ale diferitelor departamente să se manifeste în favoarea sau în defavoarea acesteia, rezultatul final depinzând de greutatea intereselor existente și de abilitatea lor de a demonstra că politicile de care beneficiază departamentul lor servesc interesului general al publicului. Acestea sunt liniile esențiale ale abordării numite a politicii birocratice.

Ea a apărut inițial în sfera politicii externe pentru a contracara viziunea potrivit căreia politica externă a unei națiuni ar putea fi explicată în funcție de modelul unui singur actor ce calculează rațional strategia cea mai avantajoasă, mai degrabă decât produsul unor interese rivale ale diferitelor agenții birocratice. Această abordare a fost extinsă astfel încât sa cuprindă și alte arii ale politicului.

Teoriile care explică rezultatele politice în termenii unei competiții între interese rivale necesită două completări pentru a fi cât de cât plauzibile. Una dintre acestea se referă la examinarea structurilor care stabilesc interesele diferitelor grupuri ce concurează sistematic între ele și le determină relativa lor greutate politică. In cazul birocrației guvernamentale, modul în care funcțiile sunt împărțite între agenții sau departamente separate sau între diferiții parteneri din guvern are consecințe importante pentru structurarea intereselor și pentru echilibrarea forțelor politice.

O astfel de structură este la rândul ei rezultatul politicilor trecute care au rămas întipărite într-o formă instituțională și care creează în jurul lor o rețea de interese, atât în cadrul birocrației cât și în afara ei, rețea ce limitează opțiunile prezentului. Tocmai acest lucru generează creșterea, adăugarea de noi realități la cele vechi, forma tipică a schimbării unei politici. Structurile existente afectează rezultatul politicilor, nu doar prin configurațiile oferite intereselor rivale în influențarea acestor politici, ci și prin consecințele pe care le au pentru implementarea lor.

Politicile care nu pot fi implementate în cadrul structurilor existente decât cu mare greutate au mai puține șanse de a fi acceptate decât cele a căror implementare este mai simplă. Acest lucru explică atracția noilor guverne pentru reorganizarea departamentală, mai ales în cazul în care inițiative importante ale acestora trec peste granițele existente. Orice explicație a politicilor în termenii intereselor birocratice rivale este deci incompletă fără o examinare a structurii din care face parte.

Dar, în al doilea rând, ea este ininteligibilă și tară o înțelegere a convențiilor care guvernează exprimarea unor astfel de interese și care reglează procesul competiției birocratice. După cum s-a văzut, birocrațiile posedă propriile lor culturi bine dezvoltate, și cu cât este mai dezvoltată această cultură, cu atât elita care o exprimă își este mai suficientă sieși. Aceste culturi cuprind coduri privind modul în care administrația este înfăptuită, ca și presupuneri mai generale cu privire la lume, care stabilesc propriile lor limite ale sferei politicilor considerate posibile sau acceptabile.

Cele mai multe birocrații guvernamentale se consideră pe ele însele drept gardieni ai „interesului național" sau ai „interesului statului", care transcend politicile guvernelor particulare, având o durată de existență mai mare. In cazul Serviciului Civil Britanic, astfel de concepții sunt condiționate de o mentalitate ce ține de educația primită la Oxford sau la Cambridge de către nespecialiști talentați, mai obișnuiți cu problemele financiare decât cu problemele industriale și încă atașați unui rol de mare putere într-o eră a declinului post-imperial. Astfel de atitudini nu mai sunt cu necesitate factori ce determină în mod conștient politicile așa cum sunt structurile administrative sau limitele care fac ca anumite opțiuni referitoare la politici să fie imposibil de luat în seamă; ele servesc însă pentru a defini parametrii a ceea ce constituie o gândire legitimă și o acțiune serioasa.

Dacă sunt puse laolaltă explicațiile teoretice diferite cu privire la ceea ce este considerat birocrație, ca produs al compromisului între interese birocratice divergente, al limitelor impuse de structurile administrative, al tendințelor generate de premisele culturale comune; sau, mai bine, dacă sunt sintetizate aceste explicații, arătând modul în care se configurează interesele în cadrul unei structuri administrative date și cum expresia lor este definită de culturi și credințe comune, se va obține un argument puternic în favoarea faptului că nu numai executarea politicilor, ci și conținutul lor sunt afectate sistematic de caracterul sistemului administrativ. În expresia sa cea mai puternică, argumentul susține că în cadrul birocrațiilor relația dintre scopuri și mijloace se inversează: natura mijloacelor administrative determină scopurile politice.

Însă validitatea unui argument nu derivă din faptul că el ajunge la o concluzie logică. Este clar că factorul ignorat este tocmai politicianul ales, cu propriile sale priorități. Ideea că ministrul are un rol esențial în realizarea politicilor nu poate fi respinsă așa de ușor, chiar dacă importanța și eficacitatea acestui rol depinde de cel care îl joacă și de gradul de susținere politică pe care o primește atât dinăuntrul, cât și din afara guvernului. Totuși este o greșeală perceperea relației tipice dintre politician și funcționari ca una în care primul le pune celor din urmă în față niște planuri de politici pe care aceștia încearcă după aceea să le schimbe sau să le blocheze.

In orice caz, ceea ce arată teoriile de mai sus este că orice analiză a birocrației ca un instrument pentru administrație și implementare a politicilor trebuie să fie completată cu o analiză a efectelor sale asupra conținutului politicilor. Discuția asupra celei dintâi trebuie neapărat să realizeze o distincție netă între scopuri și mijloace, între politici și punerea lor în practică. Orice evaluare a eficienței trebuie să pornească de la niște scopuri stabilite, însă această distincție netă se estompează îndată ce chestiunea configurației politicilor este discutată.