Imunitatea Parlamntara
Capitolul I Apariția și implementarea sistemului și a
dreptului parlamentar
Secțiunea I Generalități
Secțiunea a II-a Dreptul parlamentar în perioada antebelică
Secțiunea a III-a Tranziția către regimul reprezentativ după Revoluția din
decembrie 1989
Capitolul II Dreptul parlamentar componentă a dreptului
constituțional
Secțiunea I Definirea dreptului parlamentar
Secțiunea a II-a Dreptul parlamentar, rezultat al evoluției dreptului
constituțional
Capitolul III Instituția Parlamentului
Secțiunea I Noțiuni introductive
Secțiunea a II-a Funcțiile parlamentului
Secțiunea a III-a Deputații și senatorii
Capitolul IV Imunitatea parlamentară
Secțiunea I Noțiune
Secțiunea a II-a Formele imunității parlamentare
Capitolul V Concluzii
=== IMUNITATEA PARLAMENTARA ===
IMUNITATEA PARLAMNTARĂ
Plan de expunere
Capitolul I Apariția și implementarea sistemului și a
dreptului parlamentar
Secțiunea I Generalități
Secțiunea a II-a Dreptul parlamentar în perioada antebelică
Secțiunea a III-a Tranziția către regimul reprezentativ după Revoluția din
decembrie 1989
Capitolul II Dreptul parlamentar componentă a dreptului
constituțional
Secțiunea I Definirea dreptului parlamentar
Secțiunea a II-a Dreptul parlamentar, rezultat al evoluției dreptului
constituțional
Capitolul III Instituția Parlamentului
Secțiunea I Noțiuni introductive
Secțiunea a II-a Funcțiile parlamentului
Secțiunea a III-a Deputații și senatorii
Capitolul IV Imunitatea parlamentară
Secțiunea I Noțiune
Secțiunea a II-a Formele imunității parlamentare
Capitolul V Concluzii
Capitolul I
Apariția și implementarea sistemului
și a dreptului parlamentar
Secțiunea I
Generalități
Pentru înțelegerea dreptului parlamentar actual, două perioade sunt esențiale: perioada antebelică, începând cu Constituția din 1866 și sfârșind cu aceea din 1938; a doua, cuprinzând evoluția regimului reprezentativ după Revoluția din Decembrie 1989 și aprobarea Constituției prin referendumul din 8 decembrie 1991. Această periodicizare a rădăcinilor istorice ale dreptului parlamentar corespunde, în linii generale, premiselor naționale ale Constituției care, din această perspectivă, a valorificat tradițiile democratice ale constituționalismului românesc și idealurile rupturii din 1989, prin înlăturarea totalitarismului comunist.
Există o tradiție democratică și parlamentară în România ale cărei începuturi se regăsesc în Regulamentele Organice și în Convenția de la Paris, din 1858, precum și în Statutul lui Cuza. Dar semnificativ pentru dreptul parlamentar este evoluția inaugurată de Constituția din 1866, deoarece ea marchează epoca modernă a parlamentarismului în România întemeiat pe pluralismul politic și pe dezvoltarea treptată a reprezentativității care, pe măsura generalizării votului universal, a devenit democratică. De aceea, într-o primă parte a acestui capitol, ne vom ocupa de aceste premise. Perioada regimului antonescian, fondat pe confuzia puterilor în mâna „conducătorului statului”, ca și perioada regimului, comunist, bazată pe principiul partidului unic, nu constituie premise, întrucât ele neagă ceea ce este de esența regimului parlamentar modern: pluralismul politic, prin asigurarea reprezentării în parlament a curentelor de opinie ce își dispută supremația în societate. Așa cum arată profesorul Constantin Disescu, la începutul secolului „… partidele sunt viața regimului constituțional. Dacă suprimăm partidele politice, suprimăm libertatea și înlocuim regimul constituțional prin guvernământul personal”. De aceea, importanța regimurilor la care ne-am referit este pur negativă, prin reacția de respingere pe care au provocat-o, îndeosebi după decembrie 1989, reacție care, în mod necesar, a însemnat, totodată, deschiderea noului regim politic în curs de formare atât spre valorile democratice ale constituționalismului românesc, cât și a celor europene, marcate de evoluții profunde, după al doilea război mondial, îndeosebi în cadrul a ceea ce în mod generic s-a denumit a fi „parlamentul raționalizat”, în scopul de a asigura eficiența activității de guvernare la nivelul exigențelor societății moderne.
Această evoluție nu s-a încheiat. Există în toate țările tendințe pentru ridicarea eficienței activității parlamentare, fără sacrificarea, însă, a valorilor democratice proprii regimului parlamentar. Și în țara noastră modificările regulamentelor parlamentare, chiar după adoptarea Constituției, sunt o mărturie a acestor eforturi. De asemenea, și în prezent, în ambele Camere ale Parlamentului, s-au instituit formații de lucru pentru reexaminarea regulamentelor parlamentare, de care depinde, hotărâtor, eficientizarea activității Camerelor. Din acest punct de vedere adoptarea unor proceduri ce și-au dovedit cu prisosință utilitatea în activitatea altor parlamente ar fi, neîndoielnic, de mare folos. În fond armonizarea legislațiilor, de care depinde în mare măsură integrarea statelor europene, nu poate ocoli și pe aceea a regulamentelor parlamentare, spre a se asigura, astfel, îndeplinirea rolului primordial al parlamentelor în cadrul democrațiilor europene.
Secțiunea a II-a
Dreptul parlamentar în perioada antebelică
Potrivit doctrinei din acea epocă, dreptul parlamentar era privit ca o componentă a dreptului constituțional. El nu constituia o instituție sau subramură a acestuia, ci se studia în cadrul dezvoltărilor consacrate parlamentului, fără a distinge între aspectele de ordin strict constituțional, de cele de natură regulamentară sau al precedentelor și cutumelor parlamentare. De aceea, nici în expunerea noastră nu o vom face. Totodată, ne vom opri numai asupra aspectelor esențiale, în comparație cu cele din regimul actual, spre a marca astfel diferențele existente.
Structura parlamentului era bicamerală: Adunarea Deputaților și Senatul. Organizarea internă a celor două adunări era însă aproape identică ca și în prezent. La începutul fiecărei legislaturi și sesiuni ordinare Camerele alegeau, dintre membrii lor, pe președintele, vicepreședinții și ceilalți membri ai biroului. Singura deosebire față de regimul actual constă în aceea că președintele este astăzi ales pe durata legislaturii. De asemenea, ca și în sistemul actual, Camerele erau legal constituite după validarea a două treimi din membrii lor, când avea loc alegerea președintelui și a biroului permanent, iar președintele era ales prin scrutin secret.
Spre deosebire de regimul Constituției din 1991, organele colective de lucru ale Camerelor – birou permanent, comisiile parlamentare etc. -, nu se alcătuiau pe baza configurației politice a adunărilor. Pentru prima oară regula respectivă, a configurației politice în compunerea organelor colective ale Camerei, ce constituie o măsură de protecție a minorității politice, a fost instituită de art. 61 din Constituția adoptată în 1991. Atribuțiile președintelui și a celorlalți membri ai biroului erau asemănătoare cu cele corespunzătoare din regulamentele actuale. Singura deosebire mai importantă era că președintele, dacă voia să ia parte la dezbateri, părăsea președinția ședinței, regulă pe care ar fi util să o preia și regulamentele în vigoare, deoarece luând cuvântul, președintele părăsește imperativele dictonului potrivit căruia când prezidează, președintele nu are partid.
În vederea înlesnirii activității parlamentare, adunările se împărțeau în secțiuni și comisii. Împărțirea în secțiuni se făcea prin tragere la sorți, în ședință publică, la începutul fiecărei sesiuni ordinare. Secțiunile aveau ca scop să discute proiectele de legi, să propună amendamentele, să propună un delegat, care împreună cu delegații celorlalte secțiuni să reia din nou proiectul în discuție, precum și să desemneze raportorul care va prezenta rezultatul în adunare. Dar aceste atribuții au .rămas o simplă formalitate, comisiile permanente constituind „adevăratul laborator legislativ”. De aceea, în organizarea actuală, Parlamentul nu a mai practicat împărțirea Camerelor în secțiuni, procedură care, de altfel, nu se regăsește nici pe plan european.
În ce privește actele parlamentului se făcea o distincție între lege, care „este opera acordului voinței celor două corpuri legislative” și rezoluțiune, care „este hotărârea pe care o ia un singur corp legislativ”.
Organul legislativ, potrivit Constituțiilor din 1866, 1923 și 1938 „era tripartid, cuprinzând cele două Adunări și Regele”, acesta din urmă exercitând atât inițiativa legislativă guvernamentală printr-un mesaj, cât și sancționarea legii, cuprinzând adeziunea sa la actul legislativ votat, a cărei refuz împiedica definitivarea legii adoptate de Camere. În aceste condiții, promulgarea legii sancționate ce se făcea tot de Rege, avea un caracter mai mult formal, justificat pe exigențele principiului separației puterilor în stat.
În ce privește inițiativa legislativă, aceasta se putea exercita și de către parlamentari, dar mai ales colectiv, până la Constituția din 1938, când a fost monopolizată practic de Rege, cu excepția situațiilor în care propunerea parlamentară viza interese obștești ale statului. Constituția actuală, în concordanță cu tendințele constituționalismului european modern, nu a mai preluat prerogativele șefului statului privind monopolul inițiativei guvernamentale și sancționarea legii adoptate de Parlament, reabilitând promulgarea mai ales ca urmare a posibilității Președintelui României de a cere și reexaminarea legii. Totodată, Constituția a lărgit sfera inițiativei legislative cu inițiativa populară, precum și cu dreptul fiecărui parlamentar de a o exercita în domeniul legilor organice sau ordinare. Sub alt aspect, Constituția a introdus, pentru prima oară în regimurile” constituționale din țara noastră, distincția legată de regimul diferit al legilor organice și ordinare, precum și procedura complementară a reexaminării legii în cadrul procedurii de promulgare sau ca urmare a deciziei Curții Constituționale de admitere a unei obiecții de neconstituționalitate. De asemenea, în ce privește controlul constituționalității ce se exercită, potrivit Constituțiilor din 1923 și 1938, centralizat de către Curtea de Casație în secțiuni reunite și numai „a posteriori”, după promulgarea și publicarea legii, Constituția actuală preluând modelul de control european, prin intermediul unei autorități centrale specializate – Curtea Constituțională -, l-a organizat atât a posteriori, prin intermediul excepției de neconstituționalitate, cât și a priori, asupra legii înainte de promulgare și l-a extins, cuprinzând și regulamentele parlamentare care, în perioada antebelică, erau sustrase oricărei modalități de control jurisdicțional.
Rezultă din cele arătate că deosebirile de regim dintre perioada antebelică și regimul actual sunt notabile, ca urmare îndeosebi a receptării în Constituția din 1991 a unor principii și proceduri constituționale caracteristice regimurilor parlamentare contemporane care, datorită izolării inevitabile determinate de dictaturile ce s-au succedat din 1940 până la finele anului 1989, nu au putut fi receptate când au apărut ca urmare a evoluției regimurilor parlamentare europene după al doilea război mondial. Totodată, rezultă că toate aspectele pregnant democrate din procedurile antebelice au fost preluate. Aceasta se vădește și în procedura parlamentară de adoptare a legii, cunoscând cele trei faze clasice: dezbaterea generală, când proiectul putea fi respins, dezbaterea pe articole, fiind permise și amendamente depuse direct în ședință și votul final privind ansamblul reglementării. În schimb pentru conflictul dintre Camere, soluția era că respingerea legii de una din Camere era definitivă, pe când, potrivit Constituției din 1991, exista, până la revizuirea din 2003, o procedură de conciliere a divergențelor, prin intermediul unei comisii paritare, și de stingere a acestora, în cadrul ședinței comune a Camerelor reunite, iar respingerea de către o Cameră a legii adoptate de cealaltă Cameră avea ca efect rediscutarea legii respective în Camera care a adoptat-o, numai o a doua respingere fiind definitivă. În ce privește proiectul respins, acesta – ca și în regimul actual – nu mai putea fi prezentat în cursul aceleiași sesiuni.
La finele legislaturii proiectele neadoptate devin caduce, întrucât aparțin unui parlament a cărui mandat a încetat. Soluția este clasică. Pentru temperarea acestor consecințe și economisirea în cât mai mare măsură a efortului depus, art. 63 alin. (5) din Constituție prevede că proiectele neadoptate dar înscrise pe ordinea de zi a unei Camere își continuă procedura și în legislatura viitoare.
Dezbaterea proiectelor se făcea în succesiunea prevăzută în ordinea de zi. Este soluția tradițională, potrivit adagiului că întotdeauna Camera este stăpâna ordinii de zi. Adunarea era în drept să intervertească cum crede de cuviință ordinea de zi, astfel încât „proiecte care sunt înscrise la ordinea zilei pot să nu fie luate niciodată în discuție; s-au văzut numeroase cazuri de proiecte care au figurat ședințe de-a rândul la ordinea zilei și care apoi au dispărut, fără să se cunoască motivul. Sunt cazuri când, chiar după ce discuția a început, ea este întreruptă și proiectul scos de la ordinea zilei”. Deci obstrucția prin intermediul ordinii de zi reprezintă o racilă tradițională a parlamentarismului românesc. Poate că este o racilă în general a regimurilor parlamentare antebelice, ceea ce ar explica rolul crescând în unele țări, cum sunt Anglia și Franța, ale guvernelor în stabilirea ordinii de zi sau adoptarea acesteia de către conferința liderilor grupurilor parlamentare în loc de plenul Camerei (Spania, Belgia, Parlamentul European etc). Dezbaterile – ca și în parlamentul actual – erau publice, iar votul se exprima prin ridicare de mâini, ca modalitate de drept comun, prin apel nominal sau scrutin secret cu bile ori, la numiri, cu buletine de vot. În prezent, în plus există și votul electronic, ce poate fi public sau secret. Există, de asemeni, evidente similitudini dintre regimul parlamentar antebelic și cel actual în ce privește disciplina parlamentară, îndeosebi privind sancțiunile disciplinare aplicabile parlamentarilor, statutul acestora, mai ales în ce privește regimul imunităților parlamentare – iresponsabilitatea și inviolabilitatea, al incompatibilităților, axate pe regula că un parlamentar” nu poate ocupa o funcție publică asupra căreia guvernul să poată exercita o presiune directă, și al indemnizațiilor parlamentare. Validarea mandatelor se făcea de către fiecare Cameră, ca și în regimul actual, până la Constituția din 1938, care a proclamat Curtea de Casație și Justiție judecător suprem în această privință, soluție modernă ce a fost îmbrățișată de unele țări cum ar fi Franța, în sarcina jurisdicțiilor constituționale.
Controlul parlamentar al guvernului se realiza pe cale de întrebări, interpelări, anchete ale comisiilor de control și supraveghere și cu ocazia ratificării unor acte politice. Întrebarea, care de regulă era scrisă, se putea transforma într-o interpelare dacă răspunsul primit nu mulțumea pe cel care a ridicat-o. Potrivit Constituției din 1991 nu a fost preluat sistemul comisiilor de control și supraveghere care era practicat, în perioada antebelică, prin desemnarea unui reprezentant al Camerei la marile servicii publice conduse autonom, cum au fost Casa de Depuneri sau regiile autonome. Motivul nepreluării acestei modalități a fost acela că reprezentanții exercitau „mai puțin atribuțiile de control și fac mai mult operă de colaborare cu guvernul”. În ce privește actele de ratificare ele priveau acte de guvernământ, adoptate de o autoritate incompetentă și într-o formă nelegală, care ca efect al ratificării descarcă guvernul pentru răspunderea politică legată de adoptarea lor, sau priveau ratificarea unor decrete-legi. Potrivit Constituției din 1991, guvernul poate adopta acte ce exced competența sa generală privind organizarea executării legii, numai prin ordonanțe emise în temeiul unei legi de abilitare, sau, în cazuri excepționale, prin ordonanțe de urgență. Deci Constituția actuală nu a preluat modalitățile de intervenție a guvernului în domeniul legii consacrate de regimul parlamentar anterior, ci a receptat tehnici ale constituționalismului contemporan privind delegarea de atribuții, care sunt mult mai riguroase în ce privește posibilitățile de acțiune ale guvernului, cât și în asigurarea consecventă a competenței constituționale a corpului legiuitor. O altă deosebire față de regimul antebelic este legat de posibilitatea demiterii guvernului, care se putea realiza ca urmare a dezbaterii unei moțiuni: dacă Parlamentul adopta o moțiune privind ordinea de zi, aceasta avea o semnificație specială, în sensul că se trecea la abordarea următorului obiectiv de pe ordinea de zi; deci adoptarea acestei moțiuni avea semnificația unui vot de încredere în guvern, după cum vot de încredere în guvern era și adoptarea răspunsului propus de acesta la un mesaj regal; simetric, respingerea moțiunii privind ordinea de zi avea semnificația dezaprobării și neîncrederii în guvern; pentru aceasta guvernul trebuia să încunoștințeze parlamentul că urmează să dea un vot de încredere sau de neîncredere în cabinet, ce putea să privească tot guvernul sau doar ministrul ce solicitase, în nume propriu, acordarea acestui vot. Votul de încredere sau, respectiv, de neîncredere nu era expres prevăzut de Constituție, ci a fost consacrat pe cale cutumiară, ca și răspunderea politică solidară a membrilor Guvernului. Important este, însă, îndeosebi faptul că, potrivit practicii din perioada antebelică, se putea ajunge la fenomenul cunoscut pe plan european sub denumirea „răsturnarea majorităților”, constând în aceea că guvernul este demis, ca urmare a retragerii încrederii politice în parlament, de către o altă majoritate decât aceea ce îl sprijinise anterior. Pentru evitarea acestui fenomen, cu toate consecințele sale mai ales de ordin politic, prin accentuarea inabilității guvernamentale, Constituția actuală a instituit moțiunea de cenzură, simetric cu investirea guvernului prin votul de încredere acordat de parlament. Pentru prima oară în evoluția constituționalismului românesc aceasta a fost expres reglementată în Constituția din 1991. Moțiunea de cenzură este astfel unica modalitate de destituire de către Parlament a Guvernului, iar regimul său, evident influențat de tehnicile similare din alte țări, urmărește, în spiritul parlamentarismului raționalizat, evitarea oricărei surprize, soluționarea rapidă a crizei determinate prin introducerea unei asemenea moțiuni, adoptarea ei cu aceeași majoritate cu care Guvernul a fost învestit, ca o cerință rațională, de simetrie juridică. Deci, și sub aspectul controlului parlamentar, între regimul antebelic și cel actual există asemănări dar și
importante distincții, în mare măsură rezultatele din receptarea unor tehnici și principii constituționale apărute în țările occidentale după al doilea război mondial, pentru adaptarea parlamentarismului la exigențele vieții moderne.
Secțiunea a III-a
Tranziția către regimul reprezentativ după Revoluția
din decembrie 1989
Prăbușirea totalitarismului comunist nu a condus la instituirea imediată a regimului democratic reprezentativ. Au fost necesare eforturi și acțiuni pentru regândirea și reconstruirea sistemului social-politic și statal-juridic pe principii noi, printre care cel al pluralismului politic, devenit condiția sine qua non în edificarea democrației reprezentative. De la partidul unic la pluripartidism diferența este aceea a două concepte politice fundamental opuse, a două moduri de viață socială, a două lumi. De aceea, structurarea fenomenului politic, în sensul pluripartidismului, chiar dacă a avut un caracter alert, a presupus un interval de câteva luni, caracterizat printr-un moment inițial, al constituirii Frontului Salvării Naționale și creării premiselor juridice și politice ale pluripartidismului, precum și prin instituționalizarea pluralismului politic, îndeosebi prin Decretul-lege nr. 8/1989 privind partidele politice și prin Decretul-lege nr. 81/1990 privind constituirea Consiliului Provizoriu de Uniune Națională.
Fiecare din aceste două evoluții a condus și la conturarea unor premise juridice ale dreptului parlamentar, mai ales prin anumite reguli incipiente privind activitatea autorităților ce îndeplineau funcția legislativă în stat.
1. Premisele instituirii pluralismului politic. Consiliul Frontului Salvării Naționale.
Revoluția română din Decembrie 1989, realizându-se ca o mișcare populară largă și spontană, fără o conducere politică cu un program politic prestabilit, propriu și coerent, prin abolirea structurilor politice și statale ce constituiau mecanismul dictaturii, a creat, în mod firesc, vid de putere. O societate, însă, nu poate exista în afara unei organizări politico-statale și juridice, construite prin raportare la starea sa socială și la idealurile ce o animă. De aceea, în mod firesc, forțele reprezentative ale Revoluției din Decembrie 1989 s-au constituit în Frontul Salvării Naționale, care și-a asumat rolul și răspunderea conducerii politico-sociale și statale.
Desigur, această organizare incipientă, reieșită din vâltoarea evenimentelor, a avut, la început, un caracter embrionar, sensul esențial fiind acela al perspectivelor, al evoluției.
Prin modul de constituire, prin rolul și funcțiile asumate, în condițiile vidului de putere existent, Frontul Salvării Naționale, cu structurile sale, s-a definit ca o putere constituantă originară. De aceea, Frontul a preluat exercițiul suveranității naționale iar actele pe care le-a elaborat au fost cu caracter constituțional.
Potrivit platformei-program din 22 decembrie 1989, Frontul Salvării Naționale s-a născut pe unicul criteriu al participării directe la victoria Revoluției din decembrie 1989. De la început, Frontul s-a constituit ca o mișcare de masă premergătoare sistemului pluripartid, reunind tendințe politice și orientări diverse, în vederea realizării unei largi coaliții împotriva dușmanului comun – dictatura ceaușistă – și pentru transformarea pașnică a vieții sociale în cadrul societății civile, pluraliste și democrate. În mod corespunzător, Frontul și-a constituit și o structură statală, de asemenea ca o formă premergătoare a viitorului stat, prin instituirea Consiliului Frontului Salvării Naționale iar, pe plan local, a consiliilor teritoriale ale acestuia, ca organe ale puterii de stat.
Potrivit Decretului-lege nr. 2 din 27 decembrie 1989, Consiliul Frontului Salvării Naționale reunea reprezentanții tuturor forțelor patriotice ale țării de toate categoriile sociale și de toate naționalitățile, având astfel rolul de organ suprem al puterii de stat.
Din programul de guvernare al Consiliului, ceea ce privește nemijlocit evoluția fenomenelor politice și instituționale este, îndeosebi, abandonarea rolului conducător al unui singur partid și afirmarea necesității instituirii unui sistem democratic și pluralist de guvernământ, organizarea de alegeri libere în cursul lunii aprilie 1990, separarea puterilor în stat și alegerea tuturor conducătorilor politici pentru unul sau, cel mult, două mandate, egalitatea în drepturi a cetățenilor, indiferent de apartenența lor etnică, libertatea presei și a cultelor. Însemnătatea programului, inclusiv pentru prefigurarea regimului constituțional, constă, îndeosebi, în deschiderea pe care a inaugurat-o pentru evoluția țării spre societatea civilă, democrată și pluralistă care, în fond, a reprezentat aspirația de bază a revoluției. Faptul că programul nu cuprinde nici o prevedere referitoare la structura viitoare a statului a favorizat evoluțiile ulterioare, astfel încât, în funcție de aceste evoluții, statul s-a putut transforma și reconstrui oarecum din mers, nu pe baza unui model prestabilit, ci potrivit unor idealuri, adecvate practic din ce în ce mai concret, pe măsura înaintării procesului de democratizare a societății și, în mod corespunzător, de stabilizare a regimului său constituțional. Desigur, în perioada respectivă acest regim este greu de definit. Dar orice stat, prin faptul că există, are un ansamblu de reguli care reglementează organizarea și funcționarea sa și care constituie astfel regimul său constituțional, constituția sa în sens material. Statul nu poate exista în lipsa unor reguli – chiar incipiente, evolutive și mai puțin precise – privind organizarea și raporturile dintre puterile publice, precum și relațiile de principiu dintre stat și cetățeni.
Un singur aspect de importanță majoră, confirmat, de altfel, prin evoluțiile ulterioare, a fost instituirea, prin art.- 1 al Decretului-lege nr. 2/1989 a formei republicane a statului, a imnului și a drapelului țării. Dacă în legătură cu imnul și drapelul ruptura față de regimul anterior era evidentă, în legătură cu forma republicană de guvernământ ea nu este mai puțin pregnantă, deoarece, în contextul general al afirmării pluralismului și a drepturilor omului, ideea republicană își regăsește izvoarele sale europene tradiționale, potrivit cărora republica – adică forma de guvernământ ce constituie un res public – constituie, în substanța sa, un ansamblu de instituții având ca scop să garanteze libertatea fiecăruia și apărarea contra opresiunii. De aceea, nu există, în substanța sa, o continuitate între noua formă republicană a statului și cea anterioară revoluției, iar acest aspect a marcat însăși procesul de elaborare a Constituției.
Noul regim constituțional al acestei perioade are un caracter embrionar și, parțial, inconsecvent. Erau inevitabile aceste carențe care, în parte cel puțin, sunt consecințe ale vidului de putere creat de revoluție. Regimul constituțional în curs de formare era consecința unei rupturi, a discontinuității, produsul unui antagonism și a soluționării acestuia prin revoluție. De aceea, chiar și „inconsecvențele” sale nu sunt decât neajunsuri ce, inevitabil, însoțesc începuturile oricărui proces de creștere.
Structurile puterii erau alcătuite din Consiliul Frontului Salvării Naționale, compus din 145 de membri, Biroul său Executiv, ce cuprindea 11 membri, și președintele Consiliului, pe plan central, iar pe plan local din consiliile teritoriale ale Frontului.
Consiliul Frontului exercita funcția legislativă în stat, numea și revoca primul-ministru și aproba componența guvernului, la propunerea primului-ministru, numea și revoca președintele Curții Supreme de Justiție și procurorul general al republicii, aproba bugetul de stat, îndeplinea și alte atribuții specifice reprezentanței naționale. Organizarea și funcționarea sa au corespuns momentului inițial, când Frontul reprezenta o largă coaliție a tuturor factorilor interesați în transformarea pașnică a vieții sociale.
Aceasta și explică faptul că el exercita și anumite funcții de natura puterii executive. Astfel, în subordinea sa funcționa Consiliul Militar Superior, care coordona întreaga activitate a armatei și a unităților preluate de la Ministerul de Interne. Deci, forța coercitivă a statului era condusă direct de Consiliul Frontului Salvării Naționale ceea ce, evident, corespundea cerințelor practice din acea etapă.
Activitatea Consiliului se desfășura în sesiuni, cât și în cadrul celor 11 comisii de specialitate (comisia de reconstrucție și dezvoltare economică, comisia pentru agricultură, comisia constituțională, juridică și pentru drepturile omului, comisia pentru minoritățile naționale, comisia pentru politică externă etc).
Regulamentul privind organizarea și desfășurarea sesiunilor Consiliului Frontului cuprindea reguli, unele chiar cu valoare constituțională și care, cu tot caracterul lor incomplet, prefigurează evoluția către un drept parlamentar.
Trebuie subliniat că, de altfel, toate regulamentele autorităților care au îndeplinit funcția de reprezentanță națională, până la intrarea în vigoare a Constituției din anul 1991, au avut și un caracter constituțional. Acest caracter se justifica atât prin natura juridică a autorităților emitente, cât și prin conținutul reglementărilor, întrucât dispozițiile Constituției din 1965 privind. structurile de putere erau abrogate. Asemenea dispoziții cu valoare constituțională din regulamentul Consiliului priveau: regimul sesiunilor (convocate de Biroul Executiv, de două ori pe lună și de câte ori era necesar, cvorumul legal de lucru, alcătuit din două treimi din totalul membrilor și cvorumul de adoptare a actelor, reprezentat de majoritatea membrilor prezenți), actele legislative ce pot fi adoptate (decrete-legi și decrete), procedura legislativă (dreptul de inițiativă legislativă aparținând guvernului, unui grup de cel puțin un sfert din membrii Consiliului sau Biroului Executiv al acestuia, aprobarea de principiu a proiectului urmată de discuția pe articole, dreptul de a formula amendamente, obligația publicării actului legislativ după adoptare), dreptul la interpelarea guvernului sau a unui ministru. Celelalte reguli sunt de natura unui regulament obișnuit, întrucât privesc aprobarea ordinii de zi și întreruperea sesiunii, participarea minorităților naționale, conducerea lucrărilor de către președintele Consiliului sau alt membru al Biroului Executiv, înscrierea la cuvânt, retragerea cuvântului, modalitatea de vot prin ridicare de mâini, numărarea și proclamarea rezultatului votului, stenografierea lucrărilor, obligația prezentării proiectelor împreună cu opinia ministerului de resort și cu avizul comisiilor de specialitate ale Consiliului, redactarea proiectelor, data înscrierii lor în proiectul ordinii de zi, prezentarea proiectului de către inițiator și dreptul acestuia de a-l retrage, procedura specifică amendamentelor, procedura interpelărilor.
În intervalul dintre sesiunile sale, atribuțiile Consiliului erau exercitate de Biroul său Executiv, alcătuit din președintele Consiliului, un prim-vicepreședinte, doi vicepreședinți, un secretar și șase membri, aleși dintre membrii acestuia. Biroul Executiv al Consiliului reprezenta, astfel, cel de-al doilea organ al puterii de stat, cu activitate permanentă, subordonat Consiliului și răspunzând în fața acestuia.
Sub aspectul competențelor, între Consiliu și Biroul său Executiv nu era o delimitare precisă. Diferențierea rezulta numai din poziția de subordonare a Biroului față de Consiliu, a cărui emanație era. Ea s-a reflectat și în practica exercitării atribuțiilor, principalele acte legislative – sub forma decretelor-legi – fiind emise de Consiliul Frontului Salvării Naționale, Biroul său Executiv având, îndeosebi, rolul de a pregăti lucrările Consiliului. În orice caz, această nediferențiere – deși nu a avut consecințe practice datorită modului de funcționare adoptat – constituia un specific în aplicarea principiilor democratice de organizare a puterii legislative, reprezentate de Consiliul Frontului Salvării Naționale care nu desfășura, astfel, o activitate permanentă. Desigur, ea a corespuns momentului, care, însă, a fost repede depășit.
Președintele Consiliului avea atribuții caracteristice șefului statului cât și președintelui unei adunări parlamentare, aceasta îndeosebi în ce privește pregătirea și conducerea sesiunilor Consiliului. Nu mai puțin, un asemenea cumul reprezintă o altă particularitate.
Consiliul, Biroul său Executiv și președintele Consiliului, pe plan central, consiliile teritoriale ale Frontului, pe plan local, care concentrau în principal, puterea în stat, erau emanația unei formațiuni politice: Frontul Salvării Naționale.
Astfel se conturează un anumit regim constituțional, care, prin amplificarea dimensiunilor sale, ca urmare a creării Consiliului Provizoriu de Uniune Națională, va dura până la alegerile din 20 mai 1990, caracterizat prin constituirea nemijlocită a organelor ce dețin, în principal, puterea în stat, de către partide și formațiuni politice. Inițial, acest proces este inaugurat de Frontul Salvării Naționale, ulterior, o dată cu evoluția fenomenului de diferențiere politică, el rezultă din participarea și a altor partide, formațiuni și organizații politice în cadrul Consiliului Provizoriu de Uniune Națională. Constituirea nemijlocită de către partid a organelor ce dețin, în principal, puterea în stat se legitimează pe adeziunea populației, pentru care elementul esențial îl reprezenta desființarea Partidului Comunist Român, ca partid unic de guvernământ și opțiunea pentru pluralism, ca trăsătură fundamentală a instaurării unei societăți democrate și premisă de bază pentru organizarea de alegeri libere. Astfel, statul acestei perioade de tranziție către regimul reprezentativ rezultat din alegerile de la 20 mai 1990 este caracterizat prin aceea că partidele alcătuiau nemijlocit – deci nu prin intermediul alegerilor – autoritățile ce îndeplineau funcția de reprezentanță națională.
În asemenea condiții, însăși structura puterii organizată statal este oarecum asemănătoare cu aceea specifică modelului general al distribuirii puterii în cadrul unui partid: un organ suprem, unul executiv și președintele, iar aceștia din urmă subordonați organului suprem și emanație a sa.
În ziua de 23 ianuarie 1990, Consiliul Frontului hotărăște participarea Frontului, ca formațiune politică, la alegeri, amânarea alegerilor din aprilie pentru data de 20 mai 1990 și reglementarea subvenționării campaniei electorale.
Transformarea Frontului într-o formațiune politică de sine stătătoare, alături de celelalte partide și formațiuni politice, a condus la actul politic din 1 februarie 1990 și, astfel, la o nouă evoluție, de instituționalizare a pluralismului politic în România, în cadrul Consiliului Provizoriu de Uniune Națională.
2. Consiliul Provizoriu de Uniune Națională.
Actul politic pe care îl reprezintă înțelegerea dintre partide de la 1 februarie 1990 semnifică consecința logică a evoluției pluralismului politic în condițiile realizate de trecerea la înfăptuirea obiectivelor platformei-program a Frontului Salvării Naționale din 22 Decembrie 1989.
În vederea creării cadrului de colaborare a tuturor forțelor politice în perioada preelectorală, potrivit Decretului-lege nr. 81/1990, Consiliul Frontului Salvării Naționale și-a modificat compoziția pe baze paritare, prin cooptarea și a câte trei reprezentanți ai partidelor, formațiunilor politice și a organizațiilor minorităților naționale, precum și schimbarea denumirii în Consiliul Provizoriu de Uniune Națională. Din consiliul anterior, în noul organism au rămas numai jumătate, asigurându-se astfel principiul parității în alcătuirea noului organ de stat. Pe baza aceluiași principiu, s-au reorganizat și consiliile teritoriale ale Frontului Salvării Naționale, care s-au transformat în consilii provizorii de uniune națională locale. Pe cale de consecință, dacă fostul Consiliu al Frontului Salvării Naționale era alcătuit din 145 membri, noul Consiliu Provizoriu de Uniune Națională era alcătuit din 253 membri (unii membri ai Frontului între timp îl părăsiseră, încadrându-se în noile partide înființate).
În mod corespunzător s-a lărgit și modificat compoziția Biroului Executiv și s-au înființat noi comisii de specialitate al căror număr a crescut la 16. Potrivit Decretului-lege nr. 81/1990, dintre noile comisii menționăm pe aceea pentru cercetarea abuzurilor care au dus la încălcarea drepturilor fundamentale ale omului și pentru reabilitarea victimelor dictaturii, Comisia pentru mediu și echilibru ecologic, Comisia pentru rezolvarea sesizărilor și doleanțelor cetățenilor etc.
Pe plan strict politic Consiliul Provizoriu de Uniune Națională a avut două semnificații majore, specifice regimului parlamentar: trecerea luptei politice de pe stradă în reprezentanța națională și, pentru prima dată după aproape o jumătate de secol, asigurarea participării populației la o confruntare pluralistă, prin adoptarea Decretului-lege nr. 92/1990.
Activitatea Consiliului Provizoriu de Uniune Națională, ca și a predecesorului său, s-a desfășurat potrivit principiului sesiunii permanente, în ședințe convocate de Biroul executiv. Dacă atribuțiile noului organism sunt aceleași cu cele ale Consiliului anterior, datorită compoziției sale pe principiul pluralismului politic activitatea sa a însemnat o evoluție însemnată către regimul juridic al viitorului parlament. Pe cale de consecință, dezbaterile au căpătat caracterul democratic al confruntărilor politice parlamentare iar unele decrete-legi au fost adoptate ca urmare a inițiativei legislative a partidelor reprezentate în consiliu. În cadrul Consiliului, pentru prima oară după prăbușirea regimului comunist se conturează binomul esențial al unei vieți parlamentare democrate: majoritatea și opoziția. Desigur, datorită modului său de constituire, Consiliul Provizoriu de Uniune Națională este tot un organism statal alcătuit nemijlocit de către partide, întrucât membrii săi nu au fost desemnați prin alegeri, ci reprezintă partidele prin acordul cărora Consiliul s-a format și nu pe alegători. Nu mai puțin, însă, instituirea Consiliului Provizoriu a marcat profund viața politică a țării și evoluția legislației, însemnând un pas decisiv în direcția separării puterii legislative de cea executivă și pentru configurarea regimului juridic al viitorului parlament, inclusiv a dreptului parlamentar. Ca și predecesorul său, Consiliul Provizoriu a exercitat în deplinătatea sa funcția legislativă. În plus, el a exercitat un anumit control asupra Guvernului, pe calea întrebărilor și interpelărilor, ca și asupra vieții sociale în general, cum ar fi prin constituirea comisiei de anchetă în cazul evenimentelor de la Târgu Mureș din 1990. Dar, poate, aspectul cel mai important este pregătirea populației pentru viața parlamentară, prin televizarea și larga publicitate a dezbaterilor. Totodată, în această perioadă a avut loc o importantă modificare politică și instituțională, ce a accentuat evoluția către regimul politic rezultat din alegerile de la 20 mai 1990: scăderea rolului Biroului Executiv al Consiliului Provizoriu de Uniune Națională care, dintr-un organ de decizie pentru îndeplinirea atribuțiilor Consiliului între sesiunile acestuia, a devenit doar un organ de pregătire a lucrărilor ce urmau a fi supuse legiferării, actele normative pe care le aproba trebuind supuse, pentru a avea putere de lege, spre dezbatere Consiliului Provizoriu. Ele aveau, deci, în sens juridic, valoarea unor simple proiecte. Procedura legislativă cuprindea faza de pregătire, în care inițiatorii erau obligați să consulte organele de stat de specialitate, faza de avizare a proiectului de către comisiile de specialitate ale Consiliului, faza de aprobare a proiectului de către Biroul Executiv al Consiliului și faza de dezbatere și legiferare în Consiliu. Astfel, în virtutea principiului separației puterilor în stat, Consiliul Provizoriu de Uniune Națională a concentrat în competența sa întreaga putere legislativă. Interesant este și faptul că această schimbare fundamentală în jocul constituțional s-a realizat nu pe calea unui act legislativ, ci a unei cutume, izvorâte dintr-o convenție politică și din practica în același sens a Biroului Executiv al Consiliului Provizoriu, având ca efect căderea în desuetitudine a regulii anterioare prevăzută de Decretul-lege nr. 2/1989.
Regulamentul privind organizarea și desfășurarea sesiunilor Consiliului reia, în linii generale, prevederile regulamentului anterior cu unele deosebiri, însă, semnificative; în afara votului deschis se prevede și posibilitatea votului secret, existența unui secretariat tehnic coordonat de secretarul Consiliului, precum și obligația publicării stenogramelor; în ce privește exercitarea dreptului de inițiativă legislativă de către membrii Consiliului, numărul minim al grupului pentru exercitarea acestui drept a fost coborât la 3, în concordanță cu numărul reprezentanților fiecărui partid asociat Frontului Salvării Naționale la constituirea Consiliului; în afara interpelărilor s-au prevăzut și întrebările ca modalitate de control asupra guvernului.
Rezultă, din cele arătate, că perioada Consiliului Provizoriu de Uniune Națională este mai mult decât o simplă tranziție, având un caracter pregătitor al regimului reprezentativ, atât prin constituirea organelor de putere în concordanță cu cerințele pluralismului politic, cât și prin concentrarea funcției legislative într-un organ care, prin compoziție și atribuții, era vestitorul viitorului parlament. Tocmai de aceea, Consiliul Provizoriu de Uniune Națională este cel care a legiferat actul constituțional de bază pentru definirea regimului politic din perioada de elaborare a Constituției: legea electorală, adoptată prin Decretul-lege nr.92/1990.
3. Instituirea regimului reprezentativ.
Alegerile din 20 mai 1990 au însemnat evenimentul politic cel mai important după Revoluția din Decembrie 1989. Ele au marcat hotărâtor evoluția constituțională a țării întrucât pe baza lor s-a instituit regimul reprezentativ.
În lipsa Constituției, legea electorală a cuprins prevederi de natură constituțională pentru definirea viitorului regim politic, strict necesare pentru ca alegerile să poată avea loc. A fost, deci, o opțiune dictată de însuși imperativul alegerilor. Astfel, art. 1 prevedea că puterea politică în România aparține poporului – principiul suveranității populare – și se exercită potrivit principiilor democrației libertății și asigurării demnității umane, inviolabilității și inalienabilității drepturilor fundamentale ale omului. De asemenea, art. 2 consacră pluralismul și separația puterilor în stat ca principii fundamentale în guvernarea României. În aceeași ordine de idei, se proclamă caracterul universal, egal, direct, secret și liber exprimat al votului, principiul nediscriminării în exercitarea drepturilor electorale și drepturile politice ale cetățenilor, de a alege și a fi ales. O particularitate o reprezintă prevederile art. 4 pentru reprezentarea minorităților naționale prin care se asigură – ca o măsură de protecție a dreptului lor la identitate – posibilitatea de a fi reprezentate în Parlament de către organizațiile lor specifice, chiar dacă acestea nu au obținut, în urma alegerilor, un loc de parlamentar.
În ce privește regimul politic, legea electorală a înființat instituția Președintelui României, iar ca autoritate legiuitoare Parlamentul, organizat potrivit principiului bicameralismului, din Adunarea Deputaților și din Senat. Atât Președintele României cât și Parlamentul sunt aleși prin scrutin popular, direct de către corpul electoral, ceea ce are o importanță hotărâtoare în caracterizarea regimului politic. În acest sens, două trăsături sunt esențiale. Pe de o parte Parlamentul, ales prin vot universal, egal, direct, secret și liber exprimat, este organul legiuitor, îndeplinind, sub acest aspect, o dublă funcție, atât de Adunare Constituantă, prin reunirea celor două Camere în ședință comună, cât și de autoritate legiuitoare obișnuită (art. 80 din lege). De asemenea, Parlamentul investește guvernul, care răspunde politic în fața sa pentru activitatea desfășurată. Șeful statului nu răspunde, însă, politic în fața Parlamentului. El poate fi numai suspendat în cazul săvârșirii unor fapte nedemne de funcția îndeplinită și demis prin referendum. Concentrarea de către Parlament a funcției legislative, învestirea și răspunderea politică a Guvernului ceea ce implică și răspunderea solidară a cabinetului, ca și iresponsabilitatea politică a șefului statului, sunt trăsături specifice republicii parlamentare. În ce privește posibilitatea dizolvării Parlamentului, ea a fost legată exclusiv de neîndeplinirea de către acesta a principalei sale funcții și competențe ca Adunare Constituantă. Pe de altă parte, însă, Președintele României fiind ales direct prin scrutin popular, sub acest aspect poziția sa este similară cu aceea a șefului statului din regimurile prezidențiale sau mixte. Modul de alegere a Președintelui României dă expresie unui principiu democratic, al alegerii șefului statului de către însuși corpul electoral și nu în mod indirect, ca și Guvernul, prin învestirea sa de către Parlament, adică, în ultimă analiză, de către partidul sau coaliția de partide majoritare în Parlament, pe calea unei negocieri politice. În fond, șeful statului reprezentând țara, deci întregul popor, este firesc să fie ales de către aceasta, deoarece într-o formulă autentic democrată nimeni nu poate reprezenta decât pe cei care, prin alegeri, i-au conferit această calitate.
Aspectele semnalate au marcat hotărâtor regimul politic instituit de Constituția din 1991 care astfel apare nu numai ca expresie a voinței Adunării constituante ci și ca o consecință și încununare a evoluțiilor anterioare inaugurate de Revoluția din decembrie 1989.
Adoptarea regulamentelor de organizare și funcționare a fiecărei Camere a Parlamentului cât și a Adunării Constituante, reprezintă „actele de naștere” ale dreptului parlamentar.
Dreptul parlamentar este, prin excelență, un drept al reprezentanței naționale. Într-un regim reprezentativ, el este indisolubil legat de constituirea, organizarea și funcționarea Parlamentului. Specificul parlamentarismului în această perioadă rezultă tot din caracterul său de tranziție, dar, de această dată, către un regim constituțional rezultat din procesul complex, social-politic, de elaborare, adoptare și aprobare prin referendum a Constituției. De aceea, în studiul dreptului parlamentar actual nu prezintă interes această perioadă decât ca o premisă, esențială dar în prezent depășită, necesară a fi evocată numai pentru înțelegerea completă a aspectului evolutiv, a dinamicii și plasticității dreptului parlamentar, a capacității sale de adecvare la situații din cele mai diverse. În cele ce urmează ne vom opri, în mod succint, asupra principalelor aspecte ale ceea ce ar putea fi denumit „dreptul parlamentar al perioadei de tranziție”.
Autoritatea publică prin care se exercita puterea legislativă era Parlamentul. Acesta o realiza – așa cum s-a arătat – atât ca adunare legiuitoare, în care caz structura sa era bicamerală – Adunarea Deputaților și Senat – cât și ca Adunare Constituantă, în care caz structura sa era monocamerală, constituită din reuniunea Adunării Deputaților și Senatului în ședință comună. Camerele Parlamentului și-au constituit organele lor interne de lucru, în compunerea cărora s-a reflectat configurația politică a fiecărei adunări: biroul Adunării Deputaților și cel al Senatului, comisiile permanente, precum și comisii de anchetă și comisiile speciale. Ca Adunare Constituantă, Parlamentul și-a constituit o singură comisie parlamentară, de redactare a proiectului de Constituție. Totodată, în practica parlamentară de elaborare a Constituției, birourile permanente ale Camerelor au îndeplinit un rol specific, de organizare a negocierilor politice între grupurile parlamentare, în vederea găsirii unor formule de compromis pentru anumite soluții accentuat divergente, înainte de a fi supuse votului Constituantei. În ce privește președintele Adunării Deputaților și președintele Senatului, aceștia au fost aleși prin vot secret. Ei prezidau, prin rotație, și ședințele Adunării Constituante iar președintele Senatului, în plus, asigura interimatul, pe perioada cât funcția de Președinte al României ar fi devenit vacantă sau președintele s-ar fi aflat în imposibilitatea de a-și îndeplini atribuțiile.
În lipsa Constituției, principiile de ordin constituțional ale activității parlamentare au fost stabilite prin regulamentele fiecărei adunări. Acestea sunt următoarele:
– Poziția de relativă egalitate a celor două Camere, ca urmare a faptului că deși Adunarea Deputaților reprezenta întregul corp electoral, iar Senatul reprezenta comunitățile locale la nivel de județ, în esență ele exprimau voința unuia și aceluiași electorat, având o compoziție rezultată în întregime din alegeri (cu excepția reprezentanților minorităților naționale, desemnați la Adunarea Deputaților de către organizațiile acestora). Unele deosebiri existau, totuși, dar, în practică, datorită conjuncturii politice, s-au dovedit neesențiale: moțiunea de cenzură putea fi adoptată numai de Adunarea Deputaților, fie la propunerea unui număr de deputați, fie la aceea a Senatului, astfel încât și angajarea de către primul-ministru a răspunderii politice a guvernului nu putea avea loc decât tot numai în fața Adunării Deputaților; în fapt aceste două modalități nu s-au exercitat; în schimb, numirea judecătorilor Curții Supreme de Justiție se făcea de Președintele României cu avizul exclusiv al Senatului.
În cazul procedurii legislative, poziția de egalitate avea drept consecință faptul că, dacă, prin mediere, nu se ajungea la un punct de vedere comun al celor două adunări, legea se considera respinsă. Procedura de conciliere a divergențelor dintre Camere se realiza, într-o primă etapă, prin intermediul unei comisii paritare a celor două Camere, aleasă ad-hoc, iar dacă nu se ajungea la rezultatul scontat, în a doua etapă, prin concilierea divergențelor de către birourile celor două Camere. Deci concilierea divergențelor dintre Camere nu se baza pe preeminența unei Camere, promovând, astfel, o modalitate de bicameralism integral, cu riscul de a se ajunge astfel la un impas.
Structura bicamerală a Parlamentului și egalitatea celor două Camere corespundea structurii bicefale a executivului și autonomiei celor două autorități publice ce îl alcătuiau: Președintele României și Guvernul. Ea realiza un echilibru intern în cadrul puterii legislative, evitând concentrarea excesivă a acestei puteri în cadrul unei singure adunări și a influențat pozitiv calitatea procesului legislativ, asigurând analiza critică a proiectului adoptat de către una din Camere de către cealaltă Cameră deși, acest aspect, a fost câteodată eludat, ca urmare a unei practici constituționale pentru accelerarea procesului legislativ, referitoare la dezbaterea concomitentă a proiectului în cele două Camere, cu medierea ulterioară a deosebirilor.
Formula era inedită în istoria constituționalismului românesc, deoarece în perioada interbelică Senatul era doar un corp ponderator, scopul urmărit, așa cum s-a arătat și în lucrările constituantei, a fost evitarea concentrării puterii în parlament.
– Inițiativa legislativă aparținea Guvernului, cât și fiecărui deputat sau grup parlamentar. În continuare, procedura legislativă era, în linii generale, cea obișnuită într-o republică parlamentară: un proiect de lege – dacă inițiativa legislativă a fost exercitată de guvern – sau o propunere legislativă – dacă această inițiativă era exercitată de membrii parlamentului – se comunica tuturor membrilor adunării sesizate; datorită poziției de egalitate a celor două Camere, puteau fi sesizate oricare dintre ele sau chiar amândouă deodată; dar, și în această din urmă ipoteză, fiecare adunare lucra separat, urmând să se pună de acord asupra textului final, dacă existau nepotriviri, pe calea procedurii de mediere; în vederea pregătirii ședinței de dezbateri în plen, o comisie permanentă era sesizată în fond de biroul adunării; la comisia sesizată în fond se comunicau amendamentele propuse de deputați sau de senatori, după caz, precum și avizele celorlalte comisii, în funcție de competența lor; raportul comisiei sesizate în fond, cuprinzând atât amendamentele propuse de comisie, cât și cele respinse, se supuneau spre dezbatere adunării, cu care ocazie se puteau face noi amendamente, îndeosebi cu caracter formal, deoarece eventualele amendamente ce ar modifica substanțial soluțiile propuse trebuiau trimise din nou comisiei sesizate în fond, spre a le supune dezbaterii cu punctul său de vedere, atât asupra acestor amendamente, cât și a implicațiilor pe care el le-ar putea avea asupra întregii reglementări cât și în legislația în vigoare; Guvernul putea face amendamente la propunerile legislative ce priveau activitatea sa, cât și la amendamentele făcute la proiectele de lege pe care le-a inițiat (subamendamente la amendamentele propuse de parlamentari); dezbaterile în plen trebuiau să înceapă cu discuția generală, cu care ocazie proiectul putea fi respins fără a se mai trece la dezbaterea pe articole; urma dezbaterea pe articole, votarea fiecărui articol și a legii în ansamblul său, după care, în forma adoptată de cele două adunări, legea se trimitea spre promulgare Președintelui României; acesta, în anumite condiții de fond cu caracter restrictiv, – dacă reglementarea afecta drepturile omului -, putea cere reexaminarea legii.
– S-a repus în vigoare statutul antebelic al parlamentarului. Astfel, imunitatea parlamentară ca și incompatibilitatea erau similare cu cele dintr-un regim parlamentar: deputații și senatorii nu puteau fi trași la răspundere pentru opiniile politice și voturile exprimate; reținerea sau trimiterea lor în judecată se putea face numai cu acordul adunării din care făceau parte. De asemenea, orice agresiune, chiar asupra unui membru al familiei, era calificată ca infracțiune de ultraj. Incompatibilitățile se refereau la imposibilitatea parlamentarului de a îndeplini o funcție publică sau, fără acordul biroului, de a desfășura o altă activitate, având în vedere obligativitatea prezenței sale la activitatea adunării. Parlamentarii beneficiau de o indemnizație – ce era denumită salariu, spre a fi avută în vedere la pensionare – de natură să le asigure independența economică, diferențiată într-o anumită măsură în raport și cu funcțiile îndeplinite în organele de lucru ale Parlamentului, precum și de diferite facilități, cum erau gratuitatea transportului pe calea ferată, birouri senatoriale, rambursarea unor cheltuieli etc.
Esențial, însă, este faptul că mandatul parlamentarilor avea caracter reprezentativ, nu imperativ, parlamentarii reprezentând națiunea, nu numai pe alegătorii care i-au ales. De aceea ei nu puteau fi revocați de către alegători.
Mandatul de parlamentar putea înceta, locul devenind vacant, fie în caz de deces sau demisie – situații care, deși nereglementate expres în regulamente, sunt implicite, candidatura constituind un drept, nu o obligație – sau urmare a unui caz de incompatibilitate, la care ne-am referit anterior. În situația în care locul devine vacant, de drept era parlamentar, în ordinea de pe lista de candidați, supleantul, adică cel ce urmează imediat după candidații validați anterior. În acest caz, însă, constituindu-se un raport constituțional nou între națiune și noul parlamentar, chiar dacă motivul de incompatibilitate a încetat, fostul parlamentar nu-și putea relua locul, pierderea calității de parlamentar fiind definitivă. Astfel, se asigura pentru partidele reprezentate în Parlament menținerea puterii de vot și, deci, a influenței lor politice, cu singura rezervă că, dacă s-ar fi epuizat lista de candidați, locul în parlament rămânea definitiv vacant, întrucât legea electorală nu a prevăzut posibilitatea alegerilor parțiale. În Regulamentul Senatului, însă, s-a prevăzut că, dacă un senator este numit în guvern, mandatul de senator se suspendă. Era o soluție în considerarea faptului că pe listele de senatori erau mult mai puțini candidați. În această ipoteză, deci, locul vacant nu mai era ocupat de către un alt candidat de pe listă, iar partidul din care senatorul numit în guvern făcea parte pierdea, pe perioada suspendării, un mandat.
– Votul era personal, fiind interzis votul prin corespondență (deși ulterior el s-a admis, în anumite condiții, la votul final pentru adoptarea Constituției).
– Controlul executivului se exercita prin intermediul întrebărilor, interpelărilor, moțiunii de cenzură, prin analiza în cadrul comisiilor parlamentare a unor aspecte ale activității diferitelor ministere și departamente, prin comisii de anchetă etc; îndeosebi ancheta parlamentară, ca mijloc de investigație în orice domeniu de activitate, asigura posibilitatea controlului Parlamentului asupra întregii activități economice și sociale.
– Potrivit principiului autonomiei fiecărei Camere, atât Adunarea Deputaților, cât și Senatul aveau un regulament, un buget și un aparat funcțional propriu. Ca Adunare Constituantă, Parlamentul a lucrat în ședințe comune ale celor două Camere, pe baza unui regulament specific.
– Parlamentul lucra în sesiuni ordinare, a căror durată se stabilea la începutul fiecărei sesiuni, precum și în sesiuni extraordinare, la convocarea Președintelui României. În fapt însă, cu excepția unei scurte perioade de iarnă și de vară, Parlamentul a desfășurat o activitate neîntreruptă, potrivit principiului sesiunii permanente, astfel încât nu a fost necesară convocarea sa în sesiune extraordinară. O dată cu intrarea în vigoare a Constituției, dreptul parlamentar al perioadei de tranziție se încheie. Deși cursul evenimentelor politice nu a permis adoptarea imediată a unor noi regulamente ale adunărilor, acestea au fost implicit modificate de prevederile Constituției, dreptul parlamentar definindu-se astfel în cadrul regimului său constituțional. Reelaborarea regulamentelor pe temeiul noului așezământ constituțional s-a realizat, la Senat, prin Hotărârea nr. 16/1993, iar la Camera Deputaților, prin Hotărârea nr. 8/1994.
4. Cronologia principalelor evenimente.
Evoluția la care ne-am referit nu poate fi înțeleasă în afara evenimentelor politice produse. Norma juridică nu se naște din nimic sau prin simplă imitare. Chiar și mimetismul juridic reprezintă o alegere și, ca orice alegere, rezultatul unui proces. De aceea, în continuare vom indica principalele evenimente ce au avut loc în perioada dintre Revoluție și aprobarea Constituției prin referendum:
– constituirea, la 23 decembrie 1989, a Frontului Salvării Naționale și preluarea, de către acesta, a întregii puteri de stat, în scopul realizării programului său politic în vederea „instaurării democrației, libertății și demnității poporului român”;
– condamnarea la moarte, de către Tribunalul militar extraordinar, la 25 decembrie a aceluiași an, a lui Nicolae Ceaușescu și a soției sale;
– instituirea, la 26 decembrie, a Consiliului Frontului Salvării, prezidat de domnul Ion Iliescu și numirea de către Consiliu a domnului Petre Roman ca prim-ministru;
– prima ședință a Guvernului provizoriu pe data de 30 decembrie 1989;
– intrarea în vigoare, la 31 decembrie 1989, a Decretului-lege nr. 8/1989 privind partidele politice, instituindu-se, astfel, principiul pluralismului politic;
– la 12 ianuarie 1990, zi de doliu național în memoria eroilor Revoluției și miting în Piața Victoriei din București, la care se anunță scoaterea în afara legii a Partidului Comunist și organizarea unui referendum privind pedeapsa cu moartea; aceste măsuri sunt infirmate pe data de 17 ianuarie, în sesiunea plenară a Consiliului Frontului Salvării Naționale;
– hotărârea din 23 ianuarie 1990 a Consiliului pentru participarea Frontului Salvării Naționale la alegeri, ce se amână din aprilie la 20 mai;
– mitingul opoziției organizat de partidele istorice și o manifestație a simpatizanților Frontului, pe data de 28 ianuarie, iar a doua zi, desfășurarea primei mineriade;
– actul politic din 1 februarie 1990 pentru constituirea Consiliului Provizoriu de Uniune Națională, iar la 8 februarie 1990 prima ședință a acestuia;
– pe data de 14 martie este adoptată, de către Consiliul Provizoriu de Uniune Națională, noua lege electorală;
– în aprilie 1990 încep demonstrațiile antiguvernamentale din Piața Universității, oprindu-se circulația, care vor continua în perioada următoare;
– 20 mai 1990 au loc alegerile parlamentare și prezidențiale; sesiunea Parlamentului nou ales începe pe data de 9 iunie;
– ciocniri între demonstranții din Piața Universității și poliție, devastarea unor sedii ale poliției și ocuparea unei părți a televiziunii, în ziua de 13 iunie, urmată de o nouă mineriadă, între 14-15 iunie, generând o gravă dezordine publică;
– la 20 iunie are loc desemnarea domnului Petre Roman ca prim-ministru, iar la 18 octombrie, prezentarea de către acesta – a raportului privind stadiul aplicării reformei;
– 23-27 septembrie 1991 are loc mineriadă ce a condus la demisia Guvernului Roman și la numirea unui nou guvern, de coaliție, condus de premierul Teodor Stolojan;
– în ziua de 21 noiembrie 1991 este adoptată Constituția cu 414 voturi pentru, reprezentând mai mult de două treimi din membrii Adunării Constituante și 95 voturi contra, iar în ziua de 8 decembrie 1991 noua Constituției este aprobată de corpul electoral, prin referendum.
Capitolul II
Dreptul parlamentar componentă a
dreptului constituțional
Secțiunea I
Definirea dreptului parlamentar
În explicarea dreptului parlamentar, prima exigență științifică este definirea acestuia. În afara oricărei îndoieli dreptul parlamentar evocă existența unor norme juridice, specifice. De aceea, este necesar de identificat sfera acestor norme și locul lor în sistemul de drept românesc, utilizând categoriile sale particulare. Acest sistem cuprinde ramuri de drept, iar ramurile de drept includ instituții juridice. Din rațiuni teoretice lesne de înțeles, considerăm că dreptul parlamentar nu constituie o ramură de drept. Dacă avem în vedere conținutul normativ, precum și tradiția în domeniu, în mod cert normele dreptului parlamentar fac parte din sfera dreptului constituțional. Văzute astfel lucrurile, putem considera că dreptul parlamentar constituie o parte a dreptului constituțional, un segment pe care îl putem desemna ca alcătuind o subramură. Vom aprofunda acest aspect.
A defini înseamnă a stabili granițe. Definindu-se, ceva se diferențiază prin opoziție.
O primă aproximație pentru definirea dreptului parlamentar ar fi aceea că el cuprinde ansamblul regulilor privind Parlamentul. Deși are de partea sa simplitatea, o asemenea definire este exagerată. Unele reguli privind Parlamentul au ca obiect rolul pe care acesta îl are în interacțiunea rezultată din distribuirea funcțiilor puterii organizată statal între autoritățile publice sau, altfel spus, funcțiile Parlamentului în cadrul principiului separației puterilor în stat. Asemenea reguli, tocmai prin faptul că privesc echilibrul și colaborarea autorităților publice în exercitarea puterii de stat, potrivit specializării lor funcționale și instituționale, în mod necesar au în vedere raporturile juridice între „actori” diferiți, din care unul este Parlamentul, iar celălalt poate fi oricare altă autoritate publică. Ele nu se confundă cu procedura parlamentară, care tocmai în considerarea unor astfel de reguli – cum ar fi aceea că Parlamentul este unicul organ legiuitor sau că el învestește și dezînvestește Guvernul – reglementează aspectele procedurale legate de aplicarea lor în Parlament. În dreptul procesual sunt aspecte distincte dreptul subiectiv și procedura pentru realizarea lui. Așa și în dreptul constituțional, regula ce definește regimul politic nu se confundă cu corespondentul său în procedura parlamentară, chiar dacă această procedură îi garantează aplicabilitatea, este forma ei de realizare în Parlament. O anumită corespondență există. Mai exact, o anumită compatibilitate și complementaritate, așa cum întotdeauna există o strânsă relație între dreptul material și cel procesual. Dar ele nu se confundă. De aceea, procedura parlamentară nu se identifică cu normele dreptului constituțional ce definesc regimul politic, mai precis care definesc rolul și funcțiile Parlamentului în cadrul acestui regim. Deși aspectul procedural este în considerarea acestor norme, el nu reprezintă o simplă prelungire a lor. Ceea ce le diferențiază constituie tocmai specificul procedural. De asemenea, având în vedere tot procedura parlamentară, evident că ea este diferită de regulile privind organizarea și funcționarea aparatului administrativ al Camerelor. Dacă procedura parlamentară face parte din dreptul constituțional, aceste din urmă reguli privesc dreptul administrativ. De aceea, dreptul parlamentar nu se confundă cu ceea ce unii denumesc dreptul administrativ parlamentar sau dreptul financiar parlamentar. Asemenea distincții făcute de Pierre Avril și Jean Gicquel pentru dreptul parlamentar francez sunt pe deplin aplicabile și în dreptul parlamentar românesc, întrucât privesc obiectul de reglementare a normelor respective și nu conținutul lor specific.
Rezultă că dreptul parlamentar trebuie să fie definit astfel încât să se identifice în ansamblul normelor de drept constituțional, cât și să se deosebească de regulile specifice altor ramuri de drept, cum este cel administrativ și financiar. De aceea, nu ni se pare întru-totul exactă definiția dată de Marcel Prelot, îmbrățișată și de Pierre Avril și Jean Gicquel, potrivit căreia dreptul parlamentar este „acea parte a dreptului constituțional care tratează regulile privind organizarea, compoziția, puterile și funcționarea” Camerelor Parlamentului. Definiția are meritul de a contura domeniul dreptului parlamentar din perspectiva dreptului constituțional în sens material. Ea ajunge, însă, la o extensie prea mare, care a fost amendată de autorii înșiși prin modul de tratare a materiei. Dar dacă a defini înseamnă a stabili granițe, o definiție corijată ulterior nu este expressia unei metode de invidiat.
Pierre Avril și Jean Gicquel au îmbrățișat și o altă definiție, formulată tot de Marcel Prelot, potrivit căreia dreptul parlamentar este constituit din „ansamblul regulilor scrise sau cutumiare privind pe membrii adunărilor politice în comportamentul lor individual sau colectiv”. În această perspectivă se au în vedere normele ce configurează dreptul parlamentar potrivit regulamentelor de organizare și funcționare ale Camerelor Parlamentului. De această dată, definiția, cu referire exclusiv la aceste norme, este prea restrictivă. Dacă regulamentele reprezintă, prin excelență, izvorul dreptului parlamentar, ele nu constituie încarcerarea sa. În funcție de conținutul instituțiilor ce îl alcătuiesc, izvoarele dreptului parlamentar, în sensul juridic al termenului, sunt și de alte reguli de drept. Ubi ius ibi societatis. De aceea, „regula de drept nu este regula raporturilor dintre oameni priviți ca atare, ut singuli, în afara oricărei apartenențe sociale: (…) ea este legea unui grup, căruia îi traduce condițiile de existență și exigențele de viață”, în vederea „îndrumării membrilor săi” sau, altfel spus, „regula de drept se situează pe același plan cu „instituția” în sens de societate încorporată”. Viziunea instituțională este esențială pentru definirea unei ramuri sau instituții de drept. Ea singură permite subsumarea într-o concepție unitară a unor reguli indiferent de izvorul lor juridic – regulament, lege etc -, unitatea în diversitatea normelor juridice, dar nu în sens formal ci substanțial, adică în considerarea conținutului lor material, al obiectului de reglementare.
În această perspectivă, procedura parlamentară constituie o componentă indiscutabilă a dreptului parlamentar. Încă din „Manualul” lui Thomas Jefferson, la începutul secolului trecut, când pentru prima dată apare conceptul de „drept parlamentar”, era avută în vedere îndeosebi procedura parlamentară. După cum arăta însuși Jefferson, el a urmărit în acest Manual să reunească regulile pe care le-a considerat necesare pentru conducerea dezbaterilor. Procedura parlamentară este alcătuită din ansamblul regulilor referitoare la desfășurarea activității parlamentare pentru adoptarea unui act sau înfăptuirea unei acțiuni. Deci scopul procedurii parlamentare este fie adoptarea unei legi, hotărâri, moțiuni, proclamații, declarații sau a altui act, fie realizarea unei acțiuni, cum ar fi chestionarea guvernului, respingerea unei legi, organizarea unei dezbateri, audierea unui mesaj ori declarații, comemorarea unui eveniment ori personalități cu semnificație națională etc. În fiecare din ipostazele sale, procedura parlamentară urmărește” realizarea în Parlament a unei activități a cărei necesitate derivă dintr-o normă superioară, de ordin constituțional, în considerarea Parlamentului ca autoritate unică legiuitoare sau ca organ suprem reprezentativ al poporului [art. 58 alin. (1) din Constituție]. În activitatea normativă, procedura parlamentară se înfățișează ca o totalitate de reguli, cu caracter procedural, pentru crearea altor reguli, cu caracter juridic – legi, hotărâri etc. – sau politic – declarații proclamații, rezoluții etc. După cum arăta Hans Kelsen, în analiza raportului dintre norma ce reglementează crearea altei norme și aceasta din urmă, norma din prima categorie este superioară întrucât norma din cea de a doua categorie este valabilă numai „dacă și pentru că a fost creată într-un anumit fel, determinat de cealaltă normă”. Rezultă că, prin finalitatea și natura ei, procedura parlamentară legislativă se definește ca un ansamblu de reguli obligatorii și premergătoare legilor, chiar și legilor constituționale, a căror valabilitate depinde de respectarea acestei proceduri îndeosebi când are caracter constituțional. Într-o asemenea viziune, norma juridică rezultă din procedura de adoptare. Altminteri, ea ar fi expresia brutală a forței, simplă constrângere, negarea a ceea ce constituie însăși esența statului de drept, a forței dreptului.
Este necesară, însă, o distincție. Forța normei juridice depinde de izvorul de drept ce o consacră. De aceea, în cadrul procedurii parlamentare trebuie distinse normele constituționale de regulile stabilite de regulamentele Camerelor. Dacă pentru normele constituționale superioritatea lor este absolută și asigurată pe calea controlului de constituționalitate, regulamentele nu au valoarea unei norme constituționale, astfel încât conformitatea procedurii de formare a legii cu prevederile acestor regulamente este de competența exclusivă a Camerelor, în virtutea autonomiei parlamentare.
Cu referire la celălalt aspect al procedurii parlamentare, privind activități din componența Parlamentului ce nu se finalizează, însă, prin adoptarea unui act normativ, superioritatea procedurii parlamentare constă în aceea că definește legalitatea acțiunii respective, cu excluderea oricăror altor reguli ce ar fi aplicabile unor activități similare desfășurate în alt loc.
Având în vedere cele arătate, rezultă că procedura parlamentară face parte din sfera de cuprindere a dreptului constituțional.
Ca orice regulă de procedură și procedura parlamentară implică o anumită calitate a participanților. Este prima cerință a unei norme procedurale de a defini între cine are loc raportul juridic, deoarece conținutul lui este, întotdeauna, și în considerarea subiecților. Comportamentul lor, individual ori colectiv, este cel ce dă viață procedurii. Din acest punct de vedere, parlamentarii sunt cei ce alcătuiesc structurile organizatorice interne ale Camerelor Parlamentului și de care depinde funcționarea acestuia, inclusiv sub aspect procedural. Calitatea de parlamentar este, însă, consecința mandatului reprezentativ, după cum întreaga activitate, în structurile interne ale Parlamentului sau în plen, este realizată, de asemenea, în exercitarea mandatului reprezentativ. De aceea, regulile privind conținutul și exercitarea mandatului reprezentativ constituie cea de a doua componentă a dreptului parlamentar, ceilalți subiecți care pot interveni în cadrul unei proceduri parlamentare – Guvernul, Președintele României etc. – având fiecare un statut propriu. Numai statutul parlamentarilor este definit în cadrul dreptului parlamentar. În corelare cu acest statut este și regimul organelor de lucru ale Camerelor Parlamentului.
Considerațiile până aici expuse duc la câteva constatări privind conceptul de drept parlamentar și dimensiunile sale. Astfel, dreptul parlamentar se definește ca o subramură a dreptului constituțional, delimitată prin obiectul său de reglementare care privește procedura parlamentară, precum și conținutul și exercitarea mandatului reprezentativ al parlamentarilor, inclusiv în ce privește organizarea internă a Camerelor Parlamentului. Ca atare, dreptul parlamentar este format din normele juridice care reglementează organizarea internă și funcționarea Parlamentului.
Totodată, este necesar să precizăm că denumirea de drept parlamentar este mai justificată decât cea de drept disciplinar parlamentar, utilizată uneori, care este prea restrictivă. Ea surprinde exact conținutul și sfera acestor norme juridice și se explică mai bine în arhitectura generală și spiritul instituțiilor juridice constituționale.
Secțiunea a II-a
Dreptul parlamentar, rezultat al evoluției
dreptului constituțional
Sistemul juridic, în înțeles de totalitatea normelor de drept, ca orice sistem viabil, se transformă prin modificarea structurii sale, în scopul adecvării la condițiile schimbătoare ale mediului social în care evoluează. Această caracteristică este proprie nu numai sistemului juridic în ansamblul său, îndeosebi prin structurarea unor noi ramuri de drept, ci și la nivelul ramurilor de drept, prin apariția și dezvoltarea unor noi subramuri sau instituții juridice.
Dreptul constituțional, îndeosebi ca urmare a influenței pe care a avut-o receptarea drepturilor omului, evoluția și democratizarea crescândă a regimurilor politice și afirmarea supremației constituției în cadrul statului de drept a cunoscut, în general, o evoluție rapidă, mai ales în societatea contemporană.
Referindu-se la Franța ultimilor ani, Dominique Rousseau constată următoarele: „Constituția este o noțiune ce supraviețuiește, scria Georges Burdeau în 1956. Treizeci de ani mai târziu, ea debordează de vitalitate. Ea modelează, pătrunde, cuprinde ansamblul ramurilor de drept …”.Cu atât mai adevărată este această caracteristică pentru dezvoltarea constituțională din țara noastră, ca și în general din țările aflate în plin proces de tranziție către o societate democrată și pluralistă, datorită importanței hotărâtoare pe care o are regimul constituțional în cadrul acestui proces. Amplificarea conținutului și funcțiilor dreptului constituțional se manifestă mai ales prin formarea unor subramuri (instituții juridice), ca urmare a constituirii de structuri interne, relativ omogene, având un domeniu de activitate distinct.
După unii autori, cum ar fi Ion Deleanu originea dreptului parlamentar s-ar afla în diferitele adunări reprezentative începând cu Senatul roman, continuând cu Parlamentul englez, dieta poloneză etc.
În realitate dreptul parlamentar este consecința formării parlamentelor în sensul modern al cuvântului și impunerea lor ca autoritate definitorie pentru regimul parlamentar.
Ceea ce a impus parlamentele a fost reprezentativitatea lor și lărgirea competenței lor în dauna monarhului absolut. Chiar în țările ce au păstrat monarhia aceasta s-a transformat în monarhie constituțională s-au a fost înlăturată, statul devenind republican.
De asemenea parlamentele au impus răspunderea politică a Guvernului ca și a șefului de stat.
A apărut ca instituție nouă Guvernul în cadrul puterii executive ce răspunde în fața Parlamentului chiar dacă nu este numit de acesta pe baza unei prezumții de încredere.
Această evoluție a fost intim legată de dezvoltare pluralismului politic, a democrației constituționale, de agregare a intereselor și de definirea și generalizarea drepturilor omului.
În ce privește Parlamentul însăși, acesta a evoluat de la suveranitatea parlamentară al sec. al XVIII-lea până la al doilea război mondial din sec. XIX, la Parlamentul raționalizat, după acest război, care fără să lege caracteristicile regimului parlamentar a condus la întărirea executivului, îndeosebi a guvernului precum și a controlului parlamentar asupra activității sale.
În cadrul acestei tendințe se înscrie și dreptul parlamentar. Parte componentă a dreptului constituțional, dreptul parlamentar s-a format ca o subramură a acestuia, expresie a autonomiei parlamentare și a dezvoltării unor reguli specifice ce exprimă complexitatea și ordinea proprii acestei autonomii. Parlamentul este o instituție politică unitară ce se deschide asupra țării și lumii. Unitatea ce se deschide, această sugestivă formulă a lui Constantin Noica, pentru nici o altă autoritate publică nu este mai adecvată ca pentru Parlament. Fiind tribuna poporului, Parlamentul, în toate țările democratice și pluraliste, a trebuit, în mod necesar, să-și dezvolte un cod de reguli care, cu timpul, au condus la formarea unei structuri juridice relativ autonome, reprezentate de dreptul parlamentar.
În concepția potrivit căreia dreptul constituțional are un triplu obiect -sistemul instituțiilor politice ale statului, sistemul normativ, drepturile și libertățile fundamentale ale cetățenilor – definindu-se, astfel, ca drept constituțional instituțional, drept constituțional normativ și drept constituțional substanțial, revine dreptului parlamentar o sferă de raporturi sociale mult mai restrânsă. Vom încerca să o definim eliminând ceea ce nu face parte din conținutul ei. Astfel, evident că instituționalizarea drepturilor și libertăților fundamentale excede dreptul parlamentar.
Acesta, îndeosebi prin procedura parlamentară, asigură dezvoltarea sistemului juridic privitor la drepturile și libertățile cetățenilor, fiind evident că o reprezentanță națională pluralistă și o procedură permițând confruntarea punctelor de vedere constituie o garanție mai eficace a acestor drepturi și libertăți decât dacă ele ar fi la discreția voinței politice a unui partid unic. Este o influență, însă indirectă, legată de un fenomen general al interdependenței ramurilor și subramurilor în cadrul sistemului juridic. De asemenea, și dreptul constituțional normativ excede dreptul parlamentar, dar nu în întregime, întrucât partea referitoare la competența normativă a Parlamentului și la procedura de realizare a acestei competențe face parte din obiectul său de reglementare. Dreptul parlamentar face parte, însă, din dreptul constituțional instituțional. Este consecința faptului că specificul dreptului parlamentar rezultă din viziunea instituțională asupra Parlamentului, ca instituție politică de bază a democrației reprezentative, în care acesta este analizat atât sub aspectul organizării, inclusiv al statutului membrilor ce îl compun, cât și sub aspectul funcționării sale, ceea ce implică, deci, competența sa normativă și modul de realizare a acestei competențe.
Deci, dreptul parlamentar este o componentă a dreptului constituțional instituțional, întrucât se limitează exclusiv la Parlament, cât și – în limitele arătate – a dreptului constituțional normativ.
O altă structură relativ autonomă a dreptului constituțional o formează dreptul electoral, datorită complexității și caracterului relativ autonom al regulilor ce îl compun, precum și existenței unui domeniu de activitate propriu, rezultat din exercitarea drepturilor electorale, îndeosebi a dreptului de vot și a dreptului de a fi ales (art. 31 și art. 35 din Constituție). Rezultă că autonomizarea unor structuri ale dreptului constituțional reprezintă expresia unei tendințe. În același sens, al evoluției structurii dreptului constituțional românesc, este și formarea unui drept al jurisdicției constituționale. După cum arăta Dominique Rousseau, „Principiul controlului constituționalității legilor s-a dezvoltat și continuă să se dezvolte urmând o logică asemănătoare celei ce a precedat răspândirea mișcării constituționaliste moderne începând cu finele secolului al XVIII-lea”. În stadiul actual s-au creat premisele legislative pentru dezvoltarea unei asemenea subramuri care, în substanța sa, implică o evoluție semnificativă în asigurarea supremației Constituției, caracterizată prin importanța tot mai mare a tratării juridice a problemelor ce constituie esența unei legi, în termenii specifici dreptului: conformitatea externă a legii în funcție de competența și procedura de adoptare prevăzute de
Constituție și conformitatea sa internă, în funcție de conținutul normelor constituționale.
În cadrul evoluțiilor dreptului constituțional, conturate mai sus, se încadrează și dreptul parlamentar, prin relativa sa autonomizare ca subramură a dreptului constituțional.
În concluzie ca rezultat al specializării sale dreptul parlamentar este format din trei componente și anume dreptul parlamentar instituțional care se referă la organele de lucru ale Parlamentului (președinte, Biroul permanent, comisiile parlamentare și altele) la organizarea funcționarea compoziția lor politică și la rolul pe care îl au în funcționarea Camerelor.
A doua componentă este dreptul parlamentar al procedurilor parlamentare care cuprinde atât reguli de ordin constituțional, cât și regulamentar sau, excepțional, cutumiar pentru desfășurarea dezbaterilor în Parlament.
A treia componentă este aceea a subiectului procedurii parlamentare, adică deputați și senatori al căror statut este dat de regimul mandatului reprezentativ. Este specific dreptului faptul că orice procedură își are subiecții săi specifici, precum reclamant, pârât etc. În procedura civilă fiecare cu statutul lor juridic adică cu ansamblul drepturilor și obligațiilor ce le revin.
Capitolul III
Instituția Parlamentului
Secțiunea I
Noțiuni introductive
În istoria constituțională a lumii, istorie îndelungată și tumultoasă, s-a impus, ca o realitate teoretică și practică, parlamentul. Cât privește apariția parlamentului în lume se arată că „Este totuși istoricește inexact să se spună că Marea Britanie este mama parlamentului; Islanda are drepturi de anterioritate și Polonia pretenții de simultaneitate. Dar este adevărat că ea a servit de model și că anglomania observatorilor continentali nu este fără fundament”. Fără a stabili acum și aici certificatul său de naștere, putem constata că apariția parlamentului, ca instituție politico-juridică fundamentală într-o societate organizată în stat, a fost de fapt o reacție firească împotriva despotismului și tiraniei specifice absolutismului feudal. Apariția parlamentului trebuie considerată ca exprimând cerința umană de participare la facerea legilor, participare care este de fapt prima dintre legile democrației.
Dacă puterea aparține poporului și numai acesta are dreptul de a legifera, înseamnă că legea este «expresia voinței suverane» a poporului erijat în deținător și autoritate supremă prin care se exercită puterea. Numai că această teorie generoasă a fost deseori speculată demagogic și înșelător. Față de realitatea că în statele cu teritorii întinse și cu populații numeroase este practic imposibil ca întreg poporul să se constituie într-o adunare care să decidă, să legifereze (ca în cetățile antice grecești) s-a pus problema de a ști cum se poate valorifica această strânsă corelație dintre voința suverană și lege, mai precis cum se poate exprima tehnic-juridic și statal această cerință a democrației.
Soluția găsită de mințile luminate ale filosofilor, juriștilor, politologilor și care a fost verificată drept bună, practică și eficientă, a fost ca poporul să delege exercițiul dreptului său, natural și inalienabil, de a legifera unor reprezentanți ai săi (delegați, mandatari), astfel desemnați încât să poată exprima juridicește voința acestuia. Astfel au apărut sistemele electorale, deputații și senatorii, parlamentul. Este semnificativ că astăzi aproape toate constituțiile lumii consacrând puterea (suveranitatea) poporului (națiunii) stabilesc că aceasta se exercită prin reprezentare și prin referendum.
Importanța împuternicirilor ce i se deleagă, rostul său statal-juridic, anume funcția de legiferare, au impus și autonomia parlamentului în sistemul autorităților statale. S-au căutat și practicat soluții pentru ca parlamentul să fie independent în exercitarea puterilor sale, puteri atât de importante și, totodată, ca el să poată fi o eficientă contrapondere față de guvern.
Parlamentul apare deci ca o instituție politică și juridică formată din una sau mai multe corpuri, adunări sau «camere», fiecare alcătuită dintr-un număr de membri (deputați, senatori), dispunând, într-o măsură mai mare sau mai mică, de putere de decizie. Parlamentul nu trebuie confundat cu comitetele sau comisiile, care, de regulă, sunt create de către camerele parlamentare și cuprind un număr mai mic de membri și nici cu adunările consultative, care nu au puteri de decizie (Maurice Duverger).
Secțiunea a II-a
Funcțiile parlamentului
1. Generalități privind funcțiile parlamentului.
Parlamentul are și trebuie să aibă un loc și un rol deosebit în sistemul statal. De aceea și competența sa (împuternicirile) trebuie să răspundă necesității de a se crea condițiile exprimării voinței poporului care l-a ales și pe care-l reprezintă direct, nemijlocit.
Atribuțiile parlamentului sunt specifice înfăptuirii, la cel mai înalt nivel a conducerii statale (exercițiul suveranității naționale). Ca atare funcțiile parlamentului sunt funcții de conducere, sunt funcții deliberative. Fiind ales direct de către cetățeni, prin vot, el reprezintă voința poporului și are dreptul să exercite cele mai importante drepturi ale acestuia, să exercite puterea poporului.
De regulă, când vorbim de parlament spunem că este puterea legislativă, unicul organ legiuitor, sau pur și simplu organ legiuitor. Asemenea caracterizări rezultă fie din dispoziții constituționale exprese, fie din principii de drept universal statornicite și recunoscute. Desigur aceste formulări cunosc nuanțări, iar unele dispoziții constituționale nu pot rămâne în afara discuției.
Astfel, constituțiile române din anul 1866 și anul 1923, stabileau un sistem tripartit în exercitarea puterii legislative stabilind expres că „puterea legislativă se exercită colectiv de rege, de Cameră și de Senat”. Era deci necesar acordul celor trei organe de stat în adoptarea legilor. Mai mult regele, prin sancționarea legii, realiza o condiție de valabilitate a legii, sancționarea având ca efect transformarea proiectului de lege în lege. O altă posibilitate de partajare a competențelor legislative ale Parlamentului este oferită de Constituția Olandei, care, în art. 81, arată că legile sunt stabilite în comun de către guvern și statele generale. Sistemul acestor constituții presupunea sau presupune armonizarea voințelor celor trei ramuri ale puterii legislative, element specific îndeosebi constituțiilor pact.
În legătură cu desemnarea parlamentului prin expresia putere legislativă în doctrina juridică se formulează unele rezerve. Se susține că prin această expresie se confundă partea cu întregul, se neglijează, paradoxal, ceea ce caracterizează regimul parlamentar, altfel spus controlul asupra executivului. Apoi, parlamentul nu este singurul care «face» legile, ei împarte cu guvernul exercițiul funcției legislative (vezi inițiativa legislativă, legislația delegată) și chiar cu șeful de stat (am menționat deja unele dispoziții constituționale) mai ales când promulgarea legii este o condiție de valabilitate a acesteia.
Plecându-se de la astfel de constatări se consideră că ceea ce face unicitatea și specificitatea parlamentului este faptul că în exercitarea variatelor sale funcții el procedează prin aceeași operațiune de voință, care este deliberarea. Avantajul definirii unei puteri publice prin modul său de operare este că puterea rămâne deasupra funcțiilor pe care le îndeplinește și că, în speță, puterea deliberativă nu este absorbită de funcția de a face legi, nici de cea de control al guvernului (Maurice Hauriou). Așa stând lucrurile se pune deci problema de a ști care denumire (desemnare) este mai expresivă pentru funcția parlamentului, funcția (puterea) legislativă sau funcția (puterea) deliberativă. Suntem în prezența unei alegeri între tradiție și realitate. Se pare însă că desemnarea prin putere deliberativă răspunde mai bine funcțiilor parlamentului pe care le vom analiza mai departe.
Funcțiile parlamentului sunt multiple și importante. Este în afara oricărei îndoieli că parlamentul are – și trebuie să aibă – funcții legislative, precum și funcții de control. Se pune întrebarea dacă parlamentul poate îndeplini și funcția de constituantă precum și funcția jurisdicțională.
2. Funcția constituantă.
Fără a relua explicațiile privind puterea constituantă, trebuie să menționăm că funcția constituantă și funcția legislativă nu se confundă. În principiu parlamentul legiferează. Adoptarea constituției se face de către organisme specia! constituite și anume abilitate în acest scop. Desigur au fost situații, și mai pot fi, în care parlamentul poate primi o funcție de constituantă. Acest lucru se poate însă realiza numai prin dispoziții exprese cu caracter constituțional. De asemenea, procedura după care se realizează funcția constituantă trebuie să fie diferită de cea după care se realizează funcția legislativă.
Astfel, de exemplu, Parlamentul României ales la 20 mai 1990 a fost organizat prin legea electorală, act cu caracter constituțional, ca adunare constituantă. Rolul său, stabilit prin lege, a fost acela de a elabora Constituția. Până la adoptarea Constituției el a îndeplinit, potrivit legii electorale și rolul de adunare legiuitoare.
3. Funcția jurisdicțională.
Are parlamentul o funcție jurisdicțională? Răspunsul trebuie nuanțat. Multe 319 constituții prevăd răspunderea șefului de stat sau miniștrilor, urmată de posibilitatea suspendării sau demiterii din funcție, sancțiune pronunțată de parlament, după anumite proceduri în care sunt implicate și comisiile parlamentare. Asemenea proceduri și desigur sancțiuni au însă prin excelență un caracter politic și, ca atare, se integrează în funcția de control. Vom observa că parlamentul nu are și nu trebuie să aibă funcții privind justiția ca atare. Deci parlamentul nu poate da, controla și nici nu poate anula hotărâri judecătorești.
Uneori se afirmă că parlamentul are o competență nelimitată, că poate face orice. Alteori se vorbește numai despre puterea discreționară a acestuia. Suntem evident în fața unor exagerări, a unor afirmații lipsite de prudență și care nu corespund exigențelor unei ordini constituționale pluraliste și democratice. De aceea genul acesta de formulare poate fi corectată arătându-se că parlamentul are o competență în principiu nelimitată. Această afirmație este în mare măsură exactă. Ea se fundamentează pe modul de formare a parlamentului, pe caracterul său larg și direct reprezentativ, adică pe faptul că el este învestit cu împuterniciri direct de către popor. Această competență trebuie însă să fie prevăzută prin constituție, astfel realizându-se o departajare dar și echilibrare legală între puterile publice. Ca atare, competența parlamentului este cea stabilită prin Constituție.
4. Clasificarea funcțiilor.
Studierea funcțiilor parlamentului presupune o clasificare a lor, clasificare pe criteriul conținutului acestora (mai exact a atribuțiilor parlamentului). Potrivit acestui criteriu științific vom distinge următoarele funcții: a) legislativă (adoptarea legilor); b) stabilirea direcțiilor principale ale activității social-economice, culturale, statale și juridice; c) alegerea, formarea, avizarea formării, numirea sau revocarea unor autorități statale; d) controlul parlamentar; e) conducerea în politica externă: f) organizarea și funcționarea proprie.
4.1. Funcția legislativă a parlamentului.
Am explicat cum în viziunea separației/echilibrului puterilor de stat, activitatea 322 statală este repartizată pe cele trei domenii esențiale: funcția legislativă, funcția executivă și funcția judiciară.
Reținând și explicațiile privind funcția deliberativă, constatăm că legiferarea rămâne împuternicirea primordială a parlamentului, ea fiind cea mai importantă funcție în cadrul celor trei. Într-o viziune simplă funcția legislativă înseamnă edictarea de norme juridice, obligatorii pentru executiv iar, în caz de litigii și pentru puterea jurisdicțională. Vom observa însă că legea are două accepțiuni, deopotrivă corecte și des utilizate. O accepțiune largă de act juridic normativ și o accepțiune restrânsă de act al parlamentului. Pentru înțelegerea corectă a funcției legislative, trebuie să precizăm că ne referim la sensul restrâns al conceptului de lege, adică la sensul de act juridic normativ al parlamentului. În această accepțiune adoptarea legilor aparține numai parlamentului. Ca atare, într-o asemenea viziune trebuie interpretat și art. 61 alin. (1) din Constituția României potrivit căruia Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a țării.
Exercitarea funcției legislative, aparține teoretic numai parlamentului, care o exercită singur. În practică însă, el «împarte» această funcție, sau unele aspecte ale acestei funcții, cu executivul, cu electoratul (referendum), cu comisiile proprii. Executivul se implică în funcția legislativă îndeosebi prin inițiativa legislativă, legislația delegată, promulgarea legilor, dreptul de veto. Electoratul poate interveni și el destul de marcant în exercitarea funcției legislative așa cum am văzut anterior. De aceea, pe bună dreptate se vorbește uneori de limitele puterii legislative a parlamentului, limite rezultând din însăși noțiunea de lege, din principiul democrației directe sau semidirecte, din teoria așa-zisă a stării de necesitate.
Aceste limitări rezultă uneori și din determinarea domeniului rezervat legii.
Constituțiile stabilesc liste de materii, care prin natura lor trebuie reglementate numai prin lege, rămânând ca restul materiilor (grupe de relații sociale) să fie reglementate prin actele altor organe de stat. Este admis că o listă rigidă poate împiedica parlamentul să se ocupe de o problemă gravă sau importantă din punct de vedere politic, numai pe considerentul ca nu este inclusă în domeniul legii. Aceasta desigur poate afecta prerogativele reprezentării naționale. Pentru ca parlamentul să se poată ocupa de toate problemele de interes național, domeniul legii nu trebuie determinat rigid. Astfel, în Elveția, actele legislative pentru durată nedeterminată care conțin reguli de drept trebuie edictate sub formă de lege. Cele pe durată limitată trebuie edictate sub formă de hotărâri cu caracter general. Actele legislative pentru care nu este prevăzută nici o formă, trebuie să îmbrace forma hotărârii federale simple.
Examinând dispozițiile Constituției actuale a României se poate reține că stabilirea domeniului rezervat legii este, în principal, realizată prin art.73, care stabilește că Parlamentul poate adopta trei categorii de legi: legi constituționale, legi organice și legi ordinare.
Potrivit art. 73 legile constituționale sunt numai cele de revizuire a Constituției. Legile organice se adoptă pentru reglementarea următoarelor categorii de relații sociale: sistemul electoral și Autoritatea Electorală Permanentă; organizarea, funcționarea și finanțarea partidelor politice; statutul deputaților și senatorilor și drepturile acestora; organizarea și desfășurarea referendumului; organizarea Guvernului și a Consiliului Suprem de Apărare a Țării; regimul stării de mobilizare parțială sau totală și al stării de război; regimul stării de asediu și al celei de urgență; infracțiunile, pedepsele și regimul executării acestora; acordarea amnistiei sau a grațierii colective; statutul funcționarului public; contenciosul administrativ; organizarea și funcționarea Consiliului Superior al Magistraturii, a instanțelor judecătorești, a Ministerului Public și a Curții de Conturi; regimul juridic general al proprietății și al moștenirii; regimul general privind raporturile de muncă, sindicatele și protecția socială; organizarea generală a învățământului; regimul general al cultelor; statutul minorităților naționale; reglementarea celorlalte domenii pentru care, în Constituție, se prevede adoptarea de legi organice. Rămân în sfera legilor ordinare toate celelalte relații sociale, adică cele care nu fac obiectul nici al legilor constituționale, nici al celor organice, asupra cărora legislativul are o competență generală.
4.2. Stabilirea direcțiilor principale ale activității social-economice, culturale, statale și juridice.
Exercitând împuternicirile de conducere statală ce-i sunt delegate de către popor, parlamentul poate decide în problemele cele mai importante. Aceste împuterniciri sunt prevăzute în Constituție și se realizează prin lege. Vom încerca o determinare a acestor domenii social-economice, culturale, statale și juridice în care parlamentul decide. Vom preciza că aceste împuterniciri pot fi exercitate fie de parlament în întregul său, fie de una din adunările (Camerele) parlamentului în cazul structurii bicamerale desigur. În acest sens trebuie să constatăm că. revin, în general, parlamentului următoarele atribuții: adoptarea bugetului, aprobarea programului guvernului; declararea mobilizării generale sau parțiale; reglementarea alegerilor; reglementarea organizării și desfășurării referendumului; organizarea și funcționarea organelor de stat precum și a partidelor politice; organizarea forțelor armate și a apărării naționale; stabilirea regimului juridic al stării de asediu și al celei de urgență; stabilirea infracțiunilor și pedepselor; acordarea amnistiei; reglementarea cetățeniei; stabilirea regulilor privind statutul și capacitatea persoanelor fizice și juridice; stabilirea sistemului general al impozitelor și taxelor; emisiunea de monedă; stabilirea regimului proprietății și al moștenirii; stabilirea regulilor generale privind raporturile de muncă, sindicatele și securitatea socială; organizarea învățământului; organizarea administrativă a teritoriului; stabilirea statutului funcționarilor publici; stabilirea procedurilor jurisdicționale etc. Desigur cele mai multe dintre acestea se hotărăsc prin legi, dar aici avem în vedere conținutul funcției și nu forma sa de realizare. Atribuțiile Parlamentului României de această natură sunt prevăzute în mai multe articole ale Constituției (vezi de exemplu art.73, precum și art. 65 care nominalizează: primirea mesajului Președintelui României; aprobarea bugetului de stat și a bugetului asigurărilor sociale de stat; declararea mobilizării generale sau parțiale; declararea stării de război; suspendarea sau încetarea ostilităților militare; examinarea rapoartelor Consiliului Suprem de Apărare a Țării și ale Curții de Conturi etc.).
4.3. Alegerea, formarea, avizarea formării, numirea sau revocarea unor autorități statale.
Este o funcție complexă, iar exercitarea unor asemenea atribuții diferă de Ia un sistem constituțional la altul.
Această funcție exprimă o anumită preeminență a parlamentului față de alte puteri publice, un anumit drept în legătură cu instituționalizarea celorlalte autorități statale. Observând constituțiile vom constata că parlamentele aleg și revocă șefi de state (republica parlamentară), șefi de guverne, aprobă componența guvernelor (vot de încredere) sau revocă guverne (moțiuni de neîncredere, moțiuni de cenzură), numesc în funcții înalții funcționari, aleg și revocă judecători, etc. Aceste atribuții le vom regăsi la analiza celorlalte autorități statale.
Cu titlu de exemplu, în S.U.A. numirea ambasadorilor, consulilor și a unui mare număr de funcționari federali se face de președintele țării cu „avizul și acordul” Senatului (vezi Constituția SUA, articolul 3, paragraful 2, pct. 2). Aici candidații propuși de președinte apar în fața comisiilor parlamentare care efectuează adevărate anchete, deseori publice, înainte de a aviza. Aceasta se explică prin faptul că Senatul, la origine, nu a trebuit să fie numai un organ legislativ ci și un fel de consiliu, plasat în apropierea președintelui, pentru a-l ajuta în sarcina sa executivă. Unele atribuții de acest gen s-au păstrat și astăzi.
În Argentina și Brazilia, senatul federal are și el asemenea atribuții, cu nuanțări desigur. În Japonia, numeroși funcționari înalți pot fi numiți numai cu acordul celor două camere.
În Austria, președintele și vicepreședinte Curții de Conturi sunt aleși de Consiliul Național.
Trebuie să adăugăm că în țările în care funcționează ombudsman-ul acesta este ales de către parlament, iar în Suedia există un colegiu electoral, compus din 24 de parlamentari care procedează la alegerea celor șase comisari ai Băncii Suediei și a celor șapte comisari ai Oficiului Național al Datoriei Publice.
Parlamentul României, potrivit Constituției, poate suspenda din funcție Președintele României (art. 95), acordă votul de încredere Programului și întregii liste a Guvernului (art. 103), poate retrage încrederea acordată Guvernului (art. 113), numește trei judecători la Curtea Constituțională (art. 142) etc.
4.4. Controlul parlamentar.
Rolul deosebit al parlamentului în conducerea statală presupune nu numai elaborarea de legi, stabilirea direcțiilor de activitate, formarea de organe de stat, aspecte pe care le-am explicat deja, ci și controlul. Realizarea controlului de către parlament prezintă o mare importanță. Acest control este necesar și deplin și se manifestă diferențiat.
El este necesar deoarece parlamentul ca organ de stat căruia poporul îi delegă funcția deliberativă, trebuie să constate, direct, cum sunt respectate și aplicate Constituția și legile, cum autoritățile statale își realizează rolul ce-l au în mecanismul statal.
Controlul exercitat de către parlament este un control deplin. De principiu, el se întinde asupra întregii activități desfășurate potrivit constituției și legilor, Parlamentul având dreptul de a anula acte ilegale, de a revoca organe de stat sau înalți funcționari, a căror activitate este nesatisfăcătoare.
În același timp acest control este diferențiat atât în funcție de natura activității controlate, cât și de poziția în sistemul statal a autorității controlate. Aceasta explică nuanțările din dispozițiile constituționale precum și diversitatea formelor și mijloacelor de control.
Controlul parlamentar cuprinde activități, organe de stat, acte normative, etc. El se exercită fie direct de către întregul parlament, fie de către una din camerele sale (în sistemul bicameral), fie prin alte mijloace și forme de control. Constituția României conține multe dispoziții în acest sens, printre care menționăm: obligația Avocatului Poporului de a prezenta celor două Camere ale Parlamentului rapoarte (art. 60), răspunderea politică a Guvernului (art. 109), obligația Guvernului de a prezenta în cadrul controlului parlamentar informațiile și documentele cerute (art. 111) etc.
O problemă interesantă privește întinderea dreptului de control al parlamentului în sistemul separației/echilibrului puterilor și, mai ales, în legătură cu puterea jurisdicțională. Răspunsul la o asemenea întrebare va rezulta desigur mult mai clar atunci când vom prezenta raporturile executivului și justiției cu parlamentul. Este interesant de reținut aici că dreptul de control al parlamentului asupra executivului este o posibilitate de manifestare a opoziției în legătură cu guvernul care, de regulă, reprezintă majoritatea parlamentară.
Cât privește formele și mijloacele specifice prin care se exercită controlul 328 parlamentar acestea pot fi sistematizate astfel: a) controlul exercitat prin dări de seamă, mesaje, rapoarte, programe prezentate parlamentului; b) controlul exercitat prin comisiile parlamentare; c) controlul exercitat prin întrebări și interpelări; d) dreptul deputaților și senatorilor de a cere și obține informațiile necesare; e) controlul exercitat prin rezolvarea petițiilor cetățenilor; f) controlul exercitat prin avocatul poporului (ombudsman).
a. Controlul parlamentar exercitat prin dări de seamă, mesaje, rapoarte, programe
Acesta este un mijloc de control direct asupra activității autorităților statale. Potrivit Constituției unele organe de stat au obligația de a prezenta parlamentului sau uneia din camerele sale mesaje, rapoarte, dări de seamă, programe.
Au asemenea obligații constituționale șefii de state, șefii de guverne, anumite autorități ale statului. Desigur în această privință concluziile nu trebuie să fie rigide, mai ales cât privește raporturile constituționale dintre parlamente și șefii de state. Aici folosirea termenului control este mai mult (uneori) convențională, nu se ajunge la un acord, cele două camere, în ședință comună, hotărăsc cu votul a cel puțin trei pătrimi din numărul deputaților și senatorilor (art. 151).
Tot cu votul a cel puțin două treimi din numărul deputaților și senatorilor, camerele Parlamentului, în ședință comună hotărăsc punerea sub acuzare a Președintelui României pentru înaltă trădare [art. 96 alin. (1)]. Legile organice și regulamentele camerelor se adoptă cu votul majorității membrilor fiecărei camere [art. 76 alin. (1)]. Votul majorității deputaților și senatorilor se cere și pentru suspendarea din funcție a Președintelui României [art. 95 alin. (1)], pentru învestitura Guvernului [art. 103 alin. (3)], pentru adoptarea moțiunii de cenzură [art. 113 alin. (1)]. Cât privește legile ordinare și hotărârile ele se adoptă cu votul majorității membrilor prezenți din fiecare cameră [art. 76 alin. (2)].
Sistemul de vot în parlament a cunoscut o anumită evoluție, el exprimând desigur autonomia parlamentului. Mai întâi guvernanții au preferat votul secret, pentru că acesta permite parlamentarilor să susțină guvernul fără ca electoratul să observe. Această viziune se justifică prin teoria mandatului reprezentativ și suveranitatea parlamentară. Pe parcurs s-a impus și votul deschis, sub presiunea cetățenilor, votul secret subzistând în cazul alegerilor în funcții. Concomitent cu dezvoltarea partidelor politice, tendința este de a se prefera votul deschis, care permite un control clar asupra opțiunilor, iar guvernului un control deschis asupra majorității parlamentare care trebuie să-l susțină.
Tabel orientativ VOT PUBLIC (DESCHIS) SAU VOT SECRET
Țări
Public (în afară dacă se decide altfel) 20
Public 23
Public, afară de numiri și alegeri 28
De obicei secret 1
Potrivit deciziei Prezidiului (biroului) 1
Total 83
Secțiunea a III-a
Deputații și senatorii
1. Generalități.
Membrii parlamentului poartă, de regulă, denumirea de deputați sau senatori. Aceste denumiri, consacrate de sistemele constituționale, sunt corelate cu chiar denumirea camerelor parlamentului (în sistemul bicameral) sau a parlamentului. De regulă, în structura bicamerală o cameră este denumită adunarea sau camera deputaților sau camera reprezentanților și cealaltă, senat.
De asemenea, de regulă, deputații și senatorii sunt aleși prin vot universal, egal, direct, secret și liber exprimat, dar există și alte reguli de desemnare. Sunt sisteme constituționale în care există și deputați numiți, sau unii deputați pot fi rezultatul unor dispoziții legale care să permită reprezentarea unor categorii sociale minoritare. Astfel potrivit art. 4 din Legea privind alegerea Parlamentului și a Președintelui României (1990), organizațiile reprezentând minoritățile naționale care nu au întrunit numărul de voturi necesar pentru a avea un mandat în Adunarea Deputaților au primit câte un mandat. Această soluție a fost preluată și de către Constituție care prin art. 62 alin. (2) stabilește că organizațiile cetățenilor aparținând minorităților naționale, care nu întrunesc în alegeri numărul de voturi pentru a fi reprezentate în Parlament au dreptul la câte un loc de deputat, în condițiile legii electorale.
Senatorii pot fi aleși, de drept, sau numiți.
Senatorii de drept se găsesc în acele țări în care constituțiile stabilesc că anumite persoane (de regulă foștii prim-miniștri, șefii cultelor religioase, președinții academiilor de profil strict științific etc.) fac parte de drept din senat, în temeiul calității lor. Senatorii de drept au fost prevăzuți în constituțiile române din 1866, 1923 și 1938. Constituția Italiei prin art. 59 stabilește că este senator de drept și pe viață, afară de cazul dacă renunță, orice fost președinte al Republicii.
Senatorii numiți au fost consacrați prin Constituția română din anul 1938, ei fiind numiți de rege. Constituția Italiei, în art. 59, stabilește că Președintele Republicii poate numi senatori pe viață 5 cetățeni cu merite sau realizări excepționale în domeniile social, științific, artistic sau literar. De asemenea, Constituția Egiptului, în art. 87, prevede că președintele Republicii poate numi maximum 10 membri în Adunarea Poporului (parlament).
Alegerea parlamentarilor este însă regula și ea se justifică prin aceea că parlamentul a apărut nu numai pentru a fi o contrapondere față de executiv, ci mai ales pentru a reprezenta cetățenii. Parlamentul este, așa cum am mai văzut, un organism esențial al echilibrului puterilor și al reprezentării. Alegerea parlamentarilor le conferă o mai mare independență față de executiv, ei nu depind de executiv și nici de învestitura sa ci de electorat. De asemenea, alegerea parlamentarilor le conferă un prestigiu aparte într-un sistem politic bazat pe suveranitatea națiunii, a poporului. Prin alegere parlamentarii sunt mai aproape de sursa puterii decât miniștrii, au o legitimitate și, deci, o importanță mai mare decât aceștia. De aceea se consideră că într-un parlament bicameral, dacă una din camere este aleasă prin vot direct, iar cealaltă prin vot indirect, prima are mai mult prestigiu și influență. Aceasta explică și de ce, în asemenea situații, prima cameră are atribuții mai importante în guvernare (adoptă bugetul, confirmă guvernul și programul său etc).
Deputații și senatorii sunt aleși pe durata mandatului. În unele sisteme constituționale se prevede regula reînnoirii membrilor unei camere parlamentare, dar durata mandatului se păstrează aceeași, doar că mandatul fiecăruia începe la date diferite. Astfel, potrivit Constituției SUA, Senatul se reînnoiește la fiecare 2 ani cu câte o treime.
De regulă deputații și senatorii intră în deplinătatea drepturilor și îndatoririlor de la data alegerii, confirmată prin certificatele doveditoare a alegerii, sub rezerva validării alegerii, conform prevederilor constituționale. Constituția României, prin art. 70 alin. (1) stabilește că parlamentarii intră în exercițiul mandatului la data întrunirii legale a Camerei din care fac parte sub condiția validării; la această condiție revizuirea Constituției a mai adăugat încă una, anume cea a depunerii jurământului care va fi stabilit printr-o lege organică. Calitatea de deputat sau de senator încetează la data întrunirii legale a Camerelor nou alese sau în caz de demisie, de pierdere a drepturilor electorale, de incompatibilitate ori de deces.
Proces-verbal din 3 noiembrie 1996
Data: 10.11.1996
ROMÂNIA
BIROUL ELECTORAL CENTRAL
CAMERA DEPUTAȚILOR
LISTA CANDIDAȚILOR
Organizațiile cetățenilor aparținând unei minorități naționale cărora li s-a repartizat un mandat de deputat
2. Drepturi și obligații.
În realizarea mandatului lor deputații și senatorii au o serie de drepturi și de îndatoriri stabilite atât prin Constituție cât și prin regulamentele camerelor. Ele creează condițiile pentru ca deputații și senatorii să-și desfășoare activitatea.
Drepturile și îndatoririle deputaților și senatorilor ar putea fi clasificate în funcție de conținutul lor, de timpul în care pot sau trebuie să fie exercitate, de actul normativ în care sunt prevăzute etc. Astfel, în raport de conținutul lor drepturile și îndatoririle deputaților și senatorilor pot fi grupate în drepturi și obligații care privesc organizarea internă a adunărilor și cele care le revin în cadrul raportului de reprezentare și a responsabilităților față de alegători. În funcție de timpul în care pot fi exercitate, drepturile și îndatoririle deputaților și senatorilor pot fi clasificate. În drepturi și îndatoriri pe care deputații le exercită în timpul ședințelor și cele pe care le exercită între ședințe. Cât privește actul normativ în care sunt cuprinse, am putea distinge între drepturile și îndatoririle prevăzute în Constituție și cele prevăzute în legi.
Vom proceda însă la expunerea acestora, în ordinea importanței lor, pentru că unele drepturi și îndatoriri sunt greu de clasificat, în exclusivitate, într-o anumită grupă.
Drepturile și îndatoririle deputaților și senatorilor sunt, în principal, următoarele:
a) de a participa la întreaga activitate a camerei parlamentare și a parlamentului, în toate formele în care această activitate se desfășoară. Ei au dreptul și obligația de a participa la ședințele camerelor, precum și la activitatea grupurilor parlamentare, a comisiilor parlamentare, de a iniția propuneri legislative;
b) de a urmări aplicarea legilor și a celorlalte măsuri hotărâte de către parlament. Dacă în timpul ședințelor parlamentarii participă la votarea legilor și a hotărârilor, între ședințele parlamentare ei trebuie să urmărească dacă și cum aceste acte sunt aduse la îndeplinire. Aceasta se poate realiza printr-o varietate de forme și mijloace cum ar fi participarea lor la ședințele unor autorități publice, sesizări și propuneri;
c) de a pune întrebări și adresa interpelări;
d) de a cere informațiile necesare de la autoritățile publice, în condițiile legii, în vederea pregătirii dezbaterilor ori a interpelărilor;
e) de a păstra o strânsă legătură cu alegătorii din circumscripția electorală în care au fost aleși. În acest mod se vor cunoaște problemele reale iar alegătorii pot fi eficient sprijiniți în cererile lor;
f) de a fi indemnizați, de a primi diurne, de a li se asigura cazarea și gratuitatea călătoriei pe tren, avion, vapor, autobuz. De asemenea, ii se rambursează taxele de poștă și telecomunicații interne pentru activitățile legate de exercitarea mandatului;
g) de a li se acorda concedii pentru motive de boală sau interese personale, în condițiile Regulamentului camerei.
3. Incompatibilități.
Unele sisteme constituționale stabilesc incompatibilități între mandatul de deputat sau senator și alte funcții, de regulă publice. Aceste incompatibilități au multe explicații precum: imposibilitatea exercitării concomitente a unor funcții; parlamentarul trebuie să se concentreze numai asupra activității parlamentare; evită corupția, prin acordarea de posturi avantajoase de către executiv, în vederea influențării parlamentului etc. Potrivit Constituției calitatea de deputat sau de senator este incompatibilă cu exercitarea oricărei funcții publice de autoritate, cu excepția celei de membru al Guvernului. Alte incompatibilități se stabilesc prin lege organică. Desigur nimeni nu poate fi, în același timp, deputat și senator.
4. Răspundere și sancțiuni.
Deputații și senatorii au o serie de drepturi, dar și o serie de obligații, între acestea din urmă înscriindu-se și obligația de a respecta normele regulamentare. În cazul încălcării acestor norme ei pot fi sancționați. Sancțiunile ce li se pot aplica sunt: a) avertismentul; b) chemarea la ordine; c) retragerea cuvântului; d) eliminarea din sala de ședințe; e) interzicerea de a participa la lucrările adunării pe timp de maximum 15 zile; f) excluderea temporară. Regulamentul Senatului prevede doar primele patru sancțiuni, iar la sancțiunea de la litera e) durata este de 30 de zile. Sancțiunile pot fi aplicate de către președintele Camerei sau de către Cameră în condițiile prevăzute de regulament, și desigur, în raport de gravitatea abaterii.
5. Actele Parlamentului. Considerații generale.
Dacă Parlamentul, în chiar rațiunea sa de a fi, adoptă legi, în practica acestuia s-au impus și alte acte, sub denumiri specifice, precum regulamente, hotărâri, declarații, moțiuni, mesaje, apeluri. Trebuie precizat că unele acte sunt adoptate numai de o cameră parlamentară. Pentru simplificare folosim termenul parlament, din context rezultând autoritatea emitentă. Între actele parlamentului există deosebiri nu numai de denumiri ci și de conținut, de forță juridică și, desigur, privind procedurile de adoptare. De regulă, în constituții sunt prevăzute aceste denumiri, dar unele rezultă din practica parlamentului.
Unele discuții științifice s-au purtat și se mai poartă încă atunci când prin constituții se nominalizează numai legile și hotărârile, lucru de altfel frecvent. Altfel stau lucrurile când Constituțiile nominalizează și alte acte, cum sunt legile, regulamentele Camerelor, hotărârile și moțiunile.
În funcție de faptul dacă conțin sau nu norme juridice, actele pot fi clasificate în două categorii și anume: acte cu caracter normativ și acte cu caracter individual (nenormativ). În prima categorie intră legile și regulamentele Camerelor, fără excepție, precum și unele hotărâri. În cea de-a doua categorie sunt cuprinse numai hotărâri, și anume acelea care cuprind manifestări de voință în scopul stabilirii de drepturi și obligații în sarcina unor subiecte de drept dinainte determinate, precum și moțiunile.
În acest sens trebuie să subliniem că enumerarea actelor parlamentului realizată prin Constituție nu este și o clasificare a acestora în acte normative și individuale, în sensul că legile ar avea caracter normativ, iar hotărârile, întotdeauna, caracter individual. S-a exprimat în literatura juridică și opinia că prin modul în care Constituția stabilește actele prin care organele statului își îndeplinesc atribuțiile se precizează în același timp și caracterul normativ sau nenormativ al acestora. O asemenea opinie nu este confirmată în practica normativă a organelor statului, care au emis și hotărâri cu caracter normativ. O asemenea opinie nu-și găsește fundamentarea nici în Constituție, deoarece aceasta stabilește doar actele prin care organele statului își exercită atribuțiile, nu și caracterul acestor acte, sub acest aspect ea lăsând deplină libertate de decizie autorităților publice.
Înainte de a proceda la analiza detaliată a actelor juridice ale parlamentului se impune explicarea unor chestiuni prealabile. În practica parlamentelor se întâlnesc unele manifestări de voință care cuprind numai afirmații de principiu sau luări de atitudine, lipsite de efecte juridice. Asemenea acte nu se încadrează în categoria actelor juridice. De aceea ele au fost grupate și analizate ca o categorie de acte aparte, denumite acte cu caracter exclusiv politic. Pe bună dreptate se susține în doctrină că actele exclusiv politice, deși cuprind și o manifestare de voință în scopul de a produce anumite efecte sociale, includ numai afirmații de principiu sau luări de atitudine lipsite de un efect juridic imediat; totuși ele se bucură de un prestigiu deosebit și de o largă influență în viața socială și politică pentru faptul că emană de la autorități publice situate pe cele mai înalte trepte ale organizării statale.
Conform reglementărilor în vigoare, sunt acte cu caracter exclusiv politic declarația, mesajul și apelul. Prin asemenea acte parlamentul stabilește anumite principii în politica externă, ia atitudine în anumite probleme internaționale, aduce la cunoștință altor parlamente poziția în diverse probleme internaționale etc. Gruparea declarației, mesajului și apelului în categoria actelor exclusiv politice prezintă avantaje de ordin științific. Sunt evidențiate aspecte specifice ale activității parlamentare în domeniul politicii externe și se realizează o diferențiere a acestor manifestări de voință de actele juridice. Actele juridice sunt și ele exprimări politice dar mesajul, declarația și apelul au în totalitate numai un caracter politic.
O a doua problemă prealabilă privește precizarea naturii juridice a regulamentului camerei parlamentare sau a parlamentului în întregul său.
Pentru analizarea acestei probleme urmează să observăm că parlamentul sau fiecare cameră adoptă un regulament de funcționare în virtutea autonomiei sale regulamentare. Încadrarea regulamentului în una din categoriile de acte juridice ale parlamentului a format și formează încă obiectul unei interesante dispute științifice.
5.1. Moțiunile.
Termenul moțiune este în general utilizat la denumirea unor hotărâri ale parlamentului prin care se exprimă atitudinea acestuia într-o problemă discutată. Când sunt acte juridice, moțiunile privesc în cele mai multe cazuri poziția față de guvern, în cadrul raporturilor parlament-guvern și a dreptului parlamentului de a controla activitatea guvernului. Constituția României revizuită face referire la două tipuri de moțiuni: simple și de cenzură.
Moțiunea simplă este reglementată în art. 112 alin. (2) din legea fundamentală revizuită, unde se arată că ea poate fi adoptată de una din cele două Camere pentru exprimarea poziției acesteia cu privire la o problemă de politică internă sau externă sau, după caz, la o problemă ce a făcut obiectul unei interpelări. Evident această moțiune nu se confundă cu moțiunea de cenzură, nici cât privește conținutul, nici cât privește efectele juridice și nici cât privește procedura. Așa cum rezultă clar din art. 112 alin. (2) din Constituție, această moțiune este rezultatul de voință a unei singure Camere (Camera Deputaților sau Senatul), în timp ce moțiunea de cenzură exprimă voința parlamentului în întregul său.
Moțiunea de cenzură este reglementată de art. 113 din Constituție, unde se arată că prin această procedură Camera Deputaților și Senatul pot retrage încrederea acordată Guvernului cu votul majorității deputaților și senatorilor. Ea poate fi inițiată de cel puțin o pătrime din numărul total al deputaților și senatorilor și se comunică Guvernului la data depunerii. Moțiunea de cenzură se dezbate în ședința comună a celor două camere. Dacă moțiunea de cenzură a fost respinsă, deputații și senatorii care au semnat-o nu mai pot iniția, în aceeași sesiune, o nouă moțiune de cenzură, cu excepția cazului în care Guvernul își angajează răspunderea potrivit art. 114. Potrivit Constituției (art. 114) Guvernul își angajează răspunderea în fața Camerei Deputaților și Senatului, în ședință comună, asupra unui program, a unei declarații de politică generală sau a unui proiect de lege. Guvernul este demis dacă o moțiune de cenzură, depusă în termen de 3 zile de la prezentarea programului, a declarației de politică generală sau a proiectului de lege a fost votată. În cazul în care Guvernul nu a fost demis, proiectul de lege prezentat se consideră adoptat, iar programul sau declarația de politică generală devine obligatorie pentru Guvern.
Două aspecte mai importante trebuie reținute. Mai întâi că moțiunea de cenzură privește raporturile dintre Parlament și Guvern, adoptarea sau respingerea sa semnificând retragerea sau menținerea încrederii în Guvern. Apoi, că moțiunea de cenzură poate interveni din inițiativa parlamentarilor, dar poate fi «provocată» și de către procedura angajării răspunderii de către Guvern.
Privitor la moțiuni sunt câteva reguli importante ce rezultă din Regulamentul ședințelor comune ale Camerei Deputaților și Senatului. Astfel, moțiunile se depun președinților Camerelor. După primire, președintele Camerei Deputaților comunică moțiunea, de îndată (în ziua în care a fost depusă), guvernului. În cel mult 5 zile de la depunere, moțiunea de cenzură se prezintă în ședință comună a celor două camere, dezbaterea sa având loc după 3 zile de la data când a fost prezentată în ședință comună. Data și locul ședinței comune, împreună cu invitația de participare, se comunică Guvernului de către președintele Camerei Deputaților, cu 24 de ore înainte ca aceasta să aibă loc.
5.2. Actele structurilor parlamentare.
În mod firesc și structurile interne ale Camerelor emit acte juridice în realizarea atribuțiilor ce le revin. Astfel, președinții Camerelor emit decizii pentru convocarea în sesiune a Camerelor (spre exemplificare: Decizia privind convocarea Camerei Deputaților în sesiune extraordinară, M. Of. nr. 99, vineri 20 august 1991; Decizia privind convocarea Senatului, în prima sesiune ordinară, M. Of., nr. 10 din 22 ianuarie 1993; Decizia privind convocarea Senatului în sesiune extraordinară, M. Of, nr. 199, vineri 20 august 1993) sau pentru asigurarea conducerii Camerei pe perioada lipsei președintelui acesteia.
Cât privește comisiile parlamentare, așa cum am mai arătat deja, ele emit avize sau rapoarte.
Capitolul IV
Imunitatea parlamentară
Secțiunea I
Noțiune
Există două categorii de imunități parlamentare: primele sunt caracterizate prin inexistența răspunderii (irresponsabilite), care pun parlamentarul la adăpost pentru tot ce privește activitatea legată de exercitarea mandatului său (discursuri, opinii, vot); cele din a doua categorie, denumite și inviolabilități, cuprind reguli speciale privind reținerea, arestarea sau trimiterea în judecată penală, în cazul în care deputații sau senatorii sunt învinuiți de crime sau delicte. Aceste reguli ocrotesc parlamentarii împotriva unor abuzuri, unor urmăriri judiciare nejustificate, arbitrare, declanșate de către executiv sau adversari.
Regulile cuprinse în Constituția României la art. 72, așa cum a rezultat acest text în urma revizuirii Constituției asigură imunitatea parlamentară atât în sensul protecției deputaților și senatorilor împotriva urmăririlor judiciare abuzive, cât și al garantării libertății de gândire și acțiune a acestora.
Alin. (1) al art. 72 arată că nici un deputat sau senator nu poate fi tras la răspundere juridică pentru voturile sau pentru opiniile politice exprimate în exercitarea mandatului, dând astfel expresie inexistenței răspunderii parlamentarului.
Următoarele două alineate precizează condițiile în care se asigură membrului parlamentului inviolabilitatea pentru fapte care nu au legătură cu voturile sau cu opiniile politice exprimate în exercitarea mandatului. Astfel, senatorii și deputații pot fi urmăriți și trimiși în judecată penală pentru astfel de fapte, dar nu pot fi percheziționați, reținuți sau arestați fără încuviințarea Camerei din care fac parte. Aceste măsuri procesuale pot fi luate numai după ascultarea celui în cauză. Trebuie precizat aici și faptul că imunitatea parlamentară a fost restrânsă prin revizuirea textului constituțional doar la domeniul penal, fiind eliminate din cuprinsul protecției juridice aspectele ce se refereau la răspunderea contravențională.
Prin revizuirea Constituției s-au adăugat și unele precizări necesare din punct de vedere procesual. Astfel, urmărirea și trimiterea în judecată penală a membrilor parlamentului se pot face numai de Parchetul de pe lângă înalta Curte de Casație și Justiție, iar competența de judecată revine doar acestei instanțe supreme.
Excepție de la aceste reguli se face doar în cazul infracțiunilor flagrante, când deputații sau senatorii pot fi reținuți și supuși percheziției și fără încuviințarea prealabilă a respectivei Camere, dar Ministrul Justiției este obligat să îl informeze neîntârziat pe președintele Camerei cu privire la măsurile luate. În cazul în care plenul Camerei va constata că nu există temeiuri pentru luarea măsurii arestării unui membru al său va dispune imediat revocarea acestei măsuri.
Potrivit dispozițiilor regulamentare cererea de reținere, arestare sau percheziție se adresează președintelui Camerei de către ministrul justiției. Președintele Camerei o aduce la cunoștința deputaților sau senatorilor în ședință publică, după care o trimite de îndată Comisiei juridice spre examinare. Comisia va stabili dacă sunt motive temeinice pentru aprobarea cererii. Hotărârea comisiei se adoptă prin votul secret, a cel puțin jumătate plus unu din membrii săi. Comisia poate solicita ministrului justiției documentele necesare, acesta având obligația de a le pune la dispoziție. În caz de refuz, comisia se adresează Camerei.
Comisia întocmește un raport care se înaintează grupului parlamentar din care face parte parlamentarul.
În fine, trebuie adăugată regula potrivit căreia cererile privind ridicarea imunității parlamentare se înscriu cu prioritate pe ordinea de zi.
Secțiunea a II-a
Formele imunității parlamentare
Imunitatea parlamentară este cunoscută, studiată și legiferată sub două forme și anume: a) lipsa răspunderii juridice; b) inviolabilitatea parlamentarului.
Iresponsabilitatea și inviolabilitatea sunt prevăzute de Constituție în art. 72 având ca obiect asigurarea independenței opiniilor și imunitatea parlamentară.
Sub aspect științific, însă, atât iresponsabilitatea pentru voturile și opiniile exprimate, cât și inviolabilitatea parlamentarului fac parte din categoria imunităților parlamentare.
Într-o redactare anterioară celei în vigoare Regulamentul Camerei Deputaților și cel al Senatului prevedeau că imunitatea parlamentară are ca scop protejarea deputaților împotriva urmăririlor judiciare și garantarea libertății de gândire și acțiune a acestora. Este adevărat că iresponsabilitatea și inviolabilitatea sunt imunități parlamentare diferite, dar ceea ce le unește este caracterul lor de măsuri de protecție contra amenințărilor sau altor acte de represiune la care ar putea fi supuși parlamentarii din partea unei autorități, organizații sau altei persoane. Ele definesc o garanție ce privește, în ultimă analiză, mandatul Camerelor, nu doar al fiecărui parlamentar în parte, îndeplinirea de către Parlament a competenței și rolului său constituțional. De aceea, imunitatea parlamentară nu constituie un privilegiu, contrar egalității cetățenilor în fața legii și interdicției privilegiilor, potrivit art. 16 alin. (1) din Constituție. Ea este consecința unui imperativ al statutului constituțional al Parlamentului și al principiului potrivit căruia parlamentarii sunt în serviciul poporului. O democrație pluralistă nu poate exista fără asigurarea independenței și demnității reprezentanței naționale. Este și motivul pentru care imunitatea parlamentară are caracter imperativ, nu constituie un simplu drept subiectiv al parlamentarului la care el ar putea renunța. Ea este de ordine publică și, deci, poate fi invocată din oficiu și oricând, nu doar de cel interesat, făcând parte din statutul parlamentarului care, la rândul său, este de ordine publică.
a) Lipsa răspunderii juridice
În activitatea sa, parlamentarul trebuie să se bucure de o reală, libertate de gândire și acțiune, astfel încât mandatul să fie exercitat eficient. Specificul muncii parlamentare presupune participarea la dezbateri, exprimarea de opinii, luări de atitudine (deseori critice), participarea lor la vot (deseori deschis). Pentru ca această participare să fie reală, parlamentarul trebuie să aibă siguranța că poziția sa deschisă, principială, nu-l va expune unor urmări juridice.
Întrucât are ca scop garantarea independenței opiniilor, lipsa răspunderii juridice constă din interdicția, prevăzută de art. 72 din Constituție, de tragere la răspundere juridică a deputaților sau senatorilor pentru voturile sau pentru opiniile politice exprimate în exercitarea mandatului lor. Deci ea apără pe parlamentar în considerarea actelor săvârșite în exercițiul mandatului său, cum sunt votul, amendamentele, luările de cuvânt, întrebările și interpelările, rapoartele și avizele prezentate din partea comisiei din care face parte etc. Cu alte cuvinte, iresponsabilitatea privește actele intrinseci mandatului, nu cele extrinseci exercițiului acestuia, urmărind să apere libertatea de expresie și de decizie a parlamentarului. De aceea, în mod necesar, ea este absolută, atât în sensul că nu poate fi ridicată, cât și în cel că se referă la toate actele de exercitare a mandatului parlamentar și la toate formele de răspundere juridică. De asemenea, ea este perpetuă, apărând pe parlamentar nu numai pe perioada mandatului, ci și după aceea. Ceea ce excede, însă, exercițiului mandatului nu intră sub incidența acestei imunități. Parlamentarul nu este peste lege. Art. 16 alin. (2) din Constituție prevede expres că „Nimeni nu este mai presus de lege”. De aceea, actele parlamentarului ce nu sunt în exercițiul funcției sale pot atrage răspunderea lui, cum ar fi opiniile exprimate în presă, televiziune, radio, discursuri la reuniuni publice – deoarece exercitarea mandatului este la Parlament, în organele sale de lucru, sau la tribuna acestuia, în îndeplinirea unei misiuni, stabilite de Camere etc, – incitarea la violență sau conducerea unei manifestări având ca scop violarea ordinii publice, proferarea de insulte – libertatea luptei politice implicând confruntarea de idei și argumente – traficul de voturi sau traficul de influență, în general actele private. În asemenea situații i se aplică dreptul comun. Prin extrapolare, considerăm că iresponsabilitatea acoperă și pe cei ce informează asupra celor întâmplate la Parlament dar numai în măsura în care o fac cu bună credință și nu cu scop de agitație, prin reluarea tendențioasă a unor dezbateri și deformarea lor. Garantarea independenței opiniilor în confruntarea politică din Parlament nu-i un privilegiu, astfel încât nu poate legaliza un abuz. De aceea, iresponsabilitatea juridică pentru votul și opiniile exprimate nu exclude răspunderea disciplinară pentru încălcarea regulamentelor, răspunderea politică a parlamentarului și nici răspunderea sa penală sau civilă pentru săvârșirea unor fapte străine mandatului pe care îl exercită. În schimb, ea privește actele săvârșite de parlamentar în incinta Parlamentului cât și în afara ei, dar în exercițiul unei însărcinări stabilite de Camere.
Din cele arătate, rezultă că iresponsabilitatea este o imunitate de fond, întrucât privește actele intrinseci mandatului și funcțională, întrucât privește exercițiul acestuia. Ea se referă la orice fel de răspundere: penală, civilă, contravențională etc, chiar dacă prin acțiunile sale aduce prejudicii sau aceste acțiuni ar putea fi considerate infracțiuni (imputații calomnioase, de exemplu).
b) Inviolabilitățile
Spre deosebire de iresponsabilitate, inviolabilitatea este o imunitate de procedură și se referă exclusiv la răspunderea penală și la cea contravențională dacă implică trimiterea în judecată sau aplicarea unei sancțiuni privative de libertate. Este un aspect al imunității parlamentare; ea protejează mandatul dar și parlamentarul împotriva urmărilor penale sau contravenționale, pentru acțiuni străine mandatului, abuzive sau vexatorii. Potrivit art. 72 din Constituție: „(2) Deputații și senatorii pot fi urmăriți și trimiși în judecată penală pentru faptele care nu au legătură cu voturile sau cu opiniile politice exprimate în exercitarea mandatului, dar nu pot fi percheziționați, reținuți sau arestați, fără încuviințarea Camerei din care face parte, după ascultarea lor. Urmărirea și trimiterea în judecată penală se poate face numai de către Parchetul de pe lângă înalta Curte de Casație și Justiție. Competența de judecată aparține înaltei Curții de Casație și Justiție. (3) în caz de infracțiune flagrantă, deputații sau senatorii pot fi reținuți și supuși percheziției. Ministrul justiției va informa neîntârziat pe președintele Camerei asupra reținerii și a percheziției. În cazul în care Camera sesizată constată că nu există temei pentru reținere, va dispune imediat revocarea acestei măsuri”.
În general, inviolabilitatea parlamentară se referă numai la faptele străine exercitării mandatului. Ea are ca scop să împiedice ca un parlamentar să fie privat de posibilitatea de a-și exercita funcția ca urmare a unor urmăriri represive și arbitrare, inspirate din motive politice. Deci, inviolabilitatea nu suprimă represiunea, ci întârzie momentul urmăririi penale și judecătorești, pentru săvârșirea unei infracțiuni sau contravenții, în scopul de a nu abate un parlamentar de la exercitarea funcției sale. Ea este, deci, temporară, adică pe durata exercitării mandatului. Dacă ar fi perpetuă, s-ar transforma într-un privilegiu care, prin natura lui, este ireconciliabil cu democrația, cu libertatea și cu responsabilitatea inerentă demnității umane. Deci inviolabilitatea nu implică iresponsabilitatea. De aceea, așa cum s-a arătat, ea este o imunitate de procedură, nu de fond, întrucât întârzie declanșarea procedurii represive și, deci, suspendă cursul acțiunii penale sau contravenționale potrivit adagiului contra non valentum agere non curit prescriptio. Totodată, Camerele Parlamentului pot ridica imunitatea, încuviințând reținerea, arestarea sau percheziția. De asemenea, potrivit alin. (3) al art. 72 din Constituție, în caz de infracțiune flagrantă parlamentarul poate fi reținut și supus percheziției, ministrul justiției fiind însă obligat să informeze neîntârziat președintele Camerei astfel încât plenul Camerei să poată dispune revocarea măsurii dacă va aprecia că nu e întemeiată. Situația specială a infracțiunilor flagrante se justifică prin aceea că în asemenea ipoteză, în general, orice dubiu cu privire la mașinațiuni politice oculte dispare. Infracțiunea flagrantă este, de regulă, evidentă.
Ridicarea imunității este de competența plenului Camerei care, în acest scop, va trebui să aprecieze dacă măsura este serioasă, adică are în vedere fapte determinate, și loială, adică nu e inspirată din motive politice. De aceea, Camera nu are a se pronunța asupra calificării juridice sau a temeiniciei imputației, întrucât ar însemna să impieteze asupra independenței autorității judecătorești. În principiu, imunitatea parlamentară fiind regula și ridicarea ei excepția, cererea de încuviințare a declanșării represiunii penale sau contravenționale ar trebui respinsă cât timp nu există serioase motive pentru a fi acceptată. În orice caz, autorizarea urmăririi prin ridicarea imunității este întotdeauna specializată. Ea are în vedere numai faptele pentru care a fost cerută și aprobată. Pentru alte fapte, parlamentarul este apărat de inviolabilitate fiind, deci, necesară o nouă încuviințare.
Întrucât, așa cum s-a arătat, ridicarea imunității nu are nici o semnificație asupra calificării juridice a faptei, ea nu are valoarea unei prezumții de vinovăție. Este o altă consecință a faptului că inviolabilitatea reprezintă o imunitate de procedură, nu de fond. Pentru același motiv, refuzul de a încuviința măsurile solicitate nu are semnificația unei prezumții de nevinovăție. Încuviințând sau respingând cererea, Camerele Parlamentului nu se transforma într-un organ de jurisdicție. Ele nu „spun dreptul”, ceea ce este un atribut exclusiv al instanței de judecată, întrucât competența lor privește exercițiul mandatului, fiind îndreptățite numai să aprecieze dacă urmărirea este suficient de motivată pentru a justifica întreruperea acestui exercițiu. După cum arăta Jean Gicquel, inviolabilitatea asigură integritatea fizică a reprezentanței naționale.
Potrivit art. 109 alin. (2) din Constituție, Camerele Parlamentului au dreptul să ceară urmărirea penală a membrilor Guvernului pentru faptele săvârșite în exercițiul funcției lor iar, potrivit art. 71 alin. (2) din Constituție, calitatea de parlamentar nu este incompatibilă cu aceea de membru al Guvernului. Cererea de urmărire penală – implică și ridicarea imunității care, însă, se poate face numai potrivit procedurii parlamentare specifice pentru adoptarea acestei măsuri.
Într-un sens larg, tot o măsură de protecție este și competența înaltei Curții de Casație și Justiție de a judeca faptele penale și contravenționale ale parlamentarilor după ridicarea imunității parlamentare.
Alte sisteme constituționale cunosc desigur și reguli specifice. Astfel, în unele țări imunitatea parlamentară privește numai cauzele penale, în altele (de inspirație britanică) privește numai cauzele civile. În unele state precum Malaezia, Mauritius, Țările de Jos, Zimbawe nu există imunitate parlamentară, nici penală, nici civilă.
În Elveția se face distincție între iresponsabilitatea absolută și cea relativă. Iresponsabilitatea absolută are ca scop asigurarea libertății intelectuale și morale a deputaților. Ea este absolută cât privește opiniile exprimate în sesiune și în comisii. Deputatul este în afara oricărei sancțiuni penale sau civile. Iresponsabilitatea relativă intervine în cazul infracțiunilor comise de un deputat în legătură cu activitatea sau situația sa oficială. Acest privilegiu privește doar responsabilitatea penală. Sunt vizate comportamentele abuzive (abuz de autoritate), de gestiune neloială, de corupție pasivă. Deputatul poate fi urmărit numai cu aprobarea celor două Camere. Acestea pot decide să-l trimită în fața Tribunalului Federal, caz în care Adunarea desemnează un procuror general extraordinar.
DURATA INVIOLABILITĂȚII PARLAMENTARE
Capitolul V
Concluzii
Poate nimic nu exprimă mai clar starea socială a unei națiuni ca viața parlamentară. Aceasta reprezintă o constatare posibilă la nivelul oricui este preocupat de viața politică a societății.
Explicația constatării la care ne referim este simplă, iar perspectivele pot fi sprijinite, prin măsuri care să valorifice experiențele.
Modalitatea de formare a parlamentului, prin alegeri, presupune prioritatea voinței electoratului, care reprezintă forța umană activă și originară a unei națiuni. Electoratul, la rândul său, parte componentă a corpului social, exprimă fidel trăsăturile fundamentale ale acestuia, nivelul său de dezvoltare civică și spirituală, comportamentele sale, morala și moravurile sale. Aleșii, provenind chiar din acest electorat, pot ei oare să-l nesocotească? Este o întrebare care implică cel mai dificil răspuns.
Rezultând astfel, parlamentul este oglinda fidelă a istoriei și prezentului națiunii, face parte integrantă din aceasta, se înscrie în speranțele națiunii cu valorile și limitele acesteia. Parlamentul nu este și nu poate fi ceva exterior aluatului din care rezultă. Categorie juridico-statală universală, parlamentul se regăsește în concret ca Parlament al unei anumite țări. Tocmai în această ipostază el se prezintă cu trăsături și dimensiuni proprii, specifice, particulare. În această viziune el se regăsește ca parlamentul francez, parlamentul canadian, parlamentul maghiar, parlamentul spaniol și, desigur, ca parlamentul românesc.
Rezultă, fără putință de tăgadă, un mare adevăr. Atunci când formulăm la adresa parlamentului critici sau laude, acestea ni se adresează chiar nouă, electoratul României. Conștiința noastră trebuie deci să reacționeze. Dar cum? Mai întâi, trebuie să ne clarificăm chiar noi, să fim și critici, dar și receptivi, să reformăm, dar în același timp să și construim, să nu lăsăm locul gol, pentru că un vid parlamentar este, de fapt, un gol imens în viața și speranțele noastre.
Nu trebuie să uităm nici o clipă că parlamentul este coloana vertebrală a statului de drept, democratic și pluralist. Fără parlament reprezintă o simplă iluzie, după cum fără opoziție parlamentul devine o jalnică înșelătorie. Parlamentul constituie practic un pilon necesar al edificiului unei vieți publice democratice, cel mai necesar dintre toate lucrurile bune și rele ce ne aparțin nouă oamenilor în perspectiva dezvoltării națiunii.
Mesajul demersului nostru științific este, fără îndoială, unul constructiv. Abordând cu realism parlamentarismul românesc, dorim însă să sprijinim doctrinar eforturile de perfecționare. Câteva direcții, care pun accent pe raționalizare și eficiență, pot fi sintetizate și aici.
Poate nu atât sistemul de alegere și compoziția politică a Parlamentului sunt cauza unei neîmpliniri ale vieți parlamentare românești. Dar totuși și aici s-ar putea realiza o calitate sporită, prin conștientizarea electoratului care va putea să întrevadă dacă aleșii au capacitatea de a se ridica la înălțimea demnităților pe care le vor exercita.
De asemenea, partidele politice pot manifesta mai multă exigență în selectarea candidaților, iar aceasta presupune eforturi de perfecționare a activității lor politice și mai ales de îmbunătățire a disciplinei de partid, aspecte esențiale într-un sistem fondat pe mandatul reprezentativ.
Cât privește funcția de legiferare, aceasta trebuie să se realizeze printr-o riguroasă selectare a domeniilor de legiferare, prin fundamentare solidă a soluțiilor legislative, prin respectarea strictă a procedurilor de legiferare și a regulilor de tehnică legislativă.
O accentuare a funcției de control se impune, iar aceasta se poate realiza prin includerea în sfera controlului a tuturor domeniilor, așa cum rezultă din Constituție. Astfel, de exemplu, activitatea Guvernului ar fi fost substanțial sprijinită dacă Parlamentul ar fi controlat periodic și hotărârile acestuia.
Ameliorarea raporturilor constituționale dintre majoritate și opoziție rămâne o mare problemă de perspectivă. Ambele componente pontice trebuie, nu numai să știe, dai- să și aplice regula fundamentală de democrație parlamentară, în sensul căreia opoziția are dreptul să se exprime, iar majoritatea are dreptul de a decide.
Viața parlamentară românească poate fi sprijinită eficient și de către presă. Raporturile parlament-presa trebuie să fie întemeiate pe adevăr și pe respectul reciproc, trebuie să se realizeze într-un climat de demnitate și responsabilitate. Speculațiile ieftine, stilul exagerat caustic și critic, uneori lipsa responsabilității profesionale, sunt departe de ideea de perfecționare.
Revizuirea Constituției din 2003 a însemnat, incontestabil, o importantă perfecționare prin optimizarea procesului legislativ în parlament și prin pregătirea regimului nostru constituțional în vederea integrării euro-allantice a țării. Ea este consecința și expresia maturizării democrației în societatea românească precum și a regimului parlamentar, prin receptarea mai accentuată a unor tehnici constituționale de guvernare din țările occidentale.
Integrarea în Uniunea Europeană va însemna un nou salt în evoluția dreptului constituțional. Este un aspect pe care Constituția în formă revizuită l-a avut în vedere întrucât el a constituit și un obiectiv fundamental al acordului politic al partidelor pe temeiul căruia Constituția a fost revizuită. Incontestabil aceasta va conduce și la o nouă evoluție a dreptului parlamentar.
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Imunitatea Parlamntara (ID: 125965)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.