Aspecte Procedurale Privind Institutia Contenciosului Administrativ
Cap.I CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV-ELEMENT ESENȚIAL ȘI INDISPENSABIL AL STATULUI DE DREPT
1.1 Noțiunea de contencios administrativ
Într-un stat întemeiat pe ordinea de drept ,instituția contenciosului administrativ reprezintă ,,forma democratică de reparare a încălcărilor săvârșite de către organele și autoritățile administrative, de limitare a puterii arbitrare a acestora, de asigurare a drepturilor individuale ale administrațiilor”, sau, mai sintetic, ,,forma juridică de apărare a particularilor – persoane fizice sau juridice- împotriva abuzurilor administrației publice’’.
Nu există libertate și nici respect pentru persoana umană fără judecător, oricine se consideră lezat sau oprimat se poate adresa unei autorități independente. În fața ei, va avea facultatea de a se explica și de a obține, după o dezbatere contradictorie o sentința care se impune tuturor, în particular autorității publice care l-a lezat prin atitudinea sa.
Două reguli caracterizează, din punctul de vedere al relației cetățean-administrație, statul de drept: supunerea întregi sale activități pentru ai limita puterea, și puterea pe care o au cei administrați de a face să fie respectate normele juridice prin intermediul recursului jurisdicțioar.
Etimologic, noțiunea de contencios administrativ derivă din latinescul contend, contendere,care evocă ideea unei înfruntări prin luptă, fiind vorba de o luptă în sens metaforic,o dispută dintre două părți ce au interese contrarii, un confict din care numai una poate ieși învingătoare.
De asemenea, potrivit dicționarului juridic, contenciosul reprezintă ansamblul proceselor susceptibile de a fi soluționate de instanțele judiciare, administrativ, organ jurisdictional ce statuează cu privire la litigiile dintre stat și particulari.
Pentru a putea înțelege mai bine noțiunea de contencios administrativ, trebuie să avem in vedere funcționarea celor trei mari puteri în stat, care pe lângă separarea lor, potrivit principiului separației puterilor în stat, presupune și o colaborare și un control reciproc, în scopul realizării unui echilibru necesar unei bune funcționări a statului de drept.
După revizuirea legii fundamentale, a avut loc o modificare a prevederior care constituie fundamentele constituționale ale contenciosului administrativ; articolul 52 reprezintă principalul sediu constituțional al contenciosului administrativ și poartă denumirea de „dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică ” și consacră unul din drepturile fundamentale ale cetățeanului român.
Încă din perioada interbelică, noțiunii de contencios i s-au dat două sensuri: unul formal,care avea în vedere natura organului care îl exercită și unul material, ce se referea la anumite elemente specifice și inerente litigiilor din care este alcătuit.
Sintagma contencios administrativ evocă totalitatea litigiilor ce apar între autoritățile publice și particularii,ale căror drepturi sau interese legitime le sunt încălcate, prin actele administrative ilegale ale acelor autorități publice.
Pentru a putea defini noțiunea de contencios administrativ, trebuie să avem în vedere următoarele elemente: activitatea desfășurată de instanțele de contencios administrativ este aceea de a soluționa, cu putere de adevăr legal, un conflict juridic în care cel puțin una dintre părți este un serviciu public administrativ; organele care înfăptuiesc această activitate, special create, fac parte din sistemul puterii judecătorești; obiectul acțiunii de contencios administrativ îl constituie anularea sau modificarea unui act administrativ de autoritate, obiligarea autorității administrative la rezolvarea unei cereri referitoare la un drept recunoscut de lege și repararea pagubei ce a fost cauzată prin emiterea actului administrativ de autoritate ori prin refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege.
Considerăm că prin contencios administrativ înțelegem activitatea de soluționare, cu putere de adevăr legal, de către instanțele de contencios administrativ, competente, potrivit legii, a conflictelor juridice în care cel puțin una din părți este un serviciu public administrativ, iar conflictul juridic s-a născut din adoptarea sau emiterea unui act administrativ de autoritate ori din refuzul de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege.
I.2 Principalele forme de contencios administrativ
În doctrină se disting două categori de contencios administrativ din punctul de vedere al actului de voință al instanței de contencios administrativ, definitivată prin hotărârea ce duce la soluționarea litigiului dedus judecății determinate de competența instanțelor de contencios:
Contenciosul administrativ de anulare, este procesul de soluționare a litigiilor în care instanța de contencios administrativ este competentă de a hotărî anularea actului administrativ atacat pentru motivul emiterii acestuia cu încălcarea legii, sau să oblige serviciul public administrativ să rezolve o cerere care privește un drept recunoscut de lege; în cadrul acestei forme instanța de contencios nu poate să se pronunțe și cu privire la repararea daunelor, această problemă se poate rezolva prin intermediul unui litigiu separat de către instanțele de drept comun. Această categorie a fost reglementată, în țara noastră, prin Legea pentru înființarea Consiliului de Stat din 1864, precum și prin Legea pentru reorganizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție din 1 iulie 1905.
Contenciosul de plină jurisdicție, prin care instanța de contencios administrativ este competentă de a anula actul administrativ atacat, de a obliga autoritatea administrativă să emită un act administrativ sau un alt înscris, de a obliga la despăgubiri, care pot fi solicitate fie în cadrul acțiunii inițiale, fie separat când intinderea pagubei nu era cunoscută la data introducerii acțiunii. Astfel în cadrul acestei forme instanța de contencios este competentă să: anuleze sau să modifice actul administrativ de autoritate prin care reclamantul a fost vătămat într-un drept al său recunoscut de lege, oblige serviciul public administrativ să rezolve cererea unui reclamant, referitoare la un drept al său recunoscut de lege și de asemenea la repararea pagubei ce i-a fost cauzată reclamantului prin actul administrativ de autoritate emis. Această formă a contenciosului a fost instituită prin Legea contenciosul administrativ nr. 29/1990, respectiv prevederile articolului 11 și 2 din legea menționată.
Cap. II EVOLUȚIA REGLEMENTĂRII CU PRIVIRE LA CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV ROMÂN
2.1 Reglementări între 1864-1948
Contenciosul administrativ a parcurs mai multe etape de dezvoltare și evoluție deosebită, determinate de schimbările istorice ale României.
La 11 februarie 1864 a fost înființat Consiliul de Stat (după modelul francez), ca organ consultativ al Guvernului, care avea insă și atribuții contencioase “Consiliul de Stat exercită și atribuții contencioase, care i se dau de legi în materie administrativă și nu are atribuțiuni legislative ”.
De asemenea, din legea de organizarea acesteia reiese că avea următoarele atribuții: în materie legislativă, administrative – organ consultativ al Guvernului și de contencios administrativ, iar aceste atribuții se exercitau, potrivit articolului 51 astfel:
În contra hotărârilor miniștrilor, date cu exces de putere sau cu încălcarea legilor și a regulamentelor în ființă;
În contra hotărârilor/ actelor de executare ale prefecților/ altor agenți administrativi, date cu călcare de legi și regulamente;
În contra hotărârilor comisiunilor de lucrări publice, precum și în toate cazurile de natură contencioasă administrativă;
Alte cauze precum reclamațiile ridicate de particulari pentru apărarea intereselor lor, în cazurile anume determinate de lege, se pot adresa consiliului de stat, dacă ,,au reclamat înainte la ministerul respectiv și n-au dobândit îndestulare, în timp de 15 zile cel mult de la data primirii reclamației (articolul 26)”.
Articolul 34 reglementează calea revizuirii hotărârii definitive, partea nemulțumită putea cere în termen de 3 luni, de la comunicarea hotărârii/ încheierii revizuirea atunci:
Când hotărârea era efectul unei erori de fapt, ce rezultă din actele documentelor prezentate;
Când în următoarele pronunțări ale hotărârilor s-au descoperit alte documnete ce puteau schimba hotărârea;
Când prin hotărâri s-a dat mai mult decât s-a cerut;
Când hotărârea s-a dat cu încălcarea formularelor cerute de lege și regulamente.
Legea pentru înființarea Consiliului de Stat cuprindea norme ce reglementau: procedura prealabilă, repararea daunelor și înlăturarea actelor ilegale.
La vremea respectivă, Consiliul de Stat nu a reprezentat un adevărat tribunal, ci o instituție intermediară între administrația consultativă și tribunalele administrative.
Concluzionând în legătură cu natura activității,Consiliului de Stat în scurta sa existență, profesorul C.G. Rarincescu arată că în această fază Consiliul de Stat exercită o justiție“ reținută, cum exercita, la acea vreme și Consiliul de Stat francez, care servise, în mare parte, ca model legiuitorului român.”
După doi ani, o dată cu adoptarea Consiliului din 1866 ce a dispus desfășurarea Consiliului de Stat, dând în sarcina unei legi ordinare repartizarea atribuților acesteia (articolul 130). Această lege pentru împărțirea atribuților a fost adoptată la câteva zile de la promulgarea Consiliului și au fost împărțite între Curțile de apel și instanțele judecătorești de drept comun.
Potrivit C. G. Rarinescu în această perioadă instanțele judecătorești verificau legalitatea actelor administrative și dacă apreciau că sunt ilegale de la pronunțarea soluției nu se ținea cont de cuprinsul lor.
În numeroase acte normative era prevăzut dreptul instanțelor de a verifica prin intermediul recursului în casație sau apel, legalitatea unor acte administrative și aici ne referim la următoarele legi ce conțineau aceste dispoziții : Legea pentru constatarea și perceperea contribuțiunilor directe din 10 martie 1882 (articolul 4), deciziile comisiilor județene de apel, Legea pentru monopolul chibritelor și a cărților de joc din 31 martie 1866 (articolul 13, alin. 4).
În anul 1905, la 1 iulie a fost adoptată legea pentru reorganizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție (Legea Bădărau), prin care Înalta Curte de Casație și Justiție a devenit competentă să judece recursurile împotriva unor categorii de acte sau chiar de jurisdicție.
Sistemul introdus prin legea din 1905 se caracterizează prin urnătoarele trăsături:
a) se dă dreptul particularilor să atace prin recurs principal și direct actele administrative ilegale și să ceară instanței judecătorești să pronunțe anularea acestor acte;
b) pentru judecarea acestui recurs în cadrul Înaltei Curți de Casație și Justiție, ca instituție obișnuită se înființează o a III- a secțiune – Secțiunea de contencios administrativ.
Această compentență nu era una generală, ci era limitată și redusă la următoarele categorii de acte:
– ordonanțele date conform articolului 153- Legea sanitară și articolelor 97-98 Legea pentru organizarea comunelor urbane; deciziile date de prefect și de primarii comunelor urbane, prin care se respinge sau se admite numai în parte o cerere făcută de un particular. Potrivit art.54 – primarul dă autorizarea necesară pentru construcții, reparații de edificii conform planurilor de aliniere și reglementare fiind obligat să se pronunțe în 30 de zile pentru reparații și în termen de două luni pentru construcții; precum și art. 96 din aceeași lege – Legea pentru organizarea comunelor urbane, conform căruia nimeni nu putea să deschidă străzi,pasaje sau înfundături fără autorizarea primăriei, iar dacă nu se respecta aceasta,lucrările efecutuate erau dărîmate; deciziile camerelor de comerț și industrie,potrivit art.10, 52, 60 din Legea pentru organizarea meseriilor din 5 martie 1902.
Aceste dispoziții reglementau drepturile și obligațile atât ale patronilor cât și ale camerelor de comerț; deciziile ministrului de domenii, art. 7 și art. 16 cuprind norme referitoare la exploatarea pădurilor, fie de către proprietari sau cumpărători din Codul Silvic.
Prin Legea Curții de Casație și Justiție (Legea Toma Stelian) din 25 martie 1910, sistemul contencios administrativ instituit prin legea din 1905 a fost desființat și potrivit articolului 74 din Legea 1910 care prevedea faptul că disputele dintre particulari și stat, județe, comune sau alte autorități publicemîn ceea ce privește vătămarea drepturilor particularilor din acte administrative de autoritate, se vor judeca de urgență și cu precădere asupra tuturor celorlalte afaceri, în fața instanțelor judecătorești, conform principilor generale ale dreptului.Tot articolul 74 reglementează chestiuni de procedură specifice astfel:tribunalele de județe judecau asemenea pricini în ședințe publice și în complete de cel puțin 2 judecători, termenul de apel era de 15 zile de la pronunțarea hotărârilor atacate,iar termenul de recurs era de 15 zile de la pronunțarea deciziei atacate și instanța de fond, care a pronunțat hotărârea atacată era datoare să redacteze hotărârile cel mai târziu până la a cincea zi de la pronunțare.
Această reglementare nu a durat decât doi ani pentru că Legea de reorganizare a Curții de Casație și Justiție din 17 februarie 1912(Legea Cantacuzino) restabilea, cu anumite modificări contenciosul de legalitate al legii 1905, fiind însă redus la un contencios de constatare a legalității, nu și de anulare a actului administrativ.
Prin această lege din 1912, cât și prin cea din 1905, cererile de contencios administrativ se puteau formula pentru următoarele motive: exces de putere, incompetență, denaturare a actelor, violare a legii sau a unui regulament, greșita apreciere a faptelor, s.a. .În plan legislativ,disputele au fost în jurul constituționalității/neconstitutionalității competenței Înaltei Curți de Casație și Justiție în soluționarea litigiilor de contencios administrativ, raportate la principiul separației puterilor în stat.
Contenciosul instituit prin Legea 1912 se asemăna cu cel din 1905, însă era diferit prin caracterul său, cel reglementat prin Legea 1912 fiind un contencios de constatare a ilegalității actelor administrative de autoritate, iar cel din 1905 un contencios de anulare.
Această perioadă a fost marcată de adoptarea Constituției din 1923, prin intermediul căruia contenciosul administrativ a devenit o instituție de ordin constituțional, litigiile de această natură fundamentală sunt date în competența instituției judecătorești.
Prin legea Contenciosului administrativ din 23 decembrie 1925 puteau fi atacate numai actele administrative care aduceau atingere drepturilor subiective fiind vorba de un contencios subiectiv de plină jurisdicție pentru actele de gestiune și ( numai) de anulare pentru actele de autoritate.
Legea din 1925, organiza deci, un control special de anulare pentru actele de autoritate, care a fost dat în competență Curților de Apel, devin Instanțe de contencios administrativ (instanțe de fond), recursul făcându-se în fața Curții de Casație.
Atât Legea contenciosului din 1923, cât și cea din 1938 au impus principiile potrivit căruia contenciosul administrativ era dat în competență instanțelor judecătorești, fiind însă menținute și jurisdicțiile administrative.Jurisdicțiile administrative au fost însă menținute încă din perioada Consiliului de Stat,însă erau investite cu o competență limitată. Mai mult, prin legea din 15 martie 1939 s-au înființat curți administrative,ce reprezentau o dezvoltare a comitetelor de revizuire,înființate prin Legea administrației publice locale din 1929.
După 1939 în sistemul legislativ din țara noastră erau următoarele organe de contencios administrativ.
a) tribunale ordinare- soluționu litigiile cu privire la actele de gestiune și contenciosulîn daune;
b)curțile de apel- cu recurs la Curtea de Casație care judecau litigiile privind actelede autoritate (contencios în anulare) și acțiunea în daune pentru pagubele suferite printr-un act de autoritate;
c)curțile admistrative, litigiile privind vătămarea unor simple interese prin „actele administrative ilegale săvârșite de organe administrative locale”;
d)jurisdicțiile administrative, organe ale admnistrației de stat cu funcție jurisdicțională, ce soluționau litigiile din anumite materii administrative speciale.
2.2 Regelmentări între 1948-1990
Această perioadă se împarte în două subperioade:
Prima, de la 9 iulie 1948, data emiterii Decretului numărului 128 pentru desființarea contenciosului administrativ și a curților administrative- 19 iunie 1952 data emiterii Decretului numărul 132 pentru modificarea Codurilor de procedură civilă, penală și fiscală în legea cu restrucrurarea organizării judecătorești;
A doua, de la 19 iunie 1952 la 1 septembrie 1967, data intrării în vigoare a Legii nr. 1/1967 cu privire la judecarea de către tribunale a cererilor celor vătămați în drepturile lor prin acte administrative ilegale.
Perioada cuprinsă între anii 1965-1990 a fost marcată de art.35 al Constituției din 1965, și anume posibilitatea celui vătămat într-un drept al său printr-un act ilegal al unui organ de stat de acere organelor competente,în condițiile legii, anularea actului și repararea pagubei. În coroborare cu art. 103 “Tribunalele și Judecătoriile judecă cererile celor vătămați în drepturile lor prin acte administrative, putând să se pronunțe, în condițiile legii asupra legalității cestor acte”.
Legea nr. 1/1967 privind judecarea de către tribunal a cererilor celor vătămați în drepturile lor prin acte administrative ilegale a reglementat în sistemul socialist traditional instituție a contenciosului administrativși a instituit un control judecătoresc asupra actelor administrative caracterizat prin: generalitate; viza legalitatea și nu oportunitatea, fiind exercitat doar asupra actelor organelor administrației de stat și realizat de către instanțele judecătorești prin soluționarea de litigii.eEa un control de plină jurisdicție, un control subsidar, procedura folosită era procedura judiciară.
Instituția contenciosului administrativ a avut în realitate un rol pur propagandistic, fiind pur formală, fără relevanță în apărarea drepturilor cetățenilorși contracararea abuzurilo rautorităților publice administrative, situație așteptată într-un sistem totalitar, în care nu se putea vorbi de un stat de drept, de independent și inamovibilitatea judecătorilor.
2.3 Caracteristicile reglementării după 1990
Legea 29 din 7 noiembrie 1990, Legea contenciosului administrativ, unul din primele acte adoptate de către Parlamentul democratic al României ce a reluat tradiția din perioada interbelică și a marcat începutul unei noi etape în evoluția acestei instituții fundamentale pentru statul de drept, fiind începutul unei noi perioade, ce a cuprins până în prezent cel puțin trei subperioade:
– 1990-1991;
– 1991-2004;
– 2004-prezent.
Legea din 1990 reia unele elemente conținute în Legea din 1925, dar a introdus și reglementări noi, și anume crearea unor secții special de contencios administrativ, în primă fază la nivelul tribunalelor și al Curții Supreme de Justiție, iar mai târziu, în1993 la nivelul Curților de Apel, nou înființate.
Trăsăturile reluate prin Legea nr 29/1990sunt:
– control de jurisdicție – instant poate dispune anularea actului, obligă la despăgubiri și la emiterea actului;
– controlul direct – pe cale de acțiune judiciară atât față de actul administrativ propriu –zis, cât și față de cel asimilat (tăcerea sau tardivitatea organului administraiei publice);
– actul atacat (tipic/asimilat) – trebuie să fie numai al unei autorități administrative;
– reglementarea unei proceduri prealabile;
– contenciosul administrativ – are două grade de jurisdicție (fondul și recursul) ce sunt date în competența secțiilor de contencios administrativ;
– actele administrative jurisdicționale – (excepția celor din domeniu fiscal și convențional) pot fi atacate după epuziarea căilor administrativ-jurisdicționale;
– acțiunea în justiție – poate fi formulată și personal împotriva funcițonarului autorității administrative pârâte și obligat la plata daunelor în mod solidar a autorității administrative;
– în cazul admiterii cererii, va hotărî și asupra daunelor morale și materiale, fiind pentru prima dată când în legislația românească se consacră răspunderea penrtu daune morale.
O dată cu intarea în vigoare a Constituției din 1991 legiuitorul a instituit un cadru mult mai larg de realizare a contenciosului administrativ.Și întâlnim art. 21 coroborat cu art. 48 din Constituție ce reglementează dreptul persoanei lezate într-un drept, liberate sau interes legitim de a se adresa justiției, și se stabilește că persoanele vătămate într-un drept de către o autoritate publică, printr-un act/nesoluționarea în termenul legal a unei cereri este îndreptățită să obțină recunoașterea dreptului pretins, anularea actului și repararea pagubei.
Cap. III CONTENCIOSUL ADMISTRATIV PREZENTAT PRIN LEGEA 554/2004 ȘI ÎN BAZA CONSTITUȚIEI 2003, REPUBLICATE
3.1 Preliminarii
Legea nr. 29/1990 a fost abrogată o dată cu adoptarea Legii nr. 554/2004,lege care împreună cu momentul revizuirii Constituției a marcat cel mai înalt vârf în reglementarea contenciosului administrativ în România.
Instituția contenciosului administrativ își are în prezent reglementarea în legea 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, lege ce ne oferă și o definiție a acestei instituții, potrivit căreia prin contencios administrativ se înțelege : activitatea de soluționare de către instanțele de contencios administrativ competente, potrivit legii organice, a litigiilor în care cel puțin una din părți este o autoritate publică, iar confictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi,fie din nesoluționarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.(art. 2 alin (1) litera e),așa cum a fost el modificat prin legea nr.262/2007,ce vizează precizarea caracterului organic al legii la care se trimiteactivitatea de soluționare……..potrivit legii organice…și a fost impusă de caracterul organic al legii care reglementează contenciosul administrativ.)
3.2 Principalele trăsăturilor ale contenciosului administrativ
În baza Legii nr. 554/2004 și a Constituției din 2003, republicată reies o serie de trăsături , după cum urmează:
primă trăsătură este reprezentată de obiectul litigiilor de contencios administrativ, potrivit căruia prin legea-cadru , raportată la Constituție , se instituie un control direct, pe cale de acțiune judiciară, atât asupra actului administrativ propriu-zis, cat și a celui asimilat. Actul administrativ care face obiectul contenciosului administrativ poate face parte atât din categoria actelor administrative unilaterale cu caracter normativ sau individual, cât și acte administrative bi sau multilaterale,contractele administrative, referitoare la punerea în valoare a unui bun proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea unui serviciu public sau efectuarea unei achizitii publice.Prin legea-cadru în acord cu art.126 din Constituție se recunoaște posibilitatea de a ataca la instanțele de contencios administrativ și ordonanțele de Guvern,acțiune nepermisă până la momentul revizuirii Constituției și respinsăca inadmisibilă,iar dacă se invoca excepția de neconstituționalitate,Curtea Constituțională nu se putea pronunța întrucât competența acesteia se rezumă la dezlegarea unor probleme de drept, nu și de fapt, ajungându-se astfel la un cerc vicios, care era de neconceput ăntr-un stat de drept.O altă problemă reglementatăde această lege este cea a posibilității autorității publice, emitentă a actului administrativ, de a solicita instanței de contencios administrativ constatarea nulității acestuia, în situația în care actul administrativ nu mai poate fi revocat, întrucât a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice.
Cea de-a doua trăsătură vizează calitatea părților în litigiu, calitatea de reclamant putând aparține oricărei persoane ce se consideră vătămată într-un drept al său ori interes legitim, iar calitatea de pârât revine autoritătilor publice, deoarece în cadrul acțiunilor în contencios pot fi atacate acte emise de autoritățile publice.
Tipul de contencios instituit prin Legea nr. 554/2004 este un contencios de plină jurisdicție, în sensul că reclamantul poate să solicite și instanța să dispună anularea actului, care în funcție de întinderea efectelor poate fi vorba de o anulare totală sau una parțiala; recunoașterea dreptului pretins sau legitim, semnifică posibilitatea ca instanța să oblice autoritatea pârată la emiterea actului solicitat de reclamant; repararea pagubei, putând fi vorba despre despăgubiri materiale, dar și morale. Ceea ce are specific acest tip de contencios este faptul că „puterile judecătorului sunt mai largi și în deciziunea lui nu se limitează numai la pronunțarea unui act ilegal, ci poate ordona și alte măsuri”.
Contenciosul administrativ vizează caracterul obligatoriu al plângerii prealabile, definită în legea cadru prin articolul 2 alin. (1) litera j)ca fiind cererea prin care se solicită autorității publice emitente sau celei ierarhice superioare, reexaminarea unui act administrativ cu caracter individual sau normativ, în sensul revocării sau modificări acestuiarecursurile administrative prezintă avantajul că sunt simple, făra formalitați, făra termene și făra cheltuieli și poate fi de mai multe categorii:
Recursul grațios, se exercită la aceeasi autoritate care a emis actul administrativ supus recursului; cel care il exercită poate cere să fie emis un act administrativ, să fie retractat, modificat sau anulat.
Recursul ierarhic are ca specific următoarele trăsaturi: se exercită la organul ierarhic superior organului care a produs vătămarea; nu vizează decăt actele emise sau adoptate de organele administrative care au organe superioare ierarhic.
O altă trăsătură o reprezintă dublul grad de jurisdicție, fondul și recursul care sejudecă în cadrul secțiilor speciale de contencios administrativ existente la nivelul tribunalelor, Curților de Apel și Înaltei Curți de Casație și Justiție; competența materială a instanței judecătorești este stabilită prin articolul 2, 3, și 4 din Codul de procedură civilă precum și articolul 10 din Legea nr. 554/2004 astfel:
Tribunalele judecă în primă instanță,cererile și procesele privind actele autorităților administrației publice locale și județeneși cele care privesc taxele, impozitele, contribuții, datorii vamale și accesorii ale acestora, cu o valoare de până la 500 000 de lei;
Curțile de apel judecă, în prima instanță, aceleași cereri și procese precum tribunalele însă cu o valoare ce depășește 500 000 de lei, iarca instanțe de recurs, judecă recursurile declarate împotriva hotărârilor date de tribunale în fond, și aici vorbim de litigiile care privesc actele administrative ale autorităților publice și județene, care au fost soluționate în fond de tribunale;
Înalta Curte de Casație și Justiție judecă recursurile declarate împotriva hotărârilor pronunțate de Curțile de Apel în primă instanță.
Posibilitatea actelor administrative cu caracter jurisdicțional de a fi atacate în justiție
Acțiunea poate fi formulată și personal împotriva persoanei ce a contribuit la elaborarea, emiterea și încheierea actului sau care se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim în situația în care se solicită despăgubiri pentru prejudiciul cauzat sau pentru întârziere.
Consacrarea unor garanții procesuale pentru judecarea cererilor de contencios administrativ și pentru punerea în executare a hotărârilor judecătorești definitive și irevocabile, și anume:
Posibilitatea instanței judecătorești de a aplica amenzi judiciare, atât pe parcursul judecării cererii cât și după judecare, în faza de executare, fiind vorba de amenda în cuantum de 10% din salariul minim brut ce se aplica conducătorului autorității publice care nu respectă termenul stabilit de instanță pentru trimiterea actelor și a documentelor solicitate și amenda de 20% din salariul minim brut pe zi întârziere nejustificată, ce se aplică tot conducătorului autoritățiiîn cazul nerespectării termenului de punere în executare a unei hotărârii judecătorești definitive și irevocabile pronunțată de instanța judecătorească de contencios administrativ;
Încrimininarea ca și infracțiune a neexecutării din motive imputabile sau nerespectarea hotărârilor judecătorești definitive și irevocabile pronunțate de instanța de contencios administrativ, în termen de 30 de zile de la data aplicării amenzii, faptă care se pedepsește cu închisoarea de la 6 luni la 3 ani sau cu amenda de la 2500 la 10 000 de lei;
Celeritatea procedurii de judecată a acțiunii în fond, a căilor ordinare și extraordinare de atac,a redactării și motivării hotărârilor judecătorești.
3.3 Condițiile de admisibilitate ale acțiunii în contencios administrativ
3.3.1 Considerații generale
În doctrină, condițiile de admisibilitate reprezintă cerințele legale ce trebuie indeplinite la momentul promovarii acțiunii in justiție, iar acestea au rămas, în esență, aceleași, potrivit legii actuale a contenciosului administrativ, ceea ce s-a schimbat a fost extinderea substanțiala a competenței judecătorului de contencios administrativ.
Potrivit profesorului Antonie Iorgovan pentru introducerea acțiunii sunt necesare îndeplinirea următoarelor condiții: actul atacat să fie un act administrativ; actul să vatăme un drept sau un interes legitim public sau privat; actul să emane de la o autoritate publică; să fie indeplinita procedura administrativa prealabila, iar actiunea să fie introdusă la instanță intr-un anumit termen.
Unii autori analizează drept condiția acțiunii directe și condiția referitoare la calitatea reclamantului, pornind de la articolul 52 alin.(1) din Constituție, vorbind aici despre necesitatea ca reclamantul să fie o personă fizică sau juridică, altfel spus prin această condiție, doctrina se referă la capacitatea de a sta în justiție, putând fi reclamante persoanele fizice dacă au capacitate de folosință, de exercițiu, și procesuală iar persoanele juridice trebuie să indeplinească cerințele prevăzute de Legea cu privire la sindicate, Legea partidelor politice, Decretul nr.31/1954, etc.
Totuși există autori ce fac referire și la calitatea procesuală ce presupune existența unei identități între persoana reclamantului și persoana care este titulară a dreptului încălcat- calitate procesuală activă sau între persoana pârâtului și cel obligat să respecte dreptul- calitate procesuală pasivă.
3.3.2 Condiția ca actul atacat să fie un act administrativ,în formă tipică sau asimilată
Această condiție pornește de la conținutul articolului 52 alin.(1) din Constituție,astfel spus, acțiunea în justiție poate fi introdusă atât împotriva unui act administrativ, cât și a nesoluționării în termenul legal al unei cereri,ce intervine ca urmare a refuzului de a soluționa sau a tardivității în soluționare, ceea ce echivalează cu tăcerea administrației.
Vechea reglementare, Legea nr. 29/1990,admitea acțiunea în justiție atât pentru un act administrativ propriu-zis, cât și pentru nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, iar Legea nr.554/2004 aduce ca și noutate situația cunoscută în doctrina sub denumirea de tăcerea administrației, adică refuzul nejustificat al autorităților de a soluționa o cerere, articolul 2 alin. (1) lit. i).
Noțiunea de act adminstrativ, în sens larg, este stabilit prin atticolul 2 alin.(1) lit. c) și este definit ca fiind actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publica, în regim de putere publica în vederea executării legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice (soluționarea conflictelor ce vizează contractele de concesiune, contracte încheiate de autorități publice ce au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice și achizițiile publice). Prin Legea 262/2007,s-a adăugat: prin legi speciale pot fi prevăzute și alte categorii de contracte administrative supuse competenței instanțelor de contencios administrativ, impunându-se în legislația românească instituția contractelor administrative.
O problemă controversată se referă la posibilitatea atacării în contencios administrativ nu doar a actelor administrative individuale ci și a celor normative, deși, în majoritatea cazurilor vătămarea unui drept sau interes legitim se produce prin intermediul unui act administrativ individual și prin excepție există raporturi juridice administrative și drepturi subiective ce pot lua naștere și direct pe baza unor acte administrative normative cu condiția ca cel vătămat să aibă posibilitatea de a se adresa în justiție și de a cere pe cale directă anularea unor dispoziții ale acestui act, acest punct de vedere fiind susțiunt și de Curtea Constituționala și de Înalta Curte de Casație și Justiție.
Actuala legea a contenciosului administrativ a rezolvat anumite aspecte ignorate de Legea nr. 29/1990,fără a face diferențe intre actul normativ și cel individual, deși sub aspect procedural a avut în prim plan de cele mai multe ori doar actul administrativ individual, si ne referim aici la termenul de 30 de zile stabilit pentru procedura prealabilă știut fiind faptul că doar actele administrative individuale intră în vigoare din momentul comunicării celor cărora li se adresează.
O altă problemă apărută de-a lungul timpului în jurisprudența administrativă a fost aceea de delimitare a actului administrativ de simplele adrese și circulare, această necesitate de a distinge între actul administrativ și alte forme de exercitare a activității administrației publice este prezentă și în doctrina franceză., iar problemele cele mai delicate le pun circularele și intrucțiunile de serviciu.
Încă din perioada interbelică, în doctrina noastră, simplele ordineși adrese de serviciu date pe cale ierarhică sau în formă de simplă corespondență nu sunt acte administrative și, prin urmare, nu pot fi atacate direct în instanța de contencios administrativ.Și în prezent, o serie de înscrisuri ce poartă denumirea de adresă, certificat, circulară, adeverintă, etc. Nu produc prin ele însele efecte juridice, nu sunt acte administrative, ci doar operațiuni tehnice. Și menționăm aici Ordonanța Guvernului nr. 33/2002, ce reglementează eliberarea certificatelor și adeverințelor de către autoritățile publice centrale și locale,lege ulterior modificată prin Legea nr. 223/2002, unde sunt definite noțiunile de adeverință- documentul prin care se atestă un drept sau un fapt, și certificatul- reprezintă documentul prin care se confirmă exactitatea sau realitatea unui fapt, ori se atestă o anumită calificare pentru valorificarea unor drepturi de către persoan care solicită eliberarea acestuia.
Modificarea legii contenciosului adinistrativ prin Legea nr. 262/2007 presupune cenzurarea de către instanță și refuzul de efectuare a unei operațiuni administrative (refuz ce poate fi asimilat unui act administrativ).
În jurisprudență s-au ridicat probleme cu privire la delimitarea actului administrativ de alte acte juridice ale autorităților administrative. Aceste probleme vizau calificarea de acte administrative a unor categorii precum actele de desfacere a contractului demuncă, deciziile de numire și eliberare din funcție, actele procedurale de atribuire a locuințelor, actele de expertiză medicală s.a. Jurisprudența românească a acceptat refuzul nejustificat al unei autorități administrative, ca specie a actului administrativ atacat, fapt ce se regăsea în legislația noastră.
Recursul contra tăcerii administrației publice a fost reglementată în Franța printr-o lege dată în anul 1900. Ulterior este preluat la noi prin Legea din 1905, apoi prin legea din 1912, legi ce făceau referire la reorganizarea instanței supreme.
În Legea specială a contenciosului adiministrativ din 1925 se regăsea sub formularea: “reaua- voință a administrației de a rezolva cererea”. După cum relatează și C. Rarinescu, doctrina de atunci considera că referirea la reaua-voință a autorităților administrative de a rezolva cererea cu privire la un drept avea în vedere tăcerea adninistrației, nu și actul administrativ ori refuzul de a rezolva cererea.
Instanța supremă nu a fost preocupată niciodată de motivele care au determinat noțiunile de refuz sau derea-voință de a rezolva cererea ca fiind două noțiuni echivalente.
Reaua-voință era greu de dovedit, așadara fost prevăzută o cale de atac aparte și anume obligarea administrației de a se pronunța cu privire la cererea particularului într-un anumit termen. Dacă cererea era respinsă, particularul putea ataca în contencios administrativ decizia de respingere dacă considera că este ilegală și îi vătamă un drept.
Acțiunea “contra actelor exprese și explicite„ puteau fi introduse oricând potrivit legislației interbelice, în timp ce acțiunea „contra tăcerii administrației” putea fi introdusă numai într-un termen maximum de 60 de zile de la înregistarea sau notificarea cererii.
Practica judecătorească a stabilit două exepții cu privire la drepturile ce puteau fi invocate în absența oricărei preizări de natură legislativă și anume:
-refuzul de a rezolva cereri privitoare la drepturi contractuale;
– refuzul administrației de a executa o hotărâre judecătorească, pe considerentul că în cazul acesta, refuzul nu ar putea constitui act de autoritate. Pornind de la premisa că Legea nr 29/1990 identifica regimul juridic al actului administrativ cu cel al refuzului și tăcerii administrației s-a apreciat că soluția instanței va fi anularea actului sau obligarea autorității administrative să emită actul, certificatul sau înscrisul solicitat.
Așadar, în cazul tăcerii administrației instanța va intra în analiza fondului cererii și dacă este cazul va obliga organul administartiv să o satisfacă, și nu doar să răspundă solicitantului în sens afirmativ sau negativ. Așa cum susține și autorul Petrescu, prin refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege s-a înțeles nesatifacerea unor pretenții juridice întemeiate pe valorificarea unor drepturi conferite persoanelor fizice sau juridice. Nesoluționarea în termenul legal a unei cereri ca obiect la unei acțiuni în contencios administrativ trebie raportată atât la dispozițiile O.G. nr.27/2002 cu privire la reglementarea activității de soluționare a petițiilor cât și cele ale O.U.G. nr. 27/2003 privitoare la procedura aprobării tacite.
3.3.3 Condiția ca actul atacat să vătame un drept sau interes legitim
Această condiție, cea de-a doua la număr în contenciosul administrativ, până la revizuirea Constituției din octombrie 2003 s-a făcut din perspectiva coroborării art. 48 referitor la dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică cu art. 21 referitor la accesul liber la justiție, situat în Capitolul I (Dispoziții comune) din Titlul II consacrat drepturilor, libertăților și îndatoririlor fundamentale.
În contextul art. 52 din Constituția republicată, completările alineatului 1 al acesteia au vizat consacrarea expresă alături de criteriul încălcării unui drept pentru introducerea acțiunii și a criteriului interesului legitim, mult mai ușor de deminstrat, deoarece sfera intereselor legitime este mai largă.
În ceea ce privește evoluția reglementării trebuie specificat că pentru prima dată Legea pentru înființarea Consiliului de Stat din 1864 a stabilit condiția vătămării unor simple interese ale particularilor,inclusiv contra hotărârilor miniștrilor date cu exces de putere.
Referire la drepturile încălcate au făcut reglementările ulterioare din 1905, 1910 și 1912, urmat de art. 107 din Constituția din 1923 și art. 1 din Legea conteciosului administrativ din1925. Aceeași reglementare o menține și art. 35 din Constituția din 1965, în baza Legii nr. 1/1967 cu privire la judecarea de către tribunal a cererilor celor vătămați în drepturile lor prin acte administrative ilegale. Legea nr 29/1990 folosea la rândul ei expresia drept recunoscut de lege, asteflîncât art. 21 din Constituție să poată stabili principiul conform căruia “orice persoană se poate adresa justiției pentru apărarea bunurilor, a libertăților și a intereselor sale legitime”.
Așadar, legea actuală preia fundamental constituțional al instituției contenciosului administrativ conținut în articolul 52 alin. (1) dezvoltându-l corespunzător.
Articolul 2 al legii definește conceptul de drept vătămat ca reprezentând orice drept prevăzut de Constituție, de lege sau de alt act normative, căruia i se aduce o atingere printr-un act administrativ.În ceea ce privește noțiunea de drept subiectiv, doctrina juridica este destul de bogată, existând și monografi pe această temă, spre deosebire de noțiunea de interes legitim, care se află încă într-un stadiu al căutărilor doctrinare, cu toate că a fost consacrată în mod expres încă din anul 1991, prin alin.1 al art.21 din Constituție, înformăinitială. Dreptul subiectiv a fost definit în perioada interbelică, conform spuselor lui Rarincescu astfel : “puterea de a pretinde cuiva un lucru oarecare, o aciunne sau o abstențiune, putere recunoscută și garantată de ordinea juridic, prin posibilitatea de a exercita la nevoie o acțiune în justiție”.
În perioada postbelică ca și în cea actuală, dreptul subiectiv a fost definit ca fiind puterea, garantată de lege, voinței subiectului activ al raportului juridic, care este în măsură, în vederea valorificării unui interes personal direct, să se desfășoare o conduită determinată sau să pretindă subiectului pasiv al raportului juridic o aumită comportare, care poate fi impusă cu ajutorul forței de constrângere a statului. În doctrină s-a apreciat considerarea unui interes ca fiind legitim că nu este îndeajuns ca el să contravină ordinii juridice în vigoare, ci trebuie să-și aibă izvorul și să fie ocrotit de o prevederea unei norme juridice scrise sau cutumiare. Un lucru esențial în a socoti un interes ca fiind legitim este ca acesta să fie ocrotit printr-o normă de drept.
În justiție pot fi valorificate doar interese legitime, personale, directe, actuale și juridice, vătămate prin acte administrative de autoritate. Interesul legitim poate fi atât personal, cât și public, iar fundamental constitutional al interesului public îi reprezintă dispozițiile Constituției cu privire la îndatoririle fundamentale ale cetățeanului roman. Este ceea ce legea actuală precizează la finalul alineatului 1 al art. 1, stabilind că interesul legitim poate fi atât public, cât și privat, deoarece în art. 2, consacrat unor înțelesuri unor termeni, să definească conținuturile noțiunilor utilizate.
Interesul legitim privat constă în posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor și previzibil, prefigurat.
Interesul legitim public reprezintă interesul referitor la ordinea de drept și democația constituțională, garantarea drepturilor, libertăților și îndatoririlor fundamentale ale cetățenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenței autorităților publice.
Apărarea unui interes legitim public presupune un contencios obiectiv, spre deosebire de apărarea unui interes legitim privat, care presupune un contencios subiectiv.
În practica instanțelor de contencios administrativ s-au regăsit acțiuni ce vizau drepturile procesual-civile ale unei terțe perosoane. Cea mai des întâlnită speță o reprezintă emiterea de autorizații de construcții în spații comune ale imobilelor, fără acordul celorlați locatari.
Instanța supremă a decis în legătură cu problema persoanei fizică/ juridică ce poate invoca drept temei al acțiunii vătămarea unui interes legitim public că față de dispozițiile legale în materie, vătămarea unui interes public printr-un act administrativ poate fi invocată doar de organisme sociale, în timp ce o persoană fizică ori juridică ori un grup de perosane fizice poate invoca doar vătămarea unor drepturi subiective sau interese legitime private (Decizia nr 4484/2006).
3.3.4 Condiția ca actul atacat să emane de la o autoritate publică
În doctrina actuală precum și în Legea nr. 29/1990 se vorbește despre actele administrative emise de „autorități administrative”, iar actuala Lege a contenciosului administrativ, nu numai ca face referire la actele administrative ce emană de la autorități publice, dar și definește prin art.2 alin.(1) lit.b), ce este aceea o autoritate publică. Ulterior aceasta a suferit modificări intervenite prin Legea nr.262/2007 și anume: s-a eliminat partea finală a definiției care se referea la „prestarea unui serviciu public în regim de putere publică” și precizarea caracterului legitim al interesului public.
În ceea ce priveste noțiunea de „autoritatea administrativă”, aceasta include următoarele categori de autorități publice:
Autorități ale administrației de stat, centrale și teritoriale (cei doi șefi ai executivului, autorități ale administrației centrale de specialitate subordonate sau nesubordonate, autonome, servicii descentralizate sau deconcentrate ale ministerelor din teritoriu);
Autorități autonome locale (consiliile locale, consiliile județene, primarul și structurile subordonate lor);
Instituțiile publice și regiile autonome de interes public.
Structuri neguvernamentale, (ONG, barouri, asociații, fundații)
În doctrină s-au creeat o serie de controverse potrivit cărora unii autori considerau că exista o distincție între „autoritățiile publice, instituțiile publice și organele publice”. Pe de altă parte o asemenea distincție este ne justificată, în opinia altori autori, care apreciază că „asemenea eforturi sunt pure speculații cu caracter de sofisme, lucrurile sunt mult mai simple, redactorii Constituției au urmărit să realizeze o conciliere a noțiunilor cu care se operează în Occident…”.
Așadar pot fi atacate în justiție două categorii de acte administrative: acte prin care se realizează administrația-scop și sunt emise de autoritațile administrației publice și actele prin care se realizează administrația-mijloc de realizare a competenței și sunt emise de alte autoritați publice de cat cele administrative.
3.3.5Condiția îndeplinirii procedurii administrative prealabile
Această procedura,„rezidă în faptul de a se încerca să se evite, pe cât posibil, declanșarea unui litigiu, care ar putea fi stins mai operativ și cu cheltuieli mai mici de către cei interesați”.Potrivit legii în vigoare, persoana vătămată este obligată să se adreseze autorității emitente în termen de 30 de zile de la comunicarea actului administrativ sau al expirării termenului legal, înainte de a se adresa instanței de judecată.
Există și situații în care plângerea prealabilă nu este obligatorie și aici facem referire la acțiunile introduse de catre prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenția Națională a Funcționarilor Publici, de cei vătămați prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe declarate neconstituționale, dar și laurmătoarele situații ce au fost introduse prin Legea nr. 262/2007: excepția de nelegalitate și actul administrativ asimilat.
Procedura administrativă prealabilă poate îmbrăca doua forme: forma recursului grațios și a celui administrativ ierarhic.Potrivit unor autori, comunicarea actului administrativ reprezintă punctul de plecare pentru curgerea termenului de exercitare a recursului grațios.
Regimul juridic al procedurii administrative prealabile instituie caracterul obligatoriu al acestei proceduri, intrucât în absența parcurgerii ei, acțiunea nu poate fi primită, iar dacă cumva a fost primită, ea va fi respinsă.Vătămatul nu este obligat să parcurgă ambele faze ale procedurii,iar legea nu obligă, dar nici nu interzice, dacă cel vătămat dorește și există organ superior ierarhic să se exercite ambele forme de recurs.Din păcate legea nu conține prevederi exprese asupara acestei problematici și de aceea ne raliem concepției următoare: autoritatea ierarhic superioară poate fi sesizată concomitent, la un termen posterior celui în care a fost introdus recursul grațios ori după ce s-a primit raspunsul nefavorabil din partea emitentului.
În cazul acțiunilor ce au ca obiect contractele administrative, plângerea prealabilă are semnificația concilieriila fel ca în cazul litigiilor comerciale.Un alt element de noutate este acela al posibilității de exervitare a acțiunii prealabile și o terță persoană.
Acțiunea administrativă prealabilă apare ca o sesizare și o atenționare a organelor administrative, fără să-i impună vreo obligație.
3.3.6 Condiția respectării termenului de introducere a acțiunii
Condiția termenului este ultima condiție de admisiblitate a unei acțiuniîn contenciosul administrativ și reprezină o consecință logică a celei anterioare, fiind în strânsă legătură cu condiția prealabilă.
Semnificația termenelor,a naturii lor juridice au pus probleme în jurisprudență, mai ales căunul era mai mare și altul mai mic, termenul mic se numește termen de prescripție, iar cel mare este termen de decădere.
În literatura de specialitate, s-a exprimat opinia potrivit, căreia se consideră inoportună calificarea expresă a termenelor, cel de 6 luni de prescripție și cel de un an, de decădere, pe ideea că ele ar avea același efect juridic, distingându-se doar ordinea de aplicare și condițiile în care ele pot fi folosite.
Potrivit articolului 11 alin. (1)din Legea nr.554/2004,modificat prin Legea nr. 262/2007, cereile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei cauzate, se pot introduce în termen de 6 luni de la data:
Data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă;
Data comunicării refuzului nejustificat, de soluționare a cererii;
Dat expirării termenului de soluționare a plângerii prealabile, fără a se putea depâși termenul maxim de un an, respectiv data expirării termenului legal de soluționare a cererii;
Data expirării termenului prevăzut la articolul 2 alin.(1) lit. h), calculat de la comunicarea actului administrativ emis în soluționarea favorabilă a cdereii, sau a plângerii prealabile;
Data încheierii procesului verbal de finalizare a procedurii concilierii, în cazul contractelor administrative.
Ordonanțele sau dispozițiile din ordonanțe pot fi atacate oricând.Termenul de 6 luni constituie regula, însă, se admite, ca pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual,cererea să fie introdusă și peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului, luării la cunoștiință, data introducerii cererii sau data încheierii procesului- verbal de conciliere, după caz.
3.4. Obiectul acțiunii în contenciosul administrativ
Noua lege a contenciosului administrativ are un caracter inovator prin faptul că, aceasta, nu determină numai cadrul general pentru exercițiul contenciosului administrativ subiectiv, ci și pentru contenciosul obiectiv, destinat a apăra legalitatea obiectivă.
Obiectul acțiunii în cazul actului administrativ unilateral este înscrisul material , respectiv actul administrativ, ce a fost emis de autoritatea publică sau refuzul nejustificat de a emite un act administrativ. În acest sens, persoana nemulțumită care se consideră vătămată într-un drept al său recunoscut de lege, poate solicita anularea în tot sau în parte a actului, sau să oblige autoritatea publică să elibereze actul administrativ ce a fost refuzat nejustificat.
În doctrină se cunosc două forme ale contenciosului: contenciosul subiectiv si contenciosul obiectiv ,iar criteriul de diferențiere intre aceste forme este caracterul dreptului ce este valorificat prin acțiunea promovată.
Putem vorbi de contencios administrativ subiectiv, atunci când reclamantul, prin acțiunea introdusă, solicită instanței să soluționeze o problemă referitoare la un drept subiectiv, altfel spus, dacă actul administrativ tipic sau asimilat a adus atingere unei situații juridice subiective.
În ceea ce privește obiectul acțiunii de contencios subiectiv, reclamantul poate să:solicite anularea în tot sau în parte a actului; anularea actului și repararea pagubei, fie ea morală sau materială; să ceară obligarea autorităților la emiterea unui act.
Contenciosul obiectiv are ca semnificație faptul că, prin acțiunea introdusă, reclamantul urmărește să apere un drept obiectiv sau un interes legitim public, adică l-a investit pe judecător să cerceteze dacă s-a adus atingere unor drepturi ce reprezintă conținutul unei situații juridice cu caracter general și impersonal și unei stări de legalitate generală.Contenciosul obiectiv are la baza noțiunea de "drept obiectiv", ințeleasă ca o regula, un comandament de drept, independent de subiectele raportului juridic concret, care au drepturi subiective.
Cu alte cuvinte, in timp ce contenciosul subiectiv are in centrul său grija pentru drepturile subiective ale persoanelor, oferindu-le acestora mijloace juridice de apărare a acestor drepturi în fața abuzurilor administrației, contenciosul obiectiv evocă necesitatea respectării în activitatea administrației publice.
3.5. Părțile în litigiul de contencios administrativ
În cadrul acțiunilor în contencios administrativ pot fi atacate actele emise de autoritățile publice, care vor avea, deci, calitatea de pârâte (articolul 52).
Cât privește calitatea de reclamant în litigiile de contencios administrativ, articolul 1 din Legea nr.554/2004 face vorbire despre ”orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim”. În conformitate cu prevederile legale în vigoare, au calitate procesuală activă, pe lângă pe langa orice persoană care se consideră vătămată, și următoarele categorii:
Un terț în raport cu actul administrativ atacat, în conformitate cu prevederile art.1 alin.(2) care dispun că se poate adresa instanței de contencios administrativ și persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept;
Avocatul Poporului,potrivit art.1 alin. (3) din lege, în urma controlului exercitat, dacă apreciază că ilegalitatea actului se poate înlătura numai prin justiție, poate sesiza instanța competentă de contencios administrativ.Modificarile aduse legii contenciosului administrativ vizează, printre altele, posibilitatea Avocatului Poporului de a introduce acțiuni în contenciosul administrativ dacă apreciază că ilegalitatea actului sau refuzul autorității administrative de a-și realiza atribuțiile legale nu poate fi înlăturat decât prin justiție, termenul în care poate fi făcută plângerea prealabilă, posibilitatea persoanelor fizice și juridice de drept privat de a introduce acțiuni în contenciosul administrativ prin invocarea încălcării interesului public, s.a.Și până la aparitia Legii nr. 262/2007 care a modificat Legea nr. 554/2004, Avocatul Poporului putea să introducă acțiuni în contencios administrativ, dar numai ca urmare a sesizarii din partea unei persoane fizice.
Ministerul Public este competent să sesizeze instanța, atunci când, în urma exercitării atribuțiilor, apreciază că încălcările drepturilor, libertăților și intereselor legitime ale persoanelor se datorează existenței unor acte administrative unilaterale individuale ale autorităților emise cu exces de putere, cu acordul prealabil al persoanelor sau când apreciază că un act administrativ vatămă un interes legitim public.
Autoritatea emitentă a actului administrativ, ca un element de noutate absolută în sistemul contenciosului administrativ roman, are dreptul să adreseze instanței și să solicite anularea propiului act pe care nu-lmai poate revoca pentru că a produs efecte juridice, intrand în circuitul civil.
Agentia Națională a Funcționarilor Publici, în cadrul controlului de tutelă administrativă, poate ataca actele autoritătilor publice centrale și locale prin care se încalcă legislația privind funcționarii publici, în condițiile Legi nr.188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată.
Subiectele de drept public pot și ele să sesizeze instanța judecătorească, dacă se consideră vătămate într-un dreptsau, după caz, când s-a vătămat un interes legitim.
3.6 Actele administrative exceptate de la controlul de legalitate exercitat de instanțele de contencios administrativ
Această categorie de acte administrative exceptate de la controlul de legalitate își are originea în jurisprudența administrativă francezăîn România înlăturarea acestorcategorii de acte de la controlul de legalitate a apărut la începutul secolul trecut, prin constituția din 1923, care prevedea că puterea judecătoreasca nu are competentă de a judeca actele de guvernămant și actele de comandament și actele cu caracter militar și prin Legea Contenciosului administrativ din 1925, care dezvolta prevederile constituționale.
Articolul 126 alin.(6) din Constituția României revizuită consacră principiul potrivit căruia controlul de legalitate pe calea contenciosului administrativ este garantat și prevede și exceptiile, respectiv actele care privesc raporturile cu Parlamentul și actele de comandament cu caracter militar.
Actuala lege a contenciosului administrativ reglementează în articolul 5intitulat „actele nesupuse controlului și limitele controlului” și prevede în alin.(1) că nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ următoarele categorii de acte:
Actele administrative ale autoritaților publice care privesc raportul acestora cu Parlamentul;
Actele de comandament cu caracter militar.
În consecință putem adminte că există două categorii de acte administrative exceptate de la controlul de legalitate:
Actele administrative sustratase în totalitate pe calea contenciosului administrativ sau excepții absolute: actele administrative ale autorităților publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul, actele de comandament militar, actele pentru modificarea sau desfintarea cărora se prevede, prin lege specială, o altă procedură judiciară
Actele administrative sustrase parțial de la controlul de legalitate sau excepțiile relative: actele adminstrative emise pentru aplicarea regimului starii de razboi, al stării de asediu ori al celei de urgență, cele care privesc apărarea și securitatea națională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum și pentru înlăturarea consecințelor calamităților naturale, epidemiilor si epizotiilor, care pot fi atacate numai pentru exces de putere.
În literatura de specialitate s-a emis teoria potivit căreia excepțiile de la controlul de legalitate includ trei categorii de acte: actele de drept comun ale administrației publice, indiferent de denumirea și de caracterul unilateral sau bilateral al acestora, actele administrative sustrase oricărei forme de cotrol judecătoresc și actele adiministrative, care sunt supuse unor proceduri speciale de control judecătoresc, alta decât procedura contenciosului administrativ.
Constituția în articolul 126 aln. (26), vorbește despre actele care privesc raporturile cu Parlamentul,în timp ce legea contenciosului administrativ face referire la actele administrative ale autorităților publice care privesc raporturile cu Parlamentul.
Această categorie de excepție aparține actelor cu caracter politic denumite doctrină ca „acte de guvernământ”.
Există, în opinia unor autori francezi, următoarele categorii de acte guvernământ:
Actele executivului în raporturile cu Parlamentului;
Actele executivului în relațiile cu puterile străine: actele referitoare la negocierea și încheierea unui tratat internațional, acte referitoare la aplicarea tratatelor, acte de politică internațională, actele privind războiul.
Conceptul de act de comandament cu caracter militar, apare pentru prima dată în dreptul românesc prin Constituția din 1923. Constituția din 1923 precum și Legea din 1925 a conteciosului administrativ nu dau o definiție clară noțiunii de act de comandament cu caracter militar.
Nici doctrina actuală nu se grăbeste în a defini această notiune, rezumăndu-se să se exprime în sensul ca încadrarea unui act administrativ concret în sfera actelor de comandament cu caracter militar este o chestiune de apreciere a instanței, dar o apreciere prin prisma știința dreptului public, între care și distincția actelor militare cu caracter pur admininistrativ și actele acestora care vizează comanda trupei, fie în timp de pace fie în timp de război.
Actuala lege a contenciosului administrativ definește actul de comandament cu caracter militar in articolul 2 litera l), actul administrativ referitor la problemele stric militare ale activității din cadrul fortelor armate, specifice organizării militare, care presupun dreptul comandanților de a da ordine subordonaților în aspecte privitoare la conducerea trupei în timp de pace sau război, ori, dupa caz, la îndeplinirea serviciului militar.
Actele administrative exceptate mai sunt cunoscute și prin sintagma de „fine de neprimire”, fiind identificate următoarele categorii:
fine de neprimire deduse din natura actului, unde regăsim actele anterior menționate;
fine de neprimire deduse din existenta unui recurs paralel, în care se încadrează actele pentru a căror modificare sau completare se prevede prin lege specială o altă procedură judiciară. Pentru a ne afla în prezența acestui tip de act este necesară cumularea următoarelor condiții: o lege organică specială care să prevadă o altăprocedură de atac, această cale de atac să se exercite tot în fața unei instanțe judecătorești și să fie vorba despre o altă procedură judiciară și o ultimă condiție ce vizează ceea ce poate fi obținut pe cale judiciară specială prevăzută să delege, altfel spus se dorește obținerea aceluiași rezultat ca și în cazul desfășurării în fața instanțelor de contencios administrativ.
Actele adminstrative sustrase parțial controlului de legalitate sunt prevăzute la articolul 5, alin.(3) din Legea nr. 524/2004. Această categorie de acte mai este evocată în doctrină și prin acte emise în situații excepționale, regimul stării de asediu și urgență, reglementat prin Ordonanța de urgentă a Guvernului, nr. 1/1999, aprobat cu modificări prin legea, nr. 453/2004.
Starea de asediu este definită în articolul 2 din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr.1/1999, cu modificările ulterioare, ca reprezentând ansamblul de măsuri excepționale de natură politică, militară, economică, socială și de altă natură, aplicabile pe întreg teritoriul țării ori în unele unități administrativ teritorilale instituite prin adaptarea capacității de apărare a țării la pericole grave actuale sau iminente, care amenință suveranitatea, independența, unitatea ori integritatea teritorială a statului.
Starea de urgență, definită în articolul 3 al aceluiași act normativ ca fiind ansamblul de măsuri excepșionale de natură politică, economică și de ordine publică, aplicabile pe întreg teritoriul țării ori în unele unități administrativ teritoriale, și se instituie în cazul unor pericole grave actuale sau iminente ce privesc securitatea națională ori funcționarea democrației constituționale și de asemenea în cazul producerii unor calamități care fac necesară prevenirea, limitarea sau înlăturarea, după caz, a unor dezastre.
3.7. Instanțele de contencios administrativ
Litigiile de contencios administrativ sunt soluționate de către tribunalele administrativ fiscale, iar până la înființarea acestora de către secțiile de contencios administrativ și fiscal, care funcționează în cadrul Tribunalelor județene și al municipiului București, al Curților de Apel și al Înaltei Curți de Casație și Justiție.
Competența instanțelor, potrivit articolului 10 din Legea nr. 554/2004, este împărțită în competență materială (rationae materiae) și competență teritorială (rationae loci).
Competența materială, prevăzută în articolul 10 alin. (1), este următoarea:
judecata în fond se poate face de către tribunalele administrativ fiscale, pentru actele emise de autorități publice locale și județene și pentru cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale și accesorii ale acestora de până la 500 000 lei.
judecata în fond se face de către secțiile de contencios administrativ și fiscal ale Curților de Apel,în litigiile ce privesc actele emise de autorități centrale și actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice centrale, precum și cele care privesc taxe și impozite, contributii, datorii vamale și accesorii ale acestora de peste 500 000 lei.
Recursul se soluționează astfel: împotriva sentințelor pronunțate de tribunalele administrativ-fiscale se judecă la secțiile de contencios administrativ și fiscal ale Curților de Apel și cel împotriva sentințelor pronunțate de către secțiile de contencios administrativ și fiscal ale Curților de Apel se judecăla Secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, dacă nu se prevede altfel prin lege specială.
Competența teritorială, are un caracter alternativ, lăsând la alegerea reclamantului fie sesizarea instanței de la domiciliul său sau de la cel al pârâtului.Articolul 10 alin. (3) prevede că nu se poate invoca excepția necompetenței teritoriale dacă reclamantul a optat pentru instanța de la domiciliul pârâtului.
Această reglementare referitoare la competența in materie de contencios administrativ, are caracter derogator, deci, de execpție de la regula comună a competenței teritoriale prevăzută de Codul de procedură civilă, conform căruia acțiunea se introduce la instanța de la domiciliul pârâtului.
Așadar, aceste considerente impun dispoziției legale mai sus prezentate, un caracter imperativ de ordine publică de la care părțile nu pot deroga, iar instanțele judecătorești sunt obligate să le respecte din propria inițiativă atunci când părțile nu le invocă.
Cap.IV ASPECTE PROCEDURALE PRIVIND INSTITUȚIA CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV
4.1 Noțiuni introductive
Procedura în materia contenciosului administrativ se delimitează în doctrina administrativă după cum este vorba despre dispoziții care privesc: sesizarea instanței de contencios administrativ, judecata în fond și soluțiile ce pot fi date, judecata în recurs și executarea hotărârii.
În analiza apectelor de ordin procedural aplicabile contenciosului administrativ avem norme procedurale specifice, consacrate de Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările aduse de Legea nr. 262/2007 și norme procedurale generale, comune procedurii civile obișnuite.
Sintagma procedură administrativă contencioasă include ansamblul normelor procedurale consacrate de Legea contenciosului administrativ și Codul de procedură civilă, în conformitate cu care se introduc si se soluționează litigiile care privesc actele administrative tipice ori asimilate ale unei autorități publice și cei vătămați în drepturile și interesele lor legitime și se pun în executare hotărârile pronunțate.
În raport cu prevederile Constituției republicată 2003 și a legii contenciosului administrativ reies următoarele trăsături ale procedurii administrative contencioase:
În ceea ce privește conținutul său, reprezintă un ansamblu de norme procedurale speciale și specifice, ce se completează cu normele procedurii civile obișnuite.
Normele procedurii administrative contencioase sunt norme de drept public, altfel spus de drept administrativ.
Procedura administrativă contencioasă presupune, de regulă, două etape,o procedură anterioară sesizării instanței de contencios administrativ, denumită procedură administrativă și o procedură în fața instanței de contencios administrativ, sau procedură judiciară.
Procedura judiciară este supusă dublului grad de jurisdicție, fondul și recursul, existând însă și excepții de la această regulă,dispozițiile articolului 31, alin. (2), din Legea nr. 215/2001, republicată.
Are ca specific caracterul urgent al judecării cauzelor.
Are un caracter accesibil, din punctul de vedere al cuantumului taxelor aferente litigiilor de contencios administrativ, și un caracter public.
Legea nr.554/2004 instituie regula potrivit căreia introducerea acțiunii în contenciosul administrativ este precedată de parcurgerea procedurii administrative prealabile,iar în funcție de regimul acestei proceduri acțiunile se împart în următoarele categorii: acțiuni care obligă reclamantul să parcurgă procedura prealabilă ănainte de a se adresa instanței de contencios administrativ, acțiuni care nu obligă la parcurgerea unei asemenea proceduri, și in cele din urmă acțiuni în care întâlnim o formă atipică de procedură prealabilă, cea a recursului grațios, dar cu regim juridic specific.
4.2 Sesizarea instanței de contencios administrativ
În ceea ce privește limita de timp pentru introducerea acțiunii la instanța de contencios administrativ se prevăd trei situații: un termen de 6 luni, 1 an și o situație de imprescriptibilitate.
Cererea de chemare în judecată sau acțiunea introductivă la instanță se introduce de către reclamant la tribunalul administrativ fiscal sau la Curtea de Apel în a cărei rază jurisdicțională domiciliază sau se află la sediul autorității publice pârâte.Aceasta trebuie, potrivit articolului 28 din Legea nr. 554/2004 coroborat cu articolele 82 și 112 din Codul de procedură civilă să fie în formă scrisă și să conțină prezentarea instantei, numele, domiciliul, sediul sau reședința părților, alte date de identificare a persoanelor juridice, obiectul cererii, data și semnătura.Pretențiile părților pot viza, potrivit legii contenciosului administrativ anularea totală sau parțală a actului administrativ, obligarea autorității să emită un act administrativ, pronunțarea instanței cu privire la legalitatea unui act administrativ și daune materiale și/sau morale.
Actele ce trebuie atașate cererii conform articolului 12 din legea cadru sunt: copia actului administrativ atacat sau răspunsul autorității publice prin care i se comunică refuzul rezolvării cererii, copia cererii la care nu a primit răspuns certificată prin numărul și data înregistrării la autoritatea publică, orice înscris ce face dovada îndeplinirii procedurii prealabile, în situațiile expres cerute de lege.În situația în care, reclamantul introduce acțiunea împotriva autorității care refuză să pună în executare actul administrativ în urma soluționării favorabile a cererii ori a plângerii prealabile, va depune la dosar și copia certificată după acest act.Mai pot fi depuse alte acte pe care reclamantul le consideră necesare în soluționarea cauzei, precum și dovada achitării taxei de timbru.
Nu este obligatoriu ca prin aceeași acțiune, reclamantul să ceară atât anularea actului, cât și repararea pagubei. Cererile pentru repararea pagubei se introduc în termenul de prescripție de un an, iar reclamantul trebuie să facă dovada că a oferit posibilitatea autorității publice pârâte să rezolve litigiul înainte de intentarea acțiunii.
Taxele de timbru se percep conform Legii nr. 146/1997, modificată prin Legea nr. 439/2006 astfel: capătul de cererea referitor la anularea actului este taxat cu 4 lei, iar capătul cu caracter patrimonial prin care se cer despăgubiri se taxează cu 10% din valoarea pretinsă și litigiile referitoare la contractele administrative se taxeză la valoare.
Cererile și acțiunile, precum și căile de atac formulate de către Senat, Camera Deputaților, Guvernul României, Curtea de Conturi, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Ministerul Finanțelor Publice sunt scutite de taxa judiociară de timbru indiferent de obiectul acestora.De asemenea și acțiunea prefectului este scutită de taxa de timbru.
4.3 Procedura în fața instanței de fond și de recurs
Procedura administrativă contencioasă are ca specific caracterul urgent al judecării cauzelor, caracterul public și caracterul accesibilității în ceea ce privește cuantumul taxelor.
Potrivit articolului 17, alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cererile adresate instanței se judecă de urgență și cu precădere în ședință publică, în completul stabilit de lege, și potrivit alin. (3), hotărârile se redactează și se motivează în cel mult 30 zile de la pronunțare, spre deosebire de varianta anterioară a legii ce impunea un termen de 10 zile, ceea ce făcea imposibilă respectarea acestui termen.
Așadar, procedura de urgență și durata foarte scurtă pentru redactare scot în evidență importanța instituției contenciosului adiministrativ pentru garantarea drepturilor fundamentale ale omului.
În ceea ce privește suspendarea, legea actuală consacră prin articolele 14 și 15 următoarele tipuri: suspendarea executării actului după formularea plângerii prealabile și suspendarea solicitată prin acțiunea principală.
În cazurile bine justificate și pentru prevenirea producerii unor pagube iminente, după sesizarea autorității publice care a emis actul sau autoritatea ierarhic superioară, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunțarea instanței de fond, iar în cazul în care persoana vătămată nu introduce acțiunea în anularea actului în termen de 60 de zile, suspendarea încetează de drept și fără nicio altă formalitate.
Privitor la cel de-al doilea tip de suspendare, cea solicitată prin acțiune principală, articolul 15 prevede că suspendarea executării actului administrativ poate fi solicitată de reclamant și prin cererea adresată instanței competente pentru anularea, în tot sau în parte a actului atacat. Cererea de suspendare se poate formula fie odată cu acțiunea principală sau printr-o acțiune separată până la soluționare acțiunii în fond.
Prin actuala lege, cu modificările aduse prin Legea 262/2007 se prevede că hotărârea prin care se dispune suspendarea în ambele cazuri poate fi atacată cu recurs în termen de cinci zile de la comnunicare, iar recursul nu este suspensiv de executare.
La primirea acțiunii, instanța va dispune citarea părților și poate cere autorității al cărui act este atacat să-i comunice de urgență acel act, împreună cu toată documentația ce a stat la baza emiterii lui. Aceeași procedură este și în cazul refuzului nejustificat de rezolvare a unei cereri.
Dacă autoritatea pârâtă nu trimite documentele cerute de instanță, conducătorul autorității publice va fi obligat să plătească statului, cu titlul de amendă judiciară, 10% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de întârzâiere nejustificată.
Soluțiile la care poate ajunge instanța sunt în strânsă legătură cu obiectul cererii, instanța putând să anuleze actul în tot sau în parte, să oblige autoritatea publică să emită actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o operațiune administrativă, să se pronunțe asupra legalității operațiuniilor administrative ce au stat la baza emiterii actului, iar în cazul soluționării cererii instanța se va pronunța și asupra despăgubirilor pentru daunele morale și materiale cazuate dacă reclamantul a cerut acest lucru.
Recursul în materie de contencios administrativ poate fi de competența secțiilor de contencios administrativ ale Curțiilor de Apel, dacă în fond s-a pronunțat tribunalul sau a Înaltei Curții de Casație și Justiție (dacă fondul a fost judecat de Curtea de apel). Termenul de recurs este de 15 zile de la pronunțare sau de la comunicare și este suspensiv de executare, iar în cazul admiterii recursului soluția este casată și se rejudecă litigiul în fond,dacă nu sunt motive de casare cu trimitere.
Legea nr. 554/ 2004 consacra o formă specială a recursului denumită recursul în situații deosebite, formă ce a fost abrogată prin Legea nr. 262/ 2007 și înlocuită cu dispoziții referitoare la căile extraordinare de atac. Articolul 21 al legii cadru stabilește că împotriva soluțiilor definitive și irevocabile pronunțate de instanțele de contencios administrativ se pot exercita căile de atac prevăzute de Codul de procedură civilă. Printr-o dispoziție special se instituie un nou motiv de revizuire reprezentat de hotărârile rămase definitive și irevocabile prin încălcare principiului priorității dreptului comunitar, reglementat de atricolul 148, alin. (2), coroborat cu atricolul 20, alin. (2) din Constituția României, republicată.
Alin. (2) al articolului 21 din Legea nr. 554/ 2004 a fost abrogat prin Legea nr. 299/ 2011, iar regulile ce guvernează motivul de revizuire nou introdus prin atricolul 21, alin. (2) sunt: derogarea de la articolul 17, alin. (3) din Legea nr. 554/ 2004, în formă modificată, astfel încât comunicarea, redactarea și motivarea hotărârii se fac în termen de 15 zile, nu de 30 zile cât prevedea textul respectiv și soluționarea cererii de revizuire de urgență și cu precădere într-un termen de maxim 60 zile de la înregistrare.
4.4.Procedura de executarea a hotărârilor pronunțate de către instanțele de contencios administrativ
Regimul executării sentințelor judecătorești este redat prin intermediul legii nr. 554/2004 în capitolul al III-lea,iar dispozițiile actualei legi sunt mult mai ample și mai detaliate decât cele din Legea nr.29/1990.
Hotărârile judecătorești definitive și irevocabile prin care s-au admis acțiunile formulate potrivit dispozițiilor prezentei legi și s–au acordat cheltuieli de judecată se învestesc cu formula executorie și se executa silit, potrivit dreptului comun.
Legea actuală aduce o inovație în ccea ce privesc efectele juridice ale unei hotărâri judecătorești prin care se anulează acte administrative cu caracter normative.De regulă, hotărârile judecătorești produc efecte inter partes litigantes.
Articolul 23 prevede că hotărârile judecătorești definitive și irevocabile, prin care s-a anulat, în tot sau în parte, un act administrativ cu caracter normativ, sunt general obligatorii și au putere numai pentru viitor.Acestea se publică obligatoriu, după motivare, la solicitarea instanțelor, în Monitorul Oficial al României, Partea I, sau, după caz, în monitoarele oficiale ale județelor ori ale municipiului București, fiind scutite de plata taxelor de publicitate.
În ceea ce privește executarea hotărârii prin care autoritatea publică este obligată să incheie, să inlocuiască sau să modifice actul administrative, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operațiuni administrative, se face în termenul prevăzut în cuprinsul ei,iar în lipsa acestuia,în cel mult 30 de zile de la data rămînerii definitive și irevocabile a hotărârii.Acesta este regimul juridic al obligației de executare, reglementat prin articolul 24,din Legea nr. 554/2004.
În cazul nerespectării termenului,se aplică conducătorului autorității publice o amendă de 20% din salariul minim brut pe zi/întârziere și reclamantul are dreptul la despăgubiri pentru aceste întârzieri.Neexecutarea din motive imputabile sau nerespectarea hotărârilor judecătorești în termen de 30 de zile de la aplicarea amenzii mai sus amintite constituie infracțiune și se pedepsește cu închisoarea de la 6 luni la 3 ani sau cu amendă de la 2500 lei la 10 000 lei. Sancțiunea, precum și despăgubirile se acordă de către instanța de executare la cererea reclamantului și este scutită de taxa de timbru, iar hotărârea se ia în camera de consiliu,de urgență, cu citarea părților și poate fi atacată cu recurs în termen de 5 zile de la pronunțare.
Totodată legea arată că reclamantul are și dreptul la penalități, în condițiile art. 894 din Codul de procedură civilă. Potrivit formei textului, așa cum este propus spre modificare prin legea de punere în aplicare a noului cod, creditorul poate cere instanței de executare să oblige autoritatea debitoare să-i plătească o penalitate de la 100 lei la 1.000 lei, stabilită pe zi de întârziere până la executarea obligației prevăzute în titlul executoriu, dacă nu execută obligația de a face sau de a nu face, care nu poate fi îndeplinită prin altă persoană, în termen de 10 zile de la comunicarea încheierii de încuviințare a executării.
4.5. Controlul judecătoresc al actelor administrative pe calea excepției de nelegalitatea a actului
Conceptul de ,,nelegalitate” semnifică ,,ceea ce nu este prevăzut de lege”,în timp ce noțiunea de ,,ilegalitate” evocă ceva ,,care nu este în conformitate cu legea, care încalcă legea”.
Potrivit doctrinei, excepția de nelegalitate este o apărare pe care o parte într-un proces o face împotriva unui act administrativ ilegal ce are incidență într-o anumită cauză.
Doctrina actuală o definește ca fiind instituția tradițională a contenciosului administrativ, ce a fost reglementată pentru prima dată prin Legea nr. 554/2004, cu modificările aduse prin Legea nr. 262/2007, ce permite cercetarea legalității unui act administrativ unilateral pe cale de excepție în cadrul unui proces.
Articolul 4 din Legea nr. 554/2004, prevede că legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui process, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate.Instanța, constatând că de actul administrativ depinde soluționarea litigiului pe fond, sesisează, prin încheiere motivate, instant de contencios administrative competentă și suspendă cauza; încheierea de sesizare a instanței de contencios nu este supusă căilor de atac, iar încheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi atacată odată cu fondul.Suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care instanța în fața căreia s-a ridicat excepția de nelegalitate este instant de contencios administrativ competentă să o soluționeze și nici atunci când excepția de nelegalitate a fost invocată în cauze penale.
În prezent,există următoarele dimensiuni ale regimului juridic al excepției de nelegalitate:
Excepția de nelegalitate poate viza orice act administrativ individual, indiferent de data emiterii ei, precizare făcută prin Legea nr. 262/2007;
Excepția de nelegalitate poate fi invocată oricând, fără a fi supusă unor termene,ea având un caracter imprescriptibil;
Îndeplinirea condiției ca soluționarea litigiului pe fond să depindă de actul administrativ care face obiectul excepției, ceea ce face instanța în fața căreia s-a ridicat excepția să verifice admisibilitatea în principiu a acesteia;
Invocarea excepției se poate face de către părțile interesate sau din oficiu;
Procedura aplicată este asemănătoare celei în care se invocă excepția de neconstituționalitate;
Încheierea de sesizare a instanței de contencios este sustrasă posibilității de a fi supusă căilor de atac, iar in ceea ce privește cea prin care se respinge cererea de sesizare, aceasta poate fi atacată odată cu fondul;
Judecarea excepției de nelegalitate se caracterizează prin caracterul urgent, cu citarea părților și a emitentului actului;
Soluția instanței de contencios se supune recursului, care se declară în termen de 5 zile de la comunicare și se judecă de urgență.
Două categorii de acte administrative pot face obiectul excepției de nelegalitate, din punctual de vedere al momentului emiterii lor: acte administrative emise anterior intrării în vigoare a legii și acte administrative emise ulterior intrării în vigoare a legii.
În ceea ce privește condițiile de invocare a excepției de negalitate, în doctrină au fost identificate următoarele: se poate invoca oricând excepția, ea având un caracter imprescriptibil, poate fi ridicată numai în fața unei instanțe judecătorești și de către instanța, din oficiu, fie la cerere, de una sau mai multe părți dintr-un proces, și tot instanța trebuie să constate dacă de actul administrative care face obiectul excepției depinde judecarea fondului litigiului, iar actul vizat de excepție să nu fie un act exceptat de la controlul de legalitate pe calea acțiunii în anulare.
Cap.V RĂSPUNDEREA ÎN CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV
Răspunderea în contenciosul administrativ trebuie analizată sub două aspecte:răspunderea autorității administrative și răspunderea funcționarilor publici.
În ambele cazuri este vorba despre răspunderea administrației publice pentru pagubele cauzate persoanelor fizice și juridice, vătămate în drepturile lor recunoscute de lege sau in interesele legitime, printr-un act administrativ sau prin refuzul unei autorități administrative de a rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege.
5.1 Răspunderea autorității administrative
Această răspundere se caracterizeză în principal prin plata despăgubirilor stabilite de instanța de contencios administrativ, fie cu prilejul soluționării acțiunii în care cel vătămat cere anularea actului administrativ sau obligarea autorității administrative la emiterea unui act administrativ (ori eliberarea unui certificat, adeverință sau orice alt înscris), fie cu prilejul soluționării unei acțuni separate ce are ca obiect doar plata despăgubirilor.
Această ultimă acțiune este introdusă ulterior, pentru că, la data introducerii acțiunii în anulare a actului sau la obligarea emiterii unui act, întinderea pagubei nu-i era cunoscută. În ambele cazuri însă, autoritatea administrativă e obligată la plata de despăgubiri pentru repararea pagubelor materiale și morale cauzate celor ce au fost vătămați în drepturile lor, recunoscute de lege, printr-un act administrativ sau prin refuzul nejustificat al unei autorități administrative de a-i rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege.
5.2 Răspunderea funcționarilor publici
Funcționarul public este persoana numită sau aleasă într-o funcție publică cu caracter de permanență în serviciul autorităților publice centrle sau locale, ori în instituțiile publice și regiile autonome înființate de acestea.
Funcționarii publici din autoritățile administrative acționate răspund, potrivit legii, în fața instanțelor de contencios administrativ. Astfel, funcționarii publici răspund pentru:
pagubele cauzate celor vătămați în drepturile lor, recunoscute de lege, prin emiterea unui act administrativ ilegal sau prin refuzul nejustificat de a-i rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege (aceasta privește atâtâ funcționarul public ce a emis actul cât și pe superiorul său ierarhic);
nerespectarea dispozițiilor cuprinse în hotorârile instanțelor de contencios administrativ;
nerespectarea măsurilor dispuse de instanță, în timpul soluționării cauzelor.
Răspunderea funcționarilor privește pe :
funcționarul public care a elaborat actul administrativ ori care se face vinovat de refuzul rezolvării cererii (atunci răspunderea va fi angajată prin obligarea la plata daunelor solidar cu autoritatea administrativă în care acesta funcționează;
funcționarul public ierarhic superior celui prevăzut mai sus (decât dacă s-a făcut proba ordinului scris dat de acesta pentru a se semna actul, a cărui ilegalitate totală sau parțială, este supusă verificării instanței de judecată);
conducătorul autorității administrative care a emis actul ori a refuzat rezolvarea cererii.
În ceea ce privește răspunderea funcționarilor publici pentru nerespectarea dispozițiilor cuprinse în hotărârile instanțelor de contencios administrativ, autoritatea administrativă este obligată să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să emită un act administrativ ori să elibereze un certificat, o adeverință sau orice alt înscris în termenul prevăzut în hotărâre sau în cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii.
Conducătorului autorității administrative i se pot aplica două tipuri de sanctiuni:amenda (care se cuvine statului) și daune pentru întârziere.
CONCLUZII
BIBLIOGRAFIE
Tratate, cursuri, monografii
Albu E., Dreptul contenciosului administrativ, Ed. Universul Juridic,București, 2008.
Alexandru I., Drept administrativ,ed. a II-a, revizuită și adăugită, Ed. Lumina Lex, București, 2007.
Corbeanu I., Drept administrativ, Ed. Lumina Lex, București, 2002.
Dragoș D. C., Recursul administrativ și contenciosul administrativ, Ed. All Beck, București,2001.
Dragoș D. C., Legea contenciosului administrativ.Comentarii și explicații, Ed. All Beck, București, 2005.
Dragoș D.C., Procedura contenciosului administrativ, Ed. All Beck, București, 2002.
Drăganu T., Introducere în teoria și practica statului de drept, Ed. Dacia, Cluj-Napoca,1992.
Drăganu T., Accesul liber la justiție, Ed. Lumina Lex, București, 2003.
Giurgiu L., Segărceanu A., Zaharie C. G. Drept administrativ, ed.a II-a revizuită și adăugită, Ed. Sylvi, București, 2002.
Iorgovan A., Tratat de drept administrativ, ed. a IV-a, Ed. All Beck, București, 2005.
Iorgovan A., Noua lege a contenciosului administrativ.Geneză și explicații, Ed. Roata, București, 2004.
Manda C., Drept administrativ.Tratat elementar,Vol I, ed. a II-a, Ed.Lumina Lex, București,2002.
Oroveanu M.,Tratat de drept administrativ, ed. a II-a, revizuită și adăugită, Ed. Cerna, București, 1998.
Petrescu R. N., Drept administrativ, Ed.Accent, Cluj-Napoca, 2004.
Petrescu R. N., Drept administrativ, Ed. Hamangiu, București, 2009.
Popa E., Drept administrativ, Ed. Servo-Sat, Arad, 2000.
Prisăcaru V., Contenciosul administrativ român, ed. a II-a, Ed.All Beck, București, 1998.
Prisăcaru V.,Tratat de drept administrativ român.Partea generală,ed. a III-a,revizuită și adăugită, Ed. Lumina Lex, București, 2002.
Puie O., Contenciosul administrativ,vol I, Ed.Universul Juridic, București, 2009.
Rarincescu C. G., Contenciosul administrativ român, Ed.Universala Alcalay Co, București, 1936.
Rivero J., Waline J., Droit administratif, 16 edition, Daloz, Paris, 1996.
Rivero J., Waline J., Droit administratif, 18eme, Ed.Precis, Daloz, 2000.
Tarangul D. E.,Tratat de drept administrativ român, Ed.Glasul Bucovinei, Cernăuți,1994.
Tofan D. A., Drept administrativ. Vol II, ed. aII-a,Ed. C.H. Beck, București, 2009.
Trăilescu A., Drept administrativ, ed. a III-a, Ed. C.H. Beck, București, 2008.
Vedinaș V., Drept administrativ, ed. a IV-a, revăzută și actualizată, Ed. Universul Juridic, București, 2009.
Vedinaș V., Drept administrativ, ed. a VII-a, revăzută și actualizată, Ed. Universul Juridic, București, 2012.
Studii, reviste și articole de specialitate
Bârsan G., Georgescu B.,Scurte considerații asupra invocării excepției de nelegalitate cu privire la actele administrative unilaterale cu caracter individual, în RDP, nr. 2/2006.
Chiriac L. , Excepția de nelegalitate, mijloc de verificare a legalității unui act administrativ de către instanța de contencios administrativ, în revista ,,Dreptul”, nr. 11/2009.
V. Neguț, A. Zaharia,Acțiunea în daune în contencios administrativ, în Curierul Judiciar nr. 1/2003.
Anton Trăilescu, Controverse în legătură cu controlul judecătoresc special al actelor administrative, în Revista „Dreptul”, nr. 11/ 2009.
N. Scutea, M Popa, Unele controverse doctrinare privind Legea contenciosului administrativ la un an de la intrarea sa în vigoare, în RDP, nr.1/2006.
I. Santai, Condițiile controlului judecătoresc direct asupra actelor administrative în temeiul legii contenciosului administrativ, în Dreptul, nr. 6/1991.
Andreea Tabacu, Executarea hotărârilor în materia contenciosului administrativ, de lege lata și după intrarea în vigoare a Noului Cod de Procedură Civilă, în Revista Transilvană de Științe Administrative, nr. 1(30)/2012.
I. Rîciu, Examen teoretic al practicii judiciare cu privire la acțiunile introduse la instanța de contencios administrativ de către autoritatea publică ce a emis actul administrativ nelegal, în RDP nr. 1/2008.
Legislație
Constituția României,republicată, 2003, M. Of. al României nr. 767, din 31 octombrie 2003, Ed. C. H.Beck, București, 2011.
Legea nr.29 publicată în 8 noiembrie 1990 a intrat în vigoare pe 8 decembrie 1990.
Legea nr. 554/2004, cu modificările survenite prin Legea nr. 202/2010, publicată în M. Of. Al României, Partea I, nr. 714, din 26 octombrie 2010
Legea nr. 215/2001, a administrației publice.,cu modificările și completările ulterioare.
Legea nr.262/2007, pentru modificarea și completarea Legii contenciosului, M. Of. al României, nr. 510,din 30 iulie 2007.
.
BIBLIOGRAFIE
Tratate, cursuri, monografii
Albu E., Dreptul contenciosului administrativ, Ed. Universul Juridic,București, 2008.
Alexandru I., Drept administrativ,ed. a II-a, revizuită și adăugită, Ed. Lumina Lex, București, 2007.
Corbeanu I., Drept administrativ, Ed. Lumina Lex, București, 2002.
Dragoș D. C., Recursul administrativ și contenciosul administrativ, Ed. All Beck, București,2001.
Dragoș D. C., Legea contenciosului administrativ.Comentarii și explicații, Ed. All Beck, București, 2005.
Dragoș D.C., Procedura contenciosului administrativ, Ed. All Beck, București, 2002.
Drăganu T., Introducere în teoria și practica statului de drept, Ed. Dacia, Cluj-Napoca,1992.
Drăganu T., Accesul liber la justiție, Ed. Lumina Lex, București, 2003.
Giurgiu L., Segărceanu A., Zaharie C. G. Drept administrativ, ed.a II-a revizuită și adăugită, Ed. Sylvi, București, 2002.
Iorgovan A., Tratat de drept administrativ, ed. a IV-a, Ed. All Beck, București, 2005.
Iorgovan A., Noua lege a contenciosului administrativ.Geneză și explicații, Ed. Roata, București, 2004.
Manda C., Drept administrativ.Tratat elementar,Vol I, ed. a II-a, Ed.Lumina Lex, București,2002.
Oroveanu M.,Tratat de drept administrativ, ed. a II-a, revizuită și adăugită, Ed. Cerna, București, 1998.
Petrescu R. N., Drept administrativ, Ed.Accent, Cluj-Napoca, 2004.
Petrescu R. N., Drept administrativ, Ed. Hamangiu, București, 2009.
Popa E., Drept administrativ, Ed. Servo-Sat, Arad, 2000.
Prisăcaru V., Contenciosul administrativ român, ed. a II-a, Ed.All Beck, București, 1998.
Prisăcaru V.,Tratat de drept administrativ român.Partea generală,ed. a III-a,revizuită și adăugită, Ed. Lumina Lex, București, 2002.
Puie O., Contenciosul administrativ,vol I, Ed.Universul Juridic, București, 2009.
Rarincescu C. G., Contenciosul administrativ român, Ed.Universala Alcalay Co, București, 1936.
Rivero J., Waline J., Droit administratif, 16 edition, Daloz, Paris, 1996.
Rivero J., Waline J., Droit administratif, 18eme, Ed.Precis, Daloz, 2000.
Tarangul D. E.,Tratat de drept administrativ român, Ed.Glasul Bucovinei, Cernăuți,1994.
Tofan D. A., Drept administrativ. Vol II, ed. aII-a,Ed. C.H. Beck, București, 2009.
Trăilescu A., Drept administrativ, ed. a III-a, Ed. C.H. Beck, București, 2008.
Vedinaș V., Drept administrativ, ed. a IV-a, revăzută și actualizată, Ed. Universul Juridic, București, 2009.
Vedinaș V., Drept administrativ, ed. a VII-a, revăzută și actualizată, Ed. Universul Juridic, București, 2012.
Studii, reviste și articole de specialitate
Bârsan G., Georgescu B.,Scurte considerații asupra invocării excepției de nelegalitate cu privire la actele administrative unilaterale cu caracter individual, în RDP, nr. 2/2006.
Chiriac L. , Excepția de nelegalitate, mijloc de verificare a legalității unui act administrativ de către instanța de contencios administrativ, în revista ,,Dreptul”, nr. 11/2009.
V. Neguț, A. Zaharia,Acțiunea în daune în contencios administrativ, în Curierul Judiciar nr. 1/2003.
Anton Trăilescu, Controverse în legătură cu controlul judecătoresc special al actelor administrative, în Revista „Dreptul”, nr. 11/ 2009.
N. Scutea, M Popa, Unele controverse doctrinare privind Legea contenciosului administrativ la un an de la intrarea sa în vigoare, în RDP, nr.1/2006.
I. Santai, Condițiile controlului judecătoresc direct asupra actelor administrative în temeiul legii contenciosului administrativ, în Dreptul, nr. 6/1991.
Andreea Tabacu, Executarea hotărârilor în materia contenciosului administrativ, de lege lata și după intrarea în vigoare a Noului Cod de Procedură Civilă, în Revista Transilvană de Științe Administrative, nr. 1(30)/2012.
I. Rîciu, Examen teoretic al practicii judiciare cu privire la acțiunile introduse la instanța de contencios administrativ de către autoritatea publică ce a emis actul administrativ nelegal, în RDP nr. 1/2008.
Legislație
Constituția României,republicată, 2003, M. Of. al României nr. 767, din 31 octombrie 2003, Ed. C. H.Beck, București, 2011.
Legea nr.29 publicată în 8 noiembrie 1990 a intrat în vigoare pe 8 decembrie 1990.
Legea nr. 554/2004, cu modificările survenite prin Legea nr. 202/2010, publicată în M. Of. Al României, Partea I, nr. 714, din 26 octombrie 2010
Legea nr. 215/2001, a administrației publice.,cu modificările și completările ulterioare.
Legea nr.262/2007, pentru modificarea și completarea Legii contenciosului, M. Of. al României, nr. 510,din 30 iulie 2007.
.
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Aspecte Procedurale Privind Institutia Contenciosului Administrativ (ID: 126480)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.