Administratia Publica DIN Romania Si Actele Sale Juridice

CUPRINS

Capitolul 1

Administrația publică

Conceptul de administrație publică

Termenul de administrație publică provine din limba latină “administer” traducându-se prin agent ajutător sau, într-un alt sens, instrument.

Verbul “administer” înseamnă a da o mână de ajutor, a conduce sau a dirija. În limba română a administra înseamnă, potrivit Dicționarului Explicativ al Limbii Române, a conduce, a cârmui, iar administrație înseamnă totalitatea autorităților administrative ale unei instituții sau ale unui agent economic.

În limbajul curent termenul administrație este folosit în mai multe sensuri: conținutul principal al activității puterii executive a statului; sistemul de autorități publice care înfăptuiesc puterea executivă; conducerea unei instituții.

Dintre multiplele sensuri ale termenului de administrație preocupările teoretice s-au axat în principal pe clarificarea noțiunii de administrație publică, luată ca formă de exercitare a puterii executive în stat, mai ales datorită importanței pe care o reprezintă cunoașterea exactă a acestei activități de care depinde în mare măsură înfăptuirea rolului statului în organizarea și conducerea societății.

David H Rosemblaom, în lucrarea “Public administration”, relevă faptul ca “administrația publică, ca multe alte strădanii umane, este dificil de definit, dar oamenii au cu toții un sens al acesteia, deși sunt păreri diferite despre cum ar putea fi realizată”.

Administrația publică este o categorie atât de abstractă și de variată încât poate fi descrisă în termeni foarte diferiți. Totuși, o definiție a administrației publice este necesară pentru încadrarea acestui domeniu în contextul politic, economic și social. De-a lungul anilor teoreticienii au enunțat mai multe definiții ale administrației publice. David H Rosemblaom spune că administrația publică are pentru diferiți observatori diferite sensuri lipsind un înțeles general semnificativ teoretic și practic. Administrația publică, spune Rosemblaom, nu este o disciplină de sine stătătoare deoarece studiul acesteia se suprapune peste alte discipline, cum ar fi științele politice, sociologia, economia și psihologia.

În statele totalitare, administrația este întotdeauna la dispoziția exclusivă a puterii unice, fiind organizată centralizat și unitar la nivelul întregii colectivități naționale.

În cazul statului de drept, în care separația puterilor, descentralizarea serviciilor administrative și autonomia administrativă constituie coordonatele fundamentale, structurile organizatorice și funcționale ale administrației există atât la nivelul statului, al colectivității naționale (administrația publică centrală), cât și la nivelul colectivităților locale (administrația publică locală).

În fiecare țară există o anumită putere administrativă care exercită influență asupra guvernului sugerându-I anumite atitudini. Administrația are putere pentru că ea însăși este o forță. În administrație anumite servicii exercită în domeniile care sunt proprii o influență specială astfel încât diferiți funcționari din ministere au un cuvânt greu asupra voinței și actelor oamenilor politici. Cu toate acestea există o tendință a administrației de a deveni independentă față de puterea politică, de a nesocoti autoritatea acesteia.

Pe de altă parte guvernul, din totdeauna și în toate țările, a fost interesat să țină în mână administrația, să se protejeze împotriva nesupunerii și a forței excesive a funcționarilor. De aceea și-a rezervat mijloace de acțiune, el fiind acela care îi numește, îi avansează și îi revocă pe funcționarii superiori, are putere ierarhică și disciplinară.

Administrația nu își desfășoară activitatea în propriul său interes economic ci este destinată rezolvării treburilor publice, este legată de sistemul statal și trebuie să acționeze pentru binele comun, dar, în același timp trebuie să colaboreze cu publicul.

Raporturile pe care administrația le antrenează cu publicul sunt diferite de la o țară la alta și de la o epocă la alta. Astfel, administrația prusiană avea tendința de a-i ține la distanță pe cei administrați de a-și impune mai degrabă voința decât de a convinge. În opoziție, administrația americană este foarte apropiată de public, se străduiește să cunoască nevoile cetățenilor, să-i convingă de eficacitatea și oportunitatea măsurilor pe care le ia.

În fiecare țară și în fiecare moment al istoriei administrația reflectă regimul politic, economic și social al statului în care se aplică, răspunde la diferite aspirații și nevoi. Orice sistem administrativ are în el o anumită parte de moștenire, care-i este inerentă, de aceea nu trebuie să uităm să-l analizăm în funcție de timpul și mediul în care există.

Rolul administrației publice

Caracteristici generale

Caracteristicile administrației publice reies din analiza funcțiilor acesteia în cadrul sistemului social global.

a) Administrația constituie un corp intermediar creat pentru a acționa. Ea este întotdeauna subordonată guvernului care îi prescrie ce trebuie să facă, îi numește șefii și îi furnizează mijloacele.

Într-o societate democratică administrația funcționează conform legii care îi stabilește obiectivele și îi fixează anumite limite. Administrația se mișcă într-o rețea de legi însă are o anumită inițiativă și o competență decizională limitată. Ea îndeplinește două mari categorii de sarcini: de execuție și de elaborare.

Executarea implică interpretarea unor texte, coordonarea între diverse activități și procedee, adaptarea mijloacelor la împrejurări.

Elaborarea înseamnă pregătirea textelor care devin obligatorii pentru administrație odată ce sunt aprobate de guvern sau de organele legislative.

b) Administrația este ierarhizată și ordonată. Ea este divizată pe verticală și orizontală în etaje sau grade. Organul situat la unul din etaje exercită o autoritate asupra organelor situate la etajele inferioare și este la rândul său supus autorității organului superior, dacă acesta există.

Puterile autorităților superioare sunt exercitate uneori asupra personalului dar de cele mai multe ori puterea autorității superioare se manifestă asupra actelor emise de autoritatea inferioară.

Administrația este controlată de judecători care verifică legalitatea deciziilor administrative. Aceștia sunt fie un judecători judiciari, fie judecători administrativi.

c) Administrația este remunerată, civilă, laică și egalitară.

Orice funcționar public primește salariu pentru activitatea desfășurată.

Administrația este civilă pentru că rezolvă nevoile publice, altele decât cele pe care le implică forțele armate, și este laică pentru că folosește un personal care nu este clerical și care nu intervine direct pentru asigurarea unor nevoi de ordin religios.

Administrația este egalitară în sensul că furnizează servicii tuturor cetățenilor, fără a face distincție de origine, rasă, apartenență politică, etc.

d) Administrația este în toate țările, formalistă și scrisă. Ea acționează după anumite proceduri, conform unor precedente. Administrația are la bază documente, fapte, decizii consemnate în documente scrise. Formalismul și birocratismul sunt proprii, fie că vrem fie că nu, oricărei administrații dezvoltate. Variabil este numai gradul de birocratism și în acest sens trebuie evitate exagerările.

e) Administrația este permanentă și necesită din ce în ce mai mult cunoaștere și tehnicitate. Ea folosește mai ales funcționari permanenți și prin această permanență a funcționarilor are continuitate și formează corpuri.

Deoarece sarcinile administrației au devenit din ce în ce mai complexe este necesară atât o tehnică specială cât și o mai bună formare a personalului.

f) Administrația este compartimentată vertical și orizontal. Ea este divizată astfel: pe ministere, în fiecare minister pe direcții, în cadrul direcțiilor pe birouri, alături de ministere sau stabilimente publice, societăți naționale sau corporații publice cu serviciile din cadrul lor și cu birourile lor.

g) Administrația publică este într-o continuă expansiune. De peste o jumătate de secol, în toate țările, administrația se dezvoltă și se extinde. Pretutindeni statul intervine din ce în ce mai mult în viața națiunii.

Funcțiile administrației publice

Administrația publică are următoarele funcții în cadrul sistemului social global:

funcția de mecanism social de execuție – are menirea de a organiza și asigura execuția, în ultimă instanță folosind autoritatea sau chiar constrângerea.

Această funcție presupune: pregătirea deciziilor politice sau chiar colaborarea la adoptarea lor; organizarea executării deciziilor politice; informarea autorităților competente a lua decizii despre cererile, dorințele și necesitățile membrilor societății.

funcții derivate care se referă la scopurile acțiunilor desfășurate de aceasta. În condițiile statului de drept administrația publică are drept scop înfăptuirea deciziei politice, reflectată în legi și în celelalte acte normative.

Structurile administrației publice

Noțiunea de structură

Termenul de structură provine din cuvântul latin “struerre”, care înseamnă a construi, a clădi. Prin structură se înțelege o anumită modalitate de alcătuire, de construcție, de organizare a uni corp sau a unui domeniu de activitate.

Tipuri de structuri

Un sistem se poate organiza sub forma următoarelor tipuri de structuri:

structura lineară (ierarhică), care asigură în principal unitatea în conducere;

structura funcțională care determină pluralitatea conducerii;

structura mixtă (ierarhic – funcțională) care îmbină două tipuri de structuri si este mai răspândită în realitatea practicii administrative și economico-sociale.

Capitolul 2

Autoritățile administrației publice

2.1 Șeful statului

2.1.1 Considerații generale

Privind retrospectiv evoluția României din punct de vedere constituțional de la Unirea din 24 ianuarie 1859 până la Revoluția din 1989 se conturează patru perioade distincte.

Prima perioadă este de la 24 ianuarie 1859 până la 1 iulie 1866 când a fost elaborată Constituția. Este o perioadă de fundamentare a tuturor instituțiilor constituționale.

O a doua perioadă, care începe cu Constituția din 1866 și se încheie cu lovitura de stat a lui Carol al II-lea de la 20 februarie 1938, este perioada deplinei continuități constituționale a României. Ea coincide din punct de vedere istoric cu marile realizări politice (independența națională la 10 mai 1877 și întregirea neamului în 1918) dar și cu atingerea maximei dezvoltări economice, sociale și culturale.

A treia perioadă, cea mai frământată din punct de vedere politic, s-ar putea numi “perioada loviturilor de stat”. Ea debutează cu lovitura lui Carol al II-lea și se încheie cu lovitura de stat din 30 decembrie 1947.

Ultima perioadă începe în 1947 și se încheie cu evenimentele din decembrie 1989. Este perioada dictaturii comuniste caracterizată printr-o desconsiderare totală a normelor constituționale și a drepturilor omului.

Desigur, de la 22 decembrie 1989 a început o nouă perioadă a istoriei constituționale a României moderne ale cărei trăsături au deocamdată un caracter tranzitoriu, acțiunile puterii instalate putând fi apreciate prin prisma concordanței lor cu regulile statului de drept.

2.1.2 Președintele și forma de guvernământ

Conceptul de formă de guvernământ

Noțiunea de formă de guvernământ desemnează modul de folosire și organizare a organelor statului, precum și caracteristicile și principiile care stau la baza raporturilor dintre acestea, în mod special dintre organul legiuitor și organele executive, inclusiv șeful statului. Forma de guvernământ este determinată de maniera în care sunt desemnați agenții acestei puteri și de modul în care o exercită.

În literatura de specialitate se vorbește în general despre monarhii și republici. Monarhia este acea formă de guvernământ în care funcția de șef al statului este transmisă ereditar iar, în mod excepțional, ocupantul ei este ales pe viață.

În cazul republicii, funcția de șef al statului este îndeplinită de o autori o autoritate care poate avea caracter unipersonal sau colegial. Șeful statului este ales pe perioadă determinată.

Leon Duguit susține că alegerea este în toate cazurile un criteriu al formei de guvernământ republicane. Prin urmare, în opinia sa, republică ar trebui considerată și țara în care șeful statului este ales pe viață.

Pe de altă parte, Jean Dabin consideră că ori de câte ori o singură persoană guvernează, indiferent de felul cum este desemnată, este vorba de monarhie. Atunci când guvernanții sunt în număr mic avem de-a face cu o aristocrație iar când marele număr guvernează este vorba despre democrație.

Regimul politic și formele de guvernământ

În știința dreptului constituțional cercetarea statului ca instrument principal de conducere a societății din punct de vedere al modului de organizare și guvernare subliniază existența unor diferite forme de stat. În cadrul conceptului de formă de stat apar un număr de noțiuni derivate, cum ar fi cele de formă de guvernământ, structură de stat și regim politic.

În situația în care caracterizarea modului de organizare și de guvernare a unui stat se face în funcție de condițiile specifice de constituire a anumitor organe ale statului, în special a organului care îndeplinește funcția de șef al statului, vorbim despre forma de guvernământ.

Atunci când însă în caracterizarea modului de organizare a unui stat se urmărește să se determine dacă este unitar sau dacă este constituit din mai multe state membre cercetăm forma structurii sale.

În cazul în care ne propunem să răspundem la întrebarea care sunt metodele prin care se înfăptuiește puterea de stat, luând în considerare măsura în care sunt asigurate drepturile și libertățile cetățenilor, ne referim la regimul politic al unui stat. Regimul politic reprezintă ansamblul instituțiilor, metodelor și mijloacelor prin care se realizează puterea.

Regimul parlamentar are la bază ideea colaborării puterilor. Este un sistem politic în care separarea puterilor – presupunând autonomia funcțională a celor trei categorii de organe și existența unor mijloace specifice de presiune reciprocă – se caracterizează prin dinamism. Regimul parlamentar este un regim politic în care organul executiv și cel legislativ, efectiv distincte, colaborează în exercitarea funcțiilor etatice și dispun de mijloace politice care le permit să se controleze mutual.

Deși autoritățile publice (în special guvernul și parlamentul) sunt autonome, ele au zone de interferență din punct de vedere funcțional. De exemplu guvernul are dreptul la inițiativă legislativă, dreptul de a participa la lucrările Parlamentului, de a-și angaja răspundere politică, dreptul de a demisiona. Pe de altă parte, Parlamentul învestește guvernul, îl poate demite prin moțiune de cenzură, îi controlează activitatea.

Executivul este bicefal, existând un șef de stat și un guvern care, chiar dacă provin din voința aceluiași parlament, au statut diferit.

Guvernul, ca organ colectiv și solidar, nu este subordonat șefului statului și nu răspunde de activitatea sa în fața acestuia ci în fața parlamentului. Guvernul se sprijină în activitatea sa pe o majoritate parlamentară provenită din interiorul propriului partid sau pe o coaliție parlamentară constituită în scopul desemnării guvernului și pentru a sprijini activitatea acestuia.

Guvernul, prin intermediul șefului de stat poate recurge la dizolvarea parlamentului provocând astfel un arbitraj popular prin organizarea de noi alegeri.

Șeful statului nu răspunde din punct de vedere politic în fața parlamentului dar prerogativele acestuia sunt condiționate de voința parlamentară iar actele emise în exercitarea prerogativelor sale sunt supuse contrasemnării primului ministru.

Parlamentul este singurul ales prin sufragiu universal el postulându-se astfel în unic reprezentant al națiunii.

Regimul prezidențial are al bază ideea separării organice a puterilor în stat dar în același timp colaborarea lor funcțională. În regimul prezidențial autoritățile publice sunt rigid autonome, practic fără interferențe semnificative, existând o strictă repartizare a atribuțiilor între puterea legislativă și cea executivă. Cele două puteri sunt independente și nu dispun de instrumente de presiune reciprocă pentru adoptarea deciziilor.

Executivul este monocefal, președintele fiind în același timp șeful statului și guvernului. Guvernul nu acționează ca organ colegial și solidar, membrii săi fiind simpli colaboratori ai șefului statului și întrutotul subordonați acestuia.

Șeful statului și al guvernului are largi și substanțiale prerogative deoarece este legitimat prin sufragiu direct sau printr-un grup de electori. În principiu parlamentul nu cenzurează activitatea președinteluoi dar nici acesta nu poate dizolva parlamentul.

Un regim constituțional perfect încadrabil în scheme teoretice preelaborate nu există. În practică există de fapt mai mult regimuri mixte sau semi – prezidențiale, acestea fiind produsul unor combinații de elemente aparținând unor regimuri politice diferite, în special regimul prezidențial și cel parlamentar.

Având drept criteriu raporturile dintre puteri, regimurile semi –prezidențiale se pot grupa în trei categorii:

regimul convențional, în care are preeminență parlamentul, primul ministru aflându-se sub conducerea și controlul acestuia;

regimul prezidențialist, în care hegemonia aparține președintelui mai ales pentru că majoritatea din organul legislativ și majoritatea constituită ca suport al președintelui sunt concertate;

regimul intermitent prezidențial, întrucât președintele și primul ministru își protejează atribuțiile executive în funcție de circumstanțe.

Regimurile mixte nu reprezintă o categorie omogenă. Fiecare țară prezintă un model propriu.

În România funcționează regimul semiprezidențial, însă Constituția țării noastre prezintă câteva elemente de originalitate, decretând o republică prezidențială care funcționează, în mare măsură, după regulile esențiale ale republicii parlamentare.

Sistemul românesc se apropie de cel prezidențial numai prin modul de alegere a președintelui dar se îndepărtează de acest regim sub aproape toate celelalte aspecte.

2.2. Guvernul României

2.2.1. Definiție

Guvernul României este organul central al puterii executive care exercită, în conformitate cu legea, administrația publică pe întreg teritoriul țării (art. 1 din Legea nr. 37/1990 privind organizarea și funcționarea Guvernului României).

2.2.2. Componența Guvernului

Conform art. 2 din Legea 37/1990, în componența Guvernului intră primul – ministru, miniștrii de stat, miniștrii și secretarii de stat.

Articolul 21 din Legea 37 /1990 prevede: “Secretarii de stat, membrii ai Guvernului, conduc activitatea departamentelor ce le-au fost încredințate, în cadrul ministerelor în care acestea funcționează, și răspund de activitatea lor în fața Guvernului și a ministrului față de care sunt subordonați”. În literatura juridică s-a apreciat că, pornind de la acest articol, suntem în prezența unui paradox deoarece, când participă la ședințele de Guvern ministrul și secretarul de stat, șef de departament, membru al Guvernului, sunt egali, luând parte cu drepturi egale la adoptarea hotărârilor Guvernului, iar în afara ședințelor de Guvern, secretarul de stat (membru al Guvernului) devine subordonat ministrului care conduce ministerul în cadrul căruia funcționează departamentul condus de el. În consecință se impune modificarea art. 2 al. 1 din Legea 37/1990.

2.2.3 Condiții pentru a fi membru al Guvernului. Incompatibilități.

Pentru a deveni membru al guvernului orice persoană trebuie să îndeplinească următoarele condiții:

să aibă cetățenie română

să nu aibă dublă cetățenie

să aibă domiciliul în România

să se bucure de exercițiul drepturilor electorale

Articolul 104 din Constituție prevede că funcția de membru al Guvernului este incompatibilă cu exercitarea altei funcții publice de autoritate ( cu excepția celei de deputat sau senator) și cu exercitarea unei funcții de reprezentare profesională salarizate în cadrul organizațiilor cu scop comercial, alte incompatibilități urmând a fi stabilite prin lege organică.

2.2.4 Investirea

Guvernul, în ansamblul său este numit de președinte pe baza votului acordat de Parlament.

Conform articolului 102 din Constituție, președintele țării desemnează un candidat pentru funcția de prim-ministru, în urma consultării partidului care are majoritatea absolută în Parlament sau, dacă nu există o asemenea majoritate, în urma consultării tuturor partidelor reprezentate în Parlament. Acest candidat, în termen de zece zile, va prezenta Parlamentului programul de guvernare și lista Guvernului, solicitând votul de încredere al Parlamentului. Parlamentul acordă încredere Guvernului prin hotărâre, cu votul majorității deputaților și senatorilor, iar președintele, prin decret, numește Guvernul.

Toți membrii Guvernului trebuie să depună individual jurământ de credință al cărui text este stabilit de Constituție (art. 82), data de la care Guvernul își exercită mandatul fiind data depunerii jurământului.

2.2.5 Pierderea calității de membru al Guvernului

Problema pierderea calității de membru al Guvernului este tratată de articolul 105 din Constituția României. Un membru al Guvernului își poate pierde funcția în urma demisiei, revocării, pierderii drepturilor electorale, apariției stării de incompatibilitate sau decesului, precum și în alte cazuri prevăzute de lege.

2.2.6 Actele Guvernului

Așa cum prevede articolul 107 din Constituție, actele Guvernului sunt hotărârile și ordonanțele. Hotărârile de Guvern au drept scop organizarea executării legilor. Ordonanțele sunt emise în temeiul unei legi speciale de abilitare, în limitele și condițiile prevăzute de aceasta.

În doctrina juridică, unii teoreticieni și-au manifestat rezerve față de posibilitatea reglementării prin ordonanțe de urgență emise de Guvern în domenii rezervate legilor organice, mai ales după 1996 când emiterea de ordonanțe și ordonanțe de urgență a devenit practic un mod de guvernare.

Articolul 114 alin. 4 din Constituție prevede: ”în cazuri excepționale Guvernul poate adopta ordonanțe de urgență. Acestea intră în vigoare numai după depunerea lor spre aprobare la Parlament. Dacă Parlamentul ne se află în sesiune el se convoacă în mod obligatoriu.”

În concluzie atât ordonanța emisă în temeiul unei legi de abilitare, cât și ordonanța de urgență reprezintă expresia unei delegări legislative.

În literatura de specialitate s-au conturat două opinii:

unii teoreticieni susțin îndreptățirea constituțională de a se emite ordonanțe de urgență ale Guvernului și în domeniile rezervate legilor organice

alții neagă legitimitatea constituțională a acestor ordonanțe de urgență în domeniile mai sus menționate.

Prima opinie a fost argumentată prin articolul 114 alin. 4 din Constituție care nu exclude printr-o precizare expresă domeniul legii organice din aria de reglementare a ordonanței de urgență spre deosebire de art. 114 alin. 1 care precizează că “Parlamentul poate adopta o lege specială de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanțe în domenii care nu fac obiectul legilor organice”.

Curtea Constituțională a decis că “ordonanța de urgență nu este o varietate a ordonanței pe baza unei legi de abilitare, ci o măsură de ordin constituțional ce permite Guvernului, sub controlul strict al Parlamentului, să facă față unui caz excepțional și care se justifică potrivit Deciziei nr. 65/1995 <<pe necesitatea și urgența reglementării unei situații care, datorită circumstanțelor sale excepționale, impune adoptarea de soluții imediate în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public>>”.

În literatura de specialitate s-a afirmat că ordonanța de urgență poate fi considerată o excepție de la procedura legislativă normală a delegării legislative printr-o lege de abilitare, excepție a cărei existență este justificată numai de prezența unor împrejurări excepționale ce impun emiterea acestui gen de acte normative.

Totuși, ordonanțele de urgență se deosebesc esențial de ordonanțele emise în baza unei legi de abilitare în primul rând prin faptul că izvorul juridic al delegării legislative este diferit. Pentru ordonanța de urgență izvorul juridic este norma constituțională, deci abilitarea este constituțională. În schimb pentru ordonanțele obișnuite abilitarea este legală întrucât delegarea legislativă se face prin legea adoptată de Parlament.

În materia ordonanțelor obișnuite Parlamentul poate adopta legi de abilitare numai în domeniul legilor ordinare, cu precizarea materiilor ce fac obiectul abilitării, a termenului delegării legislative acordate și a obligației de a se supune ordonanța spre aprobarea Parlamentului.

Pentru a interveni reglementarea prin ordonanță de urgență, esențială este existența cazului excepțional. Întrucât ordonanța de urgență intervine pentru a reglementa niște măsuri ce sunt necesare apărării unui interes public ce este în pericol, se poate spune că este o “ordonanță provocată” dar care trebuie să respecte limitele impuse de necesitatea apărării interesului public. În cazul în care ordonanța depășește aceste limite se ajunge la o situație similară excesului de putere în emiterea unui act administrativ cu caracter normativ.

Întrucât elementul esențial, de fapt singura rațiune care justifică existența noțiunii de ordonanță de urgență, este situația excepțională, urgența cu care trebuie acționat pentru apărarea interesului public aflat în pericol, este fundamentată opinia conform căreia se pot emite ordonanțe de urgență și pentru domeniile rezervate legii organice cu condiția argumentării și demonstrării caracterului de urgență de către Guvern la depunerea textului spre aprobarea Parlamentului.

Dacă nu se dovedește caracterul de urgență, nu se poate reglementa prin ordonanță de urgență în domeniile rezervate legilor organice iar dacă Guvernul consideră necesară adoptarea unei noi legi într-un astfel de domeniu poate solicita adoptarea în procedură de urgență a actului normativ respectiv.

De altfel, Curtea Constituțională în Decizia nr. 83 din 19 mai 1998 precizează: ”cazul excepțional are un caracter obiectiv, în sensul că existența sa nu depinde de voința Guvernului, care, în asemenea împrejurări, este constrâns să reacționeze prompt pentru apărarea unui interes public pe calea ordonanței de urgență. De aceea, în nici un fel nu constituie un caz excepțional schimbarea de către Guvern a opțiunii sale cu privire la actul legislativ folosit. Ordonanța de urgență nu constituie o alternativă aflată la discreția Guvernului, prin care acesta și-ar putea încălca obligația sa constituțională de a asigura, în vederea îndeplinirii programului său de guvernare, reglementarea prin lege, de către Parlament, a relațiilor ce constituie obiectul acestei reglementări.”

În Decizia Curții Constituționale nr.34/1998 se arată că “modificarea sau unificarea legislației într-un domeniu sau altul nu justifică, prin ea însăși, emiterea unei ordonanțe de urgență.”

Totodată cei care susțin teoria nereglementării prin ordonanță de urgență a Guvernului în materiile rezervate legilor organice aduc la rândul lor mai multe argumente:

în temeiul articolului114 alin 1 din Constituție este interzis Parlamentului, ca autoritate legislativă, să autorizeze Guvernul să reglementeze în domeniile legilor organice prin ordonanțe și cu atât mai puțin prin ordonanțe de urgență pentru care nici nu are abilitare de la Parlament. Practic Guvernul nu poate avea în acest domeniu competențe mai extinse decât cele pe care ile-ar fi putut acorda Parlamentul prin legea de abilitare;

întrucât Parlamentul nu poate modifica o lege organică printr-o lege ordinară nici chiar în condiții excepționale, de urgență, cu atât mai mult Guvernul nu o poate modifica prin ordonanță de urgență pentru că astfel Guvernul ar avea o competență legislativă mai mare decât cea a Parlamentului;

cazul excepțional, de care depinde constituționalitatea emiterii ordonanței de urgență, justifică exclusiv posibilitatea de a o emite și nu existența unei situații juridice derogatorii implicite, cu caracter de excepție față de ordonanța emisă în temeiul unei legi de abilitare;

dacă s-ar admite că se poate reglementa prin ordonanță de urgență și în domeniile rezervate legilor organice pornind de la ideea că ordonanța de urgență este de altă natură decât cea emisă pe baza unei legi de abilitare, atunci s-ar putea concluziona că prin ordonanță de urgență se poate reglementa și în domeniile pentru care doar Constituția sau legile constituționale pot formula norme, ceea ce, evident, este inadmisibil.

Toate aceste argumente se bazează pe ideea, susținută de unii teoreticieni, că ordonanța de urgență este o varietate a ordonanței emise în baza unei legi de abilitare, specificul constând în constrângerile externe ale unor împrejurări excepționale.

Că această idee nu poate fi acceptată am arătat anterior. Cele două noțiuni se deosebesc în primul rând sub aspect substanțial: abilitarea prin lege este expresă atât din punct de vedere al obiectului de reglementare, cât și al duratei delegării legislative, în timp ce la ordonanța de urgență abilitarea este constituțională, nu este expresă, textul constituțional nefiind domeniul în care poate fi exercitată. O a doua deosebire este de ordin procedural: ordonanța pe baza legii de abilitare trebuie supusă aprobării Parlamentului și poate fi emisă numai în perioada de abilitare, în caz contrar fiind caducă; ea nu poate intra în vigoare dacă nu a fost depusă spre aprobarea Parlamentului, înaintea publicării sale.

În ceea ce privește aprobarea ordonanțelor obișnuite sau de urgență Constituția(art. 114 alin. 5), fără a face deosebire, stabilește că “aprobarea sau respingerea ordonanțelor se face printr-o lege în care vor fi cuprinse și ordonanțele ale căror efecte au încetat”. Această prevedere este “derogatorie de la procedura legislativă obișnuită”.

Derogările sunt următoarele:

“dacă în procedura legislativă obișnuită respingerea unei inițiative rezultă nemijlocit prin vot, cum ar fi respingerea unui proiect de lege sau a unui amendament, în cazul ordonanței, voința Camerei, în acest sens, trebuie materializată într-un act – legea de respingere “

ordonanța nu poate fi respinsă decât cu acordul Parlamentului în ansamblu, în timp ce în cadrul procedurii legislative obișnuite respingerea se face în exclusivitate de Camera în fața căreia s-a prezentat proiectul

dacă prima Cameră sesizată adoptă legea de respingere a ordonanței iar cea de-a doua Cameră nu este de acord cu această respingere, conflictul se soluționează prin mediere. La fel se procedează și în situația în care una dintre Camere a aprobat ordonanța iar cealaltă nu.

2.3. Ministerele și celelalte autorități centrale de specialitate ale administrației

Legea fundamentală a României creează temeiul juridic al existenței administrației publice centrale de specialitate.

Conform articolului 115 din Constituție, în cadrul administrației publice centrale de specialitate se află ministerele și alte organe de specialitate ce se pot organiza în subordinea Guvernului și a ministerelor sau ca autorități administrative autonome.

2.3.1 Ministerele. Definiție

Ministerele sunt organe ale administrației publice centrale de specialitate care exercită administrația publică în domeniile de care răspund. Ele se organizează numai în subordinea Guvernului și funcționează în conformitate cu articolul 116 din Constituție.

2.3.2 Rolul ministerelor

Ministerele au rolul de a aplica legile în diferite domenii de activitate. Ele sunt organe centrale ale administrației publice deoarece activitatea lor vizează întreg teritoriul țării.

2.3.3 Structura ministerelor

Organizarea și funcționarea ministerelor se realizează prin hotărâri ale Guvernului sau prin legi, în cazul Ministerului Apărării Naționale și a celui de Interne. Ministerele cuprind birouri, servicii, direcții generale și departamente. În cadrul unor ministere, al căror specific impune, se organizează inspectorate de stat și agenții naționale sau comisii naționale asimilate departamentelor.

Verigile structurii organizatorice nu sunt autorități de sine stătătoare și nu au competența de a emite acte juridice cu caracter normativ ci numai acte juridice de aplicare a legilor și actelor autorităților superioare lor. Dacă se impune elaborarea uni act normativ într-o problemă specifică unei subdiviziuni a ministerului se sesizează conducerea ministerului care are competență în acest sens.

Subdiviziunile unui minister pot fi împărțite în două categorii:

subdiviziuni de specialitate, care desfășoară activități de strictă specialitate, de natura celor care constituie domeniul propriu al ministerului respectiv;

subdiviziuni funcționale, care există în cadrul oricărui minister, activitatea lor deservind toate sectoarele ministerului respectiv (secretariat, contabilitate, personal).

2.3.4 Departamentul

Activitățile care sintetizează funcții ale mai multor compartimente și care necesită o coordonare unitară pe ansamblu impun organizarea unui departament. În mod excepțional, se poate organiza un departament și pe termen limitat pentru coordonarea unei ramuri sau subramuri a economiei naționale.

Departamentul este condus, de regulă, de un secretar de stat și poate avea în structură direcții, servicii și birouri.

2.3.5 Direcția generală

Prin organizarea unei direcții generale se dorește delimitarea unui grup de activități ce reprezintă un domeniu sau un sector de activitate.

În cadrul direcției generale pot exista direcții, servicii și birouri.

2.3.6 Direcția

Direcția reunește mai multe servicii sau birouri care desfășoară activități ce necesită o coordonare.

2.3.7 Serviciul

Serviciul poate funcționa independent sau în cadrul unei direcții. În cadrul serviciului pot exista mai multe birouri.

2.3.8 Biroul

Biroul se organizează pentru a se îndeplini o activitate omogenă sau pentru mai multe activități complementare ce impun o coordonare unitară. Birourile și serviciile se înființează prin ordinul ministrului.

2.4 Alte organe de specialitate ale administrației publice

Organele de specialitate ale administrației publice centrale, altele decât ministerele, sunt organizate și funcționează, conform articolului 115 alin. 2 din Constituție, în subordinea Guvernului sau a ministerelor. Aceste organe sunt constituite pentru a realiza coordonarea la nivel central a unor domenii de activitate pentru a căror conducere nu este necesară înființarea unui minister.

Din categoria acestor organe fac parte:

secretariatele de stat (de exemplu Secretariatul de Stat pentru Culte sau Secretariatul de Stat pentru Persoanele cu Handicap);

agențiile ( de exemplu Agenția Română pentru Dezvoltare);

oficiile (Oficiul de Stat pentru Investiții și Mărci, Oficiul pentru Protecția Consumatorilor, etc.);

institutele (Institutul Român de Standardizare);

administrațiile (cum ar fi Administrația Națională Rezervelor Naturale);

comisiile (Comisia Națională de Prognoză);

birourile (Biroul Român de Metrologie Legală)

Conducătorii acestor organisme au denumiri diferite: președinte sau director (președinte de comisie, director de agenție sau director de oficiu). Aceștia, indiferent cum se numesc, sunt asimilați ca nivel de salarizare cu secretarii de stat, subsecretarii de stat sau directorii generali din ministere.

Actele emise de conducătorii organelor de specialitate amintite sunt ordinele, instrucțiunile și normele metodologice.

Toate aceste autorități ale administrației publice centrale, altele decât ministerele, își desfășoară activitatea pe întreg teritoriul țării, unele dintre ele având servicii descentralizate.

2.5 Prefectul

2.5.1. Natura juridică și statutul prefectului

Instituția prefectului este consacrată prin articolul 122 din Constituția României. Pe baza principiului descentralizării s-a realizat transferul unor atribuții ale autorității centrale și a dreptului de tutelă administrativă de la Guvern la reprezentantul local al acestuia – prefectul. El este totodată și conducător și coordonator al serviciilor publice ministeriale din județul în care își exercită prerogativele.

Prefectul este un organ unipersonal al administrației publice investit cu competență materială și teritorială.

Prefectul este un om politic. El reprezintă Guvernul pe plan local și în consecință este supus jocului politic asemeni oricărui membru al Guvernului, el nefiind o autoritate aleasă ci una numită de Guvern.

Legea administrației publice locale, prin articolul 124 definește o răspundere juridică pentru prefect. Acesta va răspunde “după caz, material, civil, administrativ sau penal” pentru faptele săvârșite în exercitarea atribuțiilor care îi revin, în condițiile legii.

Același act normativ, la articolul 12, alin.3, prevede că “prefectul răspunde conform legii, la cererea autorităților administrației publice locale și județene, în cazul în care instanța de contencios administrativ stabilește că actul acestora a fost atacat în mod abuziv sau cu rea credință”.

2.5.2 Incompatibilități

Legea 69/1991 republicată subliniază câteva situații de incompatibilitate între calitatea de prefect și îndeplinirea anumitor funcții sau desfășurarea anumitor activități.

Astfel, articolul 107 arată că prefectul nu poate fi deputat sau senator, membru în consiliul județean, membru în consiliul local sau primar, nu poate îndeplini o funcție de reprezentare profesională cu caracter național, o altă funcție publică sau o funcție ori activitate profesională salarizată în cadrul regiilor autonome, a societăților comerciale sau în cadrul oricăror organizații și unități cu scop lucrativ.

2.5.3 Atribuții

Atribuțiile principale ale prefectului sun enumerate în articolul 110 din legea nr. 69/1991 astfel:

“asigură realizarea intereselor naționale, respectarea legii și a ordinii publice”

Legea nu aduce nici un fel de explicație privitoare la termenul de “interese naționale” iar în legătură cu “asigurarea respectării legii și a ordinii publice” nu există lămuriri referitoare la categoriile de subiecți la care se referă această atribuție a prefectului.

Deși articolul 108, alin. 1 din Legea 69/1991 arată că “în calitate de reprezentant al Guvernului, prefectul veghează ca activitatea consiliilor locale și județene și a primarilor să se desfășoare conform legii"” deci ar restrânge oarecum sfera aplicării atribuției de la art. 110, lit. a la categoria autorităților administrației publice locale alese, totuși se menține ambiguitatea în ceea ce privește categoriile de subiecți, lucru care ar impune o reformulare delimitându-se mai exact sfera de acțiune a prefectului pentru asigurarea respectării legii și ordinii publice.

“exercită controlul cu privire la legalitatea actelor administrative ale autorităților administrației publice locale, organizate la nivel de unitate administrativ-teritorială”

Asa cum reiese din articolul 122 al Constituției României prefectul are trei calități: reprezentant al Guvernului la nivel județean, șef al serviciilor publice descentralizate ale ministerelor și ale celorlalte organe centrale din unitățile administrativ-teritoriale, autoritate de tutelă administrativă. Legea administrației publice locale afirmă cu privire la calitatea de autoritate de tutelă administrativă a prefectului următoarele:

În articolul 11: alin. 1 – “în exercitarea controlului cu privire la legalitatea actelor autorităților administrației publice locale prefectul poate ataca, în fața instanței de contencios administrativ, actele acestora, precum și pe cele ale președintelui consiliului județean, cu excepția celor de gestiune curentă, dacă le consideră ilegale. Actul atacat este suspendat de drept.” Și alin. 2 – “Cu zece zile înaintea introducerii acțiunii prefectul va solicita autorităților administrației publice locale și județene, cu motivarea necesară, să reanalizeze actul socotit ilegal, în vederea modificării sau, după caz, revocării acestuia”.

În articolul 12: alin. 1 – “Prefectul poate ataca, în fața instanței de contecios administrativ, actele autorităților administrației publice locale în cazul în care consideră c acestea sunt ilegale”; alin. 2 – “Actul atacat este suspendat de drept” și alin. 3 – “prefectul răspunde, conform legii, la cererea autorităților administrației publice locale și județene, în cazul în care instanța de contecios administrativ stabilește că actul acestora a fost atacat în mod abuziv sau cu rea -credință”

Aliniatul 3 este de o deosebită importanță pentru creșterea responsabilității prefectului și pentru a preveni contestarea unor acte pe baza unei motivații exclusiv politice.

“avizează numirea sau eliberarea din funcție a conducătorilor serviciilor publice descentralizate ale ministerelor și ale celorlalte organe centrale din unitățile administrativ teritoriale”

Această atribuție este o consecință a articolului 122, alin. 2 din Constituția României. Serviciile mai sus menționate fac parte din structura executivului iar prefectul este reprezentantul Guvernului în plan local.

“dispune luarea măsurilor corespunzătoare pentru prevenirea infracțiunilor și apărarea drepturilor cetățenilor, prin organele legal constituite”

“răspunde, în condițiile stabilite prin lege, de pregătirea și aducerea la îndeplinire a măsurilor de apărare care nu au un caracter militar; autoritățile militare și organele locale ale Ministerului de Interne au obligația să informeze pe prefect asupra oricărei probleme care poate avea importanță pentru județ”.

Se observă că prefectul are obligații doar în legătură cu pregătirea și aducerea la îndeplinire a măsurilor de apărare care nu au caracter militar, măsuri prevăzute în HG nr. 531/1992 privind apărarea civilă, hotărâre care precizează și sarcinile celorlalte instituții, inclusiv ale președintelui consiliului județean.

“prezintă annual guvernului un raport asupra stării generale economice, sociale, culturale și administrative a județului, inclusiv realizarea programului de guvernare"

2.5.4 Actele prefectului

Prefectul în activitatea sa poate emite ordine, care sunt acte administrative de autoritate (art. 113 din Legea nr. 69/1991). Ele devin executorii numai după ce au fost aduse la cunoștința publică prin afișare și publicare, atunci când conțin dispoziții normative, sau de la data comunicării, în celelalte cazuri. (art. 114 din Legea 69/1991).

Ordinele se emit numai în legătură cu atribuțiile conferite prefectului prin dispozițiile art. 110 din legea 69/1991, ori prin alte legi sau pentru îndeplinirea însărcinărilor date acestuia de Guvern.

În funcție de caracterul tehnic există:

ordine care stabilesc măsuri cu caracter tehnic și de specialitate. În cazul acestora perfectul este obligat să consulte organele de specialitate în legătură cu conținutul ordinului înainte de elaborarea acestuia iar după emiterea ordinului respectiv trebuie să-l prezinte la contrasemnat conducătorilor organelor sau serviciilor de specialitate respective (art. 113 alin. 2 din Legea 69/1991);

ordine care stabilesc măsuri ce nu au caracter tehnic și de specialitate

În funcție de caracterul normativ actele prefectului se împart în:

ordine cu caracter normativ – cele care conțin reguli generale de conduită, impersonale și aplicabile unui număr nedeterminat de subiecți;

ordine cu caracter individual – atunci când ”manifestarea de voință a autorității pe care o conține creează, modifică sau stinge drepturi și obligații în sarcina uneia sau mai multor persoane determinate”.

2.6 Consiliul Local

2.6.1 Componența Consiliilor Locale

Potrivit articolului 13 din Legea 69/1991, consiliile locale ale comunelor, orașelor și subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiului București sunt compuse din consilieri aleși prin vot universal, egal, direct, secret și liber exprimat în condițiile prevăzute în Legea privind alegerile locale.

Numărul membrilor fiecărui consiliu local se stabilește rpin ordinul prefectului în funcție populația comunei, orașului sau subdiviziunii administrativ-teritoriale ale municipiului București înregistrate la data de 1 ianuarie a anului în care au loc alegerile sau la data de 1 iulie a anului care precede alegerile (art. 14 din Legea 69/1991).

2.6.2 Incompatibilități

Calitatea de consilier este incompatibilă cu :

funcția de prefect și subprefect;

calitatea de funcționar în aparatul propriu al consiliilor comunale, orășenești sau ale subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiului București;

calitatea de funcționar al consiliului județean sau al prefecturii;

calitatea de conducător al vreunei regii autonome de interes local sau județean sau al serviciului public de specialitate al consiliului local sau județean;

funcția de primar;

calitatea de deputat, senator, consilier al Președintelui României sau membru al Guvernului.

Totodată se mai pot stabili alte incompatibilități prin lege.

2.6.3 Constituirea consiliului local

Constituirea consiliului local se face în termen de 20 de zile de la data alegerilor. La ședința de constituire, convocată de către prefect, participă prefectul sau reprezentantul său. Primarul va fi și el convocat la această ședință, chiar dacă procedura de validare care îl privește nu a fost definitivată.

Ședința este legală dacă participă cel puțin două treimi din numărul consilierilor aleși. Dacă nu se poate întruni această majoritate ședința se va ține de drept peste trei zile, în aceleași condiții. Dacă se menține neîndeplinirea condiției de prezență și la a doua convocare, se revocă ședința peste alte trei zile. Dacă și a treia oară lipsesc fără motiv temeinic consilierii aleși, astfel încât ședința nu poate avea loc, prefectu va declara vacante locurile consilierilor aleși care au lipsit fără motiv de la cele trei convocări. Dacă locurile vacante nu pot fi completate cu supleanți de pe listele de candidați, se vor organiza alegeri de completare în termen de 30 de zile.

Ordinul prefectului prin care sunt declarate vacante locurile consilierilor absenți nemotivat poate fi atacat de cei în cauză în termen de cinci zile de la comunicarea la instanța de contencios administrativ, hotărârea primei instanțe fiind definitivă și irevocabilă. De reținut că se consideră absență motivată acea absență cauzată de boală sau de deplasare în străinătate în interes de serviciu.

Comisia de validare aleasă de consilieri pe întreaga durată a mandatului examinează legalitatea alegerii fiecărui consilier, propunând validarea sau invalidarea mandatelor.

Invalidarea se propune dacă se constată existența incompatibilităților stabilite de lege, încălcarea condițiilor de eligibilitate, frauda electorală constatată de Biroul Electoral Central sau orice altă încălcare a legii privind alegerile locale.

Validarea sau invalidarea mandatelor se face cu votul majorității consilierilor prezenți la ședință, persoana al cărei mandat este supus votării neparticipând la vot, care este secret.

Consiliul este legal constituit dacă s-au validat mandatele a cel puțin două treimi din numărul consilierilor.

Consilierii ale căror mandate au fost validate depun jurământul prevăzut la art. 18 din Legea 69/1991.

2.6.4 Încetarea mandatului de consilier

Mandatul de consilier încetează înainte de termen în caz de:

deces;

demisie;

incompatibilitate;

schimbare a domiciliului în altă unitate administrativ teritorială,;

lipsa nemotivată de la mai mult de trei ședințe ordinare consecutive ale consiliului;

imposibilitatea de exercitare a mandatului pe o perioadă mai mare de șase luni;

dacă s-a constatat prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă că alegerea s-a făcut prin fraudă sau altă încălcare a legii privind alegerile locale;

în caz de condamnare prin hotărâre judecătorească definitivă la o pedeapsă privativă de libertate

în caz de punere sub interdicție;

în cazul pierderii drepturilor electorale.

Încetarea mandatului de consilier se constată prin hotărâre a consiliului local. În caz de demisie, consilierul poate reveni asupra demisiei până la adoptarea hotărârii.

2.6.5 Durata mandatului

Consilierul local se alege pentru un mandat de patru ani. Acesta poate fi prelungit numai în caz de război sau catastrofă, prin lege organică.

Mandatul se exercită de la data constituirii consiliului până la data declarării ca legal constituit a noului consiliu ales.

2.6.6 Actele consiliului local

Consiliul local adoptă hotărâri cu votul majorității membrilor prezenți, în afară de cazurile în care legea sau regulamentul de funcționare a consiliului cere o altă majoritate. În caz de paritate de voturi hotărârea nu se adoptă și se reiau dezbaterile în ședința următoare.

Legea nr.69/1991, în art. 28, face deosebire în ceea ce privește numărul de voturi necesare pentru adoptarea unei hotărâri astfel: în timp ce regula este cea deja enunțată (a majorității membrilor prezenți), pentru hotărârile privind bugetul local sau cele prin care se stabilesc impozite și taxe locale este necesar votul majorității consilierilor în funcție. Totodată, hotărârile privind administrarea domeniului public și privat , organizarea și dezvoltarea urbanistică a localităților, amenajarea teritoriului și asocierea cu alte consilii, instituții publice sau comercianți din țară și din străinătate se adoptă cu votul a cel puțin două treimi din numărul consilierilor în funcție.

Hotărârile cu privire la persoane se iau întotdeauna prin vot secret, în timp ce pentru alte hotărâri votul va fi secret numai atunci când consiliul stabilește astfel.

Proiectele de hotărâri sunt propuse de către consilieri sau de către primar, cel care face propunerea fiind obligat să redacteze proiectul.

Hotărârile normative devin obligatorii de la data aducerii la cunoștință publică, iar cele individuale de la data comunicării lor celui pe care îi privesc.

2.7 Consiliul Județean

2.7.1 Componență și constituire

Numărul consilierilor ce formează consiliul județean este stabilit prin ordin al prefectului în funcție de populația județului înregistrată în statisticile Comisiei Naționale pentru Statistică la data de 1 ianuarie a anului în care au loc alegerile sau la data de 1 iulie a anului care precede alegerile.

În conformitate cu articolul 62 din Legea 69/1991 pentru constituirea consiliului județean se aplică (referitor la incompatibilități, reguli de constituire și organizare, cazuri de încetare a mandatului de consilier înainte de termen) în mod corespunzător dispozițiile articolelor 15 -–19 din același act normativ, referitoare la consiliul local.

Consiliul județean alege dintre membrii săi un președinte, doi vicepreședinți și delegația permanentă, respectându-se, pe cât posibil, configurația politică a consiliului. Alegerea se face cu votul majorității consilierilor în funcție.

Delegația permanentă este formată din președintele consiliului județean, vicepreședinții și patru sau șase consilieri. Președintele și vicepreședinții delegației permanente sunt președintele, respectiv vicepreședinții consiliului județean.

2.7.2 Actele consiliului județean

Actele adoptate de consiliul județean în exercitarea atribuțiilor ce îi revin sunt hotărârile. Dispozițiile art. 28 din Legea Administrației Publice Locale, referitoare la hotărârile consiliului local se aplică în mod corespunzător hotărârilor consiliului județean. Acestea se semnează de președintele consiliului județean sau de vicepreședintele care a condus ședința.

2.8 Primarul

Prin atribuțiile sale primarul are un rol vital în existența comunității din care face parte. Complexitatea problemelor cu care se confruntă un primar implică alegerea în această funcție a unei personalități complexe, care să înțeleagă problemele care îi preocupă pe semenii săi.

Primarul trebuie să fie în unitatea administrativ teritorială unde a fost ales un creator chiar dacă de multe ori ceea ce face va fi contestat.

Un exemplu grăitor în acest sens este personalitatea lui Nicolae Romanescu, acela care a marcat puternic evoluția orașului Craiova. El spunea: “De câte ori am avut onoarea și greaua sarcină să fiu primar am fost învinuit în mod sistematic că nu am știut să îngrijesc de veniturile orașului și că am fost prea cheltuitor cu lucrările pe care le-am efectuat. Asemenea nedrepte învinuiri m-au urmărit cu înverșunare și după ce am încetat a administra averea comunei noastre. Adevărul este cu totul altul. Nu cred să fi fost vreo dată, în țara noastră, vreun primar care să fi avut o mai curată, o mai sfântă grijă de banul public”.

Capitolul 3

Actul administrativ

3.1 Noțiuni generale

În cadrul formelor concrete de realizare a administrației publice se disting două categorii principale.

Prima dintre acestea sunt actele administrative, contractele administrative, actele civile, de drept al muncii și faptele juridice materiale. Toate acestea sunt producătoare de efecte juridice.

A doua categorie este alcătuită din acele forme de activitate care nu produc efecte juridice proprii, respectiv operațiunile tehnico-administrative și actele cu caracter politic ale autorităților administrative.

Când ne referim la efecte juridice avem în vedere că actele respective dau naștere, modifică sau sting raporturi juridice.

Actele administrative prezintă câteva trăsături caracteristice:

sunt acte juridice – această trăsătură diferențiază actul administrativ de operațiunea materială și de faptele materiale juridice. Prin însuși faptul emiterii lui și comunicării către persoana interesată, actul juridic este apt de a genera, modifica sau stinge drepturi și obligații concrete. Nerespectarea cerințelor de legalitate la emiterea actului atrage sancțiunea nulității acestuia. O astfel de sancțiune nu există în cazul operațiunilor administrative sau a simplelor operații materiale neproducătoare prin ele însele de efecte juridice. Prin actul administrativ se nasc drepturi noi, se stabilesc anumite obligații pentru persoanele care intră în raporturi juridice cu organele administrative dar, în același timp, pot fi refuzate pretenții juridice formulate de unii subiecți de drept.

sunt manifestări unilaterale de voință – ele își păstrează acest caracter chiar și în cazurile în care la emiterea lor participă mai multe persoane, deoarece organul emitent este un organ colegial.

voința juridică unilaterală provine, în principal, de la autorități ale administrației publice. Prin manifestarea de voință a acestor autorități se realizează autorietatea statală, modificându-se ordinea juridică existentă și creându-se situații noi

voința juridică este supusă unui regim juridic specific – acest regim juridic este cunoscut sub denumirea de regim juridic administrativ, care cuprinde mai multe reguli de formă și de fond privind emiterea actelor administrative, condițiile de validare, controlul actelor și sancțiunile aplicabile în cazul nerespectării condițiilor respective.

sunt executorii – se execută din oficiu, fără a mai fi necesară intervenția instanțelor de judecată, cum este cazul actelor civile comerciale.

3.2 Definiția actului administrativ

În opinia profesorului A Negoiță, actul administrativ este o manifestare unilaterală de voință juridică, pe baza și în executarea legii, a unei autorități administrative, prin care se formează o situație juridică nouă sau se refuză o pretenție juridică referitoare la un drept recunoscut de lege, voință juridică supusă regimului juridic administrativ.

După L Iovănaș, actele administrative pot fi definite ca acte juridice unilaterale de putere publică, obligatorii și executorii, prin care se organizează executarea sau se execută în concret legile și celelalte acte ale organelor statului sau ale colectivităților locale.

Profesorul R.N. Petrescu spune că actele administrative sunt manifestări unilaterale și exprese de voință ale autorităților administrației publice, în scopul de a produce efecte juridice în temeiul puterii publice.

3.3 Clasificarea actelor administrative

Actele administrative se pot clasifica în mai multe categorii după cum urmează:

în funcție de întinderea efectelor juridice pe care le produc distingem:

acte administrative normative, care conțin reglementări cu caracter general, impersonal și obligatoriu. De regulă, este vorba de norme imperative, prohibitive și permisive.

Acte administrative individuale, acele manifestări unilaterale de voință care generează, modifică sau sting drepturi și obligații în beneficiul sau în sarcina uneia sau mai multor persoane dinainte determinate. Competența materială pentru emiterea lor revine tuturor autorităților administrației publice

Actele administrative normative și individuale pot fi contestate în justiție pe calea contenciosului administrativ sau în fața instanței de drept comun pe calea excepției de nelegalitate.

În principiu, regulile juridice care stabilesc condițiile de emitere a actelor și implicit de validitate sunt mai riguroase în cazul actelor administrative normative comparativ cu cele individuale.

în funcție de conținutul lor actele administrative individuale pot fi împărțite în mai multe categorii:

acte juridice prin care se stabilesc drepturi sau obligații determinate pentru subiectul de drept interesat – în legătură cu această categorie de acte s-a afirmat în literatura de specialitate că eliberarea unor acte depinde în mare măsură de aprecierea pe care autoritatea administrativă emitentă este liberă să o facă, iar emiterea altora este obligatorie (de exemplu înscrierea de către primar pe listele electorale a cetățenilor cu drept de vot care domiciliază în localitatea în care se organizează alegerile este un act administrativ care îi creează posibilitatea cetățeanului să-și exercite dreptul de vot) actele administrative emise cu posibilitatea de apreciere a organului emitent pot fi contestate la organul administrativ ierarhic superior sub aspectul legalității și al oportunității, pe când actele administrative individuale emise fără posibilitatea de apreciere din partea organului emitent pot fi atacate doar sub aspectul legalității.

acte administrative prin care se conferă un statut personal sau acte atributive de statut personal – prin intermediul acestora se recunoaște în favoarea titularilor o activitate anterioară și în același timp i se conferă anumite drepturi în condițiile legii (de exemplu decizia de pensionare)

acte administrative prin care se aplică constrângerea administrativă – au ca obiect sancțiunea aplicată iar exemplul cel mai elocvent îl constituie actele de constatare și sancționare a contravențiilor

actele administrativ-jurisdicționale – sunt emise de organe integrate în sistemul administrației publice, denumite organe administrativ-jurisdicționale. Prin astfel de acte se finalizează litigii ivite între o autoritate administrativă și u particular ca urmare a încălcării legii. Declanșarea litigiului se face la cererea persoanei interesate, a procurorului sau a altor organe prevăzute de lege. Elaborarea actelor presupune îndeplinirea unor anumite proceduri: citarea părților, contradictorialitate, motivarea lor în fapt și în drept. Aceste acte se bucură de o stabilitate mai mare decât actele administrative obișnuite, fiind exceptate de la principiul revocabilității, aplicabil celor din urmă.

după criteriul organului de la care emană actele administrative se împart în:

acte emise de autoritățile administrației publice;

acte emise de alte organe ale statului;

acte emise în baza unei împuterniciri exprese a legii de către anumite persoane private.

3.4 Legalitatea actelor administrative

Reprezintă o condiție esențială de valabilitate a acestor acte juridice.

În unele situații legea prestabilește condițiile necesare pentru emiterea actelor administrative, legând competența organelor administrației publice de aceste prevederi.

Alteori, se recunoaște prin lege posibilitatea mai largă sau mai restrânsă a organelor administrației publice de a aprecia asupra condițiilor în care trebuie să emită astfel de acte.

Principiul legalității înseamnă conformitatea deplină a actului cu prevederile Constituției și ale legilor.

După adepții Școlii de la București, legalitatea este corolarul condițiilor de validitate iar oportunitatea o dimensiune a legalității. Autorii școlii clujene consideră că actul nu este valabil indiferent dacă este ilegal sau inoportun și că doar modalitățile de încetare a efectelor juridice diferă. Neîndeplinirea condițiilor de legalitate atrage măsura anulării sau revocării actelor, în timp ce neîndeplinirea condiției de oportunitate are drept consecință revocarea sau abrogarea lor.

În realitate, toate condițiile de valabilitate ale actelor administrative nu constituie decât aspecte ale unei singure condiții, care se exprimă în obligația ca aceste acte să fie emise cu respectarea dispozițiilor legale în vigoare.

Indiferent cum privim oportunitatea în raport cu legalitatea actelor administrative, judecătorul de contencios administrativ are dreptul să verifice dacă autoritatea emitentă a acționat sau nu abuziv, contrar interesului public.

3.5 Mobilul și motivul actelor administrative

Mobilul și motivul constituie elemente ale actului administrativ care au importanță în aprecierea legalității acestuia.

Mobilul actului administrativ este ceea ce determină organul emitent să uzeze de competența sa. Ori de câte ori mobilul contravine drepturilor și libertăților legitime ale cetățenilor actul administrativ astfel emis va fi un act ilegal.

Motivul actului administrativ este ceea ce constituie justificarea conținutului său. Ca și în cazul mobilului, ilegalitatea motivului actului atrage sancțiunea ilegalității actului administrativ.

Motivul poate fi de fapt și de drept.

Motivul de fapt constă în acele condiții care sunt necesare în vederea emiterii unui act administrativ, condiții lăsate, de regulă, la aprecierea autorității publice emitente.

Motivul de drept constă în acele norme juridicepe care se fundamentează autoritățile respective în emiterea actului.

Atât eroarea de fapt cât și cea de drept săvârșită de autoritatea emitentă afectează legalitatea actului juridic.

3.7 Condițiile de valabilitate ale actelor administrative

Emiterea actului administrativ de către organul competent și în limitele competenței sale.

Numai acele organe cărora legea le atribuie competența pot să emită acte administrative. Aptitudinea de a proceda în acest mod constituie condiția esențială de legalitate a actelor administrative.

Competența are caracter legal, ceea ce înseamnă că fiecare organ al administrației publice este înzestrat cu o anumită competență stabilită prin lege. În principiu, acest organ nu poate să renunțe la competența sa ori să o transmită altui organ al administrației publice.

Cauze diverse pot duce la împiedicare titularilor unor funcții sau a unor autorități administrative să-și îndeplinească atribuțiile care le revin în activitatea specifică.

În scopul evitării consecințelor negative la care s-ar putea ajunge și pentru a se asigura continuitatea serviciului public prin lege au fost instituite anumite modalități practice de transmitere a competenței:

delegarea de atribuții – încredințarea de către funcționarii de decizii a unor atribuții personalului din subordine (de exemplu primarul deleagă pe viceprimar sau pe secretarul consiliului să îndeplinească unele dintre atribuțiile sale pe o perioadă limitată);

înlocuirea unor funcționari – intervine în cazurile când titularii funcțiilor nu pot să-și exercite atribuțiile. Uneori acest lucru este prevăzut în mod expres de lege, iar, alteori, desemnarea înlocuitorului este lăsată la latitudinea funcționarului public de decizie, titular al funcției.

Între suplinire și delegare există deosebiri esențiale. În timp ce suplinirea operează automat, în baza prevederilor legale, pentru delegare este necesar un act de delegare emis de organul competent.

Dacă suplinirea se aplică tuturor atribuțiilor care revin funcției suplinite, în cazul delegării sunt vizate numai o parte a acestor atribuții.

Competența are și un caracter obligatoriu. Ca urmare, atribuțiile aferente funcției publice trebuie îndeplinite de către titulari conform prevederilor legale. Ele nu au caracter facultativ. Emiterea unui act administrativ de către un organ administrativ necompetent este sancționată cu nulitatea actului și ilegalitatea acestuia nu poate fi anulată prin confirmare ulterioară.

Competența are și un caracter permanent în sensul că se exercită continuu. Deci organele administrației publice competente pot emite acte administrative în toate situațiile în care sunt întrunite condițiile legii.

subordonarea competenței față de o altă competență

în mod curent, subordonarea competențelor organelor administrației publice are loc prin divizarea competenței între organul care adoptă decizia de principiu și organul care ia decizia de executare efectivă.

Emiterea actelor administrative este condiționată uneori de obținerea unor avize conforme date de alte autorități ale administrației publice. Avizul conform reprezintă un punct de vedere exprimat cu privire la o anumită problemă și care este obligatoriu în rezolvarea acesteia prin actul administrativ ce urmează a fi emis. În această situație, competența organului care emite actul administrativ se găsește într-un raport de subordonare față de competența conferită organului care eliberează avizul conform.

Subordonarea competenței mai are loc ori de câte ori actul administrativ este emis după aprobarea prealabilă a altui organ administrativ.

Mai există și un alt tip de subordonare, în formă indirectă, în cazul aprobării ulterioare a actului administrativ de către un alt organ administrativ.

Principiul subordonării ierarhice dă dreptul organelor situate pe o treaptă superioară să controleze și să îndrume activitatea organelor inferioare, inclusiv în ceea ce privește respectarea normelor de competență în emiterea actelor administrative. Aceste atribuții se concretizează în diverse ordine și instrucțiuni precise sau directive referitoare la modul în care trebuie exercitată competența de către organele subordonate.

Forma și procedura de elaborare a actelor administrative

De obicei, actele administrative îmbracă forma scrisă, considerată ca o garanție de respectare a legii. Pentru actele administrative normative, Constituția și legea stabilesc obligația publicării lor, sub sancțiunea considerării lor ca acte inexistente.

Actele emise de organele colegiale ale administrației publice trebuie să îmbrace întotdeauna forma scrisă, chiar dacă ele au un caracter individual, deoarece numai în acest mod se poate face distincția între hotărârea adoptată și opiniile exprimate de participanții la ședința organelor respective.

În lucrarea sa “Curs de drept administrativ”, profesorul A Negoiță menționează o a treia formă și anume aceea a actului administrativ implicit, precizând că el derivă din tăcerea organelor administrației publice într-o chestiune dată, care poate fi considerată un act administrativ aprobativ sau, dimpotrivă, un act ce confirmă soluția de respingere a unei pretenții juridice.

Publicarea și comunicarea actelor administrative

Constituie procedee prin care autoritatea emitentă realizează aducerea la cunoștința subiecților de drept vizați conținutul actului juridic.

Publicarea se realizează în mod practic prin orice mijloc care permite cunoașterea generală a conținutului actului, respectiv prin afișare la sediul organului administrativ, pe diverse panouri publicitare, monitor sau buletin oficial, publicarea în presă sau comunicarea prin radio-TV.

Potrivit articolului 107, alin. 4, din Constituție, nepublicarea hotărârilor și ordonanțelor Guvernului în Monitorul Oficial atrage inexistența lor. Excepție fac hotărârile cu caracter militar, care se comunică numai instituțiilor interesate, din considerente de securitate și din necesitatea păstrării secretului militar.

Comunicarea este operațiunea materială prin intermediul căreia autoritatea emitentă aduce la cunoștința celui interesat existența și conținutul actului administrativ, fie prin înmânare directă, fie prin afișare la domiciliul acestuia sau prin alte mijloace. Ea este prevăzută de lege în special pentru actele administrative individuale și pentru cele administrativ – jurisdicționale.

Din momentul comunicării către persoana interesată actul devine susceptibil de executare și poate fi atacat în justiție pe calea contenciosului administrativ.

Oportunitatea actelor administrative

Oportunitatea este o condiție de validitate și nu de legalitate a actelor administrative.

Prin noțiunea de oportunitate se înțelege realizarea sarcinilor și atribuțiilor legale în termen optim, cu cheltuieli minime de resurse materiale și spirituale dar cu eficiență cât mai mare, precum și alegerea celor mai potrivite mijloace pentru realizarea scopului legii.

Criteriile de apreciere a oportunității sau inoportunității actelor administrative sunt următoarele:

Ori de cât ori legea stabilește facultatea organului administrativ de a alege momentul emiterii actului juridic, acesta își va exercita competența la momentul potrivit. În funcție de momentul ales, actul juridic poate fi calificat ca oportun, prematur sau tardiv, deci inoportun.

Locul și condițiile concrete în care urmează a se aplica actul administrativ reprezintă un factor important de stabilire a oportunității. Ignorarea condițiilor specifice poate genera condiții negative greu de înlăturat în ceea ce privește eficiența activității organelor administrației publice.

Un alt criteriu important este acela al mijloacelor materiale și spirituale utilizate, precum și durata de timp necesară pentru aplicarea măsurii administrative. O măsură administrativă va fi inoportună atunci când cheltuielile și efortul necesar pentru realizarea ei au depășit anumite limite considerate rezonabile. Totodată, dacă o anumită măsură poate fi realizată mai operativ decât o altă măsură care tinde către aceeași finalitate, prima este mai oportună decât cea din urmă.

Criteriul conformității actelor administrative cu nivelul condițiilor generale de viață și cultură presupune o corelare a scopului urmărit prin emiterea actului cu posibilitățile de realizare efectivă și condițiile generale de viață și cultură existente.

Conformitatea cu scopul legii se realizează prin respectarea conținutului acesteia.

3.8 Executarea silită a actelor administrative

În mod obișnuit subiecții de drept respectă dispozițiile cuprinse în actele administrative și execută benevol obligațiile care le revin. Dacă însă intervin cazuri de neconformare, administrația publică are obligația să recurgă la executarea silită a propriilor sale acte, dar numai ca o măsură extremă, după epuizarea celorlalte căi și mijloace care pot asigura realizarea obligațiilor prevăzute în actele administrative.

Executarea silită este supusă unui regim juridic care trebuie să garanteze utilizarea ei în cazuri extreme. În acest scop trebuie să se întrunească mai multe condiții:

să existe titularul obligației stabilite prin actul administrativ;

să fie abilitat organul administrației publice pentru a proceda la măsura executării silite

să nu existe nici o altă modalitate juridică care să ducă la îndeplinirea obligației prevăzute în actul administrativ.

Capitolul 4

Efectele actelor administrative

4.1 Cauze de încetare a efectelor

Actele administrative sunt producătoare de efecte juridice până în momentul scoaterii lor din vigoare, măsură decisă de autoritatea emitentă, de autoritatea ierarhic superioară celei emitente, de instanțele judecătorești sau de Parlament prin acte juridice.

Renunțarea beneficiarului actului nu conduce la încetarea efectelor acestuia pentru că actul administrativ reprezintă o voință unilaterală din partea autorității emitente.

4.2 Suspendarea actelor administrative

Constituie o operațiune juridică care determină încetarea temporară a efectelor unui act administrativ. Se recurge la suspendare atunci când există dubii cu privire la legalitatea sau oportunitatea actului. În cazul în care ilegalitate este dovedită va fi adoptată măsura încetării definitive a efectelor, adică revocarea, anularea sau abrogarea actului.

Suspendarea poate fi stabilită printr-un act juridic sau printr-o dispoziție legală expresă. Prin act juridic suspendarea poate fi dispusă atât de organul administrativ emitent cât și de organul ierarhic superior care are și drept de revocare. Suspendarea mai poate fi hotărâtă și de instanțele judecătorești, în condițiile legii.

Exercitarea dreptului de suspendare trebuie să aibă în toate cazurile caracter excepțional, ținând seama de obligativitatea actelor administrative și de stabilitatea de care trebuie să beneficieze reporturile juridice care se nasc pe baza lor. Ea pune în discuție responsabilitatea organelor administrației publice. Fiecare ar putea fi tentat uneori să suspende cu ușurință propriile acte în detrimentul drepturilor subiective ale titularilor și al scopului urmărit de lege.

4.3 Revocarea actelor administrative

Noțiunea de revocare desemnează operațiunea juridică prin intermediul căreia organul emitent sau organul ierarhic superior procedează la scoaterea din vigoare a unui act administrativ pentru considerente de ilegalitate sau de inoportunitate, anterioare, concomitente sau posterioare emiterii actului.

Actul administrativ nu trebuie conceput ca ceva fix, imuabil. El depinde în mare măsură de schimbările care intervin în mod continuu în evoluția societății și trebuie să reflecte cât mai fidel aceste schimbări. Pe de altă parte, autoritățile administrației publice sunt formate din indivizi care interpretează diferit unele stări de fapt sau norme juridice. Ei pot greși adeseori și de aceea trebuie să existe un remediu de înlăturare a efectelor datorate erorilor în emiterea actelor administrative. Un astfel de remediu este revocarea, care nu înseamnă numai retragerea lor propriu-zisă ci și modificarea actelor de către organul emitent sau de cel ierarhic superior.

Revocarea nu este același lucru cu abrogarea. Aceasta poate fi dispusă de organul emitent, de cel ierarhic superior sau prin lege. Dacă revocarea poate avea ca obiect atât acte administrative normative cât și individuale, abrogarea se limitează la cele normative.

Există și excepții de la principiul revocabilității actelor administrative. Astfel, sunt irevocabile actele adminsitrativ-jurisdicționale, actele care au produs efecte în alte domenii și actele administrative care au fost realizate material. Rațiunea irevobailității celor din urmă decurge din imposibilitatea stabilirii situației materiale anterioare.

4.4 Actele administrative de sancționare

Potrivit legii, aceste acte juridice nu pot fi revocate de organul emitent sau de cel ierarhic superior ci numai anulate de organul jurisdicțional competent. Legalitatea lor poate fi contestată pe cale plângerii în termenele stabilite.

4.5 Acte administrative inexistente și nulitatea actelor administrative

În viața de zi cu zi se întâlnesc frecvente cazuri în care actelor administrative le lipsesc unul sau mai multe elemente esențiale astfel încât ele nu mai prezintă nici măcar aparența de legalitate. Cu alte cuvinte, prezumția de legalitate este înlăturată de o încălcare a legii atât de evidentă încât poate fi observată și de un nespecialist.

Asemenea acte pot fi refuzate de orice persoană fără a suferi consecințe de ordin juridic datorate neaplicării lor.

Un act juridic este considerat inexistent și atunci când existența sa materială nu poate fi demonstrată sau în cazul în care a fost emis pe baza unei legi abrogată retroactiv sau dacă a fost semnat de o persoană manifest necompetentă.

Punerea în executare a actelor inexistente de către organele administrației publice este de natură a atrage răspunderea acestora și a funcționarilor vinovați pentru prejudiciile cauzate unor terțe persoane.

Actul emis cu încălcarea legii poate fi anulat de organul administrativ ierarhic superior sau de instanțele judecătorești competente. Cauzele care justifică această acțiune nu pot fi decât anterioare sau concomitente emiterii actului și de aceea de regulă, anularea are caracter retroactiv. Cu toate acestea o restabilire integrală a situației anterioare este imposibilă.

Capitolul 5

Administrația publică și integrarea europeană

5.1 De la administrația națională la o administrație europeană

5.1.1 Observații preliminare

Comunitatea europeană trece printr-o fază în care nu se mai poate spune că vechile state suverane mai există în forma lor clasică dar nici nu se poate vorbi de o reală integrare. A fost creat un tip de ordine federală care este sub controlul statelor ce au generat-o. Aceste observații privesc atât aspectele constituționale ale comunității cât și pe cele administrative.

Să vedem mai întâi care este relația dintre administrațiile naționale și administrația Comunității Europene din care acestea fac parte.

Primele două caracteristici ale Comunității ca administrație europeană sunt funcția executivă și imposibilitatea de a se autofinanța deoarece nu are putere de a colecta taxe. Comisia Europeană a fost creată tocmai pentru a face legătura între birocrațiile naționale și cele transnaționale.

În perimetrul european domină trei modele administrative, caracterizate prin diversitate în structurile lor ierarhice și în maniera lor de organizare și operare: modelul englez, modelul francez și cel german.

5.1.2 De la descentralizarea internă la integrare europeană

Europa se adaptează lent la propria sa pluralitate care nu se realizează printr-un aparat unic ci mai ales printr-o continuă reașezare a înțelegerilor și convențiilor. Cele mai mari schimbări administrative din ultimii ani au fost orientarea deciziilor către periferie și regionalizarea.

La Bruxelles s-a statutat faptul că miniștrii și directorii generali din ministere participă atât la rezolvarea unor sarcini interne cât și la soluționarea celor de interes general european.

Totodată trebuie luate în considerare reacțiile specifice ale administrațiilor naționale la deschiderea negocierilor europene. În cele mai importante țări europene politica comunitară se desfășoară în funcție de trei modele de organizare: cel franco-englez, în care afacerile sun unificate; modelul belgian, în care aceste prerogative sunt exercitate de Ministerul de Externe și modelul în care toate organismele pentru afaceri europene sunt conduse de Consiliul de Miniștri.

5.2 Idealul modelului european de administrație publică

5.2.1 Factorii de aderență dintre administrațiile publice europene

Fiecare popor, fiecare țară, își are propria sa istorie și deci particularitățile sale. Între statele Europei există multe asemănări dar și mari deosebiri. Factorii principali de aderență ai administrațiilor naționale se conturează în două planuri: politic și istoric.

Factorii de ordin politic

Modelul european de administrație publică trebuie să fie considerat ca unul dintre variantele modelului occidental. Esența acestuia o constituie raporturile dintre administrație și politică bazate pe democrația electivă și pluralistă și pe principiul separării puterilor în stat.

Modelul occidental este împrumutat din tradițiile liberale. Din principiile liberalismului modelul de administrație publică împrumută anumite caracteristici cunoscute care privesc în principal relațiile dintre puterea politică și administrație.

Tezele de bază sunt subordonarea administrației față de politică și separarea politicului de administrație.

Subordonarea administrației față de puterea politică se face prin mai multe mijloace:

Existența în sânul aparatului administrativ a organelor a căror recrutare este mai degrabă politică și care fac legătura între puterea politică și administrație;

Existența cabinetelor ministeriale al căror rol este politic dar care conțin mai întotdeauna membri din înalta administrație

Uneori, prezența funcționarilor în rândurile adunărilor politice facilitează transmiterea ordinelor politice autorităților administrației publice însărcinate să le execute.

Factori de ordin istoric

Țările geografic apropiate și confruntate adesea cu aceleași evenimente prezintă puternice asemănări din punctul de vedere al evoluției istorice. Este de amintit rolul modelului administrativ napoleonean, fondat pe o administrație civilă centralizată și ierarhizată, aproape ca administrația militară.

5.2.2 Elementele unei potențiale schițe de model european de administrație publică

Asemănarea structurilor administrației publice

Trebuie abordată cu multă prudență. Structurile statului fiind variabile nu există instituții absolut comune în diferite țări europene. Există însă câteva tendințe de apropriere instituțională.

Relansarea autonomiei locale pare a fi unul din factorii importanți ai evoluției instituțiilor administrative contemporane.

Multiplicarea structurilor de decizie, de coordonare și de consiliu la nivel general pare să constituie un alt punct comun al autorităților administrației publice din statele europene contemporane.

Asemănarea mecanismelor de acțiune

Mijloacele de acțiune care ar părea în diferite țări europene ca fiind asemănătoare sunt mai ales mijloacele umane (funcția publică) dar și cele juridice.

Chiar dacă toate statele europene ar dispune de o funcție publică importantă, având sarcina de a pune în operă intervențiile statului și colectivităților locale, în diferite sectoare ale vieții sociale, ar fi inexactă lansarea ipotezei că aceste state pot împărtăși aceeași concepție privitoare la funcția publică.

Noțiune de concurs de recrutare se utilizează în mai multe țări pentru că este conformă sistemului meritului și principiului non discriminării politice, religioase, etnice sau de altă natură. Dar concursul nu este singurul mod de recrutare a agenților publici, anumite numiri fiind discreționare.

În ceea ce privește mijloacele juridice, în cea mai mare parte a statelor europene domină ideea că administrația, depozitară a puterii publice, trebuie să utilizeze actul unilateral, simbolul prerogativelor sale. Administrația are deci puterea de a imprima celor administrați obligații juridice coercitive și de a asigura executarea lor prin forță publică, dacă este necesar.

Tehnica contractuală este utilizată în statele europene ca mod de acțiune administrativă, dar cu variante notabile. În unele state, precum Franța, Italia și Spania, noțiunea de contract administrativ permite administrației să-și conserve prerogativele deloc de neglijat (modificare și reziliere unilaterală) și să supună litigiile sale contractuale judecătorului său firesc.

Asemănarea sistemelor de control

Necesitatea controlului administrației nu este pusă la îndoială în statele Europei occidentale. Acest control corespunde ideii că administrația este supusă regulii dreptului într-un stat de drept.

Sistemele de control sunt diverse iar sarcina lor este variată. Unul dintre ele este cel mai important și anume controlul jurisdicțional.

În cadrul acestora există controale interne sub formă de inspecții “a posteriori” sau de controale “a priori”. În ceea ce privește colectivitățile locale acestea îmbracă forma fie a unui control de tutelă, fie a unui control de tip juridic.

Concluzii

Termenul “administrație” este utilizat în mai multe sensuri.

Astfel, prin administrație se poate înțelege: conținutul principal al activității puterii executive a statului; sistemul de autorități care înfăptuiesc puterea executivă; conducerea unui agent economic sau instituții social-culturale; un compartiment din unitățile direct productive sau instituții social-culturale care nu desfășoară o activitate direct productivă.

Administrația publică este o categorie atât de abstractă și de variată, încât poate fi descrisă în termeni diferiți. Astfel, de-a lungul anilor, teoreticienii și practicienii au dat o mare varietate de definiții administrației publice.

În cadrul formelor concrete de realizarea administrației publice se disting două categorii principale.

Prima categorie cuprinde: actele administrative, contractele administrative, actele civile, de drept al muncii și faptele juridice materiale.

A doua categorie este alcătuită din acele forme de activitate care nu produc efecte juridice proprii, adică operațiunile tehnico-administrative și actele cu caracter politic ale autorităților administrative.

Actele administrative reprezintă manifestări de voință unilaterale făcute de autoritățile administrației publice, cu scopul de a produce efecte juridice, a căror realizarea este asigurată de puterea publică cu care sunt înzestrate autoritățile administrației publice.

Prin actul administrativ se stabilesc obligații pentru persoanele care intră în raporturi juridice cu organele administrative, dar în același timp pot fi refuzate pretenții juridice formulate de unii subiecți de drept.

BIBLIOGRAFIE