Revocarea Actelor Administrative. Efectele Revocarii

CAPITOLUL I

CONSIDERATII GENERALE PRIVIND ACTELE ADMINISTRATIVE

1.1. Terminologie

În activitatea practică se folosesc diferiți termeni pentru desemnarea acestui tip de acțiune juridică pe care îl denumim act administrativ.

Astfel, se folosește termenul de decizie, ordin, instrucțiune, hotărâre, regulament, dispoziție, autorizație, permis, notă de relații și alte asemenea termene.

În literatura juridică, pe lângă termenul de act administrativ, se folosește și termenul de act de drept administrativ. Acest termen în mod judicios scoate în evidență caracteristica acestui tip de act juridic, regimul juridic care este aplicabil, regimul juridic administrativ. Într-adevăr, este un act juridic, căruia îi sunt aplicabile regulile dreptului administrativ.

Socotind însă că termenul de act administrativ este cel care trebuie folosit și în sprijinul acestei afirmații vom enumera mai jos câteva argumente.

Legea 29 din 8 noiembrie 1990, lege care constituie actul normativ de bază în ceea ce privește regimul juridic aplicabil acestui tip de act juridic, folosește termenul de act administrativ. În al doilea rând, pe lângă aceste argumente, termenul de act administrativ este preferabil datorită folosirii îndelungate în literatura juridică și în practica juridică.

1.2. Definiția actelor administrative

În ceea ce privește actele administrative, există diferite definiții date de autorii români.

Într-o primă definiție, prin act administrativ înțelegem acea formă juridică principală a activității organelor administrației publice, care constă într-o manifestare unilaterală și expresă de voință de a da naștere, a modifica sau a stinge drepturi și obligații, în realizarea puterii publice, sub controlul principal de legalitate al instanțelor judecătorești.

Dacă ar fi să dăm o definiție "generală" în accepțiunea structural organizațională, vom reține că actul administrativ este acea formă juridică de realizare, ca activitate principală ori secundară, a faptului administrativ, de către organe de stat sau, în baza legii, de organe nestatale, ce concretizează manifestarea unilaterală de voință a acestora, într-un regim juridic administrativ, tipic sau atipic, după caz.

Din literatura juridică elaborată după intrarea în vigoare a Constituției din 1991, mai reținem următoarele două definiții:

„Actele administrative pot fi definite ca manifestări unilaterale și expresii de voință ale autorităților administrației publice în scopul de a produce efecte juridice, în temeiul puterii publice „.

„Actul administrativ constituie o categorie de acte juridice emise, în principal, de autoritățile și persoanele care își desfășoară activitatea in administrația publică, precum și în instituțiile publice și regiile autonome, fiind o modalitate de lucru a acestora, prin care se asigură realizarea puterii executive în înfăptuirea sarcinilor care revin administrației publice. „

Ne raliem opiniei potrivit căreia actele administrative pot fi definite ca acte juridice unilaterale de putere publică, obligatorii și executorii, prin care se organizează executarea sau se execută în concret legile și celelalte și celelalte acte ale organelor statului sau ale colectivităților locale.

1.3. Trăsăturile actului administrativ

Se impune de la început a sublinia că în literatura de specialitate nu există o unanimitate de opinii cu privire la numărul, denumirea și conținutul trăsăturilor actului administrativ. Am spune că aceasta reprezintă o consecință firească a varietății opiniilor exprimate cu privire la noțiunea de administrație de stat ca activitate și, respectiv, ca sistem de organe. Cu toate acestea, unele elemente comune, chiar dacă sunt formulate diferit, se regăsesc la toți autorii de drept administrativ. Tocmai aceste elemente comune ce definesc aspectul de continuitate al doctrinei administrative românești, sunt esențiale pentru delimitarea actului administrativ de celelalte acte juridice ale organelor administrației de stat, pe de o parte, de operațiunile administrative, pe de altă parte.

Astfel, reținem următoarele trăsături caracteristice ale actelor administrative:

1 . sunt acte juridice;

2. sunt manifestări unilaterale de voință;

3. sunt emise numai în realizarea puterii publice;

4. sunt obligatorii;

5. sunt executorii;

6. sunt emise pe baza legii pentru organizarea executării și executarea în concret a legilor și a celorlalte acte normative.

1. Prima trăsătură caracteristică este că actele administrative sunt acte juridice.

În general, actele juridice sunt definite ca manifestări de voință, făcute în scopul nașterii, modificării sau stingerii raporturilor juridice, a căror realizare este garantată prin forța de constrângere a statului.

Caracterizarea actelor administrative ca specie a actelor juridice necesită câteva precizări:

a) Prima precizare are în vedere faptul că nu orice manifestare de voință este un act juridic, respectiv un act administrativ, ci numai aceea făcută în scopul de a produce efecte juridice. Cu alte cuvinte, nu orice act volițional cu implicații juridice este act juridic.

Pe de altă parte, scopul în vederea căruia a fost făcută – o manifestare de voință – nu este încă suficient pentru caracterizarea ei ca act juridic, ci este necesar ca legea să-i atribuie efectele urmărite de autorul ei. Altfel spus, e necesar să existe o deplină concordanță între voință, scopul manifestării de voință și efectele pe care legea i le recunoaște. Ori de câte ori o asemenea concordanță nu există, suntem în prezența unui fapt juridic material, operațiune tehnico-administrativă sau un act politic.

De pildă, atunci când un organ administrativ refuză să satisfacă o cerere a unui alt subiect de drept, el își manifestă voința în acest sens. Ceea ce are în vedere însă organul administrativ nu este încălcarea dreptului subiectiv al solicitantului, ci alte considerente și, de aceea, între manifestarea de voință, scopul urmărit și consecințele juridice (vătămarea dreptului subiectiv) nu este o deplină concordanță. Tocmai de aceea, refuzul de a satisface o cerere privitoare la un drept, atunci când el se dovedește nejustificat, este un fapt juridic material și nu un act juridic.

b) A doua precizare care se impune este cã o manifestare de voințã, pentru a fi considerată act juridic, trebuie să fie aptă de a produce efecte juridice proprii. Este posibil ca o manifestare de voință să fie făcută în scopul producerii efectelor juridice, dar dacă legea nu-i recunoaște capacitatea de a produce ea însăși asemenea efecte, nu vom fi în prezența unui act juridic. De pildă, avizul dat de un organ administrativ altuia, competent să emită un act administrativ, este o manifestare de voință ce urmărește adoptarea actului producător de efecte juridice. Efectele juridice sunt însă produse de actul administrativ avizat, iar nu de avizul însuși, pentru că nu acesta din urmă dă naștere, modifică sau stinge nemijlocit drepturi și obligații.

c) Altă precizare care trebuie făcută în legătură cu caracterul de act juridic

al actului administrativ este că realizarea efectelor juridice recunoscute de lege este asigurată prin forța de constrângere a statului. De aici consecința că actele administrative ca specie a actelor juridice sunt întotdeauna licite. Cu alte cuvinte, o manifestare de voință făcută într-un scop contrar dispozițiilor legale nu este recunoscută și asigurată prin forța coercitivă a statului, deci nu are valoare juridică.

Caracterizarea actelor administrative ca acte licite nu este contrazisă de posibilitatea adoptării unor acte ilegale. Acestora nu li se recunoaște valabilitatea, deși până la anulare sau revocare produc efecte juridice. Ele produc efecte juridice până în momentul anulării sau revocării datorită prezumției de legalitate de care se bucură, întrucât sunt emise de o autoritate publică.

d) În sfârșit o altã precizare pe care o reclamă caracterizarea actelor administrative ca specie a actelor juridice este că ele sunt manifestări de voință declarate. Pe bună dreptate, s-a arătat în literatura juridicã română că atâta vreme

cât voința rămâne în stadiul unui proces volițional intern, ea nu poate produce efecte juridice.

Manifestarea de voință poate fi făcută în formă scrisă sau orală. De cele mai multe ori actele administrative îmbracă forma scrisă. Actele normative în mod obligatoriu trebuie sã fie consemnate în scris, fiindcă, cel puțin, în cazul actelor adoptate de organe colegiale, este indispensabilă consemnarea opiniei majorității. Consemnarea lor într-un înscris reprezintă însă un document ce atestă autenticitatea voinței reale a organului colegial.

Actele care sunt expresia voinței unui organ unipersonal pot îmbrăca și forma oralã. De pildã, într-o situație excepțională, un primar sau prefect dispune luarea unor măsuri de excepție (caz de inundație, incendiu) fără a mai aștepta consemnarea în vreun document a actului sãu decizional.

Trebuie să subliniem că, în limbajul curent, documentul în care este consemnată voința juridică, poartă, de asemenea, denumirea de act.

De aici și confuzia care se face uneori între manifestarea de voință, care este adevăratul act administrativ și instrumentul juridic în care ea este consemnată. Instrumentul nu face decât dovada și limitele manifestării de voință și, de aceea, are doar valoare probatorie, fără a naște, modifica sau stinge el însuși drepturi și obligații.

Există situații în care apare evidentă deosebirea între actul sau faptul juridic și instrumentul care îl consemnează. De pildă, faptul nașterii unui copil este producător de efecte juridice, fiindcă a apărut în lume un nou subiect de drept, iar nu certificatul de naștere care este eliberat de autoritatea administrativă. Certificatul de naștere este doar un instrument juridic care face dovada existenței unui fapt juridic.

2. O altă caracteristică a actelor administrative este aceea că ele sunt manifestări de voință unilaterale

Am văzut că actul administrativ este un act juridic.

Problema care se pune este aceea de a ști în ce constă particularitatea acestei forme de manifestare a voinței juridice.

Ceea ce caracterizează manifestarea de voință juridică în cazul actului administrativ este unilateralitatea manifestării acestei voințe.

Prin această trăsătură, actul administrativ se deosebește pe de o parte de actele bi sau multilaterale ale administrației, cât și de faptele materiale ale acesteia, producătoare sau neproducătoare de efecte juridice. Trăsătura exprimă calitatea actului administrativ de a reprezenta concretizarea unei singure voințe juridice, de a interveni în realitatea juridică existentă, dând naștere, modificând sau stingând drepturi și obligații.

În ceea ce privește cerința pentru actul administrativ de a fi unilateral, care îl deosebește de actele contractuale ale organului administrației publice, în literatura de specialitate, ca și în practica judiciar-administrativă, s-au ridicat unele probleme.

a) Prima problemă privește actele emise în comun, cu participarea fie a mai multor autorități ale administrației publice, fie a unei autorități a administrației publice și a unei organizații nestatale. Deși la emiterea acestor acte iau parte mai multe subiecte nu ne găsim în prezența unui act contractual deoarece "acordul lor de voință nu este asemănător celui conținut în contractele civile. Contractele civile dau naștere la raporturi juridice cu dublu obiect și scop, or subiectele de drept participante la emiterea actului urmăresc același scop și aceeași prestație din partea altor subiecte decât cele care și-au exprimat voința” Manifestările de voință ale subiectelor participante converg spre același efect juridic.

Tocmai pentru că aceste manifestări de voință converg spre același efect juridic, ele sunt acte unilaterale. Caracterul unilateral al actului nu presupune așadar, cu necesitate, o singură voință a unui organ, ci faptul că acțiunea lor este univocă.

b) A doua problemă se referă la actele administrative emise la cerere.

Și în acest caz, manifestarea de dministrativă, s-au ridicat unele probleme.

a) Prima problemă privește actele emise în comun, cu participarea fie a mai multor autorități ale administrației publice, fie a unei autorități a administrației publice și a unei organizații nestatale. Deși la emiterea acestor acte iau parte mai multe subiecte nu ne găsim în prezența unui act contractual deoarece "acordul lor de voință nu este asemănător celui conținut în contractele civile. Contractele civile dau naștere la raporturi juridice cu dublu obiect și scop, or subiectele de drept participante la emiterea actului urmăresc același scop și aceeași prestație din partea altor subiecte decât cele care și-au exprimat voința” Manifestările de voință ale subiectelor participante converg spre același efect juridic.

Tocmai pentru că aceste manifestări de voință converg spre același efect juridic, ele sunt acte unilaterale. Caracterul unilateral al actului nu presupune așadar, cu necesitate, o singură voință a unui organ, ci faptul că acțiunea lor este univocă.

b) A doua problemă se referă la actele administrative emise la cerere.

Și în acest caz, manifestarea de voință juridică este unilaterală, ea provine de la autoritatea juridică emitentă iar drepturile și obligațiile corelative care iau naștere sunt consecința acestei unice voințe juridice.

Pentru a aduce un plus de argumente ideii că cererea prealabilă nu alterează caracterul unilateral al actului administrativ, în literatură se abordează și problema renunțării beneficiarului la act, fiind vorba, firește de acele acte administrative emise numai la cererea prealabilă a subiectului interesat.

Într-o opinie, renunțarea din partea beneficiarului la obligația de executare constituie o modalitate de încetare a executării actelor administrative numai dacă sunt întrunite următoarele condiții:

1) să existe o manifestare de voință expresă sau tacită care are acest obiect;

2) această manifestare de voință trebuie să emane de la subiectul singurului raport juridic născut prin actul administrativ, subiect care are dreptul să pretindă îndeplinirea obligației;

3) renunțarea să aibă ca obiect un drept subiectiv de care titularul său să poată dispune iară să mai existe un alt drept subiectiv al celuilalt subiect de drept.

Se mai subliniază că prin renunțarea din partea beneficiarului la singura obligație născută dintr-un act administrativ, de vreme ce acesta nu mai trebuie să fie executat, el urmează sã fie anulat, iar actul de anulare nu poate să producă efecte juridice decât de la data manifestării de voință a titularului dreptului la care s-a renunțat.

Potrivit unei alte opinii, pentru ca efectele actului să înceteze, este nevoie ca renunțarea "să fie dublată " de reacția organului care ar urma să emită actul, concretizată într-un act unilateral de retractare, în care să se facă mențiunea renunțării beneficiarului.

c) A treia problemă privește emiterea actelor administrative de acest gen se emit de autorități ale administrației publice colegiale (Guvernul, consiliile locale, consiliile județene). Actele administrative se adoptă ca urmare a exprimării votului, prevăzut de lege, al persoanelor care au participat la ședințele acestor organe colegiale, conform cvorumului prevăzut de lege.

La întrebarea dacã nu cumva ne aflăm în prezența unui acord de voință ca în cazul contractelor civile, în literatura noastră juridică s-a răspuns unanim în sensul că ne găsim în prezența unui act unilateral și că numărul de persoane care participă la adoptarea unei decizii administrative nu are relevanță pentru calificarea acestuia ca act unilateral sau, după caz, bilateral.

Caracterul unilateral al actului decurge nu din numărul de persoane fizice care participă la adoptarea lui ci din faptul cã acele persoane fizice acționează în vederea realizării competenței organului administrativ. Acordul lor de voință, cvorumul cerut de lege, este o modalitate proceduralã de realizare a competenței, implicit a capacității organului administrativ, ca instituții de drept substanțial.

În alți termeni, potrivit unei opinii, acordul lor de voință are semnificația unei căi „de degajare a unei singure voințe juridice, care provine de la un organ al administrației de stat”.

3. Actul administrativ este emis numai în realizarea puterii publice

Această trăsătură deosebește actul administrativ de alte acte juridice cu caracter unilateral ale organelor administrației publice. Din această trăsătură rezultă totodată, obligativitatea actelor administrative și executarea lor din oficiu, aspecte, tratate de unii autori drept trăsături de sine stãtãtoare.

Actele administrative nu sunt orice manifestări unilaterale de voință ale organului administrației publice, ci ele concretizează numai voința acestor organe ca subiecte în raporturile juridice ce presupun exercițiul autorității publice, voința de a da naștere, a modifica sau stinge drepturi și obligații, în regim de putere publică.

Caracterul actului administrativ de a fi emis în realizarea puterii publice nu trebuie confundat cu caracterul general al oricărui act juridic, anume susceptibilitatea de a ti executat prin forța de constrângere a statului. Așadar, potrivit unei opinii, forța de constrângere a statului nu constituie garanția respectării și realizării drepturilor, respectiv a obligațiilor născute din actele și celelalte fapte juridice emise în realizarea puterii de stat.

Forța de constrângere a statului intervine pentru a se înfrânge o rezistență a subiectelor de drept, pe când actul administrativ intervine pentru a da naștere, a modifica și a stinge drepturi și obligații în exercițiul autorității de stat sau, după caz, al unitãþii administrativ-teritoriale. Tocmai de aceea, atunci când nu este respectat de bunăvoie un act administrativ nu mai este cazul să se recurgă la forța de constrângere a statului, adică la învestirea acestuia cu un titlu executoriu, pentru că actul administrativ este prin el însuși purtătorul unui asemenea titlu.

4. Actul administrativ este obligatoriu

Obligativitatea actelor administrative trebuie privită din trei puncte de vedere:

a) În primul rând, actele administrative sunt obligatorii pentru organul emitent, atâta timp cât nu au fost revocate sau abrogate.

Aceasta, deoarece, potrivit unei opinii, respectarea strictă și necondiționată a legilor și a actelor care emană de la organele administrației publice este un principiu fundamental al dreptului nostru. Dacă însuși organul care a emis un anumit act administrativ ar refuza să-1 aplice, fără să-1 desființeze cu respectarea condițiilor prevăzute de lege în acest scop, aceasta ar însemna că acest organ a violat dispozițiile prevăzute de lege pentru revocarea actului.

b) În al doilea rând, actele administrative sunt obligatorii pentru toți subiecții de drept ce desfășoară o activitate care cade sub incidența prevederilor lor. În categoria acestor subiecți pot intra toate organele administrative subordonate, organizații obștești (asociații profesionale, științifice, culturale), persoane fizice și juridice particulare precum și organe administrative care sunt subordonate emitentului.

Această obligativitate este o consecință a prezumției de legalitate de care se bucură actele administrative ale autorităților administrației publice, fiind emise pe baza și în vederea executării dispozițiilor legale în vigoare.

c) În al treilea rând, actele administrative sunt obligatorii și pentru organele superioare celor emitente. În această privință este totuși necesar să facem distincție între actele normative și individuale.

Actele normative ale organului emitent sunt obligatorii pentru organul superior în activitatea de control a acestuia din urmă. În luarea măsurilor ce se impun ca urmare a controlului efectuat, organul superior trebuie să țină seama de actele normative ale organului inferior, legale, pentru că în funcție și de acestea trebuie apreciată activitatea organului controlat. De pildă, în activitatea de control a Ministerului Educației și Cercetări privind o universitate de stat, acesta va trebui să ia în considerare și prevederile Cartei universității controlate, legale adoptate.

Această obligativitate nu există însă când organul superior emite acte normative, întrucât ele au forță juridică superioară actelor organelor inferioare. Continuând, logic, ipoteza exemplului de mai sus, Guvernul va putea emite o Hotărâre privind învățământul superior, care să contrazică Carta uneia sau alteia dintre universitățile de stat în anumite privințe.

De aceea, oricând poate abroga, tacit, unele din prevederile Cartei uneia sau unor universități de stat.

În ceea ce privește actele individuale, trebuie să remarcăm că în teoria dreptului administrativ se admite că ele pot fi revocate sau anulate de către organul superior. Cât timp nu au fost revocate sau anulate, organul superior și personalul său trebuie să-1 respecte.

Mai mult decât atât, există câteva categorii de acte administrative care nu pot fi revocate și anulate de organul administrativ ierarhic superior. Acestea sunt excepțiile de la principiul revocabilității actelor administrative, și anume: actele administrative jurisdicționale, actele administrative pe baza cărora au luat ființă raporturi juridice contractuale și raporturi de dreptul muncii, acte administrative care au dat naștere unui drept subiectiv garantat de lege prin stabilitate, cele care au fost realizate material, acte administrative de sancționare.

Fiind inatacabile pe cale administrativã, aceste acte se impun respectului tuturor, inclusiv organului superior.

5. Actul administrativ este executoriu

Actele administrative se caracterizează și prin faptul cã sunt executorii prin ele însele. Aceasta înseamnă că, spre deosebire de actele civile, actele administrative sunt executorii, iară să mai fie necesară, în caz de opoziție, intervenția instanțelor judecătorești pentru a le învesti cu titlu executoriu.

Din momentul în care actul administrativ a fost emis cu respectarea condițiilor stabilite de lege, el este obligatoriu, consecința fiind că, atunci când el nu este executat de bunăvoie, se va putea recurge la forța de constrângere a statului pentru a asigura aplicarea lui.

Tocmai din acest motiv se spune că actele administrative, spre deosebire de cele civile, au un caracter executoriu.

Potrivit unei opinii, caracterul executoriu al actului administrativ se datorează faptului cã este emis de o autoritate a administrației publice, învestită prin norme juridice cu aptitudinea de a face actul, ceea ce îi conferă valoare obligatorie pentru orice persoană fizică și juridică căreia i se adresează. Dacă cel vizat prin acest act îl consideră ilegal, are dreptul de a se plânge organului emitent, celui ierarhic superior, altor organe ale administrației publice în cazurile prevăzute de lege precum și instanțelor judecătorești, potrivit Legii 29/1990.

6. Actul administrativ este emis pe baza legii și pentru organizarea executării și executarea în concret a legilor și a celorlalte acte normative

Această trăsătură a actelor administrative este consecința ierarhiei în care se constituie normele juridice. În vârful piramidei se află Constituția, apoi urmează legile organice și legile ordinare ale Parlamentului, decretele prezidențiale, ordonanțele și hotărârile Guvernului, ordinele și instrucțiunile miniștrilor și altele. Legile fiind emanația puterii legiuitoare, toate celelalte acte juridice trebuie să-i fie subordonate, iar legea poate oricând anula, modifica sau suspenda un act administrativ.

Potrivit unei opinii, afirmația potrivit căreia actele administrative organizează aplicarea și aplică în concret legile nu trebuie interpretată strâmt, deoarece în cadrul funcției executive se recurge și la acte juridice normative conforme cu legea iar, în anumite cazuri, legea acordă autorităților administrative o putere de apreciere, în temeiul căreia acestea nu se mărginesc să aplice legea, ci au libertatea de a alege, în anumite limite, între două sau mai multe soluții.

CAPITOLUL II

PRINCIPIUL REVOCABILITĂȚII

ACTELOR ADMINISTRATIVE

2.1. Modalități de încetare a efectelor juridice ale actelor

administrative

Orice act juridic, inclusiv actul administrativ, produce efecte juridice până în momentul în care are loc scoaterea din vigoare a respectivului act.

Se cuvine să facem distincție între încetarea producerii de efecte juridice, în general, și încetarea producerii unor efecte determinate, și anume obligația de executare.

Potrivit unei opinii, încetarea efectelor actelor administrative prin acte juridice este posibilă numai prin acte de putere.

În realitate, o asemenea renunțare nu duce nemijlocit la încetarea efectelor actului administrativ, pentru că aceasta este o manifestare unilaterală de voință a organului executiv. De asemenea, actul administrativ are acest caracter și atunci când este emis la cerere.

Este adevărat că există unele acte administrative care, potrivit legii, se emit numai la cererea celor interesați. Dar, chiar și în cazul acestor acte, ceea ce produce efecte juridice este exclusiv declarația unilaterală de voință a organului administrativ emitent, iar consimțământul beneficiarului este cel mult o condiție prealabilă a valabilității lor. Astfel fiind, ar fi greu de admis ca un asemenea act să-și piardă eficiența printr-o simplă manifestare de voință, fără sã existe o dispoziție legală expresă în acest sens.

În consecință, atunci când un subiect de drept renunță la beneficiul actului administrativ, pentru ca acesta să înceteze a mai produce efecte juridice este necesar a fi revocat de către organul emitent ori de organul superior. Până în momentul revocării, beneficiarul dreptului va putea reveni asupra renunțării sale.

Obligația de executare a actului administrativ poate înceta, ca orice obligație, prin îndeplinirea ei. Este necesar, totuși, ca această încetare să fie prevăzută în mod expres de un alt act administrativ cu cel puțin aceeași forță juridică, de lege sau de o hotărâre judecătorească.

Încetarea obligației de executare a actului administrativ nu se datorează în toate cazurile acțiunii unor organe de stat ci și unor fapte materiale.

Faptele materiale, ca transformări intervenite în lumea materială înconjurătoare, produc numai arareori încetarea efectelor juridice ale unor acte administrative, și anume dacă legea leagă de producerea acestora un efect sau, după caz, dacă din evenimentul respectiv rezultă o imposibilitate obiectivă (absolută și definitivă) de executare (moartea persoanei în sarcina căreia se află obligația de a plăti o amendă administrativă, expirarea termenului de valabilitate și altele).

2.2. Înțelesul revocării

Revocarea este definită de majoritatea autorilor ca fiind operațiunea juridică prin intermediul căreia organul emitent sau organul ierarhic superior, acestuia desființează un act.

Unii autori limitează instituția revocării doar la posibilitatea pe care o are un anumit organ de a hotărî ca actul pe care l-a emis să nu-și mai producă efecte juridice, deci să înceteze producere acestor efecte, operațiune care mai este cunoscută și sub denumirea de retractare.

Alți autori, deși admit, de principiu, că revocarea unui act se poate face atât de organul emitent cât și de organul ierarhic superior, denumesc operațiunea respectivă ca "retragerea actului administrativ", concept care evocă, prin semnificația lui, doar revocarea dispusă de organul emitent.

Într-o altă opinie se susține concepția potrivit căreia, revocarea este o operațiune juridică ce poate consta în două forme de exprimare:

a) retractarea, atunci când desființarea actului se face de organul emitent;

b) revocarea propriu-zisă atunci când se face de organul ierarhic superior celui emitent.

Precizând că revocarea se face fie de organul care a emis actul, fie de organul ierarhic superior acestuia, subliniem implicit că desființarea efectelor unui act administrativ de către un alt organ al administrației publice decât organul emitent, pe calea unei proceduri asemănătoare cu cea judecătorească, nu se încadrează în noțiunea de revocare.

2.3. Motivele revocării în doctrina de specialitate

Motivele care duc la revocarea actului administrativ sunt ilegalitatea sau inoportunitatea lui.

În ceea ce privește primul motiv de revocare, din moment ce organul administrației publice a emis în mod unilateral un act ilegal, acest organ precum și organul ierarhic superior au posibilitatea de a-1 revoca tot pe calea unilaterală, fără intervenția instanțelor judecătorești. Administrația este cea care trebuie sã respecte și să organizeze aplicarea legii, așa încât ea nu poate să se complacă în situația ca un act administrativ să fie emis cu încălcarea legii și să producă efecte de drept.

Așadar, această revocare a actelor administrative de către organul care le-a elaborat sau de către organul superior poate să aibă loc, în primul rând, atunci când se constată că sunt ilegale.

Referitor la al doilea motiv de revocare, subliniem că ori de câte ori legea recunoaște organelor administrației publice o apreciere în alegerea soluției concrete, organele administrației publice emitente și organele ierarhic superioare vor fi chemate să verifice nu numai dacă actul este legal, ci, concomitent cu acesta, și dacă el corespunde nevoilor societății sau colectivității locale în momentul dat, putând să-l revoce atunci când este neoportun.

Astfel, problema oportunității actelor de drept administrativ nu se pune decât în cadrul verificării legalității lor.

Cu toate acestea se poate întâmpla ca un act sã fie legal, dar să nu fie oportun. Un exemplu de act administrativ legal dar inoportun este cel emis cu respectarea condițiilor de legalitate dar nu în momentul cel mai potrivit. În această situație ne vom afla în cazul revocării unui act legal pentru motiv de inoportunitate.

Actul de revocare trebuie elaborat cu respectarea condițiilor și formelor prevăzute în acest sens de lege, care pot fi altele decât cele necesare pentru emiterea actului inițial. Dacă legea nu cere condiții speciale pentru revocarea actului, aceasta se va face prin elaborarea unui act cu un conținut contrariu.

Aceastã situație intervine, în special, atunci când, după ce actul a fost emis, au intervenit dispoziții normative noi care modifică procedura de elaborare pentru această categorie de acte. Ori de câte ori o asemenea situație se produce, este evident că actul administrativ va fi revocat pe calea unor forme diferite decât cele utilizate la elaborarea lui.

Împotriva tezei că și organele ierarhic superioare au dreptul de a verifica oportunitatea actelor administrative, s-ar putea ridica obiecția că una din regulile dreptului nostru administrativ este că organele superioare nu se pot substitui organelor ierarhic superioare, pentru a exercita atribuții date de lege în competența acestora din urmă.

A recunoaște organelor administrative ierarhic superioare dreptul de a anula actele neoportune ale organelor inferioare ar fi o formă de amestec în activitatea organelor inferioare, în contrazicere cu această regulă.

Potrivit unei opinii, dreptul de anulare recunoscut organelor administrative ierarhic superioare nu ar putea duce în nici un caz la substituirea lor în competența organelor inferioare. Aceasta pentru ca anularea unui act administrativ, mărginindu-se la desființarea efectelor lui juridice, nu duce la elaborarea de către organul ierarhic superior a unui nou act, care să înlocuiască pe cel anulat. În cadrul anulării, organul ierarhic superior nu face decât sã paralizeze efectele juridice ale actelor organului inferior. Prin urmare, această anulare fie că este făcută pentru ilegalitate, fie pentru neoportunitate, nu aduce atingere competenței organului inferior, întrucât tot acesta va elabora noul act, chemat să umple golul creat prin anularea măsurii ilegale sau neoportune.

Organul emitent care își revocă actul poate să-1 și modifice.

În ce privește modificarea actelor administrative de către autoritatea supraordonată, problema trebuie pusă nuanțat.

Actele administrative normative pot fi modificate de către autoritatea supraordonată prin emiterea unor noi acte normative, care fiind înzestrate cu forță juridică superioară, le vor modifica pe cele ale autoritãþilor subordonate.

Actele administrative individuale care sunt de competența exclusivă a autorității inferioare nu pot fi modificate de către autoritatea supraordonată, chiar dacă aceasta le-a revocat ca fiind ilegale, deoarece o asemenea modificare ar echivala cu o substituire în atribuțiile autorității inferioare.

Totodată, modificarea de către organul superior a unui act administrativ individual inoportun, pe care l-a revocat și care este de competența exclusivă a autorității administrative inferioare, ar contraveni dreptului de apreciere de care se bucură organul emitent. În acest sens, s-a arătat că din moment ce legiuitorul a prevăzut că o anumită măsură este de competența organului administrativ inferior, orice act al organului superior prin care el însuși ar lua această măsură sau obliga organul inferior să o adopte ar fi contrară legii și principiului independenței operative.

Dacă însă organul superior se limiteazã la a obliga organul inferior să examineze o anumită situație în scopul de a lua măsuri, este limpede că aceasta nu contravine principiului independenței operative. Organul administrației publice subordonat este singurul în măsură să aprecieze momentul cel mai potrivit în care se impune să fie modificat, implicațiile pe care le antrenează executarea actului modificat și altele. În sfârșit, faptul că organul administrativ procedează la modificarea propriului act individual inoportun luând o altă măsură decât cea indicată de organul superior ierarhic, nu înseamnă că ea devine automat ilegală, fiind necesar ca aceasta să contravină normelor juridice în vigoare.

2.4. Efectele revocării

Revocarea are drept consecință stingerea raporturilor juridice care au luat ființă pe baza actului revocat. Dacă anularea actului s-a făcut pentru motivul că este ilegal, efectele revocării se produc nu numai pentru viitor (ex nunc), dar și pentru trecut (ex tunc), și anume din momentul când actul a fost emis de organul administrativ respectiv. Aceasta, pentru că un act nul se consideră că nu a existat niciodată și, prin urmare, nu poate produce vreun efect juridic.

Faptul că anularea unui act ilegal antrenează nulitatea tuturor raporturilor juridice ce au luat naștere pe baza lui nu înseamnă însă că această anulare poate să ducă la ștergerea tuturor consecințelor actului. Într-adevăr, numai efectele juridice ale actului sunt paralizate prin anulare, în timp ce consecinþele lui, de fapt, sunt o realitate care s-a produs în trecut și care, deci, nu poate fi ignorată.

Așa, de exemplu, o trupă de teatru obține o autorizație pentru utilizarea unei săli de spectacol. Ulterior, această autorizație este revocată de organul competent ca ilegală. Această autorizație fiind nulă, trebuie socotită că n-a existat niciodată. Totuși, împrejurarea că, pe baza acestei autorizații, au avut loc un număr de reprezentații, este o consecință de fapt asupra căreia anularea actului nu poate avea nici un efect și, prin urmare, trupa respectivă va fi obligată să plătească chiria sălii pentru timpul cât a folosit-o.

Dacă, în principiu, revocarea actului pentru ilegalitate produce efecte ex tunc, situația este în schimb, alta atunci când anularea actului nu se face pentru acest motiv, ci pentru că ar fi inoportun. Cum, în acest caz, actul administrativ a fost făcut de un organ competent în cazul atribuțiilor lui legale și cu respectarea tuturor formelor prevăzute de lege, este evident că nu se va putea considera cã el n-a produs efecte juridice în trecut. Din acest motiv, revocarea lui nu va putea produce efecte juridice decât pentru viitor, toate efectele juridice produse de el înainte de revocare rămânând valabile.

2.5. Deosebirea între revocare și alte modalități de încetare a efectelor juridice ale actelor administrative

a) Deosebirea între revocarea și suspendarea actelor administrative

Potrivit unei opinii, revocarea se deosebește de suspendarea actelor administrative din mai multe puncte de vedere.

1) din punct de vedere al cauzelor care le determină, constatăm că revocarea intervine atunci când există certitudine că actul este viciat pentru cauze de nelegalitate sau neoportunitate a lui, pe când suspendarea intervine când exista dubii, îndoieli, cu privire la nelegalitatea actului.

2) din punct de vedere al autorităților care pot dispune aceste tipuri de operaþiuni, desprindem următoarea situație:

Revocarea poate fi dispusă atât de organul emitent cât și de cel ierarhic superior. Există unele categorii de autorități ale administrației publice care nu au organ ierarhic superior și ale căror acte pot fi revocate doar de ele, pot fi deci doar retractate.

Suspendarea poate fi dispusă atât de autoritățile competente să decidă revocarea, precizând situația organelor autonome care nu au deci autoritate ierarhic superioară, dar și un alt organ public competent, de regulă instanța de judecată.

În opinia altor autori de drept administrativ, revocarea ne apare ca o regulă, întrucât în dreptul nostru actele administrative sunt în principiu revocabile, indiferent dacă sunt normative sau individuale, în timp ce suspendarea este o operație excepțională. Astfel, în toate lucrările de specialitate consacrate regimului actelor administrative se analizează principiul revocabilității, justificându-se cazurile de excepție de la acest principiu.

Se mai subliniază că revocarea determină încetarea definitivă a efectelor actului administrativ, spre deosebire de suspendare, care determină încetarea temporară a acestor efecte.

b) Deosebiri între revocare și anularea actelor administrative

Potrivit unei opinii, revocarea se deosebește de anulare din punct de vedere al autorităților care pot dispune aceste operațiuni juridice.

Astfel, revocarea poate fi dispusă atât de organul emitent cât și de cel ierarhic superior, în timp ce anularea poate fi dispusă doar de organul ierarhic superior dacă există un asemenea organ, cât și de instanța de judecată sau exclusiv de instanța de judecată în cazul existenței unor acte emise de autorități administrative care nu au organ ierarhic superior.

Într-o altă opinie, revocarea s-ar deosebi de anulare pentru că ea intervine nu numai pentru ilegalitatea ci și pentru inoportunitatea actului administrativ.

Scoaterea din vigoare a unui act administrativ poate fi desemnată fie prin termenul de revocare fie prin cel de anulare.

Majoritatea autorilor însă susțin o altă teză, și anume, cea potrivit căreia ar fi indicat ca termenul de anulare să fie folosit numai atunci când desființarea actului este determinată de ilegalitatea lui, iar termenul de revocare să fie utilizat în cazul scoaterii din vigoare pentru cauza de inoportunitate.

2.6. Revocarea actelor administrative dolosive sau frauduloase și a celor inexistente

În literatura juridică și în practica juridică s-a pus problema valabilității actelor administrative irevocabile care au fost obținute prin manevre frauduloase.

Răspunsul este diferit în cazul actelor administrative jurisdicționale și al actelor ce au fost realizate material față de cel ce se poate da în cazul celorlalte categorii de acte administrative irevocabile.

Actele administrative jurisdicționale au stabilitate, pentru că se bucură de autoritatea de lucru judecat. Ilegalitatea ca și temeinicia lor, pot fi contestate numai prin căile de atac prevăzute de lege. Odată epuizate aceste căi de atac, nu se mai poate pretinde anularea lor pentru motiv de ilegalitate, fiindcă operează prezumția că ele exprimă adevărul. Totuși, dacă ulterior se va dovedi că organul jurisdicțional a fost indus în eroare, prezentându-i-se, de pildă, documente false, actul nu va putea fi revocat, fiind irevocabil, dar va putea fi atacat pe căile extraordinare de atac specifice activității jurisdicționale.

Pentru celelalte cazuri de excepții, literatura și practica au ajuns la concluzia că dacă actul a fost obținut prin manevre frauduloase, poate fi revocat.

Într-o cauză ajunsă la fostul Tribunal Suprem a fost pusă în discuție valabilitatea revocării unor diplome universitare obținute prin fraudă. În speță, s-a dovedit, după absolvirea facultății și obținerea diplomei, că titularii lor au intrat în facultate prin fraudă la concursul de admitere. Fără a mai cerceta dacă asemenea manevre frauduloase au mai fost sau nu folosite după intrarea în facultate, fostul Tribunal Suprem a stabilit – pe bună dreptate – că revocarea diplomelor de absolvire este legală, fiindcă întreaga activitate desfășurată în facultate după concursul de admitere, s-a bazat pe un act fraudulos.

În lumina acestui principiu, ori de câte ori, o parte în cursul unui litigiu, ar cuta să-și întemeieze un drept subiectiv pe un act administrativ obținut prin manevrele sale frauduloase sau dolosive, va trebui să se considere că aceasta își invocă propria sa vină și, prin urmare, soluția va trebui dată ca și când acest act nu ar fi existat niciodată.

Dacă s-ar recunoaște stabilitatea unor drepturi obținute prin manevre dolosive sau frauduloase, ar însemna legalizarea unei situații în vădită contrazicere cu legea, ceea ce nu este admisibil.

Potrivit unei opinii, în situația în care actul administrativ cu caracter stabil a fost emis ca urmare a culpei exclusive a autorității administrației publice, nu mai poate opera revocarea actului sau, dacă totuși, ea ar avea loc, în nici un caz nu poate fi imputată titularului și beneficiarului actului juridic, acesta neputând fi obligat la suportarea unor consecințe prejudiciante.

Totodată, irevocabilitatea actelor administrative din categoriile exceptate de la principiul revocabilității nu mai poate fi invocată dacă ne găsim în prezența unor acte inexistente, adică atunci când ele n-au avut nici un moment aparența de legalitate.

CAPITOLUL III

EXCEPȚII DE LA PRINCIPIUL REVOCABILITĂȚII

ACTELOR ADMlNISTRATIVE

3.1. Considerații generale

În dreptul administrativ este unanimă părerea că în principiu, actele administrative sunt revocabile.

Principiul revocabilității actelor administrative are caracter absolut în privința actelor administrative normative, ceea ce înseamnă că organele administrației publice competente, potrivit legii, pot oricând să le revoce, fie

adoptând un act normativ cu un conținut contrar celui inițial, fie abrogându-le, fie modificându-le.

Principiul revocabilității actelor administrative încetează de a avea caracter absolut în privința actelor administrative individuale și anume, aceste acte administrative devin irevocabile, constituindu-se în excepții de la principiul revocabilității actelor administrative.

Cum s-a anticipat deja, asupra sferei excepțiilor de la principiul revocabilității s-au exprimat diferite opinii, deosebirile dintre ele nefiind numai de formulare, ci și de fond.

Astfel, într-o primă opinie se au în vedere cinci categorii de excepții: a) acte administrative jurisdicționale;

b) actele pe baza cărora a luat naștere un raport contractual, cu condiția să nu emane de la un organ administrativ căruia ambele părți contractante i-ar fi subordonate în ierarhia administrativă;

c) actele care, fără să fi constituit baza unui raport contractual, au dat

naștere totuși unui drept subiectiv, garantat de o normă de drept în vigoare cu irevocabilitatea actului de bază;

d) actele care au fost realizate material.

Intr-o altă opinie se au în vedere cinci categorii de excepții:

a) acte administrative jurisdicționale;

b) actele pe baza cărora s-au născut raporturi juridice civile de muncă sau procesuale;

c) actele care au generat drepturi subiective garantate de lege prin

stabilitate;

d) actele care au fost realizate material;

e) actele administrative de sancționare.

Există, de asemenea, și o opinie în care se au în vedere două categorii de excepții:

a) acte administrative jurisdicționale;

b) actele care au dat naștere unor drepturi subiective garantate prin acțiune în fața instanțelor judecătorești.

Având în vedere fondul comun de idei din doctrină, dispozițiile din legislație precum și orientarea practicii judecătorești, în spiritul concepției de ansamblu pe care o promovăm în această lucrare, suntem de părere că pot fi identificate următoarele categorii de excepții:

a) acte administrative jurisdicționale;

b) acte administrative pe baza cărora au luat ființă raporturi juridice contractuale și raporturi de dreptul muncii;

c) acte administrative care au dat naștere unui drept subiectiv garantat de lege prin stabilitate;

d) acte administrative care au fost realizate material;

e) acte administrative de sancționare.

3.2. Actele administrative jurisdicționale

Actele administrative jurisdicționale sau actele administrative cu caracter jurisdicțional se caracterizează prin următoarele trăsături: sunt emise de organe care fac parte din sistemul administrației publice denumite organe administrative jurisdicționale sau organe administrative de jurisdicție; au ca obiect soluționarea unor litigii ce iau naștere în administrația activă, pe baza unei sesizări a celui interesat, a procurorului sau altor organe prevăzute de lege; elaborarea actelor administrative jurisdicționale se face conform unei proceduri bazată pe contradictorialitate, adică părțile au posibilitatea de a discuta în opoziție toate elementele litigiului; organul emitent este independent în darea soluției (atât față de părți cât și față de orice persoană sau organ); au o stabilitate mai mare decât actele administrative tipice, fiind exceptate de la principiul revocabilității acestor acte.

Stabilitatea mai mare a actelor administrative nu este identică cu puterea de lucru judecat de care se bucură hotărârile judecătorești, ea se manifestă prin faptul că autoritatea administrativă care într-o anumită acuză a emis un act administrativ jurisdicțional nu-l mai poate revoca, modifica sau suspenda.

Astfel, este necesar ca aceste acte să se bucure de o stabilitate mai mare decât celelalte acte administrative, dat fiind obiectul lor de a soluționa anumite litigii, precum și din cauza procedurii cu care sunt emise. Aceasta nu înseamnă însă că ele sunt într-adevăr definitive. Normele juridice care reglementează asemenea acte administrative prevăd de regulă, calea de atac administrativă și câteodată, judecătorească, organizând totodată, mai mult sau mai puțin amănunțit procedura, mai ales administrativă după care ele vor putea fi anulate.

Sarcina de a stabili cazurile în care actele administrative dobândesc un caracter jurisdicțional, și prin urmare, o stabilitate mai mare, nu este ușoară.

Principalele dificultăți care stau în calea rezolvării acestei probleme sunt două.

În primul rând, reglementarea procedurii potrivit căreia se elaborează

aceste acte jurisdicționale de către unele autorități administrative este, de obicei, mult mai puțin amănunțită decât cea pe care o cuprind codurile de procedură civilă sau penală, iar uneori ea se reduce la abia câteva dispoziții de principiu. După cum este și firesc, această reglementare lacunară poate da loc la îndoieli atunci când este vorba să se stabilească caracterul unor acte.

În al doilea rând, ori de câte ori legea dă unor organe administrative competența de a face acte cu caracter jurisdicțional, este vorba de soluționarea unor litigii ivite în cursul exercitării activității executive și de dispoziție. De aceea, deși, în rezolvarea acestor litigii se aplică uneori, o procedură asemănătoare cu cea judecătorească, asemănarea nu merge până la identitate, ci, în cadrul acestei reglementări, intervin și elemente străine de procedură judiciară, dar caracteristice pentru modul de a acționa al organelor executive și de dispoziție. De aceea, atunci când asemenea elemente străine procedurii judiciare apar în reglementarea elaborării unor acte administrative jurisdicționale, se pune problema de a ști dacă urmează să li se aplice regimul juridic obținut al actelor administrative sau cel specific actelor jurisdicționale.

Ceea ce deosebește fundamental actul administrativ jurisdicțional de celelalte acte administrative este caracterul lui irevocabil. Aceasta este, în realitate, deosebirea fundamentală între aceste categorii de acte, pentru că ea singură are consecințe practice.

Faptul că un act este emis pe bază de sesizare și cu o procedură contradictorie de un organ învestit cu dreptul de a lua o hotărâre independentă și care are obligația motivării, nu este de natură să determine o situație nouă, în raporturile dintre părți. Ceea ce interesează practic este rezultatul la care duce îndeplinirea acestor forme. Ar fi nejustificat, de aceea, ca tocmai acest element sã nu fie considerat o condiție a actului jurisdicțional. Aceasta cu atât mai mult cu cât faptul cã sunt întrunite celelalte condiții de existență a activității jurisdicționale nu duce, în mod necesar, la concluzia că un act se bucură și de puterea lucrului judecat.

Fără îndoială că, pentru ca un act să fie considerat ca având puterea lucrului judecat, nu va fi necesară o prevedere legală expresă în acest sens, ci va fi suficient ca această caracteristică a actului să se desprindă din interpretarea legii și, în special, din faptul că acesta nu poate fi anulat sau reformat decât prin intermediul unei căi de atac care urmează să fie exercitată în termene predeterminate. Dar faptul că puterea de lucru judecat a unui act este o caracteristică ce poate fi dedusă prin interpretare, nu echivalează cu a spune cã ea nu ar fi o condiție esențială a activității jurisdicționale.

3.3. Actele administrative pe baza cărora au luat ființă raporturi juridice contractuale și raporturi de dreptul muncii

Această excepție este consecința logică a faptului că, din moment ce un raport contractual s-a născut prin acordul de voință al tuturor părților, efectele lui nu vor putea fi suprimate, nici ele, printr-o manifestare de voință unilaterală, chiar dacă aceasta emană de la un organ administrativ.

Potrivit unei opinii, rațiunea acestei excepții rezidă în faptul că actul administrativ care precede un asemenea contract, în condițiile în care contractul s-a încheiat deja, devine o parte componentã a acestuia, un instrument juridic de care depinde executarea însăși a contractului, ceea ce înseamnă că, dacă s-ar admite revocarea actului administrativ, aceasta ar determina chiar rezilierea contractului, ceea ce nu este admis a se realiza de organele administrative, ci doar de instanțele judecătorești.

După cum s-a arătat în doctrină, dacă în principiu, această teză este fără îndoială exactă, totuși, în aplicația ei practică, trebuie deosebite două ipoteze.

Prima ipoteză este aceea a unui contract încheiat între doi particulari sau între un particular și o instituție publică pe baza unui act administrativ prealabil.

Revocarea actului administrativ nu va avea nici un efect asupra drepturilor dobândite de părți prin contract, căci, potrivit normelor dreptului civil, din momentul în care contractul a fost perfectat, el nu poate fi reziliat decât pe cale judecătorească, iar nu printr-o simplă revocare a actului administrativ de bază.

După cum se vede, elementul care face ca, în aceste cazuri, actul administrativ sã fie revocabil, este faptul că, potrivit legii, contractul încheiat pe baza lui nu poate fi reziliat decât pe cale judecătorească. Tocmai pentru că irevocabilitatea acestui act administrativ nu este determinată de o calitate proprie, ci de un factor extern și posterior emiterii lui și anume de faptul că, pe baza lui s-a încheiat un contract, este evident că actul administrativ va trebui considerat revocabil până în momentul când contractul respectiv a intervenit.

Într-o opinie, această argumentare nu poate viza toate categoriile de acte administrative prealabile încheierii unor contracte civile de către persoane fizice. Sunt și rămân oricând revocabile actele administrative (autorizațiile) care nu își încetează efectele în momentul încheierii contractului civil.

Potrivit aceleiași opinii, persoana fizică parte în contractul civil, are la

dispoziție acțiunea în contenciosul administrativ împotriva actului de revocare, putând cere atât anularea acestuia și despăgubiri sau numai despăgubiri.

Reținem ideea potrivit căreia interesul public pe care îl apară administrația prevalează asupra drepturilor particularilor dintr-un contract civil încheiat pe baza unui act administrativ. Cu titlu de exemplu, dacă interesul public o cere, primăria va putea revoca actul administrativ pe baza căruia s-a încheiat un contract civil între această autoritate și un particular pentru folosirea unei porțiuni de trotuar, deci pentru utilizarea unui bun aparținând domeniului public în scopul instalării unui chioșc de ziare.

După cum s-a arătat, într-o opinie "prioritatea administrativului" este condiționată de dreptul celui administrat de a ataca actul de revocare în contenciosul administrativ, putând solicita anularea acestuia, despăgubiri sau numai despăgubiri.

A doua ipoteză este e a unui contract bazat pe un act administrativ prealabil între două organe ale administrației publice sau între un organ al administrației publice și o instituție publică.

Nici în acest caz, în principiu, revocare actului administrativ de bază nu poate suprima drepturile dobândite de părți prin contract, căci și acest raport juridic civil este născut printr-un acord de voință care nu poate fi răsturnat printr-o simplă declarație unilaterală de voință.

Acest principiu nu este valabil decât în cazul când organele administrației publice sau instituțiile publice participante în contract nu sunt subordonate în ierarhie administrativ față de organul care a emis actul administrativ pe baza căruia a fost încheiat contractul.

Situația este însă alta atunci când contractul la care participă exclusiv instituții publice sau organe ale administrației publice, are la bază un act administrativ care emană de la un organ al administrației de stat, căruia ambele părți contractante îi sunt subordonate ierarhic.

Întrucât, atunci când ne găsim în prezenta unor asemenea contracte, ambele părți sunt subordonate ierarhic organului administrativ de la care emană dispoziția de revocare, ele vor fi obligate să i se conformeze. Tocmai din acest motiv, dacã actul administrativ este revocat de organul care 1-a emis, contractul încheiat pe baza acestui act este și el afectat.

Crearea acestei categorii de acte administrative irevocabile este însă justificată și prin faptul cã organul administrativ, atunci când le emite, procedează cu intenția bine determinată de a face posibilă încheierea unor contracte civile de către părțile interesate. Ar fi neechitabil, de aceea, ca părțile, după ce au încheiat contactul, încrezându-se în temeinicia controlului

administrativ, sa fie puse în situația de a suferi pierderi economice ca o consecință a revocării actului administrativ de bază.

3.4. Acte administrative care au dat naștere unui drept subiectiv garantat de lege prin stabilitate

Actele administrative care, fără să fi constituit baza unui raport contractual, au dat naștere unui drept subiectiv garantat de lege prin stabilitate, sunt, de asemenea, irevocabile. Această categorie de excepții se divizează în două mari subcategorii, după cum dreptul subiectiv apare în sfera unui raport juridic administrativ, respectiv a unuia civil.

Potrivit unei opinii, sunt amintite ca exemple, pentru prima categorie, certificatele de naștere, buletinele de identitate, diplomele de absolvire a unei instituții de învățământ superior și altele. Este vorba de acte atributive de statut personal ce presupun un complex de activități prealabile de care nu se poate face abstracție. Existența lor atrage stabilitatea actului administrativ emis în beneficiul persoanei fizice ce le-a îndeplinit.

Se subînțelege că săvârșirea acestor operații prin fraudarea legii atrage și ilegalitatea actului administrativ, implicit revocarea.

O diplomă de absolvire a unei instituții de învățământ superior, de pildă, nu ar putea fi revocată decât ignorarea faptului că titularul ei a urmat și a absolvit cursurile unei facultăți.

De altfel, o asemenea revocare ar fi și inutilă, întrucât, făcând dovada activității prestate și a îndeplinirii condițiilor cerute de lege, s-ar putea cere oricând emiterea unui act atributiv de statut personal, cu același conținut.

În cazul drepturilor subiective civile, legea a înțeles să le ocrotească special, exceptând actul administrativ ce stă la baza lor de la principiul revocabilității, deoarece ele presupun angajarea beneficiarului la cheltuieli importante. Ar fi inevitabil ca organul administrativ să revoce actul după efectuarea unor asemenea cheltuieli și ar fi, totodată, contrar intereselor economice ale statului.

Așa este cazul actelor de atribuire a unor terenuri proprietate personală, a actelor atributive de statut personal și a altor asemenea acte.

Asemenea acte nu pot fi revocate pentru rațiuni bine determinate, pe care le-a avut în vedere legiuitorul atunci când a garantat stabilitatea acestor drepturi subiective. Într-adevăr, actul de atribuire a unui teren pentru construcție de locuințe proprietate personalã, angajează pe beneficiarul dreptului subiectiv la cheltuieli importante. Ar fi inechitabil ca organul administrativ să revoce actul înainte de expirarea termenului prevăzut în autorizația de construcție, și ar fi contrar intereselor economice ale statului.

Din cele arătate rezultã cã nu orice act administrativ care creează drepturi subiective este irevocabil. Actul dobândește acest caracter abia din momentul în care dreptul subiectiv pe care I-a generat este protejat de lege atât de eficace încât din textul sau scopul ei rezultă că ea a înțeles să lipsească organul administrativ de posibilitatea de a-1 desființa, prin anularea actului administrativ de bază. Aceasta înseamnă că operația de stabilire a caracterului irevocabil presupune o analiză concretă a literei și scopului legii pe care se întemeiază actul administrativ respectiv.

3.5. Acte administrative care au fost realizate material

În categoria actelor care sunt exceptate de la principiul revocabilității intră și cele care au fost realizate material.

Potrivit unei opinii, actele administrative care au fost realizate material sunt exceptate de la principiul revocabilității din rațiuni care țin de efectele materiale, economice pe care le-au produs, și de ineficiența pe care ar avea-o un act de revocare în condițiile în care realizarea materialã a actului s-a produs deja.

Rațiunea pentru care astfel de acte sunt irevocabile se găsește în aceea că prin revocarea lor nu se poate restabili situația materială anterioară.

Nu intră în această categorie actele administrative care se realizează prin acțiuni ori inacțiuni cu caracter de continuitate. De aceea, un act care interzice o conduită și care este respectat prin inacțiuni, va putea fi revocat oricând. De pildă un carnet de conducere auto obținut, va putea fi revocat oricând, chiar dacă șoferul nu a săvârșit nici o contravenție la regulile de circulație.

De asemenea, va putea fi revocat și actul administrativ care prescrie activități continue și succesive, cum este exercitarea unei meserii.

Cele mai frecvente acte administrative din sfera acestei categorii sunt autorizațiile, care au dat naștere la drepturi subiective ce nu sunt protejate special.

Așa, de exemplu, emiterea unei autorizații de construcții de către organul competent se face pentru a da posibilitatea titularului ei să efectueze operațiile materiale necesare ridicării clădirii. Odată ce construcția clădirii este terminată, revocarea actului administrativ care a dat naștere la dreptul de a construi nu mai prezintă nici un interes și nu poate produce nici un efect juridic. În orice caz, situația de fapt, adică existența clădirii, nu poate fi schimbată prin revocarea actului.

Această categorie de excepții privește numai actele administrative individuale ce se realizează material printr-o operațiune ori mai multe operațiuni determinate.

De exemplu, decizia de demolare a unei construcții nu va putea fi revocată, ceea ce înseamnă că ea ar putea fi considerată legală, dacă a fost emisă cu încălcarea altor cerințe legale. În această din urmă situație, organul administrativ poate fi obligat la despăgubiri, potrivit legii contenciosului administrativ.

Totodată, în legătură cu revocarea autorizațiilor, trebuie făcută distincție între autorizațiile impuse de lege și autorizațiile libere.

Autorizațiile impuse ,de lege se caracterizează prin faptul că organul administrației publice este obligat să elibereze la solicitarea celui interesat dacă sunt îndeplinite condițiile cerute de lege.

Spre exemplu, dacã un particular a solicitat primăriei eliberarea unei autorizații de construire la care a anexat certificatul de urbanism, planul de amplasare a construcției și celelalte avize legale necesare, autoritatea administrației publice are obligația să elibereze această autorizație.

Autorizațiile libere se caracterizează prin faptul că autoritatea administrației publice nu are obligația de a le elibera, ci poate să aprecieze oportunitatea emiterii lor.

Din această categorie fac parte autorizațiile de funcționare date comercianților particulari, meseriașilor particulari, autorizațiile date persoanelor fizice pentru prestarea unor servicii etc.

Faptul cã autorizațiile se împart în aceste două categorii nu rămâne fără consecințe asupra condițiilor în care se poate face revocarea lor.

Într-adevăr autorizațiile impuse de lege se bucură prin însăși natura lor de o stabilitate mai mare decât autorizațiile libere. Această stabilitate mai mare se manifestă în faptul că ele, chiar și atunci când nu au fost realizate material, au totuși un caracter irevocabil întrucât însăși legea, în măsura în care cel interesat întrunește condițiile prevăzute de ea, obligă organul competent administrativ să le elibereze. Prin urmare, deși nici un text de lege nu împiedică organul administrativ să revoce o asemenea autorizație, totuși o asemenea revocare nu va putea avea consecințe practice, căci, din moment ce persoana interesată întrunește condițiile legii, organul administrativ care i-a revocat prima autorizație va fi obligat să-i elibereze pe a doua în aceleași condiții ca și prima, ceea ce face ca revocarea să fie inutilă.

3.6. Actele administrative de sancționare

Potrivit unei opinii, în categoria actelor administrative exceptate de la principiul revocabilității, intră și actele administrative de sancționare.

În această opinie, actele administrative de sancționare nu pot fi revocate nici de organul emitent și nici de organul superior după o procedură administrativă, ci numai anulate sau reformate de organul jurisdicțional competent. Legalitatea lor poate fi atacată pe calea plângerii, în anumite termene.

Aceste excepții pe care le-am analizat, își găsesc o justificare în înseși necesitățile sociale.

Dacă, în cazul lor, dreptul nostru se abate de la principiul că organele administrative trebuie să fie în situația de a putea desființa, în orice moment, măsurile pe care le-au luat, aceasta este o consecință a faptului că, în anumite domenii de activitate, este necesar se asigure persoanelor o anumită stabilitate. Aceste excepții îmbrățișează, însă, numai o îngustă sferă de raporturi sociale, astfel încât existența lor nu împiedică înfăptuirea dinamică a sarcinilor organelor administrative.

Tocmai pentru că această stabilitate mai mare a unor acte administrative răspunde unor necesități sociale consacrate legal, atunci când un organ administrativ, nesocotind caracterul irevocabil al unui act administrativ, ar proceda totuși la revocarea lui, este neîndoielnic că ar fi vorba de o încălcare a legalității.

3.7. Scurte concluzii

Cu toate că nu există un text care să consacre expres principiul revocabilității, el nu poate fi pus la îndoială, ci dimpotrivă, s-a impus ca un principiu determinat de specificul activității de organizare și aplicare în concret a prevederilor legii. Astfel, principiul revocabilității actelor administrative a fost admis în unanimitate de către autorii români de specialitate din perioada postbelică.

Ni se par justificate opiniile doctrinare potrivit cărora principiul revocabilității actelor administrative ar trebui prevăzut expres în viitorul Cod de procedură administrativă.

Categoriile de acte administrative exceptate de la acest principiu, la care ne-am referit în detaliu în cadrul acestei lucrări nu fac decât să întărească aplicarea principiului revocabilității actelor administrative în practica autorităților publice cu această natură.

BIBLIOGRAFIE

[1] Drăganu T. -Actele de drept administrativ, Editura Științifică, 1959

[2] Ionescu R. – Drept administrativ, Editura Didactică și Pedagogică, București, 1970

[3] Iorgovan A. – Tratat de drept administrativ, Editura Hercules, 1993

[4] Iorgovan A., Moraru I., Mustețea D – Legalitatea actelor administrative, Editura politică, 1985

[5] Iovănaș I. – Drept administrativ ,si elemente a1e ,științei administrative, Editura Didactică și Pedagogică, 1977

[6] Negoiță Al. – Contenciosul administrativ și elemente de drept administrativ, Editura Lumina Lex, București, 1992

[7] Petrescu Rodica Narcisa – Drept administrativ, Editura Cordial Lex, Cluj-Napoca, 1997

[8] Preda M. – Curs de drept administrativ, partea generală, casa Editura "Calistrat Hogaș", București, 1995

[9] Prisăcaru V. – Tratat de drept administrativ român, Editura All, 1996

[10] Santai I. – Drept administrativ, și Știința administrației, Sibiu, 1992

[l l ] Vedinaș V. – Introducere în studiul dreptului administrativ, Editura Era, 1999