Mandatul Parlamentar

Plan de expunere

CAPITOLUL I DEMERS INTRODUCTIV

SECȚIUNEA I SOCIETATEA

SECȚIUNEA A II-A STATUL

SECȚIUNEA A II-A. DREPTUL

SECȚIUNEA A IV-A POLITICA

SECȚIUNEA A V-A MORALA

CAPITOLUL II NOȚIUNI GENERALE DESPRE

MANDATUL PARLAMNTAR

SECȚIUNEA I NOȚIUNEA MANDATULUI PARLAMENTAR

SECȚIUNEA A II-A NATURA JURIDICĂ A MANDATULUI

PARLAMENTAR

SECȚIUNEA A III-A TRĂSĂTURILE MANDATULUI PARLAMENTAR

2. Independența mandatului parlamentar.

3. Irevocabilitatea mandatului parlamentar.

4. Protecția constituțională a mandatului parlamentar.

5. Alte explicații privind trăsăturile mandatului parlamentar.

CAPITOLUL III DOBÂNDIREA, DURATA ȘI

CONȚINUTUL MANDATULUI

PARLAMENTAR

SECȚIUNEA I DOBÂNDIREA MANDATULUI PARLAMENTAR

1. Dobândirea mandatului parlamentar prin alegeri.

2. Dobândirea mandatului parlamentar prin desemnare.

SECȚIUNEA A II-A DURATA MANDATULUI PARLAMENTAR

1. Limita în timp a mandatului parlamentar.

2. Începerea mandatului parlamentar.

SECȚIUNEA A III-A SUPLEANȚII ȘI VACANȚA CIRCUMSCRIPȚIEI

ELECTORALE

SECȚIUNEA A IV-A CONȚINUTUL MANDATULUI PARLAMENTAR

CAPITOLUL IV PROTECȚIA MANDATULUI

PARLAMENTAR

SECȚIUNEA I UTILITATEA MĂSURILOR DE PROTECȚIE A

MANDATULUI PARLAMENTAR

SECȚIUNEA A II-A NULITATEA MANDATULUI IMPERATIV

SECȚIUNEA A III-A INCOMPATIBILITĂȚILE

1. Incompatibilitatea între mandatul de deputat și mandatul de senator.

2. Incompatibilitatea între mandatul parlamentar și funcțiile publice.

3. Incompatibilitatea mandatului parlamentar cu funcțiile private

SECȚIUNEA A IV-A IMUNITATEA PARLAMENTARĂ

1. Concept.

2. Formele imunității parlamentare.

SECȚIUNEA A V-A INDEMNIZAȚIILE, AVANTAJELE ȘI SERVICIILE

LA ÎNDEMÂNA PARLAMENTARILOR

SECȚIUNEA A VI-A TRANSPARENȚA FINANCIARĂ

CAPITOLUL V ÎNCETAREA MANDATULUI

PARLAMENTAR

pagini 85

=== MANDATUL PARLAMENTAR ===

Plan de expunere

CAPITOLUL I DEMERS INTRODUCTIV

SECȚIUNEA I SOCIETATEA

SECȚIUNEA A II-A STATUL

SECȚIUNEA A II-A. DREPTUL

SECȚIUNEA A IV-A POLITICA

SECȚIUNEA A V-A MORALA

CAPITOLUL II NOȚIUNI GENERALE DESPRE

MANDATUL PARLAMNTAR

SECȚIUNEA I NOȚIUNEA MANDATULUI PARLAMENTAR

SECȚIUNEA A II-A NATURA JURIDICĂ A MANDATULUI

PARLAMENTAR

SECȚIUNEA A III-A TRĂSĂTURILE MANDATULUI PARLAMENTAR

2. Independența mandatului parlamentar.

3. Irevocabilitatea mandatului parlamentar.

4. Protecția constituțională a mandatului parlamentar.

5. Alte explicații privind trăsăturile mandatului parlamentar.

CAPITOLUL III DOBÂNDIREA, DURATA ȘI

CONȚINUTUL MANDATULUI

PARLAMENTAR

SECȚIUNEA I DOBÂNDIREA MANDATULUI PARLAMENTAR

1. Dobândirea mandatului parlamentar prin alegeri.

2. Dobândirea mandatului parlamentar prin desemnare.

SECȚIUNEA A II-A DURATA MANDATULUI PARLAMENTAR

1. Limita în timp a mandatului parlamentar.

2. Începerea mandatului parlamentar.

SECȚIUNEA A III-A SUPLEANȚII ȘI VACANȚA CIRCUMSCRIPȚIEI

ELECTORALE

SECȚIUNEA A IV-A CONȚINUTUL MANDATULUI PARLAMENTAR

CAPITOLUL IV PROTECȚIA MANDATULUI

PARLAMENTAR

SECȚIUNEA I UTILITATEA MĂSURILOR DE PROTECȚIE A

MANDATULUI PARLAMENTAR

SECȚIUNEA A II-A NULITATEA MANDATULUI IMPERATIV

SECȚIUNEA A III-A INCOMPATIBILITĂȚILE

1. Incompatibilitatea între mandatul de deputat și mandatul de senator.

2. Incompatibilitatea între mandatul parlamentar și funcțiile publice.

3. Incompatibilitatea mandatului parlamentar cu funcțiile private

SECȚIUNEA A IV-A IMUNITATEA PARLAMENTARĂ

1. Concept.

2. Formele imunității parlamentare.

SECȚIUNEA A V-A INDEMNIZAȚIILE, AVANTAJELE ȘI SERVICIILE

LA ÎNDEMÂNA PARLAMENTARILOR

SECȚIUNEA A VI-A TRANSPARENȚA FINANCIARĂ

CAPITOLUL V ÎNCETAREA MANDATULUI

PARLAMENTAR

CAPITOLUL I

DEMERS INTRODUCTIV

Studierea, dar mai ales înțelegerea, structurilor și instituțiilor constituționale implică anumite clarificări și delimitări ale categoriilor și termenilor cu care se operează. De aceea câteva explicații privind societatea, statul, dreptul, politica și morala se impun. Nu rare ori sensurile lor științifice se identifică din contextul în care sunt întrebuințate, dar plasticitatea limbajului românesc poate uneori deruta.

Desigur, studenții anului universitar în care se predă Dreptul constituțional și instituțiile politice cunosc, în mare măsură, terminologia utilizată sau în orice caz sunt familiarizați cu ea. Dar întrucât limbajul este deseori convențional, pentru a ne putea situa pe aceeași lungime de undă este bine să cădem de acord, dintr-un început, asupra unor noțiuni.

Vom putea observa că s-au cristalizat reguli morale bune, principii politice și juridice excelent formulate de către minți și guvemăminte luminate. Toate acestea s-au studiat și se studiază în școli și universități, se proclamă zilnic, unele sunt veritabile constante, dar totuși se respectă rar pentru că oamenii sunt mereu alții.

SECȚIUNEA I

SOCIETATEA

Termenul societate, despre care vom vorbi deseori are multiple sensuri și întrebuințări. În mod deosebit ne interesează categoria societate umană în sensul ce i se dă în dicționare de ansamblu unitar, complex sistematic, de relații între oameni, istoricește determinate, condiție și rezultat al activității acestora de creare a bunurilor materiale și valorilor spirituale necesare traiului individual și colectiv. Societatea umană nu este o sumă aritmetică, ci un complex de oameni, grupuri, clase, stări, realități (economice, politice).

Societatea umană se deosebește de societatea animală nu numai prin calitățile ființei umane (rațiune și conștiință), ci și prin caracterul său organizat rezultat din exigențele existenței și dezvoltării, din dorința de perfecțiune. Categoria societate umană nu poate fi străină categoriilor de stat, drept, politică și morală. În ea și pentru ea s-au creat și există acestea. Societatea umană determină sensurile și scopurile celorlalte categorii, numite deseori, generos dar și înșelător, bine comun sau fericire. Ea este un punct de plecare dar și de revenire pentru toate construcțiile sociale, politice și morale. Societățile umane se caracterizează ca primitive, subdezvoltate, dezvoltate, ele sunt leagănul civilizațiilor, religiilor, culturilor, speranțelor dar și al războaielor, neîmplinirilor și dezamăgirilor.

Societatea umană are la bază o diversitate de indivizi, grupați în clase și categorii sociale. Ea este influențată de o serie întreagă de factori, dintre care, cei mai relevanți sunt cei ideologici, economici, istorici, psihologici și de tradiție, internaționali, etc. Factorii ideologici presupun că orice societate umană are la bază un sistem de valori, structurant pentru respectiva comunitate umană, care fie constituie liantul comun al tuturor indivizilor, fie poate reprezenta factorul de diferențiere atunci când în funcție de aceste valori se realizează organizarea instituțiilor statului și exercitarea puterii (ideologii liberale, marxiste, etc.) Factorii economici determină atât opiniile și atitudinea membrilor societății cât și, în bună măsură, modalitatea de amenajare a instituțiilor statului și exercitarea puterii în societate. Este un adevăr unanim admis astăzi că, dacă infrastructura economică nu determină direct și simplist suprastructura instituțională, nivelul de dezvoltare economică și ritmul creșterii acesteia au totuși o influență semnificativă asupra modalității în care se exercită puterea de stat. Factorii istorici și legați de tradiții joacă și ei un rol destul de important în cadrul diverselor societăți, influențând atât structura sa instituțională, cât și procesele decizionale și de execuție care au loc în cadrul acesteia. În egală măsură, nu trebuie neglijate nici elementele de psihologie și chiar miturile unei colectivități umane, căci ele se pot dovedi structurante și, deseori, pot avea efecte extrem de importante la nivel global. De multe ori, în raportul dintre realitate și reprezentarea pe care majoritatea corpului social o are cu privire la respectiva realitate importanță are doar cea de a doua. Nu în ultimul rând, factorii internaționali nu pot fi neglijați în contextul contemporan, în care viața fiecărei comunități umane este strâns legată de soarta umanității în ansamblu.

Ce este interesant de reținut este faptul că o societate umană poate să existe, sa se dezvolte și să se impună numai în structuri organizate, iar structura care s-a impus, a rezistat și rezistă, fiind practic de neabandonat este statul.

SECȚIUNEA A II-A

STATUL

Cel mai adesea se afirmă, și nu fără temei, că statul este cea mai importantă instituție sau chiar instituție politică dintre toate cele care există într-o societate.

Cuvântul stat are două accepțiuni. Într-o primă accepțiune, prin stat este înțeleasă suma a trei elemente și anume: teritoriul, populația (națiunea) și suveranitatea (în sensul de putere organizată statal, adică, de fapt, statul în accepțiunea sa strict juridică). În această accepțiune statul este sinonim cu țara, el incluzând civilizația, resursele, oamenii, teritoriul frontierele, autoritățile etc. În această accepțiune își găsesc fundamentarea exprimări de genul „state cu nivele de dezvoltare diferite”, „statele lumii”.

Într-o a doua accepțiune, restrânsă, prin stat se înțelege forma organizată a puterii poporului, mai exact mecanismul sau aparatul statal. Aceasta este o accepțiune strict juridică.

Pentru societatea umană statul a apărut ca soluția unică și optimă pentru dezvoltarea sa materială și spirituală și pentru conservarea valorilor umane. Statul este un concept și o realitate. Deși, paradoxal, statul „ca unitate nu poate fi văzut, nici auzit, nici pipăit”. (Hans Kelsen) Statul este o construcție pe care toți, sau cei mai mulți, deseori o ignoră sau o detestă, dar pe care toți o invocă și o solicită când viața, libertatea sau averea lor sunt puse în pericol. Statul creează unora speranța, produce altora durerea, nemulțumire și chiar adesea sentimentul revoltei. El este ținta răzmerițelor și insurecțiilor. Oamenii dărâmă state pentru a le înlocui tot cu state. Statul este o mistică. Statul, se spune deseori, exprimă ordinea din natură, o copiază, o reproduce.

Potrivit lui Hans Kelsen, statul poate fi caracterizat ca: a) ordine de conduită a oamenilor, o ordine juridică de constrângere, b) putere de comandă; c) voință, distinctă de voința indivizilor, fiind mai mult decât suma voințelor individuale, ea situându-se deasupra lor.

Sintetizând multitudinea explicațiilor putem arăta că statul este produsul istoriei societății umane. El a devenit formula juridică de organizare și de existență a unei societăți, popor sau națiune. El a apărut pe o anumită treaptă a evoluției societății umane, din rațiuni multiple, între care cea menționată de marele profesor de drept Leon Duguit și anume divizarea societății în guvernanți și guvernați, are importanța sa. Structurile și funcțiile statului au evoluat, dar în esență statul a rămas același, anume o putere de comandă, sau, în societățile pluraliste și democratice, un instrument de organizare și conducere a societății. Chiar dacă în zilele noastre se face vorbire tot mai des de transferul către unele structuri supranaționale sau exercitarea în comun cu alte state a unor competențe proprii exercitării puterii stat, apreciem că aceasta este o evoluție care nu va nega sau anihila caracterele esențiale ale statului ca centru de comandă și de organizare a colectivităților umane.

Strict juridic (sau într-un sens restrâns) statul este un ansamblu sistematic de organe de stat (autorități), el cuprinde parlamente, guverne și alte autorități executive, organe judecătorești, armată, poliție și închisori. În aceste organe de stat (autoritățile publice) lucrează demnitari, funcționari publici și agenți publici. Prin acestea statul se impune, este receptat și acceptat, de bunăvoie sau de nevoie (silit). Democratic sau nu, statul se impune, pentru că el implică organizare și ordine. Civilizația societății are implicații asupra trăsăturilor și procedeelor utilizate de stat, dar nu asupra conceptului ca atare.

Statul are o serie de funcții ce sunt de regulă examinate sub mai multe ipostaze. Astfel pot fi identificate: funcția legislativă, funcția executivă, funcția jurisdicțională; funcții interne și funcții externe; funcții economice, funcții culturale funcții sociale, funcții represive, etc. Cei care compun aparatul de stat (demnitari, funcționari, agenți) se bucură de autoritate și protecție statală aparte, protecție denumită în unele situații imunitate.

O problemă teoretică de mare importanță, căreia i s-au căutat multe răspunsuri și care totuși a rămas fără răspuns, este aceea de a ști care este legitimitatea statului, adică legitimitatea puterii unora de a comanda altora. Cum se justifică existența sa milenară deși a fost nu numai acceptat, ci și dezavuat? S-ar putea totuși considera că statul rămâne rezultatul convențiilor sociale, pentru că până la urmă a convins că este un rău necesar, mai necesar ca multe alte lucruri și bune și rele. Cât privește cauza și scopul acestor convenții, condițiile în care au fost încheiate sau impuse ele privesc mai puțin legitimitatea puterii pe care o fundamentează. Constituirea statelor și a societăților umane – spunea Pufendorf – nu s-a petrecut de la sine, ci a presupus intervenția inteligenței și a voinței, adică limitarea deliberată a libertății umane: o convenție.

Pentru caracterizarea statului trebuie reținut că el este și persoană juridică, în raporturile în care participă nemijlocit, în nume propriu, ca subiect de drepturi și obligații (raporturile de drept civil, succesor al moștenirilor vacante, primire de donații și legate ce-i sunt adresate).

SECȚIUNEA A II-A.

DREPTUL

Statul și dreptul sunt strâns legate, se sprijină și se condiționează reciproc. Au apărut deodată, din aceleași cauze și, pot fi explicate mult mai bine împreună. Statul creează dreptul și paradoxal, dreptul delimitează configurația și acțiunile statului. Creând dreptul, statul impune reguli de conduită, norme obligatorii pentru toți. Prin drept statul își exprimă puterea de comandă, formulând exigențe economice, umane, politice. Creând dreptul, statul îi asigură în același timp eficiența și viabilitatea. El devine paznicul normelor juridice, intervenind, nu rare ori cu violență, pentru a chema la ordine indivizii care ignoră sau încalcă prescripțiile normelor.

Ca și statul, categoria drept cunoaște două accepțiuni: dreptul obiectiv și dreptul subiectiv. Prin dreptul obiectiv înțelegem totalitatea normelor juridice. Romanii arătau că „Ius est ars boni et aequi” adică dreptul este arta binelui și a echității. De atunci și până astăzi s-au formulat numeroase definiții. Pentru Jean Bodin dreptul este o rază de bunătate și de prudență divină.

Într-o explicație simplă, dreptul obiectiv este definit ca totalitatea regulilor de conduită, instituite sau sancționate de stat, reguli ce exprimă voința poporului ridicată la rangul de lege, a căror aplicare este realizată de bunăvoie și, în ultimă instanță, prin forța coercitivă a statului.

Cât privește dreptul subiectiv el este posibilitatea garantată de lege voinței unei persoane, în temeiul căreia aceasta este în măsură, în vederea valorificării unui interes personal direct, să desfășoare o conduită determinată sau să ceară unui terț îndeplinirea unei acțiuni sau abținerea de la o anumită activitate. Normele juridice, care formează sistemul de drept al unui stat se grupează în ramuri de drept și instituții juridice.

Categoria drept poate fi clasificată în drept natural și drept pozitiv. Dreptul pozitiv cuprinde totalitatea normelor juridice în vigoare la un moment dat și, în acest sens, se confundă cu noțiunea de drept obiectiv. Conceptul de drept natural face trimitere la concepția filozofică în conformitate cu care anumite norme își au sursa în divinitate sau natură, consacră realități imanente și pe care ființa umană nu poate să le modifice sau să le aducă vreo atingere de orice fel. În acest sens, dreptul natural se apropie de morală sau cutumă.

Dreptul obiectiv, adică totalitatea normelor juridice, cunoaște însă o tradițională clasificare în drept public și drept privat. Este o clasificare realizată încă de jurisconsulții romani.

Dreptul public cuprinde normele juridice care privesc statul, colectivitățile publice și raporturile lor cu persoanele particulare atunci când aceste raporturi privesc prerogativele subiectelor de drept public. Dreptul public este dominat de interesul general și de aceea în raporturile juridice de drept public prevalează voința statului, a colectivităților publice. Dreptul public cuprinde mai multe ramuri de drept și anume: dreptul internațional public, dreptul constituțional, dreptul administrativ, dreptul financiar, dreptul penal, etc.

Dreptul privat cuprinde normele juridice aplicabile persoanelor particulare, fizice sau juridice (morale) și raporturilor dintre ele. În dreptul privat cuprindem dreptul civil, dreptul comercial, etc.

Distincția dintre dreptul public și dreptul privat nu trebuie însă absolutizată. Nu rare ori, din rațiuni puternice teoretice și practice se produc „imixtiuni” ale dreptului privat în viața publică (sectorul industrial, comercial) și invers (anumite situații de publicizare). Câteodată se face o separație rigidă ca și cum cele două mari părți ale dreptului ar fi despărțite de un zid.

Se merge pe ideea că din moment ce dreptul privat cuprinde reguli aplicabile subiectelor egale între ele, acestea nu se pot aplica și în raporturile de drept public. Ideea este exagerată, dacă nu cumva chiar falsă. Atât dreptul public cât și cel privat sunt părți ale aceluiași sistem de drept, au trăsături particulare dar și multe trăsături comune. Au izvoare comune, chiar și contractuale dacă se admite ideea contractului de drept public. De altfel, așa cum vom observa, existența raporturilor cu dublă natură juridică sau chiar cu multiplă natură juridică sunt efectul acestor conexiuni.

Mai mult, asistăm la un proces de constituționalizare a dreptului, de transformare a unor reguli juridice din anumite ramuri de drept în reguli constituționale. Este efectul firesc al sporirii rolului constituțiilor în sistemele juridice și al implicațiilor deosebite pe care le are afirmarea puternică a supremației constituției. Acest proces nu trebuie însă interpretat exagerat. Nu poate fi vorba de o încorporare a restului dreptului în dreptul constituțional. Este o reevaluare a unor instituții juridice și principii de drept, din perspectiva statului de drept, democratic și social.

Unele delimitări între drept și lege, precum și unele comparații sunt pertinente. Legea în sensul său cel mai larg este sinonimă cu dreptul, de aceea dreptul cuprinde toate legile, în acest sens larg. În sens restrâns, lucru ce-l vom studia mai târziu, legea este unul din izvoarele dreptului.

În acest sens restrâns vom observa că legile pot fi fundamentale sau ordinare, dar și organice. De asemenea, ele pot fi administrative, fiscale, agrare, comerciale, în funcție de domeniul reglementat și deci de ramura de drept în care sunt încorporate. Într-o explicație riguroasă dreptul cuprinde toate izvoarele sale juridice care în afară de legi se referă și la ordonanțe, hotărâri, ordine, convenții, obicei și chiar practică judiciară și precedente judiciare. Dreptul și statul aceleiași societăți, în aceeași unitate de timp sunt simetrice ca surse și trăsături. Este aproape imposibil ca în același timp și loc, în aceeași societate, să existe un stat democratic și un drept nedemocratic sau un stat autoritar (dictatură) și un drept democratic. Dreptul și statul evoluează împreună, se sprijină reciproc, se corelează obiectiv.

SECȚIUNEA A IV-A

POLITICA

Deși cel mai frecvent în limbaj, termenul politică este cel mai greu de definit. Multifuncționalitatea sa, înțelesurile nuanțate, interpretările diverse, transformă încercările de o așa natură într-un fel de muncă a legendarului Sisif. Mai ales că astăzi apoliticii fac politică mai vârtos decât politicii. În această zonă ne aflăm, pe drept cuvânt, pe nisipuri mișcătoare.

Paradoxal însă, structurile constituționale moderne nu pot fi explicate și nici concepute în afara sau, în orice caz, fără legătura cu politica, sau mai corect exprimat cu politicile (pentru că frecvent se vorbește de politică economică, politică socială, politică demografică, politică ecologică, politică externă, politică internă). Nu există și nu poate exista o guvernare apolitică, o asemenea guvernare fiind un nonsens, nu există și nu poate exista parlament apolitic (cum ar putea exista atâta timp cât parlamentarii rezultă din listele partidelor politice?), nu există și nu pot exista partide politice apolitice. Termenul politică are multiple sensuri, definite prin dicționare. În sensul ce ne interesează politica este o formă de activitate socială care se extinde asupra sferei relațiilor dintre clase, națiuni și alte grupuri sociale, ca și a acelora dintre indivizi și acestea, în lupta pentru putere. Principala sferă a politicii o constituie participarea la guvernare, determinarea formelor, funcțiilor și conținutului acesteia. Politica include ansamblul problemelor ce interesează statul, maniera de a-l conduce.

Interesant de reținut pentru noi este că politica este determinată în conținutul său de starea socială a unei țări. De aceea există politici și politici. Apoi, exigențele politicii se reflectă puternic în stat și drept, le imprimă acestora trăsături și funcții. Statul și dreptul sunt greu de explicat cât privește conținutul și forma lor în afara politicii. Politica explică exprimări precum instituții politice, clasă politică. „Politica este regizorul unei piese de teatru, iar dreptul trupa de actori care interpretează piesa, executând indicațiile regizorului” (Jean Gicquel, D.C. 1999 p. 15).

SECȚIUNEA A V-A

MORALA

Morala este în general definită ca o formă a conștiinței sociale, care reflectă și fixează în principii și reguli cerințele de comportare privind raporturile dintre indivizi și dintre individ și colectivitate (familie, societate, națiune, popor, alte categorii sociale). Uneori este considerată ca o știință care ne învață regulile pe care trebuie să le urmăm pentru a face bine și a evita răul. Într-un cuvânt morala implică norme și exigențe valorice. Există desigur și aici o diversitate de clasificări, de nuanțe. Se vorbește despre morala laică și morala religioasă, morala dominantă (a clasei politice) și morala guvernanților, morala burgheză și morala proletara (devenită socialistă).

Corelațiile dintre societate, stat, drept, politică și morală sunt dense în conținut, puternice. Se știe că mentalitățile cuprind obișnuințele intelectuale și modalitățile de a percepe realitatea și de a gândi ale grupurilor sociale. Ele guvernează în bună măsură morala unui grup social și îi influențează conștiința colectivă. Morala se cristalizează în societatea umană și exprimă exigențele și valorile acesteia. Ea stă și trebuie să stea la baza statului, și dreptului, la baza guvernării. Ea trebuie să stea și la baza politicii. Politica, ea însăși, trebuie să fie morală. Pentru aceasta ea trebuie practicată de oameni politici, în sensul dat de Take Ionescu în subtila clasificare și demarcație pe care o făcea între omul de stat, omul politic și politician. În țările democratice, guvernanții trebuie să țină seama de morala dominantă în societățile respective, dacă nu vor să construiască instituții și politici pe nisipuri mișcătoare.

Pline de semnificații sunt, în acest sens, scrierile lui Alexis de Tocqueville, în sensul cărora „în lumea morală totul este clasat, coordonat, prevăzut, hotărât dinainte; în lumea politică, totul este agitat, contestat, incert. În prima, ascultarea pasivă, deși de bună voie; în a doua, independență, nesocotirea experienței și ostilitate față de orice autoritate. Departe de a-și dăuna una alteia, aceste două tendințe, în aparență atât de opuse, se manifestă în consens și par a se sprijini reciproc”.

Regulile și exigențele morale sunt mult mai apropiate de dreptul natural și de cutumă, ele exprimă deziderate ancestrale și permanente ale omenirii. Unele dintre ele au fost chiar codificate de-a lungul timpului și s-au transformat în veritabile norme juridice.

Regulile morale, deși de obicei nu se aduc la îndeplinire, în caz de nevoie prin forța coercitivă a statului, trebuie sprijinite juridic în realizarea lor atunci când apără viața, libertatea și fericirea oamenilor. De aceea în Constituția României, referirile la ipostazele morale nu lipsesc. Aceste referiri constituționale asigură moralei eficiență, validitate. Astfel, spre exemplificare, art. 26, art. 30, ocrotesc „bunele moravuri”, art.53 menționează „morala publică”. De asemenea, „buna credință” care evident este, mai întâi, un concept moral este consacrată prin art. 11 și art.57.

CAPITOLUL II

NOȚIUNI GENERALE DESPRE MANDATUL PARLAMNTAR

SECȚIUNEA I

NOȚIUNEA MANDATULUI PARLAMENTAR

Mandatul parlamentar este explicat în general ca fiind o funcție publică cu care membrii adunărilor (Camerelor) parlamentare sunt învestiți prin alegere, funcție al cărei conținut este determinat prin constituție și în virtutea căreia fiecare parlamentar, reprezentând națiunea, concură la exercițiul suveranității naționale.

Mandatul parlamentar nu este definit prin Constituție, așa cum este definit, de exemplu, mandatul în dreptul civil (vezi art. 1532 C. civ. român), deși el este menționat (nominalizat) în câteva articole (vezi art. 63, 69, 70 ș.a.).

Nici regulamentele celor două Camere ale Parlamentului României nu cuprind, firesc de altfel, definiții ale mandatului parlamentar. Așa stând lucrurile, devine obligatorie formularea câtorva considerații teoretice în vederea definirii corecte a mandatului parlamentar. Aceste considerații se impun și pentru că termenul mandat este frecvent utilizat atât în dreptul parlamentar, cât și în dreptul civil, el exprimând categorii juridice fondate pe elemente comune, de tradiție, și anume pe împuternicire, procură, reprezentare. Dar, și acest aspect interesează în mod deosebit, mandatul parlamentar și mandatul din dreptul privat se diferențiază substanțial prin trăsături și semnificații juridice.

Potrivit art. 1532 C. civ. mandatul este un contract în puterea căruia o persoană se obligă, fără plată, de a face ceva pe seama altei persoane de la care a primit însărcinarea. În ideea identificării specificului mandatului parlamentar, vom observa că acesta nu este rezultatul unui contract, contractul fiind de esența dreptului privat.

Dreptul parlamentar și, desigur, dreptul constituțional nu operează cu categoria juridică de contract, iar cât privește mandatul parlamentar acesta este rezultatul alegerilor parlamentare sau (eventual) al desemnării în temeiul Constituției în ce privește reprezentarea minorităților naționale, dar tot pe bază electivă, în temeiul Unei norme de reprezentare specifice.

Mandatul parlamentar se diferențiază de mandatul din dreptul privat și cât privește conținutul, în sensul că drepturile și obligațiile sunt stabilite prin Constituție, regulamente de funcționare a Camerelor parlamentare sau de legile electorale. De asemenea, și aceasta interesează în mod aparte, deși desemnarea parlamentarului se face de către alegătorii dintr-o circumscripție electorală, prin actul alegerii el reprezintă națiunea, potrivit teoriei mandatului reprezentativ pe care se fundamentează dreptul nostru parlamentar. Din aceasta rezultă importante consecințe juridice cât privește conținutul mandatului parlamentar. Identificarea acestui conținut pleacă de la dispozițiile art. (2) din Constituție, în sensul cărora suveranitatea națională aparține poporului, care o exercită prin reprezentare și prin referendum. Același articol stabilește că nici un grup și nici o persoană nu pot exercita suveranitatea în nume propriu.

Spre deosebire de contractul de mandat, mandatul parlamentar este, în toate cazurile, expres, alegătorii trebuind să voteze pentru o listă sau un candidat, în funcție de felul scrutinului folosit (de listă sau uninominal). De asemenea, mandatul parlamentar este general și nu implică ratificarea de către electorat a actelor îndeplinite. Dacă alegătorii agreează sau nu acțiunile parlamentarului, ei au la dispoziție o singură posibilitate juridică de a-și manifesta eficient acest lucru și anume alegerile. În fine, trebuie reținute și diferențierile privind încetarea mandatului parlamentar. Dacă încetarea mandatului civil se produce prin revocare de către mandant a împuternicirii date mandatarului, renunțarea mandatarului la sarcina ce și-a asumat sau moartea mandatarului, vom observa că încetarea mandatului parlamentar nu se poate produce (de regulă) prin revocare, în schimb el se poate produce și prin alte moduri, precum demisia.

Anumite explicații se impun și cu privire la definirea mandatului parlamentar ca funcție publică. Aceasta și pentru motivul că art. 16 alin. (3) din Constituție se referă la funcții și demnități publice, fără îndoială, mandatul parlamentar fiind, desigur, o demnitate publică. Terminologia vine să evoce realitatea că mandatul parlamentar are unele trăsături – la care ne vom referi mai jos – pe care nu le regăsim la funcția publică. El nu este o funcție publică în sensul dreptului administrativ, nici cât privește conținutul, nici cât privește trăsăturile și nici cât privește modalitățile de încetare.

Prevederile Constituției exprimă ideea de a se diferenția totuși mandatul parlamentar de funcția publică, pentru că expresia demnitate publică reflectă mai bine dimensiunile politico juridice, relațiile și interrelațiile mandatului.

În fine, nu este de prisos și o altă subliniere și anume aceea că termenul mandat este folosit atât în legătură cu parlamentarul, cât și în legătură cu Parlamentul (sau Camerele acestuia). Astfel, de exemplu, Constituția folosește termenul mandat cu privire la deputați sau senatori în art. 70 (alin.l și 2) și cu privire la Camerele parlamentare în art. 63 alin. (1) și alin. (2). Vom observa că mandatul Camerei (Parlamentului) și mandatul deputatului sau senatorului se implică unul pe celălalt, se realizează unul prin celălalt. Contextul folosirii termenului în Constituție clarifică sensurile termenului. Ele rezultă din faptul că, deși se exercită individual, ca expresie a voinței generale, mandatul parlamentarilor se realizează la nivelul adunării (Camerei) din care parlamentarul face parte sau Camerelor reunite în ședință comună, după caz. Nici nu ar putea fi altfel întrucât parlamentarii exprimând, prin exercitarea mandatului lor, voința generală, ar însemna că dacă sunt în minoritate să nu o mai poată exprima. Dar, întrucât, voința generală se realizează la nivelul Parlamentului, acesta, în ansamblul său, are un mandat ce rezultă din modul de exercitare și realizare a mandatului fiecărui parlamentar, așa cum voința națională, ca expresie a suveranității, rezultă din voința majoritară a poporului, în urma acestor succinte explicații, urmează să considerăm mandatul parlamentar ca fiind o demnitate publică rezultată din alegerea de către electorat în vederea exercitării prin reprezentare a suveranității naționale (puterii poporului) și care conține împuterniciri stabilite prin Constituție și legi.

SECȚIUNEA A II-A

NATURA JURIDICĂ A MANDATULUI PARLAMENTAR

A rezultat din examinarea noțiunii de mandat parlamentar că, deși termenul mandat este folosit atât în dreptul civil, pentru desemnarea contractului de mandat, cât și în dreptul parlamentar, între mandatul din dreptul civil și cel din dreptul parlamentar există evidente deosebiri.

Mandatul parlamentar nu este un mandat în sensul dreptului civil. El este o categorie a dreptului parlamentar, iar, într-un sens foarte larg, dacă prin dreptul parlamentar înțelegem o instituție a dreptului constituțional, o categorie a acestuia din urmă.

În afara deosebirilor pe care le-am identificat cu ocazia explicării conceptului de mandat parlamentar, acesta se diferențiază de mandatul de drept civil și prin alte trăsături. Fără a intra în detalii aici, vom observa totuși că mandatul parlamentar nu presupune o relație juridică între alegători și ales, între aceștia neexistând nici o legătură de subordonare și nici un acord de voință. Potrivit lui Marcel Prelot, alegerea este un act colectiv în care voințele orientate în același sens se unesc în vederea producerii unui efect de drept. De aceea, întemeiat se consideră că alegerea se prezintă ca un act condiție (un act juridic care declanșează aplicarea unui statut prestabilit) sau, în alți termeni, că alegerea este o nominalizare comparabilă cu cea a unui funcționar, Constituția fiind cea care determină statutul membrului Parlamentului.

Putem deci considera că mandatul parlamentar este o categorie a dreptului public, deoarece Constituția este cea care-i stabilește conținutul, îi determină consecințele și limitele sale. Ca demnitate publică, mandatul parlamentar cuprinde împuternicirile date de către electorat, prin actul democratic al alegerilor, după proceduri care să pună în valoare dispozițiile art. 2 din Constituție potrivit căruia poporul își exercită puterea prin organele sale reprezentative.

SECȚIUNEA A III-A

TRĂSĂTURILE MANDATULUI PARLAMENTAR

Sunt trăsături ale mandatului parlamentar: generalitatea, independența, irevocabilitatea și protecția constituțională.

1. Generalitatea mandatului parlamentar.

Art. 69 din Constituție stabilește că „în exercitarea mandatului, deputații și senatorii sunt în serviciul poporului”. De aici rezultă clar că mandatul parlamentar are un conținut care să exprime relația parlamentarului cu toată națiunea și nu numai cu o circumscripție electorală. Ca atare, conținutul mandatului parlamentar este de mare generalitate. Această trăsătură este rezultanta faptului că mandatul parlamentar nu este un contract, iar alegătorii, prin faptul alegerii, nu-i stabilesc parlamentarului drepturile și obligațiile. De altfel, un asemenea lucru ar fi imposibil deoarece, odată ales, parlamentarul devine reprezentantul națiunii, iar conținutul mandatului său este determinat de interesele poporului pe care-l reprezintă.

Așa cum subliniază Marcel Prelot, aleșii, reprezentanți individuali ai celor care i-au desemnat, devin reprezentanți generali ai națiunii, cunoscută ca o entitate colectivă și abstractă.

Conținutul mandatului parlamentar poate fi identificat prin interpretarea îndeosebi a art. 2 din Constituție, în sensul căruia suveranitatea națională aparține poporului, care o exercită prin organele sale reprezentative.

Din această trăsătură a mandatului parlamentar rezultă importante consecințe practice. Astfel, dacă după alegerile parlamentare, o circumscripție electorală dispare (de exemplu prin unificarea a două județe sau prin dispersarea unui județ) aceasta nu duce și la dispariția mandatelor parlamentare. Efectele se vor produce cu prilejul următoarelor alegeri. O altă consecință privește faptul că nici obligațiile rezultând din platforma politică și statutul partidului care l-a propulsat nu mai sunt, sub aspect juridic, obligatorii pentru parlamentar în exercițiul mandatului său. Relația parlamentar-partid este garantată numai moral, politic, dar nu și juridic. Aceasta are o mare importanță în rezolvarea litigiilor ce se pot ivi între parlamentar și partidul politic care l-a propus și i-a asigurat câștigarea locului în Parlament.

2. Independența mandatului parlamentar.

Potrivit art. 69 alin. (2) din Constituție „Orice mandat imperativ este nul”. Rezultă de aici că parlamentarul nu este ținut juridicește să respecte angajamentele pe care și le-a luat în campania electorală și nici cele ce ar rezulta din manifestările de voință ale alegătorilor în timpul mandatului. Această trăsătură completează și rezultă din prima trăsătură a mandatului, examinată mai sus. Parlamentarul este independent în exercitarea mandatului, el se supune numai Constituției și legilor, fiind ținut a exercita acele drepturi și a-și asuma acele obligații care, potrivit conștiinței sale, slujesc binelui comun, slujesc națiunii. Independența mandatului parlamentar a fost consacrată încă prin Constituția franceză din anul 1791. Apoi, principiul a fost preluat de către toate constituțiile și el face acum parte, pretutindeni, din dreptul pozitiv. El asigură libertatea de acțiune a parlamentarului, în interesul națiunii.

3. Irevocabilitatea mandatului parlamentar.

Am observat deja că, potrivit art. 69 alin. (2) din Constituție, orice mandat imperativ este nul. Pe această dispoziție constituțională se fundamentează și irevocabilitatea mandatului parlamentar, prelungire firească a independenței. În general prin mandat imperativ se înțelege un act care stabilește un raport de drept între mandatar și mandanți, în virtutea căruia primul se află în dependență față de aceștia. Starea de dependență implică revocarea alesului care nu se conformează angajamentelor pe care le-a contractat. Potrivit teoriei mandatului imperativ, teorie opusă celei a mandatului reprezentativ, se înțelege că în temeiul împuternicirii parlamentarul acționează numai potrivit instrucțiunilor obligatorii date de alegătorii săi și că el nu va putea acționa nici împotriva, nici în afara sau în lipsa acestora. În consecință, alegătorii din circumscripția electorală pot retrage împuternicirile fără vreo motivare. Altfel spus, în temeiul mandatului imperativ, mandatul parlamentar poate fi revocat. Revocarea este indisolubil legată de mandatul imperativ întrucât presupune, în mod necesar, culpa reprezentantului în exercitarea mandatului său și, deci, ca orice culpă, încălcarea unor criterii de referință. Or, aceste criterii trebuie, în mod logic, să fie prealabile revocării, constituind însăși rațiunea sa; rezultă că ele au valoarea unor directive obligatorii, ceea ce este de esența mandatului imperativ.

Constituția noastră, însă, prin art. 69 alin. (2), respinge orice formă de mandat imperativ, ca fiind contrară principiului suveranității naționale și a principiului deliberării (o dezbatere nu-i posibilă între cei care nu pot admite decât soluția prestabilită). Rezultă din aceste dispoziții că raporturile dintre alegători și ales nu sunt un contract, că ele sunt lipsite de consecințele juridice specifice unor asemenea relații. Irevocabilitatea mandatului parlamentar este o protecție a independenței parlamentarului în exercitarea mandatului său, mandat care este o categorie a dreptului constituțional (public). Această caracterizare nu înseamnă că parlamentarul nu-și poate lua angajamente, că odată ales nu le respectă, că, deci, nu respectă voința alegătorilor și disciplina votului. Irevocabilitatea privește răspunderea juridică. Parlamentarul nu poate fi tras la răspundere juridică dacă nu-și respectă asemenea angajamente sau promisiuni.

Desigur, pe plan politic, nerespectarea promisiunilor și angajamentelor poate avea consecințe, cum ar fi, de exemplu, excluderea alesului din partidul politic. Mai mult, în ultimă instanță, o anumită răspundere se manifestă și în raporturile cu electoratul care la alegerile următoare poate să nu-l mai aleagă. Cu alte cuvinte, parlamentarul își desfășoară activitatea sub control electiv. Dar acesta este cu totul alt lucru, alt aspect al problemei.

Irevocabilitatea mandatului parlamentar nu trebuie interpretată, însă, rigid și absolutist. Viața politică și cea parlamentară se întrepătrund și ca atare responsabilitatea și răspunderea electoratului și aleșilor sunt mai complexe, de durată, continue chiar. Trebuie să observăm că dacă irevocabilitatea mandatului parlamentar se aplică în sistemele bazate pe teoria mandatului reprezentativ, nu la fel stau lucrurile în sistemele constituționale în care mandatul imperativ există și se practică. Acest mandat este în strânsă legătură cu scrutinul uninominal, fiind greu de conceput, chiar și teoretic, fără această modalitate de scrutin.

4. Protecția constituțională a mandatului parlamentar.

Este o trăsătură importantă care deosebește mandatul parlamentar de alte forme de mandat. Sub acest aspect urmează să observăm o regulă de tradiție în sensul căreia statutul parlamentarului este o problemă de ordin constituțional. Aceasta explică de ce cele mai multe constituții conțin prevederi referitoare la principalele drepturi și obligații ale deputaților și senatorilor. Detalierea dispozițiilor constituționale se face prin regulamentele de organizare și funcționare a Camerelor parlamentare (sau Parlamentului), ori, eventual, prin legi. Această protecție constituțională, precum se va putea observa, protejează mandatul parlamentar în abstract (vezi cazurile de ineligibilitate), precum și parlamentarul în concret (vezi inviolabilitățile și indemnizațiile). Desigur, o asemenea distincție nu este totdeauna ușor de realizat.

5. Alte explicații privind trăsăturile mandatului parlamentar.

Trăsăturile mandatului parlamentar, succint expuse, ridică multe probleme de ordin teoretic și practic atunci când se încearcă explicarea eficienței vieții parlamentare în contextul mai larg al democrației, ca sistem ce implică și multă responsabilitate. Vom enunța, în acest context, una din marile probleme căreia sistemele electorale și cele parlamentare trebuie să le răspundă. Astfel, dacă mandatul parlamentar este independent și irevocabil, se poate vorbi de răspundere juridică în dreptul constituțional? Cum poate fi reală, eficientă o asemenea răspundere juridică atâta timp cât electoratul, odată ce și-a spus cuvântul, pare a fi „scos din guvernare”? Cum sunt garantate în aplicarea lor dispozițiile constituționale potrivit cărora suveranitatea națională aparține poporului, care o exercită prin reprezentare? Este azi îndeobște admis în doctrină că, într-un sens nou și de acum clasic al termenului, este „reprezentant” persoana sau corpul care, constituțional, are „puterea de a voi pentru națiune”. Or, această putere înseamnă foarte mult, iar națiunea are dreptul de a ști cum și în ce sens este reprezentată.

Deși răspunsul la asemenea probleme excede monografiei de față, unele explicații devin totuși pertinente.

Faptul că mandatul parlamentar are caracter reprezentativ nu înseamnă, însă, că orice legătură dintre parlamentar și popor, odată ce alegerea a avut loc, dispare. În concepția potrivit căreia alegerea nu ar fi decât un mijloc pentru a degaja o elită ce, în fond, și-ar afla justificarea în propria sa superioritate, în concepția elitistă a „celor mai buni” ca temei al arbitrariului oligarhiei parlamentare, sigur că orice legătură, chiar în sens politic și moral, dintre aleși și alegători, dispare prin simplul fapt al alegerii. Și în regimul totalitarismului comunist propaganda oficială justifica alegerea pe necesitatea selectării „celor mai buni”. Nici o dictatură, în limitele obedienței ce o presupune, nu e contrară spiritului elitist. În condițiile democrației, reprezentativitatea politică este însă esențială, iar independența parlamentarului nu e contrară ei ci, dimpotrivă, o garanție importantă. De aceea, parlamentarul este supus permanent și difuz influenței opiniei publice, pe care, la rândul său, o influențează. Între Parlament și națiune fundamental este ca, sub aspect politic, să nu existe o contradicție.

În exercițiul mandatului lor, parlamentarii nu se pot dezinteresa de aspirațiile de. ansamblu ale populației, de nevoile țării ci, dimpotrivă, trebuie să țină cont de opinia publică, de dezbaterea politică din societate, și fără a se supune orbește unei opinii sau alteia, tocmai datorită independenței de care se bucură, ei trebuie să realizeze o anumită „colaborare” cu opinia publică spre a asigura într-o măsură cât mai mare armonia, necesară sub aspect politic, între Parlament și națiune.

Necesitatea existenței unei asemenea concordanțe este esențială pentru compatibilitatea mandatului reprezentativ cu exigențele democrației, întrucât, sub aspect politic, parlamentarul reprezintă națiunea numai dacă și în măsura în care asigură realizarea voinței naționale, majoritară în țară.

În orice caz, cetățenii circumscripției electorale în care parlamentarii au fost aleși trebuie să aibă sentimentul reprezentării de către aceștia a intereselor lor de ordin general. Altminteri, reprezentativitatea aleșilor devine o simplă ficțiune, fiind expresia unui proces de înstrăinare politică ce viciază fundamental întreaga construcție juridică.

Desigur, opinia publică este ceva difuz iar opinia majoritară, practic, aproape imposibil de definit într-un mod operațional, utilizabil. Sunt momente în care ea se exprimă cu tărie și strălucire. Numai cine nu vrea nu ar putea să o înțeleagă și nimeni nu-i așa orb ca cel ce nu vrea să vadă. Dar, cu excepția acestor erupții adesea violente, ca și a anumitor concepții fundamentale asupra interesului național și binelui public ce polarizează, în mod cert, opiniile majorității populației, nisipurile mișcătoare ale opiniei publice au un caracter nu de puține ori contradictoriu, excesiv de general, incert, dacă nu chiar, sub anumite aspecte, fals. Ce sens ar avea, în aceste condiții, necesitatea armoniei dintre Parlament și exigențele opiniei publice. Este sensul pe care îl are politica în general, ca artă a posibilului: degajarea unor soluții care, prin natura lor, corespund sau, în mod necesar, vor corespunde reprezentărilor și intereselor majoritare în societate.

Dacă secretul parlamentarismului constă în asigurarea concordanței voinței parlamentare, așa cum ea se degajă din desfășurarea procedurilor, cu voința majoritară a poporului, riscul cel mai mare îl constituie lipsa unei asemenea concordante între opera Parlamentului și aspirațiile populare. Este un risc nu numai de desconsiderare, dar chiar, într-o situație extremă, de rupere între Parlament și popor, pe care, adesea, partidele totalitare le-au speculat spre a-și impune regimul lor. De aceea, în afara celor arătate, referitoare la corelația dintre confruntarea parlamentară și opinia publică, un rol important îl au formele de îmbinare a democrației reprezentative cu democrația semidirectă: referendumul, inițiativa populară, vetoul popular (referendumul abrogativ) etc. Aceluiași scop îi este subordonată și posibilitatea dizolvării Parlamentului, în caz de criză gravă guvernamentală, potrivit art. 89 din Constituție durata mandatului parlamentar de cel mult 4 ani, potrivit art. 63 alin. (1) din Constituție, alegerea Camerelor Parlamentului prin vot universal. Toate aceste aspecte sunt de natură să asigure influența și presiunea perspectivei alegerilor în desfășurarea activității parlamentare și, astfel, un contact permanent între parlamentari și mediul social. De asemenea modalitățile democrației semidirecte au un impact semnificativ, deoarece prin natura lor ele constituie un test, câteodată chiar hotărâtor, cu privire la modul în care parlamentarii și-au adus la îndeplinire mandatul ce le-a fost încredințat la alegeri și, deci, dacă voința lor este sau nu este concordantă cu aceea a națiunii și care este reprezentativitatea politicii pe care au promovat-o. Prin conținutul și formele de realizare, democrația semidirectă se poate îmbina cu democrația reprezentativă, sub oricare din modalitățile sale. Este ceea ce rezultă din regimul constituțional al multor țări (Elveția, Italia, Franța etc).

În temeiul Constituției, trei sunt modalitățile democrației semidirecte instituite în țara noastră: inițiativa populară, referendumul constituțional și referendumul consultativ.

Inițiativa populară este atât în domeniul legilor ordinare și organice, potrivit art. 74 alin. (1) din Constituție, cât și a legilor constituționale, potrivit art. 150 alin. (1). Conform acestor prevederi, ea trebuie să fie reprezentativă în sensul social al termenului, întrucât poate fi exercitată de un număr important de cetățeni cu o anumită răspândire teritorială.

Referendumul constituțional este prevăzut de art. 151 alin. (3) din Constituție. Potrivit acestui text el este postlegislativ, întrucât trebuie organizat în cel mult 30 de zile de la data adoptării de către Parlament a legii de revizuire a Constituției și, totodată, obligatoriu, într-un dublu sens: organizarea lui este obligatorie, fiind prevăzută de Constituție, iar rezultatele sale sunt obligatorii, prevederea constituționala la care ne-am referit precizând că revizuirea Constituției este „definitivă după aprobarea ei prin referendum”.

Referendumul consultativ este prevăzut de art. 90 din Constituție, potrivit căruia Președintele României, după consultarea Parlamentului, poate cere poporului să-și exprime voința cu privire la probleme de interes național. Deși inițiativa referendumului este a Președintelui României, după cum rezultă din textul constituțional citat, el se poate face numai cu consultarea Parlamentului. Astfel se evită caracterul plebiscitar pe care l-ar putea avea dacă referendumul ar privi, exclusiv, opinia Președintelui României și, în plus, se asigură ca referendumul să privească și punctul de vedere ai Parlamentului care, în mod necesar, va face obiectul lui din moment ce este obligat să și-l exprime. Referendumul consultativ este facultativ, organizarea sa nefiind impusă de Constituție ci lăsată la aprecierea Președintelui României. De asemenea, el este anterior luării unei măsuri, inclusiv de ordin legislativ, deoarece dacă ar fi posterior apare ca. inutil sau i s-ar schimba sensul. Fiind consultativ, Parlamentul nu e legat de rezultatele referendumului dar, sub aspect politic, nu-i de imaginat că nu va ține seama de ele.

Este adevărat că, potrivit Constituției, referendumul consultativ se organizează de Președintele României. Considerăm, însă, că și Parlamentul poate să organizeze un asemenea referendum. El nu este antinomic cu mandatul reprezentativ. Dacă cu privire la referendumul legislativ, prin care o lege ar fi supusă poporului spre aprobare (adoptată în prealabil de Parlament sau sub formă de proiect) sau cu privire la referendumul abrogativ (veto popular) ce are ca obiect abrogarea de către popor a unei legi, Parlamentul nu ar putea institui aceste modalități, întrucât, în logica strictă a regimului reprezentativ Constituția „dând Camerelor competența legislativă” ele nu ar putea „delega această competență poporului” fără să modifice în prealabil Constituția, cu privire la referendumul consultativ, tocmai fiindcă nu leagă Parlamentul, el nu este contrar mandatului acestuia. Sub aspect politic, referendumul consultativ este în logica caracterului democratic al mandatului parlamentar. Cum s-ar putea nega dreptul reprezentantului de a consulta pe cel reprezentat? Constituția a prevăzut dreptul Președintelui României de a consulta poporul prin referendum pentru că este o atribuție a sa, iar atribuțiile șefului statului sunt expres stabilite de Constituție. În cazul Parlamentului însă, o asemenea dispoziție ar fi fost inutilă, întrucât acesta tocmai în virtutea suveranității naționale pe care o exercită poate adopta orice măsură care nu e contrară mandatului său. Or, referendumul consultativ este de natură sa prevină și să elimine riscul neconcordanței între voința parlamentară și aspirațiile poporului, astfel încât este conform caracterului democratic al regimului reprezentativ. În fond, când este organizat de Președintele României, Parlamentul participă la referendum ca urmare a faptului că își exprimă punctul de vedere, fiind consultat în prealabil. Deci, Constituția recunoaște Parlamentului dreptul de a participa la referendumul consultativ. Ce impedimente s-ar putea opune ca să participe și în calitate de inițiator, nu numai la inițiativa Președintelui României? Faptul că această posibilitate nu e expres prevăzută nu e o rațiune suficientă pentru a fi interzisă, întrucât fiind conformă mandatului parlamentar, ea este implicit permisă.

Dacă ar fi inițiat de Parlament – ca și în cazul în care este inițiat de Președintele României – considerăm că referendumul consultativ nu poate privi o măsură adoptată, caracterul consultativ referindu-se tocmai la necesitatea stabilirii unei măsuri și nu la aprobarea ei. Altminteri s-ar ajunge la o confuzie între referendumul consultativ și cel legislativ sau abrogativ. De asemenea, suntem de părere că referendumul consultativ nu poate fi organizat în materie constituțională, întrucât în acest domeniu există o formă specială de referendum, cel constituțional.

Un alt aspect esențial privind mandatul reprezentativ se referă la legătura dintre parlamentar și partidul sau formațiunea politică de care el aparține. Este o problemă ce nu privește parlamentarii aleși în calitate de candidați independenți. În condițiile pluralismului politic și ale scrutinului de listă, ponderea candidaților independenți este, însă, nesemnificativă. Parlamentul este practic alcătuit din aleși a căror candidatură a fost depusă de partide sau formațiuni politice, inclusiv în cadrul coalițiilor electorale ale căror liste sunt negociate de partidele și formațiunile politice din coaliție. Amprenta de partid se referă atât la membrii partidului ce au candidat pe listele acestuia, cât și la parlamentarii care, fără a fi încadrați politic, sunt simpatizanți ai partidului pe a cărui listă au candidat. Tocmai de aceea, potrivit art. 5 alin. (5) din Legea electorală, nr. 373/2004, pe listele de candidați este obligatorie precizarea apartenenței politice. Regula privește asigurarea informării corecte a alegătorului, dar nu are nici o semnificație cu privire la conținutul politic al mandatului celui ales, acesta fiind, în toate cazurile, programul politic pe baza căruia parlamentarul a candidat.

Alegerile sunt mai puțin o competiție între candidați cât între programe politice, ceea ce corpul electoral alege nu sunt atât „aleșii” cât „politica” pe care ei o întrupează și pe care se angajează să o promoveze. De aceea, pluralismul politic și nu elitismul este caracteristic confruntării electorale, scopul ei fiind acela de a decala reprezentativitatea în corpul electoral a programelor politice și a politicilor promovate de partidele în competiție. Victoria sau înfrângerea candidaților este consecința, așa încât, în mod firesc, este o strânsă legătură între parlamentar, programul politic pe baza căruia a fost ales și partidul ce i-a susținut candidatura. Parlamentarii reprezintă poporul pentru că fiecare în parte au beneficiat de sprijinul popular al partidului sub egida căruia au candidat. În acest sens ei sunt și reprezentanții partidului de care aparțin sau, mai exact, prin intermediul lor, partidele sunt reprezentate în Parlament. Este o reprezentativitate ce nu e antinomică cu mandatul de parlamentar întrucât corespunde conținutului său politic.

Apartenența politică a parlamentarului are un rol important în asigurarea legăturii sale cu mediul social, în general, cu opinia publică, în special, îndeosebi datorită rolului partidelor politice de intermediari între societate și stat și de mediatori în confruntarea intereselor și a concepțiilor specifice diferitelor grupe sociale.

În acest sens, partidele asigură adecvarea programului politic la condițiile schimbătoare ale mediului social. Este contrar rolului partidelor politice de a contribui – așa cum prevede art. 8 alin. (2) din Constituție – la definirea și exprimarea voinței politice a cetățenilor, imobilismul politic, neadaptarea politică la cerințele vieții sociale. Un program politic nu e sinonim cu o lege. Semnificația sa nu e juridică, ci politică, îndeplinirea lui e o problemă de demnitate și morală publică, sancționată la alegeri care, din acest punct de vedere, reprezintă modalitatea de apreciere de către popor, prin corpul electoral, a modului în care reprezentanții săi și-au îndeplinit mandatul acordat. Iar în această apreciere evident că intră și consecvența sensului politic al comportamentului celui ales, ceea ce implică și actualizarea programului politic în funcție de evoluțiile produse. Dacă alegătorii, la un moment dat, au votat un program, aceasta a fost în sensul în care credeau că le folosește și nu ca el să se întoarcă împotriva lor. Tocmai de aceea, păstrând sensul, programul se schimbă astfel încât, în realizarea lui, parlamentarul trebuie să aibă libertatea de opinie, să fie independent. După cum s-a arătat, parlamentarul este în serviciul poporului. Această regulă a art. 69 alin. (1) din Constituție este aplicabilă și în relația dintre parlamentar și partidul de care aparține. Pentru a acționa în interesul poporului, independența opiniei este prima îndatorire a parlamentarului față de popor. Tocmai de aceea, într-un regim totalitar, un reprezentant, prin definiție, nu poate fi în serviciul poporului. El este întotdeauna în slujba clicii conducătoare. În condițiile unui regim pluralist, față de partidul pe care îl reprezintă, parlamentarul nu este într-o relație de subordonare, în sensul juridic al termenului. Promovarea politicii partidului este o problemă de convingere, de onestitate și moralitate, trăsături ce nu sunt de conceput fără independența de opinie și decizie a parlamentarului în exercitarea mandatului său. Dacă ar fi un simplu instrument orb al partidului, ar însemna, implicit, că devine un executant al instanțelor conducătoare ale acestuia. O asemenea consecință este o deturnare a sensului votului alegătorilor, de la popor la partid, de la democrație la un sistem bazat pe oligarhia de partid.

Disciplina de partid este, de asemenea, o problemă de convingere și onestitate, de demnitate și probitate, ce nu se poate reduce la simpla obediență. Chiar ascultarea are sens numai dacă merită. Politica își află noblețea într-o aspirație privind servirea binelui comun, a celorlalți, a interesului național. De aceea, relația dintre parlamentar și partidul de care aparține e complexă, existând o demarcație netă între partidele democratice care, recunoscând independența de opinie a parlamentarilor lor, își întemeiază influența tocmai pe această independență, de partidele totalitare ai căror parlamentari sunt simple instrumente intolerante și unilaterale. În orice caz, pentru dreptul parlamentar ceea ce contează este independența parlamentarului, faptul că acestuia partidul de care aparține nu-i poate impune, sub aspect juridic, nici cum să-și exercite dreptul la cuvânt și nici cum să voteze, aceasta având semnificația unui mandat imperativ care, așa cum s-a arătat, este interzis de art. 69 alin. (2) din Constituție. De asemenea, nu-i poate impune nici să nu-și părăsească partidul și grupul parlamentar ce îl reprezintă în Cameră. Reașezarea politică a opiniilor este un proces permanent, mai ales într-o perioadă de clarificare, cum este aceea de tranziție prin care trece țara noastră. Parlamentarul are mandatul de la națiune nu de la partid. Acesta a avut numai rolul de intermediar prin depunerea și susținerea candidaturii.

Tocmai de aceea, Camera Deputaților a respins amendamentul propus de Partidul Național Liberal, cu ocazia dezbaterii legii electorale, în sensul excluderii din Parlament a parlamentarilor ce nu mai fac parte din grupul parlamentar al partidului pe listele căruia au candidat.

În Regulamentul Camerei Deputaților se prevede numai că părăsind un partid parlamentarii nu pot reprezenta un alt partid din afara Parlamentului. Este o soluție impusă de logica alegerilor, întrucât, în lipsa acestei interdicții, un partid ar fi putut fi reprezentat în Parlament altfel decât pe calea urnelor. În același sens este și dispoziția similară din Regulamentul Senatului.

Un alt rol al partidelor în relația cu parlamentarii este acela de mediere între aceștia și grupele de presiune: sindicate, alte organizații profesionale, organizații patronale, religioase, culturale, etnice etc. Acestea, în efortul de a-și promova interesele și pe cale parlamentară, în mod necesar intră în dialog cu parlamentarii, spre a-i influența. Este un aspect al dialogului social dintre Parlament și grupurile sociale, de care depinde, în mare măsură, armonizarea necesară dintre voința parlamentară și opinia publică. În realizarea acestui dialog, partidele au un rol important, ce face parte din funcția lor de mediere între grupurile sociale, în scopul definirii și exprimării – în sensul art. 8 alin. (2) din Constituție – a voinței politice a cetățenilor.

CAPITOLUL III

DOBÂNDIREA, DURATA ȘI CONȚINUTUL MANDATULUI PARLAMENTAR

SECȚIUNEA I

DOBÂNDIREA MANDATULUI PARLAMENTAR

Potrivit art. 62 alin. (2) din Constituție, „Camera Deputaților și Senatul sunt alese prin vot universal, egal, direct, secret și liber exprimat, potrivit legii electorale. Organizațiile cetățenilor aparținând minorităților naționale, care nu întrunesc în alegeri numărul de voturi pentru a fi reprezentate în Parlament, au dreptul la câte un loc de deputat, în condițiile legii electorale. Cetățenii unei minorități naționale pot fi reprezentați numai de o singură organizație”.

Din aceste dispoziții constituționale rezultă mai multe consecințe juridice. Mai întâi că mandatul parlamentar se dobândește prin alegeri, cu vot universal, egal, direct, secret și liber exprimat. Apoi că, în condițiile art. 62 alin. (2), unii deputați dobândesc mandatul prin desemnare.

1. Dobândirea mandatului parlamentar prin alegeri.

Sistemul electoral românesc a optat pentru reprezentarea proporțională cu scrutin de listă.

Devine deputat sau senator cetățeanul român care, în urma alegerilor, câștigând un mandat, este declarat ales, potrivit legii electorale, sub condiția validării.

2. Dobândirea mandatului parlamentar prin desemnare. Articolul 62 alin. (2) din Constituție permite reprezentarea distinctă în Camera Deputaților a organizațiilor cetățenilor aparținând minorităților naționale care nu au obținut măcar un mandat prin scrutin.

Este o soluție legislativă care asigură participarea directă la guvernare a cetățenilor care aparțin minorităților naționale și care nu reușesc prin alegeri (datorită numărului redus „de alegători) să obțină un mandat parlamentar.

Această soluție interesantă și, în mare măsură, originală a fost introdusă încă prin Decretul-lege nr. 92/1990 privind alegerea Parlamentului și a Președintelui României, în baza căruia s-au desfășurat alegerile parlamentare din mai 1990. Astfel, Adunarea Deputaților rezultată din scrutinul de la 20 mai 1990 cuprindea 387 deputați aleși și 10 deputați desemnați, Camera Deputaților rezultată din scrutinul de la 27 septembrie 1992 cuprindea 328 deputați aleși și 13 deputați desemnați, iar Camera Deputaților rezultată din alegerile din 1996 cuprinde 328 deputați aleși și 15 deputați desemnați. Camera Deputaților aleasă în anul 2004 cuprinde și 18 deputați desemnați. Potrivit art. 62 alin. (2) din Constituție, cetățenii unei minorități naționale pot fi reprezentați numai de către o singură organizație, iar legea electorală detaliază regulile privind această reprezentare.

Dispozițiile constituționale sunt astfel redactate încât să asigure reprezentarea în Parlament a cetățenilor minorităților naționale care nu obțin prin alegeri un mandat dar, în același timp, să evite speculațiile practice posibile. Aceste dispoziții corelate cu cele din legea electorală exclud posibilitatea ca cetățenii unei asemenea minorități să ofere voturile lor altor formațiuni politice pe considerentul că oricum ei vor obține un mandat parlamentar. Potrivit dispozițiilor constituționale, legea electorală a stabilit un prag electoral care să evite astfel de tranzacții politice. Astfel mandatul se atribuie, potrivit art. 4 alin. (2) din Legea nr. 373/2004 pentru alegerea Camerei Deputaților și Senatului, numai dacă s-a obținut, pe întreaga țară, un număr de voturi egal cu cel puțin 10% din numărul mediu de voturi valabil exprimate pe țară pentru alegerea unui deputat. Această soluție este eficientă asigurând sinceritatea și reprezentativitatea celui desemnat.

SECȚIUNEA A II-A

DURATA MANDATULUI PARLAMENTAR

1. Limita în timp a mandatului parlamentar.

Constituția, în art. 63 alin. (1), stabilește că cele două adunări ale Parlamentului „Camera Deputaților și Senatul sunt alese pentru un mandat de 4 ani, se prelungește de drept în stare de mobilizare, de război, de asediu sau de urgență, până la încetarea acestora”.

O primă constatare este că durata mandatului este de 4 ani. O a doua constatare este că durata mandatelor celor două Camere ale Parlamentului este egală. În fine, o altă constatare este că prevederile art. 63 alin. (1) privesc durata normală a mandatului parlamentar pentru că anumite excepții sunt prevăzute chiar de către Constituție și ele se referă la prelungirea mandatului și la dizolvarea Parlamentului.

În dreptul comparat, deosebirile privind durata mandatului parlamentar sunt substanțiale, așa cum rezultă din tabelul următor:

Durata legală a mandatului parlamentar

Cf. Les parlements dans le monde, p. 19.

În unele sisteme constituționale, cele două Camere ale Parlamentului nu sunt alese pe durate de timp egale. Astfel: în S.U.A., Camera Reprezentanților este aleasă pe o durată de 2 ani. În timp ce Senatul este ales pentru o durată de 6 ani (reînnoit la fiecare 2 ani); în Franța, Adunarea Națională este aleasă pentru o durată de 5 ani, în timp ce Senatul este ales pe o durată de 9 ani (reînnoit la fiecare 3 ani).

Arătam că durata de 4 ani a mandatului Camerei Deputaților și Senatului este durata normală, deoarece există și două excepții în cazul prelungirii mandatului sau al dizolvării Parlamentului.

Prelungirea mandatului parlamentar poate fi realizată numai dacă, prin Constituție, este permisă și numai în cazurile expres stabilite de către aceasta. Prelungirea mandatului parlamentar este posibilă, potrivit art. 63, numai în caz de mobilizare, de război, de asediu sau de urgență. În asemenea cazuri, desigur că alegerile parlamentare sunt imposibil de organizat iar existența unui Parlament este imperios necesară. Decizia privind prelungirea mandatului aparține numai Parlamentului, și ea trebuie exprimată printr-o lege organică.

Dizolvarea Parlamentului poate interveni în situații impuse de buna funcționare și colaborare a puterilor (autorităților) publice. Ea presupune încetarea mandatului Camerelor parlamentare înaintea expirării termenului de 4 ani, termen pentru care sunt alese. Posibilitatea dizolvării Parlamentului este reglementată prin art. 89 din Constituție.

Autoritatea competentă să pronunțe dizolvarea Parlamentului este Președintele României. El poate proceda la dizolvare numai după consultarea președinților celor două Camere ale Parlamentului, precum și a liderilor grupurilor parlamentare.

Parlamentul poate fi dizolvat pentru un singur motiv și anume dacă nu a acordat votul de încredere pentru formarea Guvernului în termen de 60 de zile de la prima solicitare și numai după respingerea a cel puțin două solicitări de învestitură. Deci dizolvarea este condiționată de existența unei crize guvernamentale evidente a cărei soluționare reclamă arbitrajul electoratului.

Constituția permite o singură dizolvare a Parlamentului într-un an de zile, dar nu în ultimele șase luni ale mandatului Președintelui României și nici în timpul stării de asediu sau al stării de urgență.

La expirarea mandatului, ca și în cazul dizolvării Parlamentului în condițiile art. 89 din Constituție, se organizează alegeri în cel mult trei luni.

Din dispozițiile constituționale rezultă că durata mandatului reprezentativ este dată de perioada de la desemnarea candidatului ales până la sfârșitul calității sale de parlamentar.

Durata mandatului temperează efectele independenței parlamentarului și irevocabilității mandatului parlamentar. Exercitarea mandatului este astfel în perspectiva alegerilor, ceea ce obligă pe parlamentar, spre a minimaliza cât mai mult riscul de a nu mai fi ales, să țină cont de opinia publică, să aibă un contact permanent cu mediul social, să-și exercite mandatul sub control electoral. O durată prea scurtă ar avea efecte asemănătoare cu acelea ale mandatului imperativ, presiunea proximității alegerilor aproape golind de conținut independența ce o implică mandatul reprezentativ. Un termen prea lung prezintă riscul invers, al formării unui ecart inadmisibil între Parlament și națiune, între voința Parlamentului și opinia publică, între parlamentari și corpul electoral. În timp, opinia publică se schimbă și, în funcție de aceasta, concordanța dintre voința corpului electoral exprimată în alegeri și reprezentarea sa în Parlament se poate eroda.

2. Începerea mandatului parlamentar.

Mandatul începe cu desemnarea celui ales. Potrivit art. 34 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 373/2004, biroul electoral de circumscripție eliberează certificatul doveditor al alegerii în termen de 24 ore de la încheierea fiecărei operații de atribuire a mandatelor. O dată cu eliberarea certificatului, cel ales intră în posesia mandatului său. Art.70 alin. (1) din Constituție prevede, însă, că deputații și senatorii intră în exercițiul mandatului de la data întrunirii legale a Camerei din care fac parte, sub condiția validării. Din aceste reglementări rezultă că parlamentarul nu intră în exercițiul mandatului său din momentul primirii certificatului doveditor al alegerii. Mandatul începe din momentul alegerii, dar, având în vedere finalitatea pentru care el a fost acordat, exercițiul său nu poate fi decât ulterior, o dată cu întrunirea noului Parlament.

Deci, începerea exercitării mandatului reprezentativ implică un proces în care se pot deosebi: desemnarea alesului, întrunirea legală a Camerelor și momentul final al constituirii legale a acestora.

Desemnarea celui ales are ca efect aplicarea imunității parlamentare și a iresponsabilității pentru opiniile exprimate, precum și a unor drepturi materiale din cele cuvenite parlamentarilor. Ea implică și obligația de a da curs convocării Camerelor de către Președintele României. Încălcarea voită a acestei obligații are semnificația refuzului de a-și exercita mandatul. . Întrunirea Camerelor se face, potrivit art. 63 alin. (3) din Constituție, în cel mult 20 de zile de la alegeri, la convocarea Președintelui României.

Întrunirea Camerelor are o dublă semnificație juridică: pe de o parte, potrivit art. 70 alin. (2) din Constituție, de la această dată încetează calitatea de parlamentar a membrilor Parlamentului anterior; pe de altă parte, o dată cu întrunirea Camerelor se declanșează procedura preliminară constituirii organelor de conducere și de lucru ale Parlamentului și, deci, parlamentarul intră în exercițiul mandatului său. Exercițiul mandatului este, însă, limitat la alcătuirea grupurilor parlamentare și a comisiei de validare și la validarea a cel puțin două treimi din mandate, sub conducerea președintelui de vârstă. Deci, în această perioadă preliminară, alesul intră în exercițiul mandatului dar, prin scopul urmărit, acesta este limitat la problematica organizării Parlamentului reieșit din alegeri.

O dată cu validarea a cel puțin două treimi din mandate, potrivit regulamentelor celor două Camere, acestea sunt legal constituite și, astfel, parlamentarul intră pe deplin în exercițiul mandatului său.

SECȚIUNEA A III-A

SUPLEANȚII ȘI VACANȚA CIRCUMSCRIPȚIEI

ELECTORALE

Privitor la durata mandatului parlamentarului se impun unele explicații legate de înlocuire și de vacanță. În sistemul nostru electoral se practică reprezentarea proporțională și, desigur, scrutinul de listă. Așa stând lucrurile, de regulă există supleanți pentru mandatul fiecărui parlamentar, acești supleanți fiind candidații înscriși pe aceeași listă, în ordinea de pe listă. În cazul în care parlamentarul titular de pe lista care a câștigat mandatul în Cameră sau Senat pierde această calitate, locul său este preluat de candidatul imediat următor, cu condiția să nu-și fi schimbat încadrarea politică. Soluția este corectă deoarece alegătorii și-au dat votul lor listei respective (sau, altfel spus, unui partid politic).

Dacă nu există supleanți, situația ce poate apărea datorită înlocuirilor repetate sau faptului că o listă a câștigat prea multe mandate, precum și în cazul parlamentarilor independenți (este vorba de cei care au candidat ca independenți nu de cei care se declară independenți prin părăsirea, după alegeri, a partidului sau grupului parlamentar) atunci circumscripția electorală se declară vacantă și se organizează alegeri parțiale pentru mandatul respectiv, cu excepția ultimelor 12 luni anterioare expirării acestuia.

Mandatul deputatului sau senatorului ocupat prin sistemul supleanților sau al alegerii parțiale durează până la expirarea normală a mandatului Camerei din care face parte (cu excepția prelungirii în condițiile art. 63 alin. (1) sau a dizolvării în condițiile art. 89 din Constituție).

SECȚIUNEA A IV-A

CONȚINUTUL MANDATULUI PARLAMENTAR

Înțelegem prin conținutul mandatului parlamentar totalitatea drepturilor pe care le conferă și a obligațiilor pe care le presupune. Evident că, în această accepțiune, nu se are în vedere decât conținutul juridic, aspectele politice excedând dreptului parlamentar.

Drepturile specifice mandatului parlamentar exprimă, ca orice drept subiectiv în general, o zonă de autonomie în care se exercită voința și libera apreciere a parlamentarului în realizarea mandatului său. Avem în vedere conținutul politic al mandatului, față de care aceste drepturi sunt mijloacele juridice de realizare, aflate la discreția parlamentarului. Deci, specific este faptul că deși mandatul parlamentar reprezintă – așa cum s-a arătat – o demnitate publică, ținând seama de finalitatea sa, drepturile pe care le conferă sunt discreționare, adică nu implică și obligativitatea exercitării lor, cum este în general în dreptul public, în legătură cu realizarea competenței unei autorități statale. Drepturile parlamentarilor pot fi clasificate în drepturi politice și drepturi patrimoniale.

Drepturile politice sunt cele prin exercitarea cărora parlamentarii își realizează conținutul politic al mandatului lor. De aici și denumirea generică de drepturi politice, adică prin intermediul cărora se realizează politica promovată de parlamentari.

În schimb, drepturile patrimoniale se referă la consecințele patrimoniale ale mandatului reprezentativ. Ele fac parte din strategia măsurilor de protecție a mandatului parlamentar întrucât sunt destinate să asigure independența patrimonială a parlamentarilor, accesul la funcția de parlament tar și a celor ce nu au mijloacele materiale necesare pentru a suporta cheltuielile pe care ea le presupune. De aceea, ele vor fi analizate în legătură cu măsurile de protecție a mandatului reprezentativ.

Drepturile politice cuprind un spectru foarte mare. În cele ce urmează ne vom opri asupra celor mai importante:

Inițiativa parlamentară se poate manifesta sub modalitatea dreptului de inițiativă legislativă, dreptului de a formula amendamente, dreptului de a depune moțiuni sau proiecte de declarații, dreptului de a propune suspendarea din funcție a Președintelui României, dreptului de a iniția moțiunea de cenzură pentru demiterea Guvernului, dreptului de a sesiza Curtea Constituțională cu controlul constituționalității unei legi înainte de promulgare și dreptului de a cere întrunirea Camerelor Parlamentului în sesiune extraordinară.

Caracteristic acestor drepturi ale parlamentarilor, cu unele excepții, este obligația corelativă a Camerelor de a hotărî, în ședință separată sau în ședință comună, după caz, asupra propunerii formulate în temeiul lor.

Prin prezentarea propunerii legislative la biroul permanent al Camerei competente se declanșează procedura legislativă. Potrivit art. 137 alin. (5) din Constituție, dacă propunerea implică o cheltuială bugetară ea nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanțare, iar potrivit art. 111 alin. (1) din Constituție, dacă ea implică modificarea prevederilor bugetului de stat sau a bugetului asigurărilor sociale de stat este obligatoriu să se ceară Guvernului o informare asupra acestor consecințe, spre a evita riscul adoptării unor măsuri imposibil de realizat. Aceste exigențe nu reprezintă restricții ale dreptului de inițiativă legislativă al parlamentarilor ci măsuri de protecție a plenului împotriva pericolului unor propuneri demagogice sau nerealiste, cu urmări negative asupra echilibrului finanțelor publice.

Inițiativa legislativă a parlamentarilor se exercită, potrivit regulamentelor Camerelor, individual sau colectiv și este una din consecințele separației puterii legislative de puterea executivă, precum și principiului autonomiei parlamentare. Exigențele constituționale la care ne-am referit se justifică prin regimul suplu al separației acestor puteri, proprie regimului parlamentar, având în vedere că relația dintre Parlament și Guvern este, potrivit art. 111 și urm. din Constituție, specifică unui asemenea regim. De aceea, Parlamentul și Guvernul colaborează în exercitarea funcției legislative, colaborare care, cu referire la propunerile legislative ale parlamentarilor, implică dreptul membrilor Guvernului, prevăzut de art. 111 alin. (2) din Constituție, de a avea acces la lucrările Parlamentului, având astfel posibilitatea de a-și expune și argumenta punctele de vedere asupra unei propuneri legislative în orice fază a procedurii de legiferare, inclusiv în cadrul dezbaterilor în plen.

Potrivit art. 150 alin. (1) din Constituție, în afară de Președintele României și de cel puțin 500.000 cetățeni cu drept de vot, revizuirea Constituției poate fi inițiată și de cel puțin o pătrime din numărul total al deputaților și al senatorilor. Spre deosebire de inițiativa legislativă în domeniul legilor ordinare sau organice, care poate fi exercitată de către fiecare parlamentar, ceea ce, evident, nu exclude posibilitatea ca ea să aibă și un caracter colectiv, atunci când, de exemplu, este formulată de un grup parlamentar, inițiativa parlamentară în domeniul legilor constituționale nu poate fi decât colectivă, întrucât trebuie inițiată de cel puțin un sfert din numărul parlamentarilor. Cu alte cuvinte, având în vedere supremația Constituției, ceea ce presupune stabilitatea acesteia, inițiativa de revizuire trebuie să fie reprezentativă, adică expresia unui anumit curent politic, semnificativ. De aceea, condiția de a fi inițiată de cel puțin un sfert din numărul parlamentarilor este un fine de neprimire, astfel încât Parlamentul poate fi sesizat și procedura de revizuire poate fi declanșată numai dacă propunerea prezentată întrunește această condiție.

Inițierea propunerii de revizuire a Constituției se face, ca și în cazul inițiativei legislative, prin semnarea acesteia, pentru identitate de rațiune prevederile art. 74 din Constituție aplicându-se în mod corespunzător.

Dreptul de a formula amendamente, nefiind de valoare constituțională, nu este expres prevăzut de Constituție, dar el rezultă din logica dreptului de inițiativă legislativă: din moment ce un parlamentar poate iniția o propunere legislativă, cu atât mai mult el are dreptul de a propune noi soluții spre dezbatere și adoptare la proiectele de lege sau propunerile legislative cu care Camerele Parlamentului au fost sesizate.

După cum arăta Pietre Pactet, dreptul la amendamente reprezintă „elementul cel mai eficient al inițiativei legislative”.

De asemenea, dreptul de a formula amendamente rezultă și din dreptul la vot, întrucât dacă prin exercitarea acestui drept parlamentarul își exprimă decizia sa cu privire la adoptarea prevederii supuse dezbaterii, este firesc să poată să supună dezbaterii soluția pentru care optează, considerând-o corespunzătoare deciziei sale; desigur aceasta nu înseamnă că în urma dezbaterii ce are loc nu ar putea să renunțe, ulterior, să o mai susțină, după cum ea poate convinge și pe alții, căpătând aderența necesară spre a fi adoptată. De aceea, considerăm că amendamentele la o lege constituțională nu sunt supuse condițiilor legate de inițierea acestei legi, ci procedurii legislative de dezbatere și adoptare.

Prin amendamente se manifestă cel mai pregnant contribuția parlamentarilor la opera legislativă a Camerelor, fapt pentru care dreptul de a prezenta amendamente este reglementat în regulamentele Camerelor.

Potrivit acestor prevederi, dreptul de a propune amendamente se exercită în scris și sub semnătură, individual sau de un grup parlamentar, ca și dreptul de inițiativă legislativă, îndeosebi în etapa prealabilă dezbaterii în plen a unui proiect de lege sau propunere legislativă, adică în faza de analiză și avizare a acestora în comisiile parlamentare; în condițiile regulamentelor el se poate exercita și oral. Sunt aspecte asupra cărora ne vom opri în detaliu la procedura parlamentară referitoare la disciplina amendamentelor. Prin dreptul la amendamente, deputații și senatorii participă efectiv la elaborarea legii atât în privința soluțiilor legislative adoptate, cât și a formei lor de redactare. Dar, așa cum s-a arătat în legătură cu practica altor parlamente, deși aceasta este aplicabil și practicii noastre parlamentare: „alături de amendamentele ce constituie o contribuție serioasă la travaliul legislativ, multe au un caracter pur dilatoriu” întrucât autorul lor știe că nu pot fi acceptate și, deci, „ele nu au ca scop decât să întârzie adoptarea legii. Este o formă de „filiburter”, un cuvânt englez derivat din francezul „fliburte”, ce desemnează toate tehnicile de obstrucție legislativă, fie că se referă la luarea de cuvânt în mod abuziv, fie la multiplicarea amendamentelor”.

Moțiunea reprezintă un act prin care Camerele Parlamentului, separat sau în ședință comună, își exprimă atitudinea asupra unui aspect al politicii Guvernului. De aceea, inițierea unei moțiuni poate fi făcută numai de parlamentari, inclusiv în cadrul organelor de lucru ale Parlamentului. În legătură cu inițierea unei moțiuni, la Senat ea trebuie să provină din cel puțin o pătrime din numărul senatorilor. Dacă pentru inițierea moțiunii de cenzură acest număr este conform dispozițiilor constituționale, pentru restul moțiunilor, el nu se mai justifică, constituind un fine de neprimire aproape prohibitiv.

Hotărârea, în general, se referă la organizarea și funcționarea Parlamentului. Ea se referă la aprobarea și modificarea regulamentelor, validarea alegerii sau demisia unui parlamentar, dar și la alte aspecte cum sunt aprobarea componenței Guvernului și a programului de guvernare cu ocazia acordării votului de încredere etc. De aceea, ea este inițiată, de regulă, de organele de conducere ale Camerelor.

Declarația, mesajul sau alt act ce se referă la o problemă exclusiv politică, pot fi inițiate și de parlamentari. În practica parlamentară, granița dintre declarație și moțiune nu este, încă, foarte precisă. Astfel au fost adoptate declarații care au, însă, un conținut specific mai degrabă moțiunilor, cum ar fi declarația Camerei Deputaților cu privire la Convenția europeană a drepturilor omului și protocoalele adiționale la aceasta prin care se recomandă Guvernului să, i-a în considerare și să aplice prevederile documentelor amintite” (Monitorul Oficial nr. 43/1993).

Moțiunea de cenzură pentru demisia Guvernului are un regim specific. Potrivit art. 113 alin. (2) din Constituție, ea poate fi inițiată de cel puțin o pătrime din numărul total al deputaților și senatorilor, condiție ce are valoarea unui fine de neprimire, destinat să prevină inițierea unei moțiuni de cenzură care nu are semnificația unei atitudini politice reprezentative în Parlament.

Potrivit alin. (4) al art. 113, dacă moțiunea de cenzură a fost respinsă, deputații și senatorii care au semnat-o nu mai pot iniția, în aceeași sesiune, o nouă moțiune de cenzură. Interdicția urmărește evitarea unor moțiuni succesive, cu caracter șicanatoriu, îndeosebi prin reiterarea unei moțiunii respinse anterior, față de care Camerele Parlamentului și-au exprimat atitudinea, ținând seama de gravitatea declanșării unei crize guvernamentale fără o temeinică justificare. În cazul în care, însă, Guvernul își angajează răspunderea potrivit art. 114 din Constituție, interdicția susmenționată nu se mai justifică. În acest caz, moțiunea de cenzură este provocată de însuși Guvernul. Acceptând riscul confruntării, nu se mai justifică măsuri de protecție. De aceea, alin. (4) al art. 113, care prevede interdicția parlamentarilor de a semna o nouă moțiune de cenzură în aceeași sesiune, nu se aplică în cazul în care moțiunea este inițiată în cadrul procedurii parlamentare declanșate potrivit art. 114 din Constituție pentru angajarea de către Guvern a răspunderii sale politice asupra unui program, unei declarații de politică generală sau a unui text de lege. De asemenea, această interdicție, fiind de strictă interpretare, nu se aplică în cazul unei sesiuni extraordinare convocate în acest scop.

În ce privește propunerea de suspendare din funcție a Președintelui României, aceasta poate fi inițiată, potrivit art. 95 alin. (2) din Constituție, de cel puțin o treime din numărul deputaților și senatorilor. Ca și în cazul moțiunii de cenzură, propunerea de suspendare poate fi inițiată numai de către parlamentari iar condiția de a fi semnată de cel puțin o treime din numărul total al parlamentarilor are, de asemenea, valoarea unui fine de neprimire, întrucât Parlamentul este sesizat pentru declanșarea procedurii corespunzătoare doar dacă pragul respectiv a fost atins.

Potrivit art. 146 lit. a) din Constituție, sesizarea Curții Constituționale pentru a se pronunța asupra constituționalității unei legi înainte de promulgare se poate face și de cel puțin 50 de deputați sau de cel puțin 25 de senatori. În acest scop, potrivit Legii nr. 47/1992, după adoptarea legii, aceasta se depune timp de 5 zile, iar în caz de urgență, timp de 2 zile, la secretarul general al fiecărei Camere, cu încunoștințarea plenului, pentru a permite parlamentarilor să-și exercite dreptul de sesizare a Curții. Sesizarea se poate face numai în scris și trebuie semnată de inițiatori. Astfel se asigură posibilitatea declanșării controlului constituționalității legii de către parlamentarii ce s-au opus adoptării ei, în scopul de a se evita ca majoritatea care a adoptat-o să legifereze prevederi contrare unei dispoziții constituționale.

Dreptul de a cere întrunirea în sesiune extraordinară a Parlamentului potrivit art. 66 alin. (2) din Constituție se exercită de cel puțin o treime din numărul deputaților sau al senatorilor. Este un drept ce se poate realiza numai colectiv, limita de o treime fiind un fine de neprimire. Potrivit textului citat „Camera Deputaților și Senatul se întrunesc și în sesiuni extraordinare, la cererea … a cel puțin o treime din numărul deputaților sau senatorilor” astfel încât cererea poate fi formulată fie de deputați, fie de senatori. Chiar dacă cererea este comună, pragul de o treime se determină în funcție de numărul deputaților semnatari în raport cu numărul total de deputați și de numărul senatorilor semnatari, în raport cu numărul membrilor Senatului. Cererea de întrunire a sesiunii extraordinare se adresează președinților celor două Camere ale Parlamentului, singurii îndreptățiți, potrivit alin. (3) al art. 66 din Constituție, să convoace Camerele.

În legătură cu drepturile politice prin care se manifestă inițiativa parlamentară o problemă este aceea a renunțării la exercițiul lor. De principiu, o asemenea renunțare este inadmisibilă, ea fiind contrară statutului constituțional al parlamentarului. Aceasta însă nu împiedică renunțarea la o inițiativă după ce ea a fost prezentată. Dacă nu s-ar putea renunța, dreptul s-ar transforma într-o obligație: obligația de a susține o măsură pe care înșiși inițiatorii ei o repudiază. Cu o singură limită, însă, și anume dacă măsura inițiată nu a ajuns în dezbaterea plenului, deoarece, în acest caz, singura competentă să decidă este Camera însăși. Soluția prevăzută în regulamente pentru legi – până la înscrierea lor pe ordinea de zi – cât și pentru moțiuni considerăm că are, însă, o valoare de principiu reflectând suveranitatea Camerei în exercitarea competenței sale constituționale.

Libertatea de exprimare specifică parlamentarilor implică dreptul la cuvânt și dreptul la vot. Prin vot, parlamentarul își exprimă decizia sa în legătură cu măsura supusă dezbaterii iar prin cuvântul său, argumentarea acestei decizii.

Votul este personal, potrivit art. 115 din Regulamentul Camerei Deputaților, art. 132 din Regulamentul Senatului și art. 32 din Regulamentul ședințelor comune. De aceea, prezența parlamentarului pentru exercitarea dreptului de vot este indispensabilă. Regula urmărește evitarea absenteismului prin interzicerea, implicită, a reprezentării în exercitarea dreptului la vot. În ce privește modalitățile de vot, ele vor fi analizate în cadrul procedurii de votare. O observație prealabilă, însă, se justifică: din aceste proceduri rezultă că nu a fost admis votul prin corespondență, tot în scopul combaterii absenteismului.

Dreptul la cuvânt se exercită în cadrul procedurii parlamentare de desfășurare a dezbaterilor. El se poate referi fie la problemele ce fac obiectul dezbaterii – discuții generale, susținerea sau combaterea de amendamente etc. – fie, în replică, cu privire la aspecte personale, fie în legătură cu respectarea regulamentelor, îndeosebi privind procedura parlamentară, fie „pentru justificarea votului. Luările de cuvânt în probleme personale sau regulamentare au prioritate.

Dreptul la cuvânt este supus rigorilor regulamentare și ale hotărârilor adoptate de Camere pentru evitarea folosirii sale abuzive, în scop obstrucționist sau pentru tărăgănarea dezbaterilor. În acest sens, el poate fi limitat de către președinte, în funcție de subiectul dezbaterii iar Camera, la propunerea președintelui, poate hotărî sistarea discuțiilor. În același sens, practica parlamentară, mai ales în probleme politice sau la dezbaterile generale ale unei legi, este de a se da cuvântul câte unui reprezentant al grupurilor parlamentare pentru a exprima poziția grupului, ș adică a partidului pe care acesta, de regulă, îl semnifică.

Dreptul la cuvânt se exercită numai cu aprobarea președintelui Camerei ce conduce dezbaterile, de la tribună, și poate fi retras celui ce încalcă disciplina parlamentară în exercitarea lui, abătându-se de la subiectul în discuție sau căutând, în mod inutil, să lungească disputa pentru a epuiza astfel durata ședinței.

Exercitarea dreptului la cuvânt constituie una din prerogativele cele mai importante ale parlamentarului. Deturnarea acestui drept de la finalitatea sa, printr-o folosire abuzivă, este o practică care nu de puține ori a subminat parlamentarismul, mai ales datorită impactului negativ în opinia publică.

Drepturile legate de controlul parlamentar al executivului se referă la chestionarea Guvernului sau a membrilor săi pe calea întrebărilor și la interpelarea acestora, potrivit art. 112 din Constituție.

Controlul nu are ca scop răsturnarea Guvernului, ci să-l oblige să urmărească orientarea Camerei, în temeiul contractului de guvernare. Altminteri s-ar putea produce un fenomen de migrație a unor parlamentari de la majoritate la opoziție spre a nu-și compromite viitorul electoral. În aceeași ordine de idei este și dreptul la informație potrivit căruia Guvernul și celelalte organe ale administrației publice sunt obligate – după cum prevede art. 111 alin. (1) din Constituție – să prezinte informațiile și documentele cerute de Camerele Parlamentului sau de comisiile parlamentare, prin intermediul președinților acestora. Cererea de informare vine de la parlamentari, astfel încât competența președinților de a solicita informația nu-i decât modalitatea de exercitare a unui drept ce aparține parlamentarilor, ei fiind destinatarii informației de care depinde, de altfel, exercitarea în bune condiții a funcției lor. De aceea, în mod firesc, ei au dreptul de acces la informațiile primite.

Drepturile legate de organizarea și funcționarea Camerelor se referă la dreptul de a alege și de a fi ales în organele de lucru ale acestora biroul permanent, președintele Camerei, comisiile parlamentare la dreptul de a se organiza în structuri politice – grupuri parlamentare -, la dreptul de a face parte din alte formațiuni ad-hoc sau permanente ale Camerei, cum sunt grupurile de prietenie cu alte țări sau delegațiile parlamentare. În aceeași ordine de idei este și dreptul de a demisiona. În practica noastră parlamentară, Camerala act de demisie printr-o hotărâre, dacă parlamentarul stăruie în decizia sa sau nu se prezintă spre a o infirma. Camera își exercită, astfel, o competență legată, întrucât nu ar putea să respingă demisia, aceasta fiind în temeiul unui drept. Valoarea deciziei sale este, însă, aceea că demisia devine efectivă și locul de parlamentar devine vacant de la data adoptării hotărârii. Astfel, fiecare Cameră, validând mandatele parlamentarilor, cât și demisia acestora, este întotdeauna stăpâna componenței sale, în virtutea principiului autonomiei Parlamentului.

Corespunzător drepturilor sunt obligațiile pe care le implică mandatul parlamentar. Într-o concepție autentic democrată nu poate exista un drept fără o obligație. Nu e vorba de obligația corelativă dreptului, ci de aceea care, legată de exercițiul lui, îl împiedică să devină un privilegiu.

În exercitarea mandatului, deputații și senatorii sunt în serviciul poporului. Acest principiu al art. 69 alin. (1) din Constituție este fundamentul exercitării drepturilor la care ne-am referit. Deși, așa cum s-a arătat, aceste drepturi au un caracter discreționar, în accepțiunea că parlamentarul nu poate fi obligat, în sensul juridic al termenului, să le exercite, el este ținut ca în realizarea lor să urmărească înfăptuirea concepției sale asupra binelui public, interesului național, aspirațiilor populare. În condițiile democrației reale, prin esența sa politica nu poate fi decât dezinteresată, întrucât se realizează în măsura în care servește. Altminteri, ea reprezintă o simplă fățărnicie. Ținând seama de aceste imperative, exercitarea drepturilor conferite de mandatul parlamentar este însoțită de o serie de obligații. Principala obligație a parlamentarului este aceea de a participa la lucrările Parlamentului, îndeosebi ale comisiilor parlamentare și ale ședințelor de plen. Absenteismul, această racilă de totdeauna a parlamentarismului, este, de fapt, o abdicare de la mandat.

Analizându-se acest fenomen se arată că „într-un hemiciclu mai mult decât, jumătate gol, câțiva deputați sau senatori și o democrație parlamentară demnă de acest nume, nu există decât un raport îndepărtat”. Și boicotul parlamentar reprezintă, în aparență, o formă de absenteism. Numai că el are un sens politic: împiedicarea formării cvorumului pentru desfășurarea lucrărilor. Aceasta îl deosebește fundamental de absenteism. De aceea, boicotul parlamentar constituie, în fond, o formă de participare prin absență.

Potrivit art. 60 alin. (1) din Regulamentul Senatului, fiecare senator este obligat să facă parte dintr-o singură comisie permanentă.

O altă obligație este legată de îndeplinirea atribuțiilor ce revin organelor de lucru ale Camerelor, de îndeplinirea cărora depinde bunul mers al Parlamentului. În fond, participarea unui parlamentar la compunerea acestor organe se poate face numai cu acceptul lui. De aceea, refuzul de a-și îndeplini îndatoririle ce îi revin nu poate avea altă semnificație decât aceea a încălcării unei promisiuni, a cuvântului dat. O formă nu mai puțin periculoasă a unei asemenea încălcări este atitudinea obstrucționistă, de tărăgănare a soluționării problemelor, întrucât paralizia organelor de lucru ale Camerelor se repercutează în mod necesar asupra activității de ansamblu a Parlamentului și a țării.

În același sens este și obligația respectării procedurii parlamentare și a celorlalte prevederi regulamentare.

De asemenea, ținând seama de semnificația socială a mandatului parlamentar, de rolul parlamentarului în societate, nu numai ca membru al uneia din Camerele Parlamentului, importantă este și obligația parlamentarului de a avea un contact permanent cu alegătorii și cu orice alte grupuri sociale în general. Tocmai acestui imperativ îi este subordonat programul normal de lucru săptămânal al Camerelor Parlamentului, de regulă luni până joi, astfel încât parlamentarii să poată avea timpul necesar realizării unor asemenea contacte.

În acest cadru este și activitatea parlamentarilor de a sfătui cetățenii asupra unor probleme de interes personal. Ei îndeplinesc astfel – cum s-a spus – „o funcție de asistență socială” ce rezultă din mandatul parlamentar întrucât apărarea „drepturilor individuale ale cetățenilor este o formă de control asupra administrației”.

Un ultim aspect privind exercitarea mandatului parlamentar este legat de sancțiunile pentru încălcarea obligațiilor sau folosirea abuzivă a drepturilor. Ele sunt prevăzute sau rezultă îndeosebi din prevederile regulamentelor celor două Camere.

Potrivit art. 203 din Regulamentul Camerei Deputaților, abaterile disciplinare atrag următoarele sancțiuni: a) avertismentul; b) chemarea la ordine; c) retragerea cuvântului; d) eliminarea din sala de ședințe; e) interzicerea de a participa la lucrările adunării timp de maximum 15 zile; f) excluderea temporară.

Potrivit art. 200 din Regulamentul Senatului sancțiunile ce pot fi aplicate pentru încălcarea Regulamentului sunt cele prevăzute la literele a-f.

În afara ultimelor două sancțiuni ce se pot aplica în cazul Camerei Deputaților de adunare, la propunerea președintelui Camerei, celelalte sancțiuni se aplică direct de președinte.

Excluderea temporară poate varia de la o ședință până la maximum 30 de ședințe din aceeași sesiune și are drept consecință suspendarea indemnizației și a celorlalte drepturi (cu excepția imunității parlamentare) și interzicerea participării la lucrările în plen și pe comisii ale Camerei și a accesului în localul Camerei.

Sancțiunile menționate privesc, îndeosebi, încălcarea regulamentului în exercitarea dreptului la cuvânt.

Unele sancțiuni pot fi datorate absențelor nejustificate.

Alte sancțiuni specifice absenteismului sunt, de exemplu, reținerea din indemnizația lunară a sumei corespunzătoare zilei de lucru în plen de la care un deputat a absentat nemotivat precum și, la cerere, aducerea la cunoștința plenului a celor cărora li s-a aplicat această sancțiune, sau pierderea drepturilor bănești în cazul în care se lipsește nemotivat de la ședințe.

Președinții comisiilor pot aplica sancțiunea constând din avertisment, chemarea la ordine și retragerea cuvântului, pentru încălcarea regulilor de disciplină în desfășurarea ședințelor acestor comisii.

În general, sancțiunile se aplică gradual: avertismentul pentru fiecare abatere, chemarea la ordine pentru persistența în încălcarea regulamentului și refuzul de a da curs cererii președintelui de a se dezice de afirmațiile făcute, retragerea cuvântului în cazul în care abaterea continuă și, într-un caz extrem, eliminarea din sală.

Specific nerespectării obligației ce revine parlamentarilor în organele de conducere ale Camerelor este posibilitatea revocării lor din aceste organisme înainte de expirarea mandatului, potrivit art. 64 alin. (2) din Constituție.

Principala sancțiune nu-i de ordin juridic ci politic. Parlamentarii își desfășoară activitatea sub control electoral. De aceea și partidele de care aparțin sunt constrânse să acționeze pentru a le impune un comportament în exercitarea drepturilor și executarea obligațiilor care să se bucure de aprecierea socială a opiniei publice. Altminteri, verdictul alegerilor nu poate fi decât împotriva lor.

CAPITOLUL IV

PROTECȚIA MANDATULUI PARLAMENTAR

SECȚIUNEA I

UTILITATEA MĂSURILOR DE PROTECȚIE A

MANDATULUI PARLAMENTAR

Realitatea că deținătorul suveranității naționale, poporul, o exercită prin reprezentare, iar că parlamentarii sunt împuterniciții acestuia, fundamentează temeinic ideea că ei trebuie să se bucure de o protecție juridică aparte. Ca atare, protecția mandatului parlamentar rezultă din însuși rolul Parlamentului în exercițiul puterii suverane.

Realizarea eficientă a mandatului implică independența parlamentarului contra oricăror presiuni exterioare, de orice natură ar fi ele și de oriunde ar veni, o anumită libertate de comportament.

Parlamentarul trebuie protejat îndeosebi contra: presiunii alegătorilor, presiunilor propriului partid care 1-a propulsat, presiunilor Guvernului și a diferitelor interese private.

Aceste trei mari aspecte justifică dispozițiile constituționale și regulamentare privind protecția mandatului parlamentar.

În legătură cu primul aspect trebuie arătat că dacă alegătorii sunt cei care decid cine va fi ales în Parlament, ei au în orice caz tendința, dacă nu și dreptul, de a cere și a impune parlamentarului un anumit comportament. O asemenea presiune însă nu-i posibilă față de interdicția mandatului imperativ (art. 69 din Constituție). Interdicția este normală în condițiile mandatului reprezentativ consacrat de Constituție. Alegătorii au o singură posibilitate să sancționeze „trădarea” alesului lor prin nerealegerea în mandatul următor. Este adevărat că o asemenea sancțiune este câteodată prea îndepărtată și puțin eficientă.

Cât privește protecția parlamentarului față de propriul partid, aceasta este evident o problemă complexă, delicată și chiar spinoasă. Partidul care-l propulsează pe ales în sferele parlamentare emite, justificat de altfel, pretenții legate de promovarea platformei sale politice. Din punct de vedere juridic însă, mandatul reprezentativ – așa cum s-a arătat – nu dă nici un efect acestor legături și acestor pretenții. Mandatul reprezentativ fundamentează până și nulitatea demisiei în alb pe care, uneori, partidele politice încearcă s-o utilizeze ca un remediu.

Deseori Guvernul exercită și el presiuni asupra parlamentarilor, atitudinea sa fiind determinată de situațiile dificile în care este pus uneori și de nevoia de a soluționa operativ și eficient anumite probleme delicate. Presiuni pot fi determinate și de anumite interese private.

Dar buna funcționare a sistemului constituțional impune ca parlamentarii să fie protejați contra tuturor acestor presiuni și ingerințe. Doctrina juridică explică, iar legislația consacră un sistem de protecție care cuprinde: incompatibilitățile, imunitățile parlamentare și indemnizațiile; în același sens sunt și regulile de transparență financiară.

SECȚIUNEA A II-A

NULITATEA MANDATULUI IMPERATIV

Mandatul este imperativ dacă presupune un raport juridic între mandatar și mandant, în virtutea căruia primul este sub dependența celuilalt. O asemenea consecință, specifică dreptului privat, este, de principiu, inadmisibilă în dreptul public, nu numai pentru că, așa cum s-a arătat, mecanismele dreptului privat sunt inadecvate pentru extrapolarea lor ca atare în dreptul public, dar și pentru că ar anihila practic libertatea dialogului și confruntării politice ce este de esența pluralismului politic în societate.

Având în vedere că parlamentarii sunt aleși în circumscripții electorale, principalele consecințe ale mandatului imperativ în raport cu alegătorii din aceste circumscripții ar fi următoarele:

– alegătorii ar trebui să dicteze soluțiile pe care parlamentarii să le voteze iar în cazul în care aceștia nu le-ar da asemenea directive obligatorii, parlamentarii ar trebui să ia în considerare exclusiv reprezentările și interesele, particulare ale alegătorilor circumscripției electorale unde au fost aleși;

– parlamentarii ar trebui să dea socoteală alegătorilor circumscripției electorale asupra executării mandatului, iar aceștia ar trebui să-i poată revoca și să le poată angaja responsabilitatea patrimonială pentru neexecutarea sau executarea necorespunzătoare a mandatului;

– orice indemnizație sau alt avantaj legat de exercițiul mandatului ar trebui suportat de alegătorii circumscripției ce l-au acordat.

Mutatis mutandis aceste consecințe sunt similare și în cazul în care mandatul imperativ ar fi în favoarea partidului ce a propus și susținut candidatura parlamentarului sau unui alt grup social, cum ar fi un grup de interese (sindicate, alte asociații indiferent de denumire etc.)..

După cum s-a arătat, însă, parlamentarul fiind în serviciul poporului, independența de opinie este prima sa îndatorire față de popor. De aceea, potrivit art. 69 alin. (2) din Constituție, orice mandat imperativ este nul. Independența aleșilor față de grupele sociale și de partide este condiția de bază a mandatului reprezentativ. Această independență este asigurată prin neexistența unei proceduri de revocare, fie de către alegători, fie de către partide și prin nulitatea mandatului imperativ.

Mandatul reprezentativ înlocuiește spiritul local cu cel național, în consonanță cu prevederile art. 1 alin. (1) din Constituție, potrivit cărora România este un stat unitar și indivizibil, eliberând astfel Parlamentul de tirania „patriotismului local” sau „intoleranței de grup” spre a fi în măsură să fie în serviciul interesului național. Realizarea binelui public prin promovarea interesului general, acesta este sensul principal al mandatului reprezentativ al parlamentarilor. Mandatul imperativ nu numai că este în contradicție cu indivizibilitatea suveranității naționale, deoarece ar presupune subordonarea parlamentarului la interesele unui grup care, astfel, ar fi, în fapt cel puțin, adevăratul suveran, dar este și în contradicție cu principiul deliberării, întrucât presupune adoptarea unei decizii, rezultate din directivele obligatorii primite, înaintea dezbaterii și confruntării opțiunilor și argumentelor, intransigența intereselor reprezentate și imposibilitatea concilierii lor. Interesul general, care corespunde caracterului unitar al statului, nu e suma aritmetică a intereselor particulare. Dimpotrivă, el poate veni în conflict cu unele din aceste interese, iar interesul particular e sancționat de ranchiună pe când cel general nu e însoțit neapărat de recunoștință. Dar legea este rezultatul unei alegeri, de aceea ea se adoptă prin vot și, ca orice alegere, unora s-ar putea să nu le convină și, de aceea, să o încalce. Sacrificarea interesului general în folosul celui particular sau local are ca efect subordonarea parlamentarilor față de conducătorii politici locali sau la nivel național, datorită influenței ce o au în organizațiile teritoriale ori în instanțele naționale ale partidelor și, astfel, deplasarea principiului democratic al reprezentativității în folosul unui principiu elitist care, combinat cu partidul unic, este propriu regimurilor totalitare. Mai mult, prin efectul mandatului imperativ, parlamentarul devenind un instrument orb, responsabilitatea politică dispare. Sub pavăza mandatului primit, responsabilitatea ar putea privi exclusiv pe cei care l-au acordat, bineînțeles cât timp parlamentarul s-a conformat acestui mandat. Or, mandatul a fost acordat de popor, chiar dacă numai de o parte a sa. Poporul ar urma să răspundă. Poporul nu poate, însă, să răspundă întrucât întotdeauna el acționează asupra sa.

Interdicția mandatului imperativ este un mijloc de protecție a libertății și independenței parlamentarilor. După cum s-a arătat, programul politic pe baza căruia parlamentarul a fost ales nu are semnificația unui mandat imperativ. El privește conținutul politic al mandatului reprezentativ și, în acest sens, libertatea de opinie și independența parlamentarului este o condiție sine qua non pentru realizarea și adecvarea lui la evoluțiile, câteodată imprevizibile, ale vieții sociale. De aceea, realizarea programului politic antrenează răspunderea politică a parlamentarului față de partidul ce îl reprezintă, care îl poate exclude sau îi poate retrage sprijinul acordat, cât și în fața electoratului, sub acest aspect alegerile constituind un mijloc de verificare a modului în care parlamentarii și-au adus la îndeplinire mandatul.

SECȚIUNEA A III-A

INCOMPATIBILITĂȚILE

Independența parlamentarului implică unele incompatibilități. Dacă pentru funcția electivă principiul este al cumulului de funcții sau al exercitării lor simultane, în viața parlamentară anumite limite sunt necesare. Aceste limite se datorează exercitării necorespunzătoare, în practică, a mai multor funcții, absenteismului parlamentar și faptului că simultaneitatea funcțiilor este un obstacol în difuzarea responsabilităților. Și am putea adăuga că, în fond, cumulul de funcții afectează chiar independența parlamentarului.

Articolul 71 din Constituția României stabilește în acest domeniu trei reguli mari și anume: nimeni nu poate fi, în același timp deputat și senator; calitatea de deputat sau de senator este incompatibilă cu exercitarea oricărei funcții publice de autoritate, cu excepția celei de membru al Guvernului; alte incompatibilități se stabilesc prin lege organică.

Incompatibilitățile funcției de parlamentar nu sunt numai cele prevăzute de art. 71 din Constituție, ci și de alte dispoziții legale, chiar dacă în considerarea altor funcții.

O imagine interesantă a incompatibilităților practicate azi ne-o dă următoarea schemă:

Ocupații incompatibile cu mandatul de parlamentar

Membru al unei alte adunări alese

Funcționar

Altă funcție remunerată de stat

Forțe armate și de poliție

Magistratură

Funcție ministerială

Director de întreprindere publică

Președinte de republică

Administrator superior al unei regiuni

Comisar al alegerilor

Furnizor al statului

Ministru al cultelor

Membru al Curții de Conturi

Funcționar internațional sau în serviciul unei țări străine

Ombudsman

Conducător al unei întreprinderi private

Profesor

În explicarea științifică a incompatibilităților se face și trebuie făcută o demarcație clară între două categorii și anume între ineligibilitate și incompatibilitate. Uneori aceste două categorii sunt confundate pentru că ele urmăresc practic scopuri similare și anume ca influențele executivului sau interesele private să nu poată exercita nici o presiune asupra parlamentarilor, respectiv alegătorilor. Cât privește ineligibilitatea, ea își regăsește consacrarea în art. 37 din Constituție, carp stabilește clar și fără echivoc condițiile pe care o persoană trebuie să le îndeplinească pentru a fi aleasă. Exprimarea clară prin Constituție a condițiilor de eligibilitate constituie o garanție constituțională pentru electorat împotriva eventualelor presiuni ce s-ar putea exercita asupra sa din partea unor candidați.

O persoană care nu îndeplinește condițiile explicit și expres formulate prin art. 37 nu poate deveni parlamentar, iar atunci când le îndeplinește poate obține mandatul numai pe calea votului universal, egal, direct, secret și liber exprimat, în condițiile legii electorale.

Condițiile de eligibilitate au un caracter absolut, de unde rezultă că pot fi invocate oricând, atât înaintea alegerii cât și după aceea.

Spre deosebire de neeligibilitate, incompatibilitățile țin să protejeze Parlamentul contra influenței pe care Guvernul sau interesele private le pot exercita asupra lui sau anumitor parlamentari, ca urmare a cumulului cu anumite funcții.

Incompatibilitatea protejează independența deputatului și senatorului, ea are caracter relativ, privind interzicerea cumulului doar cu anumite activități publice sau limitând exercițiul unor activități. Ea implică o opțiune între mandat și funcția publică sau privată.

Incompatibilitatea constituie o problemă de mare interes teoretic și practic pentru dreptul parlamentar și desigur diferențierile de la un sistem parlamentar la altul sunt deseori substanțiale.

Față de legislația românească în materie vom distinge următoarele incompatibilități: 1) între mandatul de deputat și mandatul de senator; 2) între mandatul parlamentar și funcțiile publice neeligibile; 3) între mandatul parlamentar și funcțiile publice eligibile; 4) între mandatul parlamentar și funcțiile private; 5) alte incompatibilități posibile.

Unele incompatibilități sunt, în același timp, și ineligibilități, cum ar fi imposibilitatea de a fi în același timp deputat și senator, potrivit alin. (1) al art. 71 din Constituție și interdicția unei persoane de a candida concomitent pentru un mandat de deputat și de senator, potrivit reglementărilor electorale. E un fenomen de dublare nu de suprapunere. În principiu, incompatibilitatea are ca efect numai obligația celui ales de a opta între mandatul de parlamentar și funcția incompatibilă cu acest mandat. Deci, incompatibilitățile și ineligibilitățile nu coincid, ele sunt paralele, urmărind scopuri diferite.

Prin natura ei, incompatibilitatea este întotdeauna bivalentă și reciprocă, întrucât privește relația dintre două funcții nu o stare de infirmitate a uneia dintre aceste funcții. De asemenea, incompatibilitatea are caracter imperativ, fiind de ordine publică și, deci, obligatorie pentru toate autoritățile publice, inclusiv Parlamentul. Incompatibilitatea nu constituie doar o măsură de protecție a funcției în considerarea căreia a fost instituită ci și a celor cu care această funcție devine incompatibilă, împiedicând cumulul lor întrucât confuzia de competențe și roluri pe care ar crea-o un asemenea cumul este în dauna celor două funcții, a imparțialității, obiectivitătii și independenței pe care exercițiul lor corect îl presupune.

1. Incompatibilitatea între mandatul de deputat și mandatul de senator.

Este firesc ca aceeași persoană să poată îndeplini mandatul parlamentar într-o singură adunare parlamentară. Exercitarea concomitentă a mandatului de deputat și a celui de senator este practic imposibilă, fiind greu de presupus că aceeași persoană poate îndeplini în același timp și obligațiile de deputat și cele de senator.

De aceea, art. 71 alin. (1) din Constituție prevede că nimeni nu poate fi, în același timp, deputat și senator. Această incompatibilitate funcționează de altfel încă din faza alegerilor parlamentare, legea electorală, stabilind că o persoană poate candida fie pentru un mandat de deputat, fie pentru un mandat de senator și numai într-o singură circumscripție electorală.

Incompatibilitatea mandatului de deputat și de senator privește firesc și supleanții. Deși nu există în Constituție un text explicit în acest sens, concluzia este fără îndoială una singură și anume că nu pot exista supleanți cu funcția de Jolly-Joker. Legal, incompatibilitatea rezultă din dispozițiile electorale, care exclud posibilitatea candidaturii pentru ambele adunări sau pe mai multe liste electorale.

2. Incompatibilitatea între mandatul parlamentar și funcțiile publice.

Este un principiu al vieții parlamentare, prevăzut de art. 71 alin. (2) și (3) din Constituție în sensul căruia calitatea de deputat sau de senator este incompatibilă cu exercitarea oricărei funcții publice de autoritate, cu excepția celei de membru al Guvernului. Textul constituțional nu distinge între funcțiile elective și alte funcții. Se ridică problema de a ști ce sunt funcțiile publice de autoritate. Într-o interpretare putem spune că acestea sunt cele ocupate în cadrul autorităților publice nominalizate prin Constituție. Desigur, clarificările vor trebui realizate pe cale legislativă.

În ce privește funcțiile publice, în afara incompatibilităților prevăzute de art. 71 din Constituție, în regimul nostru constituțional mai există și alte incompatibilități care, prin ricoșeu, privesc și funcția de deputat. Astfel sunt incompatibilitățile cu funcția de Avocat al Poporului [art. 58 alin. (2)], cu aceea de Președinte al României [art. 84 alin. (1)], cu funcția de judecător sau procuror [art. 125 alin. (3) și 132 alin. (2)], precum și cu funcția de membru al Curții de Conturi [art. 140 alin. (4)] sau de judecător la Curtea Constituțională (art. 144).

Potrivit art. 71 alin. (3) din Constituție, alte incompatibilități decât cele cu caracter constituțional se pot stabili prin lege organică. Considerăm că această prevedere nu înlătură incompatibilitățile legiferate anterior intrării în vigoare a Constituției întrucât, de principiu, Constituția, ca orice lege de altfel, este supusă principiului neretroactivității, pe care ea însăși l-a edictat prin art. 15 alin. (2).

În ce privește funcțiile publice guvernamentale, incompatibilitatea urmărește să evite influența pe care ar putea-o căpăta Guvernul, prin facilitarea obținerii unor asemenea funcții de către parlamentați. Speranța recunoștinței Guvernului pentru sprijinul acordat în Parlament poate să paralizeze independența parlamentarilor. De asemenea, nu este de conceput ca alesul poporului să fie supusul Guvernului sau, mai exact, sub imperiul puterii ierarhice a unui ministru. Potrivit alin. (2) al art. 71 din Constituție, incompatibilitatea cu o funcție publică nu este, însă, generală. Ea privește numai funcțiile publice de autoritate, așa încât nu exclude posibilitatea cumulului cu anumite funcții publice și anume cele ce nu vor fi considerate ca de autoritate. Este adevărat, însă, că întrucât prin lege organică se poate stabili, potrivit alin. ultim al art. 71, orice fel de incompatibilitate, aceasta poate fi extinsă la orice funcție publică guvernamentală, adică la orice funcție ce ar presupune o subordonare față de Guvern sau un membru al acestuia.

În Regulamentul Camerei Deputaților este prevăzută și o incompatibilitate care, însă, față de dispoziția constituțională susmenționată, considerăm că nu mai este aplicabilă cu această calificare: incompatibilitatea cu statutul persoanelor care, potrivit legii, nu pot face parte din partide politice (art. 188), interdicția cumulării mandatului de parlamentai”. Considerăm că în ce privește ocuparea unei funcții care exclude posibilitatea titularului de a face parte din partide politice, aceasta constituind, potrivit art. 37 alin. (1) din Constituție, o cauză de ineligibilitate are drept consecință pierderea dreptului de a fi ales, deci a unui drept electoral și, în consecință, a mandatului de deputat. Este adevărat, însă, că această ineligibilitate este dublată în mare parte și de incompatibilitățile la care ne-am referit anterior: magistrat, judecător la Curtea Constituțională, Avocat al Poporului, funcții publice de autoritate.

Potrivit regulamentelor parlamentare, incompatibilitatea atrage demisia din oficiu a parlamentarului, potrivit unei proceduri care implică opțiunea parlamentarului între cele două funcții incompatibile, sesizarea plenului adunării de către biroul permanent în cazul în care parlamentarul nu renunță la exercitarea funcției incompatibile, după verificarea situației de către comisia de specialitate și declararea de către adunare ca demisionat din funcție a parlamentarului care, prin refuzul său de a renunța la funcția incompatibilă, și-a manifestat implicit, dar nu mai puțin evident, hotărârea de a se situa în afara condițiilor legale de exercitare a funcției de parlamentar. Demisia din oficiu nu constituie o sancțiune ci consecința – singura posibilă pentru evitarea incompatibilității – a opțiunii, o modalitate de manifestare a dreptului de demisie care se poate înfăptui, ca și alte drepturi subiective, în mod expres sau implicit. Totul este ca demisia să fie neîndoielnică ori, în cazul de față, fiind consecința necesară a unei opțiuni, ea este de necontestat. Ca și în cazul demisiei în general, Camera luând act de consecința stării de incompatibilitate îi asigură efectivitatea prin hotărârea adoptată.

3. Incompatibilitatea mandatului parlamentar cu funcțiile private.

În dreptul parlamentar, în principiu, se admite compatibilitatea mandatului cu funcțiile private. Dar legile pot stabili anumite incompatibilități. Aceasta se justifică pe necesitatea asigurării independenței parlamentarului și a evitării confundării intereselor națiunii cu cele personale. Cumulul cu funcțiile private, cu unele excepții desigur, ar putea pune sub seninul întrebării corectitudinea atitudinilor parlamentarului în probleme legate de specificul întreprinderilor sau societăților în care ar deține o funcție. Unele legislații, ca și legislația română, conțin interdicția de a lăsa să figureze calitatea parlamentară în orice publicitate relativă la o întreprindere financiară, industrială sau comercială.

SECȚIUNEA A IV-A

IMUNITATEA PARLAMENTARĂ

1. Concept.

Imunitatea parlamentară este acea trăsătură a mandatului parlamentar în temeiul căreia parlamentarul este protejat față de eventualele presiuni sau abuzuri ce s-ar comite împotriva persoanei sale și care îi asigură acestuia independența, libertatea și siguranța în exercitarea drepturilor și obligațiilor care-i revin potrivit Constituției și legilor.

Imunitatea parlamentară protejează mandatul în sine, motiv pentru care este considerată a avea un caracter obiectiv.

2. Formele imunității parlamentare.

Imunitatea parlamentară este cunoscută, studiată și legiferată sub două forme și anume: a) lipsa răspunderii juridice; b) inviolabilitatea parlamentarului.

Iresponsabilitatea și inviolabilitatea sunt prevăzute de Constituție în art. 72 având ca obiect asigurarea independenței opiniilor și imunitatea parlamentară.

Sub aspect științific, însă, atât iresponsabilitatea pentru voturile și opiniile exprimate, cât și inviolabilitatea parlamentarului fac parte din categoria imunităților parlamentare.

Într-o redactare anterioară celei în vigoare Regulamentul Camerei Deputaților și cel al Senatului prevedeau că imunitatea parlamentară are ca scop protejarea deputaților împotriva urmăririlor judiciare și garantarea libertății de gândire și acțiune a acestora. Este adevărat că iresponsabilitatea și inviolabilitatea sunt imunități parlamentare diferite, dar ceea ce le unește este caracterul lor de măsuri de protecție contra amenințărilor sau altor acte de represiune la care ar putea fi supuși parlamentarii din partea unei autorități, organizații sau altei persoane. Ele definesc o garanție ce privește, în ultimă analiză, mandatul Camerelor, nu doar al fiecărui parlamentar în parte, îndeplinirea de către Parlament a competenței și rolului său constituțional. De aceea, imunitatea parlamentară nu constituie un privilegiu, contrar egalității cetățenilor în fața legii și interdicției privilegiilor, potrivit art. 16 alin. (1) din Constituție. Ea este consecința unui imperativ al statutului constituțional al Parlamentului și al principiului potrivit căruia parlamentarii sunt în serviciul poporului. O democrație pluralistă nu poate exista fără asigurarea independenței și demnității reprezentanței naționale. Este și motivul pentru care imunitatea parlamentară are caracter imperativ, nu constituie un simplu drept subiectiv al parlamentarului la care el ar putea renunța. Ea este de ordine publică și, deci, poate fi invocată din oficiu și oricând, nu doar de cel interesat, făcând parte din statutul parlamentarului care, la rândul său, este de ordine publică.

a) Lipsa răspunderii juridice

În activitatea sa, parlamentarul trebuie să se bucure de o reală, libertate de gândire și acțiune, astfel încât mandatul să fie exercitat eficient. Specificul muncii parlamentare presupune participarea la dezbateri, exprimarea de opinii, luări de atitudine (deseori critice), participarea lor la vot (deseori deschis). Pentru ca această participare să fie reală, parlamentarul trebuie să aibă siguranța că poziția sa deschisă, principială, nu-l va expune unor urmări juridice.

Întrucât are ca scop garantarea independenței opiniilor, lipsa răspunderii juridice constă din interdicția, prevăzută de art. 72 din Constituție, de tragere la răspundere juridică a deputaților sau senatorilor pentru voturile sau pentru opiniile politice exprimate în exercitarea mandatului lor. Deci ea apără pe parlamentar în considerarea actelor săvârșite în exercițiul mandatului său, cum sunt votul, amendamentele, luările de cuvânt, întrebările și interpelările, rapoartele și avizele prezentate din partea comisiei din care face parte etc. Cu alte cuvinte, iresponsabilitatea privește actele intrinseci mandatului, nu cele extrinseci exercițiului acestuia, urmărind să apere libertatea de expresie și de decizie a parlamentarului. De aceea, în mod necesar, ea este absolută, atât în sensul că nu poate fi ridicată, cât și în cel că se referă la toate actele de exercitare a mandatului parlamentar și la toate formele de răspundere juridică. De asemenea, ea este perpetuă, apărând pe parlamentar nu numai pe perioada mandatului, ci și după aceea. Ceea ce excede, însă, exercițiului mandatului nu intră sub incidența acestei imunități. Parlamentarul nu este peste lege. Art. 16 alin. (2) din Constituție prevede expres că „Nimeni nu este mai presus de lege”. De aceea, actele parlamentarului ce nu sunt în exercițiul funcției sale pot atrage răspunderea lui, cum ar fi opiniile exprimate în presă, televiziune, radio, discursuri la reuniuni publice – deoarece exercitarea mandatului este la Parlament, în organele sale de lucru, sau la tribuna acestuia, în îndeplinirea unei misiuni, stabilite de Camere etc, – incitarea la violență sau conducerea unei manifestări având ca scop violarea ordinii publice, proferarea de insulte – libertatea luptei politice implicând confruntarea de idei și argumente – traficul de voturi sau traficul de influență, în general actele private. În asemenea situații i se aplică dreptul comun. Prin extrapolare, considerăm că iresponsabilitatea acoperă și pe cei ce informează asupra celor întâmplate la Parlament dar numai în măsura în care o fac cu bună credință și nu cu scop de agitație, prin reluarea tendențioasă a unor dezbateri și deformarea lor. Garantarea independenței opiniilor în confruntarea politică din Parlament nu-i un privilegiu, astfel încât nu poate legaliza un abuz. De aceea, iresponsabilitatea juridică pentru votul și opiniile exprimate nu exclude răspunderea disciplinară pentru încălcarea regulamentelor, răspunderea politică a parlamentarului și nici răspunderea sa penală sau civilă pentru săvârșirea unor fapte străine mandatului pe care îl exercită. În schimb, ea privește actele săvârșite de parlamentar în incinta Parlamentului cât și în afara ei, dar în exercițiul unei însărcinări stabilite de Camere.

Din cele arătate, rezultă că iresponsabilitatea este o imunitate de fond, întrucât privește actele intrinseci mandatului și funcțională, întrucât privește exercițiul acestuia. Ea se referă la orice fel de răspundere: penală, civilă, contravențională etc, chiar dacă prin acțiunile sale aduce prejudicii sau aceste acțiuni ar putea fi considerate infracțiuni (imputații calomnioase, de exemplu).

b) Inviolabilitățile

Spre deosebire de iresponsabilitate, inviolabilitatea este o imunitate de procedură și se referă exclusiv la răspunderea penală și la cea contravențională dacă implică trimiterea în judecată sau aplicarea unei sancțiuni privative de libertate. Este un aspect al imunității parlamentare; ea protejează mandatul dar și parlamentarul împotriva urmărilor penale sau contravenționale, pentru acțiuni străine mandatului, abuzive sau vexatorii. Potrivit art. 72 din Constituție: „(2) Deputații și senatorii pot fi urmăriți și trimiși în judecată penală pentru faptele care nu au legătură cu voturile sau cu opiniile politice exprimate în exercitarea mandatului, dar nu pot fi percheziționați, reținuți sau arestați, fără încuviințarea Camerei din care face parte, după ascultarea lor. Urmărirea și trimiterea în judecată penală se poate face numai de către Parchetul de pe lângă înalta Curte de Casație și Justiție. Competența de judecată aparține înaltei Curții de Casație și Justiție. (3) în caz de infracțiune flagrantă, deputații sau senatorii pot fi reținuți și supuși percheziției. Ministrul justiției va informa neîntârziat pe președintele Camerei asupra reținerii și a percheziției. În cazul în care Camera sesizată constată că nu există temei pentru reținere, va dispune imediat revocarea acestei măsuri”.

În general, inviolabilitatea parlamentară se referă numai la faptele străine exercitării mandatului. Ea are ca scop să împiedice ca un parlamentar să fie privat de posibilitatea de a-și exercita funcția ca urmare a unor urmăriri represive și arbitrare, inspirate din motive politice. Deci, inviolabilitatea nu suprimă represiunea, ci întârzie momentul urmăririi penale și judecătorești, pentru săvârșirea unei infracțiuni sau contravenții, în scopul de a nu abate un parlamentar de la exercitarea funcției sale. Ea este, deci, temporară, adică pe durata exercitării mandatului. Dacă ar fi perpetuă, s-ar transforma într-un privilegiu care, prin natura lui, este ireconciliabil cu democrația, cu libertatea și cu responsabilitatea inerentă demnității umane. Deci inviolabilitatea nu implică iresponsabilitatea. De aceea, așa cum s-a arătat, ea este o imunitate de procedură, nu de fond, întrucât întârzie declanșarea procedurii represive și, deci, suspendă cursul acțiunii penale sau contravenționale potrivit adagiului contra non valentum agere non curit prescriptio. Totodată, Camerele Parlamentului pot ridica imunitatea, încuviințând reținerea, arestarea sau percheziția. De asemenea, potrivit alin. (3) al art. 72 din Constituție, în caz de infracțiune flagrantă parlamentarul poate fi reținut și supus percheziției, ministrul justiției fiind însă obligat să informeze neîntârziat președintele Camerei astfel încât plenul Camerei să poată dispune revocarea măsurii dacă va aprecia că nu e întemeiată. Situația specială a infracțiunilor flagrante se justifică prin aceea că în asemenea ipoteză, în general, orice dubiu cu privire la mașinațiuni politice oculte dispare. Infracțiunea flagrantă este, de regulă, evidentă.

Ridicarea imunității este de competența plenului Camerei care, în acest scop, va trebui să aprecieze dacă măsura este serioasă, adică are în vedere fapte determinate, și loială, adică nu e inspirată din motive politice. De aceea, Camera nu are a se pronunța asupra calificării juridice sau a temeiniciei imputației, întrucât ar însemna să impieteze asupra independenței autorității judecătorești. În principiu, imunitatea parlamentară fiind regula și ridicarea ei excepția, cererea de încuviințare a declanșării represiunii penale sau contravenționale ar trebui respinsă cât timp nu există serioase motive pentru a fi acceptată. În orice caz, autorizarea urmăririi prin ridicarea imunității este întotdeauna specializată. Ea are în vedere numai faptele pentru care a fost cerută și aprobată. Pentru alte fapte, parlamentarul este apărat de inviolabilitate fiind, deci, necesară o nouă încuviințare.

Întrucât, așa cum s-a arătat, ridicarea imunității nu are nici o semnificație asupra calificării juridice a faptei, ea nu are valoarea unei prezumții de vinovăție. Este o altă consecință a faptului că inviolabilitatea reprezintă o imunitate de procedură, nu de fond. Pentru același motiv, refuzul de a încuviința măsurile solicitate nu are semnificația unei prezumții de nevinovăție. Încuviințând sau respingând cererea, Camerele Parlamentului nu se transforma într-un organ de jurisdicție. Ele nu „spun dreptul”, ceea ce este un atribut exclusiv al instanței de judecată, întrucât competența lor privește exercițiul mandatului, fiind îndreptățite numai să aprecieze dacă urmărirea este suficient de motivată pentru a justifica întreruperea acestui exercițiu. După cum arăta Jean Gicquel, inviolabilitatea asigură integritatea fizică a reprezentanței naționale.

Potrivit art. 109 alin. (2) din Constituție, Camerele Parlamentului au dreptul să ceară urmărirea penală a membrilor Guvernului pentru faptele săvârșite în exercițiul funcției lor iar, potrivit art. 71 alin. (2) din Constituție, calitatea de parlamentar nu este incompatibilă cu aceea de membru al Guvernului. Cererea de urmărire penală – implică și ridicarea imunității care, însă, se poate face numai potrivit procedurii parlamentare specifice pentru adoptarea acestei măsuri.

Într-un sens larg, tot o măsură de protecție este și competența înaltei Curții de Casație și Justiție de a judeca faptele penale și contravenționale ale parlamentarilor după ridicarea imunității parlamentare.

SECȚIUNEA A V-A

INDEMNIZAȚIILE, AVANTAJELE ȘI SERVICIILE LA ÎNDEMÂNA PARLAMENTARILOR

Este firesc ca parlamentarul să fie retribuit pentru funcția publică pe care o prestează.

Parlamentarii primesc o indemnizație lunară, al cărei cuantum, împreună cu celelalte drepturi legate de exercitarea mandatului, se stabilește prin lege.

Indemnizația parlamentară cuprinde o parte fixă și una variabilă, legată de participarea la ședințe. Alte drepturi se referă îndeosebi la parlamentarii din provincie – transport și cazare gratuite – cât și la unele servicii asigurate de Cameră (comunicații telefonice, corespondență), indispensabile îndeplinirii funcției.

Indemnizația parlamentară, ca și celelalte drepturi ale parlamentarilor, de altfel, are ca scop să pună la adăpost pe ales de nevoi și, eventual, de tentații și a apărut în corelare cu sufragiul universal care a permis ca „cetățenii aparținând claselor celor mai puțin favorizate ale națiunii să poată fi aleși”.

Ca orice alt mijloc de protecție a mandatului parlamentar, acordarea indemnizației este o măsură de ordine publică la care, deci, nu se poate renunța. Deși indemnizația e un drept patrimonial, titularul acestui drept nu ar putea renunța la beneficiul lui, ca față de oricare alt drept subiectiv, pentru a putea adopta astfel o atitudine sfidătoare față de ceilalți colegi ai săi din Parlament. Indemnizația chiar refuzată, se consemnează pe numele titularului.

SECȚIUNEA A VI-A

TRANSPARENȚA FINANCIARĂ

Una din problemele ce stau azi tot mai mult în actualitatea parlamentară, ca de altfel și în a altor autorități centrale este transparența financiară, în fond, aceasta presupune evitarea folosirii demnităților și funcțiilor publice în scopuri pur personale, de regulă materiale. O asemenea atitudine ar contraveni flagrant regulilor mandatului reprezentativ. Mandatul parlamentar trebuie exercitat în serviciul națiunii și nu ca un mijloc de îmbogățire frauduloasă. Transparența financiară trebuie interpretată ca o protecție a Parlamentului împotriva unor parlamentari care ar putea interpreta greșit drepturile ce le revin în această calitate. Din punct de vedere juridic, aceasta se realizează prin declararea averilor parlamentarilor atât la începerea mandatului cât și la sfârșitul acestuia. Astfel, oricând există posibilitatea combaterii calomniilor la adresa parlamentarilor dar și identificării cazurilor de încălcare a deontologiei parlamentare. Un asemenea sistem există și în Franța, unde, după legea organică din 11 martie 1988 asupra transparenței financiare a vieții politice, parlamentarii sunt ținuți să depună la biroul adunării (Camerei) lor declarații asupra stării patrimoniului. Aceste declarații se depun în 15 zile de la intrarea în funcție și cu o lună înainte de expirarea mandatului. Declarațiile sunt ținute secrete, nu pot fi comunicate decât cererea expresă a celor interesați pentru a se disculpa de acuzații sau la cererea autorităților judiciare cu ocazia unui proces.

Potrivit legislației electorale, parlamentarii, în vederea validării, sunt obligați să depună președintelui Camerei o declarație asupra averii pe care o posedă. Acest sistem inaugurează și în România un început al transparenței financiare.

CAPITOLUL V

ÎNCETAREA MANDATULUI PARLAMENTAR

Încetarea mandatului reprezentativ are ca efect pierderea calității de parlamentar. Aceste două aspecte – încetarea mandatului și pierderea calității de parlamentar – sunt sinonime. Ele pot fi sau urmarea unui fapt colectiv – încetarea mandatului Camerelor – sau unui fapt individual -declararea ca vacant a locului de parlamentar.

Am arătat că, potrivit Constituției, Camerele sunt alese pe o durată de 4 ani. Mandatul Camerelor se prelungește, însă, de drept, până la întrunirea legală a noului Parlament precum și, potrivit art. 63 alin. (1) din Constituție în caz de stare de mobilizare, de război, de asediu sau de urgență până la încetarea acestora. Întrucât prelungirea de drept este ulterioară expirării mandatului, chiar dacă acesta a fost prelungit, rezultă că mandatul Camerelor și, implicit, al parlamentarilor încetează la încetarea prelungirii de drept a acestuia, o dată cu întrunirea noului Parlament. Aceasta este situația tipică, care corespunde finalității mandatului reprezentativ: încetarea acestuia după expirarea duratei pentru care Camerele au fost alese, în condiții de natură să asigure caracterul neîntrerupt al activității parlamentare. Similară este și ipoteza dizolvării Camerelor deoarece, ca și în situația expirării duratei de 4 ani, alegerile trebuie să aibă loc în cel mult 3 luni, iar, până la întrunirea noului Parlament, mandatul celui anterior este prorogat de drept. Cele două situații susmenționate reprezintă încetarea colectivă a mandatului reprezentativ întrucât privesc însuși mandatul Camerei. Celelalte ipoteze de încetare a mandatului sunt individuale. Ele nu privesc Camera ci fiecare parlamentar în parte.

Cazurile de încetare individuală, întrucât nu afectează mandatul Camerei în întregul său, au ca efect declararea ca vacant a locului de parlamentar. Declararea ca vacant a locului, la rândul său, poate avea două efecte alternative: fie ocuparea locului vacant de către supleanții listelor pe baza cărora au fost aleși parlamentarii, fie organizarea de alegeri parțiale, în cazul în care locul devenit vacant nu poate fi ocupat de un supleant.

Încetarea individuală a mandatului parlamentar poate fi consecința demisiei ori stării de incompatibilitate, de care ne-am ocupat anterior, sau pierderii drepturilor electorale ori decesului. Este regula art. 70 alin. (2) din Constituție.

Pierderea drepturilor electorale este în cazul apariției unei cauze de ineligibilitate. Ineligibilitățile urmăresc protecția alegătorilor și, de aceea, au un caracter absolut, constituind un obstacol ca cineva să fie ales, iar după alegeri, ca cel ales să-și poată exercita mandatul. Fără acest din urmă efect ar însemna ca ineligibilitatea să împiedice alegerea numai în măsura în care nu-i descoperită. Ar fi o invitație la înșelăciune, inadmisibilă nu numai sub aspect moral dar și juridic, fiind contrară caracterului imperativ al cauzelor de ineligibilitate (qui nullum est, nullum producit efectum).

La cele arătate, mai este necesar de menționat o altă ipoteză de pierdere a calității de parlamentar: Invalidarea mandatului. Este o ipoteză ce se poate întâmpla în etapa preliminară organizării Camerelor, când are loc procedura de validare, cât și ulterior, în legătură cu validarea mandatelor supleanților sau în caz de alegeri parțiale.