Functionarul Public. Modificarea Si Incetarea Raportului Juridic de Functie Publica
CAPITOLUL I
ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ
Secțiunea I
Considerații generale despre administrația publică
1. Noțiune. Caracteristici
Administrația publică reprezintă ansamblul activităților Președintelui României, a Guvernului, al autorităților administrative centrale și locale și a tuturor structurilor coordonate de acestea, prin care se aduc la îndeplinire legile sau se prestează servicii publice în regim de putere publică.1
Noțiunea administrației publice are un dublu sens:
de organizare;
de activitate.
În primul sens, prin administrație publică se înțelege totalitatea mecanismelor (organe, autorități publice, instituții și unități publice) care realizează o activitate cu un specific bine conturat.
În acest sistem de organizare a administrației publice intră:
Președintele României (este autoritatea administrației publice și șef al executivului);
Guvernul (exercită conducerea generală a administrației publice și este șef al acesteia);
Ministerele;
Organele administrației centrale de specialitate;
Organele administrației publice descentralizate: prefectul, consiliile locale și județene; primarii; instituțiile publice; regiile autonome etc.
În al doilea sens, prin administrație publică se înțelege activitatea de organizare a executării și executarea concretă a legilor, de către părțile acestui mecanism.
O definiție completă a administrației publice poate fi formulată astfel: Administrația publică este activitatea de organizare și executare concretă a legii, cu caracter dispozitiv și prestator, realizată în principal de organele administrației publice, și în subsidiar și de celelalte organe ale statului, precum și de organizații particulare de interes public.
Administrația publică se realizează de către acele structuri statale care formează sfera executivului, funcția executivă fiind exercitată prin intermediul organelor cuprinse în sistemul administrației publice.
Art.48 din Constituție prevede că, actele administrative pot fi emise de oricare autoritate publică, fără deosebire de natura lor juridică, Guvernul României exercitând conducerea generală a administrației publice.
Din definiția dată administrației publice rezultă că aceasta constă în acte juridice și operațiuni materiale prin care se îndeplinesc (execută) legile, fie prin emiterea de acte normative subordonate legii, fie prin organizarea și prestarea efectivă și directă de servicii publice.
2. Conținutul activității administrației publice
Administrația publică realizează funcția executivă prin intermediul a două categorii de forme (care produc efecte juridice și care nu produc astfel de efecte), ce constituie formele concrete de activitate ale organelor administrației publice.2 Acestea sunt:
– acte administrative (sunt acte juridice unilaterale cu caracter normativ sau individual);
– fapte materiale juridice (acțiuni sau inacțiuni care produc efecte juridice);
– operațiuni materiale tehnice (activități ce nu produc prin ele însele efecte juridice fiind săvârșite în îndeplinirea atribuțiilor date prin lege).3
După obiectul lor, activitățile administrației publice se grupează4 astfel:
activități cu caracter de dispoziție;
activități de asigurare a bunei funcționări a serviciilor publice;
activități de prestații.
3. Funcțiile statului
Suveranitatea statului se realizează prin trei categorii de funcții:
funcția legislativă
funcția executivă sau administrativă
funcția jurisdicțională
Funcția legislativă a statului care este îndeplinită de Parlament (cu cele două camere), ca unică autoritate legislativă a țării.
Această funcție constă în elaborarea normelor de conduită socială (impersonale și obligatorii), care îmbracă forma juridică a legilor.
Funcția legislativă are un caracter volitiv (legile sunt expresia voinței organului legislativ, având o forță juridică superioară oricăror alte acte normative). Funcția legislativă este o manifestare directă a suveranității poporului.
Funcția executivă (administrativă) a statului are un obiect complex:
organizarea aplicării și aplicarea concretă a legilor;
asigurarea bunei funcționări a serviciilor publice;
emiterea de acte normative și individuale;
efectuarea de operații materiale prin care se dirijează activitățile particularilor sau efectuarea anumitor prestații față de aceștia.
Funcția executivă are o autoritate derivată, actele administrative trebuind să fie întotdeauna conforme cu prevederile legii.
La realizarea funcției executive participă autoritățile administrației care înfăptuiesc administrația publică compusă din: administrația activă, consultativă și jurisdicțională.
– Administrația activă – este realizată de organizații ale administrației superioare și constă în: acte de gestiune, acte juridice unilaterale și fapte materiale și executorii.
– Administrația consultativă – este realizată de organe consultative, sub formă de avize.
– Administrația jurisdicțională – se realizează de organe executive și constă în rezolvarea de litigii juridice.
Funcția jurisdicțională –are ca obiect principal soluționarea conflictelor juridice de către instanțele judecătorești, prin hotărâri cu putere de lucru judecat în cadrul unei proceduri publice și contradictorii.
4. Principii generale de organizare a administrației publice
4.1. Noțiune
Principiile generale de organizare administrativă sunt acele soluții care determină raporturile dintre autoritățile administrative centrale și cele locale.
Aceste principii sunt următoarele:
centralizarea administrativă;
desconcentrarea administrativă;
descentralizarea administrativă.
4.2. Centralizarea administrativă
Centralizarea administrativă este procedeul care plasează în mâinile puterii centrale conducerea tuturor problemelor administrative.
Centralizarea administrativă poate fi:
directă (când ordinele vin de la Guvern sau puterea centrală în mod nemijlocit);
indirectă (când ordinele Guvernului sunt transmise prin agenți ai puterii centrale).
Centralizarea administrativă are ca regulă de bază, dreptul superiorului de a exercita controlul ierarhic asupra activității subordonaților.
Caracteristicile controlului ierarhic sunt în principal, următoarele:
-Controlul ierarhic nu trebuie să fie prevăzut expres de lege, el este un atribut al puterii ierarhice ce poate fi exercitat oricând, din oficiu sau la cerere.
-Controlul ierarhic privește întreaga activitate a subordonatului, respectiv, actele juridice, faptele juridice, precum și operațiunile materiale tehnice ale acestuia.
-Controlul ierarhic se referă la legalitatea și oportunitatea actelor și măsurilor controlate.
-Organul ierarhic superior poate anula, abroga, revoca, suspenda, modifica orice măsură a organului inferior considerată ilegală sau inoportună.
Acest sistem (al centralizării administrative), prezintă unele inconveniente, cum ar fi:
– cetățenii nu participă la administrația publică;
interesele locale nu se satisfac corespunzător, pentru că puterea centrală nu are posibilități și timp suficient pentru cunoașterea lor reală;
din cauza supraîncărcării autoritățile puterii centrale pot să apară tergiversări în soluționarea problemelor administrației publice locale.
4.3. Desconcentrarea administrativă
Desconcentrarea administrației este o variantă a sistemului de centralizare administrativă, caracterizată prin faptul că reprezentanții locali ai autorităților centrale capătă unele drepturi de decizie proprie, iar anumite probleme ale unităților administrativ-teritoriale sunt scoase din competența organelor centrale și date spre decizie în competența autorităților locale.
Desconcentrarea administrativă prezintă următoarele caracteristici:
autoritatea locală rămâne parte integrantă din ierarhia centrală;
organele centrale exercită controlul ierarhic al deciziilor luate de autoritățile administrației locale.
4.4. Descentralizarea administrativă5
Termenul “descentralizare” semnifică ideea unei colectivități locale înglobate în altă colectivitate mai vastă, dar care se administrează autonom.
Descentralizarea poate fi teritorială și pe servicii.
Descentralizarea teritorială – constă în faptul că autoritățile publice locale conduc unitățile administrativ-teritoriale.
Descentralizarea pe servicii – constă în scoaterea unui serviciu public din competența autorităților centrale sau locale și organizarea lui autonomă prin atribuirea de organe proprii și de patrimoniu propriu.
Principalele trăsături ale controlului exercitat de autoritățile publice centrale asupra celor locale (descentralizate)6, sunt în principal următoarele:
este un control special (se exercită numai în cazurile expres prevăzute de lege);
se exercită numai de organele indicate expres de lege;
controlul privește numai legalitatea actului, nu și oportunitatea lui;
organul de control are dreptul de a aproba, anula, suspenda actele administrative ilegale ale organizațiilor descentralizate;
organul de control nu se poate substitui în locul organizațiilor descentralizate;
organul de control nu poate modifica actele emise de organele descentralizate.
Descentralizarea administrativă prezintă numeroase avantaje, fapt pentru care este apreciată ca fiind „democrația aplicată în administrație”, dar prezintă în același timp, și dezavantaje.
Dintre avantajele descentralizării administrative, amintim:
interesele și nevoile locale pot fi satisfăcute mai operativ prin actele organelor administrative descentralizate (fără aprobări sau instrucțiuni de la puterea centrală);
descentralizarea asigură în același timp, cetățenilor participarea directă, efectivă la conducerea publică pe plan local (prin alegerea reprezentanților în autoritățile de conducere locale);
Descentralizarea administrativă implică și o serie de dezavantaje, cum ar fi:
descentralizarea poate diminua forța puterii centrale și poate stânjeni activitatea acesteia;
interesele locale au un caracter mai restrâns decât cele generale.
Secțiunea II
Considerații generale privind serviciul public
1. Noțiune
Funcționarul public își îndeplinește funcția publică (complex de drepturi și obligații cu care este investit) în cadrul unui serviciu public.
Unitățile administrativ-teritoriale sunt înființate cu scopul de a asigura, în principal, realizarea unor sarcini, cum ar fi:
apărarea teritoriului, a vieții și bunurilor cetățenilor;
satisfacerea necesităților de instruire, cultură, sănătate;
asigurarea fondurilor necesare bunei funcționări a organelor statului, unităților administrativ-teritoriale și instituțiilor publice (de învățământ, cultură, sănătate etc.).
Pentru realizarea acestor sarcini, unitățile administrativ-teritoriale înființează o serie de organisme ce au obligația de a le înfăptui în practică, în favoarea întregii populații a statului și a subdiviziunilor sale administrativ-teritoriale.
Serviciul public administrativ poate fi definit ca fiind acel organism administrativ, înființat prin lege sau pe baza legii, de către stat, județ sau comună pentru satisfacerea în mod continuu a unor interese specifice ale membrilor societății.
Aceste organisme (servicii publice) sunt încadrate cu personal de o anumită pregătire de specialitate, iar baza lor materială este asigurată de stat, județ sau comună.
Având în vedere diversitatea atribuțiilor statului modern, acesta înființează o multitudine de servicii publice, fiecare îndeplinind o anumită atribuție, sau numai o latură a acesteia.
Serviciile publice sunt organizate și funcționează fie ca organe ale administrației publice, fie ca instituții publice, fie ca servicii publice exploatate în regie, adică regii autonome de interes public denumite și stabilimente publice.
2. Trăsăturile serviciului public
Pentru a fi în prezența unui serviciu public, sunt necesare a fi întrunite următoarele trăsături:
Pentru satisfacerea intereselor specifice ale membrilor societății, statul, județul sau comuna trebuie să înființeze anumite organisme;
Înființarea acestor organisme este necesar să se facă prin lege sau pe baza legii, astdiviziunilor sale administrativ-teritoriale.
Serviciul public administrativ poate fi definit ca fiind acel organism administrativ, înființat prin lege sau pe baza legii, de către stat, județ sau comună pentru satisfacerea în mod continuu a unor interese specifice ale membrilor societății.
Aceste organisme (servicii publice) sunt încadrate cu personal de o anumită pregătire de specialitate, iar baza lor materială este asigurată de stat, județ sau comună.
Având în vedere diversitatea atribuțiilor statului modern, acesta înființează o multitudine de servicii publice, fiecare îndeplinind o anumită atribuție, sau numai o latură a acesteia.
Serviciile publice sunt organizate și funcționează fie ca organe ale administrației publice, fie ca instituții publice, fie ca servicii publice exploatate în regie, adică regii autonome de interes public denumite și stabilimente publice.
2. Trăsăturile serviciului public
Pentru a fi în prezența unui serviciu public, sunt necesare a fi întrunite următoarele trăsături:
Pentru satisfacerea intereselor specifice ale membrilor societății, statul, județul sau comuna trebuie să înființeze anumite organisme;
Înființarea acestor organisme este necesar să se facă prin lege sau pe baza legii, astfel;
– organele administrației publice se înființează prin legi, Hotărâri de Guvern, ordine ale miniștrilor;
– instituțiile publice se înființează numai prin lege;
– regiile autonome de interes public se înființează prin Hotărâri de Guvern (regiile autonome de interes public național), hotărâri ale organizațiilor administrației publice județene și locale (regii autonome de interes public local).
– Organismele administrației publice (serviciile publice), sunt dotate cu funcții publice, adică atribuții, puteri și competențe de a satisface anumite interese generale. Aceste funcții publice trebuiesc ocupate de funcționari publici, în condițiile legii;
– Serviciile publice desfășoară o activitate continuă și ritmică, după un program stabilit și adus la cunoștința publicului;
– Baza materială (clădiri, mijloace materiale, fonduri bănești) necesară activității serviciului public se asigură, în principal prin bugetul statului, județului sau comunei; aceasta pentru că, serviciile publice urmăresc în primul rând satisfacerea intereselor generale ale membrilor societății și numai în subsidiar, realizarea de beneficii;
Din expunerea acestor trăsături rezultă că serviciile publice sunt create de stat sau subîmpărțirile sale administrative, pentru îndeplinirea atribuțiilor lor executive, în scopul satisfacerii intereselor specifice generale ale membrilor societății.
3. Necesitatea serviciilor publice
Înființarea serviciilor publice este determinată în principal, de creșterea continuă a rolului statului în viața societății, precum și de necesitatea satisfacerii unor aspecte specifice ale intereselor generale ale membrilor societății.
Există următoarele tipuri de servicii publice:
servicii publice organizate sub forma ministerelor;
servicii publice pentru satisfacerea unor interese generale ale membrilor societății;
servicii publice pentru satisfacerea intereselor economice și sociale ale membrilor societății;
servicii publice pentru satisfacerea intereselor specifice unor categorii de persoane (handicapați, șomeri etc.)
Stabilimentul public este acel tip de serviciu public care are un caracter de specialitate, competența sa fiind limitată la un anumit serviciu tehnic. Sunt stabilimente publice:
regiile autonome (SNCFR, RATB, Romtelecom) care întrunesc trăsăturile stabilimentelor publice;
regiile autonome de interes public care întrunesc trăsăturile serviciului public (R.A. Drumurilor, R.A. a Poștelor etc.).
Serviciul public se reorganizează și se desființează, de regulă, tot de către organul administrației publice, prin acte de același nivel cu acela prin care s-a înființat. Există însă și excepții, când desființarea se poate efectua și prin acte de nivel superior.
CAPITOLUL II
FUNCȚIA PUBLICĂ
Secțiunea I
Considerații preliminare
1. Noțiuni introductive
Funcția publică este o instituție de bază a statului de drept, reprezentând mijlocul de realizare concretă a valorilor supreme specifice statului de drept.1
Instituția funcției publice cât și cea a funcționarului public sunt instituții juridice constituționale consacrate de Constituția României din 1991, iar statul și regimul juridic aplicabil acestora se stabilește prin lege organică.
Art.16 alin.3 din Constituție consacră principiul conform căruia “Funcțiile și demnitățile publice, civile sau militare, pot fi ocupate de persoane care au numai cetățenia română și domiciliul în țară”, iar art.50 alin.2 stabilește că “Cetățenii români cărora le sunt încredințate funcții publice răspund de îndeplinirea cu credință a obligațiilor ce le revin și în acest scop vor depune jurământul cerut de lege”.
Dispozițiile constituționale exprese în materia funcției și funcționarului public, reprezintă baze constituționale implicite pentru aceste instituții juridice.
Funcției publice i se aplică un regim de drept public. În exercitarea funcției publice și în executarea legii de către funcționarii publici iau naștere raporturi juridice care sunt reglementate de norme juridice aparținând unor ramuri de drept diferite: drept constituțional, administrativ, dreptul muncii etc.
2. Natura juridică a funcției publice
Raportându-ne la doctrina administrativă din perioada interbelică, constatăm existența unor opinii diferite, atât cu privire la sfera funcționarilor publici, cât și cu privire la natura juridică a funcției publice. Aceste diferențe de păreri se explică fie prin specificul național al unor administrații, fie prin interesele politice care se urmăreau a fi realizate prin reglementări juridice cu privire la funcționarii publici.
Cu privire la natura juridică a funcției publice s-au conturat două teze fundamentale.
Prima teorie, este cea a “situației contractuale”, susținută mai ales în Germania de P. Laband, iar în Franța, printre alții, de Lafferiere, cu oarecare diferențieri, deși esența este aceeași. Astfel, autorii germani încearcă să definească funcția publică (funcția de stat) prin intermediul unor instituții ale dreptului civil (în speță, contractul de mandat), în timp ce, autorii francezi caută să explice esența funcției de stat prin intermediul instituției de “contract de drept public” (contract administrativ).
Cea de-a doua teorie, “teoria statutului legal”, susținută în principal de reprezentanții dreptului administrativ francez din perioada interbelică, consideră funcția de stat ca un statut legal, deoarece actul de instituire a acesteia este întotdeauna un act de autoritate, iar cel care exercită funcția publică exercită autoritatea statală și nu drepturile ce decurg dintr-o situație contractuală. Această teză s-a impus și în doctrina românească din perioada respectivă.
Pe această linie de idei funcția publică este definită ca fiind complexul de puteri și competențe, organizat de lege pentru satisfacerea unui interes general în vederea ocupării de către unul sau mai mulți titulari, persoane fizice care, executând puterile în limitele competenței urmăresc realizarea scopului pentru care a fost creată funcțiunea respectivă.
3. Definiția și trăsăturile funcției publice
3.1. Conceptul de funcție publică. Caracteristicile funcției publice
Sintagma “funcție publică” este definită diferit atât de la autor la autor cât și de la un sistem de drept la altul, existând în acest sens o doctrină bogată atât pe plan intern cât și extern.
În doctrina românească, definiția funcției publice cuprinde elemente comune, constante valoroase, existând diferențe de formulare în concepțiile autorilor, astfel:
– funcția publică este situația juridică a unei persoane fizice determinate;2
– funcția publică desemnează un statut ce se obiectivizează printr-un complex de drepturi și obligații;3
– drepturile și obligațiile se exercită continuu;4
– statutul (situația juridică) se crează printr-o investitură legală;5
– complexul de drepturi și obligații reprezintă atribuțiile persoanei fizice ce are calitatea de angajat într-un organ al administrației publice.6
Prin funcție publică se înțelege situația juridică a persoanei fizice investită legal cu atribuții în realizarea competenței unei autorități publice – ce constă în ansamblul drepturilor și obligațiilor care formează conținutul unul juridic complex stabilit între persoana fizică respectivă și organul care a investit.
Caracterele comune ale funcției publice rezultă și din definiția7 potrivit căreia, funcția publică reprezintă complexul drepturilor și obligațiilor de interes general stabilite conform legii în scopul realizării competenței unei autorități sau instituții publice, de către persoane legal investite.
Legea nr.188/1999 privind Statutul funcționarilor publici8 definește funcția publică, la art.2 alin.2, ca reprezentând ansamblul drepturilor și obligațiilor conferite funcționarului public, în temeiul legii, în scopul realizării atribuțiilor unui serviciu public.
Din definițiile date funcției publice se pot desprinde și trăsăturile care o caracterizează. Astfel:
Drepturile și atribuțiile ce definesc competența, precum și obligațiile în realizarea competenței, ca prima trăsătură a funcției publice, nu pot fi stabilite decât pe cale unilaterală, prin norme juridice, de către organele de stat.
Pe de altă parte, aceste drepturi și obligații – atribuții ale funcției publice – sunt create și organizate în scopul realizării puterii publice, ca și competența însăși.
O altă caracteristică a funcției publice este continuitatea, care se referă la existența drepturilor și obligațiilor atâta timp cât există competența pe care funcția o realizează.
O altă trăsătură a funcției publice o constituie faptul că cei care sunt investiți cu realizarea funcției intră într-un complex de raporturi juridice, ce se stabilește între acesta și organul care i-a investit. În sfera acestui raport juridic complex intră, de fapt, două raporturi juridice concrete, care se află într-o legătură indisolubilă, formând o unitate în diversitate.
Titularul funcției este persoana fizică ca:
subiect subordonat într-un raport juridic de autoritate, de
drept constituțional sau, după caz, de drept administrativ,
față de organul care l-a investit9;
subiect supraordonat într-un raport de autoritate, de
drept administrativ, față de terți (subiectele de drept în
legătură cu care se realizează competența).
Funcții publice pot să îndeplinească și persoane fizice care nu sunt încadrate în muncă într-un organ de stat, în general, al administrației publice, în particular. Este vorba de persoanele private care sunt investite, prin autorizare, în condițiile legii, cu dreptul de a presta un serviciu public, în regim de putere publică.
Tot o caracteristică a funcției publice o reprezintă și faptul că titularul funcției publice este funcționarul public.
3.2. Clasificarea funcțiilor publice
Funcțiile publice se clasifică în funcție de anumite criterii, astfel:
1. Din punct de vedere al importanței funcției în realizarea competenței organelor administrației de stat, există două categorii distincte de funcții publice:
A. funcții de conducere;
funcții de execuție;
A.a. Sub aspectul conținutului procesului decizional administrativ, funcțiile de conducere sunt:
– funcții care presupun, în mod preponderent, realizarea numai anumitor elemente ale conducerii (organizare, coordonare, control etc.);
– funcții care presupun toate elementele conducerii.
A.b. Sub aspectul sursei legislative, funcțiile de conducere sunt:
– funcții prevăzute numai în Constituție (funcțiile de demnitari și anumite funcții eligibile);
– funcții prevăzute în Statutul funcționarilor publici;
– funcții prevăzute în statute speciale, stabilite în anumite sectoare ori pentru anumite organe.
A.c. După gradul de complexitate și răspundere, există:
– funcții de conducere la nivelul organului administrativ;
– funcții de conducere la nivelul organelor interne (ce nu apar ca și organe de conducere);
– funcții de conducere la nivelul compartimentelor.
A.d. Sub aspectul naturii intrinseci a funcției de conducere, acestea pot fi:
– funcții de conducere cu o natură exclusiv administrativă (ministru, director general, director, rector etc.);
– funcții de conducere de specialitate (director tehnic, inginer șef, contabil șef etc.)
A.e. Sub aspectul retribuției, se disting:
– funcții de conducere retribuite, cu sau fără indemnizație;
– funcții de conducere neretribuite (mai ales în ipoteza cumulului).
B.a. Funcțiile de execuție, sub aspectul naturii lor, pot fi clasificate în două categorii:
– funcții pur administrative (principiale și auxiliare);
– funcții de specialitate (tehnice, economice, juridice, alte specialități).
2. După gradul de strictețe al disciplinei, reținem cele două mari categorii defuncții publice:
funcții civile;
funcții cu caracter militar.
3. După modul de desemnare a titularilor, există:
A. funcții publice care presupun numirea titularilor;
B. funcții publice care presupun repartizarea titularilor;
C. funcții publice care presupun alegerea titularilor, alegere realizată, după caz, de: popor, de una din Camerele Parlamentului, de Camerele Parlamentului în ședință comună, de Consiliul local, sau Consiliul județean, de diferite adunări generale, consilii de conducere (administrative) sau științifice.
4. După regimul juridic aplicabil, funcțiile publice se clasifică în:
A. funcții publice cărora li se aplică regimul dreptului comun, înțelegând prin drept comun regimul stabilit de Statutul funcționarilor publici;
B. funcții publice cărora li se aplică regimuri statutare speciale, potrivit principiilor Statutului funcționarilor publici.
Lista-anexă la Legea funcționarilor publici, distinge patru categorii de funcții publice:
– servicii publice în aparatul Guvernului și al Parlamentului;
– servicii publice în aparatul propriu al ministerelor și al celorlalte organe centrale;
– servicii publice descentralizate ale ministerelor și ale celorlalte organe administrative centrale;
– aparatul de lucru al prefectului și al autorităților publice locale.
Funcțiile publice ale autorităților sau instituțiilor publice centrale sau subordonate acestora se stabilesc de către conducătorii autorităților sau instituțiilor respective, cu acordul autorităților superioare ierarhic și cu avizul Agenției Naționale a Funcționarilor Publici, ca organ de specialitate al administrației publice aflat în subordinea Guvernului.
Funcțiile specifice din aparatul de lucru al prefectului se stabilesc prin ordinul acestuia, cu avizul Agenției Naționale a Funcționarilor Publici, iar cele din aparatul de lucru al autorităților publice locale se stabilesc la propunerea președintelui Consiliului județean sau local, cu avizul A.N.F.P.
4. Caracteristicile raportului juridic de funcție publică
Momentul nașterii raportului juridic de funcție publică este marcat de emiterea actului unilateral de numire10 în funcție publică.
Natura raportului juridic11 ce se naște este complexă, în sensul că este guvernat de norme juridice ce aparțin unor ramuri de drept diferite.
Raportul juridic de funcție publică reprezintă relația socială reglementată de lege, ce se stabilește între funcționarul public (persoană fizică titulară a funcției publice) și autoritatea publică căreia îi aparține funcția publică respectivă.
Secțiunea II
Ocuparea funcțiilor publice
1. Cadrul general de încadrare în muncă
Dreptul la muncă face parte din categoria drepturilor fundamentale fiind garantat constituțional.12 Art.49 din Constituție stipulează însă că exercițiul unor drepturi sau al unor libertăți poate fi restrâns prin lege, în anumite situații.
În prezent, legislația românească consacră două tipuri de contracte de muncă:
contractul colectiv – ce reprezintă actul juridic cu caracter normativ, încheiat între sindicate și angajator;
contractul individual – ce reprezintă înțelegerea scrisă dintre angajat sau salariat și angajator, prin care prima se obligă să presteze munca prevăzută în contract în schimbul unei remunerații (salariu), iar cea de-a doua, să-i asigure condițiile corespunzătoare de muncă și de protecția muncii.13
Angajatorul poate fi atât o persoană fizică cât și o persoană juridică, iar angajatul, potrivit legislației muncii, poate fi numai o persoană fizică ce trebuie să aibă deplină capacitate de exercițiu.
2. Numirea în funcția publică
2.1. Considerații introductive
Legea nr.188/1999 stabilește la art.49 alin.1 că, ocuparea unei funcții publice și deci intrarea în corpul funcționarilor publici se face pe bază de concurs organizat de autoritatea sau instituția publică, în limita posturilor vacante.
Intrarea în corpul funcționarilor publici de carieră are loc după definitivarea studiilor necesare și după o perioadă de stagiu într-o funcție publică de debutant.
Art.6 din Legea privind Statutul Funcționarilor publici precizează condițiile cerute pentru ocuparea unei funcții publice, câștigarea concursului sau promovarea examenului organizat pentru ocuparea funcției publice, fiind una dintre acestea.
Art.51 din lege prevede că anumite persoane cu activitate recunoscută în funcții asimilate sau specializate, pot fi numite în urma concursului, în funcții definitive.
Perioada de stagiu variază între 6 și 12 luni, în funcție de categoria din care face parte funcționarul public și se consideră vechime în muncă. La terminarea perioadei de stagiu, prin care se urmărește cunoașterea și pregătirea profesională a funcționarului public, acesta va redacta un raport de stagiu. Dacă acesta a îndeplinit nivelul de pregătire și responsabilitate profesională, este angajat definitiv. Repetarea perioadei de stagiu este permisă o singură dată.
Funcționarul public numit definitiv în funcția publică este obligat să depună jurământul de credință, în fața a 2 martori, jurământ al cărui conținut este cuprins în art.55 alin.2 din Legea nr.188/1999, astfel:
“Jur să respect Constituția, drepturile și libertățile fundamentale ale omului, să aplic în mod corect și fără părtinire legile țării, să îndeplinesc conștiincios îndatoririle ce îmi revin în funcția publică în care am fost numit și să păstrez secretul profesional. Așa să-mi ajute Dumnezeu”14.
Funcționarii publici care la data intrării în vigoare a Legii nr.188/1999, erau încadrați pe durată nedeterminată în cadrul autorităților și instituțiilor publice, au fost numiți în funcțiile publice corespunzătoare posturilor ocupate cu respectarea dispozițiilor legale, în termen de 90 de zile de la intrarea ei în vigoare.15
Numirea, avansarea, perfecționarea și salarizarea funcționarilor din cadrul Președinției, Camerei Deputaților, Senatului, Curții Constituționale, Curții de Conturi, Consiliului Legislativ, Avocatului Poporului și Consiliului Concurenței se face potrivit reglementărilor din legile speciale.
2.2. Incompatibilități
Incompatibilitățile reprezintă restrângeri de drepturi de a ocupa o anumită funcție, respectiv, condițiile speciale cerute pentru ocuparea unei funcții publice.15 Ele prezintă următoarele trăsături caracteristice:
au caracter legal, ele nu pot fi preliminare și nu există în afara legii16;
sunt consacrate prin norme imperative, categorice, de la care nu se poate deroga;
Art.56 din Legea privind Statutul funcționarilor publici, precizează că aceștia nu pot exercita nici o altă activitate cu caracter patrimonial, economic; stabilind interdicția de a:
deține funcții în regiile autonome, societățile comerciale ori în orice alte unități cu scop lucrativ;
– fi membrii în Consiliile de administrație sau cenzori la societățile comerciale cu capital privat;
exercita activități cu scop lucrativ ce au legătură cu atribuțiile lor, în cadrul societăților comerciale cu capital privat;
fi mandatari ai unor persoane în ceea ce privește efectuarea unor acte în legătură cu funcția pe care o îndeplinesc.
Legea mai precizează că funcționarii publici (cu excepția celor civili din Ministerul de Interne și al Apărării Naționale) pot fi aleși sau numiți pentru exercitarea unei funcții de demnitate publică. Pe durata exercitării mandatului public eligibil (a funcției de demnitate publică) vor fi suspendați din funcție, urmând ca după expirarea mandatului să-și reocupe posturile deținute anterior, pe care serviciul public are obligația să le păstreze.
Constatăm din cele prezentate că, funcționarul public este incompatibil cu exercitarea altor profesii, fiind imposibilă cumularea a două sau mai multe funcții publice17. Aceasta, pentru că funcționarul public trebuie să se dedice în totalitate serviciului public, toate calitățile și aptitudinile sale să și le consacre funcției încredințate.18
Alte incompatibilități sau condiții pot fi stabilite prin legi speciale. Astfel, spre exemplu, secretarul localității și al județului, care este un funcționar public de conducere, trebuie să îndeplinească și condiția referitoare la studii juridice sau administrative.
În mod excepțional, în funcția de secretar al comunei poate fi numită și o persoană cu alte studii superioare sau cu studii liceale. O interdicție introdusă prin noua Lege a administrației publice locale (art.83.alin.3) este aceea ca secretarul comunei sau orașului să nu fie soț, soție sau rudă de gradul I cu primarul sau viceprimarul.
3. Condiții pentru ocuparea funcției publice
Pentru acces într-o funcție publică se cer a fi îndeplinite două categorii de condiții:
condiții generale – ce au ca izvor Constituția și reglementările cadru (statutele/și reglementările care vizează toate funcțiile și demnitățile publice);
condiții speciale – ce au ca izvor legile speciale ce reglementează regimul juridic al unor funcții publice și care vizează numai anumite categorii de funcționari publici (magistrați, militari etc.).
Condițiile generale de acces într-o funcție publică
– Condiția ca persoanele ce îndeplinesc funcții și demnități publice să aibă cetățenia română și domiciliul în România;
Art.16 din Constituția României din 199119 prevede că: “Funcțiile și demnitățile publice, civile sau militare, pot fi ocupate de persoanele care au numai cetățenia română și domiciliul în țară”. Rezultă prin interpretarea textului constituțional că cetățenia română și domiciliul în România, vizează deopotrivă:
atât funcțiile publice cât și demnitățile publice;
atât funcțiile civile cât și cele militare.
Motivația condiției cetățeniei române este dată de faptul că un funcționar sau demnitar public trebuie să fie devotat, credincios statului al cărui cetățean este și pentru care îndeplinește o anumită funcție publică.
Legislația și doctrina românească nu admit nici posibilitatea ca funcție publică să poată fi îndeplinită de o persoană care are domiciliul20 într-un alt stat, aceasta fiind o altă condiție generală alături de condiția exclusivă a cetățeniei române.
– Condiția vârstei de 18 ani;
Pentru ca o persoană să poată ocupa o funcție publică este necesar ca aceasta să aibă împlinită vârsta de 18 ani, vârstă care aduce cu sine o maturitate comportamentală.
Statutul funcționarului public dispune în același sens în legătură cu această condiție, respectiv, “vârsta de 18 ani împliniți, dacă legea specială nu prevede o vârstă mai mare”.
Pentru anumite funcții sau demnități publice legiuitorul impune alte limite de vârstă. Astfel, statutul de deputat se poate dobândi, prin alegere, la împlinirea vârstei de 23 ani, iar cel de senator la împlinirea vârstei de 25 ani (art.35 din Constituție).
– Condiția capacității depline de exercițiu
Aceasta presupune existența responsabilității depline pentru actele și faptele pe care funcționarului public le săvârșește. Au deplină capacitate de exercițiu21 persoanele majore și care nu sunt declarate incapabile.
Art.34 și art.35 din Constituție dispun că minorii și incapabilii (debilii sau alienații mintali puși sub interdicție judecătorească), nu au drept de a alege sau de a fi aleși.
– Condiția de studii și de vechime în specialitate prevăzute de lege;
Se cer a fi îndeplinite condiții de studii administrative sau de altă specialitate22 (juridice, de finanțe etc.) pentru funcția publică care urmează să fie ocupată de funcționarul public. Prin intermediul acestor condiții se urmărește verificarea și îndeplinirea aptitudinilor intelectuale ale funcționarilor din administrația publică.
– Condiția lipsei antecedentelor penale;
Condiția lipsei antecedentelor penale care să-l facă pe cel numit într-o funcție publică incompatibil pentru exercitarea acesteia, este o condiție obiectivă.
Legea privind Statutul funcționarilor publici face chiar o enumerare a faptelor antisociale care-l fac incompatibil pe viitorul funcționar public cu funcția publică pe care urmează să o ocupe, și anume: infracțiunile contra siguranței statului, contra persoanei, patrimoniului, contra autorității și orice alte infracțiunii săvârșite cu intenție. În situația persoanelor cu antecedente penale, dacă a intervenit reabilitarea, acestea pot ocupa doar funcții de execuție.
– Condiția stării de sănătate corespunzătoare;
Condiția ca cel ce urmează să îndeplinească o funcție publică să fie apt din punct de vedere medical pentru îndeplinirea atribuțiilor și competențelor care îi revin în cadrul funcției publice pe care urmează să ocupe, este o condiție primordială ce se înscrie în spiritul doctrinei românești și străine actuale23.
– Condiția prestării jurământului;
Jurământul de credință este un element esențial și indispensabil unei funcții publice, sens în care art.50 alin.2 din Constituție prevede că cetățenii cărora le sunt încredințate funcții publice “răspund de îndeplinirea cu credință a obligațiilor ce le revin și, în acest scop, vor depune jurământul cerut de lege”.
Aceeași condiție este stipulată și de dispozițiile art.52 alin.1 din Legea nr.188/1999, care prevăd că la data numirii în funcție publică, funcționarul public definitiv24 va depune jurământul de credință în fața conducătorului serviciului public ori a locțiitorului acestuia și în prezența a doi martori, unul dintre aceștia fiind conducătorul compartimentului în care este numit, iar celălalt fiind un funcționar public din cadrul serviciului public respectiv. Refuzul depunerii jurământului de credință atrage revocarea deciziei de numire în funcție.
Luând în considerare acest aspect, apreciem că statutul de funcționar public se dobândește de la data numirii în funcția publică și se exercită de la data depunerii jurământului de credință. Cei ce refuză să depună jurământul se vor afla astfel în situația imposibilității exercitării funcției publice, ceea ce va atrage revocarea deciziei de numire în funcția publică.
Condiții speciale de ocupare a funcției publice
– Condiția cunoașterii limbii române25;
Pornind de la dispozițiile constituționale potrivit cărora limba română este limba oficială în România (art.13 din Constituție), condiția obligativității cunoașterii limbii oficiale, scris și vorbit, apare ca o condiție sine qua non pentru ocuparea unei funcții publice.
Art.43 alin.3 din Legea administrației publice locale nr.215/200126 prevede că: “Lucrările ședințelor se desfășoară în limba română, limba oficială”, dar permite ca “În comisiile locale în care consilierii aparținând unei minorități naționale reprezintă cel puțin o treime din numărul total, la ședințele de consiliu se poate folosi și limba maternă”27, implicând obligația asigurării traducerii în limba română. În continuare, textul legii dispune că, în toate cazurile, documentele ședințelor de consiliu se vor întocmi în limba română.
Condiția cunoașterii limbii române (prevăzută de dispozițiile art.6 din Legea nr.188/1999) este o condiție firească pentru că orice funcționar public trebuie să facă față cerințelor legitime ale cetățenilor ce se adresează unui serviciu public și să le vorbească în limba oficială a țării.
4. Recrutarea funcționarilor publici28
4.1. Modalități de recrutare într-o funcție publică29
Constituția României consacră expres două modalități de recrutare într-o funcție sau demnitate publică: numirea și alegerea.
A. Numirea în funcție publică, este un procedeu prevăzut de dispozițiile constituționale. Art.94 lit.(c) stabilește printre atribuțiile Președintelui României și pe cea de numire în funcții publice, în condițiile prevăzute de lege.
Parlamentul României, puterea legiuitoare supremă, are printre atribuțiile sale și pe acelea de numire a șefilor unor autorități publice sau a altor membrii ai acestora. Astfel, Parlamentul numește directorul SRI (conform art.23 din Legea nr.14/1992 privind organizarea și funcționarea SRI)30; numește Președintele Consiliului Economic și Social (potrivit dispozițiilor art.29 din legea nr.109/1997)31; numește Avocatul Poporului (art.55 alin.1 Constituție) etc.
Guvernul României, ca autoritate centrală a administrației publice, alături de atribuțiile sale esențiale32, are și atributul de a numi în funcții publice un număr de 9-27 membri în Consiliul Economic și Social (potrivit art.31 din Legea nr.109/1997), precum și în funcții speciale în cadrul Direcției Generale a vămilor, în Direcțiile regionale, în punctele vamale (conform art.5 alin.1 din Codul vamal român)33.
Primul Ministru are și atribuții de numire a unor demnitari sau înalți funcționari publici, cum ar fi: Secretarul general al Guvernului, Conducătorii organelor centrale ale administrației publice din subordinea Guvernului (altele decât ministerele), secretarii de stat etc.
Instituțiile ierarhic superioare au printre prerogativele lor și pe acelea de a numi conducătorii în instituțiile subordonate.34
Conducătorul unității (instituției) are ca atribuție și pe aceea de angajare și eliberare din funcție a unor categorii de persoane35.
B. Alegerea în funcția publică, reprezintă o altă modalitate de recrutare într-o funcție publică prevăzută de textele constituționale.
Unele categorii de funcționari publici, cum sunt primarii, după alegere urmează să fie validați.
Membrii Parlamentului, deputații și senatorii sunt aleși prin vot universal, egal, direct, secret și liber exprimat, potrivit legii electorale (art.59 din 1 din Constituție).
De asemenea, membrii consiliilor locale și județene sunt aleși.
Conform dispozițiilor legale în vigoare36 încadrarea (angajarea) în muncă se face numai prin concurs atunci când pentru ocuparea unei funcții vacante se înscriu mai multe persoane sau examen, când se înscrie o singură persoană pentru ocuparea funcției respective. Atât în legislația românească, cât și în cea din alte state (cu sistem francofon)37, concursul ca și mod de selecție, de recrutare într-o funcție publică este considerat ca fiind procedeul de drept comun în materie.
Statutul juridic al candidatului care a promovat un concurs sau examen cunoaște două situații: situația funcționarilor numiți cu statut de debutanți și situația celor care după promovarea concursului (examenului) dobândește statut de funcționari definitivi.
În majoritatea țărilor38, funcționarii publici care au fost selectați în urma concursului sau examenului au statut de funcționari nedefinitivi care pentru a obține un statut definitiv trebuie să parcurgă o perioadă de probă, să promoveze anumite examene, având în tot acest timp un statut particular.39
Capitolul II din Statutul funcționarilor publici (Legea nr.188/1999) reglementează procedura de investire într-o funcție publică (desfășurarea concursului, numirea, perioada de debutant, definitivarea).
5. Regimul juridic al actului de numire și de alegere în funcția publică40
5.1. Regimul juridic al actului de numire
Statutul de funcționar public se dobândește din momentul numirii sau alegerii în funcție publică și se exercită din momentul depunerii jurământului cerut de lege.
Actul de numire în funcția publică reprezintă un act juridic administrativ cu caracter unilateral, emis de o autoritate (instituție) publică sau organ, prin care se conferă unei persoane fizice calitatea de funcționar public, fiind investită cu drepturi și obligații corespunzătoare acestei calități.
Din definiția actului de numire se desprind următoarele trăsături ale acestuia:
este o manifestare de voință (act juridic) ce naște, modifică sau stinge un raport juridic de funcție publică;
exprimă o voință juridică ce are caracter unilateral;
îmbracă forma scrisă (cerută ad validitatem);
are caracter formal;
are caracter personal, fiind făcut în favoarea unei persoane fizice determinate;
organul de la care emană poate fi o autoritate sau instituție publică;
5.2. Regimul juridic al actului de alegere
Actul de alegere în funcția publică este instrumentul juridic cu ajutorul căruia cetățenii își aleg reprezentanții în diferite structuri la nivel național și local.
Pot fi aleși în funcții publice numai cetățenii români, ce au drept de vot, care au împlinit 18 ani și care au deplină capacitate de exercițiu, respectiv, cei care pentru ocuparea anumitor funcții publice au împlinit vârsta minimă cerută de lege.
CAPITOLUL III
FUNCȚIONARUL PUBLIC
Secțiunea I
Aspecte preliminare
Considerații introductive
1.1. Noțiune. Principiile ocupării funcției publice
Deținătorul funcției publice, denumit funcționar public, este persoana fizică, ce face parte din corpul funcționarilor publici, având drepturi și obligații specifice ce se regăsesc în unele prevederi constituționale și în statutele privind funcțiile și demnitățile publdemnitățile publ.1 din Legea nr.188/1999, definește funcționarul public ca fiind “persoana numită într-o funcție publică.”
Funcționarii publici își desfășoară activitatea în cadrul serviciilor publice prin intermediul cărora administrația publică urmărește să satisfacă unele nevoi de interes general.1
Numirea funcționarilor publici se face de către conducătorul autorității sau instituției publice printr-un act de dispoziție (act de numire în funcție), emis în baza legii, în care se precizează funcția, poziția, obligațiile și responsabilitățile sale.
La baza ocupării funcției publice stau conform dispozițiilor art.4 din Statutul funcționarului public, următoarele principii:
funcționarii publici trebuie selectați exclusiv după criteriul competenței profesionale;
asigurarea egalității șanselor la numirea în corpul funcționarilor publici, prin eliminarea discriminărilor, concurenței neloiale etc.;
desfășurarea activității fără influențe politice, prompt și eficient, fără prejudecăți și fără să urmărească interese materiale sau de altă natură;
asigurarea stabilității funcționarilor publici.
Stabilitatea în funcție a funcționarilor publici pune și problema evoluției lor în carieră, a promovării în funcție. Cadrul prevăzut de legea actuală, conferă funcționarilor publici atât stabilitate cât și garanția promovării lor în clase și în trepte, însoțite de majorări de salariu.
Condiții – criterii de selectare a funcționarilor publici
Art.6 din Legea nr.188/1999 prevede că, pentru ocuparea unei funcții publice se cer a fi îndeplinite următoarele condiții:
cetățenia română și domiciliul în România – pornind de la considerentul că prin activitatea sa, funcționarul public trebuie să fie devotat țării sale în care trebuie să trăiască efectiv;
cunoașterea limbii române, ca limbă oficială a țării, atât scris cât și vorbit;
vârsta de cel puțin 18 ani împliniți, pentru asigurarea unei maturități în comportament;
deplină capacitate de exercițiu, pentru a fi responsabil de actele și faptele sale;
stare de sănătate corespunzătoare funcției la care candidează, atestată printr-un examen medical de specialitate;
condiții de studii prevăzute de lege pentru funcția publică pentru care candidează;
inexistența unei condamnări care să facă funcționarul public incompatibil pentru exercitarea funcției publice, cum ar fi: luare de mită, înșelăciune, delapidare, trafic de influență etc.;
ocuparea funcției publice pe baze legale, prin câștigarea concursului sau prin promovarea examenului organizat pentru ocuparea funcției publice.
Nivelul studiilor funcționarului public este determinant în stabilirea categoriei sale și implicit în determinarea activităților pe care le poate desfășura. Astfel:
funcționarii publici din categoria A (cu studii superioare de lungă durată), pot să desfășoare activități de aplicare și executare a legilor, de control, consiliere, coordonare, conducere, elaborare de reglementări, luare de decizii sau alte activități care necesită cunoștințe superioare de specialitate;
funcționarii publici din categoria B (cu studii superioare de scurtă durată), efectuează activități de aplicare și executare a legilor, studii, îndrumare, elaborare de proiecte de reglementări, lucrări pregătitoare pentru luarea deciziilor, unele activități de conducere și alte activități ce necesită pregătire superioară de scurtă durată;
funcționarii publici din categoria C (cu studii medii liceale sau postliceale), efectuează activități de aplicare și executare a legilor și a altor reglementări, activități de birou sau de control ce necesită o cultură generală medie și cunoștințe tehnice sau profesionale de nivel mediu.
Secțiunea II
Drepturile funcționarului public
1. Aspecte generale
Drepturile funcționarului public sunt recunoscute și garantate de dispozițiile Constituției, ale Statutului funcționarului public și de alte reglementări existente în materie. Acestea pot fi clasificate în două categorii:
drepturi cu caracter general;
drepturi cu caracter special.
2. Drepturi cu caracter general
2.1. Dreptul la opinie
Acest drept al funcționarilor publici este garantat atât la nivel constituțional2 cât și prin Statut (art.26 alin.1), lege generală în materie. Este interzisă orice discriminare între funcționarii publici.
Dreptul la opinie presupune că funcționarul public are dreptul la opinie personală, neputând fi constrâns politic, etnic, moral să aibă o altă opinie. În timpul serviciului, funcționarul public este obligat să fie loial față de guvern și să fie neutru din punct de vedere politic, religios, etnic. În afara serviciului, dreptul la opinie obligă funcționarul public să aibă o anumită rezervă în exprimarea ideilor sale.
În majoritatea țărilor europene, funcționarii publici deși au dreptul la o exprimare liberă, sunt obligați la discreție profesională, la reținere în exprimarea opiniilor lor.
2.2. Dreptul la protecție socială
Strâns legat de dreptul la muncă, dreptul la protecție socială este recunoscut de textele constituționale (art.38 alin.2 din Constituție) de Codul muncii, de Legea nr.90/1996 a protecției muncii3, de Statutul funcționarului public și de alte texte legale în vigoare.
Din conținutul prevederilor legale în materie, elementele comune ale dreptului la protecție socială sunt:
asistență socială gratuită;
condiții de muncă și igienă corespunzătoare;
repaus săptămânal;
ajutoare în caz de accidente de muncă sau boli profesionale;
durata zilei de muncă de cel mult 8 ore și de 40 de ore pe săptămână;
concedii de odihnă anuale plătite;
concedii medicale plătite;
regim de protecție pentru femei și copii;
pensie de invaliditate și pensie de urmaș.
În afară de măsurile de protecție socială propriu-zise, Statutul funcționarului public prevede și măsuri de protecție a acestuia împotriva amenințărilor, violențelor, defăimărilor cărora le-ar putea cădea victimă în procesul de exercitare a funcției publice sau în legătură cu aceasta (art.39).
De asemenea, dispozițiile acestui act normativ (art.40) consacră faptul că, serviciul public este obligat să despăgubească pe funcționarul public care a suferit un prejudiciu material în timpul îndeplinirii sarcinilor de serviciu, dacă acesta s-a datorat culpei serviciului public respectiv.
Art.239 din Codul penal român incriminează infracțiunile ce sunt săvârșite împotriva funcționarul public.4
2.3. Dreptul la asociere sindicală
Art.37 alin.1 din Constituție stipulează că “Cetățenii se pot asocia liber în partide politice, în sindicate și în alte forme de asociere.”
Dreptul la asociere face parte din categoria drepturilor colective și este dezvoltat și de alte acte normative în materie5, fiind recunoscut, fără nici o deosebire, tuturor cetățenilor ce au calitatea de salariați sau funcționari publici.
Asocierea în sindicate are drept scop apărarea drepturilor profesionale, economice, sociale, culturale și sportive ale membrilor de sindicat.
Dreptul de asociere în sindicate sau organizații profesionale sau de a le înființa sau executa mandate în cadrul acestora este recunoscut și garantat și de dispozițiile legii privind Statutul funcționarului public. Art.27 alin.3, subliniază importanța mișcării sindicale, a organelor sindicale la care aderă funcționarii publici, care au drept scop “reprezentarea intereselor proprii, promovarea pregătirii profesionale și protejarea statutului lor”.
2.4. Dreptul la grevă
Art.40 din Constituție recunoaște dreptul la grevă al salariaților, în scopul apărării intereselor profesionale, economice și sociale, în condițiile și limitele stabilite de lege.
Exercițiul dreptului la grevă este recunoscut funcționarilor publici și de dispozițiile art.28 din Legea nr.188/1999. Legea soluționării conflictelor de muncă nr.168/19996 permite dreptul la grevă al salariaților7, acesta fiind interzis pentru următoarele categorii profesionale: salariații cu funcții de specialitate în aparatul parlamentului, Guvernului, ministerelor și altor organe centrale ale administrației de stat, al prefecturilor și primăriilor.
Cu toate acestea, dreptul la grevă este considerat ca fiind unul dintre cele mai controversate drepturi ale funcționarului public.
Deși trebuie să se exercite în condițiile asigurării funcționării normale a serviciului public, se apreciază că prin grevă se aduce atingere caracterului continuu al funcției publice, obligației de fidelitate la care funcționarii publici sunt ținuți la punerea intereselor funcției publice deasupra intereselor personale etc.
Luând în considerare aceste aspecte dar ținând cont și de faptul că dreptul la grevă trebuie să reprezinte exclusiv o garanție profesională, acesta diferă de la o țară la alta:
este interzis categoric în: Elveția, Germania, Belgia, Danemarca și Portugalia;
este recunoscut expres funcționarilor publici, însă unele categorii de funcționari (militari, polițiști, cu funcții de specialitate în diferite structuri administrative) sunt excluși de la exercitarea lui în: Grecia, italia, Franța, Spania, Luxemburg, România;
nu este recunoscut expres, dar exercitarea lui nu generează sancțiuni în: Anglia, Irlanda, Olanda.
2.5. Dreptul la perfecționarea pregătirii profesionale
Perfecționarea pregătirii profesionale trebuie să dureze atâta timp cât durează cariera funcționarului public, fiind necesară atât pentru îndeplinirea atribuțiilor de moment ale funcției publice cât și pentru adaptarea la exigențele ulterioare generate de anumite schimbări, dar și pentru a avea posibilitatea să acceadă la funcții superioare8.
Codul muncii (art.13 alin.1) prevede că perfecționarea pregătirii profesionale și de cultură reprezintă nu numai un drept ci și o obligație a salariaților9 fiind o condiție esențială de încadrare și promovare în funcții corespunzătoare.
Prin specificul său, exercitarea unei funcții publice este de neconceput fără o adaptare permanentă a funcționarului public la sistemul de valori și informații în progres continuu.
2.6. Dreptul la stabilitate și inamovabilitate în funcție
Stabilitatea în funcție reprezintă o condiție indispensabilă bunei funcționări a serviciului public, având drept scop să-l determine pe funcționarul public să se atașeze funcției sale și să aibă o situație sigură.
De asemenea, stabilitatea în funcție este de natură să pună și problema evoluției în carieră a funcționarilor publici, care pot să-și pună astfel problema perspectivelor de avansare în ierarhie.
Acest drept obiectiv este consacrat și de dispozițiile legii privind Statutul funcționarului public care prevăd că acesta se bucură de stabilitate în funcție, neputând fi suspendat sau eliberat din funcția pe care o ocupă decât în condițiile prevăzute de Statut sau de alte legi organice.
Legea administrației publice locale nr.215/2001 prevede la art.84 alin.3 că, funcționarul secretar al consiliului local se bucură de stabilitate în funcție, în condițiile legii.
Inamovabilitatea reprezintă alături de stabilitate o garanție acordată de stat funcționarului public că acesta nu va putea fi transferat fără acordul lui (și în unele situații fără respectarea unei proceduri speciale), nici în interes de serviciu și nici prin avansare.
Stabilitatea îl leagă pe funcționar de serviciul public din care face parte, iar inamovabilitatea îl leagă atât de locul său în cadrul serviciului public cât și de gradul său.
Cele două drepturi obiective ale funcționarului public, stabilitatea și inamovabilitatea, sunt garantate prin lege, putând fi valorificate când e cazul, în fața instanțelor de contencios administrativ.
2.7. Dreptul la avansare
În cariera profesională a oricărui salariat, avansarea este o problemă esențială ce constă în promovarea selectivă a funcționarilor a căror valoare profesională a fost dovedită și o determină.
Art.63 din Statut dispune în acest sens: “cariera profesională a funcționarului public beneficiază, în urma rezultatelor obținute la evaluarea performanțelor profesionale individuale, de dreptul de a avansa în treaptă, clasă sau grad, ori în categorie, în urma dobândirii unei diplome de studii de nivel superior celei avute”.
Avansarea10 într-o nouă treaptă se face anual în favoarea tuturor funcționarilor publici care au obținut la evaluarea anuală a performanțelor profesionale individuale cel puțin calificativul “bun”, reprezentând primul criteriu legal potrivit căruia este asigurată o avansare anuală și o posibilitate de permanentă stimulare profesională.
Sunt consacrate prin lege două forme de avansare: avansarea în funcții și grade profesionale și avansarea în funcții de conducere. Regula este că avansarea se face în funcția sau gradul ierarhic superior, pe bază de concurs sau examen, cu unele excepții11 .
Avansările stabilite de autoritățile sau instituțiile publice implicate se comunică anual Agenției Naționale a Funcționarilor publici.
Funcțiile publice de conducere sunt prevăzute în anexa la Statut, condițiile de ocupare a acestora fiind stabilite prin Hotărâre de Guvern sau prin hotărâri ale Consiliilor județene sau locale.
2.8. Dreptul la uniformă
Acest drept face parte din categoria drepturilor speciale12 fiind reglementat în prezent atât ca drept cât și ca obligație a funcționarului public.
Au dreptul la uniformă gratuită13 funcționarului public care prin natura funcțiilor sunt obligați să poate în timpul serviciului uniformă; cei care potrivit specificului serviciului în care funcționează trebuie să poarte uniformă sunt datori să se prezinte la program în uniformă.
3. Drepturile materiale ale funcționarului public
Aceste drepturi se pot grupa la rândul lor, în două categorii:
drepturi acordate în perioada exercitării funcției publice (retribuții și alte indemnizații);
drepturi acordate după încetarea raporturilor de funcție publică (pensiile).
3.1. Dreptul la salariu (retribuție)
Retribuția funcționarului public este stabilită în mod general și impersonal și reprezintă efectul actului de numire în funcție.
Se apreciază în doctrină că retribuția (remunerația) nu reprezintă exclusiv contravaloarea muncii prestate, așa cum reprezintă salariul14, deoarece aceasta are ca scop asigurarea unui trai decent, corespunzător demnității funcției sau serviciului prestat de funcționarul public, și reprezintă în același timp și atitudinea autorității sau instituției publice față de angajații săi.
Salariul funcționarului public nu se negociază ci se stabilește imperativ prin lege specială.
3.2. Dreptul la indemnizații
Legea nr.188/1999 statuează că pentru activitatea depusă, funcționarii publici au dreptul la salariu, compus din salariu de bază, sporuri și indemnizații (art.29). Indemnizațiile sunt prevăzute sub formă de: salarii de merit pentru activitatea desfășurată, sporuri de vechime și stabilitate, prime trimestriale, indemnizații pentru funcționarii cu titlul de doctor, acordate lunar etc.
Indemnizațiile acordate funcționarilor publici completează veniturile pe care aceștia le obțin din retribuții.
3.3. Dreptul la pensie
Art.43 alin.2 din Constituție stabilește că “cetățenii au dreptul la pensie”.
Pensia reprezintă un tip de remunerație ce se cuvine funcționarului public la încetarea sau retragerea acestuia din activitate.15
Din textele legale, și pe cale de interpretare juridică rezultă că există mai multe tipuri de pensie.
După cauza care o determină, pensia poate fi:
pentru munca prestată și limită de vârstă (denumită curent și pensie pentru vechime);
pentru invaliditate (incapacitate);
pentru urmași.
Dreptul la pensie este guvernat de următoarele principii:
unicitatea pensiei;
indexarea pensiei;
neimpozabilitatea pensiei;
imprescriptibilitatea și inaccesibilitatea dreptului la pensie.
Statutul funcționarului public cuprinde dispoziții ce stabilesc dreptul funcționarilor publici recunoscuți printr-o competență profesională deosebită de a fi menținuți în funcție și după împlinirea vârstei de pensionare, dar nu mai mult de 70 de ani bărbații și 65 de ani femeile.
4. Alte drepturi
4.1. Dreptul la cumul de funcție
Statutul funcționarului public prevede interdicția de principiu a funcționarilor publici să poată deține în același timp două sau mai multe funcții publice, exceptând: cumulul de funcții în învățământ, cercetare științifică, domeniul medico-sanitar și artistic.
Se interzice însă, imperativ, ca funcționarul public să exercite cu titlul profesional o activitate privată cu scop lucrativ, indiferent de natura acesteia.
Legea nr.2/1991 privind cumulul de funcție16, ca lege generală în materie, admite de principiu, cumularea mai multor funcții, dispunând în acest sens astfel: “Orice persoană poate cumula mai multe funcții și are dreptul să primească salariul corespunzător pentru fiecare din funcțiile ocupate” (art.1 alin.1). Sunt excluse situațiile în care prin lege sunt prevăzute incompatibilități pentru cumulul unor funcții.
Incompatibilitatea funcționarului public cu alte funcții sunt prevăzute de art.56-58 din legea nr.188/1999.
4.2. Dreptul la concediul de odihnă anual, concedii de maternitate și pentru creșterea și îngrijirea copiilor, fără ca în perioadele respective raporturile de serviciu să înceteze sau să se modifice decât din inițiativa funcționarului public în cauză (art.33-34 din statut).
4.3. Dreptul la pensie de urmaș, pentru membrii familiei în drept, în caz de deces al funcționarului public, ce se acordă pe o perioadă de 3 luni și reprezintă echivalentul salariului de bază din ultima lună de activitate a funcționarului public decedat (art.38 din Statut).
4.4. Dreptul la asistență medicală, proteze, medicamente, în condițiile legii (art.36.).
4.5. Dreptul la recuperarea orelor suplimentare sau la plata acestora, atunci când s-au executat din dispoziția conducătorului autorității sau instituției publice, peste durata normală a timpului de lucru sau în zilele de sărbători legale ori în zilele declarate nelucrătoare (art.32 alin.2).
4.6. Dreptul la 5 zile libere plătite pentru evenimente familiale deosebite (căsătorii, decese).
Secțiunea III
Obligațiile (îndatoririle) funcționarului public
1. Considerații introductive
Dispozițiile art.41 din Legea nr.188/1999 fac o sinteză a principalelor cerințe ce constituie obligațiile fiecărui funcționar public: “Funcționarii publici sunt datori să își îndeplinească cu profesionalism, loialitate, corectitudine și în mod conștiincios îndatoririle de serviciu și să se abțină de la orice faptă care ar putea să aducă prejudicii autorității sau instituției publice în care își desfășoară activitatea”.
2. Prezentare și analiză
Legislația și literatura juridică recunoaște funcționarului public următoarele îndatoriri:
2.1. Obligația de îndeplinire a atribuțiilor în mod corespunzător17
Aceasta presupune o consacrare a funcționarilor publici funcției pe care o ocupă, prin îndeplinirea promptă și eficientă a atribuțiilor ce le sunt delegate. Pentru corecta îndeplinirea a sarcinilor de serviciu, respectiv, pentru realizarea obiectivelor serviciului public în care sunt numiți și pentru satisfacerea intereselor publicului, fiecare funcționar public este responsabil.
2.2. Obligația de rezervă
Datoria de rezervă a funcționarului public, distinctă de cea de discreție profesională și de loialitate, este formulată și de legislație străină și însușită de doctrină. Această obligație impune în sarcina funcționarului public o anumită reținere în exprimarea sau manifestarea opiniilor sau convingerilor de diferite natură18.
Art.42 din Statut obligă funcționarii publici ca “în exercitarea atributelor ce le revin să se abțină de la exprimarea sau manifestarea convingerilor lor politice”.
2.3. Obligația de supunere
Funcționarul public trebuie să se conformeze instrucțiunilor și ordinelor superiorului său ierarhic, fapt ce corespunde ideii de subordonare ierarhică.
Obligația de supunere față de șeful ierarhic rezultă din organizarea funcției publice și ea se datorează numai superiorilor care fac parte din aceeași ierarhie administrativă. Fundamentele ierarhiei sunt axate pe următoarele rațiuni:
funcționarul ierarhic coordonează sarcinile și modul de îndeplinire al acestora, fiind răspunzător în acest sens;
șeful ierarhic dispune de o experiență și competență profesională deosebită, care-i motivează poziția sa și dreptul de coordonare unitară a activității celor aflați în subordinea sa.
Obligația de supunere a funcționarului public la ordinul superiorului său subzistă numai atunci când acesta nu este ilegal19. Dacă ordinul este ilegal și de natură să compromită grav un interes public, obligația de supunere nu subzistă, respectul față de lege și ordinea publică având prioritate.
Regimul juridic al obligației de supunere, de conformare la dispozițiile șefului ierarhic, rezultă din textul art.43 alin.2 din Statut: “Funcționarul public este obligat să se conformeze dispozițiilor date de funcționarii cu funcții publice de conducere cărora le sunt subordonați direct, cu excepția cazurilor în care se apreciază că aceste dispoziții sunt ilegale.” În asemenea cazuri, funcționarul public are obligația să motiveze în scris refuzul în îndeplinirea dispozițiilor primite. Dacă funcționarul public care a dat dispoziția stăruie în executarea acestuia va trebui să o formuleze în scris. În această situație dispoziția va fi executată de cel care a primit-o.
Obligația de supunere rezultă și din îndatorirea pe care funcționarii publici o au de a rezolva lucrările ce le sunt repartizate de către conducătorul compartimentului în care funcționează.
2.4. Obligația de fidelitate
Funcționarul public este obligat să fie fidel, loial serviciului public din care face parte.
2.5. Obligația de păstrare a secretului de stat și de serviciu în condițiile legii20
Legea nr.23/1971 privind apărarea secretului de stat definește la art.4 secretul de serviciu ca reprezentând acele informații, date sau documente care deși nu constituie secret de stat, nu sunt destinate publicității ele neputând fi divulgate, fiind aplicabile sancțiuni în caz contrar, disciplinare sau penale.21
Secretul de serviciu sau secretul profesional al funcționarilor este un element al discreției profesionale dictat atât de interesele statului cât și ale cetățenilor.
Cu toate acestea, problema transparenței în administrația publică, a cunoașterii conținutului deciziilor și informațiilor administrative către populație, este de mare actualitate în țări ca: Marea Britanie, SUA, Suedia, Norvegia, Finlanda, Danemarca, Franța, Austria22. În alte state, ca de exemplu, Elveția, dacă interesele publice sau private o cer, secretul este păstrat.
Art.31 alin.1 din Constituția României garantează dreptul persoanei de a avea acces la orice informație de interes public, deci și la documentele administrative. Modalitatea de punere în aplicare a accesului cetățeanului la orice informație cu caracter public nu este încă legiferată discuțiile fiind în curs în legătură cu adoptarea unei legi privind informațiile clasificate.
2.6. Obligația de păstrare a confidențialității în legătură cu faptele, informațiile sau documentele de care funcționarii publici iau cunoștință în exercitarea funcției publice (art.45 din Statut).
Orice acte, documente sau informații prezentate sau deținute de funcționarii publici trebuie să-și păstreze caracterul confidențial, să nu fie comentate, divulgate sau făcute publice de către aceștia. În caz contrar se pot aduce prejudicii atât instituției publice în cauză cât și cetățenilor care își pierd încrederea în autoritatea publică reprezentată de către funcționarul public.
2.7. Obligația de a nu solicita și primi daruri sau alte avantaje
Se interzice categoric ca funcționarul public “să solicite sau să accepte, direct sau indirect, pentru ei sau pentru alții, în considerarea funcției publice, daruri sau alte avantaje” (art.46 alin.1).
Incriminată sub forma “Primirea de foloase necuvenite” de către art.256 din Codul penal, această infracțiune constă în primirea de către un funcționar, direct sau indirect, de bani, valori sau orice alte bunuri, după îndeplinirea unui act în virtutea funcției sale și la care era obligat în temeiul acesteia.
Funcționarul public este dator să nu accepte sau să solicite beneficii, să-și îndeplinească și să-și desfășoare activitatea cu dezinteres.
2.8. Obligația de declarare a averii
Art.46 alin.2 din Statut obligă funcționarii publici ca, la numirea și la eliberarea din funcție să prezinte conducătorului autorității sau instituției publice în condițiile legii, declarația de avere.
Legea nr.115/199623 privind declararea și controlul averii demnitarilor, magistraților, funcționarilor publici și a unor persoane cu funcții de conducere, instituie prin art.1. obligația declarării averii și pentru funcționarii publici, precum și procedura controlului averilor acestora atunci când există dovezi certe că unele bunuri sau valori au fost dobândite ilicit.
Declarația de la încetarea activității și trebuie să aibă menționate bunurile proprii, cele comune și cele deținute în indiviziune. Ea se depune la autoritatea publică sau la persoana care a emis actul de numire în funcție și se actualizează din 4 în 4 ani.
2.9. Obligația la un comportament profesional corespunzător
Această obligație presupune ca funcționarul public, în exercițiul funcției sale, să aibă un comportament corespunzător consecvent, în relațiile cu colegii, cu întreg personalul din instituția în care se află.
Astfel, funcționarul public este obligat să fie cuviincios și onest în relațiile cu colegii, să colaboreze și să-l suplinească dacă este nevoie, să fie respectuos față de superiori, dar și cuviincios și onest față de subalterni.
2.10. Obligația de moralitate
Obligația de moralitate privește viața privată a funcționarului public înainte de ocuparea unei funcții publice, în timpul exercitării funcției sau după ce a încetat raportul de serviciu.
Funcționarul public este obligat ca prin ținuta și comportamentul său să se dovedească a fi demn de încrederea și considerația pe care o impune poziția sa publică și să se obțină de la orice acte sau fapte de natură să-i compromită prestigiul funcției sale.
Comportamentul moral îl obligă pe funcționarul public atât în afara cât și în timpul serviciului.
2.11. Obligația perfecționării pregătirii profesionale
Perfecționarea pregătirii profesionale este o obligație legală pentru funcționarii publici, care trebuie să fie preocupați permanent de ridicarea continuă cunoștințelor lor profesionale. În acest scop, ei pot să urmeze cursuri de profesie în cadrul instituției publice din care fac parte fie în alte localități. Rezultatele ce se obțin la cursurile de perfecționare vor fi luate în considerare cu particularitățile acestora, în evaluarea anuală a funcționarilor publici.
Secțiunea IV
Agenția Națională a Funcționarilor Publici24
1. Considerații preliminare
Crearea unui corp al funcționarilor publici, dezvoltarea, buna funcționare, organizarea sa, cât și evidența tuturor posturilor de funcționari publici a constituit și constituie o preocupare importantă pentru legiuitorul român.
În acest scop, a fost constituită în subordinea Guvernului și în coordonarea Ministerului funcției publice, Agenția Națională a Funcționarilor Publici, organ de specialitate al administrației publice, cu personalitate juridică.
Conducerea A.N.F.P. este asigurată de un președinte cu rang de secretar de stat care este numit de primul ministru.
Finanțarea cheltuielilor Agenției este asigurată de la bugetul de stat lucru motivat de faptul că administrația de stat este un aparat al statului.
A.N.F.P. ține evidența tuturor funcțiilor publice și a tuturor funcționarilor publici din cadrul autorităților și instituțiilor publice centrale și locale.
Atunci când, din motive neimputabile lor, funcționarii publici nu mai dețin funcția publică, Agenția Națională le asigură încadrarea în altă funcție publică, în limita posturilor disponibile.
2. Atribuțiile Agenției Naționale a Funcționarilor Publici
Ca for ca reprezentativ al funcționarilor publici, Agenția Națională are o serie de atribuții25:
elaborează politicile și strategiile privind managementul funcției publice și al funcționarilor publici;
elaborează și avizează propuneri de acte normative privind funcția publică și funcționarii publici;
verifică modul de aplicare a legislației privind funcția publică și funcționarii publici în cadrul serviciilor publice;
elaborează reglementări comune tuturor autorităților și instituțiilor publice privind instituțiile publice, gradarea și clasificarea posturilor;
elaborează propuneri pentru crearea unui sistem unitar de salarizare pentru toți funcționarii publici;
stabilește criteriile pentru evaluarea activității funcționarilor publici în scopul acordării drepturilor salariale corespunzătoare performanțelor profesionale individuale;
organizează sistemul de formare profesională a funcționarilor publici;
elaborează și urmărește punerea în aplicare a unor programe de pregătire și perfecționare a funcționarilor publici;
creează și administrează baza proprie de date, cuprinzând evidența funcțiilor publice și a funcționarilor publici;
întocmește rapoarte anuale în legătură cu managementul funcțiilor publice și al funcționarilor publici pe care le prezintă Guvernului care ulterior le supune spre dezbatere Parlamentului;
elaborează și urmărește punerea în aplicare a normelor de organizare a concursurilor pentru intrarea în corpul funcționarilor publici;
coordonează și monitorizează implementarea prevederilor Statutului;
acordă asistență de specialitate și coordonează metodologic compartimentele de resurse umane din cadrul autorității și instituțiilor administrației publice;
colaborează cu organisme și organizații internaționale din domeniul managementului resurselor umane.
În afara acestor atribuții care sunt stabilite special de Lege, Agenția Națională a Funcționarilor Publici îndeplinește orice alte atribuții stabilite de Guvern, atribuții legate de politicile și de managementul resurselor umane.
Autoritățile și instituțiile publice sunt obligate să transmită A.N.F.P. datele personale ale funcționarilor publici și funcțiile publice vacante existente, care sunt cumulate într-o evidență centralizată la nivel național.
Funcțiile publice, numărul și categoriile lor se stabilesc pentru fiecare autoritate și instituție de către conducătorul acesteia prin hotărâre a Consiliului județean sau după caz, a Consiliului local, pe baza categoriilor precizate la art.9 din Statut, însoțite de avizul consultativ al Agenției Naționale a Funcționarilor Publici.
Datele personale ale funcționarilor publici care se comunică A.N.F.P. sunt:
numele și prenumele funcționarului;
domiciliul acestuia;
data și locul nașterii;
funcția publică pe care o deține;
alte funcții publice deținute anterior.;
studiile efectuate, titlurile didactice sau științifice pe care le deține;
limbile străine în care poate comunica.
În vederea cunoașterii situației exacte a funcționarilor publici, există obligația ca la începutul fiecărui an să se transmită A.N.F.P. orice modificări ce pot interveni în datele personale ale acestora.
La cerere, funcționarul public poate solicita eliberarea de copii de pe actele cuprinse în dosarul său profesional.
Funcționarul public trebuie să aibă un dosar profesional care trebuie să cuprindă în mod obligatoriu următoarele documente:
documentul de numire în funcție, documente privind atestarea studiilor;
documentul privind depunerea jurământului etc.;
documente privind evaluarea anuală a activității, avansările în funcție, trepte, clase, grade sau categorii, precum și eventualele sancțiuni disciplinare care i-au fost aplicate.
Legea nr.188/1999 prevede în mod expres că în dosarul profesional al funcționarului public nu vor fi introduse documente care fac referire la activitățile sau opiniile sale politice, sindicale, religioase sau de orice altă natură.26
CAPITOLUL IV
MODIFICAREA ȘI ÎNCETAREA RAPORTULUI JURIDIC DE FUNCȚIE PUBLICĂ
Secțiunea I
Modificarea raportului juridic de funcție publică
1. Considerații generale. Noțiune și forme de modificare
Raportul juridic de funcție publică (de serviciu) se naște din actul de numire în funcția publică respectivă, care reprezintă un act juridic unilateral, și acceptarea titularului.
Dacă raportul de funcție publică se naște dintr-un act unilateral rezultă că modificarea acestuia îmbracă tot forma unilaterală, neexcluzându-se consimțământul funcționarului public în cauză.
Modificarea raportului juridic de funcție publică reprezintă trecerea funcționarului public, temporar sau definitiv, pe un alt post sau pe un post similar, în cadrul aceleiași instituții sau autorități publice.
În funcție de durata modificării raportului de serviciu, există două forme:
– forme temporare 1(vremelnice) de modificare a raportului de funcție publică: delegarea, detașarea2 și întreruperea activității la cerere;
– forme definitive de modificare a raportului de funcție publică: transferul.
2. Delegarea – formă temporară de modificare a raportului de funcție publică
2.1. Noțiune și caracteristici
Delegarea funcționarului public reprezintă măsura luată de către conducătorul instituției sau autorității publice în care acesta este titular în scopul executării prerogativelor de funcție publică într-o altă instituție publică, în aceeași localitate sau în altă localitate.
Regimul juridic al delegării funcționarului public prezintă următoarele caractere:
caracter legal, deoarece delegarea intervine numai în cazurile și condițiile prevăzute de lege;
caracter temporar (vremelnic), deoarece delegarea este dispusă pe o perioadă limitată de timp3, stabilită de lege;
se dispune în interesul serviciului public în care este încadrat funcționarului public;
pe perioada delegării, funcționarul delegat este obligat să exercite numai competența delegată, pe care nu o poate transmite nimănui4;
delegarea se dispune prin act juridic unilateral cu acceptul organului delegat;
pe perioada delegării, funcționarul public delegat își menține statutul juridic, va face parte în continuare din structura de personal al instituției ce l-a delegat, beneficiază de toate drepturile salariale5;
delegarea nu trebuie să afecteze stabilitatea și inamovabilitatea funcționarului public;
delegarea poate fi retrasă oricând de către instituția sau autoritatea care a dispus-o.
3. Detașarea – formă temporară de modificare a raportului de funcție publică
3.1. Noțiune și caracteristici
Detașarea funcționarului public reprezintă măsura luată de către conducătorul instituției sau autorității publice în care acesta funcționează, în scopul îndeplinirii anumitor activități în afara autorității sau instituției publice, respectiv în sediul altei unități decât cea în care a fost numit, pe o anumită perioadă6.
Regimul juridic al detașării prezintă următoarele caractere:
detașarea are caracter legal, se dispune numai în condițiile și cazurile expres prevăzute de lege;
are caracter temporar, se dispune pe cel mult 3 luni, iar în timpul unui an calendaristic o detașare ce depășește 6 luni necesită acordul scris al persoanei în cauză7;
detașarea poate fi de scurtă durată (până la 3 luni) sau de lungă durată (peste 6 luni);
detașarea se dispune prin act juridic unilateral;
pe perioada detașării, contractul de muncă și actul de numire în funcția publică se suspendă;
pe perioada detașării se păstrează postul sau funcția avută în momentul dispunerii sale;
pe perioada detașării se modifică locul de exercitare a atribuțiilor și sarcinilor funcționarului public;
detașarea se face în interesul autorității sau instituției publice în care urmează să-și desfășoare activitatea funcționarului public;
pe perioada detașării se păstrează drepturile salariale avute, existând posibilitatea de a avea dreptul la un salariu mai mare dacă acesta există;
pe timpul detașării, cheltuielile de cazare, îndemnizația de detașare și cheltuielile de transport dus-întors (cel puțin o dată pe lună), se suportă de către unitatea sau instituția publică beneficiară.
Detașarea poate fi refuzată de către funcționarul public în următoarele situații8:
când detașarea urmează să aibă loc într-o localitate în care nu sunt asigurate condiții corespunzătoare de cazare;
când starea sănătății, certificată medical, face contraindicată detașarea;
când există motive familiale temeinice ce justifică refuzul de a da curs detașării.
Condițiile delegării și detașării sunt aplicabile tuturor categoriilor de salariați. Funcționarii publici nu pot fi trimiși în delegare sau detașare decât în condiții bine determinate și strict legale, deoarece ei sunt beneficiarii unui regim de stabilitate deosebit.
4. Suspendarea raportului juridic de funcție sau demnitate publică
4.1. Noțiune. Forme și caracteristici
Suspendarea din funcție este o formă consacrată de legislație, doctrină și jurisprudență, fiind prevăzută inclusiv și de Constituție.
Suspendarea contractului de muncă implică suspendarea prestării muncii, a plății cuvenite pentru aceasta și a actului de numire.
În doctrină9 se recunosc următoarele tipuri de suspendare:
suspendarea de drept;
suspendarea prin acordul părților;
suspendarea prin act unilateral al unității angajatoare.
Statutul funcționarului public dispun la art.85 că poate interveni suspendarea temporară a funcționarului public pentru un interes personal legitim, acordată la cerere pentru o perioadă de la 6 luni la 4 ani cu drept de prelungire de cel mult 4 ani10 de către conducătorul autorității sau instituției publice respective.
Suspendarea raportului de funcție sau de demnitate publică poate interveni și pe perioada exercitării unui mandat pentru o funcție eligibilă11.
Suspendarea intervine și în cazul în care funcționarul sau demnitarul public a săvârșit o infracțiune și se află în faza de cercetare sau judecată, măsură care este luată în interesul serviciului public din care acesta face parte și care este considerată în doctrina12 ca fiind o măsură de siguranță sau de poliție administrativă. Art.108 din Constituție prevede că Președintele României poate dispune suspendarea din funcție a membrilor Guvernului pentru care s-a dispus urmărirea penală.
În cazul în care se dovedește nevinovăția acestor persoane, ele vor putea reveni la funcția avută anterior, ca urmare a încetării suspendării.
În cazul trimiterii în judecată a membrilor Guvernului pentru săvârșirea de fapte penale în exercițiul funcției lor, suspendarea va fi obligatorie.13
5. Întreruperea activității la cererea funcționarului public
Întreruperea activității la cerere, constituie modalitatea prin care funcționarul public poate solicita conducătorului autorității sau instituției publice suspendarea sa temporară din funcție pentru un interes personal legitim.
Durata întreruperii activității este între 6 luni și 4 ani, cu drept de prelungire pentru cel mult încă 4 ani.
Dacă funcționarul public este numit sau ales într-o demnitate publică, suspendarea sa durează pe tot timpul exercitării mandatului. În cazul în care funcționarul public este numit, de exemplu, în funcția de secretar de stat, este ales deputat, este trimis într-o misiune la un organism internațional sau în alte funcții importante, acesta își păstrează locul de muncă, iar la expirarea mandatului poate reveni la acesta.
În art.98. alin.3, Legea nr.188/1999, din capitolul “Dispoziții finale și tranzitorii” se precizează că funcționarii publici care, pe o durată determinată, îndeplinesc o funcție în cabinetul demnitarului, pot solicita întreruperea activității, beneficiind de dreptul de a fi reintegrați în corpul funcționarilor publici ulterior. Această perioadă se consideră vechime în muncă.
La expirarea perioadei de întrerupere a activității, funcționarul public trebuie să solicite în scris reintegrarea sa la autoritatea sau instituția publică unde a deținut funcția publică anterior.
Măsura întreruperii activității la cererea funcționarului public reprezintă încă o dovadă a înțelegerii unor interese legitime, personale, ale acestuia.
6. Transferul – formă definitivă de modificare a raportului de funcție publică
Prin formele definitive de modificare a raportului de serviciu se modifică instituția sau autoritatea publică care l-a numit în funcție pe funcționarul public, respectiv, se modifică locul unde se exercită funcția publică, prin încetarea raporturilor de serviciu.
Transferul prezintă următoarele caracteristici:
– poate interveni în interesul serviciului din inițiativa conducătorului instituției sau autorității publice unde funcționarul activează, cu acordul scris al acestuia14;
– poate interveni la cererea de transfer a funcționarului public într-o altă autoritate sau instituție publică15;
– transferul fără acordul celui transferat atrage nulitatea absolută a actului prin care s-a dispus;
– funcționarul transferat în altă localitate în interesul serviciului beneficiază de o îndemnizație egală cu salariul de bază net din ultima lună, de acoperirea cheltuielilor de transport și de un concediu plătit de 5 zile, care se vor suporta de către autoritatea sau instituția publică la care se face transferul.
Secțiunea II
Încetarea raportului juridic de funcție publică16
1. Clasificarea modalităților de încetare a raportului de serviciu
1.1. Criterii de clasificare. Analiză
Modalitățile de încetare a raportului de funcție publică se clasifică17, în funcție de anumite criterii, astfel:
A. După cauza ce determină încetarea raportului juridic de serviciu, încetarea intervine ca urmare a unui:
fapt natural (decesul funcționarului public);
act juridic (prin care se dispune destituirea, se cere demisia etc.)
B. După temeiul intervenției încetării, există:
încetare prin lege, care poate interveni ca urmare a:
– pensionării pentru limită de vârstă sau pentru invaliditate de gradul I;
– neîndeplinirii condițiilor cerute de lege pentru ocuparea
unei funcții publice (de ex.: pierderea cetățeniei române);
– demiterii sau destituirii funcționarului public.
încetare dispusă de autoritatea sau instituția publică, care poate interveni prin mai multe modalități:
– destituirea din funcție ca urmare a săvârșirii unor abateri disciplinare grave,
-imposibilitatea exercitării atribuțiilor din motive de incapacitate fizică sau psihică
-desființarea postului ca urmare a reorganizării sau încetării activității instituției publice
– interdicția exercitării funcției publice pronunțată de instanța penală
– intervenția unor stări de incompatibilitate
– incapacitatea profesională vădită a funcționarului public
– expirarea termenului pentru care a fost numit funcționarul public suplinitor, ca urmare a revenirii titularului.
încetarea la inițiativa funcționarului public are loc:
– prin demisie.
Demisia funcționarului public este o formă de încetare a raportului de serviciu inițiată de funcționarul public, prin care acesta se dezinvestește dacă demisia sa a fost acceptată printr-o decizie administrativă.18
Ea poate produce efecte după 15 zile19 de la înregistrarea, dacă părțile nu au convenit altfel, iar în cazul funcțiilor de conducere demisia produce efecte după 30 de zile de la înregistrare.
Eliberarea din funcție a funcționarului public, la dispoziția conducătorului instituției sau autorității publice, are loc cu un preaviz de 15 zile, conform dispozițiilor art.92 din Statut, în următoarele cazuri:
intervenția unui caz legal de incompatibilitate;
încetarea activității sau mutarea în altă localitate a instituției publice, situație în care funcționarul public nu vrea să o urmeze;
când funcționarul public a fost notat în ultimii 2 ani cu calificativul “necorespunzător”;
când autoritatea sau instituția publică își reduce personalul ca urmare a reorganizării, prin reducerea unor posturi de natura celui ocupat de funcționarul public și acesta refuză o altă ofertă.
Destituirea sau demiterea din funcție a funcționarului public se dispune conform art.94 din Statut ca o sancțiune disciplinară, în situațiile în care acesta a săvârșit în mod repetat abateri disciplinare sau atunci când a fost condamnat penal printr-o hotărâre judecătorească definitivă.
Atât în instituția eliberării din funcție cât și în cea a destituirii, funcționarului public în cauză poate solicita instanței de contencios administrativ anularea ordinului sau dispoziției de eliberare sau de destituire din funcție, în termen de 30 de zile de la comunicarea acesteia.
La încetarea raporturilor de serviciu ale funcționarilor publici (prin demisie, transfer, eliberare și destituire din funcție, pensionare), aceștia sunt obligați să predea bunurile și lucrările încredințate în scopul exercitării atribuțiilor de serviciu.
2. Natura juridică a actului prin care se dispune încetarea raporturilor de serviciu
Actul prin care se dispune încetarea (dar și modificarea) raportului de funcție publică prezintă următoarele caracteristici:
este un act administrativ;
este un act unilateral;
este un act emis de persoana sau instituția publică care are competența numirii în funcția publică respectivă;20
este supus controlului de legalitate exercitat de instanțele de contencios administrativ.
CAPITOLUL V
RĂSPUNDEREA JURIDICĂ A FUNCȚIONARULUI PUBLIC1
Secțiunea I
Considerații generale
1. Noțiune și prezentare
Regimul juridic al funcției publice include și problema răspunderii juridice a funcționarului public, care are ca finalitate restabilirea ordinii de drept încălcate ca urmare a săvârșirii unei fapte ilicite, precum și reprimarea și eliminarea unor astfel de fapte. Prin intermediul răspunderii juridice se urmărește realizarea unui dublu scop: preventiv-educativ și sancționator.
Răspunderea juridică a funcționarului public presupune abordarea relației ei cu responsabilitatea care o precede și care presupune respectarea întregului sistem de valori instituit de către societate în ansamblul său.2
Funcționarul public trebuie să fie responsabil în îndeplinirea atribuțiilor sale.
Răspunderea juridică a funcționarului public intervine atunci când s-a comis o faptă ilicită în exercitarea prerogativelor de serviciu sau în legătură cu acestea, respectiv atunci când a încălcat obligațiile ce-i revin și implicit, legea.
Luând în considerare natura juridică variată a reglementărilor aplicabile în administrația publică (administrative, civile, financiare, penale, etc.), răspunderea juridică a funcționarului public este foarte diversificată.
Funcționarul public îi pot reveni, în general, răspunderi disciplinare contravenționale, civile și cu unele excepții, penale.
Prin fapta ilicită săvârșită de funcționarul public se încalcă o obligație legală ce decurge din reglementări, dispoziții ierarhice, norme de comportament etc., și se instituie răspunderea juridică a acestuia.
Răspunderea juridică a funcționarului public reprezintă un raport juridic complex stabilit de norma juridică între funcționarul public ca autor al încălcării normelor juridice, reprezentant al statului la un anumit nivel, și stat ca reprezentant al societății, titular al dreptului de a aplica sancțiunea juridică.
După sfera de aplicabilitate, există două tipuri de răspundere juridică:
răspunderea generală a funcționarilor publici, aplicabilă tuturor categoriilor de funcționari publici, consacrată în statutul general al funcției publice;
răspunderea specifică a funcționarilor publici, aplicabilă anumitor categorii de funcționari publici, consacrată în statutul particular al funcției publice.
Faptele ilicite ale funcționarului public se pot săvârși și în timpul său liber, în legătură cu exercitarea funcției publice, fără să existe o legătură directă cu funcția publică, dar să se afecteze prestigiul și imaginea acestuia3.
În prezent, se pot identifica următoarele forme de răspundere ale funcționarului public, în funcție de norma juridică încălcată:
– răspunderea disciplinară, ce intervine ca urmare a încălcării normelor de disciplina muncii specifice raportului de funcție publică;
– răspunderea contravențională, ce intervine ca urmare a săvârșirii unor contravenții de către funcționarul public;
– răspunderea administrativ-patrimonială, ce intervine pentru pagubele cauzate particularilor, fiind fundamentată pe dispozițiile art.48 din Constituție și ale Legii contenciosului administrativ nr.29/1990;
– răspunderea civilă, ce intervine pentru faptele ilicite personale prin care funcționarul public provoacă prejudicii particularilor;
– răspunderea penală, ce intervine în cazul comiterii de către funcționarul public a unor fapte penale.
Secțiunea II
Formele răspunderii juridice a funcționarilor publici
1. Răspunderea disciplinară a funcționarului public
Considerații generale
Funcționarul public răspunde disciplinar pentru faptele ilicite prin care se încalcă disciplina muncii, respectiv, pentru fapte prin care se încalcă normele de conduită profesională ce vizează relațiile din cadrul unui serviciu public precum și relațiile cu terții. El va răspunde disciplinar și în situația comiterii de fapte ilicite prin care sunt afectate statutul sau imaginea instituției publice din care face parte4.
În situația faptelor ilicite săvârșite anterior nașterii raportului juridic de funcție publică, care-l fac incompatibil pe autorul lor cu exercițiul funcției publice în care a fost numit și care n-au fost cunoscute de către autoritatea publică în momentul numirii sale, intervine sancțiunea administrativ disciplinară.
Aceeași sancțiune se aplică și în situația abaterilor săvârșite în afara serviciului public, în viața privată, dacă este lezată imaginea, onoarea și considerația funcționarului public în fața celor administrați, a cetățenilor, fiind afectată astfel și imaginea instituției din care fac parte.
Răspunderea administrativ-disciplinară nu intervine în situația faptelor ilicite săvârșite de către funcționarul public ulterior încetării exercițiului unei funcții publice.
Abaterea disciplinară
1.2.1. Noțiune. Prezentarea abaterilor disciplinare
Abaterea disciplinară a funcționarului public reprezintă fapta ilicită săvârșită cu vinovăție prin care acesta își încalcă obligațiile de serviciu care îi revin în baza funcției publice pe care o deține, și care vizează statutul său5.
Răspunderea disciplinară se naște după ce funcționarul public a săvârșit abaterea disciplinară, cu condiția ca fapta ilicită să-i fie imputabilă, adică să fi fost săvârșită cu vinovăție, sub orice formă (intenție sau culpă). Această formă a răspunderii juridice este bazată pe culpă, lipsa ei înlăturând posibilitatea intervenției răspunderii administrativ-disciplinare. Vinovăția presupune existența cumulativă a 2 elemente: elementul volitiv (voința) și elementul intelectiv (conștiința).
Subiect activ al abaterii disciplinare este funcționarul public care a fost legal investit într-o funcție publică.
Sunt considerate abateri disciplinare6, următoarele fapte:
– întârzierea sistematică în efectuarea unor lucrări;
– absențe nemotivate la serviciu;
– intervențiile sau stăruințele pentru soluționarea preferențială, în afara cadrului legal, a unor cereri;
– atitudini ireverențioase în timpul serviciului;
– nerespectarea secretului profesional sau al confidențialității lucrărilor care au un astfel de caracter;
– refuzul nejustificat de îndeplinire al cerințelor și atribuțiilor de serviciu;
– manifestări ce prejudiciază prestigiul autorității sau instituției publice
– exprimarea sau desfășurarea de opinii sau activități publice cu caracter politic;
– încălcarea dispozițiilor legale privind incompatibilitățile și interdicțiile ce vizează funcționarii publici.
1.2.2. Sancțiunile disciplinare aplicabile funcționarilor publici
Sancțiunile disciplinare prezintă următoarele trăsături caracteristice:
au caracter legal (intervin pe baza unei dispoziții legale);
intervin ca urmare a săvârșirii unei abateri disciplinare;
au caracter personal;
reprezintă o decizie administrativă;
actul sancționator are caracter unilateral (este un act unilateral al conducerii instituției sau autorității publice);
nu este permis cumulul sancțiunilor disciplinare;
nu vizează libertatea funcționarului sau bunurile sale personale;
presupun o procedură specifică cu privire la aplicare, căi de atac, executare.
La stabilirea și individualizarea sancțiunii disciplinare se au în vedere următoarele aspecte:
cauzele și gravitatea abaterii;
împrejurările în care a fost săvârșită abaterea disciplinară;
gradul de vinovăție al funcționarului public (ținând cont de pregătirea și capacitatea sa profesională, de forma vinovăției etc.);
antecedente disciplinare;
urmările abaterii disciplinare.
Categoriile de sancțiuni disciplinare7 se pot grupa astfel:
sancțiuni morale (avertismente și mustrarea);
sancțiuni materiale (diminuarea drepturilor salariale);
sancțiuni ce afectează cariera funcționarului public (radierea temporară de la avansări, trecerea în funcții inferioare);
sancțiuni ce atrag încetarea funcției publice.
Felurile sancțiunilor disciplinare
Sancțiunile disciplinare reprezintă urmarea, consecința încălcării de către funcționarul public a normelor juridice ce-i reglementează conduita sa.
Mustrarea – reprezintă notificarea scrisă prin care i se pune funcționarului public în vedere că, nu și-a îndeplinit în mod corespunzător atribuțiile de serviciu sau a încălcat regulile de comportare în unitate, atrăgându-i-se atenția de a se îndrepta pe viitor.
Se aplică de către șeful ierarhic, celor care au săvârșit o abatere disciplinară fără intenție, pentru prima dată și nu au adus prin aceasta o pagubă unității.
Avertismentul – reprezintă o prevenire scrisă a funcționarului public prin care i se pune în vedere că în cazul săvârșirii de noi abateri îi vor fi aplicate sancțiuni mai grave.
Diminuarea drepturilor salariale și după caz și a indemnizației de conducere cu 5-10% (sau cu 15-20%) pe timp de 1-3 luni.
Această sancțiune se aplică atunci când abaterea disciplinară e mai gravă și se au în vedere și antecedentele disciplinare ale făptuitorului.
Reducerea indemnizației de conducere (acolo unde este cazul) se aplică cumulativ cu reducerea salariului.
Radierea de la avansare în funcție, grad sau treaptă profesională ori în gradație pe o durată de 1-3 ani.
Acest fel de sancțiune se aplică când funcționarul public nu este la prima abatere și a adus prejudicii unității.
Trecerea într-o funcție inferioară pe o perioadă de 6-12 luni, cu diminuarea corespunzătoare a salariului pentru perioada respectivă.
Destituirea din funcție – este sancțiunea disciplinară ce atrage încetarea raporturilor de serviciu.
Se aplică în situațiile în care se săvârșește o abatere gravă sau se încalcă repetat obligațiile de serviciu, inclusiv normele de comportare, și se produce o pagubă importantă unității, împrejurări ce nu sunt cumulative.
Măsura sancționatoare se ia în cel mult o lună de la constatarea săvârșirii faptei, dar nu mai târziu de 6 luni de la săvârșirea acestuia. Este obligatorie cercetarea prealabilă a faptei imputate și ascultarea făptuitorului, ce trebuie consemnate în scris.
Dacă fapta are caracter infracțional, se va sesiza organul de cercetare penală, iar funcționarul public va fi suspendat nu destituit din funcție (penalul ține în loc disciplinarul), până la rămânerea definitivă a hotărârii penale.
Dacă instanța penală constată prin hotărâre definitivă inexistența faptei sau nevinovăția făptuitorului, destituirea nu poate avea loc, încetând și suspendarea din funcție a acestuia.
1.4. Principiile procedurii disciplinare
La baza procedurii disciplinare stau următoarele principii:
– principiul neretroactivității sancțiunii disciplinare, conform căruia decizia administrativă sancționatoare este activă, adică nu retroactivează;
– principiul după care sancțiunea disciplinară produce efecte juridice din momentul aducerii la cunoștința funcționarului public8;
– principiul “non bis in idem”, conform căruia este interzis cumulul de sancțiuni disciplinare pentru aceeași faptă;
– principiul cercetării prealabile9 a faptei ilicite imputabile funcționarului public (audierea prealabilă, declarația scrisă etc.);
– principiul individualizării faptei ilicite10 ce atrage sancționarea disciplinară (împrejurări legate de faptă, făptuitor);
– principiul comunicării în 30 de zile de la data luării la cunoștință de săvârșirea faptei ilicite, de către cel în drept să aplice sancționarea, a întregului dosar (documente, dosar individual al funcționarului);
– principiul revocabilității deciziei de sancționare administrativă, atunci când anumite situații o impun și o motivează;
– principiul atacării deciziei sancționatoare la instanța de contencios administrativ, bazat pe principiul general al accesului la justiție a tuturor persoanelor în scopul apărării dreptului lor;
principiul radierii de drept a sancțiunilor disciplinare11;
– principiul după care în cazul anulării sancțiunii disciplinare efectele sunt retroactive (se șterg toate efectele juridice cu excepția celor materiale).
Sancțiunile disciplinare se pot aplica direct de către conducătorul compartimentului în care funcționează cel în cauză (cele prevăzute de art.70 din 3 lit.a și b), sau de către conducătorul autorității sau instituției publice, la propunerea comisiei de disciplină (cele prevăzute de art.70 alin.3 lit.c – f).
Legea nr.188/1999 stipulează următoarele garanții în legătură cu stabilirea și aplicarea sancțiunilor disciplinare:
la individualizarea sancțiunii disciplinare se va ține seama de:
cauzele, gravitatea și urmările abaterii disciplinare;
împrejurările în care s-a săvârșit fapta ce constituie abatere;
gradul de vinovăție al autorului;
comportamentul funcționarului public în cadrul serviciului public și în societate;
existența antecedentelor, altele decât cele penale (care-l exclud de la ocuparea unei funcții publice);
existența altor sancțiuni nedorite;
sancțiunea disciplinară se aplică numai după:
cercetarea prealabilă a faptei ce se impută funcționarului public;
audierea funcționarului public, care trebuie să se consemneze în scris12
Statutul funcționarilor publici consacră (art.73 alin.1) instituția comisiei de disciplină în cadrul autorităților și instituțiilor publice, competente să cerceteze și să facă propuneri de sancționare a funcționarilor publici culpabili. Această comisie de disciplină se constituie atât la nivelul autorităților centrale cât și al celor teritoriale și locale. Comisiile de disciplină se stabilesc prin Hotărâre de Guvern, A.N.F.P. este în drept să propună Guvernului, modul de constituire, atribuțiile și procedura de lucru a acestora.
În cazul în care funcționarul public este nemulțumit de sancțiunea decisă, acesta poate solicita, conform legii, anularea sau modificarea deciziei sancționatoare, la instanța de contencios administrativ. Sancțiunile disciplinare se radiază dacă s-a admis contestația, ori se radiază de drept, în următoarele situații:
– în termen de 1 an de la aplicarea sancțiunilor de avertisment sau mustrare, dacă funcționarul public nu a săvârșit o altă abatere disciplinară în acest interval de timp;
-în termen de 2 ani de la aplicarea sancțiunilor de diminuare a drepturilor salariale, suspendarea dreptului la avansare în funcție, trecerea într-o funcție inferioară, dacă funcționarul public nu a mai săvârșit o altă abatere disciplinară în această perioadă de timp.
2. Răspunderea contravențională a funcționarului public
2.1. Noțiune și temei legal. Trăsături.
Răspunderea contravențională și abaterea contravențională sunt instituții specifice dreptului administrativ și se fundamentează pe raporturi juridice administrative.
Răspunderea contravențională este atrasă în cazul comiterii cu vinovăție a unei fapte ilicite care prezintă un pericol social mai redus decât infracțiunea, faptă ce este prevăzută ca atare în legi sau alte acte normative.
Fapta ilicită care atrage răspunderea contravențională o constituie contravenția sau abaterea contravențională (temeiul legal general îl reprezenta Legea nr.32/1968 privind stabilirea și sancționarea contravențiilor – abrogată prin Ordonanța de Urgență nr.2/200113).
Condițiile cerute pentru instituirea răspunderii contravenționale sunt:
– săvârșirea unei fapte ilicite14, care să aibă un grad de pericol social mai redus decât infracțiunea;
– vinovăția făptuitorului, sub cele două forme ale sale (intenția sau culpa);
– rezultatul dăunător (prejudiciul);
– refuzul funcționarului public de a fi audiat sau de a semna o declarație privind abaterea disciplinară imputată se consemnează într-un proces-verbal, sancțiunea putându-se aplica în astfel de situații;
– legătura cauzală între conduita ilicită și rezultatul dăunător;
– inexistența cauzelor care înlătură caracterul contravențional al faptei și răspunderea contravențională.
Statutul funcționarului public stabilește la art.76 alin.1 că “răspunderea contravențională a funcționarilor publici se angajează în cazul în care aceștia au săvârșit o contravenție în timpul și în legătură cu sarcinile de serviciu.”
Fapta ilicită săvârșită de către o persoană neinvestită sau nelegal investită într-o funcție publică, care nu este astfel un subiect calificat, nefiind în raport de serviciu, nu poate fi catalogată ca fiind abatere contravențională a funcționarului public.
2.2. Sancțiunile contravenționale
Sancțiunile contravenționale reprezintă mijloace de constrângere aplicabile autorilor abaterilor contravenționale, respectiv funcționarilor publici. Ele au un caracter represiv și intimidant față de cel în cauză, dar și preventiv, urmărind evitarea producerii în viitor a unor abateri de același gen.
Sancțiunile contravenționale potrivit art.5 din Ordonanța de Urgență nr.2/2001 se clasifică în:
sancțiuni contravenționale principale;
sancțiuni contravenționale complementare.
2.2.1. Sancțiunile contravenționale principale
În categoria acestor sancțiuni, noua legislație introduce în plus și pe cea de obligare a contravenientului la prestarea unei activități în folosul comunității, raliindu-se prin aceasta legislațiilor străine în materie:
Avertismentul – este cea mai ușoară sancțiune având un pronunțat caracter educativ, ce se aplică în cazul săvârșirii unor fapte ce prezintă un grad mai redus de pericol social. Ea poate fi scrisă sau orală.
Amenda contravențională – este cea mai frecventă sancțiune contravențională și constă în suma de bani pe care contravenientul este obligat să o plătească la bugetul de stat. Această sancțiune permite individualizarea și adaptarea ei cu privire la faptă și făptuitor.
Obligarea contravenientului la prestarea unei activități în folosul comunității – este o sancțiune introdusă prin dispozițiile legale recente în materie.
Închisoarea contravențională – se instituie numai prin lege și se prevede și aplică de către instanța de judecată, pentru acele fapte ce prezintă un grad mai ridicat de pericol social. Această sancțiune contravențională intervine numai dacă nu există consimțământul contravenientului pentru aplicarea sancțiunii prevăzute la art.5 lit.c. din Ordonanța de Urgență nr.2/2001.
Închisoarea contravențională și obligarea la prestarea unei activități în folosul comunității pot fi stabilite numai prin lege și aplicabile numai persoanelor fizice și numai pe o durată ce nu poate depăși 6 luni, respectiv 300 de ore. Aceste sancțiuni se stabilesc alternativ cu amenda contravențională.
2.2.2. Sancțiunile contravenționale complementare
În categoria acestor sancțiuni contravenționale intră:
Confiscarea – este o sancțiune complementară, ce poate însoți celelalte sancțiuni contravenționale. Sunt supuse confiscării, în condițiile legii, bunurile produse prin contravenție, cele ce au servit la săvârșirea faptei ilicite, sau au fost dobândite pe această cale, precum și cele a căror deținere sau circulație este interzisă.
Suspendarea sau anularea după caz, a avizului, acordului sau autorizației de executare a unei activități.
Ordonanța de Urgență nr.2/2001 prevede un termen de 6 luni pentru prescripția aplicării sancțiunii contravenționale, termen ce curge de la data săvârșirii faptei ilicite (art.13).
2.3. Constatarea contravenției și aplicarea sancțiunii contravenționale15
Constatarea contravenției este prima acțiune ce declanșează răspunderea contravențională a funcționarului public. Ea se face în scris, prin proces-verbal încheiat de organul sau persoana împuternicită în acest sens.
Aplicarea sancțiunii contravenționale se face, de regulă, de către agentul constatator al contravenției, care este ținut și la comunicarea procesului-verbal de aplicare a contravenției, atât funcționarului public contravenient cât și părții vătămate.
Împotriva procesului-verbal de constatare a contravenției și de apelare a sancțiunii contravenționale, funcționarul public poate înainta plângere la judecătoria în a cărei circumscripție se află sediul autorității sau instituției publice din care fac parte funcționarul public în cauză16. Plângerea este o cale de atac ce se poate face în termen de 15 zile de la data comunicării procesului verbal și suspendă executarea sancțiunii. Actul prin care se rezolvă plângerea este hotărârea judecătorească, care este definitivă și executorie.
3. Răspunderea administrativ-patrimonială funcționarului public
3.1. Considerații generale
Răspunderea administrativ-patrimonială a funcționarului public, este o răspundere patrimonială fundamentată pe dispozițiile art.48 din Constituție17 și pe cele cuprinse în art.1 și art.13 din Legea nr.29/1990 a contenciosului administrativ.
În funcție de subiectul de drept prejudiciat, răspunderea administrativ-patrimonială a funcționarului public îmbracă două forme:
– răspunderea administrativ-patrimonială pentru pagubele cauzate cetățeanului18;
– răspunderea administrativ-patrimonială pentru pagubele aduse instituției publice din structura căreia face parte funcționarul public în cauză19.
3.2. Răspunderea administrativ-patrimonială a funcționa-rului public pentru prejudiciile cauzate cetățeanului20
3.2.1. Forme de răspundere.Particularități.
Conform dispozițiilor constituționale cu valoare de principiu (art.21 și art.48), persoanele vătămate în drepturile, libertățile și interesele lor legitime prin acte administrative emise de autortiățile publice, sau prin nesoluționarea unei cereri în termenul legal, se pot adresa justiției în scopul recunoașterii dreptului pretins, anulării actului și reparării pagubei suferite.
Art.1 din Legea nr.29/1990, consacră trei tipuri de acțiuni în justiție împotriva funcționarului public care a cauzat o pagubă unui particular:
acțiuni în anularea actului administrativ;
acțiuni în obligarea autorității publice de a emite un act administrativ;
acțiuni în despăgubire.
Dispozițiile Legii contenciosului administrativ (art.1 și art.13), stabilesc că, funcționarul public poate să fie parte într-un proces de contencios administrativ, dacă partea vătămată solicită despăgubiri materiale sau morale21.
Acțiunile în repararea pagubelor materiale sau morale pot fi îndreptate împotriva funcționarului public, împotriva autorității publice sau împotriva ambelor subiecte concomitent.
Prejudiciul care naște dreptul la acțiuni în reparații poate fi provocat printr-un act administrativ tipic ilegal sau prin nesoluționarea în termenul legal al unei cereri.
Funcționarul public răspunde personal, în solidar cu autoritatea publică în a cărui serviciu este, pentru actele sale ilegale.22
În cazul în care funcționarul public, la ordinul superiorului său ierarhic a emis un act administrativ ilegal sau nu a soluționat în termenul legal o cerere, are dreptul să-l cheme în garanție pe acesta.
3.3. Răspunderea administrativ-patrimonială a funcționaru-lui public pentru pagubele cauzate instituției publice din structura căreia dac parte
3.3.1. Scop și condiții
Codul muncii (art.102) folosește sintagma răspunderea materială a salariatului pentru a desemna acest tip de răspundere atât pentru salariați cât și pentru funcționari publici.
Scopul instituirii acestui tip de răspundere îl reprezintă:
– ocrotirea patrimoniului instituțiilor sau autorităților publice;
– ocrotirea funcționarilor publici de anumite abuzuri ce se pot comite împotriva lor;
– funcționarea corespunzătoare a serviciului public, în scopul satisfacerii intereselor generale.
Condițiile ce se cer a fi îndeplinite pentru instituirea răspunderii administrativ-patrimoniale a funcționarului public sunt:
existența vinovăției (sub forma intenției sau culpei)23;
calitatea de funcționar public a autorului prejudiciului24;
cauzarea unui prejudiciu instituției publice în care autorul își desfășoară activitatea.
Instituția publică care a fost prejudiciată de un funcționar public are dreptul să-l tragă la răspundere materială pe acesta indiferent dacă abaterea este de serviciu sau personală.
Autoritatea publică prejudiciată are dreptul să solicite despăgubire atât pentru prejudiciile materiale cât pentru cele morale cauzate prin fapta ilicită a funcționarului vinovat de producerea acestora.
4. Răspunderea civilă a funcționarului public
4.1. Cazurile în care intervine răspunderea civilă
Răspunderea administrativ-patrimonială a funcționarului public nu este reglementată de Statutul funcționarului public. Prin art.77 al acestui act normativ se instituie răspunderea civilă a funcționarului public în următoarele situații:
– pentru pagube cauzate cu vinovăție patrimoniului autorității sau instituției publice din care fac parte;
– pentru nerestituirea sumelor acordate necuvenit, în termenul legal prevăzut;
– pentru daunele ce au fost plătite de autoritate sau instituția publică unor terți, în calitate de comitent, pe baza unei hotărâri judecătorești definitive.
În primele două situații25 repararea pagubelor cauzate se dispune prin ordin sau dispoziție de imputare emise de către conducătorul autorității sau instituției publice, în termen de 30 de zile de la constatarea pagubei26 sau, după caz, prin asumarea unui angajament de plată. Împotriva ordinului sau dispoziției de imputare, funcționarul public în cauză se poate adresa instanței de contencios administrativ.
Pentru situația prevăzută de art.77, lit.d, repararea pagubelor aduse autorității sau instituției publice se dispune pe baza hotărârii judecătorești definitive și irevocabile.
5. Răspunderea penală a funcționarului public
5.1. Noțiune. Condiții
Art.69 din Statutul funcționarului public, prevede alături de alte forme ale răspunderii juridice ce intervin în cazul încălcării cu vinovăție a îndatoririlor de serviciu de către funcționarii publici, și răspunderea penală.
Răspunderea penală a funcționarului public reprezintă obligația acestuia de a răspunde pentru faptele sale infracționale și de a suporta o sancțiune penală prevăzută de lege pentru acestea.
Cauza răspunderii penale a funcționarului public o reprezintă infracțiunea săvârșită în timpul serviciului sau în legătură cu atribuțiile funcției publice pe care acesta o ocupă, iar sancțiunea penală este consecința răspunderii penale. Așadar, infracțiunea săvârșită de către funcționarul public27 este singurul temei al răspunderii sale penale.
Condițiile cerute pentru instituirea răspunderii penale a funcționarului public sunt:
săvârșirea unei fapte penale;
autorul infracțiunii să aibă calitatea de funcționar public;
fapta penală să fie săvârșită în timpul serviciului sau în legătură cu atribuțiile funcției publice;
existența vinovăției;
lipsa cauzelor care înlătură răspunderea juridică.
5.2. Suspendarea din funcție
Împotriva funcționarului public pentru care s-a dispus începerea urmăririi penale, în urma sesizării parchetului sau a organului de cercetare penală, conducătorul autorității sau instituției publice va lua măsura de suspendare a acestuia din funcția publică pe care o deține.28 Suspendarea din funcție a funcționarului public operează și atunci când s-a dispus începerea urmăririi sale penale ca urmare a săvârșirii unei fapte ce-l fac incompatibil cu funcția publică pe care o ocupă.
În situația în care parchetul dispune scoaterea de sub urmărire penală sau încetarea urmăririi penale, în cazurile sus prezentate, precum și atunci când instanța de judecată dispune achitarea sau încetarea procesului penal, suspendarea din funcție încetează, iar autoritatea sau instituția publică în cauză, va trebui să achite drepturile salariale cuvenite pe perioada suspendării.
5.3. Infracțiunile specifice funcționarului public
Răspunderea penală a funcționarului public intervine pentru săvârșirea unor infracțiuni specifice, cum ar fi:
delapidarea;
sustragerea sau distrugerea unor dosare, registre, înscrisuri, documente;
neglijența în sarcini;
purtarea abuzivă;
neglijența în păstrarea secretului de stat;
luarea de mită ori primirea de foloase necuvenite;
trafic de influență;
falsul material și falsul intelectual;
omisiunea sesizării organelor judiciare în anumite situații etc.
Secțiunea III
Deontologia funcționarului public
Aspecte generale privind deontologia funcției publice
Termenul “deontologie” provine din grecescul “deontor” care înseamnă ceea ce se cuvine și “logos” care înseamnă știință.
Deontologia poate fi definită29 ca fiind ansamblul normelor etico-juridice care conturează un comportament profesional sau privat.
Pornind de la definiția generală dată deontologiei, putem să particularizăm deontologia funcționarului public și să o definim ca fiind ansamblul normelor ce guvernează comportamentul profesional și privat al funcționarului public, ca titular al funcției publice.
În situația în care funcționarul public a încălcat normele privind deontologia funcției publice, respectiv, și-a încălcat obligațiile profesionale deduse din raportul de funcție publică precum și normele de comportament în interiorul și în afara instituției publice, intervine răspunderea disciplinară a acestuia. Prin astfel de abateri disciplinare, funcționarul public își lezează demnitatea și prestigiul, statutul său socio-profesional și moral.
Reglementarea comportamentului profesional al funcționarului public se face atât prin dispoziții constituționale30 cu valoare de principiu, cât și prin acte juridice emise de organul legislativ31, alte categorii de acte normative, dar și cu ajutorul normelor cutumiare, în special în domeniul diplomației și ale jurisprudenței32.
2. Principiile de bază în deontologia funcționarului public
La baza activității funcționarilor publici, a comportamentului lor profesional, a conduitei lor atât în interiorul cât și în afara instituției publice stau următoarele principii de bază:
– egalitatea de tratament față de terții beneficiari serviciului public, respectiv, un comportament nediscriminatoriu față de uzagerii serviciului public;
– respectarea supremației Constituției, respectul legilor generale în materie și al tuturor actelor normative de către purtătorii autorității publice;
– credință și fidelitate față de țara căruia îi aparține funcționarul public;
– discreție profesională privind informațiile pe care le primește și le deține în exercițiul funcției sale;
– obligația de supunere și respect față de șeful ierarhic;
– apărarea și respectarea demnității și intimității uzagerilor serviciului public;
– perfecționarea profesională continuă, sub diferite forme etc.
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Functionarul Public. Modificarea Si Incetarea Raportului Juridic de Functie Publica (ID: 125728)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.