Actele Normative

CAPITOLUL I

Considerații generale

1.1. Definiția tehnicii legislative

Între tehnica juridică și tehnica legislativă există un raport ca de la parte la întreg, tehnica legislativă fiind o parte constitutivă a tehnicii juridice, alcătuită dintr-un complex de metode și procedee menite să asigure o formă corespunzătoare conținutului (substanței) reglementărilor juridice.

Elaborarea actelor normative este o activitate complexă ce se realizează după o anumită procedură și cu respectarea anumitor cerințe. Finalitatea activității de elaborare este reprezentată de actul juridic normativ, alcătuit dintr-un ansamblu de norme juridice edictate pentru a reglementa relațiile sociale dintr-un anumit domeniu al vieții sociale.

Actul juridic normativ este rezultatul activității desfășurate de organele de stat ce au competență normativă. Activitatea normativă a acestor organe trebuie să respecte anumite reguli și tehnici de elaborare, astfel încât rezultatul activității lor să producă efecte juridice așteptate de legiuitor.

Dezvoltarea socială actuală amplifică sarcinile organelor legislative, motiv pentru care și perfecționarea tehnicii juridice apare ca o necesitate, fapt ce a determinat o direcție specifică a științei dreptului și anume știința legislativă și sociologia legislației.

Cel care a avut o contribuție decisivă la fundamentarea teoriei dreptului la începutul secolului XX a fost francezul Francisc Geny (1861 – 1959) prin lucrarea “Metode de interpretare și construire în dreptul privat pozitiv” și apoi prin “Știință și tehnică în dreptul privat pozitiv” (4 volume). Acesta face, în esență, distincția între “dat” și “construit”, elemente preluate de la scriitorul și juristul german Frederik Karl de Savigny (1770 – 1861) – șeful școlii istorice a dreptului din sec.XVII.

“Dat”-ul dreptului corespunde, în concepția sa, aproximativ “dreptului natural” și constă într-un fond de adevăruri morale și economice care indică anumite direcții, orientări, în fapt baza esențială a dreptului obiectiv.

“Dat”-ul este abstract și de aceea trebuie pus în aplicare cu ajutorul tehnicii, iar “construit”-ul este rezultatul acestei tehnici. Tehnica juridică este artificiul care operează asupra lucrurilor modelându-le printr-o serie de mijloace, adaptându-le pe acestea scopurilor dreptului.

Tehnica legislativă nu trebuie confundată cu tehnica juridică, prima fiind doar o parte componentă a celei din urmă.

Tehnica legislativă privește strict construirea (elaborarea) soluțiilor normative de către legiuitor pe baza și ca o sinteză a experiențelor sociale dobândite anterior de participanții la viața socială.

Tehnica legislativă cunoaște potrivit unor opinii exprimate în doctrina juridică două mari momente: constatarea existenței situațiilor sociale care reclamă reglementarea juridică, și stabilirea idealului juridic care trebuie să se aplice acestor situații în funcție de conștiința juridică a societății și de alte elemente sociale.

Acțiunea legiuitorului presupune întotdeauna orientarea spre schimbare, spre înnoire, găsirea unor soluții juridice noi superioare celor din reglementarea anterioară.

Tehnica legislativă (legiferarea) reprezintă ansamblul principiilor, metodelor și procedeelor folosite în procesul de elaborare a actelor normative.

Tehnica legislativă privește strict construirea soluțiilor normative de către legiuitor, această activitate se prezintă ca o sinteză și un bilanț al experiențelor dobândite în trecut de participanții la viața socială, experiențe filtrate din perspectiva judecăților de valoare ale legiuitorului. Astfel, potrivit art.2, alin.1 din Legea nr.24/2000, privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, “Tehnica legislativă asigură sistematizarea, unificarea și coordonarea legislației, precum și conținutul și forma juridică adecvate pentru fiecare act normativ”.

Marele poet și filosof Lucian Blaga observa că ambiția nemărturisită a oricărui legiuitor este să adopte legi cu prestigiu de legendă și eficacitate de legi nescrise.

În istoria omenirii sunt numeroase exemple de legi care au rămas celebre prin utilitatea lor și prin tehnica desăvârșită de redactare, legate fiind și de numele unor mari juriști.

Prima mare civilizație a antichității s-a format în teritoriul roditor mărginit de fluviile Tigru și Eufrat, în Mesopotamia (teritoriul aproximativ al statului Irak de azi), unde s-au întretăiat trei popoare: sumerienii, akkadienii și asirienii. Trei mii de ani au coexistat și s-au împletit aceste trei culturi ce și-au găsit sinteza în civilizația mesopotamiană (cu aproximativ 6000 de ani în urmă).

Civilizația și cultura mesopotamiană cunosc apogeul, timp de aproape 2000 de ani, în cel mai important centru economic, politic și cultural din orient: Babilonul.

Cel mai ilustru reprezentant al dinastiei ce a domnit în Babilon a fost Hammurabi (1728-1686 Î.H.), care a rămas în istoria civilizației prin celebrul COD de LEGI (Codul lui Hammurabi), conservat ca printr-o minune și descoperit în anul 1901, la Sousa. Acest cod conține atât norme cu caracter strict juridic, cât și norme morale, religioase, pe care le regăsim în cele 282 de articole referitoare la norme de drept civil și penal, drept administrativ, comercial și al familiei.

Pe steaua de diorit negru de la Muzeul Louvre din Paris, înaltă de 2,25 m și cu latura bazei de 1,90 m, pe care sunt gravate articolele Codului său, Hammurabi este reprezentat închinându-și și opera Zeului Samas (zeul soarelui și al justiției). Prin urmare, adevărul legislator era divinitatea, care transmitea oamenilor normelor juridice prin intermediul regelui. Dreptul avea un caracter divin.

Codul lui Hammurabi are, pentru civilizația umană, o excepțională valoare documentară sub aspect juridic, oferindu-ne date despre legislația epocii respective.

Deși egiptenii nu au elaborat un cod de legi de natura Codului Hammurabi, justiția constituia o funcție distinctă, fără să fie încredințată unui corp aparte, separat de cel al administrației.

Procedura judiciară se derula pe baza unor norme precise și surprinzător de „moderne”. De exemplu, normele de procedură civilă prevedeau dreptul persoanei, aflate în litigiu fiscal cu statul de a contesta, în termen de trei zile, hotărârea adoptată. Orice contestație era redactată în scris, înregistrată la grefier, iar judecătorii luau hotărârile pe baza actelor scrise, a dovezilor și a depozițiilor martorilor. Întregul parcurs al judecății era consemnat în scris.

Civilizația egipteană rămâne în istorie nu numai prin ceea ce arheologii vor scoate la iveală după multe secole, ci prin influența pe care a exercitat-o asupra popoarelor din lumea antică. În anul 30 î.H., Egiptul va deveni o simplă provincie romană, iar peste aproape 700 de ani va fi ocupat de arabi. Cu toate acestea, istoria civilizației universale fixează în termeni categorici influența culturii egiptene asupra tuturor popoarelor lumii. Statul și dreptul egiptean, prin modul de organizare și funcționare, și-a pus amprenta pe gândirea juridică a lui Solon și pe gândirea politică a lui Platon. Aristotel afirma că organizarea statului și legile scrise au fost create de egipteni.

După moartea lui David, Israelul s-a divizat în regatul Iudeei.

Istoria consemnează evenimentele anului 586 î.H., când Nabucodonosor, regele Babilonului, invadează Iudeea, distruge Ierusalimul, incendiază marele Templu construit de David și duce în captivitate o parte a populației.

DREPTUL EBRAIC din această perioadă este profund original, în sensul că Vechiul Testament (veritabil cod juridic) reglementează dreptul de proprietate, statutul juridic al femeii și al sclavului, protecția străinilor, a văduvelor, a copiilor și a săracilor.

Moise a gravat în piatră (Tablele Legii) cele zece porunci pe care afirmă că le-am primit de la Iehova (Yahwe) pe muntele Sinai.

Începând cu secolul II după Hristos, reglementările de drept civile și drept penal sunt cuprinse în Talmud (Învățătură) – o adevărată enciclopedie a evreilor, considerat codul de viață al poporului evreu.

DREPTUL PERSAN constituie sistemul de norme juridice caracteristic civilizației originale create în spațiul geografic cuprinse între fluviile Tigru și Indus, Marea Caspică, Golful Persic și Oceanul Indian, teritoriul corespunzător Iranului de astăzi. Începuturile imperiului persan sunt legate de numele regelui Darius (522-486 î.H.), cel care cucerește Egiptul încoronându-se ca faraon, încearcă, fără succes, să-i învingă pe sciții din Dobrogea noastră (anul 513 î.H.), încorporează Macedonia, iar în anul 490 î.H. este zdrobit de greci la Marathon.

Darius a dat statului persan o structură solidă: a împărțit imperiul în districte, a introdus moneda unică, a dezvoltat comerțul, a construit cea mai modernă rețea de drumuri, a consolidat armata și a înălțat orașul de reședință Persepolis.

Dreptul persan consfințește faptul că regele era unica sursă a dreptului. Hotărârile regelui constituiau legi imuabile, „inspirate” de zeul suprem Ahura Mazda”.

Ca urmare a acestei situații, nu a existat un cod de legi compact și organic. Darius s-a inspirat din Codul Hammurabi: textele legilor hotărâte de rege erau redactate de preoți, care multă vreme au îndeplinit și funcția de judecători. Judecătorul suprem era regele. Oricine putea face apel la rege. Acesta ținea, în fața poporului, scaun de judecată de două ori pe an. În ordine ierarhică descrescătoare, după rege, Curtea Supremă de Justiție – compusă din șapte membri – reprezenta instanța ce avea în subordine tribunalele, amplasate în cele mai importante orașe ale imperiului. Este demn de subliniat faptul că în această epocă apare instituția „oratorilor legii”, un fel de avocați la care apelau părțile din proces și care se ocupau de întregul mers al procesului.

În INDIA ANTICĂ, noțiunea de drept se confunda cu cea de cult. O normă religioasă devenea o normă care reglementa juridic raporturile sociale. Legea se prezenta ca un amalgam de norme religioase, morale, civile și juridice. Fiecare castă brahmanică dispunea de o culegere de asemenea reguli.

Cel mai cunoscut manual de legi îl reprezintă „Codul lui Manu”, redactat între secolele II î.H. și II d.H., care cuprinde peste 5000 de versuri și se referă la norme juridice de drept public și privat, civil și penal, obiceiuri și prescripții religioase etc. Justiția era aplicată de capul familiei, de căpetenia satului, de șeful castei, de tribunal, de guvernatorul provinciei sau de către rege, personal.

Cauzele de natură penală erau judecate de către brahmani, iar cele civile de către magistrații laici. Existau tribunale rurale, compuse din trei judecători și curți judecătorești în orașe. În cartea a VIII-lea din Codul lui Manu se preciza: „dacă este distrusă, justiția distruge; dacă e apărată, ea apără; justiția este singurul prieten care îți rămâne și după moarte”.

DREPTUL CHINEZ este epoca sclavagistă se rezumă la codul penal, care viza aproape exclusiv reprimarea crimelor. Cauzele civile se judecau după reguli nescrise, specifice obiceiurilor locale.

Primele coduri de legi au fost redactate în secolul V-VI î.H., dar dreptul cutumiar era superior legii scrise.

În Europa, primele legiuiri sunt: Legile lui Lycurg în Sparta (sec. X-IX î.H.), Legile lui Dracon și Solon în Atena (sec. VI-V î.H.), Legea celor XII Table la romani (sec. V î.H.).

Actele legislative adoptate în perioada inițială în statele Orientului antic ca și în Grecia și Roma au cuprins în mare parte numeroase reguli cutumiare. Între monumentele legislative ale antichității amintim: Legea lui Bokoris în Egipt (sec. VIII î.e.n.), Legea sau Codul lui Hammurabi din Babilon sec. XVIII î.e.n., care a avut o largă aplicare în orientul antic, apropiat și mijolciu, Legile lui Manu în India sec. III î.e.n., Legile lui Moise la evrei, Legea MU în China, Legea celor XII Table în Roma antică (sec. V î.e.n.), Legile lui Solon (sec. VII î.e.n.) și a lui Dracon (sec. V î.e.n.) în Grecia Antică. În dreptul roman, afară de legi sunt cunoscute de asemenea, Senatus – Consulatele și constituțiile imperiale. Codificarea lui Justinian începută în anul 528 e.n. la realizarea căreia o contribuție de seamă a avut-o juristul Trebonian intrată în istoria dreptului sub denumirea de Codicele Dreptului Civil (Corpus iuris civilis) care cuprindea Digestele Codul, Instituțiile și Novelele), reprezintă o culegere a dreptului roman pus de acord cu realitățile social-politice din acea epocă.

În feudalism importanța dreptului scris și necesitatea sa, începe să se simtă tot mai mult, pe măsura depășirii economiei naturale, a dezvoltării forțelor de producție și a relațiilor de schimb, a creșterii tendințelor de centralizare a puterii de stat. În epoca absolutismului feudal, deși particularismul juridic local, bazat pe cutume, nu dispare total, paralel cu recepționarea dreptului roman (desfășurată mai ales în sec. XIV – XV) sunt edictate legi și coduri de valoare națională cum au fost în Franța Codul maritim din 1643 și Codul comercial din 1681, în țara noastră Pravilniceasca Condică din 1870, Codul Calimach (1817) și Codul Caragea (1818).

Sub aspect istoric, actul normativ apare la romani, ca un acord între magistrat și popor. Magistratul era cel care propunea (rogat), iar poporul accepta (iubet).

În evul mediu, societatea se confrunta cu abuzurile monarhilor și ale seniorilor feudali, care nesocoteau dreptul.

Digestele lui Iustinian a fost regăsit în jurul anului 1137. În urma acestui eveniment – observă Montesquieu – dreptul roman parcă a renăscut”. În Italia s-au deschis școli în care era studiată această materie: Codul lui Iustinian și Novellele erau tot mai cunoscute. Italienii au introdus dreptul lui Iustinian și în Franța, unde înainte era cunoscut numai Codul Theodosian. Dreptul lui Iustinian – precizează Montesquieu – “a întâmpinat unele împotriviri; dar el s-a menținut în ciuda excomunicărilor pronunțate de papi, care își apărau canoanele.

Dreptul roman a fost răspândit prin traducerea lucrărilor lui Iustinian. Un rol important în acest sens a avut Ludovic cel Sfânt, care prin elaborarea Așezămintelor a adus o contribuție remarcabilă la promovarea dreptului scris în Franța. Așezămintele lui Ludovic cel Sfânt împărțeau teritoriul Franței în ținuturi aflate sub ascultarea regelui și ținuturi neaflate sub ascultarea regelui. Montesquieu constată influența puternică a dreptului roman și a textelor lui Iustinian în pregătirea Așezămintelor.

Filip cel Frumos a dispus chiar predarea în școli a legilor lui Iustinian, în acele regiuni ale Franței care se conduceau după cutume. Textele lui Iustinian “au fost adoptate ca lege în regiunile în care era în vigoare dreptul roman”.

Când au apărut legiști practicieni și jurisconsulți “vasalii egali judecători și oamenii înțelepți nu au mai fost în stare să administreze justiția”.

Tot romanilor datorăm primele colecții de texte, în structura unui cod. Prin Codex, romanii înțelegeau adunarea laolaltă a unor tăblițe cerate, iar Volumen era o colecție de pergamente. În acea perioadă istorică s-au realizat mai multe colecții de legi, între care Codex Hermogenianus; Codex Theodosianus; Codex Gregorianus. Toate aceste codex-uri erau legi adunate dar nesistematizate. În secolele al XVII-lea și al XVIII-lea s-au făcut asemenea colecții în Spania, Portugalia, Rusia etc. La noi, colecțiile respective se numeau pravile. Cele mai vechi coduri sunt: Codul prusian de la 1724 și Codul Sardiniei de la 1723.

În pofida eforturilor menționate, în direcția promovării drepturilor și aplicării procedurilor pe care le presupune, societatea feudală se confrunta cu abuzurile monarhilor și ale seniorilor feudali care nesocoteau dreptul. De regulă, marii seniori feudali ignorau dreptul; ei făceau legea; ei împărțeau justiția, cum găseau de cuviință. Erau regiuni întregi în care domnea autoritatea de necontestat a marilor seniori, obișnuiți să dispună cum găseau de cuviință, în raport de propriile lor interese, de populații întregi. Tensiunile creșteau, nemulțumirile se multiplicau.

Din aceste motive și ca o reacție la abuzurile feudale, revoluțiile burgheze înscriu – între dezideratele lor fundamentale – “textele înainte de toate”. Poate una din cele mai însemnate reglementări ale timpului a fost și a rămas Codul civil al lui Napoleon din 1804, care a unificat 60 de cutume generale și mai mult de 300 de cutume locale.

Ius scriptum – legea scrisă, ca izvor de drept, este înțeleasă ca totalitate a normelor scrise, în sensul de normă obligatorie.

În comparație cu alte izvoare de drept, superioritatea actului normativ rezultă din faptul că garantează: siguranța, claritatea, ordinea în viața socială, în conduita oamenilor, în raporturile în care ei intră în societate. În literatura de specialitate s-a relevat că atât cutuma, cât și jurisprudența – cu toate că au, în continuare, un rol important, ca izvoare de drept sunt oscilante, lipsindu-le acele elemente de precizie și stabilitate pe care le poate asigura numai actul normativ.

Pe teritoriul țării noastre, instalarea administrației romane a echivalat cu introducerea dreptului roman în Dacia, alături de vechile obiceiuri geto-dacice. După cucerirea provinciei au fost păstrate și unele cutume locale, în măsura în care acestea nu au intrat în contradicție cu principiile generale ale statului roman. În acest fel, s-a ajuns la aplicarea în paralel a ambelor sisteme juridice. Cele două rânduieli au parcurs însă un proces de întrepătrundere și de influențare reciprocă, astfel încât în final a luat naștere un sistem nou de drept, pe care îl putem numi daco-roman. În cadrul acestuia, conceptele și instituțiile juridice au dobândit noi funcții și finalități.

Normele de conduită dezvoltate în sânul obștilor sătești, de e teritoriul vechii Dacii, în cursul secolelor IV-VII au continuat să fie aplicate după constituirea formațiunilor politice prestatale. Mai mult decât atât, funcționarea lor a fost întărită prin autoritatea aparatului politic pe care l-au dezvoltat aceste formațiuni, astfel încât ele s-au transformat în norme juridice propriu-zise. Vechilor obiceiuri le-au fost adăugate însă și norme juridice noi, a căror apariție se leagă nemijlocit de noile condiții politico-sociale. În acest fel a luat naștere un sistem normativ complex pe care românii l-au numit Legea țării. Acest sistem juridic a fost unul consuetudinar; el s-a cristalizat, dezvoltat și transmis exclusiv în formă orală. La această trăsătură fundamentală se mai adaugă însă alte trei trăsături: caracterul unitar, caracterul teritorial și caracterul original.

Normele noi de drept care s-au impus în perioada secolelor VIII-XIV privesc în special instituțiile de dată recentă ale cneazului și voievodului. Acesta este motiv pentru care ele pot fi înglobate sub denumirea generică de drept cnezial.

Toate aceste norme se vor păstra și vor avea o largă aplicabilitate în perioada secolelor XV-XVII, când vor suferi noi modificări, pentru a se adapta la noile condiții economico-sociale și politice.

Legile scrise și-au făcut apariția în Țările Române în a doua jumătate a secolului al XV-lea, pe fondul interesului firesc manifestat de instituția domniei pentru consolidarea propriei puteri în cadrul statului. Existența numeroaselor cutume, foarte diversificate din punct de vedere teritorial, i-a permis domniei să își motiveze demersul de legiferare prin invocarea necesității de a uniformiza normele juridice existente. În acest fel, domnia a obținut un instrument foarte eficient pentru actul de guvernare. Acesta din urmă se lega însă de ideea de responsabilitate în fața divinității și presupunea existența unui act de voință din partea acesteia (în momentul alegerii Domnului, de pildă). Din aceste considerente, un sprijin foarte util în cadrul demersului de legiferare a venit din partea bisericii, care a pus la dispoziție domniei oameni cu un anumit nivel de educație, dar și un sistem de drept bine articulat: propria legislație. În acest fel, legea scrisă românească a luat naștere ca o adaptare a principiilor și a normelor religioase (numite canoane) la condițiile economico-sociale interne. Încă de la începuturile sale, biserica ortodoxă română s-a aflat sub influența patriarhiei ortodoxe de la Constantinopol, prin urmare legislația sa internă, cea care a servit drept model domnilor români, a fost de sorginte bizantină. Ulterior însă, odată cu dezvoltarea interesului pentru acțiunea de legiferare, dar și cu evoluția societății autohtone, domnii români au început să meargă mai departe cu implementarea textelor juridice bizantine, adoptând inclusiv legislația laică a statului bizantin (basilicale). Preluarea acestor texte nu s-a făcut totuși direct din sursele originale bizantine, ci prin intermediul traducerilor făcute de călugării sârbi și bulgari în mănăstirile de la sudul Dunării. Acesta este motivul pentru care cele mai vechi texte juridice utilizate în spațiul românesc au fost redactate în limba slavonă. La această

situație a contribuit însă și faptul că în Țările Române limba slavonă era limba oficială a cancelariei și chiar limba de oficiere a liturghiei în biserică.

Cele mai vechi texte juridice din țările române au fost traduceri slavone ale nomocanonului “Sintagma alfabetică”, redactat de Matei Vlastares în anul 1335. Ele au purtat numele de pravile (de la termenul slav pravo, însemnând drept) și, în majoritatea cazurilor, au fost redactate în cadrul unor mănăstiri din porunca domnitorilor celor două țări române. Astfel de traduceri au fost făcute în Țara Românească, la Târgoviște (1452) și Mânăstirea Bistrița-Vâlcea (1636); iar în Moldova, la Mânăstirea Neamț (1474, 1557); Mânăstirea Bisericani (1512); Mânăstirea Putna (1581); Mânăstirea Bistrița-Neamț (1618); Galați (începutul secolului al XVII-lea). Primele pravile scrise în limba română au fost redactate în a doua jumătate a secolului al XVI-lea.

Pravilele au avut finalitate practică, ele fiind utilizate în activitatea tuturor instanțelor de judecată.

La începutul secolului al XVIII-lea sistemul juridic din Principate era caracterizat de existența unei multitudini de coduri și cutume, canoane bizantine precum și interpretări și reglementări suplimentare promulgate de domnii Moldovei și Țării Românești. Recunoașterea nejunsurilor acestor sisteme legale multiple a determinat luarea de măsuri pentru unificarea acestora și eliminarea normelor juridice depășite. Ca atare, au încercat să armonizeze tradiția cu necesitatea prin adoptarea unei legislații noi și a unui cod legislativ național. Prima încercare de codificare a fost făcută de domnitorul Ștefan Racoviță (1764-1765). Acesta i-a cerut boierului Mihail Fotino, un grec venit de curând în țară, să reunească legea imperială și canonică bizantină (ius receptum), legea domnească (ius novum) și obiceiul pământului într-un singur cod, sub forma unui manual care să slujească nevoilor practice ale judecătorilor.

În anul 1780, domnitorul Alexandru Ipsilanti a promulgat un prim cod de legi numit Pravilniceasca condică, redactat în limbile română și greacă.

La sfârșitul secolului al XVIII-lea și începutul celui de-al XIX-lea, a devenit necesară reluarea acestor eforturi de codificare, întrucât judecătorii continuau să aplice o mare varietate de norme legale, iar această practică conducea adesea la confuzii și la decizii judecătorești contradictorii. În 1818 în timpul domniei lui Ioan Caragea și sub supravegherea acestuia, a fost redactată o nouă codificare, bazată în special pe legea bizantină, pe Pravilniceasca condică a lui Ipsilanti și pe obiceiul pământului.

În Moldova, se poate constata un proces de codificare a legislației similar ca intensitate cu cel din Țara Românească. În anul 1785, domnitorul Alexandru Mavrocordat a promulgat Sobornicescul hrisov. În 1817, domnitorul Scarlat Callimachi a promulgat un cod cuprinzător, inspirat atât din izvoarele cutumei locale, cât și din codurile occidentale, numit Condica țivilă a Moldovei sau Codul Callimachi, după numele domnului care l-a patronat. Principala sursă externă a fost Codul civil austriac din 1811, pe care autorii l-au adaptat la condițiile interne ale Moldovei, în special în chestiunile economice.

Anul 1866 este considerat anul primei Constituții românești, influențată de Constituția Belgiei din 1831 care stabilea principiile și normele caracteristice unei monarhii constituționale parlamentare. Ideea acestei prime constituții a fost reluată în 1923, păstrându-se principile de bază, la care au fost adăugate altele noi cum au fost: principiul statului național unitar, principiul naționalizării subsolului și principiul supremației legii și a statului de drept.

1.2. Tehnica legislativă, politica legislativă și politica juridică

Legea este revoluționară, pe când cutuma este esențialmente conservatoare: legea poate să modifice oricând o situație de drept pozitiv, ea poate chiar desființa o cutumă și introduce dispoziții cu totul noi. În fapt, ea nu poate interveni, însă, decât până la acel punct care e conform cu “nevoile și cu conștiința juridică a societății respective”. În cazul în care nu este în concordanță cu aceste exigențe, legea devine inaplicabilă, confirmând teza că, în zilele noastre se poate vorbi despre “o revoltă a faptelor în contra legilor”. Tocmai de aceea, legea trebuie să se adapteze la fapte, pentru că altfel, ar veni în contradicție cu realitățile sociale.

Legea este definită în două accepțiuni: în sens larg (lato sensu), incluzând orice act normativ emis sau sancționat de organele competente ale statului; în sens restrâns (stricto sensu), referindu-se numai la actul normativ adoptat de Parlament (de organul suprem al puterii de stat), în baza unei proceduri riguros reglementate.

Clasificarea legilor se face după obiectul reglementării și locul ce le revine în sistemul normativ. Astfel, sunt: legi constituționale; legi organice; legi ordinare.

Legile constituționale sunt cele de revizuire a Constituției; ele sunt elaborate și adoptate în baza unei proceduri stipulate în Constituție.

Legile organice reglementează sistemul electoral; organizarea și funcționarea partidelor politice; organizarea și desfășurarea referendumului; organizarea Guvernului și a Consiliului Suprem de Apărare a Țării; regimul stării de asediu și al celei de urgență; infracțiunile, pedepsele și regimul executării acestora; acordarea amnistiei și a grațierii colective judecătorești, a Ministerului Public și a Curții de Conturi; statutul funcționarilor publici; contenciosul administrativ; regimul general al proprietății și al moștenirii; regimul general privind raporturile de muncă, sindicatele și protecția socială; organizarea generală a învățământului; regimul general al cultelor; organizarea administrației locale, a teritoriului, precum și regimul general privind autonomia locală; modul de stabilire a zonei economice exclusive; celelalte domenii pentru care, în Constituție, se prevede adoptarea de legi organice.

Legile organice sunt adoptate prin votul majorității membrilor fiecărei camere (Senatului și Camera Deputaților).

Legile ordinare reglementează domeniile și relațiile care nu fac obiectul legilor constituționale sau organice. Procedura de adoptare a legilor ordinare se deosebește de aceea stipulată pentru adoptarea legilor constituționale și organice. Astfel, pentru adoptarea legilor ordinare este necesar votul majorității membrilor prezenți din fiecare cameră a Parlamentului.

În toate țările democratice, procesul legislativ cunoaște un număr de etape care îmbină discutarea inițiativelor legislative în cadrul comisiilor de profil – alcătuite, de regulă, din specialiști în domeniile respective – cu dezbaterea în cadrul plenului camerelor Parlamentului. Plenul reprezintă un cadru politic de dezbatere, având în vedere compoziția de partid rezultată din alegeri.

Desigur, în dezbaterile planului sunt evocate, totodată, argumente economice, sociale și, bineînțeles, juridice, în susținerea diferitelor texte de lege din punctul de vedere al partidului din care fac parte parlamentarii respectivi și din perspectiva mandatului ce le-a fost încredințat de electorat. Legea este, însă, adesea datorită compoziției parlamentelor și a intereselor celor ce le compun – așa cum observa François Geny – expresia de voință “ a unor oameni, fixată într-o formulă”, o formulă care are în vedere interesele lor și optica lor cu privire la reflectarea în lege a acestor interese. Trăinicia unei legi stă, însă, în capacitatea și responsabilitatea legiuitorului în “reflectarea interesului general”, nu a interesului unui grup sau a unor indivizi “aflați vremelnic la putere”. Legile dreptului sînt stabilite și provin de la oameni. Cu aceasta vocea interioară poate intra în mod necesar în coliziune sau să adere la ele. Omul nu se oprește la ceea ce există de fapt, ci afirmă că a găsit în sine măsura a ceea ce este drept.

Tocmai pentru că legea – constituțională, organică, ordinară – are rolul primordial în reglementarea relațiilor sociale și asigurarea ordinii juridice într-o societate dată, cei chemați să o elaboreze și adopte au o răspundere excepțională în căutarea, găsirea și promovarea în dispozițiile legale, nu a unor interese de grup și cu atât mai puțin individuale, ci “a intereselor generale ale societății respective”.

1.3. Relația dintre tehnica juridică și legiferare

Se știe, de asemenea, că normele juridice — ca și dreptul în general — nu sunt o existență apriorică a realității social istorice. Prin originea lor normele juridice sunt fie preluate din categoria diverselor norme sau reguli sociale constituite în afara dreptului (din nevoile practicii vieții și activității sociale și consacrate apoi ca norme de drept prin adaptarea și investirea lor cu forță juridică) fie sunt norme create sau elaborate prin voința expresă a organelor de putere publică competente, în vederea reglementării raporturilor sociale respective potrivit intereselor și voinței puterii de stat. Desigur, dacă la începuturile istoriei constituirii dreptului (a normelor juridice) era predominantă activitatea de preluare (fie integrală, fie prin adaptare) și consacrare juridică a diverselor norme sociale (morale, etice, economice, religioase, familiale etc.) de origine cutumiară, în epoca modernă și contemporană normele dreptului pozitiv sunt un produs aproape exclusiv al activității normative de creare sau elaborare a acestora de către factorii de putere competenți. Așadar, în înțelesul ei cel mai direct, activitatea normativă își găsește expresia în noțiunea de „elaborare” a normelor, adică de creare și instituire de reguli juridice pentru viața și activitatea socială. Ea constituie una din funcțiile esențiale și exclusive ale puterii de stat desfășurată în limitele unor atribuții sau competențe ale unor anumite organe determinate ale puterii și cu respectarea unor principii, proceduri, metode, artificii de limbaj etc. care au primit denumirea generică de „tehnică normativă”.

Legiferarea, în sens larg, desemnează procesul de adoptare a tuturor actelor normative, iar în sens restrâns desemnează procesul prin care autoritatea legislativă adoptă Constituția și legile țării, procedeele prin care legea este votată și adoptată, pe scurt, legiferarea privește activitatea de adoptare a normelor juridice. Tehnica legislativă are o sferă mai largă. Ea cuprinde, de asemenea, formele prin care se exprimă politica legislativă în legi, ordonanțe și hotărâri ale Guvernului, instrucțiuni ale miniștrilor, ca și metodele de exprimare a acestei politici, în formele selectate, ca de exemplu, normele permisive față de normele imperative. Regula de drept nu poate ajunge la o formă tehnică satisfăcătoare decât prin acțiunea conștientă a legiuitorului. Activitatea de legiferare implică tendința de schimbare, de adoptare a unor soluții juridice noi, apreciate ca superioare celor existente. Modul de reglementare a relațiilor sociale prin intermediul actelor normative presupune luarea în considerare a sistemului de valori al societății, dar și utilizarea unor metode și reguli tehnice specifice.

1.4. Caracterele legislației

În concepția inițială, legislația era expresia voinței generale. Transformările ulterioare au afectat geneza legislației ea constituind în fapt, mai puțin o expresie a voinței generale decât a voinței legiuitorului influențat de grupările de presiune reprezentând diferite categorii sociale determinate – comercianți, agricultori, salariați, pensionari etc. și adesea de experți și tehnicieni care redactează legea.

Evoluția actuală a legislației este caracterizată printr-o participare mai largă la elaborarea ei, nu numai a persoanelor care au dreptul la inițiativă legislativă, dar și a altor categorii de persoane interesate de adoptarea unor legi sociale. Această stare de spirit este însoțită de un fenomen de inflație legislativă care se traduce prin proliferarea și instabilitatea regulilor de drept. Proliferarea actelor normative ilustrează dorința de a guverna prin texte de lege – legi, ordonanțe și hotărâri de Guvern, regulamente, etc., un număr important de raporturi sociale, ceea ce antrenează apariția unor legi a căror utilitate este îndoielnică, a unor legi care nu au o existență decât pe hârtie. Într-o ordine de idei apropiată, se mai poate arăta că promisiunile electorale sunt însoțite de propuneri de reforme care se găsesc în proiecte de legi, a căror existență îmbracă chiar înaintea oricărei dezbateri parlamentare, în concepția unor persoane mai puțin informate, un caracter cvasiobligatoriu, când ele provin de la partidul care se află la guvernare. La acestea se adaugă abundența de reglementări emanând de la organele administrației publice care întărește fenomenul inflației de reglementări. Aceste tendințe orientează diverse modificări ale legislației existente devenită într-un fel mai instabilă decât în trecut.

Acțiunea legiuitoare implică deci tendințe de schimbare, de inovare atât ca fond cât și ca formă a instituțiilor juridice, soluțiile noi fiind apreciate ca superioare în raport cu cele din reglementările existente. Modul și forma de apreciere, de evaluare legislativă, mijloacele de care se servește legiuitorul sunt foarte variate și depind de un număr de factori.

Legiferarea este în prezent, elementul definitoriu al activității de guvernare, în sensul organizării conducerii societății concrete. Regula de drept nu poate fi decât rezultatul acțiunii concrete a legiuitorului, iar legiuitorul nu poate adopta oricând, după bunul plac, cum se exprimă adagiul roman. Quod principii placuit legis habet vigorem (Bunul plac al principelui/împăratului are putere de lege). Epoca contemporană a abandonat această concepție. Legea nu poate aborda un domeniu social, fără a se fi cercetat științific principiile călăuzitoare ale dreptului pozitiv, neajunsurile legislației existente și a se căuta remedii pentru aceste disfuncții. Aceste cercetări reprezintă efectiv justificarea intervenției legiuitorului. O intervenție legislativă care nu se sprijină pe cercetarea științifică privind consecințele politice, economice, sociale etc., ale înlocuirii sau modificării reglementării existente ar fi de natură să încurajeze artibrariul și să introducă în viața socială norme contrare intereselor generale. Cercetarea științifică, va determina obiectivele intervenției statului, precizând mijloacele ce urmează a fi folosite pentru alegerea lor. Pe baza acestor obiective și mijloace, legiuitorul va proceda la elaborarea legii.

Se consideră că legiferarea cunoaște două mari momente: constatarea situațiilor sociale ce reclamă reglementarea juridică; conturarea idealului juridic care trebuie să fie avut în vedere în aceste situații, în funcție de conștiința juridică a societății. Cercetarea privește, în primul rând, justificarea regulilor de drept substanțial ce urmează să fie adoptate, denumită și tehnica materială sau substanțială. În al doilea rând, cercetarea privește disfuncțiile pe care le creează procedeele de tehnică legislativă ce utilizează procedee tehnice mai adecvate scopurilor urmărite. În realitate, regulile materiale de tehnica legislativă se întrepătrund cu reguli formale de tehnica legislativă. Din acest motiv, împărțirea devenită clasică a lui François Geny: „faza elaborării tehnice” a dreptului care constă numai în procedeele de transpunere în reguli de drept a materialului dobândit pe cale teoretică are valoare, în deosebi, sub aspect logic și mai puțin în domeniul faptelor unde distincția nu este destul de tranșantă. Geneza legii pornește de la nevoile sociale ce reclamă o intervenție legislativă, continuă cu activitățile care privesc soluțiile viitoarei reglementări, după cum urmează materializarea acestor soluții într-un text scris, care va fi supus aprobării forului legiuitor. Se înțelege că, atunci când intervenția are ca obiect numai aspecte de tehnică formală, se poate distinge faza de elaborare științifică, ce cuprinde analiza critică a vechii reglementări și faza elaborării tehnice, ce include realizarea noilor procedee tehnice.

Elaborarea științifică va porni în mod logic de la programele legislative. Este unul din cele mai importante aspecte ale raportului dintre politica legislativă și tehnica legislativă. Se întâlnesc o diversitate de programe legislative. Programul legislativ este de fapt un program de prioritate. El selectează un număr de proiecte de lege a căror realizare apare în concepția autorului, ca fiind urgență. Programul legislativ este conceput într-o optică politică. Un program legislativ, poate aparține Guvernului care include în el acele proiecte de lege, pe care socotește necesar să le promoveze în fața Parlamentului. Partidele politice, în rândul lor, propun un program legislativ cu ocazia alegerilor sau independent de acestea, cu intenția de a le promova, după ce vin la putere. Programul legislativ poate fi modificat, completat sau înlocuit cu altul, în raport cu interesele forțelor care-l susțin. Programele legislative nu sunt însă obligatorii și păstrează o anumită incertitudine, chiar dacă proiectele de lege sunt puse pe ordinea de zi, discutarea și adoptarea lor încă nu este certă. Din acest motiv, deși programul legislativ este de mare însemnătate în definirea politicii legislative, el nu are un caracter obligatoriu. În configurarea programelor legislative se subliniază, de asemenea, rolul dispozițiilor Constituției care prevede necesitatea reglementării prin lege a unor relații sociale și a criteriilor constituționale care semnalează necesitatea intervențiilor legislative în anumite domenii nereglementate sau în care reglementările existente nu concordă cu Constituția.

După adoptarea programului legislativ sau după ce inițiatorul ia decizia promovării unui proiect de act normativ la Parlament, se trece la elaborarea științifică a proiectului.

Programul legislativ sau decizia de elaborare nu oferă celui care întocmește un proiect de lege decât tema unui viitor act normativ. În program sau în propunerea de elaborare sunt exprimate obiectivele ce urmează să le atingă viitoarea lege sub forma unui grup de idei care oferă specialiștilor principalele direcții ale noii reglementări. Dar, adesea, acestea nu sunt suficiente pentru adoptarea proiectului, fiind necesar să se treacă la elaborarea științifică. În faza de conceptualizare a actelor normative se folosesc de obicei următoarele procedee:

a) inventarierea legislației, în vigoare, în materia în care se intervine, care poate constitui o operă exhaustivă;

b) stabilirea insuficienței legislației în vigoare și corespondenței cu tehnica propusă pentru elaborare;

c) întocmirea unor studii economice, sociologice, statistice privind evoluția și tendințele fenomenelor și realitățile sociale ce urmează a forma obiectul reglementării juridice;

d) examinarea legislației din alte țări, în care scop, un loc special trebuie să se acorde dreptului comparat.

În acest examen trebuie să fie avute în vedere mai multe reguli care dau conținut metodei comparative. O primă regulă stabilește că trebuie comparat numai ceea ce este comparabil. O a doua regulă impune să considerăm fiecare termen al comparației în contextul social, politic, cultural și juridic real din care rezultă. În afară de aceasta, luarea în discuție a principiilor care guvernează normele supuse comparației, în fiecare dintre sistemele de drept avute în vedere, este de natură a preveni o eventuală fragmentare juridică. Cea de-a treia regulă impune a se cerceta izvoarele dreptului în fiecare din legislațiile în cauză, ținând seama de ierarhia acestor izvoare, de raporturile reale de forță juridică, dintre ele, de modul în care se completează reciproc. O ultimă regulă cere ca aprecierea termenilor de comparație să se facă prin luarea în considerare nu numai a sensului lor inițial, ci și nuanțele dobândite în evoluția lor în timp, în procesul aplicării lor. Numai stăpânirea regulilor dreptului comparat poate oferi echipei de elaborare elemente valabile pe care să-și sprijine soluția.

Legiferarea necesită, în alte cazuri, cunoașterea unor date științifice din domeniul economiei, finanțelor, tehnicii, sociologiei, criminologiei etc, fiecare normă care se elaborează, urmând a fi fundamentată, acolo unde este cazul, cu concluzii ale științelor de resort. În acest scop, echipa de cercetare poate să recurgă la institute de cercetare, laboratoare, experți, specialiști puși la dispoziție de către ministerele interesate sau angajați în acest scop de inițiatorul proiectului de lege. Odată obținute aceste date, ele se sintetizează într-un studiu general care are menirea să fundamenteze proiectul, motivând soluțiile ce le preconizează.

Tehnica legislativă folosește un ansamblu de artificii cu care operează asupra datelor rezultate din elaborarea științifică, modelându-se și exprimându-se în forme juridice care pot fi foarte variate. Tehnica legislativă lasă deschisă calea pentru noi procedee, tehnici și artificii în elaborarea proiectelor de acte normative. Uneori, în cazul unor proiecte foarte importante, de mare amploare, comisia de elaborare poate redacta un număr de teze care să facă parte din viitorul proiect. Așa s-a întâmplat în cazul Constituției României când tezele redactate au fost supuse opiniei publice și în final, Adunării Constituante care le-a votat. Aceste teze aprobate în mod oficial de către autoritatea legiuitoare conferă activității ulterioare de elaborare o bază sigură de lucru. Elaborarea tehnică a actului normativ cuprinde atât aspecte de tehnică legislativă formală cât și de tehnică substanțială. Odată cu publicarea tezelor se încheie faza elaborării substanțiale, dar numai relativ pentru că aceste teze pot fi modificate și completate în baza discuției și a aprobării ulterioare a autorității legislative.

În baza observațiilor formulate se elaborează prima formă completă de redactare ce poartă numele de anteproiect, denumirea de proiect fiind rezervată numai formei supuse spre aprobare organelor legiuitoare. Anteproiectul este supus avizării organelor centrale interesate, putându-se cere și opinia unor foruri științifice, dacă se socotește necesar. În urma observațiilor și avizelor primite, echipa de cercetare va întocmi forma finală a proiectului ce va fi supus examinării organelor componente să le inițieze., potrivit legii.

Propunerea de act normativ este însoțită de o expunere de motive, în cazul proiectelor de legi și de o notă de fundamentare, în celelalte cazuri. În expunerea de motive sau, după caz, în nota de fundamentare se vor face mențiuni în legătură cu modul de avizare a propunerii de act normativ de către autoritățile publice interesate. După elaborarea lor și încheierea procedurii de avizare de către autoritățile interesate, proiectele de lege, propunerile legislative, precum și proiectele de ordonanțe și hotărâri cu caracter normativ ale Guvernului se supun în mod obligatoriu spre avizare Consiliului Legislativ.

Avizul Consiliului Legislativ se formulează și se transmite în scris. El poate fi favorabil, favorabil cu obiecții și/sau propuneri, precum și cele negative se motivează și pot fi însoțite de documentele sau informațiile pe care se sprijină. Avizul Consiliului Legislativ este un aviz de specialitate și are un caracter consultativ, observațiile și propunerile Consiliului Legislativ privind respectarea normelor de tehnică legislativă vor fi avute în vedere la definitivarea proiectului actului normativ. Neacceptarea acestora trebuie motivată în cuprinsul actului de prezentare a proiectului sau într-o notă însoțitoare. Elaborarea tehnică se termină însă numai în momentul adaptării actului normativ, deoarece comisiile permanente ale Parlamentului și plenul celor două camere ale Parlamentului pot face observații care să conducă la refacerea parțială sau integrală a proiectului de lege, Curtea Constituțională sesizată cu controlul de constituționalitate anterior promulgării poate declara o lege sau o parte din lege, ca fiind neconstituțională, a cărei înlocuire se impune.

Actele normative mai ample sunt sistematizate prin gruparea articolelor, în funcție de întinderea reglementării, în ordine crescătoare în secțiuni, secțiunile în capitole, iar capitolele în titluri. În cazul codurilor și alte acte normative de mare întindere titlurile, la rândul lor, sunt grupate în părți sau cărți. Codul penal, de exemplu, este organizat pe părți – partea generală și partea specială. Codul civil cuprinde trei părți: Cartea I – Despre persoane. Cartea a II-a, despre bunuri; Cartea a III-a – despre diferitele moduri în care se dobândește proprietatea.

Secțiunile, capitolele, titlurile și cărțile sau părțile au o denumire care evocă, pe scurt, conținutul prevederilor care le conțin.

Gruparea se face prin subsumare , începând de la secțiuni la capitole, și în continuare spre celelalte diviziuni superioare integratoare.

Gruparea în diviziuni și subdiviziuni a materiei reglementate, în ansamblul său, se face în raport cu natura problemelor tratate, printr-o încorporare și succesiune logică a soluțiilor legislative preconizate. O sistematizare corespunzătoare a actului normativ cu respectarea regulilor menționate îl face mai inteligibil și ușor aplicabil. În funcție de conținut, secțiunile, capitolele și celelalte diviziuni și subdiviziuni trebuie să aibă un caracter omogen, să se refere la același obiect și să nu exprime soluții legislative confuze, amalgamate.

Diviziunile și subdiviziunile, în succesiunea în care se găsesc în text, trebuie să fie marcate printr-un număr de ordine. În general, se consideră că o bună și judicioasă sistematizare a actelor legislative reprezintă un deziderat major în activitatea de elaborare a proiectelor de legi și a altor acte normative.

CAPITOLUL II

Principiile procesului de elaborare a actelor normative

În doctrina juridică s-a subliniat că dată fiind complexitatea procesului legislativ trebuie luați în considerare o serie de factori politici, economici, morali, istorici, sociali, etc., dar trebuie respectate și anumite principii valabile indiferent de loc și timp.

Alegerea procedeelor tehnice ale legiferării aparține organelor ce au competență normativă (au dreptul de a elabora norme juridice). Această activitate nu poate fi nici pe departe arbitrară.

Există anumite principii care stau la baza acțiunii de legiferare; aceste principii sunt deduse din reglementări constituționale sau sunt înscrise, ca atare, în metodologii de tehnică legislativă adoptate de Parlament.

Principiile ce guvernează activitatea de elaborare a actelor normative sunt următoarele: 1) principiul fundamentării științifice a activității de elaborare a actelor normative; 2) principiul corelării sistemului actelor normative; 3) principiul asigurării echilibrului între dinamica și statica dreptului; 4) principiul accesibilității legii și al economiei de mijloace în elaborarea normativă.

2.1. Fundamentarea științifică a activității de elaborare a actelor normative

Amplificarea și adâncirea complexității relațiilor interumane ridică și legiuitorului aspecte cu totul noi privind reglementarea juridică a unor domenii cum ar fi cel economic, domeniul spațiului submarin ori cosmic, domeniul dezvoltării unor noi forme de energie, etc.

Cunoașterea aprofundată a acestor realități obligă la profunde investigații de specialitate, precum ar fi cele economice, sociologice, de psihologie socială, etc. utile pentru a se putea apoi găsi corespondența necesară între starea de fapt și drept.

Neconcordanța între acestea, o falsă sau o insuficientă cunoaștere a stării de fapt poate conduce la soluții juridice (reglementări normative) nefondate, cu implicații negative majore. Chiar dacă o astfel de reglementare juridică ar fi impusă prin forța coercitivă nu va avea eficiență și durabilitate, iar fenomenul de respingere s-ar putea acutiza. De aici apare și necesitatea cunoașterii științifice a realității ce ar trebui să fie normată și fundamentarea științifică a oricărui proiect legislativ, fundamentare care trebuie să cuprindă: descrierea situațiilor de fapt ce urmează a fi reglementate; identificarea și analiza soluțiilor ce se impugn, precum și anticiparea efectelor posibile ale viitoarei reglementări; determinarea costului social al reformei legislative proiectate, precum și a oportunității acesteia.

Legiferarea presupune previziune și răspundere. În sociologia românescă antebelică, Dimitrie Gusti sublinia faptul că trebuie evitată mania legislativă care tinde să transforme Parlamentul într-o „fabrică de legi”. Pregătirea metodică a acestora, precum și o fundamentare pe rezultatele unor cercetări științifice serioase trebuie să înlăture și să prevină „empirismul rutinar”. Inspirația operei legislative trebuie să provină dintr-o cunoștință profundă și exactă a trebuințelor sociale și naționale și dintr-o perspicacitate clară a sesizării faptelor reale și, numai după ce aceste operații vor fi fost terminate, se vor construi soluțiile normative.

Cercetarea științifică trebuie să conducă la fundamentarea unor prognoze legislative pe termene scurte, medii și lungi și să reducă posibilitatea de manifestare a acțiunii legislative conjuncturale, lipsită de o bază de analiză corespunzătoare.

Întrucât organul de decizie juridică (Parlamentul) nu are posibilitatea să întreprindă asemenea operațiuni, se apelează la organisme juridice secializate care sunt îndreptățite să avizeze proiectele de acte normative. În Franța un asemenea rol îl are Consiliul de Stat, creat de Napoleon, în Statele Unite ale Americii există grue de specialiști juriști e lângă Camera Reprezentanților, pe lângă Senat și președinte. Potrivit Constituției României (art.79) un astfel de organism consultativ de specialitate, ce funcționează pe lângă Parlamentul României, este Consiliul Legislativ, care a fost reânființat după modelul celui din perioada antebelică (successor al Consiliului de Stat creat de domnitorul A.I. Cuza).

2.2. Principiul corelării sistemului actelor normative

Actele normative există într-o strânsă legătură unele cu altele, alcătuind sistemul actelor normative (sistemul legislativ).

Diversele categorii de acte normative (legi, ordonanțe, hotărâri, ordine, instrucțiuni etc.) reglementează raporturi sociale în cadrul unui proces caracterizat printr-o acută interferență. În cadrul acestui proces, legea (în sensul de act normativ elaborat de Parlament), asigură reglementarea relațiilor esențiale pentru buna funcționare a mecanismului social. Aceasta însă nu exclude acțiunea de reglementare a altor categorii de acte normative (ex. hotărâri ale Guvernului; ordine și instrucțiuni ministeriale, hotărâri, decizii ale autorităților publice locale etc.).

Corelarea actelor normative este o formă de sistematizare a normelor juridice. Caracterul sistemic al normelor juridice care se reflectă atât în unitatea lor, cât și în diferențierea pe ramuri și pe instituții juridice presupune o ordonare a normelor din diferite reglementări, adoptate la diferite nivele, astfel încât să se evite repetarea, lacunele și contradicțiile. Din acest motiv, fiecare act normativ, fiecare articol, fiecare normă trebuie corelată atât pe orizontală, cât și pe verticală, în funcție de actele normative de o forță superioară.

Astfel, pentru a se asigura integrarea organică a actului normativ nou creat în sistemul legislației, este necesară, înainte de toate, corelarea dispozițiilor sale cu principiile generale ale dreptului, cu prevederile constituționale, cu actele normative cu aceeași forță juridică sau cu o forță juridică superioară, aflate în vigoare și cu care se află în conexiune, cu tratatele internaționale și cu dreptul comunitar.

Referitor la corelarea dispozițiilor actelor normative cu principiile generale ale dreptului, în literatura juridică este unanim admis că la baza dreptului se află o serie de idei de maximă generalitate cărora le este subordonată atât activitatea de creare a dreptului, cât și aceea de interpretare și de aplicare a reglementărilor juridice. Principiile dreptului sunt astfel o creație a doctrinei juridice care, pe calea raționamentului, "extrage" din masa normelor juridice ideile cele mai generale și le instituie ca valori călăuzitoare ale activității de creare a dreptului și a celei de aplicare a normelor juridice.

În literatura noastră de specialitate se apreciază că aceste principii generale ale legislației sunt superioare chiar și normelor constituționale, deoarece ele se situează deasupra ramurilor de drept, inclusiv a dreptului constituțional, care trebuie să le reflecte fidel. Aceste principii generale se reclamă de la filosofia, morala și religia societății, reflectând chintesența unei civilizații.

Așa cum se poate observa în această opinie, principiile generale ale legislației sunt transpozitive, ele situându-se dincolo de fenomenul juridic, în zonele filosofiei, moralei și religiei.

Principiile generale ale dreptului nu sunt principii filosofice, morale sau religioase, pentru că ele nu sunt exterioare fenomenului juridic, chiar dacă pot suferi unele influențe filosofice, morale sau religioase, ca și celelalte elemente componente ale sistemului juridic. Principiile generale sunt o creație a gândirii juridice, pe calea deducției logice. Ele nu sunt reglementate de normele juridice, dar sunt extrase din acestea. Fiind deduse din reglementările juridice, principiile generale ale dreptului nu pot fi contrapuse normelor juridice și nu pot intra în contradicție cu acestea.

În acest spirit, profesorul Nicolae Popa consideră că principiile de drept sunt extrase din dispozițiile constituționale sau sunt deduse pe cale de interpretare, prin intermediul activității de cercetare științifică. În această lumină, sunt considerate ca principii generale ale dreptului: a) principiul asigurării bazelor legale de funcționare a statului; b) principiul libertății și egalității; c) principiul responsabilității; d) principiul echității și justiției.

Reflectarea principiilor generale de drept în procesul de creare a reglementărilor juridice are în vedere conformarea soluțiilor juridice din diverse acte normative cu exigențele izvorâte din aceste reguli de maximă generalitate. Valorile exprimate de principiile egalității, libertății și justiției sunt astfel jaloane permanente ale activității de creare a dreptului.

Orientarea procesului de elaborare a actelor normative este supusă, totodată, și principiilor de ramură (principiul autonomiei de voință, principiul consensualismului, principiul bunei credințe etc.). Principiile de ramură, spre deosebire de principiile generale ale dreptului, de cele mai multe ori sunt consacrate în mod expres de normele juridice ale dreptului civil, penal, administrativ etc.

La elaborarea unui proiect de act normativ, prima grijă o constituie asigurarea constituționalității sale. Această exigență privitoare la corelarea prevederilor unui act normativ cu cele ale legii fundamentale derivă din îndatorirea fundamentală înscrisă în art.1 alin.(5) din Constituție, în virtutea căruia respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie. Se poate observa că aceste prevederi constituționale instituie o obligație juridică generală pentru toți cetățenii României, indiferent de poziția lor socială ori de funcția pe care o ocupă. În această calitate participanții la procesul de elaborare a proiectelor de lege sunt chemați, înainte de toate să respecte supremația Constituției, principiu în virtutea căruia orice act cu forță juridică inferioară acesteia trebuie să se afle în deplină concordanță cu prevederile legii fundamentale.

Corelarea prevederilor actelor normative cu dispozițiile legii fundamentale are în vedere orice act normativ, de la proiectele de legi constituționale și până la dispozițiile normative ale primarului. Asigurarea concordanței prevederilor unui act normativ cu dispozițiile Constituției vizează, pe de o parte, asigurarea compatibilității normelor cuprinse în proiectul actului normativ cu regulile de ordin material iar, pe de altă parte, cu cele de ordin procedural, înscrise în legea fundamentală.

Sub aspect material, concordanța normelor cuprinse într-un proiect de act normativ cu normele constituționale vizează înscrierea prevederilor noii reglementări juridice în litera și spiritul Constituției. Această exigență se realizează printr-o cunoaștere aprofundată a legii fundamentale, a conexiunilor interne dintre diferitele sale elemente componente, dar mai ales a spiritului său, cunoaștere care excede interpretarea literară a prevederilor constituționale și care face apel la principii, la concepte și noțiuni cu un conținut mai profund decât cel dat de litera Constituției.

Sub aspect procedural, corelarea prevederilor proiectelor de acte normative cu normele constituționale are în vedere respectarea dispozițiilor procedurale prevăzute de legea fundamentală în procesul adoptării proiectelor de acte normative. Astfel de norme procedurale înscrise în Constituția României sunt cele privitoare la adoptarea legilor constituționale, organice și ordinare, a hotărârilor parlamentare privitoare la regulamente, a ordonanțelor și ordonanțelor de urgență ale Guvernului, precum și a hotărârilor Guvernului.

Cel care elaborează sau adoptă un proiect de act normativ, din categoria celor pentru care Constituția stabilește anumite reguli procedurale, este obligat să asigure, în cursul redactării și adoptării actului normativ, respectarea dispozițiilor înscrise în legea fundamentală.

Garantarea respectării supremației legii în procesul de elaborare și adoptare a actelor normative își are astfel un prim reazem în echipa de redactare a actului normativ și în activitatea organului emitent. În măsura în care echipa de redactare a actului normativ nu se conformează dispozițiilor constituționale, un prim obstacol în calea concretizării eforturilor sale, îl constituie avizul Consiliului Legislativ. Acest aviz, deși consultativ, trebuie cerut întotdeauna când este vorba de promovarea unui proiect de lege, a unei ordonanțe, a unei ordonanțe de urgență ori a unei hotărâri a Guvernului. În toate aceste cazuri, Consiliul Legislativ, potrivit legii sale de organizare și funcționare, în avizul său face referiri la:

a) concordanța cu Constituția a reglementării propuse, precum și la natura legii;

b) înlăturarea contradicțiilor sau necorelărilor dintre prevederile proiectului de lege sau ale propunerii legislative și asigurarea caracterului complet al acestora, respectarea normelor de tehnică legislativă;

c) prezentarea implicațiilor noii reglementări asupra legislației în vigoare, prin identificarea dispozițiilor legale care, având același obiect de reglementare, urmează a fi abrogate, modificate sau unificate, precum și evitarea reglementării unor aspecte identice în acte normative diferite (art.3 alin.3 al Legii nr.73/1993);

d) raportul privind armonizarea reglementării cu dreptul comunitar.

În activitatea sa de avizare, Consiliul Legislativ sancționează, potrivit legii, orice abatere de la Constituție și de la normele de tehnică legislativă și propune, totodată, soluții pentru evitarea redundanțelor și antinomiilor juridice. Activitatea Consiliului Legislativ vizează proiectele de lege, proiectele de ordonanțe și proiectele de hotărâri ale Guvernului înainte de a fi supuse aprobării Guvernului, precum și propunerile legislative înainte de a fi trimise comisiilor parlamentare spre examinare.

Datorită faptului că în cazul propunerilor legislative, unele dintre acestea pot fi examinate și de către Curtea Constituțională, tot în faza prealabilă dezbaterii lor parlamentare, se pot naște anumite conflicte de competență în materie de avizare constituțională a unor astfel de inițiative legislative. Pentru a clarifica această problemă este necesar să observăm că propunerile legislative trebuie privite distinct, după cum ele emană de la deputați sau/și senatori ori de la cetățeni. De asemenea, aceste propuneri legislative se bucură de un tratament diferit, după cum urmăresc adoptarea unei legi constituționale ori a unei legi organice sau ordinare.

Potrivit Constituției României, în faza pre-parlamentară a procedurii legislative, Curtea Constituțională este implicată în două situații. Astfel, potrivit art.144 lit.h) din Constituția României, ea "verifică îndeplinirea condițiilor pentru exercitarea inițiativei legislative de către cetățeni", iar în virtutea art.144 lit.a) al legii fundamentale se pronunță "din oficiu, asupra inițiativelor de revizuire a Constituției." Între cele două situații există un punct comun. Este vorba de propunerile legislative de revizuire a Constituției inițiate de cetățeni. Aceasta constituie de altfel și materia în care Consiliul Legislativ și Curtea Constituțională pot intra într-un conflict pozitiv de competență. Acest conflict este posibil datorită faptului că între competențele Consiliului Legislativ și cele ale Curții Constituționale există un aparent paralelism, în virtutea căruia Consiliul Legislativ avizează orice proiect de lege în faza anterioară dezbaterii parlamentare, în schimb Curtea Constituțională este chemată să se pronunțe, în aceeași fază, doar asupra inițiativelor de revizuire a Constituției și asupra condițiilor de exercitare a inițiativei legislative de către cetățeni.

Acest conflict de competență a fost în cele din urmă tranșat de către Biroul permanent al Camerei Deputaților, care a trimis propunerea legislativă de revizuire a Constituției la Curtea Constituțională, în temeiul art.144 lit.h) din legea fundamentală și al art.7 din Legea nr.189/1999 privind exercitarea inițiativei legislative de către cetățeni. Art.7 al Legii nr.189/1999, subintitulat "Verificarea inițiativei de către Curtea Constituțională", în dezvoltarea textelor constituționale stabilește că, pe baza sesizării președintelui Camerei la care s-a înregistrat inițiativa ori din oficiu, Curtea Constituțională va verifica:

a) caracterul constituțional al propunerii legislative;

b) îndeplinirea condițiilor referitoare la publicarea propunerii și dacă listele de susținători sunt atestate de autoritățile prevăzute de lege;

c) întrunirea numărului minim de susținători pentru promovarea inițiativei și respectarea dispersiei teritoriale a acestora.

Legea nr.189/1999 aduce, de altfel, și clarificările necesare privitoare la implicarea Consiliului Legislativ în avizarea propunerilor legislative extraparlamentare, fie că ele se referă la promovarea unei legi organice sau ordinare, ori au în vedere revizuirea Constituției. In astfel de cazuri, după întocmirea propunerii legislative de către comitetul de inițiativă, ea se avizează de către Consiliul Legislativ, în vederea publicării în Monitorul Oficial. Consiliul Legislativ verifică, în primul rând, conformitatea propunerii legislative cu Constituția, dar și redactarea acesteia sub forma unui proiect de lege. De asemenea, Consiliul Legislativ va veghea ca propunerea legislativă să fie însoțită de o expunere de motive semnată de toți membrii comitetului de inițiativă.

În ceea ce privește corelarea unui proiect de act normativ cu actele normative care au aceeași forță juridică, organul emitent al actului normativ va căuta să asigure o perfectă compatibilitate între dispozițiile noii reglementări juridice și cele care sunt în vigoare în alte acte normative de același nivel. Pentru aceasta se va recurge la redactarea unor texte compatibile cu prevederile celorlalte acte normative în vigoare, la modificarea, completarea ori abrogarea unor dispoziții cuprinse în acte normative în vigoare, care cuprind reglementări paralele, incomplete ori contradictorii față de prevederile noului act normativ.

În cazul actelor normative înzestrate cu aceeași forță juridică este necesar să se facă distincțiile necesare între legile-cadru și legile emise în baza acestora, ca și între legile generale și cele speciale.

Așa cum nota, pe bună dreptate, I.Mrejeru, legile-cadru reglementează într-o notă de generalitate un câmp mai vast al unor relații sociale. În aceste condiții, dacă pentru anumite cazuri speciale se impun soluții diferite față de cele prevăzute de legea-cadru, pentru a nu se crea discrepanțe între cele două acte, în reglementarea de domeniu se va marca caracterul ei de excepție față de prevederile legii-cadru.

Desigur că nu îl putem contrazice pe autorul citat cu privire la soluția de principiu. Subliniem totuși că marcarea caracterului de excepție al legii subordonate legii-cadru nu înlătură discrepanțele dintre cele două acte normative. Dimpotrivă, le pune în evidență. Prin aceasta însă trebuie doar să observăm că legile-cadru și legile date în baza lor se exceptează de la regula deplinei concordanțe între actele normative cu aceeași forță juridică. Un exemplu edificator în acest sens îl constituie Legea privind Statutul funcționarilor publici nr.188/1999. Potrivit art.100-101 ale acestei legi, se distinge între această lege-cadru și o serie de legi speciale care reglementează sau urmează să reglementeze statutele diferitelor categorii de funcționari publici. Legea nr.188/1999 admite că între legea-cadru și legile existente sunt discrepanțe, elemente comune și elemente specifice.

O altă problemă care se cere a fi rezolvată, în privința corelării actelor normative cu aceeași forță juridică, are în vedere raporturile ce se stabilesc între legile generale și cele speciale. Regula universală în materie, lex specialis derogat generalibus, se impune și în acest caz. Ca atare, atunci când se adoptă o lege specială, ea se poate abate de la reguli cuprinse într-o lege generală în vigoare. Apariția unei legi generale, care nu abrogă dispozițiile contrare dintr-o lege specială în vigoare, face ca aceste dispoziții să rămână în vigoare. Aceste situații, deși nu sunt de dorit, se întâlnesc destul de des în activitatea legislativă. Ideal ar fi ca legiuitorul să-și precizeze atitudinea în raport cu legea specială în mod expres.

Corelarea prevederilor proiectului de act normativ cu dispozițiile actelor normative cu o forță juridică superioară reprezintă una din preocupările esențiale ale oricărui organ emitent al unui act normativ. Această cerință trebuie să fie respectată nu numai atunci când este vorba de emiterea unor acte normative subordonate legii (hotărâri, ordine, instrucțiuni, decizii etc.), dar și în cazul legilor și al ordonanțelor. Astfel, dispozițiile legilor ordinare și ale ordonanțelor emise de Guvern în baza unei legi de abilitare trebuie să se afle în concordanță cu prevederile legilor organice sau ale ordonanțelor de urgență, care cuprind reglementări juridice din domeniul rezervat legilor organice.

Corelarea prevederilor proiectului unui act normativ cu dispozițiile actelor normative cu forță juridică superioară se impune în virtutea principiului ierarhiei actelor normative. În virtutea acestui principiu, actele normative se află pe diferite trepte ierarhice, în funcție de poziția pe care o ocupă organul emitent în sistemul autorităților publice, de apartenența acestora la puterea legiuitoare sau la puterea executivă și de tipul de relații sociale pe care le reglementează. Astfel, în cadrul puterii legiuitoare, avem o singură autoritate legiuitoare, care este reprezentanța națională. Dacă această reprezentanță națională îmbracă forma puterii constituante, actul emis de aceasta poartă denumirea de Constituție, actul normativ cu cea mai mare forță juridică, act situat în vârful ierarhiei actelor normative. În toate cazurile în care Parlamentul îndeplinește rolul de putere constituită, o putere derivată din puterea primară constituantă, el poate emite și legi constituționale, legi care se integrează în legea fundamentală.

În celelalte cazuri, Parlamentul emite numai legi, acte normative subordonate Constituției, dar care, în funcție de materia pe care o reglementează, se împart în legi organice și legi ordinare.

În ierarhia actelor normative, un loc aparte revine celor emise de Guvern: ordonanțe de urgență, ordonanțe emise în baza unei legi de abilitare și hotărâri. În mod normal, aceste acte aparținătoare puterii executive ar trebui să fie emise secundum legem. Cu toate acestea, ordonanțele de urgență emise de Guvern se pot situa pe aceeași poziție cu legile organice, atunci când conțin reglementări ce țin de domeniul rezervat legilor organice. În celelalte cazuri, aceste ordonanțe de urgență dețin în sistem o poziție identică cu legile ordinare, deși sunt acte administrative.

Explicația acestei poziții deosebite a ordonanțelor în ierarhia actelor normative se explică prin faptul că materiile în care ele intervin țin de puterea legiuitoare și ele sunt doar delegate Guvernului, în anumite condiții.

În sfârșit, hotărârile Guvernului, atunci când sunt acte normative, ele sunt emise în vederea organizării executării legii și nu pot cuprinde reglementări juridice primare.

Desigur, în categoria actelor normative subordonate legii intră și ordinele și instrucțiunile miniștrilor, actele celorlalte autorități ale administrației publice centrale, ordinele prefectului, hotărârile consiliilor județene și ale celorlalte consilii locale, precum și dispozițiile primarului.

Elementul specific care derivă din ierarhia actelor normative rezidă în subordonarea obligatorie a actului normativ cu o forță juridică inferioară față de cel cu o forță juridică superioară. Reversul acestei reguli constă în faptul că un act normativ, situat pe un anumit nivel al acestei ierarhii nu poate contrazice nici unul din actele normative care au o forță juridică superioară. Dimpotrivă, prevederile sale trebuie să se integreze armonios în ierarhia actelor normative și să fie în deplină concordanță cu dispozițiile actelor normative ierarhic superioare. Lucrurile sunt valabile și în sens invers. Dacă pe o anumită treaptă apare un act normativ care cuprinde dispoziții contrare actelor normative ierarhic inferioare, acestea trebuie puse în concordanță cu dispozițiile actului ierarhic superior, prin grija autorităților publice care au emis aceste acte.

Nerespectarea regulilor privitoare la ierarhia actelor normative atrage neaplicarea dispozițiilor cuprinse în actele normative cu o forță juridică inferioară, care contravin actelor normative ierarhic superioare. În cazul în care, totuși, asemenea dispoziții se aplică, ele pot fi atacate și anulate, fie pe calea contenciosului constituțional, fie pe calea contenciosului administrativ.

Astfel, dispozițiile unei legi organice sau ale unei legi ordinare pot fi atacate la Curtea Constituțională, fie în cadrul controlului preventiv, fie a celui a posteriori, pe calea excepției de neconstituționalitate. Prevederile ordonanțelor și ale ordonanțelor de urgență pot fi atacate în fața instanței noastre de contencios constituțional, cu ocazia examinării legilor de aprobare a acestora ori, ulterior, pe calea excepției de neconstituționalitate. Până la aprobarea lor prin lege, ordonanțele ca și celelalte acte normative cu caracter administrativ pot fi atacate în fața instanțelor de contencios administrativ, în vederea anulării lor, în tot sau în parte.

În temeiul art.11 alin.(2) din Constituția României, tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul intern. Din acest text constituțional se desprinde ideea potrivit căreia, tratatele la care este parte România, din momentul ratificării de către Parlament, fac parte din dreptul intern. Această regulă face necesară crearea unei stări de compatibilitate și de armonie între reglementările internaționale și celelalte reglementări juridice care alcătuiesc sistemul românesc de drept.

Pentru aceasta vom face apel la prevederile art.11 alin.(1) din Legea fundamentală care stabilește că statul român se obligă să îndeplinească întocmai și cu bună-credință obligațiile ce-i revin din tratatele la care este parte. De aici se poate observa că tratatul, creație normativă ce exprimă acordul de voință al părților, nu poate fi modificat, completat, abrogat, adaptat sau corelat în conformitate cu prevederile dreptului intern. El este deci un element rigid pe care dreptul intern trebuie să-l asimileze ca atare. În această asimilare a tratatului internațional în dreptul intern este însă nevoie ca dispozițiile dreptului intern să fie maleabile, să se racordeze la exigențele tratatului internațional. În aceste condiții se poate vorbi, dacă nu de o supremație a dreptului internațional, cel puțin de o anumită ascendență a acestuia față de reglementările interne.

Potrivit dispozițiilor art.20 din legea noastră fundamentală, dispozițiile constituționale privind drepturile și libertățile cetățenilor vor fi interpretate și aplicate în concordanță cu Declarația Universală a Drepturilor Omului, cu pactele și cu celelalte tratate la care România este parte. În cazul unor neconcordanțe între pactele sau tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte, și legile interne, au prioritate reglementările internaționale.

Se poate observa cum, în acest domeniu, se trece în mod direct de la ceea ce numeam o anumită "rigiditate" a tratatului internațional în confruntarea sa cu legea internă, la o adevărată supremație a tratatelor internaționale referitoare la drepturile omului, la care România este parte, față de legile interne.

În aceste condiții, este evident că grija noastră pentru corelarea prevederilor unui act normativ cu tratatele la care este parte România, vizează asigurarea compatibilității reglementării juridice interne cu cea internațională. În acest proces de căutare a armoniei între o nouă reglementare juridică și tratatele la care este parte România este necesar să nu introducem în sistemul dreptului intern legi sau alte acte normative care să vină în contradicție cu reglementările internaționale, deoarece există riscul anulării lor în procesul de aplicare a dreptului ori a celui de interpretare. În sens invers, un proiect de lege de ratificare a unui tratat internațional trebuie și el examinat pentru a vedea în ce măsură noua reglementare internațională vine în contradicție cu legea internă, o completează sau pur și simplu derogă de la aceasta. O asemenea examinare este necesară pentru a se lua măsurile necesare de modificare, completare sau abrogare a reglementărilor interne pentru a permite integrarea armonioasă a tratatului internațional în dreptul intern. De asemenea, în același scop, examinarea la care ne referim trebuie să pună în evidență acele "puncte tari" ale celor două reglementări, a căror coliziune le face incompatibile, fie pentru a se formula rezerve la tratatul respectiv cu ocazia ratificării, fie pentru a opri această operațiune până la clarificarea situației pe canale diplomatice. În cazul în care, pe parcursul aplicării tratatului, se constată asemenea coliziuni, o nouă examinare este necesară pentru a pune în evidență soluțiile de înlăturare a antinomiilor juridice, mergându-se până la soluția denunțării tratatului internațional.

În ceea ce privește corelarea prevederilor unui proiect de act normativ cu dreptul comunitar european, începerea de către România a negocierilor de aderare la Uniunea Europeană ridică pe un alt plan acest proces. În chiar procesul de negociere sunt stabilite jaloanele după care România trebuie să se conducă în armonizarea legislației sale cu cea europeană. Elementul esențial al acestui proces îl constituie preluarea aquis-ului comunitar și integrarea acestuia în dreptul intern. Cu alte cuvinte, raportarea legislației românești la dreptul comunitar se face, nemijlocit, în procesul adoptării noilor reglementări juridice. Practic, fiecare nouă reglementare juridică românească trebuie să fie în deplină concordanță cu reglementările în materie cuprinse în dreptul comunitar.

În conformitate cu prevederile art.3 al Tratatului Comunității Europene unul din principiile care stau la baza Comunității Europene îl constituie apropierea legislațiilor naționale în măsura necesară funcționării pieței comune. În acest scop, Parlamentul European, Consiliul sau Comisia iau măsuri de armonizare a legislației statelor membre. În acest cadru, Parlamentul European emite recomandări, Consiliul emite directive, iar Comisia emite recomandări sau avize, acte ce trebuie avute în vedere de statele membre și de cele candidate la aderare, în procesul de armonizare a legislației interne cu reglementările comunitare.

2.3. Principiul asigurării echilibrului între dinamica și statica dreptului

În procesul elaborării actelor normative, legiuitorul se confruntă cu presiuni sociale dintre cele mai variate (economice, politice, culturale, ideologice etc.). Schimbările rapide ce intervin în societate conduc la mutații în conținutul raporturilor sociale. Rolul normelor juridice este acela de a ordona aceste raporturi, de a le garanta securitatea și siguranța, de a calma posibilele conflicte, conferind sentimentul de liniște și relativă stabilitate.

În general, legea reglementează pentru perioade lungi; legiuitorul urmărește să asigure astfel stabilitatea relațiilor sociale reglementate juridic (aspect static). Pe de altă parte, în măsura în care apar mutații în cadrul societății, și reglementările juridice vor trebui modificate, pentru a se conforma noilor realități sociale (aspect dinamic).

Realizarea principiilor și a valorilor fundamentale ale dreptului impun un raport optim între conservare (aspectul static) și schimbare (aspectul dinamic), în ceea ce privește normele juridice. Exacerbarea unuia dintre cele două aspecte, cu omiterea celuilalt, ar avea urmări dăunătoare. Astfel, un act normativ menținut în vigoare timp îndelungat, deși realitățile sociale din momentul adoptării acestuia s-au schimbat, nu va putea fi aplicat în mod eficient; pe de altă parte, modificările frecvente intervenite în legislație sunt de natură să inducă nesiguranță și dezorganizare în desfășurarea relațiilor sociale.

Având un character organizatoric, dreptul își perfecționează necontenit tehnica de reglementare. Ca produs al activității sociale a oamenilor, prin elementele sale tehnice, dreptul poate atinge nu numai gade relative mari de independență, dar poate circula de la o societate la alta, dând naștere la difuziune și la tradiție. Are loc, la scară istorică, un process de împrumut, de propagare peste timp, de contaminare juridică. Autonomia relativă a dreptului îl face mai rezistent la presiunile modificatoare. În mod special politica tinde să desfacă în permanență relațiile, să inoveze mereu alte forme de manifestare a acestora.

Așadar, legiuitorul va trebui să țină în echilibru dreptul, asigurând prin politica sa legislativă stabilitatea firească a relațiilor sociale reglementate juridic. Pentru acest motiv, raportul dintre dinamica și statica dreptului nu este doar o chestiune de politică juridică ci ține de însăși rațiunea dreptului, de menirea sa socială.

2.4. Principiul accesibilității legii și al economiei de mijloace în elaborarea normativă

Acest principiu are în vedere faptul că, normele juridice trebuie să transmită cetățenilor un mesaj clar, pe înțelesul destinatarilor. Fără îndeplinirea acestei cerințe elementare, actul normativ va stârni controverse și confuzie, contradicții, reacții sociale negative.

Accesibilitatea legii privește, în principal, aducerea la cunoștință publică a acesteia, care se realizează prin publicarea actelor normative. Pentru ca o lege lato sensu să producă efecte juridice, trebuie să fie cunoscută de destinatarii săi; efectele legii se produc, prin urmare, după aducerea sa la cunoștința publică și după intrarea sa în vigoare. În dreptul intern, regulile privind intrarea în vigoare a actelor normative sunt prevăzute de art. 78 din Constituție, precum și de art. 11 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. Aceasta are loc, în funcție de categoria din care face parte actul normativ în cauză, la data publicării în Monitorul Oficial al României sau la o dată ulterioară publicării, stabilită fie expres de norma constituțională, fie chiar în cuprinsul actului normativ respectiv. Este contrar dispozițiilor art. 15 alin. (2) și art. 78 din Constituție ca o lege să prevadă în textul ei, pentru intrarea în vigoare, o dată anterioară publicării în Monitorul Oficial al României.

Există însă și o altă semnificație a noțiunii de accesibilitate, asociată exigenței previzibilității legii, și anume aceea care privește modul de receptare a conținutului actelor normative de către corpul social, în sensul de înțelegere a acestora. Norma juridică trebuie să fie clară, inteligibilă, întrucât cei cărora li se adresează trebuie nu doar să fie informați în avans asupra consecințelor actelor și faptelor lor, ci să și înțeleagă consecințele legale ale acestora. În caz contrar, principiul nemo censetur ignorare legem nu ar mai putea fi aplicat, ceea ce ar avea grave consecințe asupra securității raporturilor sociale, a existenței societății în general.

Într-o bogată jurisprudență, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a subliniat importanța asigurării accesibilității și previzibilității legii, instituind și o serie de repere pe care legiuitorul trebuie să le aibă în vedere pentru asigurarea acestor exigențe.

Și în doctrină s-a afirmat, în același sens, că prima dintre condițiile ce asigură aplicabilitatea dreptului o constituie suficienta sa definire, care vizează asigurarea rigorii atât în planul conceptualizării dreptului, a noțiunilor juridice, cât și în planul redactării actelor normative. Elaborarea legilor nu este numai o artă, ci este, în egală măsură, o știință sau mai exact o tehnică și, în plus, o tehnică dificilă. Rigorile legiferării își găsesc expresia în normele de tehnică legislativă, care trebuie respectate de legiuitorul român la elaborarea oricărui act normativ. Legea nr. 24/2000 prevede în acest sens o serie de reguli, respectiv „textul legislativ trebuie să fie formulat clar, fluent și inteligibil, fără dificultăți sintactice și pasaje obscure sau echivoce. [art. 7 alin. (4)]; „în cadrul soluțiilor legislative preconizate trebuie să se realizeze o configurare explicită a conceptelor și noțiunilor folosite în noua reglementare, care au un alt înțeles decât cel comun, pentru a se asigura astfel înțelegerea lor corectă și a se evita interpretările greșite.” [art. 24]; „actele normative trebuie redactate într-un limbaj și stil juridic specific normativ, concis, sobru, clar și precis, care să excludă orice echivoc”

În considerarea aceluiași obiectiv, vizând calitatea legislației, actul normativ menționat impune fundamentarea soluțiilor legislative, pentru o cât mai mare stabilitate și eficiență legislativă, stabilește reguli privind integrarea armonioasă a proiectelor de acte normative în ansamblul legislației, unicitatea reglementării, evitarea paralelismelor, precum și cu privire la modificare, completare, abrogare și alte evenimente legislative. Lipsa de accesibilitate și previzibilitate a dispozițiilor legale este din ce în ce mai des invocată și în fața Curții Constituționale, care s-a pronunțat, într-o serie de cauze, asupra încălcării acestor exigențe.

Cerințele principale pe care le implică realizarea principiului acesibilității actelor normative constau în: alegerea formei exterioare a reglementării; alegerea modalității de reglementare; alegerea procedeelor de conceptualizare și a limbajului normei.

Alegerea formei exterioare de reglementare este o cerință de tehnică legislativă, forma exterioară a reglementării depinzând de valoarea și forța juridică a reglementării, de poziția sa în sistemul actelor normative și corelația cu celelalte acte normative.

Astfel, dacă relațiile sociale ce urmează a fi reglementate fac parte din domeniul celor primare și originare, adică din “domeniul rezervat legii”, ele vor fi reglementate prin lege, iar nu prin alt act normative. Păstrarea autorității, prestigiului și poziției legii în sistemul reglementării primare și originare a unor relații sociale caracterizează statul de drept.

În raport cu domeniul, materia ce urmează a fi reglementată, de natura relațiilor sociale ce vor fi reglementate se va alege forma exterioară a actului normativ (decret, hotărâre, decizie etc.), întotdeauna însă urmând a fi păstrată autoritatea și prestigiul legii.

Alegerea modalității de reglementare se referă la alegerea unui anumit mod de a impune conduita prescrisă prin acea normă juridică subiectelor de drept vizate. Metoda reglementării diferă de la o categorie de norme juridice la alta, existând, așa cum se știe, norme imperative (onerative sau prohibitive), dispozitive (supletive sau permisive), stimulative și de recomandare.

Legiuitorul optează deliberat pentru o anume metodă de reglementare în funcție de specificul relațiilor sociale, de caracteristicile subiecților participanți la aceste relații, de natura intereselor ce urmează a fi satisfăcute și de semnificația valorică a reglementării.

Spre exemplu, reglementarea organizării și funcționării puterilor publice, apărarea ordinii sociale se realizează prin norme imperative. În alte domenii, mai ales în materie civilă, comercială vor fi reglementări prin norme permisive.

Folosirea unor procedee de conceptualizare și a unui limbaj adecvat transpun în practică accesibilitatea normei de drept și cerința economiei de mijloace. Această cerință privește în mod nemijlocit: construcția normei, cuprinderea în normă a elementelor structurale, fixarea tipului de conduită, stilul și limbajul juridic. Norma de drept este rezultatul unui limbaj de abstractizare, urmare directă a unor complexe operațiuni de evaluare și valorificare a relațiilor din societate. Norma operează cu o serie de concepte, categorii, definiții, nevizând cazuri concrete ci ipoteze generale. Având în vedere necesitatea reglementării conduitei viitoare a subiectelor, norma va trebui, în numeroase cazuri, să delimiteze grupuri de relații sociale și categorii de posibile subiecte participante la aceste raporturi. Aceste categorii trebuie să fie cuprinse, prin procedee specific juridice de conceptualizare, în articole concrete ale actului normativ. Conceptele, categoriile și noțiunile pe care le conțin normele juridice vor avea valoare atât timp cât ele exprimă necesități reale sociale, trebuind a fi modificate în condițiile în care ele vor înceta să corespundă acestor necesități.

În procesul de reglementare normativă, legiuitorul procedează, în funcție de necesități, la adaptarea unor instituții. Așa au apărut, spre exemplu, contractele administrative, ca o creație a tehnicii juridice. În lumina teoriei juridice clasice, noțiunea de contract administrativ apare ca o contradictio in terminis, întrucât contractul este esențialmente legat de dreptul civil și nu de dreptul administrativ. Instituția contractului administrativ este rezultatul intervenției statului în domenii tot mai variate și al preferinței administrației pentru procedeul contractual. Administrațiile publice încheie contracte, atât civile, cât și comerciale. Contractele încheiate de administrațiile publice sunt acte administrative. Toate urmăresc un scop unic: buna funcționare a unui serviciu public. Aceasta reclamă aplicarea unor norme speciale de drept public, ele nu se pot însă dispensa cu totul de normele dreptului privat. Ca noțiune a dreptului privat, contractul s-a cristalizat în milenii de evoluție, fapt ce-i conferă, de altfel, și un grad mai mare de autonomie, în raport cu alte noțiuni de drept privat. În cadrul acestei autonomii, noțiunea a putut fi întrebuințată și în dreptul public, în dreptul administrativ, pe temeiul diviziunii actelor administrative în acte de autoritate și acte de gestiune.

Între conceptele cu care operează tehnica juridică sunt ficțiunile și prezumțiile.

Ficțiunea juridică este un procedeu de tehnică conform căruia un anumit fapt este considerat ca existent (ca real) sau ca stabilit, deși el nu a fost stabilit sau nu există în realitate. Ficțiunea juridică pune în locul unei realități o alta inexistentă. Spre exemplu, copilul conceput este socotit ca deja născut și subiect de drept cât privește drepturile sale sau interzisul judecătoresc este socotit permanent ca fiind incapabil, adică nu are capacitatea de exercițiu a drepturilor; este posibil ca acesta să aibă și momente de luciditate, dar cât timp este socotit interzis prin hotărâre judecătorească, el nu va avea capacitate de exercițiu.

Se observă, astfel, cum ficțiunea, în decursul dezvoltării dreptului, a fost una dintre cele mai importante pârghii de progres.

Dreptul civil, la Roma, s-a lărgit în cea mai mare parte prin ficțiuni și a ajuns, prin dreptul pretorian, la acea dezvoltare care ne servește și azi, în multe privințe, ca model.

Prezumțiile sunt de asemenea procedee tehnice pe care legiuitorul le utilizează în anumite construcții juridice. În astfel de situații legiuitorul presupune existența ca adevărată a ceva (a unui anumit fapt), fără ca acesta să fi fost dovedit sau fără să mai fie nevoie a fi dovedit. Desigur, sunt prezumpții relative, care pot fi răsturnate, făcându-se proba contrară, cum este, spre exemplu, prezumpția de paternitate potrivit căreia copilul născut în timpul căsătoriei are ca tată pe soțul mamei (art.53 Cod familiei). Alte prezumții sunt absolute, adică nu pot fi răsturnate în nici un mod, spre exemplu, autoritatea lucrului judecat. Un alt aspect care privește cerința accesibilității normei juridice este stilul și limbajul acesteia. Limbajul juridic este, prin excelență, un limbaj specializat, instituționalizat. Deși acest limbaj este considerat special, de tip preferențial, în sensul că oferă un model de comportament de un anumit tip, considerat preferabil, sub aspectul de utilitate și interes public, textul normei juridice trebuie să se caracterizeze prin maximă claritate, precizie, concizie și caracter stereotip.

Ca limbaj instituționalizat, limbajul actelor normative juridice este guvernat de reguli pragmatice; în evoluția sa ele străbate un proces de specializare și modernizare la toate nivelele.

În redactarea textului actului normativ, legiuitorul va trebui să utilizeze termeni de largă circulație, cu evitarea neologismelor, a regionalismelor. Modul de construire a frazei și amploarea exprimării se vor subordona cerinței de înțelegere corectă și ușoară a textului de către subiect.

Terminologia legii trebuie să fie constantă și uniformă. Această cerință se referă atât la conținutul unui singur act normativ în care sunt cuprinse anumite norme, cât și în ce privește sistemul global al legislației, ce trebuie să se caracterizeze prin unitate terminologică. Unitatea terminologică a unei legislații creează atât premisele pentru înțelegerea clară de către subiecți a mesajului legii, dar oferă și posibilitatea introducerii unui sistem de informatică legislativă.

În textul actului normativ trebuie să se evite folosirea cuvintelor și expresiilor nefuncționale sau a acelora cu un sens ambiguu.

CAPITOLUL III

Metodologia tehnicii legislative

3.1. Scopul activității legislative

Activitatea de legiferare presupune reglementarea relațiilor sociale prin lege și prin celelalte categorii de acte normative se realizează cu respectarea principiilor generale de legiferare proprii sistemului dreptului românesc.

Actele normative se inițiază, se elaborează, se adoptă și se aplică în conformitate cu prevederile Constituției României, republicată, cu dispozițiile prezentei legi, precum și cu principiile ordinii de drept.

Activitatea de legiferare reprezintă principala modalitate de implementare a politicilor publice, asigurând instrumentele necesare pentru punerea în aplicare a soluțiilor de dezvoltare economică și socială, precum și pentru exercitarea autorității publice.

Tehnica legislativă asigură sistematizarea, unificarea și coordonarea legislației, precum și conținutul și forma juridică corespunzătoare pentru fiecare act normativ. Normele de tehnică legislativă care se aplică în mod obligatoriu tuturor actelor normative definesc părțile constitutive ale actului normativ, structura, forma și modul de sistematizare a conținutului acestuia, procedeele tehnice privind modificarea, completarea, abrogarea, publicarea și republicarea actelor normative, precum și limbajul și stilul actului normativ.

Tehnica legislativă este parte constitutivă a tehnicii juridice și este alcătuită dintr-un complex de metode și procedee, menite să asigure o formă corespunzătoare conținutului (substanței) reglementărilor juridice.

Uneori se confundă tehnica juridică cu legiferarea (cu tehnica legislativă), printr-o reducere a sferei tehnicii juridice doar la procesul elaborării normative.

Tehnica legislativă privește, strict, construirea soluțiilor normative de către legiuitor, acțiune ce se prezintă ca o sinteză, și un bilanț, al experiențelor dobândite în trecut de participanții la viața socială, experiențe filtrate din perspectiva judecăților de valoare a legiuitorului.

“Când ne reprezentăm legiferarea – arăta Hegel – nu trebuie să avem înaintea ochilor unul din momente, acela că prin lege se declară ceva regulă de conduită, valabilă pentru toți, ci momentul esențial intern – cunoașterea conținutului în universalitatea lui determinată… chiar drepturile cutumiare… conțin momentul de a exista ca gânduri și de a fi cunoscute”.

Pentru a putea intra în exercițiul practic al administrației justiției, știința legislației formulează mai întâi ideile, principiile călăuzitoare ale dreptului pozitiv. Legiferarea cunoaște două mari momente: constatarea existenței situațiilor sociale ce reclamă reglementare juridică, desprinderea idealului juridic, care trebuie să se aplice acestor situații în funcție de conștiința juridică a societății.

E. Speranția definește legiferarea ca o creație voită a normelor de drept și deci a “ordinei juridice pozitive”. Ea implică scopuri și mijloace (adică procedee, agenți, puncte de sprijin etc.)

Acțiunea legiuitoare implică tendința de schimbare, de inovare a unor soluții juridice normative noi, apreciate ca superioare, sau mai bune decât soluțiile de reglementare existente. Modul de apreciere al legiuitorului, scara sa proprie de valori, mijloacele de care se servește, sunt foarte variate și depind de un număr mare de factori.

Misiunea legislativă poate avea caracterul de instituție permanentă sau de delegație ocazională.

Așa cum observa Lucian Blaga, ambiția nemărturisită a oricărui legiuitor este să promulge legi scrise cu prestigiu de legendă și cu eficacitate de legi nescrise.

Montesquieu a oferit o imagine istorică adevărată când a considerat că nu trebuie să se privească legiferarea în genere și determinațiile ei particulare în mod izolat și abstract, ci dimpotrivă ca moment dependent al unei totalități unice, în corelație cu toate celelalte determinații de timp sau naționale.

Regula de drept nu poate ajunge la o formă tehnică satisfăcătoare, sau cel puțin suficientă, decât prin acțiunea conștientă a legiuitorului. Dreptul nu poate rămâne în stare fluidă, el trebuie să se materializeze în formule, care sunt opera tehnicienilor. În același timp, însă, trebuie prevenit exclusivismul metodologic; dreptul nu trebuie redus la o simplă punere în formă (dictată de metode și reguli tehnice specifice) a “dat-ului” social. El presupune, pe lângă măiestria legiuitorului, luarea în considerare a influenței sistemului de valori, fiind într-un anume sens o rezultantă a acestui sistem. Pentru acest motiv, arta de a formula legi este extrem de dificilă și cere nu numai o serioasă informație, ci și un sentiment de utilitate socială și un fel de intuiție pe care nu o au decât puțini oameni. Istoria a conservat asemenea exemple: Solon a fost legiuitorul Atenei, Lycurg al Spartei, Pittacus al Mitilenei etc.

3.2 Organele legislative

Pentru a-și realiza funcțiile sale, statul are nevoie de un mecanism alcătuit dintr-un sistem de instituții (de organe), al căror mod de funcționare și repartizare a competențelor sunt prevăzute în diverse acte normative, în principal în Constituție sau legi organice.

Elementul de bază al mecanismului statului îl constituie organul de stat care reprezintă acea parte componentă a aparatului de stat, investită cu competență și putere și care se caracterizează prin aceea că cei care o compun au o calitate specifică – deputați, funcționari de stat sau magistrați.

Statul nu ar putea exista fără aparatul să. El este uneori definit ca fiind unitatea puterii și a mecanismului său.

În problematica organizării și exercitării puterii și a raportului dintre organele constitutive ale autorității publice s-a ajuns, de-a lungul timpului, la cristalizarea unor instituții sau organisme distincte în sfera puterii și la ideea „separației puterilor în stat”. Aceasta a determinat prezența a trei categorii de organe:

— Organele puterii legislative – cu principala funcție de a elabora legile. Având denumiri diferite (parlament, congres, adunare, divan etc.), forme diferite de constituire, de organizare internă și de activitate, aceste organe sunt investite cu puterea de a legifera ;

— Organele puterii executive (sau administrative, centrale și locale) – au principala funcție de a asigura executarea legilor, organizarea și administrarea vieții sociale, potrivit prevederilor legii. Ele poartă denumiri diferite – guvern, cabinet sau consiliu de miniștri, fiind constituite dintr-un complex aparat de organizare și activitate specializată pe diferite domenii sau compartimente ale vieții sociale, conduse de miniștri sau alți înalți funcționari publici. Structuri ale organelor puterii executive sunt constituite și pe plan local, în funcție de particularitățile organizării și împărțirii administrativ-teritoriale a țării respective ;

— Organele judecătorești – îndeplinesc funcția jurisdicțională, adică de rezolvare a litigiilor care apar în procesul aplicării legilor, a restabilirii dreptului încălcat. Ele desfășoară o activitate specializată prin organe proprii (judecătorii, tribunale, curți de apel, parchetele de pe lângă instanțele de judecată etc.).

O asemenea macrostructură a autorităților publice sau ale organelor statului este rezultanta unui îndelungat proces de evoluție istorică a societății însăși, a practicii și doctrinei acumulate în domeniul organizării statului. În acest context s-a cristalizat și ideea principiului „separației puterilor” în stat.

Fiind o putere legiuitoare, puterea legislativă a fost cunoscută din cele mai vechi timpuri, ca un corp politic, constituit de regulă, printr-un vot popular. Acest corp politic funcționa la Atena ca Adunarea poporului, la Roma ca Senat, ca Adunare deliberativă, și, apoi, ca Parlament în Anglia, model preluat, după aceea în mai multe țări și devenind dominant în zilele noastre.

Parlamentul, unicameral în unele țări și bicameral în multe sisteme politice, este definit drept „organul reprezentativ suprem al poporului” din țara respectivă, deoarece este ales de popor și acționează pe baza unui mandat popular. Așa s-a întâmplat la Atena, la Roma, în celelalte sisteme politice; așa se întâmplă astăzi în toate sistemele democratice ale lumii.

Principiile constituirii și funcționării Puterii legislative au fost elaborate de către Montesque, dovedindu-se viabile și în zilele noastre.

Puterea legislativă (Parlamentul, Adunarea poporului etc.) dezbate și adoptă legi constituționale, legi organice și legi ordinare. Având în vedere că legile constituționale se adoptă în condiții riguros determinate, potrivit unei proceduri speciale, fiind o activitate mai puțin frecventă, principalele atribuții ale Puterii legislative sunt concentrarea în direcția elaborării, dezbaterii și adoptării legilor organice și a legilor ordinare. De pildă, în baza Constituției României, Parlamentul reglementează prin lege organică: sistemul electoral, organizarea și funcționarea partidelor politice, organizarea și funcționarea referendumului, organizarea Guvernului și a Consiliului Suprem de Apărare a Țării, regimul stării de asediu și a celei de urgență, infracțiunile, pedepsele, și regimul executării acestora, acordarea amnistiei și a grațierii colective, organizarea și funcționarea Consiliului Superior al Magistraturii, a instanțelor judecătorești, a Ministerului Public și a Curții de Conturi, statutul funcționarilor publici, contenciosul administrativ, regimul juridic general al proprietății și al moștenirii, regimul general privind raporturile de muncă, sindicatele și protecția socială, organizarea generală a învățămâtului, regimul general al cultelor, organizarea administrației locale, a teritoriului, precum și regimul general privind autonomia locală, modul de stabilire a zonei economice exclusive, celelalte domenii pentru care, în Constituție, se prevede adoptarea de legi organice.

A legifera a devenit element central și definitoriu al activității statului, a devenit sinonim cu a guverna.

Inițiativa legislativă reprezintă dreptul de a propune și supune organului legiuitor un proiect de lege, cu obligația acestuia de a se pronunța asupra lui, înscriindu-l pe ordinea sa de zi. Evident că nu oricine are drept de inițiativă legislativă, ci numai persoanele sau organele anume stabilite.

Proiectele de legi sunt examinate de către comisiile permanente ale Adunării Deputaților și respectiv ale Senatului.

Dezbaterea proiectului începe cu ascultarea expunerii de motive prezentată de inițiator și raportului comisiei permanente competente care a examinat proiectul. Urmează, apoi, discuția pe articole după care se trece la votarea proiectului de lege în întregime.

După adoptarea de către Parlament, urmează promulgarea.

Promulgarea are semnificația de a constata existența textului autentic a legii din care se desprinde dispoziția de a o publica și consecința că ea este executorie, activă, intră în vigoare (evident de la data publicării sau altă dată stabilită în textul legii sau într-o altă lege care ar reglementa această problemă). Promulgarea nu este un vot al președintelui, legea există deja, fiind adoptată de cele două Camere, singure având competență legislativă.

După adoptare este necesară aducerea legilor la cunoștința publică nefiind de conceput să se ceară cuiva respectarea unor reguli care nu au fost făcute publice într-o formă corespunzătoare.

Aceasta are loc prin publicare într-o publicație legislativă oficială, într-un anumit termen de la adoptare. În țara noastră legile se publică în Monitorul Oficial sub semnătura celor doi președinți ai Camerelor împreună cu decretul de promulgare al președintelui.

În afara de publicarea oficială a actelor normative, pentru asigurarea cunoașterii conținutului actelor normative, se desfășoară o amplă activitate, folosind mijloacele de informare în masă precum și alte modalități.

3.3. Procedee ale tehnicii legislative

Tehnica legislativă cuprinde trei categorii de procedee: Procedee privind cunoașterea politicii legislative; Procedee privind selectarea normelor juridice adecvate; Procedee privind adoptarea formală a actului normativ.

A) Procedee privind cunoașterea politicii legislative

Tehnica legislativă fiind mijlocul prin care se exprimă politica legislativă, în norme juridice, ea trebuie să cuprindă procedeele pentru cunoașterea politicii legislative. În primul rând, cunoașterea politicii legislative prin care sunt definite de programe sau formulate declarații, cu mult timp înainte de a fi redactate, în expunerea de motive a proiectului de lege sau în preambulul legii respective.

Definirea scopurilor poate fi imediată sau mediată. Definirea imediată a scopurilor se face ori de câte ori organul care a adoptat actul normativ este și autorul proiectului său. Din moment ce voința acestui organ stă la baza actului normativ, este evident că scopul actului normativ va trebui căutat în politica legislativă a acestui organ, chiar dacă un altul s-a referit la aceleași scopuri, cu altă ocazie. Prin urmare, înțelegerea legii sau a programului legislativ trebuie făcută în baza scopurilor definite de autorul proiectului. Definirea mediată a scopurilor este un proces mai complet, întrucât la această definire pot participa două sau mai multe organe. O bună tehnică legislativă va trebui să determine sursele în care au fost expuse scopurile actului normativ. Numai o bună cunoaștere a ceea ce se numește ratio legis va putea duce la exprimarea ei corectă, în conținutul reglementării.

B) Procedee privind selectarea normelor juridice

Selectarea normelor juridice se face nu atât după natura relațiilor sociale care trebuie să fie reglementate, cât și după interesele pe care le are statul în reglementarea acestor relații sociale. Interesul general sau particular va determina atât volumul reglementării, cât și natura acestuia. În ce privește volumul reglementării ce contată astfel o creștere substanțială a reglementării relațiilor sociale, în unele cazuri în raport de gradul de pericol social al relației reglementate, fapta fiind încadrată ca infracțiune, iar în cazuri, care prezintă un pericol social mai redus, fapta fiind încadrată în categoria contravențiilor ori a delictelor civile. Acest interes se poate determina, la fel ca și scopul actului normativ, prin examinarea variatelor documente care pot indica de ce anume fapte a înțeles să prevină și ce anume relații sociale a intenționat să stimuleze. Definirea interesului poate avea caracter mediat (de către organul care a redactat și adoptat actul normativ) sau imediat, prin participarea mai multor organe. Definirea interesului, ca și definirea scopului de către organul care va adopta actul normativ, este aceea ce va prevala asupra oricărei definiții date de alte organe cu aceleași interese.

C) Procedee privind adoptarea formală a actului normativ

Actul normativ trebuie adoptat cu respectarea: a) competenței organului legislativ; b) conform procedurii prevăzute de lege pentru adoptarea actului;

a) Competența de adoptare a actului normativ. Prin această cerință se înțelege că organul de stat care emite actul normativ trebuie să aibă, în primul rând, prerogativa (competența) de a adopta acest act. Guvernul are astfel competența de a adopta ordonanțe și hotărâri. Adoptarea unei legi de către Guvern ar fi lovită de nulitate.

Organul de stat care a emis actul trebuie să aibă și competența materială de a reglementa domeniul respectiv. De exemplu, Ministerul Sănătății nu ar putea da ordine și instrucțiuni privind învățământul și educația. Un asemenea act va fi nul de plin drept. Organul de stat trebuie să acționeze în limitele competenței sale. Un act normativ emis de Guvern, care ar adăuga la lege, ar fi în afara competenței sale și deci ar fi nul de drept.

Din examinarea unor probleme generale ale tehnicii juridice rezultă locul important pe care-l ocupă procedeele tehnice în elaborarea actelor normative. Numeroși juriști au definit acest aspect al tehnicii juridice “tehnică a legiferării”, alteori, acest aspect este definit tehnică a elaborării dreptului. Fără a ne propune să cercetăm din toate unghiurile de vedere acest fenomen, socotim totuși util să subliniem principalele trăsături ale procedeelor tehnice ale elaborării actelor normative, întrucât și aceasta constituie o cale pentru înțelegerea rolului important pe care-l joacă instrumentul juridic în reglementarea relațiilor sociale.

Sistemul procedeelor tehnicii elaborării actelor normative cunoaște anumite trăsături specifice, după cum este vorba despre elaborarea unei legi, unui decret, unei hotărâri sau ordonanțe a Guvernului sau a altor acte normative. Cu atât mai mult, dacă este vorba despre elaborarea legii fundamentale (Constituția). Cu toate acestea, există o seamă de elemente comune care permit să putem face o generalizare cu privire la gruparea acestor procedee.

Astfel, indiferent despre ce act normativ este vorba, procedeele tehnicii juridice se grupează în legătură cu următoarele momente ale elaborării sale: inițierea actului normativ; discutarea sa în stadiul de proiect; adoptarea actului normativ; intrarea sa în vigoare. Dar, grupând procedeele tehnice folosite în elaborarea actelor normative pe fondul procedurii de elaborare, care – după cum e știut – se include în atribuțiile funcționale ale organelor de stat respective, nu înțelegem că s-ar confunda cu aceste atribuții. În realizarea acestor scopuri, întâlnim o seamă de cerințe tehnice privind structura materialului normativ, împărțirea sa pe părți, pe capitole, subcapitole, paragrafe, alineate etc., care urmează o anumită ordine, fiind dăunătoare orice tendință de rezolvare a lor la întâmplare, în mod arbitrar. În procesul legiferării trebuie să se respecte cu fidelitate forma juridică a legii, folosindu-se – pentru a asigura deplina eficiență a textului elaborat – asemenea procedee cum sunt: verificarea situației de fapt, examenul juridic preparator, alegerea și stabilirea conceptelor celor mai potrivite, folosirea unor construcții și formule juridice corespunzătoare etc. De pildă, alegerea și stabilirea conceptelor are un rol foarte important în transformarea unor relații posibile și necesare de reglementat, în relații juridice. Tehnic, deținătorul unei anumite puteri din câmpul relațiilor exclusiv sociale nejuridice devine subiect de drepturi în câmpul relațiilor juridice.

Procedeele sau “artificiile” inteligenței . în accepțiunea pe care am dat-o pot fi folosite în procesul elaborării normelor juridice pentru ca anumite acte săvârșite, de pildă, de o persoană fizică să nu producă efecte sau să producă numai anumite efecte, să contribuie la fermitatea și securitatea situațiilor juridice. Pe fondul procedurii de elaborare a actului normativ, în procesul îndeplinirii atribuțiilor funcționale ale organelor de stat, rezultă importanța unora din procedeele enunțate, precum și a altora. De pildă, în legătură cu inițierea actului normativ, sistemul procedeelor tehnice juridice diferă după cum este vorba despre o lege (legea fundamentală, lege organică sau lege ordinară) sau alt act normativ, subordonat legii. Desigur, problema inițierii actului normativ este de domeniul izvoarelor dreptului. Dar pentru ca inițiativa legislativă să aibă o deplină valabilitate, bucurându-se de efecte fără de care ar rămâne neconcretizată, este necesar a se respecta anumite procedee.

Astfel, pentru ca inițierea unui act normativ să se bucure de eficacitate, printr-o preciziune indiscutabilă, e necesar ca proiectul, sub aspect tehnic, să îmbrace forma pe care o cere actul ce urmează a fi adoptat de Parlamentul României, proiectul trebuie să îmbrace forma legii; dacă se pregătește un act ce urmează a fi adoptat de Guvern, proiectul trebuie să îmbrace forma Hotărârii sau Ordonanței etc. Totodată, trebuie respectate anumite cerințe privind folosirea unor termeni corespunzători, a unor construcții și formule juridice care – dând preciziunea necesară textului – îl face ușor aplicabil, după discutare și adoptare, cercului de persoane (fizice și juridice) căruia i se adresează. Folosirea unor asemenea procedee tehnice în cursul inițierii actului normativ ușurează dezbaterea sa de către organul competent, înlesnind totodată perfecționarea continuă a legislației.

În legătură cu discutarea proiectului actului normativ există, de asemenea, o serie de procedee, care joacă un rol important în definitivarea acestuia în vederea adoptării lui.

Înaintea punerii în discuție, proiectul actului normativ trebuie luat în considerare. Luarea în considerare este legată de respectarea, în același timp, a regulilor de procedură, care diferă după cum este vorba despre legi, decrete, hotărâri și dispoziții etc. Indiferent, însă, de trăsăturile specifice pe care le îmbracă procedura după cum este vorba despre un act sau alt act normativ, ea trebuie să prezinte o dezbatere temeinică și multilaterală, asigurând conținutul cel mai corespunzător actului respectiv. Dar, sub aspect tehnic, pe fondul discutării proiectului actului normativ respectiv e necesar să se respecte – în conformitate cu specificul activității organului respectiv – anumite cerințe, care trebuie să asigure – în afara cunoașterii din timp a conținutului său – reținerea, analizarea și luarea în considerare a diferitelor obiecții și sugestii ce se fac, nu numai cu privire la fondul actului normativ, ci și cu privire la forma în care a fost elaborat. Se urmărește dacă materialul normativ a fost grupat în mod judicios, pe capitole, paragrafe și articole, dacă s-au respectat toate regulile privitoare la structura textului, astfel ca el, și pe această cale, să poată avea o eficiență deplină în viața socială. În scopul reținerii și urmăririi tuturor obiecțiilor făcute, se trece la întocmirea unui act în care să fie înscrise cu fidelitate dezbaterile (proces-verbal sintetic, stenograma dezbaterilor etc.).

Totodată procedeele tehnice se întâlnesc în legătură cu sistemul folosit pentru analiza și luarea în considerare a obiecțiilor și sugestiilor făcute pentru reținerea lor – după caz – în forma definitivă a actului normativ.

În procesul adoptării actului normativ întâlnim o serie de procedee a căror respectare este, de asemenea, obligatorie, ocupând un loc de seamă în procesul general al elaborării actului. Așa, de pildă, pentru ca o lege să poată fi adoptată, trebuie să se respecte procedura votării ei de către majoritatea simplă a organului respectiv; în cazul legilor constituționale, trebuie să se respecte procedura votării lor de către o majoritate de două treimi. În cazul altor acte normative trebuie să se respecte în regulamentele de funcționare a organelor respective.

Indiferent de procedura adoptării, se prevede regula votului deschis sau secret ori punerea semnăturii sub textul actului normativ. De regulă, se cere – după cum se observă – acordul majorității membrilor organului respectiv.

De asemenea, în multe sisteme de drept, este prevăzută procedura obligatorie a promulgării legilor de către Șeful statului.

În legătură cu adoptarea actului normativ se întâlnesc o seamă de procedee tehnice cu privire la materializarea rezultatului supunerii proiectului spre aprobare organului respectiv.

Astfel, este necesară întocmirea unui proces-verbal, unui jurnal sau altor asemenea acte ce urmează a fi semnate de către anumite persoane cu atribuțiuni temporare sau permanente în momentul adoptării proiectului actului normativ.

În ce privește intrarea în vigoare a actului normativ, există mai multe procedee, toate urmărind a asigura condițiile necesare pentru ca actul normativ să poată fi luat la cunoștință. Este cunoscut că intrarea în vigoare a actului normativ este legată de publicarea sa, care trebuie să se facă în condiții expres reglementate, deosebindu-se după cum este vorba despre o lege, un decret, o hotărâre sau ordonanță a Guvernului etc. O decizie a unui comitet executiv local, de pildă, în afara numărului și datei, trebuie semnată și contrasemnată de președintele comitetului executiv și de către secretarul acestuia.

Alegerea procedeelor tehnice ale legiferării aparține legiuitorului. Dar ea nu poate fi nici pe departe arbitrară. Există anumite principii care stau la baza acțiunii de legiferare, principii deduse din reglementări constituționale sau înscrise ca atare în metodologii de tehnică legislativă, adoptate de parlamente. Asemenea principii sunt urmărite, atât în practica normativă parlamentară, cât și în activitatea desfășurată de alte organe statale cu competențe normative.

3.4 Actul normativ

Actul normativ este cel mai important izvor de drept pentru că este creat de organe ale autorității publice, investite cu competențe normative (Parlamentul, Guvernul, organe administrative locale); cuprinde norme scrise general obligatorii, a căror aplicare poate fi realizată prin forța de constrângere a statului și asigură securitatea persoanelor, stabilitatea comerțului și ordinea în societate. Literatura juridică folosește, adesea, expresia “legea ca izvor de drept”, în sens larg, ca act normativ, cu putere obligatorie ce cuprinde toate normele juridice create de autoritățile publice, cu competența normativă, deci nu numai legea; în sens strict, ca act ce emană de la puterea legislativă, conform regulilor stabilite de Constituție, dar și decretele emise de Președintele României, ordonanțele și hotărârile Guvernului și actele normative emise de autoritățile administrației, inclusiv norma emisă de puterea constituantă. În sensul comun al termenului, legea cuprinde orice regulă de drept obligatorie, orice izvor de drept scris. În scopul de a se evita orice confuzie și a se înțelege mai lesne sensul noțiunii de lege, în ultima perioadă de timp doctrina utilizează pentru sensul larg și comun al noțiunii de lege, denumirea de act normativ.

Sub aspect istoric, actul normativ apare la romani, ca un acord între magistrat și popor (magistratul propune – rogat, poporul acceptă iubet, propunerea făcută). În dreptul vechi se mai cerea și ratificarea sau aprobarea senatului. La sfârșitul secolului I al erei noastre, poporul pierzând puterea legislativă (care trece la senat), legea încetează să mai fie izvor de drept, trecând pe primul plan alte izvoare – juristprudența și doctrina.

Digestele lui Justinian au fost regăsite în jurul anului 1137, în urma acestui eveniment, dreptul roman parcă a renăscu, după cum afirma Montesque.

Dreptul feudal s-a exprimat, în general, prin obicei și juristprudență. Centralizarea excesivă a puterii în mâna monarhului absolute a dat naștere la numeroase abuzuri, ilegalități și la nesocotirea dreptului. Așa se explică faptul că una din tezele revoluțiilor burgheze a fost aceea a întronării legalității, a respectării neabătute a legii. Reacția față de abuzul de putere și discreționismul, caracteristice monarhiei absolute, s-a concretizat, în condițiile victoriei revoluâiilor burgheze, într-o atitudine aproape religioasă față de lege, de actul normative.”Textele înainte de toate” era formula preferată a burgheziei învingătoare. Acest lucru a determinat trecerea pe primul plan a legii, în sistemul izvoarelor de drept. Vasta acțiune de codificare a redus treptat rolul obiceiului, apariția Codului Civil în Franța(1804) fiind considerat o adevărată “novație legislativă”.

În Franța, normele de drept scris reprezentau cam două cincimi din teritoriul Franței, pe când cele de drept cutumiar, trei cincimi. Prin apariția Codului au fost unificate cele circa 60 de cutume generale și peste 300 cutume locale. Astfel, unificarea diferitelor sisteme de drept din Franța a reprezentat unul dintre cele mai mari progrese ale științei și ale practicii dreptului. Evoluția istorică a înregistrat o consolidare a poziției actului normative chiar și în sistemul juridic anglo-saxon.

“Legea ca izvor de drept” desemnează, în primul rând, actul cu putere obligatorie. Într-adevăr, actul normative cuprinde legea elaborată de Parlament, dar nu se reduce la aceasta.

Actul normativ este întâlnit sub diverse denumiri, în funcție de organul puterii de stat care îl emite, tottalitatea acestora alcătuind dreptul scris (ius scriptum). Siguranța lor în privința organizării ordinii de drept și posibilitatea aplicării lor imediate le conferă o incontestabilă superioritate față de obicei. Pentru acest motiv, în progresul lor juridic, popoarele au trecut de la simple practici cutumiare la dreptul scris, de la obicei la lege.

Poziția predominantă a actului normativ, în sistemul izvoarelor dreptului, în sistemele de drept moderne, este determinată de necesitatea de a se asigura securitatea și stabilitatea comerțului juridic. Societatea resimte nevoia de siguranță, de claritate și ordineîn cadrul raporturilor inter-sociale, raporturi ce se caracterizează printr-un grad sporit de complexitate, printr-o accelerare, fără precedent, a cursului legăturilorpe linia producției și a schimbului de activități. Cutuma și juristprudența sunt izvoare de drept mai oscilante, mai puțin precise decât actul normativ. Actul normativ previne nesiguranța dreptului, incertitudinile rezultate din schimbările rapide ce au loc în societatea industrială modernă. Legea – nota Bacon – trebuie să fie certă, întrucât, dacă nu este certă nu poate fi nici dreaptă. Pentru nevoia acută de siguranță se impune o măsură sigură și permanentă.

Principiul legalității implică o subordonare necondiționată a subiectului raporturilor juridice față de comandamentul normativ. Dar, pentru ca această conformare să poată deveni realitate nemijlocită în practica socială cotidiană, este necesar ca subiectele să-și cunoască drepturile și obligațiile în mod clar și necondiționat. Forma scrisă a actului normativ, mijloacele statale specifice de publicitate a conținutului acestuia reprezintă garanții de certitudine a actului normativ, în raport cu alte izvoare de drept.

Totodată, schimbările rapide, dinamica transformărilor sociale specifice societății actuale își pot găsi reflectarea operativă în actul normativ și nu în obicei, care este forma conservatoare a dreptului.

Actul normativ poate fi supus mai ușor unor metode de elaborare și sistematizare (metode informatice, stocarea informației, programe juridice, etc.).

Actul normativ, ca izvor de drept, prezintă anumite trăsături care subliniază în același timp, poziția distinctă a acestuia față de alte izvoare de drept.

Actul normativ conține norme juridice, adică reguli de conduită generale, impersonale și obligatorii, a căror respectare poate fi asigurată la nevoie prin forța de constrângere a statului.

Forma sub care se înfățișează actul normativ este întotdeauna cea scrisă, totalitatea actelor normative alcătuind dreptul scris.

Actul normativ se caracterizează prin claritate și certitudine. În temeiul acestei condiții, actul normativ apare ca un factor de întărire a ordinii sociale, de asigurare a legalității.

În sfârșit, actul normativ asigură adaptarea sistemului de drept la schimbările intervenite în cadrul societății. Se realizează astfel conformarea dreptului față de realitățile sociale. Dinamica transformărilor specifice societății actuale își va găsi reflectarea operativă în actul normativ și nu în obicei, care este forma conservatoare a dreptului.

În cadrul actelor normative, locul primordial îl ocupă legea, celelalte acte normative ( decrete, hotărâri și ordonanțe ale guvernului, ordine ale miniștrilor, etc. ) având o poziție subordonată față de lege, fiind elaborate în vederea executării legilor.

În virtutea art.73 alin.(1) din Constituția României, Parlamentul adoptă legi constituționale, legi organice și legi ordinare.

Actele normative sunt ierarhizate după criteriul forței juridice (puterea actului normative de a produce efecte juridice). Forța juridică a unui act normativ este determintă de mai mulți factori: poziția emitentului, procedura de adoptare, conținutul actului.

Trebuie precizat că, acest criteriu diferențiază actele normative în relațiile dintre ele, în sensul că un anumit act normative trebuie să se conformeze altui act normative, cu forță uridică superioară celui dintâi.

Față de subiectele vizate prin normele juridice cuprinse în actele normative, acestea sunt la fel de obligatorii, indifferent de forța lor juridică. Astfel, o normă juridică cuprinsă într-o lege este la fel de obligatorie ca și o normă juridică cuprinsă într-o hotărâre a Guvernului sau într-un act normative a unui organ administrative local.

Diveresele categorii de acte normative pot fi grupate, după criteriul importanței lor, în acte normative ce îmbracă forma legii și acte normative subordonate legii.

Legea prezintă anumite trăsături specifice: legea are o procedură specifică de elaborare; legea are întotdeauna un caracter normativ (celelalte acte normative pot avea atât un caracter normativ, cât și individual); legea are competență de reglementare primară sau originară (în sensul că relațiile sociale trebuie să fie reglementate în mod primordial în conținutul legilor; celorlalte acte normative le revine doar rolul de a dezvolta, de a concretiza prevederile legale).

Din punct de vedere a forței juridice, legile se împart în: legi constituționale (Constituția și legile de modificare a constituției); legi organice și legi ordinare.

Constituția este principalul izvor de drept, având o forță juridică superioară față de toate celelalte acte normative. Legile constituționale stabilesc principiile fundamentale pentru viața socială și de stat, organizarea și funcționarea ordinii într-un stat. Constituția este legea fundamentală a unui stat, constituită din norme juridice, învestite cu forță juridică supremă, și care reglementează acele relații sociale fundamentale care sunt esențiale pentru instaurarea, menținerea și exercitarea puterii. Legile constituționale, care, în conformitate cu dispozițiile art.73 alin.(2) din Legea fundamentală, nu pot fi decât de revizuire, sunt adoptate potrivit normelor cuprinse în art.150-152 din Constituție. Ele sunt supuse unui dublu control de constituționalitate, sunt definitive numai după aprobarea lor prin referendum și nu sunt supuse promulgării. Ele se află în vârful ierarhiei legilor, fiind astfel supraordonate în raport cu legile organice, cu cele ordinare și cu orice alte acte normative.

Legile organice reprezintă o categorie de legi care sunt considerate de puterea constituantă originară drept prelungiri ale dispozițiilor constituționale și care, garantând aplicarea dispozițiilor Legii fundamentale, trebuie să fie susținute de o majoritate parlamentară absolută. Aceste legi, prin definiție, sunt reglementări juridice care reprezintă un apendice al prevederilor constituționale. Din punct de vedere procedural, legile organice se adoptă cu votul majorității membrilor fiecărei Camere. Cerința stabilită de art.76 alin.(1) din Constituția României, potrivit căruia legile organice se adoptă cu votul majorității membrilor fiecărei Camere, dă expresie imperativului procedural al delimitării formale a legilor organice de legile ordinare și de cele constituționale.

Sub aspect material, legile organice nu pot interveni decât în materiile limitativ enumerate de Constituția României. Astfel, potrivit Legii noastre fundamentale, Parlamentul reglementează prin legi organice:

1. sistemul electoral; organizarea și funcționarea Autorității Electorale Permanente – art.73 alin.(3) lit.a;

2. organizarea, funcționarea și finanțarea partidelor politice – art.73 alin.(3) lit.b);

3. statutul deputaților și al senatorilor, stabilirea indemnizației și a celorlalte drepturi ale acestora – art.73 alin.(3) lit.c);

4. organizarea și desfășurarea referendumului – art.73 alin.(3) lit.d);

5. organizarea Guvernului și a Consiliului Suprem de Apărare a Țării – art.73 alin.(3) lit.e);

6. regimul stării de mobilizare parțială sau totală a forțelor armate și al stării de război – art.73 alin.(3) lit.f);

7. regimul stării de asediu și al stării de urgență -art.73 alin.(3) lit.g);

8. infracțiunile, pedepsele și regimul executării acestora – art.73 alin.(3) lit.h);

9. acordarea amnistiei sau a grațierii colective – art.73 alin.(3) lit.i);

10. statutul funcționarilor publici – art.73 alin.(3) lit.j);

11. contenciosul administrativ – art.73 alin.(3) lit.k);

12.organizarea și funcționarea Consiliului Superior al Magistraturii, a instanțelor judecătorești, a Ministerului Public și a Curții de Conturi – art.73 alin.(3) lit.l);

13.regimul juridic general al proprietății și al moștenirii – art.73 alin.(3) lit.m);

14. organizarea generală a învățământului – art.73 alin.(3) lit.n);

15. organizarea administrației publice locale, a teritoriului, precum și regimul general privind autonomia locală (art.73 alin.(3) lit.o);

16. regimul general privind raporturile de muncă, sindicatele, patronatele și protecția socială – art.73 alin.(3) lit.p);

17. statutul minorităților naționale din România – art.73 alin.(3) lit.r);

18. regimul general al cultelor – art.73 alin.(3) lit.s);

19. consfințirea frontierelor țării – art.3 alin.(2);

20. dobândirea, păstrarea sau pierderea cetățeniei române – art.5 alin.(1);

21. stabilirea stemei țării și a sigiliului statului – art.12 alin.(4);

22. egalitatea în drepturi – art.16 alin.(4);

23. organizarea serviciilor publice de radio și de televiziune și controlul parlamentar asupra activității acestora – art.31 alin.(5);

24. stabilirea unor categorii de funcționari publici care nu pot face parte din partide politice – art.40 alin.(3);

25. dobândirea dreptului de proprietate privată – art.44 alin.(2);

26. stabilirea condițiilor și a limitelor exercitării dreptului persoanei vătămate de o autoritate publică într-un drept al său, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri – art.52 alin.(2);

27. condițiile privind îndeplinirea îndatoririlor militare -art.55 alin.(2);

28. stabilirea condițiilor încorporării – art.55 alin.(3);

29. organizarea și funcționarea instituției Avocatului Poporului – art.58 alin.(3);

30. stabilirea jurământului deputaților și senatorilor – art.70 alin.(1);

31. stabilirea altor incompatibilități pentru deputați sau senatori decât cele prevăzute de art.71 alin.(1) și alin.(2) – art.71 alin.(3);

32. înființarea, organizarea și funcționarea Consiliului Legislativ – art.79 alin.(2);

33. prelungirea mandatului Președintelui României în caz de război sau de catastrofă – art.83 alin.(3);

34. stabilirea altor membri ai Guvernului în afara miniștrilor și a primului-ministru – art.102 alin.(3);

35. stabilirea altor incompatibilități decât cele prevăzute la art.105 alin.(1) pentru membrii Guvernului – art.105 alin.(2);

36. înființarea unor autorități administrative autonome – art.117 alin.(3);

37. stabilirea structurii sistemului național de apărare, pregătirea populației, a economiei și a teritoriului pentru apărare, precum și statutul cadrelor militare – art.118 alin.(2);

38. aplicarea prevederilor art.118 alin.(2) la celelalte componente ale forțelor armate – art.118 alin.(3);

39. reglementarea dreptului cetățenilor aparținând unei minorități naționale cu pondere semnificativă într-o unitate administrativ-teritorială de a folosi limba maternă în relațiile cu autoritățile administrației publice locale și cu serviciile publice desconcentrate – art.120 alin. (2);

40. atribuțiile prefectului – art.123 alin.(3)

41. competența Consiliului Superior al Magistraturii în materia propunerilor de numire, transferare și sancționare a judecătorilor (art.125 alin.(2);

42. compunerea Înaltei Curți de Casație și Justiție și regulile de funcționare a acesteia (art.126 alin.(4);

43. înființarea de instanțe specializate în anumite materii – art.126 alin.5)

44. reglementarea dreptului cetățenilor români aparținând minorităților naționale de a se exprima în limba maternă în fața instanțelor judecătorești – art.128 alin.(2);

45. organizarea și funcționarea Consiliului Superior al Magistraturii – art.134 alin.(4);

46. obiectul exclusiv al proprietății publice – art.136 alin.(3);

47. regimul bunurilor proprietate publică – art.136 alin.(4));

48. inviolabilitatea proprietății private – art.136 alin.(5);

49. circulația și înlocuirea monedei naționale cu cea a Uniunii Europene – art.137 alin.(2);

50. soluționarea litigiilor rezultate din activitatea Curții de Conturi de către instanțe specializate art.140 alin.(1);

51. organizarea și funcționarea Consiliului Economic și Social – art.141;

52. organizarea și funcționarea Curții Constituționale – art.142 alin.(5).

Materiile prezentate în cele 52 de puncte formează domeniul rezervat legilor organice. În această materie, Parlamentul, în virtutea art.115 alin.(1) din Constituția României, nu poate emite o lege de abilitare a Guvernului de a emite ordonanțe. Aceasta presupune că, în domeniul rezervat legilor organice, intervenția Guvernului prin ordonanțe simple este interzisă, ceea ce însă nu îngrădește Guvernul să poată interveni, în situații extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, în acest domeniu, prin ordonanțe de urgență, potrivit art.115 alin.(6) din legea noastră fundamentală.

Așa cum spuneam, legile organice se adoptă cu o majoritate absolută de voturi în fiecare Cameră a Parlamentului. Aceeași majoritate de voturi este cerută și în cazul hotărârilor privitoare la regulamentele parlamentare. De aici nu trebuie trasă concluzia că hotărârile respective ar fi legi organice. Dimpotrivă, ele rămân hotărâri și nu pot contraveni legilor organice.

Din cele prezentate rezultă că, prin poziția pe care o dețin, legile organice se situează pe o treaptă inferioară Constituției și legilor constituționale, dar ele dețin o poziție supraordonată față de legile ordinare și celelalte acte normative.

În categoria actelor normative emise de Parlament, în conformitate cu regulile procedurii legislative, intră și legile ordinare. Ele intervin în alte materii decât cele rezervate legilor constituționale sau organice. Acest domeniu al legilor ordinare este practic neidentificat de Legea fundamentală, în cuprinsul său intrând orice relație socială sau grup de relații sociale, indiferent de gradul de generalitate sau de importanța socială ce le este acordată.

Legile ordinare se adoptă cu majoritate simplă de voturi și cu respectarea normelor de procedură cuprinse în Constituție și în regulamentele parlamentare.

În procesul legislativ este posibil ca un proiect de lege care reglementează o materie exterioară domeniului rezervat legilor constituționale sau organice să se transforme în lege organică. Această transformare se poate produce prin introducerea în cuprinsul său normativ a unei singure dispoziții care este rezervată domeniului legilor organice. Bunăoară, într-un proiect de lege privitor la salarizarea unei anumite categorii de funcționari publici se introduce o infracțiune și se stabilește o pedeapsă pentru săvârșirea acesteia. Asemenea prevederi fac ca legea să fie adoptată în conformitate cu regulile procedurii parlamentare care se aplică proiectelor de lege organică, iar o dată adoptată să devină lege organică, cu toate implicațiile ce derivă din aceasta. Pe cale de consecință, legea respectivă nu va putea fi modificată printr-o lege ordinară, chiar dacă obiectul modificării privește alte dispoziții decât aceea care a determinat includerea legii în categoria legilor organice. O asemenea concluzie se impune în virtutea faptului că o lege care a fost votată ca lege organică ulterior nu poate fi tratată altfel, deoarece ar contrazice un vot parlamentar calitativ superior care a produs efecte juridice pe palierul legilor organice. Totodată, legea organică este o entitate de sine-stătătoare, care nu poate fi divizată în reglementări organice și ordinare, fără a prejudicia caracterul constituțional al legii organice. O opinie contrară (chiar Constituției) a fost formulată de Curtea Constituțională, care într-o decizie a admis că dispozițiile care nu au caracter organic dintr-o lege organică pot fi modificate printr-o lege ordinară. Această soluție lasă loc pentru puterea legiuitoare să se contrazică în propriile decizii și să încalce în mod deliberat prevederile constituționale care nu admit ca o lege să aibă un dublu caracter, respectiv să fie în același timp și lege organică și lege ordinară.

Potrivit art.73 alin.(1) al Constituției, Parlamentul adoptă legi constituționale, legi organice și legi ordinare.

În raport cu acest sistem tripartit de exercitare a competențelor legislative a Parlamentului, Legea de revizuire a Constituției a introdus o nouă categorie de legi și anume legile de aderare la Uniunea Europeană și la N.A.T.O.

Potrivit sistemului nostru constituțional, legile constituționale sunt legile de revizuire a Constituției, adoptate cu o majoritate de două treimi în fiecare Cameră sau cu o majoritate de trei pătrimi în cazul în care procedura de mediere eșuează.

Legile organice au și ele un obiect de reglementare precizat de Constituție, intervenind în anumite materii rezervate acestora de Legea fundamentală. Din punct de vedere formal, ele sunt adoptate în fiecare Cameră cu votul majorității deputaților sau senatorilor.

Legile ordinare pot interveni în orice alt domeniu al relațiilor sociale, cu excepția domeniului rezervat legilor constituționale, legilor organice sau regulamentelor parlamentare. Soarta acestora este condiționată de o majoritate simplă: cel mai mare număr de voturi al celor prezenți determină adoptarea sau respingerea proiectului de lege.

În raport cu acest „suport clasic” al determinării ierarhiei legilor urmează a fi luate în discuție prevederile art.148 alin.(1) și art.149 din Constituție, în virtutea cărora aderarea la tratatele constitutive ale Uniunii Europene și la Tratatul Atlanticului de Nord urmează să se facă prin lege adoptată în ședința comună a Camerei Deputaților și Senatului, cu o majoritate de două treimi din numărul parlamentarilor. Prolema care se pune este dacă această lege este una constituțională, una organică sau o lege ordinară.

Aparent, această antinomie intraconstituțională lasă impresia că este lipsită de efecte pe planul dreptului obiectiv, ridicând doar o problemă de ordin teoretic, care are în vedere stabilirea naturii legii de aderare. Practic, doctrina juridică ar urma să stabilească dacă această lege este constituțională, organică sau ordinară.

În ceea ce privește apartenența legilor de aderare la categoria legilor constituționale este evident că o asemenea soluție este extrem de discutabilă. Astfel, din punct de vedere substanțial, prevederile legii de aderare la tratatele constitutive ale Uniunii Europene sunt într-o mare măsură de natură constituțională, deoarece ele, deși nu modifică expres Constituția României, fac acest lucru în mod tacit. În acest sens, Legea de aderare la tratatele constitutive ale Uniunii Europene ar urma să fie o lege care relativizează suveranitatea națională reglementată de dispozițiile art.2 al Legii fundamentale, potrivit cărora titularul suveranității naționale este poporul român, care o exercită prin organele sale reprezentative, constituite prin alegeri libere, periodice și corecte, precum și prin referendum. Pe acest plan, apare adevărata contradicție dintre legea de aderare, celelalte categorii de legi și suveranitatea națională. Prin Legea de aderare la tratatele constitutive ale Uniunii Europene unele atribuții ale statului național sunt scoase din competența titularului suveranității și sunt transferate către instituțiile comunitare sau urmează a fi exercitate în comun cu celelalte state membre ale Uniunii, potrivit reglementării acestora în cadrul tratatelor constitutive ori al viitoarei Constituții europene.

Pe un alt plan, un alt efect al legii de aderare la Uniunea Europeană privește faptul că prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum și celelalte reglementări comunitare cu caracter obligatoriu fac parte din dreptul aplicabil în România și au prioritate față de dispozițiile contrare ale legilor interne. În opinia noastră, prin această lege se realizează o modificare a competențelor organelor reprezentative ale poporului român, care ține de natura legii constituționale.

Cu toate acestea, din punct de vedere formal, legea de aderare la Uniunea Europeană nu poate fi o lege constituțională, chiar dacă este adoptată de către Parlament cu o majoritate de cel puțin două treimi de voturi, deoarece nu respectă celelalte criterii constituționale ale procedurii de revizuire a Constituției: nu este adoptată în fiecare Cameră cu o majoritate de două treimi, nu este supusă procedurii de mediere, nu se aprobă prin referendum, nu este supusă controlului de constituționalitate din oficiu, se supune procedurii de promulgare etc.

Dacă avem în vedere legea pentru aderarea la NATO, aceste probleme nu se pun nici pe plan substanțial și nici pe plan procedural. În acest caz, legea nefiind prevăzută expres de Constituție ca reglementând o materie rezervată legilor constituționale sau organice, nu poate fi încadrată din punct de vedere material decât în categoria legilor ordinare. Această soluție rămâne valabilă și pentru caracterizarea formală a legii de aderare la tratatele constitutive ale Uniunii Europene, deoarece obiectul său de reglementare a fost plasat de Adunarea Constituantă Derivată în categoria materiilor ce pot fi reglementate prin legi ordinare, ceea ce elimină și în acest caz o contradicție constituțională reală dintre prevederile art.73, respectiv ale art.76, și cele ale art.148 alin.(1) și art.149 din Constituție.

În concluzie, Legea de revizuire a Constituției a introdus în Legea fundamentală o nouă categorie de legi ordinare, legi care se adoptă în ședința comună a Camerelor, cu o majoritate de două treimi, sacrificând raționalitatea juridică pentru o ascendență politică dictată de oportunități constituționale legate de aderarea României la structurile euro-atlantice.

Parlamentul, prin legi, nu poate reglementa multitudinea de situații care apar în viața de zi cu zi a societății, astfel încât este necesară o intervenție normativă și din partea altor organe de stat.

Actele normative subordonate legii, trebuie să respecte anumite cerințe: să fie în conformitate cu Constituția și legile (organice și ordinare); nu pot da o reglementare primară, originară relațiilor sociale (intervin secundum legem); să fie adoptate cu respectarea competenței materiale și teritoriale a organului emitent; să se conformeze actelor normative superioare ca forță juridică (ex. Ordinele miniștrilor trebuie să se conformeze hotărârilor de Guvern); să fie date în forma și cu procedura prevăzută pentru fiecare dintre ele.

Actele normative subordonate legii au denumiri și forme diferite în sistemul de drept al fiecărui stat.

În România, distingem mai multe categorii de acte normative subordonate legii.

Decretele sunt acte ale șefului statului ( Președintelui), au, de regulă, caracter concret, individual. Anumite decrete prezidențiale au caracter normativ, reglementând anumite situații limitativ prevăzute în Constituție și legi, precum: declararea mobilizării, instituirea stării de urgență, declararea războiului. Semnate de Președinte, acestea trebuie contrasemnate de Primul-ministru.

Hotărârile cu caracter normativ ale Guvernului prevăd măsuri de aplicare a legilor în domenii diferite.

Ordonanțele Guvernului acte de delegare legislativă, fiind emise numai pe baza unei legi de abilitare. Ordonanța de Urgență reprezintă o formă de reglementare specială a Guvenului, ce o poate realiza în cazuri speciale. Fiind emise pe domenii rezervate legii, acestea trebuie supuse aprobării ulterioare a Parlamentului.

Sunt izvoare de drept, ordinele, instrucțiunile miniștrilor și ale celorlalți conducători ai organelor centrale ale administrației de stat în măsura în care acestea au caracter normativ, fiind adoptate în baza prevederilor exprese ale legii.

De asemenea, actele organelor locale ale administrației de stat (Hotărâri ale Consiliului local, Hotărâri ale Consiliului județean, Ordinele Prefectului, Dispozițiile Primarului ) sunt izvoare de drept dacă au caracter normativ.

3.5 Etapele legiferării

Elaborarea normelor juridice este un proces complex de „construcție juridică” în care se împletesc numeroși factori și condiții de ordin politic, științific, economic, sociali, culturali, istorici, naționali, internaționali etc., iar modelarea normei, atât sub aspectul structurii sale interne cât și al celei formale-externe, nu este întâmplătoare sau arbitrară, ci subordonată anumitor principii, reguli sau metode specifice. Dintre acestea enumerăm: fundamentarea științifică a activității de eleorare a normelor juridice, principiul respectării unității de sistem a dreptului, principiul supremației legii, principiul accesibilității actelor normative.

Având ca temei asemenea principii, procesul de elaborare parcurge în mod succesiv și logic câteva etape ale modelării normei sau actului normativ respectiv.

ETAPA I este denumită INIȚIEREA PROIECTULUI DE LEGE.

Potrivit art. 74 din Constituția României „inițiativa legislativă aparține Guvernului, deputaților, senatorilor, precum și unui număr de cel puțin 100.000 de cetățeni cu drept de vot. Cetățenii care își manifestă dreptul de inițiativă legislativă trebuie să provină din cel puțin un sfert dintre județele țării, iar în fiecare dintre aceste județe sau în municipiul București trebuie să fie înregistrate cel puțin 5.000 de semnături în sprijinul acestei inițiative. Această dispoziție constituțională este valabilă pentru legile organice și ordinare.

Precizăm faptul că nu pot face obiectul inițiativei legislative a cetățenilor problemele fiscale, cele cu caracter internațional, amnistia și grațierea. În toate cazurile, propunerile legislative și proiectele de lege se trimit Consiliului Legislativ spre avizare, întrucât acest organism este abilitat să sistematizeze, să unifice și să coordoneze întreaga legislație a țării. Mai departe, o dată avizate, propunerea legislativă sau proiectul de lege, sunt trimise și înregistrate la Parlament.

Potrivit Hotărârii Guvernului României nr. 555 din 7 iunie 2001, care aprobă Regulamentul privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului, actele normative se inițiază, se elaborează, se adoptă și se aplică în conformitate cu prevederile Constituției României, precum și cu principiile ordinii de drept.

Guvernul își exercită inițiativa legislativă prin însușirea proiectelor de lege elaborate de ministere sau alte autorități ale administrației publice și prin transmiterea acestora spre dezbatere și adoptare uneia dintre camerele Parlamentului.

Au dreptul să inițieze proiecte de acte normative următoarele autorități publice:

a) ministerele și celelalte organe de specialitate ale administrației publice centrale aflate în subordinea guvernului, precum și autorităților administrative autonome;

b) organele de specialitate ale administrației publice centrale aflate în subordinea sau în coordonarea ministerelor – prin ministerele în ale căror subordine sau coordonare se află;

c) prefecturile, consiliile județene, respectiv Consiliul General al Municipiului București – prin Ministerul Administrației Publice.

La nivelul acestor autorități publice se constituie colective speciale în componența cărora sunt desemnați juriști, specialiști în domeniul integrării europene, precum și specialiști din compartimentele corespunzătoare profilului propunerilor de reglementare, colective care au obligația de a redacta proiectele de acte normative.

Proiectele de acte normative trebuie însoțite de următoarele instrumente de prezentare și motivare:

a) expuneri de motive – pentru proiectele de legi;

b) note de fundamentare – pentru hotărâri, ordonanțe și ordonanțe de urgență ale guvernului;

c) referate de aprobare – pentru celelalte acte normative.

După ce conducătorul autorității publice inițiatoare a proiectului de act normativ își însușește documentația elaborată, acesta o expediază, în copie, autorităților publice interesate în aplicarea acesteia care, la rândul lor, au obligația de a formula observații și propuneri în termen de cel mult 5 zile, dacă nu s-au stabilit un alt termen.

Operațiunea de definitivare a proiectului de act normativ se realizează după obținerea de către inițiator a punctelor de vedere ale autorităților publice cărora le-a fost trimis, precum și a avizelor necesare, așa cum stipulează în conținutul art. 8-13 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 555/ 2001.

Următoarea etapă o reprezintă trimiterea proiectelor de acte normative la Secretariatul General al Guvernului, care declanșează imediat procedura de obținere a avizelor necesare, în termenele prevăzute în art. 14, respectiv:

a) avizul Consiliului Legislativ (24 de ore pentru proiectele de ordonanță de urgență; 2 zile pentru proiectele de lege care urmează să fie transmise Parlamentului cu solicitarea dezbaterii în procedură de urgență; 10 zile pentru celelalte proiecte de acte normative);

b) avizul Consiliului Suprem de Apărare a Țării, în cazul proiectelor de acte normative pentru care este necesar acest aviz;

c) avizul Consiliului Economic și Social (10 zile în cazul proiectelor de hotărâri, de ordonanțe și de legi ordinare; 20 de zile în cazul proiectelor de legi organice).

După obținerea acestor avize, Secretariatul General al Guvernului le transmite inițiatorului actului normativ, care procedează la finalizarea proiectului de act normativ, acesta este înaintat Guvernului cu cel puțin 5 zile înainte de data ședinței Guvernului pe a cărei agendă de lucru se solicită să fie înscris.

Decizia Guvernului cu privire la fiecare proiect de act normativ, luată ca urmare a discutării și adoptării lor în ședința Guvernului vor fi supuse unei noi proceduri de avizare.

În cazul adoptării proiectelor de acte normative (proiect de lege, de ordonanță și ordonanță de urgență), acestea sunt transmise, de către Guvern, Senatului sau Camerei Deputaților.

ETAPA A II-a se referă la dezbaterea proiectului de lege.

Constituția și Regulamentele de organizare și funcționare ale celor două camere ale Parlamentului (Senatul și Camera Deputaților) stabilesc formele dezbaterii proiectelor de legi. Dezbaterea începe cu prezentarea expunerii de motive și continuă cu analiza fiecărui articol în parte.

ETAPA A III-a este denumită adoptarea proiectului de lege și presupune o procedură specială, conform prevederilor art. 74 din Constituție:

– legile organice se adoptă cu votul majorității membrilor fiecărei Camere;

– legile ordinare se adoptă cu votul majorității membrilor prezenți din fiecare Cameră.

ETAPA A IV-a se referă la promulgarea legii.

După ce legea este votată, ea este adoptată de Parlament, sub semnătura președinților celor două Camere. Promulgarea legii este de competența Președintelui României, prin acest act dispunându-se publicarea legii în Monitorul Oficial al României. Promulgarea se face în maximum 20 de zile de la data primirii legii la cabinetul Președintelui României. Înainte de promulgare, președintele poate cere, o singură dată, reexaminarea textului. Dacă Președintele a cerut reexaminarea legii ori dacă s-a cerut verificarea constituționalității ei, promulgarea legii se face în cel mult 10 zile de la primirea legii adoptate după reexaminare sau de la primirea deciziei Curții Constituționale, prin care i s-a confirmat constituționalitatea.

ETAPA A V-a este denumită publicarea legii sau realizarea publicității oficiale.

Menționăm că actele normative centrale emise de Parlament, Guvern, Președinție se publică în Monitorul Oficial al României. Pentru aceste categorii de acte normative intrarea lor în vigoare se face la 3 zile de la publicare, aceasta însă numai dacă în corpul actului normativ respectiv nu este specificată în mod expres data punerii ei în aplicare sau intrarea sa în vigoare.

Pentru celelalte categorii de acte normative publicitatea se realizează pe alte căi : presă, afișaj, comunicate etc., iar data intrării lor în vigoare este înscrisă în corpul acelui act normativ.

În afara etapelor enumerate mai sus se poate vorbi și de altele care pot apărea în cazuri speciale, cum ar fi: modificarea și completarea actului normativ, suspendarea actului normativ, republicarea, rectificarea, derogarea, abrogarea.

CAPITOLUL IV

Structura actului normativ

Așa cum am precizat, actele normative, privite în ansamblu, formează un sistem dinamic cu o structură complexă, pe care îl numim sistemul legislației.

Sistemul legislației cuprinde totalitatea actelor normative aflate în vigoare la un moment dat. Marea varietate a actelor normative impune cu necesitate sistematizarea lor.

Procesul de sistematizare a actelor normative este determinat de necesitatea grupării acestora pe baza unor criterii riguros stabilite, astfel încât normele juridice să fie mai bine cunoscute și aplicate în realitatea juridică.

Actele normative, în ansamblul lor, formează un sistem dinamic, cu o structură complexă. Sistemul legislației cuprinde totalitatea actelor normative acte normative aflate într-o stare de reală și acută interferență. Varietatea actelor normative impune necesitatea sistematizării lor. Sistematizarea actelor normative este determinată la nevoia organizării acestora în baza unor criterii precise, în scopul bunei cunoașteri și aplicări a normelor juridice în relațiile sociale.

Alt aspect al tehnicii în elaborarea actelor normative îl constituie sistematizarea lor. În fiecare țară există numeroase acte normative, care apar succesiv, pe măsura cerințelor impuse de dezvoltarea societății. Sistematizarea acestor acte normative apare ca o necesitate determinată de cerințele creării condițiilor corespunzătoare pentru cunoașterea, interpretarea și aplicarea lor. În scopul sistematizării actelor normative sunt folosite mai multe forme, dintre care cele mai importante sunt: încorporarea și codificarea.

Actele normative care constituie legislația unei țări nu sunt o sumă de acte detașate unul de altul, ci, dimpotrivă un ansamblu organic de elemente care se întrepătrund atât între ele, cât și cu întregul, formând un sistem dinamic, cu structură complexă. Elaborarea actelor normative, ca și formarea concepțiilor juridice se caracterizează prin gruparea și combinarea lor, prin sistematizare. Tendința de sistematizare este o tendință a spiritului juridic care excelează prin ordonare și rațiune. Dar sistematizarea actelor normative și a dreptului presupune și o tehnică ce se manifestă în diferite forme, procedee și metode, care constituie factori importanți în realizarea sistematizării și al eficacității dreptului.

Sistematizarea actului normativ prin gruparea articolelor în secțiuni, capitole, titluri, părți și cărți

Actele normative mai ample sunt sistematizate prin gruparea articolelor, în funcție de întinderea reglementării, în ordine crescătoare în secțiuni, secțiunile în capitole, iar capitolele în titluri. În cazul codurilor și alte acte normative de mare întindere titlurile, la rândul lor, sunt grupate în părți sau cărți. Codul penal, de exemplu, este organizat pe părți – partea generală și partea specială. Codul civil cuprinde trei părți: Cartea I – Despre persoane. Cartea a II-a, despre bunuri; Cartea a III-a – despre diferitele moduri în care se dobândește proprietatea.

Secțiunile, capitolele, titlurile și cărțile sau părțile au o denumire care evocă, pe scurt, conținutul prevederilor care le conțin.

Gruparea se face prin subsumare , începând de la secțiuni la capitole, și în continuare spre celelalte diviziuni superioare integratoare.

Gruparea în diviziuni și subdiviziuni a materiei reglementate, în ansamblul său, se face în raport cu natura problemelor tratate, printr-o încorporare și succesiune logică a soluțiilor legislative preconizate. O sistematizare corespunzătoare a actului normativ cu respectarea regulilor menționate îl face mai inteligibil și ușor aplicabil. În funcție de conținut, secțiunile, capitolele și celelalte diviziuni și subdiviziuni trebuie să aibă un caracter omogen, să se refere la același obiect și să nu exprime soluții legislative confuze, amalgamate.

Diviziunile și subdiviziunile, în succesiunea în care se găsesc în text, trebuie să fie marcate printr-un număr de ordine. În general, se consideră ca o bună și judicioasă sistematizare a actelor legislative reprezintă un deziderat major în activitatea de elaborare a proiectelor de legi și a altor acte normative.

4.1. Părțile constitutive ale actului normativ

Forma unei norme juridice sau a unui act normativ este dată și de părțile care îl compun, de modul de structurare, de asamblare al textului normativ respectiv.

Nu există un model sau formă unică pentru elaborarea tuturor categoriilor de acte normative. Fiecare categorie de acte normative sunt elaborate potrivit unor condiții și reguli de întocmire sau redactare proprii. De exemplu, o lege (proiect) presupune, ca regulă generală, întrunirea și respectarea următoarelor elemente constitutive care-i definesc și structura: titlul ; preambulul ; „dispoziții generale” sau „principii generale” ; „dispoziții speciale” (adică reglementările de conținut propriu-zise ale acelui act); „dispoziții finale” și/sau „tranzitorii”. De menționat că în faza de proiect actul normativ este însoțit de regulă, într-o anexă și de o „Expunere de motive” a inițiatorului în care: se face o succintă prezentare a conținutului actului normativ; se formulează considerentele care au determinat inițiativa elaborării proiectului; se fac corelările conținutului reglementărilor proiectate cu celelalte reglementări în materie ale dreptului pozitiv; referiri la scopul, eficiența, efectele sau implicațiile acelui act normativ etc.

Titlul exprimă denumirea generică a acelui act normativ constituind principalul său element de identificare în cadrul ansamblului de acte normative. El este concis formulat și relevant pentru obiectul sau domeniul supus reglementării (De exemplu, Lege cu privire la …). De regulă, titlul este precedat de un supra-titlu care denumește forma sau izvorul de drept din care face parte acel act normativ (Lege, ordonanță, hotărâre, decizie, ordin, instrucțiune etc., după care urmează formularea titlului propriu-zis). Titlul actului normativ este elementul său de identificare.

În formularea titlului mai apare și înscrierea numărului de ordine în succesiunea de apariție al acelui act normativ. (De exemplu: Hotărârea de guvern nr. … cu privire la …). De observat că pentru actele normative care se publică în Monitorul Oficial trebuie reținut și numărul acestuia, data, luna, anul de apariție înscrise în manșeta sau chenarul superior al paginii 1. Aceasta deoarece actele normative publicate care nu conțin datele exprese de intrare a lor în vigoare, se consideră că acest moment este cel al datei apariției lor în Monitorul Oficial.

Preambulul nu este un element necesar pentru toate actele normative ci, doar pentru cele mai ample și importante. Preambulul nu conține norme juridice propriu-zise. Prin conținutul său se realizează o introducere succintă în reglementările actului normativ respectiv ușurând astfel mai buna înțelegere a acestora precum și motivația, respectiv, principiile sau împrejurările care au determinat pe legiuitor să le elaboreze. Preambulul este deci o formulă mai strânsă a expunerii de motive dar cuprinsă în însuși textul acelui act normativ .

În lipsa preambulului sau la sfârșitul acestuia se practică uneori o așa numită „formulă introductivă”, prin care se face trimitere la temeiul constituțional sau legal în baza căruia a fost dată acea reglementare. (De exemplu : „Având în vedere prevederile art. … din Constituție”, sau, „Ținând seama de …”), după care se trece la partea următoare: „dispoziții generale” sau „principii generale” etc.

Dispozițiile sau principiile generale constituie (pentru reglementările mai ample) prima parte din structura propriu-zisă a acelui act normativ. Ele sunt formulate în forma unui titlu sau capitol ori secțiune distinctă sub denumirea de : „Dispoziții generale”, „Principii generale”, „Principii de bază” etc. Conținutul acestora este redactat sub forma unor texte-articol care au referință generală, de principiu, asupra întregului domeniu supus acelei reglementări. Ele constituie astfel cadrul juridic general în care se vor redacta, în continuare, reglementările propriu-zise ale acelui act normativ.

Dispozițiile de conținut sau speciale constituie conținutul sau substanța propriu-zisă a acelui act normativ.(În legătură cu termenul sau expresia de „dispoziții speciale” utilizată pentru a denumi structura actului normativ se impune precizarea că în acest context termenul „special” nu are înțelesul „derogator” sau de „excepție” utilizat pentru denumirea unor legi sau acte normative speciale ori excepționale. În acest context prin „dispoziții speciale” se înțeleg normele care formează conținutul propriu-zis al acelui act normativ și care sunt „speciale” în raport cu cele „generale” cuprinse în structura anterioară al aceluiași act normativ). În funcție de amploarea și complexitatea raporturilor supuse reglementării, textele-articol ale acestei părți a actului normativ sunt ordonate pe subdiviziuni: titlu, capitol, secțiune, paragraf, articol, aliniat etc.

Unele acte normative se încheie cu așa-numitele dispoziții finale sau tranzitorii.

Dispozițiile finale specifică în mod expres data intrării în vigoare a acelui act normativ sau normele care se abrogă prin noul act normativ, iar cele tranzitorii prevăd — așa cum rezultă din denumirea lor — dispoziții cu caracter intermediar prin care se realizează trecerea de la vechea la noua reglementare în acel domeniu. În lipsa unor părți sau capitole distincte de această natură, asemenea prevederi pot fi inserate pur și simplu ca ultime articole ale actului normativ respectiv.

În elaborarea unui act normativ elementul structural fundamental îl constituie articolul. El este expresia sintetică, concentrată a normei juridice în formularea căreia este cuprinsă, de regulă, o dispoziție de sine stătătoare privitoare la o anume conduită. Cum însă conduitele umane supuse reglementărilor juridice sunt de cele mai multe ori deosebit de complexe fiind constituite dintr-un cumul sau înlănțuiri de numeroase fapte, acțiuni, inacțiuni etc. săvârșite în împrejurări sau condiții diferite, asemenea conduite nu pot fi cuprinse și reglementate prin formularea unui singur articol ci, al unui grupaj mai larg sau mai restrâns de asemenea articole conexe. Sub aspectul tehnicii de redactare articolele însăși presupun a fi alcătuite din propoziții sau fraze de maximă conciziune sau claritate subîmpărțite și ordonate uneori în aliniate sau paragrafe numerotate (fie alfabetic, fie prin cifre arabe). În unele acte normative (ca de exemplu în Constituție sau Codul penal) articolele sunt însoțite de note marginale care au menirea de a menționa instituția juridică la care se referă acel articol sau grupaj de articole. De observat totodată că articolele noi ce se introduc prin „amendare” sau „modificare” într-un act normativ mai vechi, vor fi identificate după faptul că numerotarea lor poartă un indice (de exemplu, art. 1202)).

În situația actelor normative care transpun direct norme comunitare în dreptul intern, în conținutul acestora se face o mențiune care cuprinde elementele de identificare a actului comunitar care a fost preluat (directiva nr. …, privind …, publicată în Jurnalul Oficial al Comunității Europene – JOCE nr. …). Dacă se transpune doar parțial un act comunitar, se vor specifica în detaliu textele transpuse (secțiuni, articole, paragrafe etc.).

Actele normative mai pot cuprinde și anexe care fac corp comun cu legea și au aceeași forță juridică. Necesetatea lor este determinată de faptul că prin conținutul lor sunt redate organigrame, tabele, schițe, statistici, etc.

Sistemul legislativ cuprinde totalitatea actelor normative aflate într-o stare de reală și acută interferență. Diversitatea actelor normative impune și sistematizarea lor.

Sistematizarea actelor normative este o activitate juridică importantă atât pentru elaborarea, cât și pentru aplicarea dreptului. Ea constă dintr-o anumită organizare a actelor normative, în funcție de anumite criterii obiective și subiective, având ca rezultat elaborarea unor colecții de legislație uzuală sau a unor coduri. Sistematizarea actelor normative este determinată de nevoia organizării acestora, în conformitate cu anumite criterii precise, în scopul cunoașterii și aplicării normelor juridice în relațiile sociale. Noțiunea de sistematizare a legislației răspunde și nevoii de a se pune ordine în volumul mare de acte normative și de se realiza o reducere, simplificare și concentrare a reglementărilor.

Examinarea și prelucrarea sistematică a actelor normative existente, gruparea lor după anumite criterii, permite să se constate și să se înlăture unele contradicții dintre actele normative, să fie asanată, unificată și coordonată întreaga legislație, să se înlăture lacunele existente în drept, să fie alese cele mai eficiente metode de reglementare a relațiilor sociale, să se construiască chiar un nou sistem legislativ, într-o anumită etapă de dezvoltare a statului.

Sistematizarea actelor normative este cerută și de procesul realizării dreptului, deoarece facilitează cunoașterea dreptului, interpretarea dispozițiilor normative și aplicarea corectă a normelor juridice. De aceea, sistematizarea actelor normative constituie un factor important al eficacității dreptului.

Sistematizarea actelor normative constituie o activitate juridică deosebit de importanță, atât pentru elaborarea cât și pentru realizarea dreptului. Ea este drept obiect o anumită organizare a actelor normative în vigoare, conform unor criterii obiective și subiective.

Sistematizarea actelor normative are ca rezultat elaborarea unor colecții, culegeri de acte normative sau a codurilor. Aceasta nu trebuie confundată cu sistemul dreptului, care așa cum s-a mai arătat, reprezintă structurarea internă a dreptului în părți interdependente: norma juridică, instituția juridică, ramura de drept. Unitatea de bază a sistemului actelor normative – ca totalitate a actelor elaborate în activitatea normativă a statului nu este norma juridică așa cum este cazul în cadrul sistemului dreptului, ci actul normativ în diversele lui forme.

Sistematizarea poate să fie cronologică, în sensul că se publică actele normative într-o colecție în ordinea datei, apariției lor. Un alt criteriu de sistematizare îl constituie obiectul reglementării, pe ramuri și instituții juridice.

Mai menționăm criteriul forței juridice a actelor normative ce sunt supuse sistematizării. Aceste criterii pot fi combinate.

4.2. Elementele de structură ale actului normativ

Norma juridică, cu structura sa internă, este cuprinsă în articolele actului normativ. Elementul structural al actului normativ îl formează articolul (așa cum norma juridică alcătuiește celula de bază a dreptului). Conținutul normei juridice este redat în articolele actului normativ în mod variat. Articolul, de regulă, conține o dispoziție de sine-stătătoare. Există cazuri însă când, în cuprinsul actului normativ, un articol conține o singură normă sau, dimpotrivă, o normă este cuprinsă în mai multe articole. Totodată, diversele componente ale structurii logice a normei juridice (ipoteza, dispoziția, sancțiunea) pot fi regăsite în articole diverse. Pentru acest motiv (așa cum s-a subliniat în capitolul “Norma juridică”) nu se poate identifica norma juridică cu articolul actului normativ. Ideal ar fi ca fiecare articol dintr-un act normativ să cuprindă o singură regulă (normă) cu toate trăsăturile care o caracterizează. Aceste caracteristici trebuie redate în așa fel încât ele să exprime, în mod cât mai complet, norma juridică și să delimiteze, în mod precis, conținutul acelei norme în raport cu celelalte norme ale actului normativ. Într-o bună tehnică legislativă, articolele actului normativ trebuie să se afle în strânsă legătură, iar structurarea pe articole să se facă într-o ordine de expunere logică. Complexitatea reglementării este impusă de natura relațiilor sociale. Pentru acest motiv, articolul se subdivide, uneori, în paragrafe și alineate. Articolele se numerotează cu cifre arabe. În cazul unor acte normative care modifică reglementarea din alte acte normative, se utilizează numerotarea cu cifre latine (spre ex., art.1: “articolul 1 din legea nr. … din anul … va avea următorul cuprins…). De obicei, alineatele și paragrafele nu se numerotează. În cazul unor acte normative de mare importanță (Constituția, Codul) articolele au și note marginale care redau, într-o formă sintetică, conținutul articolului respective (ex. Art. 12 din Constituția României, cuprinzând dispoziții referitoare la drapelul României, ziua națională, imnul național, stema țării și sigiliul statului, este prevăzut cu o notă marginală intitulată “Simboluri naționale”).

Atunci când într-un act normativ se introduc articole noi, fără să se modifice numerotarea veche a actului normativ, se folosește metoda introducerii unor indici (spre ex.: art. 181 din Codul penal).

Dacă textul unui articol sau alineat conține enumerări prezentate distinct, acestea se identifică prin utilizarea literelor alfabetului românesc și nu prin liniuțe sau alte semen grafice.

Pentru o mai bună sistematizare a actului normativ, articolele acestuia se pot grupa în secțiuni, capitole, titluri. Unele coduri (Codul penal, spre exemplu) sunt organizate pe părți (partea generală și partea specială). Secțiunile, capitolele, titlurile, au denumiri care evocă pe scurt conținutul prevederilor pe care le conțin.

În cazul în care un act normativ face referire la dispoziții dintr-un alt act normativ, deja existent, noul act normativ nu va reproduce dispozițiile din actul normativ preexistent, ci va face trimitere la dispozițiile respective printr-o normă de trimitere.

4.3. Sistematizarea actului normativ

Sistemul actelor normative dintr-un stat are o structură complexă, între ele existând o strânsă interferență și conexiune, ceea ce impune și sistematizarea lor. Sistematizarea actelor normative este determinată de nevoia organizării acestora în baza unor criterii precise, în scopul bunei cunoașteri și aplicări a normelor juridice în relațiile sociale.

Conceptual de sistematizare a legislației, pus în lumină în cadrul preocupărilor de tehnică juridică, răspunde unor necesități de a se pune ordine în multitudinea de acte normative, de a se realize o simplificare, o reducere și o concentrare a reglementărilor.

Orice act normativ trebuie să se integreze în sistemul legislației, motiv pentru care trebuie îndeplinite trei condiții: proiectul de act normativ trebuie să fie corelat cu actul normativ cu forță juridică superioară sau egală cu care se află în conexiune; proiectul de act normativ întocmit în baza unui act normativ cu forță juridică superioară trebuie să respecte competența instituită de acesta, principiile și dispozițiile prevăzute de acesta; proiectul de act normativ trebuie să fie corelat cu prevederile comunitare și internaționale.

Principalele forme de sistematizare a actelor normative sunt: încorporarea și codificarea.

Încorporarea este o formă inferioară (inițială) de sistematizare și privește o simplă așezare a actelor normative, în raport de criterii exterioare – cronologice, alfabetice, pe ramuri de drept sau instituții juridice. O asemnea formă de sistematizare poate fi oficială sau neoficială. Este oficială încorporarea realizată de organele de drept (spre exemplu: Colecțiile de legi, decrete, hotărâri publicate periodic, colecții în care se îmbină criteriul cronologic cu cel al forței juridice a actului normativ). În afara acestor colecții pot să alcătuiască culegeri de acte normative și persoane particulare (sub forma unor îndrumare legislative).

În conținutul acestor încorporări nu se procedează la prelucrarea materialului normativ, nu sunt aduse modificări conținutului normelor juridice adunate în colecții sau culegeri (se corectează doar anumite erori materiale sau eventuale greșeli gramaticale).

Pornindu-se, în primul rând, de la necesitățile practice, în țara noastră se desfășoară o activitate importantă de încorporare a actelor normative, care se concretizează în întocmirea unor colecții cum sunt: legislația uzuală a muncii, legislația civilă uzuală, legislația financiară, etc.

Codificarea este o formă superioară de sistematizare. Ea presupune cuprinderea într-un cod (act normativ cu forță juridică de lege) a normelor juridice aparținând aceleiași ramuri de drept. Acțiunea de codificare implică o bogată activitate a legiuitorului, de prelucrare complexă a întregului material normativ, de îndepărtare a normelor depășite, perimate (inclusiv a obiceiurilor), de completare a lacunelor, de novație legislativă (introducerea unor norme noi cerute de evoluția relațiilor sociale), de ordonare logică a materialului normativ și de utilizare a unor mijloace moderne de tehnică legislativă (alegerea modalității de reglementare, a formei exterioare de reglementare, a folosirii mijloacelor adecvate de conceptualizare).

Unii autori consideră activitatea de codificare ca fiind una pur formală, în realitate, sistematizarea dreptului pe calea codificării înseamnă de fapt ridicarea la universal. „Codul sesizează principiile de drept și le exprimă pe calea gândirii în universalitatea lor și prin aceasta, în determinația lor”. Codificarea este o formă superioră de sistematizare realizată de legiuitor, întrucât ea pornește totdeauna de la principiile generale ale sistemului dreptului și ale unei ramuri de drept, căutând să redea, într-un singur act, cu un conținut și o formă unitară, cât mai complet și mai închegat, toate normele juridice dintr-o ramură (a dreptului civil, penal, vamal, financiar, etc.). Deși are forța juridică a unei legi, Codul nu este o lege obișnuită, el este un act legislativ unic, cu o organizare internă aparte, în care normele juridice sunt așezate într-o consecutivitate logică stringentă, după un sistem bine gândit, care reflectă structura internă a ramurii de drept respective. În compoziția unui cod intră patru grupe de factori: politici, economici, ideali și juridici.

Condițiile calitative a unui cod sunt: claritate, precizie, integralitate în expunere, caracter practic, logică, frumusețea stilului etc. Codul apare în urma unui complex de operații și a unui ansamblu de investigații în straturi sociale din cele mai diverse. Reglementând pentru o perioadă întinsă de timp alcătuirea codului, dezbaterea și adoptarea sa în organul legislativ implică: profesionalism, previziune și răspundere. Nu întâmplător, marii oameni de stat au dedicat eforturi speciale acțiunii de codificare. Este suficient să amintim că Napoleon obișnuia să remarce faptul că guvernarea sa va rămâne probabil în istorie nu prin victoriile militare, ci prin codul civil.

Acțiunea de sistematizare a legii este cunoscută încă în dreptul roman. Prin Codex, romanii înțelegeau adunarea laolaltă a unor tăblițe cerate, iar Volumen era o colecție de pergamente. În acea perioadă istorică s-au realizat mai multe colecții de legi, între care Codex Hermogenianus, Codex Theodosianus, Codex Gregorianus. Toate aceste codex-uri erau legi adunate dar nesistematizate. Ceea ce s-a numit atunci prin codificare nu reprezintă, de fapt, decât o încorporare. Prima culegere oficială de constituțiuni este denumită codul lui Theodosian (secolul al V-lea e.n.). Justinian este cel care a desăvârșit opera de sistematizare a dreptului roman. În vremea sa erau în uz textele legislative care, în bună parte, nu mai corespundeau nevoilor economico-sociale. Scopul acțiunii lui Justinian a fost ca din dispozițiile izolate adoptate de împărații de dinaintea lui, precum și scrierile juristconsulților din timpul Principatului, să aleagă ce era mai bun și să pună într-o anumită ordine acest material.

În secolele al XVII-lea și al XVIII-lea s-au făcut asemenea colecții în Spania, Portugalia, Rusia. La noi, colecțiile respective se numeau pravile. Cele mai vechi coduri sunt: Codul prusian 1724 și Codul Sardiniei de la 1723.

Codificarea, în sensul actual al noțiunii, ca o acțiune științifică și temeinic motivată, apare din nevoia depășirii unei simple practici cutumiare și ea reprezintă o adevărată revoluție legislativă.

Legiferarea obiceiurilor și codificarea constituie dovezi ale progresului uridic incontestabil.

Împotriva acțiunii vaste de codificare întreprinsă în Franța la începutul veacului trecut s-a ridicat Școala istorică a dreptului în Germania. Reprezentantul său de seamă, Savigny, consideră că legea scrisă este potrivnică progresului societății datorată rigidității sale, iar codificarea ar fi o operă arbitrară și falsă, deoarece conține întotdeauna idei sistematice , incompatibilă cu dezvoltarea progresivă și suplă a dreptului.

Saligny consideră că ploconirea în fața codificării nu era reclamată de vreo necesitate vitală, ci din concepția exagerată asupra posibilităților puterii legislative. El crede că orice cod este o frână în dezvoltarea normală treptată și creatoare a spiritului popular. Codurile pot rupe dreptul de legătura sa vie cu trecutul, pot îngrădi dezvoltarea liberă și normală a dreptului, pot împinge la pieire principiile de drept existente în spiritul poporului, dar necunoscute codificatorului.

Este interesant de remarcat faptul că Eminescu luase contact cu Școala istorică a dreptului. El nota „codificarea este un semn cum că conștiința obiceiurilor pământului și statornicia aplicării lor au dispărut din conștiința poporului, că părțile au început a contesta însăși esența juridică a datinilor”. Eminescu vedea în norma scrisă acea normă obiectivă, pentru reglarea raporturilor dintre oameni.

Teoria lui Savigny n-a fost confirmată nici chiar de practica legislativă germană. Redactarea codurilor s-a dovedit a fi o operă progresistă, larg receptată de societate. În Franța apare Codul civil la 21 martie 1804, Codul de procedură civilă la 1 ianuarie 1807, Codul pentru comerț la 1 ianuarie 1808, Codul penal la 1 ianuarie 1811.

s-a aprobat faptul că legea este incontestabil superioară obiceiului, că ea cu claritatea precizia și generalitatea ei este un instrument juridic cu o reală eficacitate. Acest lucru a făcut ca și celelalte popoare, inclusiv cel german, să adopte legi și să treacă la o masivă acțiune de codificare.

În România, pregătirea Codului civil este încredințată de Domnitorul Cuza unei comisii alcătuită din șapte membrii (Bosianu, Strat, Papadopol, Calimach, Vernescu, Apostolescu și Crețescu). Codul este de inspirație franceză; el intră în vigoare la 1 decembrie 1865 și conține 1914 articole. Din punct de vedere al clarității și simplicității, Codul este o lucrare admirabilă. El este în bună măsură, în vigoare și astăzi.

CAPITOLUL V

Concluzii și propuneri „de lege ferenda”

Din examinarea problemelor expuse rezultă importanța tehnicii legiferării, a procedeelor tehnice de elaborare a actelor normative.

Mijloacele și procedeele tehnice dacă sunt judicios folosite în procesul interpretării și aplicării dreptului au o influență deosebit de mare în transpunerea corectă a cerințelor lor în fiecare caz concret.

Obișnuința, experiența, dorința de a rezolva cât mai multe probleme într-un timp cât mai scurt ne determină la comportamente care vizează, de regulă, finalitatea și nu neapărat modalitățile prin care o atingem. Puțini sunt cei care își pun probleme cum este aceea a caracterului raportului în care intră cu semenii lor, și, cu atât mai puțin, aceea a particularităților juridice sau morale, tehnice sau politice a relației în care se angajează în viața cotidiană. Mulți dintre noi nu ne gândim la caracterul complex al raprturilor în care ne angajăm. Intuim însă răspunderile pe care le avem iar nu puțini sunt aceia care le și cunosc și le și înțeleg.

Tocmai în explicarea acțiunii oamenilor și a modalităților în care poate fi derulată conform prescripțiunilor dreptului, își află menirea tehnica legislativă. Asigurarea interpretării unitare a legii este un aspect important pe care îl întâlnim în aplicarea actelor normative. Chiar dacă, aparent, acest element al securității juridice aduce în prim-plan rolul instanțelor judecătorești, în realitate exigența privește tot activitatea legislativă, întrucât de modul în care sunt reglementate, corelate, sistematizate actele normative, depinde unitatea interpretării acestora. După intrarea în vigoare a unui act normativ, la elaborarea căruia se presupune că au fost respectate regulile de tehnică legislativă la care ne-am referit, pe durata existenței acestuia pot interveni diferite evenimente legislative, cum sunt: modificarea, completarea, abrogarea, republicarea, suspendarea sau altele asemenea, în toate aceste cazuri revenind tot legiuitorului asigurarea clarității și coerenței reglementării, precum și integrarea armonioasă a acesteia în sistemul de drept, pentru eliminarea pe cât posibil a divergențelor de interpretare. În lipsa unui mecanism care să asigure coerența practicii instanțelor naționale, asemenea divergențe profunde de jurisprudență, ce persistă în timp și țin de un domeniu ce prezintă un mare interes social, sunt de natură să dea naștere unei incertitudini permanente și să diminueze încrederea publicului în sistemul judiciar, care reprezintă una dintre componentele statului de drept. Și jurisprudența recentă a Curții Constituționale ne oferă un exemplu al modului în care, urmare lipsei de corelare a actelor normative, s-au creat probleme de interpretare a legii, care pot avea consecințe în planul securității juridice. Chiar dacă există soluție în dreptul intern pentru rezolvarea eventualelor contradicții de jurisprudență determinate de diferențele de interpretare și aplicare ale aceluiași text de lege, și anume recursul în interesul legii, reglementat de art. 329 din Codul de procedură civilă, asemenea situații sunt de natură să afecteze încrederea cetățeanului în securitatea juridică oferită de stat, prin normele edictate. În plus, lipsa de coerență și de sistematizare a legislației poate conduce la încălcarea unui alt principiu fundamental pentru statul de drept, cel al separației puterilor în stat. Astfel, confruntate cu problemele menționate, instanțele judecătorești trebuie să găsească soluții, deoarece, potrivit art. 3 din Codul civil, „Judecătorul care va refuza de a judeca, sub cuvânt că legea nu prevede, sau că este întunecată sau neîndestulătoare, va putea fi urmărit ca culpabil de denegare de dreptate”. Uneori însă, efortul de suplinire a lacunelor sau imperfecțiunilor legislative poate conduce la o depășire a competenței instanțelor judecătorești. Așadar, instanța poate interpreta o normă juridică, dar ea nu poate substitui legiuitorului; dacă face acest lucru, încalcă separația puterilor în stat, ceea ce poate crea un conflict juridic de natură constituțională.

Importanța respectării principiul securității juridice pentru existența statului de drept impune o mai mare atenție acordată calității legii. Ca urmare, chiar dacă creșterea exponențială a numărului de acte normative și a complexității acestora poate fi justificată prin factori de natură istorică, sociologică, politică, economică, este necesar un efort de disciplinare a excesului normativ și de supunere a normelor edictate rigorilor securității juridice. Este vorba de un efort care privește legiuitorul – primar sau delegat, și care presupune diagnosticarea problemelor, identificarea de remedii adecvate, în sensul organizării activității de legiferare prin fundamentarea riguroasă a acesteia pe principiile tehnicii legislative și a creșterii accesibilității și previzibilității normelor juridice. Legile trebuie să fie concepute într-un limbaj simplu, să fie acesibile și oamenilor cu posibilități modeste de înțelegere.

Nu în ultimul rând trebuie subliniată necesitatea întăririi rolului Consiliului Legislativ care, potrivit art. 79 din Constituție, „este organ consultativ de specialitate al Parlamentului, care avizează proiectele de acte normative în vederea sistematizării, unificării și coordonării întregi legislații.” Astfel, de exemplu, într-o cauză în cadrul controlului de

constituționalitate a priori, remarcând că avizul dat de Consiliul Legislativ se referea la propunerea legislativă privind unele măsuri pentru organizarea administrației publice și că proiectul de lege adoptat de Senat a căpătat o formă deosebită de cea avizată inițial de Consiliu, Curtea a reținut că „în această situație, era de apreciat dacă nu ar fi fost cazul ca pentru amendamentele formulate în cadrul comisiei să se fi solicitat punctul devedere al Consiliului Legislativ, având suportul constituțional în art. 79 alin. (1) din Legea fundamentală și cel regulamentar în art. 99 alin. (7) din Regulamentul Camerei Deputaților.”

Având în vedre cele arătate, o soluție pentru securitatea legislativă ar fi aceea “să legiferăm mai puțin, dar să legiferăm mai bine”.

Actele normative, mai ales în forma sa superioară – codificarea – este o cerință determinată de necesitatea grupării multiplelor norme juridice ce apar și se perfecționează continuu în raport cu cerințele dezvoltării relațiilor sociale. Apărând într-un asemenea raport de determinare, la rândul ei, sistematizarea actelor normative are o contribuție de seamă în perfecționarea reglementării jurdice.

Sistematizarea actelor normative reclamă o activitate științifică, specializată. În acest sens se poate remarca importanța Consiliului Legislativ ca „organ consultativ de specialitate al Parlamentului, care avizează proiectele de acte normative în vederea sistematizării, unificării și coordonării întregii legislații. El ține evidența oficială a legislației României” (art. 79 Constituție).

Codificarea nu presupune o simplă însumare a unor acte normative prin inserarea lor într-un act comun, ci și o judicioasă prelucrare a lor după o anume tematică care să asigure o structură logică a noului act realizat sub formă de cod.

Din punctul de vedere al organului de adoptare, codul prezintă incontestabile avantaje pe planul sistematizării legislației. În primul rând se realizează o economie de mijloace de exprimare, reglementările din domeniul respective prezentându-se într-un tot coerent, bine închegat, fără repetări, al unor dispoziții din materii înrudite. De asemenea, prin codificare se creează condițiile pentru eliminarea oricăror aspecte de paralelism sau contradictorialitate, posibile uneori în cazul unor reglementări mai numeroase ce se emit într-o anumită materie sau domeniu.

Bibliografie

Lidia BARAC – Elemente de teoria dreptului, Editura All Beck, București, 2001

Ioan CETERCHI, Ion CRAIOVAN – Introducere în teoria generală a dreptului, Editura All, București, 1993

Viorel DAGHIE, Florin COMAN-KUND – Elemente de teoria generală a statului și dreptului, Editura Național, București, 2003

Viorel DAGHIE, Florin COMAN-KUND, Dragoș DAGHIE – Elemente de teoria generală a statului și dreptului – Note de curs, Editura Europlus, Galați, 2005

I. DOGARU, D.C. DĂNIȘOR, Gh. DĂNIȘOR – Teoria generală a dreptului – Editura Științifică, București, 1999

Momcilo LUBURICI, Ioan CETERCHI – Teoria generală a dreptului, Universitatea Independentă “Dimitrie Cantemir”, București, 1992

Dumitru MAZILU – Teoria generală a dreptului, Editura All Beck, București, 1999

Ilariu MREJERU – Tehnica legislativă, Editura Academiei R.S.R., București, 1979

Nicolae POPA – Teoria generală a dreptului, Editura Actami, București, 1998

Nicolae POPA, Mihail Constantin EREMIA, Simona CRISTEA – Teoria generală a dreptului, Editura All Beck, București, 2002

Gheorghe UGLEAN – Drept constituțional și instituții politice, vol. II, Editura Fundației “România de Mâine”, București, 2006

Costică VOICU – Teoria generală a dreptului – curs universitar, Editura Național, București, 2004

Romul Petru VONICA – Introducere generală în drept, Editura Lumina Lex, București, 2000

Legea nr. 24 din 27 martie 2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 777 din 25 august 2004, modificată prin : Legea nr. 49 din 13 martie 2007 pentru modificarea și completarea Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative publicată în Monitorul Oficial al României nr. 194 din 21 martie 2007, Legea nr. 173 din 12 iunie 2007 pentru completarea art. 53 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative publicată în Monitorul Oficial al României nr. 406 din 18 iunie 2007 și Legea nr. 194 din 28 iunie 2007 pentru modificarea și completarea Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative publicată în Monitorul Oficial al României nr. 453 din 4 iulie 2007

Hotărârea Guvernului României nr. 50 din 13 ianuarie 2005 pentru aprobarea regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 71 din 20 ianuarie 2005