. Conditiile DE Admisibilitate ALE Actiunii Directe

CAPITOLUL 1

Conceptul de contencios administrativ

1.1 Noțiunea de contencios administrativ

Aplicarea principiului separației puterilor în stat este de natură să asigure un echilibru și un control între cele trei puteri: legislativă, executivă și judecătorească, care colaborează sau se controlează reciproc pentru buna funcționare a statului. Astfel, colaborarea și controlul autorităților judecătorești (care exercită puterea judecătorească) la asigurarea aplicării corecte a legii de către autoritățile administrației publice este o condiție necesară și importantă pentru întărirea ordinii de drept. Acest control, efectuat fie de instanțele speciale jurisdicționale, fie de instanțele judecătorești de drept comun, cu ocazia soluționării litigiilor generate de activitatea autorităților administrației publice sau ale funcționării acestora poartă denumirea de contencios administrativ.

Administrația statului are sarcina de a asigura aplicarea legilor, de a adopta acte normative în scopul executării legilor, de a asigura funcționarea serviciilor publice, de a lua măsuri pentru executarea contractelor administrative, ocrotirea drepturilor persoanelor și satisfacerea cerințelor acestora, menținerea ordinii publice. Dacă uneori, în îndeplinirea acestor sarcini, administrația lezează drepturile sau interesele persoanelor, acestea pot formula o reclamație, o contestație juridică, rezolvată în mod judicios de către organele competente. Asemenea litigii sunt de competența fie a organelor judecătorești de drept comun ( așa cum este la noi în țară), fie a unor organe speciale administrative (după sistemul adoptat în diferite state). Astfel, în unele țări occidentale cu administrație publică eficientă ( Franța, Belgia, Italia, Grecia, Germania, Portugalia, Spania) asemenea litigii sunt soluționate de instanțele speciale numite tribunale administrative. În alte țări, cum este Anglia, Danemarca, Islanda, Norvegia, controlul jurisdicțional asupra actelor administrative este dat în competența instanțelor de drept comun.

În dreptul și gândirea statelor dezvoltate, organizarea contenciosului administrativ este explicată prin grija de a ocroti interesele particularilor față de abuzurile administrației. Deci, contenciosul administrativ ia naștere din ciocnirea intereselor care se găsesc față în față.1

Într-un stat întemeiat pe ordinea de drept, instituția contenciosului administrativ reprezintă forma democratică de reparare a încălcărilor legii săvârșite de către organele și autoritățile administrative, de limitare a puterii arbitrare a acestora, de asigurare a drepturilor individuale ale administrațiilor.

Autoritățile administrative aplică normele de drept la numeroase cazuri concrete, individuale, situații în care se poate aduce atingere drepturilor celor administrați. Cei vătămați în drepturile lor, trebuie să aibă posibilitatea de a se adresa unor organe specializate, prevăzute de lege și în condițiile legii, pentru a li se repara prejudiciul suferit și a se restabili ordinea de drept încălcată.

Înființarea organelor de contencios administrativ se justifică și prin faptul că, de multe ori, organul emitent, sau cel relativ superior, nu înlătură pe căile specifice ale recursului grațios sau ierarhic, actele administrative emise cu încălcarea regulilor de drept, prin care cei administrați sunt vătămați în drepturile lor. Pe de altă parte, dacă este adevărat că recursul administrativ grațios și cel ierarhic sunt mai avantajose pentru cei vătămați în drepturile lor printr-un act administrativ, pentru a obține satisfacția legală, nu sunt suficiente pentru ocrotirea eficace a drepturilor și intereselor cetățenilor.

De aceea, statul de drept impune cu necesitate luarea unor măsuri complementare având ca obiect instituirea unui control jurisdicționalizat al legalității activității executive.2

Sintagma „contencios”, derivă din latinescul contendo, contendere, care evocă ideea unei înfruntări prin luptă. Este vorba de o luptă în sens metaforic, o luptă a unor interese contrarii, dintre două părți, din care una va ieși învingătoare. În doctrina franceză, sintagma “contencios administrativ” este definită ca fiind ansamblul problemelor legate de existența unui litigiu survenit cu ocazia unei activități administrative, în sensul cel mai larg al termenului. Alți autori definesc contenciosul administrativ ca fiind ansamblul de reguli aplicabile soluționării jurisdicționale a litigiilor ridicate de activitatea administrativă.

În lume au existat mai multe sisteme în ceea ce privește soluționarea litigiilor dintre particulari și administrație:3

sistemul administratorului judecător, existent în Franța până la Revoluția din 1789, în care organe din sânul administrației înseși erau învestite cu soluționarea acestor litigii;

sistemul francez, al instanțelor speciale și specializate de contencios administrativ, al tribunalelor administrative în fruntea cărora se află Consiliul de Stat ca instanță supremă de contencios administrativ

sistemul anglo-saxon, în care litigiile de acest gen sunt soluționate de instanțele de drept comun.

Instituția contenciosului administrativ este o instituție fundamentală în orice stat de drept, ea reprezentând instrumentul prin intermediul căruia administrații se pot apăra de abuzurile administrației.4

În doctrina românească interbelică, noțiunea de contencios administrativ, era utilizată fie într-un sens larg material, evocând totalitatea litigiilor dintre administrație și particulari (indiferent cine soluționa litigiul, un organ judecătoresc sau un organ administrativ), fie într-un sens strict evocând litigiile soluționate numai de instanțele judecătorești.5

În viziunea profesorului E.D. Tarangul, prin contencios administrativ se înțelege “totalitatea litigiilor născute între particulari și administrațiile publice, cu ocazia organizării și funcționării serviciilor publice și în care sunt puse în cauză reguli, principii și situațiuni juridice aparținând dreptului public”.6

Pentru acea perioadă istorică este de reținut și definiția dată contenciosului administrativ de prof. C. Rarincescu ca fiind “totalitatea litigiilor născute între particulari și administrațiile publice, cu ocaziunea organizării și funcționării serviciilor publice și în care sunt puse în cauză reguli, principii și situațiuni juridice aparținând dreptului public”.7

Legislația în vigoare ne obligă să privim noțiunea de contencios administrativ într-un sens strict și într-un sens larg. În sens larg, vom înțelege prin contencios administrativ, litigiile de competența instanțelor judecătorești, dintre un organ al administrației publice, respectiv, un funcționar public sau, după caz, o structură autorizată să presteze un serviciu public, pe de o parte, și alt subiect de drept, pe de altă parte, în care organul public sau funcționarul public, apare ca purtător al autorității publice. Într-un sens mai restrâns (cel mai frecvent), noțiunea de contencios administrativ evocă totalitatea litigiilor de competența secțiilor de contencios administrativ.

1.2. Evoluția instituției contenciosului în România

1.2.1 Reglementări între 1864 – 1948

Contenciosul administrativ a parcurs mai multe etape (perioade) delimitate după accentul pus de actele normative, inclusiv de constituții, pe unul sau altul din cele trei mari sisteme.

Prima etapă, legată de reformele legislative realizate de domnitorul Alexandru Ioan Cuza, a fost marcată de înființarea (la 11 februarie 1864, a Consiliului de Stat după modelul francez) ca organ cu caracter consultativ pe lângă Guvern, cu sarcini și de tribunal administrativ. Consiliul de Stat era prezidat de Domn și soluționa litigii atât în baza legii sale organice, cât și în baza unor legi speciale. De asemenea Consiliul de Stat era învestit și cu competența unui contencios de interpretare (art. 52 din legea sa organică).

A doua perioadă a contenciosului administrativ român cuprinsă între anii 1866-1905, este caracterizată de învestirea tribunalelor de drept comun, după modelul anglo-saxon, abandonându-se sistemul francez al Consiliului de Stat, introdus de Alexandru Ioan Cuza. Constituția din 1866 a dispus în mod expres desființarea Consiliului de Stat, dând în sarcina unei legi ordinare repartizarea atribuțiilor acestuia (art. 130). Această lege dădea atribuțiile de contencios administrativ ale Consiliului de Stat în competența tribunalelor ordinare, cu excepția recursurilor în materie agrară care erau deferite Curților de apel, fără însă să se precizeze în ce anume consta, sub aspectul conținutului, această competență.

În lipsa unor texte de lege, competența instanțelor judecătorești s-a format pe cale jurisprudențială, din interpretarea principiilor generale, precum și a unor texte în legătură indirectă cu contenciosul administrativ. Aceste aspecte au determinat o serie de probleme ce au vizat:

natura litigiilor, apărând următoarea dilemă: se soluționează plângerile celor vătămați în interesele lor prin actele administrative respective sau plângerile celor vătămați în drepturile lor;

sfera actelor administrative ce puteau fi atacate, făcându-se o distincție între actele de gestiune – “acte cu caracter contractual de administrare a patrimoniului” și “actele de autoritate emise de administrație”, în calitate de putere publică.

Tribunalele și-au recunoscut o competență deplină numai în ceea ce privește actele de gestiune, procesele fiind asemănătoare celor dintre persoanele fizice. În ceea ce privește actele de autoritate, tribunalele și-au recunoscut o competență redusă, nu se socoteau competente să anuleze un asemenea act în baza acțiunii directe, ei apreciau numai în mod indirect legalitatea actului, mai cu seamă sub raportul cauzării injuste de prejudicii și acordării de despăgubiri pentru pagubele constatate.

A treia mare perioadă este cuprinsă între anii 1905 – 1948, fiind formată din mai multe subperioade. Ca o caracteristică generală a acestei perioade mari, de peste patru decenii, și ca element esențial de distincție față de perioada anterioară, este existența unor reglementări speciale cu privire la competența instanțelor în materia contenciosului administrativ.

Unele dintre cele mai clare reglementări, care au reprezentat poate cea mai puternică apropiere de reglementarea primei perioade, le-a cuprins Legea din 1905 pentru reorganizarea Înaltei Curți de Casațiune și Justiție. Sistemul introdus prin această lege se caracterizează prin două trăsături esențiale:

se dă dreptul particularilor să atace pe calea unui recurs principal și direct actele administrative ilegale și să ceară instanței judecătorești să pronunțe anularea lor;

pentru judecarea acestui recurs în cadrul Înaltei Curți de Casație, ca instanță obișnuită se înființează o a treia secțiune – Secțiunea de contencios administrativ.

Această curte nu a avut o competență generală, ci una redusă și limitată la materiile riguros precizate în actul normativ respectiv, iar din punctul de vedere al deciziei ce o putea adopta instanța acest control era un control de anulare, întrucât judecătorul în deciziile lui nu putea decât să anuleze sau, după caz, să confirme actul. După unii autori, controlul, totuși, în anumite situații era un contencios de plină jurisdicție, prin faptul că Secțiunea a III-a a Curții de Casație devenea competentă de a judeca recursurile în contra refuzului administrației de a rezolva cererea privitoare la un drept, ceea ce implica putința ca în decizia sa Curtea să recunoască existența dreptului și chiar, eventual, să oblige administrația de a da satisfacție cererii reclamantului, deși din textul legii nu reiese nimic în această privință.8

Acest sistem a fost modificat prin Legea din 1910, care a desființat Secțiunea de contencios administrativ a Curții de Casație și a dat pricinile de contencios administrativ judecății tribunalelor, conform principiilor generale ale dreptului, reținând doar dreptul acestora de a hotărî daune cominatorii contra administrației nu și pe cel de anulare a actelorncios de interpretare (art. 52 din legea sa organică).

A doua perioadă a contenciosului administrativ român cuprinsă între anii 1866-1905, este caracterizată de învestirea tribunalelor de drept comun, după modelul anglo-saxon, abandonându-se sistemul francez al Consiliului de Stat, introdus de Alexandru Ioan Cuza. Constituția din 1866 a dispus în mod expres desființarea Consiliului de Stat, dând în sarcina unei legi ordinare repartizarea atribuțiilor acestuia (art. 130). Această lege dădea atribuțiile de contencios administrativ ale Consiliului de Stat în competența tribunalelor ordinare, cu excepția recursurilor în materie agrară care erau deferite Curților de apel, fără însă să se precizeze în ce anume consta, sub aspectul conținutului, această competență.

În lipsa unor texte de lege, competența instanțelor judecătorești s-a format pe cale jurisprudențială, din interpretarea principiilor generale, precum și a unor texte în legătură indirectă cu contenciosul administrativ. Aceste aspecte au determinat o serie de probleme ce au vizat:

natura litigiilor, apărând următoarea dilemă: se soluționează plângerile celor vătămați în interesele lor prin actele administrative respective sau plângerile celor vătămați în drepturile lor;

sfera actelor administrative ce puteau fi atacate, făcându-se o distincție între actele de gestiune – “acte cu caracter contractual de administrare a patrimoniului” și “actele de autoritate emise de administrație”, în calitate de putere publică.

Tribunalele și-au recunoscut o competență deplină numai în ceea ce privește actele de gestiune, procesele fiind asemănătoare celor dintre persoanele fizice. În ceea ce privește actele de autoritate, tribunalele și-au recunoscut o competență redusă, nu se socoteau competente să anuleze un asemenea act în baza acțiunii directe, ei apreciau numai în mod indirect legalitatea actului, mai cu seamă sub raportul cauzării injuste de prejudicii și acordării de despăgubiri pentru pagubele constatate.

A treia mare perioadă este cuprinsă între anii 1905 – 1948, fiind formată din mai multe subperioade. Ca o caracteristică generală a acestei perioade mari, de peste patru decenii, și ca element esențial de distincție față de perioada anterioară, este existența unor reglementări speciale cu privire la competența instanțelor în materia contenciosului administrativ.

Unele dintre cele mai clare reglementări, care au reprezentat poate cea mai puternică apropiere de reglementarea primei perioade, le-a cuprins Legea din 1905 pentru reorganizarea Înaltei Curți de Casațiune și Justiție. Sistemul introdus prin această lege se caracterizează prin două trăsături esențiale:

se dă dreptul particularilor să atace pe calea unui recurs principal și direct actele administrative ilegale și să ceară instanței judecătorești să pronunțe anularea lor;

pentru judecarea acestui recurs în cadrul Înaltei Curți de Casație, ca instanță obișnuită se înființează o a treia secțiune – Secțiunea de contencios administrativ.

Această curte nu a avut o competență generală, ci una redusă și limitată la materiile riguros precizate în actul normativ respectiv, iar din punctul de vedere al deciziei ce o putea adopta instanța acest control era un control de anulare, întrucât judecătorul în deciziile lui nu putea decât să anuleze sau, după caz, să confirme actul. După unii autori, controlul, totuși, în anumite situații era un contencios de plină jurisdicție, prin faptul că Secțiunea a III-a a Curții de Casație devenea competentă de a judeca recursurile în contra refuzului administrației de a rezolva cererea privitoare la un drept, ceea ce implica putința ca în decizia sa Curtea să recunoască existența dreptului și chiar, eventual, să oblige administrația de a da satisfacție cererii reclamantului, deși din textul legii nu reiese nimic în această privință.8

Acest sistem a fost modificat prin Legea din 1910, care a desființat Secțiunea de contencios administrativ a Curții de Casație și a dat pricinile de contencios administrativ judecății tribunalelor, conform principiilor generale ale dreptului, reținând doar dreptul acestora de a hotărî daune cominatorii contra administrației nu și pe cel de anulare a actelor. Motivul care a fost invocat l-a reprezentat încălcarea principiului constituțional al separației puterilor prin legea anterioară.9

Această reglementare a rezistat numai doi ani, deoarece Legea din 17 februarie 1912 restabilește, cu anumite modificări, contenciosul de legalitate al legii din 1905, reducându-l însă numai la un contencios de constatare a legalității , nu și de anulare a actului administrativ.

Următoarea subperioadă începe cu Constituția din 1923, care prevede reglementări exprese la art.107, făcând din contenciosul administrativ o instituție de ordin constituțional, dispoziții similare a cuprins și Constituția ulterioara, din 1938.

În baza Constituției din 1923, care conține un text de trimitere, a fost adoptată, la 23 decembrie 1925, Legea contenciosului administrativ. Prin acest sistem puteau fi atacate numai actele administrative care aduceau atingere drepturilor subiective (nu simplelor interese), contenciosul fiind de plină jurisdicție pentru actele de gestiune și, respectiv, de anulare pentru actele de autoritate.

Cu toate că atât Constituția din 1923, cât și cea din 1938 au impus principiul după care contenciosul administrativ este dat în competența instanțelor judecătorești, au fost menținute și jurisdicțiile administrative. Acestea au fost înființate chiar din perioada Consiliului de Stat, mai mult, prin Legea din 15 martie 1939 s-au înființat chiar curți administrative.

Tocmai de aceea , în literatura de specialitate, și jurisdicțiile administrative speciale au fost incluse în sfera instanțelor de contencios administrativ. Prin urmare, după 1939 în sistemul legislativ din țara noastră erau următoarele organe de contencios administrativ:

tribunalele ordinare, care, potrivit procedurii de drept comun, soluționau litigii privind actele de gestiune și, respectiv, contenciosul în daune;

curțile de apel, cu recurs la Curtea de Casație, care judecau litigiile privind actele de autoritate (contencios în anulare ) și acțiunea în daune pentru pagubele suferite printr-un act de autoritate;

curțile administrative, care soluționau litigiile privind vătămarea unor simple interese prin “actele administrative ilegale săvârșite de organele administrației locale”.

jurisdicțiile administrative, ca organe ale administrației de stat cu funcție jurisdicțională, care soluționau litigiile din anumite materii administrative speciale, potrivit dispozițiilor legale.

1.2.2. Reglementări între 1948-1990

Etapa a patra a evoluției reglementării controlului judecătoresc asupra legalității actelor administrative este cuprinsă între 1948 și 1965, fiind marcată de adoptarea Decretului nr.128/1948, prin care s-a desființat contenciosul administrativ.

Această măsură a fost explicată prin referire la principiul socialist al “unității puterii de stat”, considerându-se, la vremea respectivă, că, în baza acestui principiu, toate organele statului, inclusiv organele judecătorești, sunt subordonate Marii Adunări Naționale, ceea ce nu ar mai îngădui un control al organelor judecătorești asupra activității organelor administrației de stat.

După 1948, instanțele judecătorești (de drept comun) au rămas cu dreptul de a controla legalitatea actelor administrative pe calea acțiunii directe numai în mod excepțional, în cazul expres prevăzut de lege, iar pe calea excepției de ilegalitate, ori de câte ori” intenția legiuitorului de a le recunoaște această competență se desprinde în mod neîndoielnic din interpretarea legii”.10

Din 1948 și până la adoptarea Constituției din 1965, regula în legislația noastră a reprezentat-o inexistența unui control judecătoresc asupra actelor administrative pe calea acțiunii directe, ca după adoptarea Constituției din 1965 și, respectiv, a Legii nr.1/1967, situația dintre regulă și excepție să se inverseze, cel puțin sub aspect formal-juridic.

Etapa a cincea cuprindea perioada 1965-1990. Controlul judecătoresc asupra legalității actelor administrative în această perioadă avea ca fundament art. 35, coroborat cu art. 103 din Constituția din 1965, precum și Legea nr.1/1967 (privind judecarea de către tribunale a cererilor celor vătămați în drepturile lor prin acte administrative ilegale). Prin art.35 din Constituție s-a consacrat un nou drept, care alături de dreptul de petiționare, ce era prevăzut de art.34 din Constituție, a fost inclus, de autorii de drept constituțional, în categoria drepturilor-garanții. Art.35 preciza că cel vătămat într-un drept al său printr-un act ilegal al unui organ poate cere organelor competente, în condițiile prevăzute de lege, anularea actului și repararea pagubei. Cum un asemenea act ilegal putea fi și un act administrativ, iar atacarea acestuia în fața instanțelor judecătorești nu se putea face dacă acestea nu dobândeau, în mod expres, o atare competență, în art. 103 din Constituție se menționa: “Tribunalele și judecătoriile judecă cererile celor vătămați în drepturile lor prin acte administrative, putând să se pronunțe, în condițiile legii, și asupra legalității acestor acte”.

Prin urmare, o primă trăsătură a controlului judecătoresc asupra actelor administrative din această perioadă, relevată în literatura de specialitate, a reprezentat-o generalitatea.

Astfel, s-a spus că era un control de principii, formulându-se cel puțin două concluzii:

actele ce nu puteau fi atacate (în fața instanțelor judecătorești) reprezentau o excepție de la regulă, trebuiau să fie expres prevăzute de lege

ori de câte ori un litigiu referitor la legalitatea actelor administrative nu era dat prin lege în competența altor organe (administrative sau obștești) cu caracter jurisdicțional, soluționarea lui era de competența instanțelor judecătorești.

Acest control a mai fost caracterizat ca un control strict al legalității și nu al oportunității; se exercită numai asupra actelor administrative ce emanau de la organele administrației de stat; era exercitat de instanțele judecătorești prin soluționarea de litigii; procedura folosită în realizarea acestui control era procedura judiciară, specifică organelor judecătorești, având însă unele elemente derogatorii de la dreptul comun, prevăzute prin reglementări speciale; era un control de plină jurisdicție: un control subsidiar, în sensul că el nu putea fi exercitat decât după ce s-a încercat restabilirea legalității pe cale administrativă, sub forma recursului grațios sau ierarhic.

În spiritul terminologiei specifice epocii, instituția contenciosului administrativ mai era calificată și “o garanție juridică superioară exercitării depline a drepturilor cetățenești”, când, în realitate era vorba de o instituție pur formală, fără relevanță practică.11

1.2.3. Caracteristicile reglementărilor din 1990

Adoptarea Legii nr.29/1990 care a abrogat Legea nr.1/1967, reprezintă începutul unei alte etape în evoluția contenciosului administrativ român, perioadă care apare ca o continuare firească a celorlalte, în special, a perioadei dominată de Legea pentru contencios administrativ din 1925.

Având multe elemente comune cu Legea pentru contencios administrativ din 1925, Legea nr.29 /1990 conține și elemente de noutate, așa cum va reieși din cele ce urmează.

Legea nr.29/1990 a încredințat competența de soluționare a litigiilor dintre administrația publică și administrați, instanțelor judecătorești, în cadrul cărora au fost create secții de contencios administrativ. Inițial, acestea s-au organizat la tribunalele județene, respectiv la tribunalul municipiului București și la nivelul Curții Supreme de Justiție, actuala Înalta Curte de Casație și Justiție. În urma modificării legii contenciosului administrativ, prin Legea nr. 59/1993, competența judecării acțiunilor de contencios administrativ aparține tribunalului sau Curții de Apel, respectiv Curții Supreme de Justiție, fiind organizate secții de contencios administrativ.12

Constituția nu reglementează un sistem special și specializat de instanțe de contencios administrativ, ci această competență este atribuită instanțelor judecătorești în genere, potrivit art.126 din Constituție.13 După cum a statuat Curtea Constituțională “faptul că prin Legea nr.29/1990 s-au înființat secții speciale de contencios administrativ nu constituie un temei pentru o jurisdicție paralelă de contencios administrativ. Acestea, alături de celelalte secții ale instanțelor judecătorești – civile, penale, etc, alcătuiesc sistemul instanțelor judecătorești în fruntea cărora se află Cutea Supremă de Justiție”.14

b) Controlul reglementat de Legea nr.29/1990 este un control de plină jurisdicție. În baza acestei caracteristici, instanța de contencios administrativ – tribunalele precum și curțile de apel – soluționând acțiunea în contencios, va putea, în cazul în care o găsește întemeiată, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ de autoritate emis cu nerespectarea legii, să oblige autoritatea publică să emită actul, la care reclamantul avea dreptul, iar atunci când, prin actul emis ori prin refuzul de a-l emite, i s-au cauzat prejudicii reclamantului, să oblige autoritatea publică la acoperirea daunelor materiale și morale cauzate acestuia.15

c) Subiectele care pot promova acțiunea în contencios administrativ sunt persoanele fizice și persoanele juridice.

d) Actul administrativ atacat trebuie să provină de la o autoritate administrativă.

e) Este un control direct, pe cale de acțiune juridică, atât față de actul administrativ propriu-zis cât și față de refuzul nejustificat al autorității administrative de a satisface o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege și față de tăcerea administrației „considerate” acte administrative.

f) Actele administrative jurisdicționale (cu excepție celor din domeniul fiscal și contravențional) pot fi atacate cu recurs pe baza Legii nr.29/1990, după epuizarea căilor administrative-jurisdicționale (art.4)

g) Acțiunea poate fi formulată și personal împotriva funcționarului autorității administrative pârâte care a elaborat actul sau care se face vinovat de refuzul rezolvării cererii, dacă se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat sau pentru întârziere.

În cazul admiterii acțiunii, funcționarul respectiv va putea fi obligat la plata daunelor, solidar cu autoritatea administrativă16 (art. 13).

Instanța judecătorească hotărăște asupra daunelor materiale si morale cerute.

După cum s-a subliniat în doctrină, Constituția din 1991 a schimbat sub anumite aspecte, fundamental, concepția asupra sferei contenciosului administrativ, Legea nr. 29/1990 fiind implicit “modificată17”.

Prin revizuirea Constituției se modifică și mai mult concepția asupra contenciosului administrativ român și implicit textele Legii nr. 29/1990.

1.3. Elemente de noutate aduse de Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ

Instituția contenciosului administrativ cuprinde ansamblul normelor juridice care reglementează soluționarea litigiilor dintre particulari, pe de o parte, și autoritățile publice, pe de altă parte, când drepturile și interesele legitime ale particularilor sunt încălcate prin acte administrative ilegale sau, după caz, prin refuzul autorității publice de a răspunde particularului în termenul prevăzut de lege. Astfel înțeleasă, instituția contenciosului administrativ a reprezentat și reprezintă o garanție juridică a cetățeanului în fața abuzurilor autorităților publice, un senzor foarte important al democrației18.

Instituția contenciosului administrativ își află în prezent reglementarea în Legea nr. 554 din 2 decembrie 200419, precum și în Constituție.

Potrivit art. 2 alin. 1, litera e “contenciosul administrativ reprezintă activitatea de soluționare, de către instanțele de contencios administrativ competente potrivit legii, a litigiilor în care cel puțin una dintre părți, este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluționarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ”.

Față de mutațiile din legislație și față de caracterul desuet al Legii nr. 29/1990, apreciem că se impune o nouă lege, care să o înlocuiască pe cea veche din 1990. Astfel, prin Proiectul noii Legi a contenciosului administrativ20 se urmărea nu numai punerea în consonanță a prevederilor acestei legi cu prevederile Constituției, ci și stabilirea unei corespondențe între constituția contenciosului administrativ și instituția Avocatului Poporului sau a Ministerului Public, în ideea fortificării sistemului juridic de garantare a drepturilor cetățeanului împotriva abuzurilor autorităților publice, a demnitarilor și funcționarilor, care acționează în numele acestora.

Un prim element de noutate adus de Legea nr. 554 din 2 decembrie 2004 a contenciosului administrativ, privește subiectele de sesizare a instanței de contencios administrativ, permițându-se introducerea de acțiuni și de către grupuri de persoane interesate, care nu au personalitate juridică.

De asemenea, ca element de noutate, se reține reglementarea dreptului Avocatului Poporului și a Ministerului Public de a introduce acțiune, ipoteză în care “petiționarul”, dobândește, de drept, calitatea de reclamant. Se reglementează și dreptul autorității emitente de a cere anularea actelor administrative care au intrat în circuitul civil.

Noua lege a contenciosului administrativ face și o definire a noțiunilor de bază utilizate, precum: persoană vătămată (art. 2, alin. 1, litera a), autoritatea publică (art. 2, alin. 1, litera b), act administrativ (art. 2, alin. 1, litera c),drept vătămat (art. 2, alin. 1, litera n), interes public (art. 2, alin. 1, litera p) etc., lărgind sfera actelor administrative ce pot fi atacate și la contractele administrative.

De asemenea, pentru prima dată în legislația românească, se face distincție între interesul legitim privat și cel public.

Cât privește tutela administrativă, pe lângă dreptul prefectului reglementat și de Constituție21, se reglementează și dreptul de a introduce acțiuni în fața instanței de contencios al Președintelui Agenției Naționale a Funcționarilor Publici.

Cât privește excepția de ilegalitate, în proiect se preia soluția din Legea nr. 47/1992, cu modificările și completările ulterioare, referitoare la excepția de neconstituționalitate, suspendându-se dosarul din instanța în fața căreia s-a ridicat excepția, până se pronunță instanța de contencios administrativ competentă.

Sfera finelor de neprimire este redusă la situațiile îngăduite de Constituție, legea fundamentală, supremă într-un stat, incluzându-se, însă, în sfera actelor de comandament cu caracter militar, pe lângă aspectele clasice cunoscute, legate de comanda trupei pe teritoriul României, și actele care vizează participarea forțelor armate ale României la acțiuni de menținere a securității internaționale și de apărare colectivă, în sisteme de alianță militară, precum și acțiunile de menținere sau de restabilire a păcii. Proiectul reglementează situațiile în care nu este necesară acțiunea administrativă prealabilă.

Cât privește obiectul acțiunii împotriva contractelor administrative, se arată că instanța poate să impună uneia dintre părți îndeplinirea unei anumite obligații, într-un anumit termen, sub sancțiunea penalităților de întârziere, dar poate și suplini consimțământul unei părți, dacă interesul public o cere. Proiectul arată că, în cazul acțiunilor împotriva ordonanțelor, cererea de chemare în judecată a Guvernului, ca autor al ordonanței, va fi însoțită și de excepția de neconstituționalitate, soluționarea acțiunii în contenciosul administrativ depinzând de soluția instanței de contencios constituțional22.

Referitor la termenul de introducere a acțiunii, proiectul consacră regula unui termen unic, de șase luni, pentru toate subiectele de sezină, care curg diferențiat, după natura situațiilor.

Modificări esențiale sunt sugerate și pentru suspendarea executării actului administrativ atacat, care nu este condiționată de exercitarea procedurii prealabile, poate fi cerută și de Avocatul Poporului sau de Ministerul Public, inclusiv din oficiu și are ca temei nu numai ideea de pagubă, în sensul civil, ci și ideea de pagubă în sens administrativ (perturbare a activității unei instituții sau a unui serviciu public).

De asemenea, s-a introdus și soluția unui regim al recursului, în situații deosebite, cum ar fi îndeplinirea termenului până la care petentul își poate valorifica dreptul pretins, precum și soluția publicării hotărârilor judecătorești irevocabile, prin care au fost anulate acte administrative normative.

Sunt reglementate garanțiile de punere în executare a soluțiilor judiciare, stabilindu-se un termen general de treizeci de zile și dându-se caracter penal refuzului de executare, după împlinirea celor treizeci de zile23.

În fine, proiectul face o trimitere nuanțată la Codul de procedură civilă, care rămâne drept comun numai în măsura în care prevederile sale nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de subordonare dintre persoana vătămată și autoritatea publică pârâtă.

1.4. Fundamentele constituționale actuale în materia contenciosului administrativ

Atunci când vorbim despre temeiurile constituționale ale unei instituții putem avea în vedere două categorii de dispoziții:

dispoziții cu caracter implicit, care reprezintă izvoare de drept și pentru alte instituții (exemplu – art. 1, alin. 3, art. 4, art. 15, alin. 2,art. 16 etc.).

dispoziții care reprezintă izvoare exprese ale contenciosului administrativ24.

Noile texte care reglementează direct sau expres materia contenciosului administrativ sunt: art. 21 alin. 1, 2 (texte nemodificate) și 4 (text nou introdus), art. 52 alin. 1 și 2 (fostul art. 48 alin. 1 și 2, primul aliniat fiind completat, al doilea rămânând nemodificat), art. 73 alin. 3, lit. K (fostul art. 72 alin. 3 lit. J, text nemodificat), art.75 alin. 1 (într-o redactare complet diferită), art. 123 alin. 5 (fostul art. 122 alin. 4, text nemodificat) și art. 126 alin. 6 (text nou introdus)25.

Principalele modificări aduse Constituției, în materia contenciosului administrativ, se referă la următoarele aspecte:

consacrarea expresă a faptului că unica formă de control judiciar al legalității actelor administrative este contenciosul administrativ, competența în materie aparținând exclusiv instanțelor judecătorești de contencios administrativ, ca instanțe specializate;

lărgirea sferei contenciosului administrativ, sub forma contenciosului de plină jurisdicție de despăgubire, la ordonanțele Guvernului

restrângerea sferei contenciosului administrativ pentru două categorii de acte administrative: actele care privesc raporturile cu Parlamentul și actele de comandament cu caracter militar

includerea expresă a apărării în contencios administrativ și a intereselor legitime

instituirea caracterului facultativ și gratuit al jurisdicțiilor administrative

stabilirea Senatului drept Cameră decizională pentru proiectul de lege organică a contenciosului administrativ

Art. 52 reprezintă principalul sediu constituțional al contenciosului administrativ. El poartă denumirea de “dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică” și consacră din drepturile fundamentale ale cetățeanului român în actualul sistem constituțional și legal, care, alături de dreptul de petiționare prevăzut de art.51 , constituie categoria drepturilor – garanții.26

Conform art.52, răspunderea autorităților publice intervine atunci când:

emit un act administrativ prin care vatămă o persoană;

nu soluționează în termenul legal o cerere a unei persoane;

prin erori judiciare săvârșite în procese se produc prejudicii.

Art. 52 nominalizează și pretențiile pe care le poate formula cetățeanul, acestea fiind:

recunoașterea dreptului pretins ;

anularea dreptului;

repararea pagubei;27

Astfel, potrivit art.52 (fostul art. 48), se consideră că este îndreptățită la reparație și persoana vătămată într-un „interes legitim”, nu doar într-un drept, ca în reglementarea inițială.28

Art. 21 creează cadrul general al valorilor care pot fi ocrotite prin justiție inclusiv în cadrul litigiilor de contencios administrativ: drepturile, libertățile și interesele legitime.

Art.53 intitulat “restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți”, instituie principiile care trebuiesc respectate atunci când are loc orice restrângere a exercițiului unui drept sau unei libertăți, inclusiv dreptul fundamental prevăzut de art.52 din Constituție. De altfel, și art.52 alin.2 vorbește despre unele “limite” ale dreptului pe care îl consacră și care urmează a fi reglementate prin lege.

Art.123 alin.5 consacră expres noțiunea de contencios administrativ ca o dimensiune a dreptului de tutelă administrativă exercitat de prefect, în baza căruia acesta poate ataca în fața instanței de contencios administrativ un act emis de Consiliul Local, Consiliul Județean sau primar, actul atacat fiind suspendat de drept.

Art.73, alin.3 lit.K face vorbire expresă despre instituția contenciosului administrativ, ea reprezentând unul din domeniile pe care legiuitorul constituant le-a rezervat reglementării legii organice.

Art.126, alin.6 introdus în urma revizuirii Constituției, garantează controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice pe calea contenciosului administrativ cu excepția actelor care privesc raporturile cu Parlamentul și a actelor de comandament cu caracter militar. De asemenea articolul respectiv prevede și competența instanțelor de contencios administrativ de a soluționa cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe declarate neconstituționale.29

Acest text creează măcar speranța unei practici corecte de guvernare prin ordonanțe ale Guvernului.

CAPITOLUL 2

Trăsăturile caracteristice ale acțiunii în contenciosul administrativ potrivit Legii nr. 554/2004 și Constituției

Regândirea contenciosului administrativ cu ocazia revizuirii Constituției, în octombrie 2003, evocată în aspectele ei esențiale în prelegerea anterioară, a impus regândirea vechiului proiect de lege și necesitatea adoptării de urgență a unui nou act normativ în această materie.

Vorbim în prezent de o nouă lege a contenciosului administrativ, foarte recent adoptată, care după cum se arată în prima monografie, de referință, consacrată noii reglementări aparținând chiar inițiatorului celui care a reușit să promoveze și să finalizeze adoptarea actualei reglementări, profesorul Antonie Iorgovan, senator în Senatul României – reprezintă un moment al evoluției în materie, și nu culmea acestei revoluții30.

Astfel instituția contenciosului administrativ își află în prezent reglementarea în Legea nr.554/2004, legea cadru în materie, precum și în Constituție.

Potrivit art. 2 alin. 1 lit. e din legea nr. 554/2004 contenciosul administrativ este definit ca fiind activitatea de soluționare de către instanțele de contencios administrativ competente potrivit legii, a litigiilor în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, fie din nesoluționarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.

Pentru a analiza trăsăturile actuale ale reglementării privind contenciosul administrativ trebuie să pornim de la reglementarea cadru, trecută prin filtrul Constituției.

O primă trăsătură o reprezintă obiectul litigiilor de contencios administrativ.

Prin Legea nr. 554/2004, raportată la Constituție, se instituie un control direct, pe cale de acțiune judiciară, atât asupra actului administrativ popriu-zis, cât și asupra actului administrativ asimilat.

Constatăm că prin intermediul contenciosului administrativ cetățeanul este protejat împotriva ilegalităților comise de autoritate atunci când aceasta emite actul solicitat, dar nu în conformitate cu legea, cât și atunci când nu emite actul cerut, deși trebuia să o facă. În această a doua situație se asimilează unui act juridic un fapt al administrației, acela de a nu soluționa o cerere la care legea, la care legea îi dă dreptul cetățeanului, ceea ce atrage denumirea de “act administrativ asimilat”.31

O a doua trăsătură privește calitatea părților în litigiu.

În cadrul acțiunilor în contencios administrativ pot fi atacate actele emise de autoritățile publice care vor avea deci calitatea de pârâte (art. 52).

Cât privește calitatea de reclamant în litigiile de contencios administrativ, trebuie să facem următoarea distincție :

Art. 1 din Legea nr. 554/2004 folosește sintagma ”persoană” într-o accepțiune largă, care să includă și un grup de persoane fizice care nu are calitatea de persoană juridică. În sensul prezentei legi, potrivit art.2 alin.1 lit.a ”sunt asimilate persoanei vătămate și organismele sociale care invocă vătămarea unui interes public prin actul administrativ atac”

Art.52 din Constituție vorbește numai despre ”persoana” vătămată. Esențial este ca respectiva ”persoană” română sau străină, să fi suferit vreo vătămare printr-un act administrativ.

A treia trăsătură vizează tipul de contencios instituit prin Legea nr. 554/2004, și anume un contencios de plină jurisdicție.

Doctrina interbelică a împărțit contenciosul, din punct de vedere al ” deciziunii, adică din punct de vedere al acelui act de voință pe care îl face judecătorul ca o consecință normală și logică a constatării făcute”, în două categorii:

a) contenciosul de anulare , întâlnit atunci când judecătorul, prin decizia sa, nu face altceva decât să pronunțe anularea actului administrativ ilegal, atunci când apreciază că actul are un asemenea caracter. În cadrul acestui contencios administrativ, instanța de contencios este competentă să rezolve și problema reparării daunelor. Această problemă se rezolvă, în cadrul unui litigiu separat, de către instanțele judecătorești de drept comun.32

b) contenciosul de plină jurisdicție, căruia îi este specific faptul că ”puterile judecătorului sunt mai largi și în deciziunea lui nu se limitează numai la a pronunța anularea unui act ilegal, ci poate ordona și alte măsuri, cum ar fi recunoașteri de drepturi subiective, restituiri, reintegrări, despăgubiri și chiar eventual reformarea unui act sau a unei deciziuni administrative, când cu alte cuvinte puterile lui sunt cât mai depline”.

În celebra sa lucrare, una din primele în materie, Laferriere se oprește la patru tipuri de recursuri în materie de contencios administrativ :

recursul în anulare, care tinde sau la anularea actului sau la confirmarea lui și nimic mai mult

recursul de plină jurisdicție, care conferă o putere de jurisdicție mai largă, instanța judecătorească fiind investit atât cu anularea actului cât și cu reintegrarea celui vătămat în toate drepturile pe care le-a avut.

recurs de interpretare, care reprezintă ”o acțiune pornită de un particular sau de un funcționar public, care solicită interpretarea unui act administrativ de autoritate și nimic mai mult” care a fost prevăzut într-o oarecare măsură în Legea din 1864 a Consiliului de Stat și care în timp a dispărut

recurs de reprimare care este specific sistemului francez și care are ca scop anularea unor procese verbale de contravenție.33

În conformitate cu actuala reglementare se instituie un control de plină jurisdicție, în

sensul că reclamantul poate să solicite și instanța poate să dispună, una din următoarele soluții:

anularea actului, atât Legea nr. 554/2004, cât și Constituția vorbesc expres despre această posibilitate a instanței. Poate fi vorba, în funcție de întinderea efectelor anulării, fie de o anulare totală, fie despre una parțială.

recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim ”în formularea consacrată de legea – cadru și de cea fundamentală ce semnifică posibilitatea ca instanța să oblige autoritatea pârâtă la emiterea actului solicitat de reclamant, atunci când apreciază că legea îi conferă acestui un asemenea drept”

repararea pagubei, putând fi vorba despre despăgubiri materiale dar și morale.

Ceea ce este semnificativ pentru contenciosul de plină jurisdicție este ”faptul că nu este atât de important cuprinsul unei hotărâri într-o cauză dată, ci întinderea drepturilor pe care le are organul judecătoresc”34

A patra trăsătură a contenciosului administrativ vizeaza caracterul obligatoriu al procedurii administrative prealabile.

Cât privește procedura administrativă prealabilă (sau acțiunea administrativă prealabilă), sub forma recursurilor administrative, ele semnifică o posibilitate a subiectului vătămat de a se adresa administrației care i-a produs vătămarea sau celei superioare ei, prin care să-i ceară acesteia să-și revizuiască atitudinea, putând fi vorba despre anularea, modificarea, înlocuirea unui act administrativ, iar într-o accepțiune foarte largă, chiar să adopte o anumită atitudine, să săvârșească o prestație sau să se abțină de la o acțiune sau o operațiune materială.35

Recursurile administrative prezintă avantajul că ”sunt simple, fără formalități, fără termene și fără cheltuieli”. Doctrina administrativă le definește ca fiind ”recursuri adresate unei autorități administrative, pentru a contesta legalitatea sau oportunitatea unui act administrativ”.36

Recursurile administrative pot fi de mai multe categorii.

Recursul grațios este acel tip de recurs căruia îi sunt caracteristice două trăsături:

se exercită la aceeași autoritate care a emis actul administrativ supus recursului;

cel care-l exercită poate cere să fie emis un act administrativ, să fie retractat, modificat sau anulat

Recursul ierarhic are ca specific următoarele trăsături:

se exercită la organul ierarhic superior organului care a produs vătămarea;

din punctul de vedere al sferei sale de aplicare nu vizează decât actele emise de organele administrative care au organe superioare ierarhic;

această formă de recurs vizează pretențiile recurentului, obiectul său, ce anume poate cere ce-l care îl exercită de la organul ierarhic superior celui al cărui act i-a produs o anumită vătămare. Acesta poate cere anularea actului respectiv (în virtutea raporturilor de subordonare ierarhică), precum și obligarea autorității emitente să emită sau să modifice un anumit act. În virtutea dreptului organului ierarhic de a da instrucțiuni cu caracter obligatoriu organului său inferior, el poate dispune acestuia să restabilească ordinea de legalitate care a apreciază că a fost încălcată și care a produs o vătămare subiectului de drept, impunându-i astfel să modifice sau să anuleze actul atacat. Cât privește actuala reglementare în materia contenciosului administrativ, art. 7 din Legea nr.554/2004 obligă autoritatea administrativă la parcurgerea procedurii administrative prealabile, care poate îmbrăca forma recursului grațios și a celui ierarhic.

A cincea trăsătură a contenciosului administrativ o reprezintă dublul grad de jurisdicție, fondul și recursul, care se judecă în cadrul secțiilor de contencios administrativ și fiscal la nivelul tribunalelor, Curților de Apel și Înaltei Curți de Casație și Justiție.

În prezent, competența materială a instanțelor judecătorești este stabilită prin art.2 ,3 și 4 din Codul de procedură civilă, astfel cum a fost el modificat prin Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 65/2004.37 , după cum urmează:

tribunalele judecă, în primă instanță, procesele și cererile în materie de contencios administrativ, cu excepția celor date prin lege în competența Curților de Apel;

Curțile de Apel judecă, în primă instanță, procesele și cererile în materie de contencios administrativ privind actele autorităților și instituțiilor publice centrale, iar ca instanțe de recurs, recursurile îndreptate împotriva hotărârilor pronunțate de tribunale precum și în orice alte cazuri expres prevăzute de lege;

Înalta Curte de Casație și Justiție judecă recursurile îndreptate împotriva hotărârilor pronunțate de Curțile de Apel și a altor hotărâri în cazurile prevăzute de lege.

Cea de a șasea trăsătură a reglementării privind contenciosului administrativ o reprezintă posibilitatea de a fi atacate în justiție și actele administrativ – jurisdicționale.

Legea nr.554/2004 instituie prin art.6 alin.2, posibilitatea de a fi atacate si actele administrativ jurisdicționale.

Cea de a șaptea trăsătură a actualei reglementări în materie de contencios administrativ o reprezintă posibilitatea ca acțiunea să poată fi formulată și personal împotriva persoanei fizice care a elaborat, emis sau încheiat actul, ori, după caz se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, însă numai în situația în care se solicită despăgubiri.38

Soluția nu este nouă pe fond, dar redactarea este perfecționată față de textul art.13 din Legea nr. 29 /1990.

În legea veche s-a operat cu noțiunea de ”funcționar al autorității pârâte”, care, în practică, a condus la multiple interpretări, iar noua lege vorbește despre ”persoana fizică care …” , lăsându-se să se înțeleagă că poate fi vorba despre orice persoană fizică din cadrul autorității pârâte, de la funcționarii cei mai mici în grad până la demnitari. Legea nouă nuanțează situațiile în care trebuie să se fi aflat persoana fizică respectivă, anume să fi contribuit la elaborarea actului, la emiterea ori, după caz, la încheierea acestuia, respectiv să se facă vinovată de refuzul autorității de a rezolva cererea.

În noua filozofie a textului, pot fi chemați în cauză pentru a fi obligați, în mod solidar cu autoritatea, la plata despăgubirilor, atât persoanele fizice care au dat avize, care au făcut note de fundamentare, care au întocmit caietul de sarcini, care au făcut parte din comisii de licitații, cât și persoanele fizice care au făcut parte din consiliul de administrație, din consiliul local, județean, etc. care a decis, ori persoanele care au semnat contractul.

Este de reținut că formularea ”dacă se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat sau pentru întârziere ” are un caracter general, fiind vorba atât de prejudiciul material cât și de cel moral. Această concluzie se impune nu numai în virtutea tradiției, ci și în baza art.18 alin 3 din lege, care reprezintă temeiul acordării de despăgubiri ”daunele materiale ” cât și pentru ”daunele morale” cauzate.

De asemenea, se înțelege că, în ipoteza în care reclamantul nu cunoaște toate persoanele fizice implicate, va aduce acest fapt la cunoștința instanței, care, în baza art. 13, va solicita relațiile necesare. Cum se înțelege că orice persoană identificată în acțiunea reclamantului sau, după caz, în adresa autorității, comunică instanței în baza art. 13, poate ridica excepția lipsei calității procesuale pasive, făcând dovada că n-a fost la ședință, că lucrează în altă unitate și a fost indicat din eroare etc.

Textul menține soluția chemării în garanție a superiorului ierarhic, dacă este vorba ”de ordin scris”, înțelegându-se că în sfera acestei noțiuni intră și ordinele trimise prin poșta electronică, mai ales că semnătura electronică și, mai nou, autentificări notariale prin mijloace electronice au devenit obiect de reglementare juridică și la noi, în ultima perioadă.

În ceea ce privește stabilirea contribuției financiare a fiecărei persoane fizice în raport cu cea a autorității, se înțelege că se vor aplica principiile din drept comun, în materia răspunderii solidare39.

Cea de a opta trăsătură a reglementării actuale privind contenciosul administrativ o reprezintă posibilitatea pe care o are instanța judecătorească de a amenda pe conducătorul autorității publice care nu trimite, în termenul stabilit, lucrările cerute.40

Sub imperiul noii legi s-a stabilit o amendă judiciară în procent de10% din salariul brut pe economie, pentru fiecare zi de întârziere nejustificată.

Legea, în noua versiune, rezolvă și procedura aplicării amenzii judiciare conducătorului autorității care refuză să trimită relațiile solicitate de instanță, anume încheierea interlocutorie.41

Contencios administrativ subiectiv – contencios administrativ obiectiv

În doctrină mai sunt folosite, pe lângă sintagma de contencios administrativ, care are o vocație generală, globalizatoare, și conceptele de contencios subiectiv și contencios obiectiv.

Criteriul de distincție între cele două forme de contencios privește caracterul dreptului care este valorificat prin acțiunea promovată.

Astfel, contenciosul subiectiv are la bază noțiunea de ”drept subiectiv”, în sensul de ”facultate”, sau prerogativa recunoscută de lege unor persoane, subiect activ al raportului juridic de a pretinde subiectului pasiv să săvârșească o anumită acțiune sau să se abțină de la săvârșirea unei acțiuni42.

Vorbim despre contencios administrativ subiectiv atunci când reclamantul prin acțiunea introdusă, solicită instanței judecătorești să soluționeze o problemă referitoare la drept subiectiv sau interes legitim personal, în sensul de a cerceta dacă un act administrativ tipic sau asimilat a adus atingere unei situații juridice subiective.

Contenciosul administrativ subiectiv își are izvorul normativ în art.52 alin.1 și 2 din Constituție, conform căruia ”persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționare în termen legal al unei cereri, este îndreptățită să obțină recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului și repararea pagubei” și în art.1 al Legii 554/2004 a contenciosului administrativ.43

Contenciosul subiectiv are drept scop protejarea drepturilor subiective care aparțin unei persoane fizice sau juridice determinată, individualizată.44

Titularul acțiunii în contenciosul administrativ subiectiv poate fi orice persoană care se consideră vătămată într-un drept personal, cât și într-un interes legitim personal potrivit art.1 alin.1 din Legea contenciosului.

De asemenea, persoana de drept public poate introduce acțiuni potrivit art.1 alin.8, fie pentru apărarea unui drept propriu încălcat, când este vorba de ”contencios subiectiv atipic ”, fie pentru apărarea unui interes, care nu poate fi decât interes public, când este vorba de un ”contencios obiectiv tipic”.

Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agenția Națională a Funcționarilor Publici ne apar în dublă calitate, atât ca titulari ai acțiunilor în contenciosul subiectiv în numele cetățeanului vătămat (Avocatul Poporului), în numele persoanei fizice sau juridice de drept privat (Ministerul Public), în numele funcționarului public (Agenția Națională a Funcționarilor Publici), cât și ca titulari ai unor acțiuni introduse pentru apărarea unui interes public, care fac obiectul unei acțiuni în contenciosul administrativ, acțiuni de ordine publică, la care nu se mai poate renunța, cum se prevede în mod expres în art.28 alin.2 din Lege.

Avocatul Poporului poate sesiza instanța de contencios administrativ numai pentru apărarea unei persoane fizice și numai dacă acea persoană fizică, în prealabil, a sesizat avocatul poporului.

În cadrul acțiunilor de contencios subiectiv, Avocatul Poporului sprijină cetățeanul și aceste acțiuni sunt guvernate de principiul disponibilității.

Ministerul Public poate sesiza instanța de contencios administrativ, numai daca a fost în prealabil sesizat de o persoană fizică sau juridică.

Contenciosul obiectiv are la bază noțiunea de drept obiectiv care exprimă faptul că acel ansamblu de norme juridice existente este independent de subiectele raportului juridic concret în care ele apar cu drepturi și obligații determinate și care decurg din dreptul obiectiv.

Contenciosul obiectiv are ca scop asigurarea legalității și promovarea intereselor generale la nivelul unităților administrative teritoriale.45

Contenciosul administrativ obiectiv are ca semnificație faptul că prin acțiunea cu care l-a investit pe judecător, reclamantul urmărește să apere un drept obiectiv sau un interes legitim public, în sensul de a verifica dacă a fost adusă atingere unor drepturi care reprezintă conținutul unei situații juridice cu caracter general și impersonal, și dacă s-a adus atingere unei stări de legalitate generală.46

Fundamentul legal al contenciosului administrativ obiectiv se află în art. 123 alin.5 din Constituție și Legea nr.215/2001, potrivit cărora în exercitarea controlului cu privire la legalitatea actelor administrației publice locale, prefectul poate ataca actele acestora în contencios administrativ, actul atacat fiind suspendat de drept.

Cu alte cuvinte, în timp ce contenciosul subiectiv are în centrul său grija pentru drepturile subiective ale persoanelor oferindu-le acestor mijloace juridice de apărare a acestor drepturi în fața abuzurilor autorităților publice, contenciosul obiectiv evocă necesitatea respectării, în activitatea autorităților publice, a regulilor impersonale de drept, subsumate câmpului semantic al sintagmei ”drept obiectiv”. 47

Titularul tipic al acțiunilor în contenciosul administrativ obiectiv este prefectul care exercită controlul de tutelă administrativă. De asemenea, această calitate de a introduce acțiuni în contenciosul administrativ obiectiv este instituită și pentru Agenția Națională a Funcționarilor Publici.

Persoanele de drept public pot introduce acțiuni în contenciosul administrativ și pe temeiul vătămării unui interes legitim de natură publică, iar acțiunile cu acest obiectiv au caracterul unei acțiuni în contenciosul obiectiv.

Reiese, așadar, că obiectul acestei acțiuni îl reprezintă actele administrative normative. Acțiuni în contencios administrativ poate să introducă și Avocatul Poporului, de vreme ce ele pot fi introduse de orice persoană de drept public, fiind acțiunile vizate de alin. 2 al art.28. Prin urmare, Avocatul Poporului în cadrul acțiunilor de contencios obiectiv apără ordinea de drept, care protejează drepturile cetățeanului. De asemenea, aceste acțiuni pot fi introduse și de către ”organismele sociale interesate”, pe temeiul încălcării unui interes legitim public. 48

CAPITOLUL 3

Condițiile acțiunii directe în baza Constituției și a noii Legi a contenciosului administrativ

3.1. Condițiile acțiunii directe în contenciosul administrativ în baza Legii nr.554/2004 a contenciosului administrativ

În mod tradițional, în doctrina administrativă au fost identificate o serie de condiții ale acțiunii directe la instanța de contencios administrativ calificate de unii autori, mai ales după modelul doctrinei franceze, drept condiții de admisibilitate ale acțiunii în instanță.

Condiții de admisibilitate sunt privite în doctrină ca reprezentând cerințele legale și de fapt ce trebuie îndeplinite la momentul promovării acțiunii în justiție.

Din perspectiva fundamentelor constituționale și legale actuale ale instituției pot fi identificate următoarele condiții ce trebuie îndeplinite pentru introducerea acțiunii49:

actul atacat să fie un act administrativ;

actul să vatăme un drept sau un interes legitim;

actul să emane de la o autoritate publică;

să fie îndeplinită procedura administrativă prealabilă;

acțiunea să fie introdusă într-un anumit termen;

Condițiile de admisibilitate a acțiunii de contencios administrativ sunt considerate a fi, într-o opinie50, calitatea reclamantului, vătămarea unui drept subiectiv, actul să provină de la o autoritate publică, procedura administrativă prealabilă, introducerea acțiunii în termenul de 30 de zile și condiția ca actul să nu fie emis anterior legii nr.29/1990.

Cu privire la condiția referitoare la calitatea reclamantului, pornindu-se de la dispozițiile art.52 lin.1 din Constituția republicată, care are drept titlu marginal dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică, este necesar ca reclamantul să fie o persoană fizică sau o persoană juridică.

Referitor la această condiție, practica judiciară a fost confruntă cu unele probleme. Într-un litigiu, reclamantul, o colectivitate de persoane, a cerut instanței de contencios administrativ, obligarea Guvernului României la emiterea autorizației de înființare a Asociației Române a Aleșilor Locali. Pârâtul, prin întâmpinare, a ridicat excepția lipsei calității procesuale active a reclamantului deoarece din actele depuse la dosar rezultă că acesta nu are personalitate juridică.

Instanța, având in vedere exceptia invocata a constatat ca reclamantul nu are calitatea procesuală activă, dat fiind că potrivit actelor depuse la dosar, reiese că nu are personalitate juridică și nici capacitatea de exercițiu, potrivit Decretului nr.31/1954. Drept urmare, excepția a fost admisă, iar acțiunea a fost respinsă.51

Într-o speță mai recentă, reclamantul A.M. a solicitat obligarea pârâtului Secretariatul de Stat pentru Problemele Revoluționarilor din Decembrie 1989 la recunoașterea caracterului constitutiv de drepturi al certificatului nr… din 1996 de ”luptător remarcat prin fapte deosebite” și de eliberarea brevetului-titlu, prevăzut de Legea nr.42/1990, republicată.

Curtea de Apel București – Secția de contencios administrativ – a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a Secretariatului de Stat pentru Problemele Revoluționarilor din Decembrie 1989 și prin sentința civilă nr …. din 2000 a respins acțiunea formulată de reclamant. Pentru a hotărî astfel, instanța de fond a reținut că pârâtul nu are atribuții cu privire la eliberarea certificatelor de revoluționar sau conferirea brevetului solicitat prin acțiune.

Soluția a fost menținută și de instanța de recurs care a constatat ca față de reglementarea cuprinsă în Legea nr.42/1990, republicată, Secretariatul de Stat pentru Problemele Revoluționarilor din Decembrie 1989 nu are calitatea procesuală pasivă, întrucât nu are competența să acorde titlurile prevăzute de Legea nr.42/1990 republicată.52

Totodată, unii autori, punând în discuție condițiile de admisibilitate a acțiunilor în contencios administrativ, le grupează în patru categorii, și anume în condiții referitoare la calitatea reclamantului, la natura actului administrativ supus judecății, la forme și termene, precum și la absența unor cauze de neprimire.

Nu este altceva decât modelul de analiză promovat în doctrina interbelică, în valoroasa monografie consacrată instituției contenciosului administrativ de profesorul Constantin Rarincescu.

3.1.1 Condiția ca actul atacat să fie un act administrativ

Semnificația conceptului de act administrativ în accepțiunea Legii nr. 554/2004

Administrația își realizează funcțiile prin acte juridice, acte politice, operațiuni administrative și fapte administrative. Dintre actele juridice, cele mai importante sunt actele administrative.

Noțiunea actului administrativ prezintă o deosebită importanță, pentru stabilirea sferei contenciosului administrativ, precum și pentru organizarea soluționării litigiilor juridice pe care le cuprinde acest contencios, asigurându-le garantarea drepturilor și intereselor legitime conferite de lege persoanelor fizice și juridice prin instanțele judecătorești.53

Actul administrativ a fost definit în literatura de specialitate ca fiind ”actul juridic, adică manifestarea de voință făcută în exercitarea funcției executive, în scopul de a produce efecte juridice, a căror realizare este garantată prin posibilitatea de a recurge la forța de constrângere a statului, în condițiile prevăzute de normele juridice în vigoare ; ”manifestarea unilaterală și expresă de voință a autorităților administrației publice, în scopul de a produce efecte juridice, în temeiul puterii publice ”; ”actul juridic unilateral de putere publică obligatoriu și executoriu, prin care se organizează executarea sau se execută în concret legile și celelalte acte ale organelor statului sau ale colectivităților”, respectiv ”manifestarea unilaterală de voință, în scopul de a da naștere, a modifica sau a stinge drepturi și obligații, în regim de putere publică, adică a modifica situații juridice subiective sau obiective54”.

Potrivit art. 52 alin. 1 al Constituției revizuite, actul atacat trebuie să fie un act administrativ, adică o manifestare unilaterală de voință, producătoare de efecte juridice ce emană de la o autoritate publică.

Astfel, potrivit acestei dispoziții constituționale, acțiunea în justiție poate fi introdusă atât împotriva unui act administrativ cât și împotriva nesoluționării în termen legal a unei cereri, care se subînțelege că poate să intervină fie ca urmare a refuzului de a soluționa, fie ca urmare a tardivității în soluționare, ceea ce echivalează cu tăcerea administrației.55

Noua lege a contenciosului administrativ dă o definiție extensivă a noțiunii de act administrativ, introducând în sfera acestei noțiuni alături de manifestarea unilaterală expresă de voință (actul administrativ tipic) și tăcerea, respectiv refuzul nejustificat (actele administrative atipice).56

Potrivit actualei reglementări, se asimilează actelor administrative unilaterale și refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim sau, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal, adică situația cunoscută în doctrină sub denumirea de tăcerea administrației.

În ceea ce privește refuzul nejustificat de a rezolva o cerere, acesta este calificat ca reprezentând exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea, iar nesoluționarea în termenul legal a unei cereri este definită ca faptul de a nu răspunde solicitantului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii, dacă prin lege nu se prevede alt termen.

Noua lege a contenciosului administrativ a înțeles să lege noțiunea de refuz nejustificat de noțiunea de exces de putere.

Excesul de putere apare atunci când administrația are dreptul de apreciere, când legea îi îngăduie să adopte o soluție din mai multe posibile, chestiune discutată în literatura noastră de după cel de-al doilea război mondial sub tema oportunitatea actelor administrative.

Astfel, nu orice refuz de a rezolva favorabil o cerere este refuz nejustificat, ci acesta va avea caracter nejustificat doar atunci când se întemeiază pe excesul de putere.

Prin urmare, pentru a fi vorba de un refuz nejustificat, pe de o parte, trebuie să fim în prezența unei comunicări exprese a poziției autorității publice căreia i s-a adresat cererea, deci în prezența unei veritabile notificări, iar pe de altă parte, refuzul de a soluționa favorabil cererea trebuie să se bazeze pe depășirea limitelor dreptului de apreciere, adică pe excesul de putere.

O simplă adresă din partea autorității emitente, prin care petiționarul este înștiințat că cererea sa nu a fost soluționată favorabil, nu este o ”dovadă” a refuzului nejustificat, ci ”dovada” trebuie să rezulte din motivare, dacă aceasta se comunică solicitantului. De altfel, aceste anunțuri în legătură cu poziția autorității publice urmează să facă obiectul probațiunii ce se va admite în fața instanței de contencios administrativ.57

La rândul său, refuzul nejustificat al unei autorități administrative, ca specie a actului administrativ atacat, s-a regăsit tradițional în legislația noastră și în egală măsură a fost acceptat de jurisprudența românească.

Astfel, recursul contra tăcerii administrației publice, cum a fost calificat în doctrina clasică franceză, a fost expres reglementat în Franța printr-o lege din anul 1900, fiind preluat la noi prin Legea din 1905, apoi prin Legea din 1912, ambele referitoare la reorganizarea instanței supreme, pentru ca în Legea specială a contenciosului administrativ din 1925 să se regăsească sub formularea ”reaua – voință a administrației de a rezolva cerea”.58

Astfel, doctrina de atunci considera că referirea legiuitorului la reaua – voință a autorităților administrative de a rezolva cererea privitoare la un drept avea în vedere tăcerea administrației, nu și actul administrativ ori refuzul de a rezolva cererea care sunt manifestări de voință.

Deoarece reaua – voință era greu de dovedit, a fost prevăzută o cale de atac aparte, și anume obligarea administrației de a se pronunța asupra cererii particularului într-un anumit termen iar dacă cererea era respinsă, particularul putea să atace în contencios administrativ decizia de respingere atunci când considera că este ilegală și că îi vătăma un drept.59

În literatura de specialitate au fost expuse opinii diverse cu privire la natura juridică a refuzului de a satisface o cerere și la efectele pe care acesta le produce.

Pentru T. Drăganu, refuzul de a satisface o cerere este asimilat unui act administrativ. Astfel, el arată că refuzul de a satisface o cerere este un fapt material, iar asimilarea lui cu actele administrative nu modifică natura refuzului, ci îl identifică cu actele administrative numai din punctul de vedere al drepturilor ce sunt acordate celui vătămat prin acest refuz.

În opinia profesorului Brezoianu, refuzul nejustificat de a satisface o cerere privitoare la un drept recunoscut de lege sau un interes legitim produce efecte juridice, în sensul că împiedică valorificarea acelui drept sau interes legitim, fapt ce s-ar realiza prin apariția unei noi situații juridice.60

Se impune a mai preciza că acțiunea contra ”actelor exprese și explicite” se putea introduce , în principiu, oricând potrivit legislației interbelice, în timp ce acțiunea ”contra tăcerii administrației” se putea introduce numai într-un termen de maximum 60 de zile de la înregistrarea sau notificarea cererii.

În ce privește drepturile ce puteau fi invocate, în absența oricărei precizări de natură legislativă, practica judecătorească a stabilit două excepții, și anume: refuzul de a rezolva cereri privitoare la drepturi contractuale și refuzul administrației de a executa o hotărâre judecătorească pe considerentul, că în acest caz, refuzul nu ar putea constitui act de autoritate.61

Pornind de la premisa că Legea nr. 29/1990 identifica regimul juridic al actului administrativ cu cel al refuzului și tăcerii administrației, situație menținută și prin regimul juridic actul, în doctrină s-a apreciat că, în acest caz, soluția instanței va fi anularea actului sau obligarea autorității administrative să emită actul, certificatul ori alt înscris solicitat.

Prin urmare, în cazul tăcerii administrației, instanța va intra în analiza fondului cererii și, dacă e întemeiată va obliga organul administrativ să o satisfacă, și nu doar să răspundă solicitantului în sens afirmativ sau negativ.

În general, prin refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege, s-a înțeles nesatisfacerea unor pretenții juridice întemeiate pe valorificarea unor drepturi conferite persoanelor fizice sau juridice.62

În ce privește jurisprudența românească actuală, cu titlul de exemplu vom reține că instanțele de contencios administrativ au admis acțiuni, considerând că refuzul este nejustificat, în următoarele cazuri: refuzul unui primar de a întocmi un proces –verbal de evaluare a unei gospodării demolate abuziv, pe baza căruia ar fi urmat ca reclamantului să-i fie achitate despăgubirile solicitate, refuzul unui minister de a reîncadra o persoană în postul din care fusese abuziv înlăturată, refuzul unui primar de anulare a deciziei de instituire a tutelei, refuzul Uniunii Avocaților din România de a reprimi în exercitarea profesiei un avocat cu pensie stabilită în sistemul asigurărilor sociale de stat etc.63

În schimb, alte categorii de refuzuri din partea administrației publice au fost considerate justificate și ca urmare acțiunile în contencios administrativ au fost respinse în următoarele cazuri: nefurnizarea altor informații decât cele pe care le-a primit de la C.E.C., este un refuz justificat deoarece potrivit Statutului C.E.C. aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.888/1996, reclamantul nu avea dreptul la alte informații;64 comunicarea făcută de Comisia Națională a Valorilor Mobiliare reclamantei, ca dosarul său de ofertă să fie completat cu structura acționarului ofertantului, până la nivelul de persoană fizică, nu poate fi asimilat cu un refuz nejustifcat din partea Comisiei de autorizare a ofertei publice de cumpărare a acțiunilor S.C. ”ONT” S.A. Carpați.65

Legea nouă a contenciosului administrativ, în art.1 alin.1 preia sub aspectele sale esențiale, conținutul art.52 alin 1 din Constituția republicată, potrivit unei tehnici legislative des utilizate.

Înțelesul noțiunii de act administrativ este însă stabilit într-un articol distinct, destinat prezentării semnificației unor termeni. Astfel, actul administrativ reprezintă actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică în vederea executării sau a organizării executării legii, dând naștere, modificând sau stingând raporturi juridice.

Mai mult, Legea asimilează sub aspectul naturii juridice al litigiului, actelor administrative și anumite contracte administrative expres nominalizate.66

În felul acesta, în legislația românească s-a impus instituția contractelor administrative, cu toate consecințele de ordin teoretic și practic. Astfel, noțiunea de contracte administrative vizează contractele încheiate de administrația publică pentru a pune în valoare bunuri proprietate publică, pentru a presta servicii publice, pentru a exercita lucrări publice ori cele care vizează achiziții publice. De altfel, unele acte normative reglementează deja competența instanțelor de contencios administrativ, pentru soluționarea litigiilor legate de asemenea contracte, cum este cazul celor din materia achizițiilor publice.

Legea contenciosului administrativ stabilește, așadar, regula competenței instanțelor de contencios administrativ pentru litigiile legate de încheierea, cu toate fazele premergătoare încheierii (anunțuri, caiete de sarcini, licitații, negocieri directe, întocmiri de procese verbale etc ), precum și aspecte legate de executarea acestora, inclusiv, se înțelege nulitatea, rezilierea etc.

Legea contenciosului administrativ a înțeles să vină și cu un principiu pe care instanțele trebuie să-l aibă în vedere la soluționarea pe fond a acestor litigii, anume prioritatea interesului public față de libertatea contractuală. În dreptul comun al contractelor se spune ”contractul este legea părților”.

Filozofia contractelor administrative presupune ca acordul de voință al părților să fie subordonat interesului public. Contractul administrativ nu este un scop în sine, precum contractul civil sau comercial, contractul administrativ, la fel ca și actul administrativ unilateral, sunt mijloace juridice prin care se realizează administrația publică, fie sub forma aplicării la cazuri concrete a legii, fie sub forma prestării de servicii publice, în sensul larg al termenului, în limitele legii.67

O altă problemă controversată se referă la posibilitatea atacării în contencios administrativ nu doar a actelor administrative individuale, ci și a actelor administrative normative.

În majoritatea cazurilor, vătămarea unui drept sau a unui interes legitim aparținând unei persoane fizice sau juridice se produce prin intermediul unui act administrativ individual. Ca atare, reclamantul va ataca la instanța judecătorească acest act, iar dacă prevederile lui se întemeiază pe un act administrativ normativ, instanța se va putea pronunța și asupra legalității acestuia, înlăturându-l din cauză.

Dar, pe de altă parte, în literatura noastră de specialitate s-a susținut că, uneori, raporturi juridice administrative și implicit drepturi subiective pot lua naștere și direct pe baza unor acte administrative normative. Or, în asemenea cazuri, când vătămarea unui drept recunoscut de lege sau a unui interes legitim are loc ca urmare a emiterii unui act administrativ normativ, cel vătămat trebuie să aibă posibilitatea de a se adresa în justiție și de a cere pe cale directă anularea unei sau a unor dispoziții ale acelui act.68

Spre deosebire de Legea nr.1/1967, care nu îngăduia controlul judecătoresc asupra actelor administrative cu caracter normativ, actuala reglementare nu mai face nici o distincție între caracterul normativ și individual al actului.

Interpretarea care s-a dat și care se regăsește și în jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție, precum și în practica Curții Constituționale, este aceea că pot fi atacate atât actele administrative normative, cât și actele administrative cu caracter individual.

În acest sens, Curtea Constituțională a statuat – menținând o practică constantă în această privință – competența secțiilor de contencios administrativ ale instanțelor judecătorești de a controla legalitatea actelor normative și individuale ale Guvernului și celorlalte autorități ale administrației publice centrale sau locale, indiferent de materia la care se referă, concluzie care se impune și atunci când legalitatea actului administrativ privește nerespectarea însăși a legii fundamentale, fiind emise cu exces de putere, adică cu depășirea limitelor și a condițiilor de exercitare a competenței organului emitent.

Hotărârile de Guvern, indiferent că au caracter normativ sau individual, pot fi atacate în fața instanței de contencios administrativ. O asemenea soluție se fundamentează pe prevederile art.126 alin.6 și 146 din Constituție, astfel încât, ceea ce nu intră în competența contenciosului constituțional, va intra în sfera celui administrativ, în sensul de litigiu de competența instanțelor judecătorești, precum și pe prevederile art.9 din Legea contenciosului administrativ.69

Din practica Înaltei Curți de Casație și Justiție, Secția de contencios administrativ, relevăm următoarea speță.

Într-un litigiu, Regia Autonomă de Electricitate R.E.N.E.L. a chemat în judecată Ministerul Finanțelor solicitând ca, în conformitate cu dispozițiile din Legea nr.554/2004 să se dispună anularea Precizărilor nr. 110, 106 din 20 ianuarie 1993. Reclamanta și-a motivat acțiunea arătând că acest act administrativ emis de pârât stabilește, cu nesocotirea reglementărilor în vigoare, obligația de impozitare a sumelor acordate salariaților cu titlul de ajutoare precum și virarea lor la bugetul de stat. Aceeași rezolvare este prevăzută pentru drepturile primite sub formă de bunuri de către salariați, urmând ca ele să se transforme în bani pe baza drepturilor proprii de vânzare.

Tribunalul municipiului București, prin încheiere, a dispus suspendarea judecății cauzei și sesizarea Curții Constituționale în vederea soluționării excepției de neconstituționalitate invocată de reclamantă.

Împotriva acestei încheieri a declarat recurs Ministerul Finanțelor, susținând că în mod eronat instanța de fond a dispus suspendarea judecării în vederea sesizării Curții Constituționale cu excepția ridicată de reprezentantul RENEL, deoarece Precizările nu pot fi supuse controlului de neconstituționalitate.

Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ, a arătat că din dispozițiile Legii nr.47/1992 nu rezultă că sfera actelor normative cu privire la care se exercită controlul de constituționalitate ar cuprinde și alte acte juridice cu caracter normativ, inclusiv acte de genul celui atacat prin acțiunea reclamantei.

Ca atare, se impune admiterea recursului și casarea încheierii tribunalului cu trimiterea cauzei la aceeași instanță pentru continuarea judecății.70

Identificarea concretă a actului administrativ este o operație de apreciere, de investigare a voinței autorității emitente, de cercetare a formei pe care o îmbracă, pentru a delimita actul administrativ de celelalte acte juridice ale autorităților publice și, respectiv, de operațiunile tehnico – administrative, neproducătoare de efecte juridice.71

În condițiile reglementărilor în materie, doar actele administrative pot face obiectul unei acțiuni în contencios administrativ, nu și operațiunile administrative, definite ca ”activități ale administrației publice în scopul îndeplinirii de către acestea a atribuțiilor conferite lor prin lege, care nu produc prin ele însele efecte juridice.”

Sunt considerate operațiuni administrative (sau ”materiale – tehnice ”): avizele, propunerile, statisticile, rapoartele, acordul, referatul etc. Ele premerg și pregătesc emiterea actului administrativ, iar uneori sunt chiar posterioare emiterii actului (aprobarea, confirmarea) actul administrativ fiind cel care va produce efectele juridice în exteriorul sistemului administrativ.

Operațiunile administrative care stau la baza emiterii unui act administrativ vor putea fi verificate, din punct de vedere al legalității lor, o dată cu actul administrativ.72

Instanțele de judecată, în cazul acțiunii directe, nu pot controla decât actele administrative iar, distinct de ele, nu și operațiile administrative pe baza cărora aceste acte au fost emise, ca de exemplu, diferite avize, rapoarte, referate etc.

În acest sens s-a pronunțat și fostul Tribunal Suprem (Decizia nr. 5 din 28 mai 1970), care a precizat că sunt supuse controlului judecătoresc, în condițiile Legii contenciosului administrativ, actele administrative, dar nu și operațiunile, care prin ele însele nu produc efecte juridice și nici alte fapte materiale efectuate în desfășurarea activității organelor administrației publice.

Cu toate acestea, operațiunile administrative sunt controlate de către instanțe, dar numai în legătură cu controlul exercitat asupra actelor administrative.73

O problemă apărută în jurisprudența administrativă de – a lungul vremii a vizat delimitarea actului administrativ de simplele adrese și circulare.

Necesitatea de a distinge între actul administrativ și alte forme de exercitare a activității administrative este susținută și în doctrina franceză, problemele cele mai delicate punându-le circularele și instrucțiunile de serviciu, privite ca reprezentând instrumente obligatorii pentru agenții din administrație, fără a produce însă, consecințe juridice pentru cei administrați.74

La noi, încă din perioada interbelică, practica judecătorească a admis că simplele ordine și adrese de serviciu nu sunt acte administrative și deci nu pot fi atacate în instanța de contencios administrativ.

Și în prezent, o serie de înscrisuri ce poartă denumirea de adrese, certificat, circulară, adeverință, etc, nu produc prin ele însele efecte juridice, nu sunt acte administrative.

Spre exemplu, adresa unui primar prin care îi comunică unui petent demersurile întreprinse în vederea soluționării cererii sale nu reprezintă un act administrativ producător de efecte juridice prin el însuși.

Față de această soluție din jurisprudență, în doctrina administrativă s-au făcut două precizări.

În primul rând, dreptul cetățeanului poate fi lezat de o acțiune abuzivă a unui functionar public, care se prevalează de un act administrativ intern al autorității respective, situație în care nu poate fi acceptată imposibilitatea acțiunii împotriva unei asemenea act, pornind de la premisa că, la ora actuală, instituția contenciosului administrativ nu reprezintă doar o pârghie de contracarare prin justiție a administrației publice, ci și un instrument de garantare a drepturilor cetățenești, de protecție juridică a cetățenilor.

În al doilea rând, potrivit vechii dar și actualei Legi a contenciosului administrativ, ”instanța este competentă să se pronunțe asupra legalității actelor sau operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecății”.

Este problema actelor preparatorii care, în perioada interbelică, puteau fi atacate o data cu actul sau cu decizia definitivă dată pe baza lor.

În consecință, judecătorul v-a trebui să constate dacă acțiunea are în vedere: un act administrativ extern, un act administrativ intern, un act preparator al unui act administrativ sau pur și simplu, adrese și note cu caracter tehnic – administrativ.75

Pe aceeași linie de idei, în doctrina recentă este menționată adoptarea unui act normativ chiar în această materie și anume Ordonanța Guvernului nr.33/2002 privind reglementarea eliberării certificatelor și adeverințelor de către autoritățile publice centrale și locale, aprobată cu o modificare prin Legea nr.223/2002, în care sunt definite chiar noțiunile de certificat și adeverință.

Certificatul reprezintă documentul prin care se confirmă exactitatea sau realitatea unui fapt ori se atestă o anumită calitatea în vederea valorificării anumitor drepturi de către persoana care solicită eliberarea acesteia.

Adeverința reprezintă documentul prin care se atestă un drept sau un fapt.

Certificatele sau adeverințele se eliberează numai la cererea scrisă a persoanei sau persoanelor îndreptățite ori a mandatarului acestora și numai în situația în care confirmarea, respectiv atestarea dreptului sau faptului, le privesc în mod direct. Prin urmare, împotriva simplelor înscrisuri materiale nu se poate promova o acțiune directă în contencios administrativ.76

Astfel, într-o speță, Curtea Supremă de Justiție, Secția de contencios administrativ a hotărât ca răspunsul Ministerului Lucrărilor Publice și Amenajării Teritoriului – Inspecția în construcții, lucrări publice, urbanism și amenajarea teritoriului, materializat în adresa nr… /2000 transmisă reclamantului, se referă la o serie de date privind construcția unei barăci metalice, regimul juridic al acesteia, precum și montarea unei firme reclamă.

Acest înscris nu este un act administrativ, fiind o simplă adresă de răspuns care nu poate forma obiectul unei acțiuni în contencios administrativ.77

3.1.2 Condiția ca actul atacat să vatăme un drept recunoscut de lege sau un interes legitim

Despre ocrotirea ”interesului” prin intermediul contenciosului administrativ s-a vorbit pentru prima dată în Legea din 11 februarie 1864 privind înființarea Consiliului de Stat. Articolul 51 din această lege dispunea că ”particularii sau și alte persoane juridice a cărora interese se află vătămate prin rea măsură administrativă, pot reclama la Consiliul de Stat”.

Reglementările ulterioare din 1905,1910 și 1912 iar art. 107 din Constituția din 1923 și art.1 din Legea contenciosului administrativ din 1925 s-au referit în mod constant la drepturile încălcate. Același mod de reglementare va fi menținut și ă nart. 35 din Constituția din 1965, iar în baza acestuia în Legea nr. 1 /1967 privind judecarea de către tribunale a cererilor celor vătămați în drepturile lor prin acte administrative ilegale.

La rândul ei, legea nr.29/1990 folosea expresia ”drept recunoscut de lege”, pentru ca art.21 din Constituția să stabilească principiul conform căruia ”orice persoană se poate adresa justiției pentru apărarea drepturilor, a libertăților și a intereselor sale legitime”, readucând în actualitate ideea de bază a reglementării Consiliului de Stat din 1864.

Actualul art.52 alin .1 al Constituției revizuite modifică substanțial textul fostului art.48 în sensul că este îndreptățită să obțină ”reparație” nu numai persoana vătămată într-un drept al său, cum se stipula inițial, ci și persoana vătămată într-un interes legitim.

Problema drepturilor și a intereselor a fost mult discutată și controversată, în practica instanțelor judecătorești, ” neputându-se stabili unde începe dreptul și unde începe sfera intereselor, cum se combină aceste sfere, dacă se combină sau nu”.78

O acțiune contra unui act administrativ pe ideea vătămării unui drept recunoscut de lege reprezintă, în subsidiar, și o acțiune pe ideea vătămării unui interes legitim, chiar dacă acest lucru nu este menționat expres în acțiune.

Dacă în ceea ce privește noțiunea de drept subiectiv, doctrina juridică este destul de bogată, în ceea ce privește noțiunea de interes legitim, ea se află într-un stadiu al căutărilor doctrinare, deși a fost consacrată expres încă din 1991, prin alin.1 al art.21 din Constituție, în forma inițială.79

Astfel, dreptul subiectiv a fost definit în doctrina interbelică ca reprezentând ”acea putere de a pretinde cuiva un lucru oarecare, o acțiune sau o abstențiune, putere recunoscută și garantată de ordinea juridică, prin posibilitatea de a exercita la nevoie o acțiune în justiție”.

În doctrina postbelică și în cea actuală s-au emis multe definiții în legătură cu dreptul subiectiv. Acestea ar fi: ”posibilitatea juridică a adoptării unei anumite conduite a titularului său, garantată de lege prin putința de a pretinde persoanelor obligate o anumită comportare corespunzătoare, la nevoie prin mijlocirea aparatului de constrângere al statului”; ”facultate a subiectului raportului juridic de a acționa într-un anumit fel, de a cere celuilalt sau celorlalte subiecte o atitudine corespunzătoare, iar la nevoie de a recurge la sprijinul aparatului de stat”; ”putere sau prerogativă recunoscută la dreptul obiectiv persoanelor juridice (denumite titulare ale dreptului), în calitatea lor de subiecți activi ai raportului juridic, de a pretinde subiecților pasivi să dea ori să facă sau să nu facă ceva ( să săvârșească sau să se abțină de la săvârșirea unei acțiuni), folosind la nevoie, aparate de constrângere al statului”.80

Sintetizând cele prezentate, dreptul subiectiv poate fi definit ca ”prerogativă conferită de lege în temeiul căreia titularul dreptului poate sau nu trebuie să desfășoare o anumită conduită și să ceară altora desfășurarea unei conduite adecvate dreptului său, sub sancțiune recunoscută de lege, în scopul valorificării unui interes personal, direct, născut și actual, legitim și juridic protejat, în acord cu interesul obștesc și cu normele de conviețuire socială”.81

În ce privește considerarea unui interes ca fiind legitim, în doctrină s-a apreciat că nu este suficient ca el să nu contravină ordinii juridice în vigoare, ci este necesar să-și aibă izvorul și să fie ocrotit de o prevedere a unei norme juridice scrise sau cutumiare.

Așadar esențial în a socoti un interes ca fiind ”legitim ” este ca acesta să fie ocrotit printr-o normă juridică.82

Din această perspectivă, se susține în doctrină că pot fi valorificate în justiție numai interese legitime, personale, directe, actuale și juridice, vătămate prin acte administrative de autoritate. Orice interes legitim ce face obiectul unei acțiuni în justiție presupune și justificarea interesului de a promova acea acțiune, dar nu orice interes de a promova o acțiune vizează interesul legitim, se vizează, cum spune textul Constituției, în primul rând, dreptul subiectiv.

Prin urmare, trebuie acceptat că, în sensul art.21 alin.1 din Constituție, iar după revizuire, și în art.52 alin.1, ”interesul legitim” apare ca o situație juridică anterioară dreptului subiectiv.

Interesul legitim poate fi atât personal, cât și public, fundamentul constituțional al interesului public reprezentându-l dispozițiile Constituției cu privire la îndatoririle fundamentale ale cetățeanului român.83

Legea actuală a contenciosului administrativ precizează în art.2 sensul termenilor de interes legitim privat și interes legitim public.

Interesul legitim public reprezintă posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept fundamental care se exercită în colectiv ori, după caz, în considerarea apărării unui interes public.

Interesul legitim privat reprezintă posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor și previzibil, prefigurat.

De asemenea s-a semnalat și interesul soluției conform căreia reclamantul poate să ocrotească prin acțiunile în contencios administrativ atât un interes material, cât și unul moral. Poate fi interes moral, spre exemplu, cel al unei grupări religioase sau al unei alte asociații, indiferent de specificul său, dacă un act administrativ aduce atingere obiectului lor de activitate, ideilor, misiunii pe care o îndeplinește. Tot caracter moral poate avea și interesul exprimat de membrii unui partid politic atunci când un act administrativ aduce atingere activității lor politice.

Se impune precizarea că pentru a da dreptul la o acțiune admisibilă, interesul moral trebuie să aibă aceleași caractere ca și interesul material, respectiv să fie direct și personal, născut și actual. 84

Printre categoriile de drepturi încălcate invocate cel mai adesea în practica judecătorească reținem în primul rând problema dreptului de apreciere aparținând autorităților administrative. Astfel, în această chestiune, din analiza jurisprudenței, în doctrină s-a conturat opinia conform căreia nu poate fi vorba de încălcarea unui drept subiectiv atunci când administrația încadrează în urma unui concurs sau atunci când are de ales între mai mulți solicitanți, în egală măsură îndreptățiți.

Dimpotrivă, în doctrină, s-a admis posibilitatea introducerii unei acțiuni în cazul în care administrația, după anunțarea concursului și înscrierea candidaților, numește fără concurs pe unul dintre aceștia sau, după derularea concursului, nu-l numește pe cel care a deținut cel mai bun rezultat.

O altă categorie de acțiuni în contencios administrativ a vizat recunoașterea unui drept subsecvent, ca de exemplu recunoașterea dreptului la pensie după reintegrarea în activitate.

În sfârșit, tot în categoria unor drepturi încălcate, un alt tip de acțiuni apărut după 1990 inclusiv la nivelul instanțelor de contencios administrativ a vizat revendicarea unor imobile trecute în mod abuziv în proprietatea statului.85

Din practica instanțelor judecătorești privind ocrotirea prin justiție a interesului legitim, relevăm următoarea speță: prin decizia nr.2290 din 6 octombrie 1999 a Curții Supreme de Justiție a fost admis recursul declarat de S.I.F. Banat – Crișana Arad în contradictoriu cu Guvernul României împotriva sentinței civile nr. 275 din 5 decembrie 1998 prin care fusese respinsă acțiunea reclamantului. Acesta solicitase anularea ca nelegal a art. 5 alin.6 din Hotărârea de Guvern nr. 361/1998 și să se precizeze prevederile Ordonanței de Guvern nr. 88/1997 și ale Hotărârii de Guvern nr. 55/1998, în sensul că ”acțiunile aferente majorării capitalului social la societățile comerciale… se repartizează acționarilor existenți la data majorării, proporțional cu cota de capital social deținut”. Admițând recursul, Curtea Supremă de Justiție a reținut că instanța de fond a analizat acțiunea prin prisma încălcării dreptului subiectiv prevăzut de art. 1 din Legea nr. 29/1990 și nu a interesului legitim prevăzut de art. 21 din Constituție.

Soluția a fost aceea de casare cu trimitere la instanța de fond care urma să reanalizeze cauza și prin prisma interesului legitim al reclamantului, spre a dovedi dacă a avut loc o vătămare a unui asemenea interes.86

3.1.3 Condiția ca actul atacat să emane de la o autoritate publică

O a treia condiție a acțiunii directe în contencios administrativ se referă la necesitatea ca actul administrativ atacat să provină de la o autoritate publică.

Constituția operează cu mai multe noțiuni, și chiar una și aceeași noțiune, cum ar fi cea de autoritate publică este folosită în accepțiuni diferite. În Titlul III al Constituției revizuite sintagma ”autoritățile publice” evocă clasicele puteri, nominalizate de altfel, de alin. 4 al art. 1, mai precis ”autoritățile” prin care se realizează fiecare putere în parte. Edificiul constituțional cuprinde însă și alte autorități, reglementate în alte titluri (Avocatul Poporului – în Titlul II, Curtea de Conturi – în Titlul IV, Curtea Constituțională – în Titlul V), autorități care nu intră în nici una dintre puterile clasice (legislativă, executivă și judecătorească), autorități care asigură echilibrul în cadrul democrației constitușionale.87

Art. 52 al Constituției revizuite ca și fostul art. 48 reglementează dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică, formulare mai cuprinzătoare decât aceea de autoritate administrativă utilizată expres în Legea nr. 29/1990.

Legea nr. 29/1990 marchează o modificare esențială față de Legea nr. 1/1967, și cu privire la autorul actului ce face obiectul controlului realizat de instanța de contencios administrativ.88

Legea nr. 1/1967 concepea acest autor ca fiind numai un organ al administrației de stat. Această concepție rezultă îndeosebi din modul în care se stabilea soluționarea, precizându-se că actele care emanau de la organele locale ale administrației de stat puteau fi atacate la judecătorie, iar actele administrative ce emanau de la organele centrale ale administrației de stat, puteau fi atacate la tribunalele județene și la cel al Municipiului București, fiind excluse actele Consiliului de Miniștri, calificat de Constituția din anul 1965, ca organ suprem al administrației de stat.89

Legea nr. 29/1990 a folosit expresia de ”autoritate administrativă” și nu pe cea de organ al administrației de stat, pentru a se referi la structurile administrative ale căror acte puteau fi atacate în instanță.

Au fost incluse astfel în această categorie atât autoritățile administrației publice centrale, cât și autoritățile administrației publice locale, precum și regiile autonome, instituțiile sau, după caz, societățile comerciale cu capital de stat , în măsura în care, potrivit normelor de organizare și funcționare, aceste organe dispuneau și de capacitatea de a emite acte administrative.

Cu privire la noțiunea de autoritate administrativă, în literatura noastră de specialitate, s-au conturat, în principal, trei opinii:

Într-o primă opinie, s-a dat un înțeles restrâns noțiunii de autoritate administrativă, în sensul că actele juridice unilaterale ale unor organizații, asociații, societăți etc., cu caracter nestatal, nu pot fi supuse acestei forme de control deoarece subiectele emitente ale acestor manifestări de voință nu au calitatea de autorități administrative (publice) chiar dacă prin conducerea lor pot emite în mod unilateral acte juridice, uneori cu efecte chiar față de terți.

Într-o a doua părere, noțiunea de autoritate administrativă a primit un înțeles mai larg. Pe lângă organele administrației publice centrale, autoritățile locale ale administrației publice și instituțiile publice de subordonare centrală sau locală, în noțiunea de autoritate administrativă, mai sunt incluse și regiile autonome de interes public.90 În continuare, se mai arată că ”nu vor putea avea calitatea de pârâți, în litigiile de contencios administrativ, organizațiile cooperatiste sau obștești, agenți economici și persoane juridice cu scop nelucrativ ”.91

Într-o a treia părere, noțiunea de autoritate administrativă este concepută într-un sens larg, adică sunt considerate a avea această calitate și alte structuri, organisme neguvernamentale, spre pildă asociații, institute, barouri, uniuni etc. care, în baza legii, sunt autorizate să presteze servicii publice, în regim de putere publică (stabilimente de utilitate publică, cum se numeau în literatura de specialitate din perioada interbelică). Astfel se subliniază că ”ceea ce este esențial …în determinarea calității de autoritate administrativă, ca autor al actelor administrative…este atribuirea prin lege unor organizații (de stat sau particulare), cu sau fără personalitate juridică, competența de a face astfel de acte”.

Acordarea unei asemenea competențe este determinată de natura activității pe care o desfășoară organizațiile respective și anume o activitate de interes public, de serviciu public sau de utilitate publică.92

Se considera astfel că, interpretarea largă a noțiunii de autoritate administrativă era benefică pentru particulari, care puteau astfel ataca în condițiile Legii nr. 29/1990, un număr sporit de acte administrative, aspect care se pare a fost și în intenția legiuitorului, practica judiciară orientându-se în același sens.93

Între noțiunile de autoritate publică și autoritate administrativă există o relație de la întreg la parte, sau, în termenii logicii formale, de la genul proxim la diferența specifică.

Este, în mod neîndoielnic, o lărgire a semnificației contenciosului administrativ, un mod mai democratic de ocrotire a drepturilor și intereselor cetățenilor care au fost vătămate printr-un act de natură administrativă.

În opinia profesorului A. Iorgovan, autoritățile administrației publice se împart în trei mari categorii:

organe ale administrației de stat (Președintele României, Guvern, ministere, prefecturi etc.), și structuri subordonate acestora;

organe ale autonomiei locale (Consiliul Județean, Consiliul Local, Primar) și structuri subordonate acestora;

organisme neguvernamentale (barouri, asociații, societăți, institute, academii etc.), autorizate prin lege sau de un organ guvernamental, în baza legii, să presteze servicii publice, în regim de putere publică.

În ceea ce privește celelalte autorități publice ale căror acte juridice pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ, trebuie făcută o distincție între actele de autoritate prin care acestea își realizează competența (ex. legi, hotărâri, mesaje în cazul Parlamentului; sentințe, decizii, în cazul instanțelor judecătorești; decizii și hotărâri în cazul Curții Constituționale; rapoarte în cazul Avocatului Poporului etc.) și actele de autoritate prin care se realizează o activitate de natură administrativă.94

Din practica judiciară reținem următoarea speță.

Prin Decizia nr. 65 din 1993, Secția de contencios administrativ a Curții Supreme de Justiție a considerat că Asociația Generală a Vânătorilor și Pescarilor Sportivi, asociație cu scop nelucrativ, este o autoritate publică ce poate figura atât ea cât și organizațiile sale teritoriale ca pârâtă în litigiile de contencios administrativ.

De semnalat și motivarea sentinței, pentru modul în care relevă concepția Înaltei Curți în materie de contencios administrativ. Nici un text din Legea nr. 29/1990, vechea lege a contenciosului administrativ, nu cerea ca actul vătămător pentru cel care se plânge să provină de la un organ al administrației de stat.

Actuala lege a contenciosului administrativ cere ca actul vătămător pentru cel care se plânge să provină de la o autoritate publică.

Dimpotrivă, interpretarea corectă a dispozițiilor legii, coroborate cu fostele art. 47, 48 (actualele art. 51, 52) și art. 21 din Constituția României, duc la concluzia că: ”pentru ca un act juridic să fie considerat act administrativ și să poată fi atacat la instanțele de contencios administrativ, este suficient ca el să emane de la o autoritate publică, să vatăme persoană fizică sau juridică într-un drept sau interes legitim al său și să nu se încadreze în excepțiile prevăzute de art. 5 din actuala lege a contenciosului administrativ (fostul art. 2 din Legea nr. 29/1990)”.

Cât privește natura juridică a Asociației Generale a Vânătorilor și Pescarilor Sportivi, Curtea Supremă actuala Înalta Curte de Casație și Justiție, o califică drept autoritate administrativă autonomă, în sensul fostului art. 116 alin. 3 (actualul art. 117 alin. 3 din Constituția revizuită) potrivit căruia :”autoritățile administrative autonome se pot înființa prin lege organică”.

Ori Asociația în cauză nu s-a înființat astfel, ea este un stabiliment de utilitate publică înființat în baza Legii nr. 21/1924, o persoană juridică autorizată să presteze un serviciu public.95

Față de toate aceste observații de doctrină, confirmate de evoluția jurisprudenței în materie, art. 2 din noua lege a contenciosului administrativ conferă un înțeles mai larg noțiunii de autoritate publică, definită ca reprezentând orice organ de stat sau al unităților administrativ – teritoriale care acționează în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public, fiind asimilate autorităților publice, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obținut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public.

Prin urmare, actuala reglementare are în vedere toate categoriile de autorități publice, legiuitorul înțelegând să procedeze și la o ficțiune juridică, asimilând ”autorităților publice” și structurile care sunt de sorginte privată dar care sunt atrase, fie printr-o dispoziție expresă a legii, fie printr-o autorizație dată de autoritatea administrației publice competentă, în baza legii, la prestarea diferitelor servicii publice, cu aceleași efecte juridice ca autoritățile publice.

Este vorba de categoria largă, cunoscută în perioada interbelică sub denumirea de ”stabilimente de utilitate publică”, cum ar fi organizațiile profesionale (Barourile de avocați și Uniunea Națională a acestora etc.) precum și persoanele juridice de drept privat (asociații, fundații etc.) care prin lege sau prin hotărâre a Guvernului au dobândit statut de ”utilitate publică”.96

În practica instanțelor de contencios administrativ au apărut, în calitate de pârâte, chiar și organizații neguvernamentale, de unde rezultă că și acestea sunt considerate ”autorități publice” sau cel puțin ”autorități administrative”.

Indubitabil este faptul că în procesele de contencios administrativ poate să apară în calitate de pârât orice organ al administrației publice, fie că are sau nu personalitate juridică.97

Din practica judiciară se arată că au fost soluționate foarte mult cauze în care pârâții au figurat diferite asociații, structuri neguvernamentale, iar Înalta Curte s-a pronunțat în sensul că acestea reprezintă autorități publice în accepțiunea art.52 din Constituție iar actele administrative emise de ele pot fi cenzurate pe calea contenciosului administrativ.

Astfel, într-o cauză a avut calitatea de pârât Uniunea Avocaților din România, iar reclamantul persoană fizică a cerut instanței de contencios administrativ să constate ca nejustificat refuzul pârâtei de a-i recunoaște dreptul de a profesa ca avocat în urma susținerii concursului de admitere în avocatură pe care l-a promovat.

Soluționând cauza, instanța a constat că este vorba de un refuz nejustificat, în sensul art1. din Legea nr.29/1990 (actualul art.1 din Legea nr.554/2004 ) și a Constituției (art.52), act administrativ asimilat, declarându-se competentă să se pronunțe asupra lui. 98

3.1.4. Condiția îndeplinirii procedurii administrative prealabile

În ce privește cea de-a patra condiție care trebuie realizată pentru introducerea unei acțiuni în contencios administrativ, este vorba despre îndeplinirea procedurii administrative prealabile, în doctrina administrativă se face distincție între recursul grațios, constând în obligația celui care dorește să introducă o acțiune în contencios administrativ de a se mai adresa o dată autorității emitente și recursul ierarhic, constând în posibilitatea de a se adresa și autorității ierarhic superioare.

După cum se arată în doctrină, procedura administrativă prealabilă a fost reglementată spre a oferi persoanelor interesate posibilitatea rezolvării într-un termen mai scurt și mai operativ a reclamației lor, organul administrativ sesizat putând să revină asupra actului emis anterior și să emită altul acceptat de reclamat.

Pe de altă parte, în cadrul procedurii prealabile actul administrativ contestat este verificat atât din punct de vedere al legalității, cât și al oportunității, deci în cazul procedurii administrative prealabile sfera controlului este mai larga decât în cazul controlului exercitat de către instanțele judecătorești, care nu pot controla actele administrative decât în ceea ce privește legalitatea acestora.99

Unii autori analizează procedura administrativă prealabilă ca o primă fază a procedurii contenciosului administrativ, anterioară fazei propriu-zise în fața instanței de contencios administrativ.

Procedura contenciosului administrativ cuprinde două faze: procedura administrativă prealabilă și procedura în fața instanței de judecată competente.

Pentru a se putea declanșa acțiunea în contencios, reclamantul trebuie să facă dovadă că a îndeplinit cerința legii și a respectat procedura prealabilă, adică s-a adresat mai întâi administrației, autorității emitente și abia după refuzul acesteia, respectiv menținerea actului, se poate adresa instanței de judecată.

Pe scurt, reclamantul este mai întâi obligat să procedeze la un recurs grațios sau la un recurs administrativ ierarhic.100

În ce privește evoluția sub aspect legislativ a acestei proceduri, Legea contenciosului administrativ din anul 1925, prima lege specială în materie, preciza că, în cazul în care particularul a adresat o cerere administrației, cererea în justiție se face după expirarea unui termen de 30 de zile de la înregistrarea acesteia de către autoritatea administrativă sau de la această dată. Pentru a putea ataca un act administrativ propriu-zis, cererile întemeiate pe art.99 și pe art.107 din Constituția din 1923 se puteau introduce oricând la Curtea de Apel în circumscripția căreia își avea domiciliul reclamantul.

Cu alte cuvinte, după cum se arată în doctrina actuală, legea stabilea termene diferite pentru intentarea acțiunilor după cum era vorba de o acțiune introdusă împotriva unui act administrativ de autoritate sau de o acțiune introdusă împotriva tăcerii administrației de a rezolva cererea referitoare la un drept.

Legea nr.1 /1967 va generaliza termenul de 30 de zile lăsând la dispoziția administrației pentru a îndrepta vătămarea produsă, iar în doctrina vremii, va permite fundamentarea tezei potrivit căreia, în cazul atacării refuzului nejustificat sau a tardivității , acțiunea prealabilă nu mai este necesară.101

Legea nr.29/1990, prin art.5 alin. 1, obliga cetățeanul, ca înainte de a se adresa instanței de judecată, să se adreseze pentru apărarea dreptului său, în termen de 30 de zile de la data când i s-a comunicat actul administrativ vătămător sau de la expirarea termenului prevăzut de art.1 alin.2, autorității emitente, care este obligată să rezolve reclamația în 30 de zile. Această primă formă procedurală prealabilă purta denumirea de recurs grațios.

Sesizarea instanței va putea să se facă în termen de 30 de zile de la data când i-a fost comunicată soluția sau, în cazul în care autoritatea sesizată era obligată să o facă, deoarece persoana vătămată poate sesiza instanța și în cazul în care aceasta sau cea ierarhic superioară nu rezolvă reclamație administrativă cu care a fost sesizată.

Cea de-a doua formă pe care o poate îmbrăca procedura administrativă prealabilă este recursul administrativ ierarhic, exercitat față de autoritatea publică ierarhic superioară celei care a emis actul, în cazul actului administrativ tipic sau era obligat să o facă, în cazul celui asmilat.102

După cum întemeiat s-a subliniat în doctrina recentă, o dată cu adoptarea Ordonanței Guvernului nr.27/2002 privind reglementarea activității de soluționare a petițiilor aprobată cu modificări și completări prin Legea nr.233/2002, act normativ ce reprezintă dreptul comun în materie, dezvoltă cadrul constituțional al dreptului de petiționare, termenul de soluționare a petițiilor este de 30 de zile, respectiv 45 de zile în cazul în care este necesară o cercetare amănunțită.

Termenul de 30 de zile prevăzut de legea nr.29/1990 s-a apreciat că ar urma să se mențină însă, fiind vorba de o reglementare specială față de cadrul general în materie, reprezentat de Ordonanța Guvernului nr.27/2002103

În ce privește momentul la care recursul grațios se consideră introdus, acesta trebuie socotit fie cel al predării recomandat la oficiul poștal înainte de împlinirea termenului, fie al primirii mesajului de postă electronică(e-mail), fie al conservării în scris a reclamației verbale.

Neîndeplinirea procedurii prealabile are drept consecință respingerea acțiunii judecătorești ca inadmisibilă, reclamantul trebuind să demonstreze că s-a adresat organului emitent în termen de 30 zile de la data comunicării actului pe care îl atacă.104

Art. 5 din Legea nr.29/1990 s-a referit doar la comunicarea actului administrativ, limitându-se exclusiv la categoria actelor administrative individuale, ignorând categoria actelor administrative normative, fiind o altă limită a vechii reglementări în legătura cu natura juridică a termenului de 30 de zile, în doctrină s-au exprimat două punte de vedere principale, unul civil – procesual și altul de drept public, constituțional – administrativ.

Astfel, din perspectiva procedurii civile, s-au exprimat trei opinii. Într-o primă opinie a fost susținută teza unui termen de prescripție, teză ce nu putea fi acceptată, ea bazându-se pe o confuzie între dreptul la acțiune în sens material și dreptul la acțiune în sens procesual.

În a doua opinie, acest termen a fost calificat ca fiind un termen de decădere procesual, a cărui depășire atrage decăderea din dreptul de a mai putea ulterior sesiza instanța fără a se pierde însă exercițiul căilor administrative de atac obișnuit.

Într-o a treia opinie, termenul de 30 de zile a fost calificat ca un termen de decădere substanțial, tot prin prisma procedurii civile, și nu a ideii unui litigiu de contencios administrativ, fiind extrapolate regimuri procedurale la regimuri de drept material și , respectiv, regimuri de drept privat la regimuri de drept public.

Din perspectiva dreptului public, unii autori au considerat ca termenul de exercitare a acțiunii în contencios administrativ nu este nici un termen de decădere, nici termen de prescripție, ci doar un termen pus la dispoziția administrației pentru a recurge la o nouă examinare a actului.

Se concluziona astfel că pierderea acestui termen nu afecta dreptul de recurs administrativ ulterior și nici dreptul la acțiune în contencios administrativ, dacă nu se depășise termenul maxim îngăduit de lege, de un an.105

Un asemenea punct de vedere exprimat chiar în baza Legii nr.1 /1969 și-a păstrat valabilitatea și în baza Legii nr.29/1990, considerându-se că de vreme ce administrația nu are nici o obligație juridică iar cetățeanul nu are nici o garanție juridică concretă, este firesc ca pierderea celor 30 de zile să nu aibă ca efect pierderea dreptului de a sesiza și atenționa administrația.106

În practica judecătorească, acțiunile introduse fără a se face dovada îndeplinirii procedurii prealabile la organul emitent erau respinse ca inadmisibile.

Din practica judiciară amintim următoarea speță în care s-a pus problema plângerii prealabile și a datei de la care curg termenele prevăzute de fostul art.5 din Legea nr.29/1990 (actualul art.7 din Legea nr. 554/2004).

Prin acțiunea în contencios administrativ formulată la data de 22 octombrie 1999, Primăria orașului Cisnădie, reprezentată de primar a solicitat anularea parțială a certificatului de atestare a dreptului de proprietate seria … nr…. emis în favoarea S.C. ”COVTEX” S.A. Cisnădie de către Ministerul Industriei și Comerțului.

Prin sentința nr. … /2000 a Curții de Apel Alba Iulia, Secția de contencios administrativ și comercială a respins acțiunea ca tardiv formulată.

Recursul formulat de reclamantă a fost considerat fondat și s-a admis pentru următoarele considerente: reclamanta a luat cunoștință de existența certificatului de atestare a dreptului de proprietate seria … nr. … la începutul lunii octombrie 1999. La data de 11 octombrie 1999, reclamanta se adresează cu plângere la Ministerul Industriei și Comerțului, iar la 13 octombrie 1999 acesta răspunde cu adresa nr… în sensul că actul nu poate fi retractat întrucât a intrat în circuitul civil.

Instanța de fond a apreciat greșit momentul de la care se calculează termenul de formulare a acțiunii având în vedere că art.5 din Legea nr.29 /1995 (art. 7 din Legea nr.554/2004) prevedea în mod expres că termenul se calculează de la data comunicării actului. Cum reclamantei nu i-a fost comunicat actul administrativ, termenul de formulare a acțiunii se socotește de la data luării la cunoștință a acestuia și nu de la alt moment.107

Noua lege a contenciosului administrativ nr. 554/2004 menține caracterul obligatoriu al procedurii prealabile, desi în doctrină au existat propuneri în sens contrar și chiar proiectul legii a fost redactat în ideea consacrări caracterului facultativ al acestuia.

În primul rând, plângerea prealabilă este definită ca reprezentând plângerea prin care se solicită autorității publice emitente sau celei ierarhic superioare, după caz, reexaminarea unui act administrativ cu caracter individual sau normativ, în sensul revocării acestuia.

Potrivit art.7 alin 1 din lege ”înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral trebuie să solicite autorității publice în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Plângerea se poate adresa în egală măsura, organului ierarhic superior dacă acesta există”.

Un element de noutate în reprezintă posibilitatea recurgerii la procedura prealabilă și în ipoteza în care legea specială prevede o procedură administrativ – jurisdicțională, iar partea nu a optat pentru aceasta.

Plângerea prealabilă se soluționează în termenul de 30 de zile de la înregistrarea cererii, dacă prin lege nu se prevede un alt termen adică, în termenul prevăzut în contextul definirii nesoluționării în termenul legal a unei cereri.

Prin alin.3 al art.7 se prevede posibilitatea introducerii plângerii prealabile și de către persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, din momentul în care a luat cunoștință, pe orice cale, de existența acestuia, în limitele unui termen maxim de 6 luni.

Este vorba de situația apărută uneori în practică în care actul administrativ supus cenzurii instanței nu-l vatămă pe cel care beneficiază de conținutul lui, ci pe un terț sau terțe persoane, fiind un efect al recunoașterii terței persoanei al calității de subiect de senzină a instanței de contencios administrativ. Reglementarea anterioară nu conținea vreo dispoziție în această privință.

Totodată, noua reglementare precizează expres că, în cazul acțiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenția Națională a Funcționarilor Publici sau cele care privesc cererile celor vătămați prin ordonanțe sau dispoziții, din ordonanțe, precum și în cazul acțiunilor care au ca obiect excepția de legalitate, nu este obligatorie procedura prealabilă. În plus, tot ca un element de noutate, legiuitorul prevede posibilitatea introducerii plângerii prealabile precum și în cazul actelor administrative individuale, pentru motive temeinice, și peste termenul de 30 de zile, dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului termenul de 6 luni fiind calificat expres ca un termen de prescripție.

În logica internă a textului și din coroborarea acestuia cu alte dispoziții din lege, rezultă că procedura prealabilă, este posibilă numai în cazul actului administrativ unilateral tipic, adică atunci când este numai vorba de o manifestare expresă de voință, nu și de refuz nejustificat sau de tăcere administrației.

Securitatea și stabilitatea raporturilor juridice, a efectelor actelor administrative impun ca astfel de acțiuni să poată fi introduse într-un interval de timp, iar termenul de 6 luni este un termen rezonabil, necesitatea introducerii unui termen fiind sugerată de către unele instanțe.108

3.1.5. Condiția termenului de introducere a acțiunii

În ce privește cea de-a cincea condiție necesară pentru introducere unei acțiuni în contencios administrativ, condiția ca acțiunea să fie introdusă într-un anumit termen , ea se referă la termenul în care acțiunea poate fi introdusă la instanță.

Astfel Legea nr.29/1990 stabilea în alin.2, 3, 4 ale art.5 termenul în care se putea face acțiunea în justiție și momentul de la care acesta începea să curgă, diferențiat, după cum cel vătămat se adresase cu recurs la autoritatea emitentă sau la autoritatea ierarhic superioară, respectiv, după cum era vorba despre tăcerea autorității administrative.

Prin această lege erau instituite două termene:

un termen minim de 30 de zile, calculat de la comunicarea soluției pronunțată în forma procedurală prealabilă parcursă. Astfel dacă s-a parcurs doar recursul grațios, termenul curge de la data soluției pronunțate de organul emitent sau, în cazul în care acesta nu soluționează reclamația, în termen de 30 de zile de la înregistrarea sa.

Dacă s-a parcurs și faza recursului ierarhic, cel în cauză va trebui să aștepte soluția și a acestei autorități, termenul de 30 de zile fiind calculat în aceleași condiții.

b) un termen maxim de un an, de la data comunicării actului administrativ a cărui anulare se cere.109

În împrejurarea în care organul subordonat soluționase nefavorabil plângerea, iar cel ierarhic superior rezolvase favorabil s-a apreciat că petentul nu avea motive temeinice pentru introducerea acțiunii în instanță, deoarece în baza raporturilor administrative de subordonare, de regulă, soluția de nivel superior se impune față de soluția de nivel inferior. În ipoteza contrară, când soluția dată plângerii de organul superior este nefavorabilă, iar cea dată de organul inferior este favorabilă, reclamantul era în măsură să atace soluția superiorului care era nefavorabilă, în termen de 30 de zile de la comunicarea acesteia.110

Dacă autoritatea emitentă (sau autoritatea ierarhic superioară) nu rezolva reclamații în termen de 30 de zile, la expirarea acestui termen începea să curgă termenul de 30 de zile de sesizare a instanței de contencios administrativ.

Răspunsul peste termen era considerat fără relevanță, atât timp cât sesizarea instanței se putea face de la expirarea termenului în care trebuia rezolvată reclamația.

Analiza naturii juridice a termenului de 30 de zile de sesizare a tribunalului nu putea fi separată de analiza naturii juridice a termenului de un an, ambele fiind termene de prescripție.

Termenele de 30 de zile și de un an se calculează pe zile libere, neintrând în calcul nici ziua când a început, nici ziua când s-a sfârșit. Termenele stabilite pe ore încep să curgă de la miezul nopții următoare, iar termenele stabilite pe an, săptămâni sau luni se sfârșesc în ziua anului, lunii sau săptămânii corespunzătoare zilei de plecare. Termenul care se sfârșește într-o zi de sărbătoare legală sau când serviciul este suspendat, se va prelungii până la sfârșitul zilei de lucru următoare.111

Deși prin proiectul noii legi a fost propusă soluția unui singur termen de 6 luni, pentru introducerea acțiunii în instanță, ca urmare a sugestiilor formulate de unele instanțe în timpul derulării procedurii legislative, în legea adoptată se menține soluția unui termen mai mic dar și a termenului maxim de un an.

Art.11 din actuala lege a contenciosului administrativ stabilește un termen general de 6 luni pentru introducerea acțiunii, termen calificat expres ca fiind un termen de prescripție care curge de la data primirii răspunsului la plângerea prealabilă sau, după caz, data comunicării refuzului, considerat nejustificat, de soluționare a cererii, data expirării termenului legal de soluționare a cererii, fără a depăși termenul de un an; data încheierii procesului – verbal de finalizare a procedurii concilierii, în cazul contractelor administrative.

Pentru a elimina posibilitatea unor interpretări contradictorii asupra naturii juridice a celor două termene în alin.5 al art.11, s-au făcut precizările de rigoare, termenul mic de 6 luni este termen de prescripție, iar termenul mare de un an este termenul de decădere.

Totodată, ca și în vechea reglementare, este menținut termenul de un an de la data emiterii actului, în care poate fi introdusă cererea, pentru motive temeinice, termenul calificat expres ca fiind un termen de decădere.

Termenul de 6 luni constituie regular, de acest termen pot beneficia toate subiectele de drept, în timp ce termenul de un an constituie o excepție, el rămânând la latitudinea instanței, care va aprecia asupra temeiniciei motivelor.

În cazul acțiunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agenția Națională a Funcționarilor Publici, termenul curge de la data când s-a cunoscut existența actului nelegal.

Ordonanțele sau dispozițiile din ordonanțele care se consideră a fi neconstituționale, precum și actele administrative cu caracter normativ, care se consideră a fi nelegale, pot fi atacate oricând. Este vorba în prima parte a acestei prevederi despre situație întemeiată pe dispozițiile art.126 alin.1 din Constituție, potrivit cărora, instanțele de contencios administrativ sunt competente să soluționeze cererile persoanelor vătămate prin ordonanțele sau, după caz, prin dispoziții din ordonanțe declarate neconstituționale.

Soluție promovată de legea nouă în ce privește acțiunea împotriva ordonanțelor Guvernului este o soluție nouă, inedită și prin ea se urmărește crearea posibilității celui vătămat prin ordonanțe ale Guvernului de a declanșa un litigiu în instanța de contencios administrativ, care să-i permită ridicarea excepției de neconstituționalitate, în situația în care Curtea Constituțională nu se pronunțase deja asupra ordonanțelor sau dispozițiilor din ordonanțe considerate vătămătoare.

Legat de actele administrative cu caracter normativ, noua lege, precizează expres că, acestea pot fi atacate oricând, aspect care prezintă o semnificație aparte.

Este pentru prima dată în legislația românească când se consacră expres o asemenea soluție, constituind o depășire a paradigmei clasice, ce va genera probabil numeroase discuții.112

Capitolul 4

Actele administrative exceptate de la controlul legalității de către instanțele de contencios administrativ

4.1 Delimitarea sferei finelor de neprimire în baza Legii nr.554/2004 și a Constituției

Existența instituției contenciosului administrativ nu înseamnă șu nu poate însemna un drept absolut, fără limite, de control judecătoresc asupra actelor administrative, în sensul de manifestări unilaterale de voință pentru a da naștere, a modifica și a stinge drepturi și obligații în regim de putere publică. Este problema finelor de neprimire sau a excepțiilor, amplu analizată atât în doctrina judiciară interbelică, cât și în doctrina postbelică. Fundamentele și sferele acestor excepții au variat de la constituirea Consiliului de Stat în Franța până azi, dar se poate spune că s-au conturat anumite note dominante consacrate legislativ, inclusiv, uneori, de către Constituții.

Ideea unor categorii de acte administrative exceptate de controlul în contencios administrativ își are originea în jurisprudența administrativă supremă, având și atribuții de avizare a unor proiecte de acte normative, a recunoscut existența unor categorii de acte administrative, care pentru rațiuni superioare nu puteau fi controlate și implicit, anulate de instanțele de contencios administrativ.

Pe baza evoluției jurisprudenței Consiliului de Stat, doctrina franceză a dezvoltat noțiunea actelor de guvernământ, care nu a fost însă consacrată legislativ, în timp ce, în România, ea va apărea prevăzută expres chiar în Constituție din 1923, pentru a fi apoi definită în Legea contenciosului administrativ din anul 1925.

Potrivit art. 107 alin final din Constituția din 1923, puterea judecătorească nu avea căderea de a judeca actele de guvernământ, precum și actele de comandament cu caracter militar.113

În actele de guvernământ erau cuprinse, conform art. 2 din Legea contenciosului administrativ din 1925, toate măsurile pentru ocrotirea unui interes general privitor la ordinea publică, la siguranța Statului, internă sau externă, sau la alte cerințe de ordine superioară, cum ar fi : declararea stării de asediu, faptele de război care ar rezulta dintr-o forță majoră sau chiar necesitățile imediate ale luptei, toate actele de comandament cu caracter militar, executarea și interpretarea tratatelor și convențiilor diplomatice cu statele străine, măsurile împotriva epidemiilor, inundațiilor , foametei, tulburărilor interne, naturalizarea, actele prin care dizolvă persoanele juridice sau li se interzice funcționarea conform legii speciale, extrădarea străinilor și altele de aceea natură. Deciziile de expulzare a străinilor puteau fi atacate în justiție numai pentru eroare asupra calității de străin.

În art. 3 din legea din 1925 mai erau prevăzute și alte fine de neprimire și anume, actele privind exercițiul tutelei administrative și controlul ierarhic, deciziile date de consiliile disciplinare și declarate de statutul funcționarelor sau de alte legi, definitive și executorii: actele militare, actele de autoritate și actele de gestiune ale președintelui Senatului și ale președintelui Adunării Deputaților.114

La rândul ei, Legea nr.1 /1967 cu privire la judecarea de către tribunale a cererilor celor vătămați în drepturile lor prin acte administrative ilegale, adoptată în baza Constituției din 1965, a prevăzut o sferă foarte largă a actelor administrative exceptate de la controlul judecătoresc.

Spre deosebire de Legea nr.1 /1967, Legea nr. 29/1990 a restrâns sfera actelor exceptate de la controlul instanțelor de contencios administrativ, renunțând la noțiunea de act de guvernământ.

În varianta sa inițială, Legea nr.29/1990 a prevăzut următoarele categorii de acte exceptate: actele care privesc raporturile dintre Parlamentul sau Președintele României: actele administrative de autoritate și gestiune ale organele de conducere din cadrul Parlamentului; actele administrative referitoare la siguranța internă și externă a statului; actele administrative referitoare la interpretarea și executarea tratatelor internaționale la care România este parte; actele administrative emise în circumstanțe speciale, în vederea luării măsurilor urgente de către organele puterii executive pentru evitarea sau înlăturarea efectelor unor evenimente prezentând pericol public (stare de necesitate, combaterea calamităților naturale, a incendiilor de păduri, a epidemiilor, a epizootiilor și a altor evenimente de aceeași gravitate); actele de comandament cu caracter militar; actele administrative pentru desființarea sau modificarea cărora se prevede, prin lege specială, o altă procedură judiciară; actele de gestiune săvârșite de stat în calitate de persoană juridică și pentru administrarea patrimoniului său și actele administrative adoptate în exercitarea atribuțiilor de control ierarhic.115

Urmare a intrării în vigoare a dispozițiilor constituționale, în forma inițiată, la 8 decembrie 1991, exact după un an de la intrarea în vigoare a legii, s-a impus regândirea unora dintre excepții, cel mai adesea în sensul restrângerii lor iar, într-un anume caz, cel al actelor administrative de control ierarhic, chiar al înlăturării.

Astfel, ulterior intrării în vigoare a Constituției din 1991, în doctrină au fost identificate și analizate următoarele categorii, de acte exceptate: acte cu caracter politic ale Parlamentului, Președintelui României șu Guvernului, actele de gestiune ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului; acte referitoare la siguranța națională; actele diplomatice referitoare la politica externă a României; actele diplomatice referitoare la politica externă a României; actele emise în circumstanțele excepționale; actele de comandament militar; actele pentru desființarea sau modificarea cărora se prevede, prin lege specială, o altă procedură judiciară și actele de gestiune săvârșite de stat în calitate de persoană juridică și pentru administrarea patrimoniului său privat.116

Art. 52 alin.2 din Constituția revizuită trimite la o lege organică, prin care să se stabilească atât condițiile, cât și limitele exercitării acestui drept.

Constituantul român admite, în principiu, ca exercițiul acestui drept fundamental suportă și unele limite, care nu sunt altceva decât categorii de acte administrative care urmează a fi exceptate de la controlul exercitat de instanțele judecătorești.

Fostele art. 48 (actualul art.52) și 49 (actualul art.53) erau, înainte de revizuire, singurele care confereau legitimitate constituțională unor excepții de la controlul de legalitate exercitat de instanțele de contencios administrativ. După revizuirea Constituției, prin textul nou introdus și devenit art.126 alin.6, nu numai că se consacră principiul conform căruia controlul de legalitate pe calea contenciosului administrativ este garantat, dar se prevăd și excepțiile, respectiv actele care privesc raporturile cu Parlamentul și actele de comandament cu caracter militar.117

De asemenea atunci când a controlat din oficiu propunerea de revizuire constituțională care a duc la actuala formă a art. 126 alin.6 , Curtea Constituțională a constatat că propunerea de revizuire în sensul exceptării de la contenciosul administrativ a unor acte administrative, adică a actelor privind raporturile cu Parlamentul și a actelor de comandament cu caracter militar, nu încalcă limitele materiale ale revizuirii constituționale, înscrise în art. 152 din Constituție. Prin urmare, exercitând controlul constituționalității propunerii de lege constituțională, instanța de contencios constituțional a reținut că introducerea în Constituție a imposibilității atacării în justiție a actelor privind raporturile cu Parlamentul și a actelor de comandament cu caracter militar nu contravine limitelor revizuirii, deci nu reprezintă o suprimare a drepturilor consacrate constituțional și a garanțiilor acestora.

Se exceptează de la controlul judiciar, în general, două tipuri de acte administrative (calificate expres ca atare): actele privind raporturile cu Parlamentul și actul de comandament cu caracter militar. S-a dorit ca aceste acte administrative să nu fie supuse cenzurii justiției.

În consecință, voința clară a legiuitorului – de a exclude total, sub orice formă, actele administrative referitoare la raporturile cu Parlamentul și actele administrative de comandament cu caracter militar de la cenzura judiciară – a fost în concret materializată într-un text, și care, în litera lui extrem de clară, limitează interdicția cenzurii actelor privind raporturile cu Parlamentul și a actelor de comandament cu caracter militar numai la instanțele de contencios administrativ, deci pe calea contenciosului administrativ.

Drept concluzie, apreciem că art. 126 alin. 6 din Constituția revizuită și renumerotată trebuie interpretat în sensul că nu permite controlul judiciar al celor două tipuri de acte administrative exclusiv pe calea contenciosului administrativ, de instanțele judecătorești de contencios administrativ, existând însă un control judiciar al acestora realizat de alte instanțe judecătorești.118

În sens strict, sfera actelor administrative exceptate cuprinde numai cele două categorii de acte administrative prevăzute de art. 126 alin.6 din Constituție, reluate, într-o redactare adecvată în alin. 1 lit. a) și b) al art. 5 din noua lege a contenciosului administrativ, pentru că alin. 2 al art. 5 din aceeași lege nu reglementează propriu – zis o excepție de la controlul instanțelor judecătorești, ci doar un fine de neprimire pentru instanțele de contencios administrativ, în sensul art. 2 alin. 1 lit. f) din Lege.

Tradiționalele fine de neprimire au fost grupate în două categorii:

fine de neprimire deduse din natura actului

fine de neprimire determinate de existența unui recurs paralel.119

Fața de noile reglementări constituționale, va trebui să admitem că este vorba de sensul larg al noțiunii, pentru că, sunt vizate, în sens strict două categorii de situații:

excepțiile absolute, cele două ipoteze reglementate de alin. 1 lit. a și b al art. 5 din Lege;

excepțiile relative, ipoteza ”recursului paralel”, reglementată de alin. 2 al art. 5 din Lege.

Convenim ca pentru situațiile prevăzute de alin. 1 să folosim expresia ”excepțiile de la contenciosul administrativ”, iar pentru recursul paralel expresia ” fine de neprimire în instanțele de contencios administrativ”.120

Instituția contenciosului administrativ este ”paznicul judiciar” al cetățeanului în fața comportamentului abuziv al autorităților administrației publice, inclusiv al Guvernului, motiv pentru care era esențial ca textul constituțional să prevadă expres categoriile de acte administrative ale autorităților publice exceptate de la controlul instanțelor judecătorești pe calea contenciosului administrativ, spre a nu permite majorității parlamentare ca, din considerente politicianiste, din interese de grup etc., să mărească mereu sfera excepțiilor până la transformarea acestora în regulă, așa cum se întâmplase prin Legea nr. 1/1967, în vechiul regim politic.121

În doctrina recentă se arată că, potrivit dispozițiilor constituționale actuale, în prezent, doar două categorii de acte administrative sunt exceptate de la controlul pe calea contenciosului administrativ: actele administrative care privesc raporturile cu Parlamentul și actele de comandament cu caracter militar.112

4.2. Actele administrative care privesc raporturile cu Parlamentul

După cum am arătat anterior, dispozițiile constituționale actuale (art. 126 alin. 6 din Constituție) și dispozițiile legale actuale (art. 5 din Legea nr. 554/2004) prevăd două categorii de acte administrative exceptate de la controlul pe calea contenciosului administrativ și anume: actele administrative care privesc raporturile cu Parlamentul și actele de comandament cu caracter militar.

Astfel, din dispozițiile art. 2 lit. a), teza I din Legea nr. 29/1990 rezultă că sunt exceptate de la controlul în contencios administrativ actele care priveau raporturile dintre Parlament sau Președintele României și Guvern.

Această categorie de excepții aparține actelor cu caracter politic, calificate tradițional de doctrină ca ”acte de guvernământ”.

În Franța, teoria actelor de guvernământ este o creație a jurisprudenței administrative, sancționată mai târziu de legiuitor. În 1822, Consiliul de Stat a respins o reclamație pe considerentul că obiectul ei vizează o chestiune politică, iar în 1867 aceeași instanță statuează că ”actele politice nu sunt de natură a fi atacate pe calea contenciosului administrativ”.

Fundamentarea teoriei actelor de guvernământ se regăsește în distincția dintre administrare și guvernare. Dar din punct de vedere ideologic, o asemenea distincție este foarte greu de realizat, ceea ce îi îndrituiește pe autorii francezi să susțină că ”nu există un criteriu al actelor de guvernământ există numai o listă a acestor acte”.

În ceea ce privește categoriile de acte de guvernământ, autorii francezi recunosc următoarele categorii:

actele executivului în raporturile cu Parlamentul;

actele executivului în relațiile cu puterile străine, în care intră:

actele referitoare la negocierea și încheierea unui tratat internațional;

actele referitoare la aplicarea tratatelor;

actele de politică internațională străine tratatelor;

actele privind războiul;

Alți autori califică drept acte de guvernământ: actele Președintelui Republicii, actele privitoare la relațiile Guvernului cu Parlamentul; actele referitoare la relațiile Guvernului cu state sau organizații internaționale.123

Legiuitorul nu preciza natura juridică a actelor emise în exercitarea atribuțiilor prevăzute de lege pentru Parlament și pentru Președintele României în raporturile lor cu Guvernul, acte calificate de doctrină ca acte politice, ce nu întrunesc trăsăturile caracteristice ale actelor administrative, exceptate pe aceste considerente de la controlul judecătoresc.

În doctrina administrativă, până la revizuirea Constituției sa susținut pe deplin întemeiat că formularea din lege acoperea doar două categorii de acte, și anume cele care privesc raporturile dintre Parlament și Guvern și cele care privesc raporturile dintre Președinte și Guvern. În schimb, nu erau menționate actele care privesc raporturile dintre Parlament și Președinte, acte prin excelență politice, acte de guvernământ ce ar trebui obligatoriu exceptate și din care menționăm spre exemplificare următoarele: mesajul Președintelui prevăzut de art. 88 din Constituție; dezvoltarea Parlamentului de către Președinte (art. 89); consultarea Guvernului de către Președinte (art. 86); desemnarea candidatului la funcția de prim-ministru (art. 85 și 103) etc.

Dacă în ce privește actele Parlamentului în raporturile cu Guvernul, acestea sunt toate acte cu caracter politic, neputând fi atacate la instanța de contencios administrativ, în justiție în general, în schimb, în ce privește actele Guvernului în raporturile sale cu Parlamentul, judecătorul de contencios administrativ ar trebui să interpreteze de la caz la caz.

Astfel, pot apărea situații, spre exemplu în aplicarea art. 111 din Constituția republicată, privitor la informarea Parlamentului, în care unele din documentele puse în discuție să fie hotărâri ale guvernului, supuse atacului în contencios administrativ.

În ce privește actele Guvernului în raporturile cu Președintele, acestea pot avea forma propunerilor, a negocierilor unor tratate internaționale sau a unor acte juridice specifice prevăzute de art. 108 din Constituție referitor la actele Guvernului, dacă, spre exemplu, ele se adoptă într-o ședință la care, potrivit art. 87 din Constituție participă și Președintele României.

Invers, în ce privește actele Președintele în raporturile cu Guvernul, acesta sunt de regulă acte cu caracter politic. Pot exista însă și acte de pură administrație, cum ar fi spre exemplu, decretele de numiri în funcții publice, în aplicarea art.94 lit.c) din Constituție, acte administrative cu caracter individual, care pot fi atacate în instanța de contencios administrativ.

Chiar dacă, prin lege, numirea ar fi condiționată de propunerea Guvernului spre exemplu, acest aspect nu trebuie să ducă la concluzia că actul respectiv de numire nu va putea fi atacat.124

Față de aceste interpretări de doctrină, prin raportare la textul legal, implicit modificat prin intrarea în vigoare a Constituției în forma sa inițială, ulterior revizuirii acesteia s-a pus problema corelării în noul text constituțional, text care se referă exclusiv, la actele care privesc raporturile cu Parlamentul, ca acte exceptate de la controlul în contencios administrativ.

Astfel, față de noua prevedere constituțională, ar urma să menținem în categoria de acte exceptate doar două categorii: actele care privesc raporturile Parlamentului cu Guvernul precum și actele care privesc raporturile Parlamentului cu Președintele.

În schimb, actele care privesc raporturile Președintelui cu Guvernul și invers, actele care privesc raporturile Guvernului cu Președintele ar trebui excluse din sfera excepțiilor, urmând să poată fi atacate în contencios administrativ.

Deși în proiectul noii legi a contenciosului administrativ se propusese o formulare mai largă a acestei excepții (actele care privesc raporturile constituționale dintre Parlament, Președintele României, Guvern și alte organe ale administrației publice ), în final, art.5 alin.1 lit.a) din legea adoptată se referă expres la ”actele administrative ale autorităților publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul”, preluând dispoziția constituțională.

Și în raport cu această prevedere apreciem că judecătorul, în baza rolului său activ, va trebui să analizeze de la caz la caz dacă actul atacat intră în sfera acestor acte exceptate.125

4.3. Actele de comandament cu caracter militar

A doua categorie de acte exceptate de la controlul instanțelor de contencios administrativ, prevăzute de art.126 alin.6 din Constituția revizuită și art.5 din actuala lege a contenciosului administrativ, sunt actele de comandament cu caracter militar.

Categoria actelor de comandament cu caracter militar, categorie de acte exceptate de la controlul în contencios administrativ, prevăzute pentru prima dată în Constituția din 1923 și apoi în prima lege specială a contenciosului administrativ din 1925, a fost reluată cu o formulare identică în Legea nr. 29/1990 pentru a căpăta cu ocazia revizuirii Constituției, o consacrare constituțională.

În doctrină, actele de comandament cu caracter militar, erau caracterizate prin următoarele trăsături:

actul emană de la o autoritate publică cu caracter de comandament militar, prin comandament militar înțelegându-se o totalitate de trupe puse sub comanda unui șef determinat (Șeful Statului, ministrul de război, comandamentele militare superioare, corpurile de armată, divizii );

cuprinsul actului are natură militară, adică este în legătură directă cu serviciul și îndatoririle militare;

aceste acte conțin ideea de ordin, de comandă, cu corelativul ei de disciplină militară.

Sustragerea acestor acte de la controlul instanțelor judecătorești se întemeia pe necesitatea asigurării spiritului de disciplină al subordonaților raportat la ideea de prestigiu și autoritate a superiorilor, precum și a condițiilor de unitate, capacitate și rapiditate necesare operațiunilor militare.

Caracterizând actele de comandament cu caracter militar, profesorul C.G. Rarincescu susținea că ”autoritățile care au caracter de comandament militar sunt organe de conducere ale unui serviciu public și ca atare sunt organe administrative, pot săvârși si acte administrative, în înțelesul lor juridic, în tocmai ca și oricare alt organ administrativ, acte luate în vederea producerii unor anume efecte juridice”.126

Noțiunea de act de comandament cu caracter militar cuprinde: într-o opinie, acte și măsuri privitoare la pregătirea, instruirea trupei și ofițerilor, mobilizarea de contingente, concentrări și mișcări de trupe, repartiția și dislocarea unităților, atribuirea și luare de comenzi, ordinea și disciplina trupelor, manevre, exerciții și operațiuni militare etc.

Aceste acțiuni nu sunt acte juridice de natură administrativă, ci instrucțiuni, ordine de serviciu care nu sunt susceptibile de a fi controlate de către instanțele de contencios administrativ.127

În doctrina interbelică se făcea de regulă, distincție între actele de comandament cu caracter militar, actele de guvernământ cu caracter militar (cele specifice stării de asediu, rechizițiile etc) și actele de administrație militară, deosebind deci un act al unei autorități militare de un act specific de comandament cu caracter militar.

În categoria actelor de administrație militară sau a autorităților militare, autorii includeau cu titlu de exemplu, actele de numire în funcții militare, de înaintare în grad, de avansare, de sancționare, de pensionare etc, și acestea puteau fi atacate de regulă în instanța de contencios administrativ.128

Spre exemplu, practica judiciară interbelică s-a pronunțat în sensul că actele de punere în retragere putea fi cercetate și considerate ilegale de instanțe, dar nu putea fi anulate; în schimb, reclamantul avea dreptul să obțină rectificare pensiei, presupunându-se că ar fi îndeplinit maximum de ani de serviciu, precum și despăgubiri civile.

În sfera actelor de comandament cu caracter militar în timp de război erau considerate: mișcarea trupelor, concentrarea lor pe linia de atac sau de apărare, înaintarea și retragerea lor etc, iar în timp de pace: înființarea de unități militare, reorganizarea și desființarea lor, transferarea lor în altă garnizoană, concentrările de trupe pentru exerciții, manevrele etc.

Acestea sunt acte emise de autoritățile militare în scopul asigurării ordinii și disciplinei în unitățile militare, a cadrelor militare din aceste unități.129

Din practica judiciară formată după adoptarea Legii nr.29/1990, menționăm litigiul în care reclamantul M.E. a chemat în judecată Ministerul Apărării Naționale solicitând să se dispună anularea Ordinului nr. 245/1995 al Ministerului Apărării Naționale prin care a fost trecut în rezervă pentru reorganizarea unității, motiv care nu corespunde realității.

Prin sentința nr.491/1996, Curtea de Apel București, secția de contencios administrativ, a respins ca inadmisibilă cererea privind anularea ordinului atacat.

Pentru a hotărî astfel, instanța a motivat că în conformitate cu Ordinul Ministerului Apărării Naționale nr.126 din 18 decembrie 1990, pentru asigurarea respectării principiului unității de comandă în armată, ”trecerile în rezervă ” nu pot fi atacate în justiție potrivit art. 2 lit b) din Legea nr.29/1990 (art.5 alin.1 lit.b) din Legea 554/2004).

Împotriva sentinței, reclamantul a declarat recurs, cu motivarea că instanța de fond a aplicat greșit legea și nu a făcut o corectă apreciere a probelor administrate în cauză.

Recursul este fondat.

Se constată că în mod greșit instanța de fond a procedat la soluționarea acțiunii pe baza unei excepții de inadmisibilitate, astfel s-a admis recursul, s-a casat sentința și s-a trimis cauza spre rejudecare primei instanțe.130

Încadrarea unui act administrativ concret în sfera actelor de comandament cu caracter militar rămâne o chestiune de apreciere a instanței, dar o apreciere realizată și prin prisma științei dreptului public.131

Cu alte cuvinte, instanțele de contencios administrativ trebuie să manifeste maxim de prudență atunci când încadrează un act administrativ în categoria celor de comandament cu caracter militar și deci a celor exceptate de la controlul de legalitate.

După cum se susținea și în doctrina interbelică, a admite că toate actele autorităților militare, în integritatea lor, intră în sfera actelor de comandament cu caracter militar înseamnă a așeza o autoritate publică, care în mod necontestat face parte din puterea executivă, într-o situație privilegiată, cu nimic justificată, într-un stat în care toate celelalte acte chiar legislative, sunt subordonate principiului de legalitate, care se află în baza statutului modern.

În raport cu toate aceste elemente de doctrină, noua lege a contenciosului administrativ în art.2 alin.1 lit.y) definește conceptul de act de comandament cu caracter militar ca reprezentând actul administrativ referitor la probleme strict militare ale activității din cadrul forțelor armate, specifice organizării militare care presupun dreptul comandanților de a da ordine subordonaților în aspecte privitoare la conducerea firmei în timp de pace sau război sau, după caz, la îndeplinirea serviciului militar.

În ce privește vechile categorii de acte exceptate de la controlul în contencios administrativ, în baza Legii nr.29/1990, datorită naturilor, acestea au fost regândite și introduse în categoria actelor exceptate în noua lege a contenciosului administrativ, de o manieră specială, pornind de la interpretarea art.126 alin.6 din Constituția republicată, ce reglementează finele de neprimire de rang constituțional prin raportare la art.52 alin.2 din Constituție (condițiile și limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică), ce vizează finele de neprimire de rang legal, în limitele acceptate de art.53 din Constituție consacrat restângerii exercițiului unor drepturi sau libertăți.

Este, de altfel, formula utilizată și de Legea contenciosului administrativ din 1925, în raportul cu conținutul art.107 din Constituția din 1923, rațiune pentru care titlul marginal al articolului a fost schimbat din ”finele de neprimire”, cum fusese consemnat în proiect, în ” actele nesupuse controlului și limitele controlului ”, prima categorie vizând actele exceptate de rang constituțional, iar a doua categorie vizând actele exceptate de rang legal.

Astfel, potrivit art.5 alin.3 din noua reglementare ”actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de război, stării de asediu sau al celei de urgență, cele care privesc apărarea și securitatea națională, orice cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum și pentru înlăturarea consecințelor calamităților naturale, a epidemiilor și epizootiilor, pot fi atacate numai pentru exces de putere ”.

În litigiile având ca obiect aceste acte nu se mai aplică dispozițiile legii referitoare la suspendarea executării actelor precum și la judecarea recursului în situații deosebite.

Se constată că aceste acte administrative pot fi atacate în instanța de contencios administrativ numai în anumite condiții, fiind necesar să fie atacate numai pentru exces de putere, cu respectarea condițiilor și limitelor prevăzute de art. 53 din Constituția republicată.132

Bibliografie selectivă

Tratate, cursuri, monografii

Dana APOSTOL TOFAN , Drept administrativ : tematica prelegerilor, repere bibliografice, volumul II, Editura All Beck, București, 2004

Dumitru BREZOIANU , Drept administrativ român, Editura All Beck, București, 2004

Mihai CONSTANTINESCU, Antonie IORGOVAN, Ioan MURARU, Simina TĂNĂSESCU, Constituția României revizuită, Editura All Beck, București, 2003

Mihai CONSTANTINESCU, Antonie IORGOVAN, Ioan MURARU, Revizuirea Constituției României: explicații și comentarii”, Editura Rossetti, București , 2003

Viorel DAGHIE, Elemente de contencios administrativ, Editura Sinteze, Galați, 2004

Dacian Cosmin DRAGOȘ, Procedura contenciosului administrativ, Editura All Beck, București , 2002

Tudor DRĂGANU , Introducere în teoria și practica statului de drept, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1992

Antonie IORGOVAN, Tratat de drept administrativ , volumul II, Editura All Beck, București, 2002

Antonie IORGOVAN , Noua lege a contenciosului administrativ, Editura Roata, București, 2004

Corneliu MANDA, Drept administrativ. Tratat elementar, Volumul I, Editura Lumina Lex, București, 2002

Theodor MREJERU, Conteciosul administativ : doctrină, jurisprudență, Editura All Beck, București 2003

Rodica N. PETRECU, Drept administrativ , Editura Accent, Cluj –Napoca, 2004

Mircea PREDA, Drept administrativ. Partea Generală, Editura Lumina Lex, București, 2000

Valentin I. PRISĂCARU, Contenciosul administrativ român, Editura All Beck, Bcuurești, 1998

Valentin I. PRISĂCARU, Tratat de drept administrativ român. Partea generală, Editura Lumina Lex, București 2002

C.G. RARINCESCU, Contenciosul administrativ român, ediția a II-a, Editura “Universală Alcalay & Co”, București, 1937

E.D. TARANGUL, Tratat de drept administrativ român, Tipografia Glasul Bucovinei, Cernăuți 1944

Ion RUSU, Drept administrativ, Editura Lumina Lex, București, 2001

Verginia VEDINAȘ, Introducere în dreptul contenciosului administrativ, Editura Fundației “România de Mâine”, București. 1999

Verginia VEDINAȘ, Drept administrativ, Editura Lumina Lex, 2004

Articole și studii de specialitate

Antonie IORGOVAN, Proiectul noii legi a contenciosului administrativ în Revista de Drept Public, nr. 2/2004

Alexandru NEGOIȚĂ, Legea contenciosului administrativ în Revista Dreptul nr.6/1991

Corneliu Liviu POPESCU, Exceptarea actelor de comandament cu caracter militar de la contenciosul administrativ, potrivit revizuirii constituționale în Curierul judiciar nr.11/2002,

Materiale de practică judiciară

Decizia nr. 669 din 21 iunie 1993 a Curții Supreme de Justiție în Buletinul Jurisprudeței, Culegere de decizii pe anul 1993

Decizia nr.37 din 6 iulie 1993 a Curții Constituționale, publicată în Monitorul Oficial al României, partea I, nr.215 din 1 septembrie 1993

Decizia Secției de contencios administrativ a Curții Supreme de Justiție nr.1051 din 5 iunie 1997

Note de practică judiciară

Theodor MREJERU, Emil ALBU , Jurisprudența Curții Supreme de Justiție, Editura Economică, 2001

Legislație

Legea nr. 29/1990 din 7 noiembrie 1990, publicată în Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 122 din 8 noiembrie 1990.

Constituția României revizuită publicată în Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 767 din 31 octombrie 2003

Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 65/2004 publicată în Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 840 din 14 septembrie 2004

Legea nr. 554 a contenciosului administrativ publicată în Monitorul Oficial al României, parte I, nr. 1154 din 7 decembrie 2004.

=== Bibliografie concurs-septembrie ===

BIBLIOGRAFIA PENTRU CONCURS

A. BIBLIOGRAFIE GENERALĂ

Strategia Națională Antidrog în perioada 2005 – 2012 (M.Of. nr. 112/2005)

Planul de Acțiune în vederea Implementarii Strategiei Naționale Antidrog

HOTĂRÂREA GUVERNULUI nr.1489/2002 privind înființarea Agenției Naționale Antidrog (M.Of. nr.

956/2002)

HOTĂRÂREA GUVERNULUI nr.1093/2004 de modificare si completare a H.G. nr. 1489/2002 (M.Of. nr.

663/2004)

LEGEA nr. 143/2000 privind combaterea traficului și consumului ilicit de droguri (M.Of. nr. 362/2000) LEGEA nr. 522/2004 de modificare și completare a Legii nr. 143/2000 (M.Of.nr. 1155/2004)

LEGEA nr. 300/2002 privind regimul juridic al precursorilor folosiți la fabricarea ilicită a drogurilor (M.Of.

nr. 409/2002)

LEGEA nr. 505/2004 de modificare si completare a Legii nr. 300/2002 (M. Of. nr. 1133/2004)

HOTĂRÂREA GUVERNULUI nr. 1121/2002 pentru aprobarea Regulamentului de aplicare a Legii nr. 300/2002 (M.Of. nr. 772/2002)

HOTARAREA GUVERNULUI pentru modificarea și completarea Regulamentului de aplicare a Legii nr.

300/2002 privind regimul juridic al precursorilor folosiți la fabricarea ilicită a drogurilor aprobat prin H.G. nr. 1121/2002 (M.Of. nr. 553/2005)

LEGEA nr. 381/2004 privind unele măsuri financiare în domeniul prevenirii și combaterii traficului și consumului ilicit de droguri (M.Of. nr. 896/2004)

DECRET nr.626/1973 pentru aderarea României la Convenția unică asupra stupefiantelor din 1961 și la protocolul privind modificarea acesteia (B.Of. nr.213/1973)

HOTARÂREA GUVERNULUI nr.75/1991 pentru stabilirea și sancționarea contravențiilor la normele

privind regimul produselor și substanțelor stupefiante (M.Of. nr.20/1991)

LEGEA nr. 118/1992 pentru aderarea României la Convenția asupra substanțelor psihotrope din 1971 și la Convenția contra traficului ilicit de stupefiante și substanțe psihotrope din 1988 (M.Of. nr. 341/1992)

LEGEA nr. 73/1969 privind regimul produselor și al substanțelor stupefiante (B.Of. nr. 154/1969)

LEGEA nr. 349/2002 pentru prevenirea și combaterea efectelor consumului produselor din tutun (M.Of. nr. 435/2002

CODUL PENAL adoptat prin Legea nr. 301/2004 – Art. 386 – 390 (M.Of. nr. 575/2004)

B. BIBLIOGRAFIE SPECIFICĂ

Pentru funcția de ofițer specialist la Direcția de Evaluare Coordonare :

LEGEA nr. 196 din 25 mai 2004 pentru modificarea si completarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 104/2001 privind organizarea si functionarea Politiei de Frontiera Romane (Publicată în Monitorul Oficial nr. 486 din 31 mai 2004)

LEGEA nr. 81 din 26 februarie 2002 pentru aprobarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 104/2001 privind organizarea si functionarea Politiei de Frontiera Romane (Publicată în Monitorul Oficial nr. 154 din 4 martie 2002)

LEGEA nr. 39 din 21 ianuarie 2003 privind prevenirea si combaterea criminalitatii organizate (Publicată în Monitorul Oficial nr. 50 din 29 ianuarie 2003)

LEGEA nr. 141 din 24 iulie 1997 – privind Codul vamal al Romaniei cu modificările și completările ulterioare ( Textul initial a fost publicat in MONITORUL OFICIAL nr. 180 din 1 august 1997. Aceasta este de: ORDONANTA DE URGENTA nr. 80 din 4 iunie 1999; ORDONANTA DE URGENTA nr. 13 din 26 ianuarie 2001; ORDONANTA DE URGENTA nr. 90 din 2 octombrie 2003; ORDONANTA nr. 59 din 22 august 2003; LEGEA nr. 545 din 18 decembrie 2003; ORDONANTA nr. 92 din 24 decembrie 2003; ORDONANTA DE URGENTA nr. 10 din 18 martie 2004; LEGEA nr. 174 din 17 mai 2004; ORDONANTA nr. 94 din 26 august 2004; LEGEA nr. 507 din 17 noiembrie 2004; ORDONANTA nr. 8 din 20 ianuarie 2005)

LEGEA nr. 243 din 29 aprilie 2002 pentru aprobarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 105/2001 privind frontiera de stat a Romaniei (Publicată în Monitorul Oficial nr. 302 din 8 mai 2002.

Pentru funcțiile de ofițer specialist sau personal contractual (integrare europenă) la Direcția de Relații Internaționale :

Strategia Uniunii Europene pe droguri (2005-2012) – se găsește pe site-ul ANA;

Planul de acțiune privind implementarea Strategiei UE pe droguri 2005-2008 (EU Drugs Action Plan 2005- 2008 – 2005/C168/01 – disponibil în la următoarea adresă: http://www.emcdda.eu.int/index.cfm?fuseaction=public.Content&nNodeID=10360&sLanguageISO=EN )

Pentru funcțiile de ofițer specialist sau personal contractual (prevenirea criminalității) la Centrele de prevenire, evaluare și consilire antidrog :

Codul penal din 28 iunie 2004

Partea generală

Titlul II – Infracțiunea (art. 17-56)

Titlul IV – Minoritatea (art. 113-127)

Partea specială

Titlul VII – Crime și delicte contra înfăptuirii justiției (art.334-353)

Pentru funcțiile de ofițer specialist sau personal contractual (asistent social) la Centrele de prevenire, evaluare și consilire antidrog :

Legea nr. 466 / 4nov. 2004, privind statutul asistentului social, M.Of. 1088 din 23 nov.2004,

Tratat de asistență socială”, volum coordonat de George Neamțu, Editura Polirom, Iași, 2003,

Partea I, capitolele:

– Metodologia cercetării socialului. Repere pentru asistenții sociali

– Valori și faze ale acțiunii în asistența socială

– Dimensiunea managerială în asistența socială

– Deontologia asistenței sociale și construcția paradigmei profesionale

Partea II, capitolul:

– Metodologia elaborării proiectelor de intervenție

“Psihologie socială”, volum coordonat de Adrian Neculau, Editura Polirom, Iași, 1996

Capitolele:

– Construirea realității sociale – Teoriile disonanței cognitive

– Personalitatea în relațiile interpersonale – Roluri și conflicte de roluri

– Influență și schimbare – Mecanisme și strategii ale persuasiunii

”Standardele sistemului național de asistență medicală, psihologică și socială a consumatorilor de droguri”, lucrare coordonată de prof.univ. dr. Pavel Abraham, Agenția Națională Antidrog, 2005

Pentru funcțiile de ofițer specialist sau personal contractual (psihosociolog) la Centrele de prevenire, evaluare și consilire antidrog :

Standardele sistemului național de asistență medicală, psihologică și socială a consumatorilor de droguri. Agenția Națională Antidrog, București, 2005, Coordonator Prof. dr. Pavel Abraham. Lucrare publicată pe site-ul Agenției Naționale Antidrog: www.ana.gov.ro

Capitolul I: Sistemul integrat de asistență a consumatorilor de droguri.

Capitolul III: Criterii de orientare.

Capitolul IV: Programe integrate de asistență.

Manual de diagnostic și statistică a tulburărilor mentale (ediția a patra revizuită). DSM – IV- TR 2000. Editat în limba română de Asociația Psihiatrilor Liberi din România, București 2003, Coordonator științific prof dr. Aurel Romilă.

Capitolul: Tulburări în legătură cu o substanță. (pag. 191 – 212).

Prevenire și consiliere antidrog. Manual de formare în prevenirea antidrog. Coordonator științific Prof. dr. Pavel Abraham, Editura Ministerului Administrației și Internelor, 2004, Capitolul 3 : Factori de risc și de protecție în consumul și abuzul de droguri. (pag. 38 – 50).

Material bibilografic disponibil pe site-ul Agenției Naționale Antidrog: www.ana.gov.ro, Studii, articole: „Factori de risc și de protecție în consumul și abuzul de droguri”, dr. Gabriel Cicu.

Pentru funcțiile de personal contractual (medic) la Centrele de prevenire, evaluare și consilire antidrog :

Ghid de tratament in abuzul de substante psiho-active – editia a II-a revizuita, editor: Dan Prelipceanu, 2002,

Capitolul 1: Strategii preventive si terapeutice si capitolul 3: Opiaceele

Abuzul si dependenta de substante psiho-active. Manual pentru studentii in medicina si medicii rezidenti; editori: Dan Prelipceanu si Victor Voicu, Edtura Medica,

Capitolul IV: Descrierea clinică a tulburărilor legate de consumul de substanțe psihoactive. Tratament psihofarmacologic

Standardele sistemului national de sistenta medicala psihologica si sociala a consumtorilor de droguri, Agentia Nationala Antidrog; coordonator: Prof. Dr. Pavel Abraham, redactare: Dr. Gabriel Cicu, Dr. Dana Podaru, Psih. Ana Maria Moldovan, 2005;

Capitol l: Sistemul integrat e asistenta a consumatorilor de droguri, capitolul 2: Evaluarea in pretratament a consumaatorilor de droguri, capitolul 3: Criterii de orientare a pacientului, Capitolul 4: Programe integrate de asistenta (PIT); lucrare publicata pe site-ul ANA: www.ana.gov.ro

Manual de diagnostic si statistica a tulburarilor mentale (editia a patra revizuita) DSM IV – TR 2000. Editat in limba romana de asociatia Psihiatrilor Liberi din Romania, Bucuresti, 2003, Coordonator stiintific: Prof. Dr. Aurel Romila,

Capitolul: Tulburari in legatura cu o substanta (pag. 191-212)

Pentru funcțiile de personal contractual (educație-învățământ) la Centrele de prevenire, evaluare și consilire antidrog :

Învățarea eficientă – o abordare teoretică și două ghiduri practice pentru educatori și elevi , Ioan Jinga, Ion Negret – Editura Editis, Bucuresti, 1994.

Capitole:

Fundamente științifice pentru învățarea eficientă;

Arta de a instrui eficient

Psihologia procesului de învățat, Gheorghe Dumitru, Constanța Dumitru – Editura Didactică și Pedagogică R.A. București, 1977

Capitole:

Fundamentele pregătirii inițiale a cadrelor didactice;

Activitatea de învățare școlară;

Comunicarea în situația școlară;

Procesul instructiv-educativ instrurea școlară analiză multireferențială, Marin C. Călin – Editura Didactică și Pedagogică R.A. București, 1995

Capitole:

Scopurile procesului instructiv-educativ. Perspectivă axiologică și praxiologică ;

Moduri de organizare a procesului instructiv-educativ;

Didactica modernă, Ionescu M., Radu I. – Editura Dacia, Cluj Napoca, 1995.

Educație și formare. Perspective psihosociale, Jean Marc Monteil – Editura Polirom, Iași, 1997

Capitole:

Individual și colectiv ;

Influiențe sociale;

=== cap5 ===

Capitolul 5

Procedura în materie de contencios administrativ

5.1. Trăsăturile generale ale procedurii administrative contencioase

Sintagma ”procedură administrativă contencioasă” include ansamblul normelor procedurale consacrate de legea contenciosului administrativ și Codul de procedură civilă, în conformitate cu care se introduc și se soluționează litigiile care privesc actele administrative tipice sau asimilate și contractele administrative ale unei autorități publice și cei vătămați în drepturile și interesele lor legitime și se pun în executare hotărârile pronunțate.

În literatura franceză, orice lucrare care abordează, cu caracter monografic sau fără un asemenea caracter, instituția contenciosului administrativ, analizează și caracteristicile procedurile administrative contencioase. Noțiunea evocă ansamblul regulilor privitoare la introducerea, instrumentarea și judecarea recursurilor și a diferitelor altor tipuri de recursuri susceptibile de a fi date în competența jurisdicțiilor administrative.

Concepția franceză în materie este dominată de principiul ”a judeca administrația înseamnă tot a administra”. Aceasta înseamnă că ”judecătorul administrativ trebuie să fie mai mult sau mai puțin un judecător specializat în materie administrativă, dar un judecător având spiritul unui administrator, un judecător conștient că deciziile sale trebuie să fie un complement al acțiunii administrative ”.133

În sistemul constituțional și legal românesc nu regăsim concepția, principiile și instituțiile specifice sistemului francez.

În raport cu prevederile constituției și ale legii cadru în materie pot fi identificate următoarele trăsături caracteristice ale procedurii administrative contencioase:

a) Din punct de vedere al conținutului său, procedura administrativa contencioasă reprezintă un ansamblu de norme procedurale speciale și specifice, care se completează cu normele procedurii civile, în măsura în care există compatibilitate cu specificul instituțiilor contenciosului administrativ.

b) Normele procedurii administrative contencioase sunt norme de drept public, mai exact de drept administrativ. Prin relevarea acestei trăsături se scoate în evidență faptul că norma de trimitere de la art.28 al Legii nr.554/2004 nu este de natură a transforma normele procedurale în materia contenciosului administrativ în norme ale procedurii civile obișnuite. O asemenea normă de trimitere nu schimbă astfel natura juridică a contenciosului administrativ și a procedurii aplicabile acestuia, nu le transferă pe acestea din sfera dreptului administrativ în aceea a procedurii civile obișnuite.

c) Din punct de vedere al derulării sale în timp, procedura administrativă contencioasă presupune, de regulă, două etape, și anume :

procedura anterioară sesizării instanței de contencios administrativ;

procedura în fața instanței de contencios administrativ;

Există anumite categorii de litigii de contencios administrativ pe care legea le exceptează de la obligativitatea parcurgerii procedurii administrative. Un exemplu în acest sens îl reprezintă art.58 alin.3 și 4 din Legea nr.215/2001 a administrației publice locale care prevede că ordinul prefectului prin care se constată dizolvarea de drept a consiliului local poate fi atacat de consilierii interesați la instanța de contencios administrativ. Aceasta este obligată să se pronunțe în termeni de 30 de zile, iar procedura administrativă prealabilă nu se mai efectuează.134

d) Procedura administrativă contencioasă este, de regulă, supusă dublului grad de jurisdicție, fondul și recursul, reprezentând astfel o excepție de la regula triplului grad de jurisdicție care caracterizează cea mai mare parte a litigiilor aparținând procedurii civile obișnuite.

S-a făcut precizarea ”de regulă” cu privire la dublul grad de jurisdicție, dat fiind că există anumite categorii de litigii de contencios administrativ care sunt supuse unui singur grad de jurisdicție, în sensul că fie sunt exceptate de la exercitarea recursului, fiind soluționate în primă și ultimă instanță, fie sunt supuse exclusiv recursului, eliminându-se fondul care este asimilat cu parcurgerea unor faze administrativ – jurisdicționale.

Astfel, potrivit art.58 alin 3 și 4 din Legea nr.215/2001 a administrației publice locale, hotărârea instanței de contencios administrativ prin care se soluționează acțiunea formulată de consilierii interesați împotriva ordinului prefectului prin care se constată dizolvarea de drept a unui consiliu local în anumite situații este definitivă și irevocabilă, deci nu este supusă recursului.

e) procedura administrativă contencioasă are ca specific caracterul urgent al judecării cauzelor.

Legea nr.29/1990, deși a precizat că ”tribunalul judecă de urgență” (art.6 alin2), în fapt s-a ajuns ca litigiile de contencios administrativ să fie tratate ca tipice litigii civile cărora li s-au aplicat toate instituțiile procesuale, care aveau rațiune de a fi doar pentru clasicele litigii civile, litigii bazate pe egalitatea părților.

De vreme ce rațiunea principală de a fi a administrației publice o reprezintă emiterea de acte administrative unilaterale, prin care organizează executarea legii (actul normativ) sau face legea aplicabilă la cazuri concrete (actul individual), conflictul care are ca obiect actul administrativ este un conflict care nu vizează numai drepturile și interesele legitime ale părților, ca subiecte de drept privat, ci și modul de exercitare a competenței de către autoritățile publice, în principal de către autoritățile administrației publice, ca subiecte de drept public. Conflictul care are ca obiect actul administrativ (tipic, atipic sau asimilat) este, așadar, un conflict de ordine publică, ceea ce reclamă , cu necesitate, celeritate.

Noua lege a contenciosului administrativ revine cu formularea ”se judecă de urgență”, dar mai adaugă și ”cu precădere”, ceea ce înseamnă că, dintre cauzele care presupun procedură de urgență, litigiile de contencios administrativ au prioritate (art.17 alin.1 din Legea nr.554/2004). 135

f) Caracterul public al procedurii administrative contencioase, cu precizarea că în anumite litigii se poate aplica regula din procedura civilă conform căreia atunci când instanța apreciază, în funcție de elementele specifice ale fiecărei spețe, poate decide ca ședința să se desfășoare în secret.

g) Caracterul accesibil din punctul de vedere al cuantumului taxelor aferente litigiilor de contencios administrativ. Ca și în sistemul francez, litigiile de contencios administrativ impun taxe de timbru mult mai mici decât litigiile civile sau comerciale.

Art.7 al legii nr.29/1990 care preciza că acțiunile introduse în temeiul ei sunt supuse taxelor de timbru prevăzute de lege pentru acțiunile cu caracter patrimonial sau nepatrimonial de drept comun, fără a putea depăși o anumită sumă (care în redactarea inițială era 1000 de lei), a fost abrogat prin Legea nr.146/1997.136

În prezent, în urma modificărilor intervenite în materie (H.G. nr.752/1999) privind actualizarea taxelor judiciare de timbru prevăzute de Legea nr.146/1997, capătul de cerere referitor la anularea actului (sau la obligarea autorității publice la emiterea lui sau la efectuarea unei operațiuni administrative) este taxat cu 30000 de lei, iar capătul cu caracter patrimonial prin care se solicită despăgubiri se taxează cu 10% din valoarea pretinsă, dar nu mai mult de 300000 de lei.137

În doctrină se propune reglementarea prin lege a gratuității acțiunilor de contencios administrativ, și nu ajustarea taxelor după inflație, sau , eventual, scutirea reclamantului de taxă și impunerea ei pentru pârât, în cazul în care ”cade în pretenții”.

Se observă că s-a făcut trimitere la dreptul comun al ”taxelor de timbru”, Legea nr.146/1997, ale cărei dispoziții pentru cauzele neevaluabile în bani, se aplică atunci când obiectul litigiului de contencios administrativ îl reprezintă actul administrativ unilateral, iar cauzele care au ca obiect contracte administrative se vor taxa la valoare. Rezultă că acțiunea care vizează actul administrativ unilateral prin care se solicită și daune materiale și morale se taxează ca și cum ar fi o cauză ”neevaluabilă în bani”. Pe cale de consecință logică, aceeași taxă se va percepe și atunci când acțiunea în daune se va introduce ulterior, ceea ce rezultă și din art.19 alin.3 din Legea nr.554/2004.138

5.2.Părțile în litigiul de contencios administrativ

Contenciosul administrativ, asemenea oricărei activități jurisdicționale, de soluționare a unui conflict, este caracterizat de confruntarea juridică dintre două părți:

pârât, care, în cauzele de contencios administrativ, este întotdeauna o autoritate publică;

reclamant, persoană fizică sau persoană juridică, pretins vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, de către autoritatea publică pârâtă.

Astfel, în ce privește subiectul care poate introduce acțiunea în contencios administrativ, din dispozițiile art. 52 alin. 1 din Constituția republicată, reiese că acesta poate fi orice persoană fizică sau juridică care se consideră vătămată în drepturile sau în interesele sale legitime.

Mai mult decât atât, legea actuală a contenciosului administrativ definește noțiunea de persoană vătămată, într-o manieră foarte extinsă ca reprezentând:” orice persoană fizică sau juridică ori grup de persoane fizice, titulare ale unor drepturi subiective sau interese legitime private vătămate prin acte administrative”, asimilând persoanei vătămate și ”organismele sociale care invocă vătămarea unui interes public prin actul administrativ atacat”.

Legea contenciosului administrativ condiționează folosirea acțiunii în contencios administrativ de vătămarea drepturilor și intereselor recunoscute de lege, pe care o pretind persoanele fizice și juridice care se plâng în justiție.139

Deci, pentru a avea calitatea de reclamant, sunt necesare a fi întrunite cumulativ mai multe condiții, și anume:

Calitatea de reclamant este recunoscută oricărei persoane fizice sau juridice de drept privat, română sau străină.

Condiția ca respectiva persoană să se considere vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim.

Dreptul pretins a fi încălcat sau interesul legitim să fie recunoscute de lege.

De exemplu, cetățenii străini și apatrizii nu pot introduce acțiuni în contencios administrativ invocând un drept de proprietate asupra unui teren, decât în situația dobândirii dreptului de proprietate privată asupra terenurilor în condițiile rezultate din aderarea României la Uniunea Europeană și din tratate internaționale la care România este parte, pe bază de reciprocitate, în condițiile prevăzute prin lege organică, precum și prin moștenire legală. (art. 41 alin. 2 din Constituția României)140

Calitatea de reclamant o pot avea, în afară de particularii în raporturile lor cu autoritățile publice, și funcționarii acestor autorități, atunci când li se aduce atingere drepturilor sau intereselor legitime pe care le au prin acte administrative emise de autoritățile publice cărora le aparțin respectivii funcționari.

Această calitate o poate avea însă și o persoană juridică, un serviciu public, care are un statut juridic autonom (exemplu o universitate față de actele emise de Ministerul Educației și Cercetării sau o regie autonomă în raporturile ei cu organul sub a cărui autoritate se află).141

Cu privire la calitatea de reclamant în acțiunea de contencios administrativ a prefectului, potrivit art. 123 alin. 5 din Constituție, acesta poate ataca în fața instanței de contencios administrativ un act al consiliului județean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal, actul atacat fiind suspendat de drept.

De asemenea, calitatea de reclamant a prefectului în acțiunea de contencios administrativ reiese și din dispozițiile art. 26 alin. 1 din Legea nr. 340/2004 privind instituția prefectului: ”în exercitarea atribuției cu privire la verificarea legalității actelor administrative de autoritățile administrației publice locale ori județene, prefectul poate ataca în fața instanței de contencios administrativ aceste acte, dacă le consideră nelegale, cu excepția actelor de gestiune”.

Un alt subiect de sezină, care poate ataca actele autorităților publice centrale și locale prin care se încalcă legislația privind funcția publică, în condițiile legii contenciosului administrativ și ale Legii privind Statutul funcționarilor publici republicată, este Agenția Națională a Funcționarilor Publici.

În ce privește existența altor subiecte de sezină, în baza Legii nr. 29/1990 au existat discuții dacă pot fi avute în vedere și alte persoane în considerarea calității lor profesionale, o veche propunere de doctrină, formulată chiar în perioada de aplicare a Legii nr. 1/1967 vizând posibilitatea introducerii acțiunii de către procuror.

În doctrina recentă s-a apreciat că, fără a fi parte în proces, procurorul poate intenta acțiune împotriva unui act administrativ, în calitatea sa de organ al statului cu misiunea de a veghea la respectarea legii, atunci când este în joc un interes al statului, când s-a produs încălcarea unei norme juridice imperative sau interesului altor părți în proces, în afara titularului dreptului încălcat, în cazul în care acesta nu a atacat în justiție actul administrativ în cauză.142

Potrivit art. 1 alin. 3 din Legea nr. 554/2004, Avocatul Poporului, ca urmare a controlului realizat, potrivit legii sale organice, în baza unei sesizări a unei persoane fizice, dacă apreciază că ilegalitatea actului sau excesul de putere al autorității administrative nu poate fi înlăturată decât prin justiție, poate sesiza instanța competentă de contencios administrativ de la domiciliul petentului.

Petiționarul dobândește de drept calitatea de reclamant, urmând a fi citat în această calitate.

Alin. 4 al art. 1 din Legea contenciosului administrativ prevede că Ministerul Public, atunci când, în urma exercitării atribuțiilor prevăzute de legea sa organică, apreciază că încălcările drepturilor, libertăților și intereselor legitime ale persoanelor se datorează existenței unor acte administrative unilaterale individuale ale autorităților publice emise cu exces de putere, sesizează instanța de contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice vătămate. Petiționarul dobândește de drept calitatea de reclamant, urmând a fi citat în această calitate.

Mai mult decât atât, atunci când Ministerul Public apreciază că, prin excesul de putere, concretizat în emiterea unui act administrativ normativ, se vatămă un interes public, va sesiza instanța de contencios competentă de la sediul autorității publice emitente.

Un element de noutate tot în ce privește subiectele de sezină îl reprezintă consacrarea expresă a posibilității ca acțiunea să fie introdusă chiar de autoritatea publică emitentă a actului administrativ nelegal, care poate să solicite instanței constatarea nulității acestui act, în situația în care actul nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice, instanța urmând a se pronunța la cerere și asupra legalității actelor civile încheiate în baza actului administrativ nelegal precum și asupra efectelor civile produse.143

Calitatea de pârât, va reveni, în conformitate cu prevederile art. 1 din Legea nr. 554/2004, unei autorități publice, fiind vorba despre autorități publice din sfera celor trei clasice puteri ale statului sau din afara acestora.

Potrivit art. 2 alin. 1 lit. b din Legea nr. 554/2004 prin autoritate publică se înțelege orice organ de stat sau al unităților administrativ teritoriale care acționează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public, sunt asimilate autorităților publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obținut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public.

Capacitatea procesuală a acestora este fundamentată pe capacitatea de drept public (de drept administrativ) în virtutea căreia autoritățile publice, în lipsa personalității juridice, pot sta în proces, în nume propriu, în calitate de reclamant sau pârât.

În conformitate cu art. 16 din Legea nr.554/2004, se recunoaște posibilitatea ca acțiunea să poată fi formulată și personal împotriva funcționarului public care a elaborat actul sau care se face vinovat de neemiterea lui, însă numai dacă se solicită despăgubiri.144

5.3. Obiectul acțiunii judiciare

În ce pricește obiectul acțiunii judiciare, acesta îl poate constitui: un act administrativ unilateral; nesoluționare în termen a unei cereri; un răspuns nesatisfăcător sau absența unui răspuns.

În plus, potrivit noii reglementări: ”instanța de contencios administrativ este competentă să soluționeze litigiile care apar în fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ, precum și orice litigii legate de aplicarea și executarea contractului administrativ”, ținând cont de regula după care ”principiul libertății contractuale este subordonat principiului priorității interesului public”.

În ce privește noul conținut al art. 126 alin. 6 teza finală din Constituția republicată, ce consacră expres competența instanțelor de contencios administrativ de a soluționa conflicte bazate pe ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe ale Guvernului declarate neconstituționale, legiuitorul organic propune următoarea soluție concretă:

Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe introduce acțiuni la instanța de contencios administrativ, însoțită de excepția de neconstituționalitate.

Instanța de contencios administrativ, după pronunțarea Curții Constituționale prevăzute de art. 29 alin. 1 și 3 din Legea privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, sesizează, prin încheiere motivată, Curtea Constituțională și suspendă soluționarea cauzei pe fond.

Instanța de contencios administrativ, după pronunțarea Curții Constituționale, repune cauza pe rol și va da termen, cu citarea părților, numai dacă ordonanța sau o dispoziție a acestora a fost declarată neconstituțională. În caz contrar, respinge acțiunea ca inadmisibilă pe fond.

Din doctrină reiese că, în cazul unui act administrativ vătămător (tipic), reclamantul are la îndemână trei posibilități de formulare a obiectului acțiunii:

de anulare a actului;

de anulare a actului și de obligare la plata unor despăgubiri;

de obligare la plata unor despăgubiri.145

Despăgubirile pot fi cerute atât pentru daune materiale cât și pentru daune morale cauzate.

Daunele morale constau, potrivit unei poziții din doctrină, în atingerile aduse ființei umane și personalității sale, cum sunt mai ales durerile fizice și psihice încercate de victimele loviturilor, rănilor, mutilărilor sau desfigurărilor, restrâgerile posibilităților de viață provenite din asemenea vătămări precum și suferințele personale și neajunsurile sociale încercate de victimele calomniilor și defăimărilor și alte asemenea prejudicii previn viața personală, familială și socială a oamenilor.

Pentru daunele morale pe care le constată, instanțele de judecată sunt îndreptățite, conform legii, să acorde, numai la cerere, despăgubiri bănești.146

5.4. Actele ce trebuie depuse la instanța de contencios administrativ

În ce privește documentele necesare introducerii unei acțiuni în contencios administrativ, art. 12 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ prevede că: ”reclamantul va anexa la acțiune copia actului administrativ pe care îl atacă sau, după caz, răspunsul autorității publice prin care i se comunică refuzul rezolvării cererii sale”. În situația în care reclamantul nu a primit nici un răspuns la cererea sa , va depune la dosar copia cererii, certificată prin numărul și data înregistrării la autoritatea publică, precum și orice înscris care face dovada îndeplinirii procedurii prealabile.

Din interpretarea logico-sistematică a celor două teze ale art. 12, rezultă următoarele ipoteze:

ipoteza existenței unui act administrativ tipic, când va trebui să anexeze copia acelui act și dovada îndeplinirii procedurii prealabile, respectiv copia răspunsului la plângerea prealabilă, dacă s-a primit un răspuns;

ipoteza existenței unui act administrativ tipic, când va trebui să anexeze copia cererii adresate autorității pârâte, certificate prin numărul și data înregistrării de această autoritate, precum și copia, respectiv dovada refuzului rezolvării acesteia.147

În contenciosul administrativ, taxa de timbru este reprezentată de o sumă modică în prezent, de 30000 de lei pentru procesele neevaluabile în bani și 300000 pentru procesele evaluabile în bani, rațiunea acestui cuantum constând în ”intenția legiuitorului ca acțiunile de contencios administrativ trebuie să fie la îndemâna cetățeanului pentru apărarea drepturilor și intereselor sale”.

Mai pot fi depuse alte acte pe care reclamantul le consideră că ar sprijini soluționarea cauzei.

Art. 13 alin. 1 face vorbire despre depunerea întregii documentații care a stat la emiterii actului atacat, precum și orice alte lucrări necesare pentru soluționarea cauzei.148

5.5. Instanțele competente

Procedura administrativă contencioasă este, de regulă, supusă dublului grad de jurisdicție, fondul și recursul, reprezentând o excepție de la regula triplului grad de jurisdicție care caracterizează cea mai mare parte a litigiilor civile.

În ce privește instanța competentă, Legea nr. 29/1990 stabilea expres competența teritorială printr-o normă derogatorie de la dreptul comun, adică de la dispozițiile codului de procedură civilă, urmărind protejarea particularilor, persoane fizice și persoane juridice, iar în ce privește competența materială conținea o normă de trimitere la dispozițiile art. 2 și 3 din Codul de procedură civilă, cod cu care se completa potrivit unei prevederi exprese.

În privința instanței competente reamintim crearea pentru prima dată în România, prin Legea nr. 29/1990 a unor secții speciale și specializate de contencios administrativ, inițial la nivelul tribunalelor și al Curții Supreme de Justiție (în prezent Înalta Curte de Casație și Justiție), iar apoi, ca urmare a modificărilor intervenite în anul 1993, în organizarea judecătorească și la nivelul curților de apel, atunci înființate.

Noua lege a contenciosului administrativ stabilește, expres de data aceasta, instanța competentă atât sub aspect material cât și sub aspect teritorial, atât în fond cât și în recurs.

Instanțele de contencios administrativ vor soluționa, în fond, și, respectiv, în recurs toate categoriile de litigii de contencios administrativ, după cum urmează:

litigii legate de acte administrative unilaterale tipice;

litigii legate de acte administrative unilaterale atipice;

litigii legate de acte administrative asimilate – contractele administrative;

litigii legate de acte cu caracter fiscal.

În finalul legii se regăsește o dispoziție tranzitorie potrivit căreia: ”până la constituirea tribunalelor administrativ – fiscale, litigiile se soluționează de secțiile de contencios administrativ ale tribunalelor ”.

Cât privește competența materială a tribunalelor administrativ – fiscale, Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, precizează că acestea judecă în primă instanță cauzele în materie de contencios administrativ și fiscal, precum și cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau, după caz, dispoziții din ordonanțe ale Guvernului declarate neconstituționale, în afară de cele date prin lege în competența curților de apel (art. 45 alin. 1).

Aceste instanțe specializate vor începe să funcționeze cel mai târziu până la 1 ianuarie 2008, și atunci se poate spune că litigiile de contencios administrativ au ieșit din sfera tribunalelor de drept comun întrând în competența instanțelor specializate.149

Competența materială (raționae materiae)

Potrivi Legii nr. 29/1990 în forma inițială, litigiile de contencios administrativ se judecau în fond la Tribunal și în recurs la fosta Curte Supremă de Justiție.

Art. 6 din Legea nr. 29/1990 a fost și el modificat, astfel: ”judecarea acțiunilor formulate în baza art.1 din Legea nr.29/1990 este de competența tribunalului sau a Curții de Apel în a căror rază teritorială își are domiciliul reclamantul, potrivit competenței materiale prevăzute de art.2 și 3 din Codul de procedură civilă”.

În prezent, potrivit art.10 din noua lege a contenciosului administrativ, competența materială este următoarea:

litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice locale și județene, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale și accesorii ale acestora, de până la 5 miliarde lei, se soluționează, în fond, de tribunalele administrativ – fiscale.

litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice centrale, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, mai mari de 5 miliarde lei, se soluționează, în fond, de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale Curților de Apel, dacă prin lege specială nu se prevede altfel.

judecata in recurs poate aparține, în funcție de instanța care a judecat fondul, fie Curților de Apel (pentru litigiile în care instanța de fond a fost tribunalul), fie Înaltei Curți de Casație și Justiție (pentru cele în care instanță de fond a fost Curtea de Apel).

Competența teritorială (raționae loci)

În ce privește instanța competentă sub aspect teritorial, față de evoluția practicii judecătorești în materie, în raport cu prevederea art.6 din Legea nr.29/1990, potrivit căreia ”judecarea acțiunilor era de competența tribunalului sau a curții de apel în a căror raza teritorială își are domiciliul reclamantul”150, reglementarea actuală este mult mai flexibilă, prevăzând că ”reclamantul se poate adresa instanței de la domiciliul său sau celei de la domiciliul pârâtului. Dacă reclamantul a optat pentru instanța de la domiciliul pârâtului, nu se poate invoca excepția necompetenței teritoriale”.

O asemenea soluție se impunea cel puțin pentru situațiile în care reclamantul introducea acțiunea în mod deliberat, potrivit dreptului comun, adică la instanța de la domiciliul pârâtului, nu din eroare, ci pentru că aprecia că în acest fel și-ar fi apărat mai bine dreptul sau interesul legitim încălcat prin actul administrativ atacat. Este de altfel și sensul în care Curtea Supremă de Justiție (Înalta Curte de Casație și Justiție, în prezent), secția de contencios administrativ, s-a pronunțat, prin Decizia 115/1994, soluționând un conflict de competență.151

Această competență are caracter alternativ, reclamantul având la alegere instanța de la domiciliul său sau de la cel al pârâtului.

Important este însă că oricare din cele două instanțe au fost sesizate, ele nu se pot desesiza în favoarea celeilalte, ele sunt obligate să rețină și să judece acțiunea.

Prin stabilirea acestei reguli cu caracter derogator de la regula comună a competenței teritoriale potrivit căreia cererea se face la instanța domiciliului pârâtului, s-a urmărit protejarea particularilor, persoane fizice sau juridice.

Într-o cauză, reclamantul a chemat în judecată instanța de la domiciliul pârâtului, însă aceasta și-a declinat competența în favoarea instanței de la domiciliul reclamantului în baza dispozițiilor art.6 din Legea nr.29/1990 (în prezent art.10 din noua lege).

La rândul său, această instanță și-a declinat competența în favoarea primei instanțe sesizate și constatând existența unui conflict negativ de competență, a înaintat dosarul Curții Supreme de Justiție (Înalta Curte de Casație și Justiție, în prezent).

Instanța supremă a statuat că, într-adevăr, articolul 6 din Legea nr. 29/1990 (în prezent art.10 din Legea nr.554/2004) care prevedea competența instanței în raza căreia își are domiciliul reclamantul, instituie o competență de favoare pentru acesta și nu înlătură dreptul reclamantului de a se adresa instanței de contencios de la domiciliul pârâtului, atunci când consideră că în fața acestei instanțe se va administra în condiții mai bune justiția. Ca urmare, a statuat că, în speță, este competentă, instanța mai întâi sesizată.152

5.6. Procedura în fața instanței de fond

Procedura în fața instanței de contencios administrativ începe cu introducerea acțiunii în contencios administrativ. Astfel, dacă petiționarul nu este mulțumit de modul cum a fost rezolvată cererea sa de către organul administrației publice, după consumarea procedurii administrative prealabile, se poate adresa instanței judecătorești, respectiv tribunalului, ori, după caz, curții de apel în cărei rază teritorială își are domiciliul sau sediul reclamantul.

Pentru soluționare litigiilor în condiții Legii contenciosului administrativ, au fost înființate, la Înalta Curte de Casație și Justiție, la curțile de apel, precum și la tribunalele județene și al municipiului București, secții de contencios adminisrativ.153

Acțiunea în contencios administrativ trebuie să cuprindă elemente de identificare a părților conflictului juridic (numele și prenumele sau denumirea reclamantului și ale pârâtului), domiciliul (sediul), obiectul cererii, și semnătura, precum și, după caz, numele și prenumele funcționarului public vinovat de elaborarea actului.

Autoritatea publică pârâtă poate depune întâmpinare.

O dată cu cererea, reclamantul va depune:

actul administrativ a cărui anulare se cere;

refuzul autorității publice prin care i se comunică refuzul rezolvării cererii;

copia cererii la care nu a primit răspuns în termenul legal, certificată pentru conformitate cu originalul;

dovada daunelor materiale cauzate prin actul emis ori prin refuzul rezolvării cererii.154

În legătură cu sesizarea instanțelor de contencios administrativ, este de semnalat o situație care a făcut deja obiectul practicii judiciare, și anume declinarea de competență.

Considerăm că declinarea de competență, ca mod de sesizarea a instanțelor de contencios administrativ, poate avea loc numai în cazurile în care își declină, una celeilalte, competența de soluționare, două instanțe de contencios administrativ și nu de către o judecătorie sau prin regulator de competență, când instanța mai întâi sesizată este o judecătorie.

Dacă instanța de contencios administrativ ar fi sesizată de către o judecătorie, ori i s-ar stabilii competența într-o cauză printr-un regulator de competență, ea nu ar mai avea posibilitatea să analizeze, mai înainte, respectarea dispozițiilor legale privind îndeplinirea procedurii prealabile.155

Sub aspectul procedurii în fața instanței de fond, Legea nr.29/1990 a prevăzut judecata de urgență a acțiunilor, în ședință publică, sentințele urmând a fi redactate în cel mult cinci zile de la pronunțare.

Procedura de urgență și durata foarte scurtă pentru redactare scot în evidență importanța instituției contenciosului administrativ pentru garantarea drepturilor fundamentale ale omului.

Potrivit reglementării actuale, cererile adresate instanței se judecă de urgență și cu precădere în ședință publică, în completul stabilit de lege, iar hotărârile urmează să fie redactate și motivate de urgență, în cel mult 10 zile de la pronunțare, fiind cunoscut faptul că termenul de 5 zile prevăzut de vechea lege era în realitate practic imposibil de respectat.

În ce privește taxa de timbru care inițial a fost de 1000 de lei sumă modică și în anii 1990, iar ulterior fusese inclusă în Legea nr.146/1997 privind taxele de timbru, rămânând în principiu o sumă accesibilă cetățenilor, în prezent, noua reglementare precizează expres că se percep taxele de timbru prevăzute de Legea nr.146/1997 privind taxele de timbru, cu modificările și completările ulterioare, cauzelor neevaluabile în bani, cu excepția celor care ca obiect contractele administrative, care se vor taxa la valoare.

Legea nr.29/1990 prevăzuse posibilitatea instanței ca: ”în cazuri bine justificate și pentru a se preveni producerea unor pagube iminente, să dispună la cererea reclamantului suspendarea executării actului administrativ până la soluționarea acțiunii”, cererea de suspendare judecându-se de urgență, chiar și fără citarea părților, hotărârea pronunțată fiind executorie de drept.

Suspendarea putea fi dispusă de instanță și la primul termen de judecată, dacă nu fusese cerută o dată cu introducerea acțiunii în anularea actului administrativ sau, deși fusese cerută, instanța nu se pronunțase asupra acestui capăt de cerere.

Potrivit regulilor procedurii civile, suspendarea actului administrativ supus judecății se dispune prin încheiere, supusă recursului, la instanța competentă să soluționeze recursul o dată cu hotărârea judecătorească asupra fondului.

Noua lege a contenciosului administrativ conține o reglementare mai amplă în ce privește instituția suspendării prevăzând aceleași condiții de suspendare (cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente), dar permițând expres ca, în cazul în care reclamantul a recurs la procedura prealabilă, cererea de suspendare să poată fi introdusă o dată cu sesizarea autorității publice care a emis actul.

Ca un element de noutate, se prevede posibilitatea ca suspendarea unui act administrativ normativ să poată fi cerută, în aceleași condiții, și de către Ministerul Public, din oficiu sau la sesizare, atunci când în cauză este un interes public major, de natură a perturba grav funcționarea unui serviciu public administrativ de importanță națională.156

În ce privește soluțiile instanței de fond, potrivit Legii nr.29/1990 acestea puteau fi:

anularea în întregime a actului administrativ supus judecății;

anularea anumitor părți ale actului administrativ (în special în cazul actului administrativ normativ);

obligarea autorității pârâte să emită un act administrativ, să elibereze un certificat, o adeverință sau orice alt înscris;

constatarea ilegalității actelor sau operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecății;

obligarea la despăgubiri pentru daunele materiale și morale produce.

Era vorba de soluții care răspundeau unor situații tipice, în practică putând să apară și alte capete de cerere, instanța de fond trebuind să formuleze soluții la toate acestea, precum:

declararea nulității totale sau parțiale a actului atacat;

suspendarea actului atacat;

obligarea pârâtului să emită alt act, un înscris, etc;

obligarea pârâtului să plătească reclamantului daune pentru întârziere peste termenul stabilit de instanta,

obligarea pârâtului la plata cheltuielilor judiciare.157

Potrivit reglementării actuale, se pot identifica aceleași posibile soluții din partea instanței de fond, cu o prevedere expresă în cazul contractelor administrative.

Astfel, potrivit art. 18 alin.4 din Legea nr.554/2004, instanța poate în cazul contractelor administrative să:

dispună anularea acestuia, în tot sau în parte;

obliga autoritatea publică să încheie contractul la care reclamantul este îndrituit;

impune uneia dintre părți îndeplinirea unei anumite obligații;

obliga la plata unor despăgubiri pentru daunele materiale și morale;

suplini consimțământul unei părți, când interesul public o cere.

5.7. Procedura în fața instanței de recurs

În ce privește recursul, Legea nr. 29/1990 în varianta sa inițială, până la modificările din 1993, a stabilit competența Curții Supreme de Justiție, secția de contencios administrativ, termenul de introducere fiind de 15 zile de la comunicare, iar recursul fiind suspensiv de executari.

După înființarea curților de apel în anul 1993, și modificarea și completarea Legii nr. 29/1990 în sensul creării unor secții de contencios administrativ specializate și la nivelul curților de apel, menținându-se și cele de la tribunale, conform dispozițiilor art. 2 și 3 din Codul de procedură civilă, pentru acțiunile judecate în fond la tribunal, recursul urma să se judece la secția de contencios administrativ a curții de apel, iar în cazul în care fondul acțiunii se judeca la acest nivel, recursul intra în competența secției de contencios administrativ a Curții Supreme de Justiție.

Actuala lege a menținut termenul de 15 zile de la pronunțare ori de la comunicare, în care hotărârea primei instanțe poate fi atacată cu recurs, introducerea acestuia suspendând executarea, iar judecata urmând a se face de urgență.

Totodată se prevede expres că: ”în cazul admiterii recursului, instanța de recurs, casând sentința, va rejudeca litigiul, dacă nu sunt motive de casare cu trimitere. Când hotărârea primei instanțe a fost dată cu încălcarea dispozițiilor referitoare la competența materială din prezenta lege, cauza se va trimite la instanța competentă. Când hotărârea primei instanțe a fost pronunțată fără a se judeca fondul, cauza se va trimite, o singură dată la această instanță.”(art. 20 din Legea nr.554/2004)

În plus, o serie de dispoziții privesc judecarea recursului în situații deosebite.

În concluzie, recursul în materie de contencios administrativ poate fi de competența Curților de Apel (dacă în fond s-a pronunțat tribunalul) sau a Înaltei Curți de Casație și Justiție (dacă fondul a fost judecat de Curtea de Apel).

Din practica instanțelor judecătorești rezultă că:

recursul nu poate fi formulat de o persoană care nu a fost parte la instanța de fond, iar prin ”parte” se înțelege reclamantul, pârâtul și intervenienții;

hotărârea primei instanțe care să țină loc actului administrativ anulat este casabilă pe motiv de ordine publică;

unele legi speciale prevăd reguli speciale pentru recurs: O.G. nr.2/2001 prevede că motivarea recursului nu este obligatorie, ci poate fi susținută și oral în fața instanței de recurs, și că recursul este suspensiv de executare (art.34 alin.2);

situațiile de extra petita – obligarea Uniunii Avocaților din România la ”primirea în profesie cu scutire de examen” a reclamantului, deși acesta solicitase ”reprimirea în avocatură cu scutire de examen”, ipoteză căreia i se aplică alte dispoziții legale – impun casarea hotărârii;

la fel, situațiile de plus petita – anularea în întregime a actului administrativ, deși reclamantul ceruse anularea parțială a acestuia;

actele a căror anulare se cere trebuie să se afle la dosarul cauzei, soluționarea cauzei doar pe baza susținerilor părților fiind motiv de casare.158

5.8. Executarea hotărârilor pronunțate de instanțele de contencios administrativ

În ce privește punerea în executare a hotărârilor judecătorești, în actuala lege a contenciosului administrativ există dispoziții speciale, mai ample și mai detaliate decât cele din Legea nr.29/1990.

Potrivit art.24 alin. 1 din lege: ”dacă în urma admiterii acțiunii, autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un certificat, o adeverință sau orice alt înscris, executarea hotărârii definitive și irevocabile se va face în termenul prevăzut în cuprinsul ei, iar în lipsa unui astfel de termen, în cel mult 30 de zile de la data rămânerii irevocabile a hotărârii”.

Pentru asigurarea executării celor dispuse prin hotărârile pronunțate, în alin. 2 al art.24 se prevede că: ” în cazul în care termenul nu este respectat, se va aplica conducătorului autorității publice sau, după caz, persoanei obligate, o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, iar reclamantul are dreptul la despăgubiri pentru întârziere”.

Un element de maximă noutate îl constituie stabilirea unei sancțiuni penale, pentru prima dată într-o lege a contenciosului administrativ, neexecutarea sau nerespectarea hotărârilor judecătorești definitive și irevocabile pronunțate de instanța de contencios administrativ și după aplicarea amenzii, constituind infracțiune și fiind sancționată cu închisoare de la 6 luni la 3 ani sau cu amendă de la 25.000.000 lei la 100.000.000 de lei.159

În practica instanțelor judecătorești de contencios administrativ, în legătură cu executarea hotărârilor pronunțate de aceste instanțe, a apărut un aspect care necesită o abordare distinctă deoarece potrivi art. 108 alin. 4 din Constituție ”hotărârile Guvernului se publică în Monitorul Oficial al României, iar nepublicarea lor atrage inexistența hotărârii.”

Așa fiind, vom constata că hotărârea Guvernului, de demitere al unui primar, de exemplu, pentru a putea produce efecte, trebuie să fie publicată în Monitorul Oficial al României.

Pentru exemplificare, ne referim la Hotărârea Guvernului nr. 530 din 28 septembrie 1993, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 235 din 29 septembrie 1993, prin care a fost demis din funcție primarul orașului Eforie, județul Constanța. Această hotărâre a Guvernului a fost anulată prin sentința nr. 5/1993 a Curții de Apel Constanța, sentința menținută prin Decizia nr. 1644/1993 pronunțată de Secția de contencios administrativ a Înaltei Curți de Casație și Justiție.160

Astfel, potrivit noii legi se consacră obligația publicării hotărârilor judecătorești definitive și irevocabile, prin care s-au anulat acte administrative cu caracter normativ, în Monitorul Oficial al României, partea I sau, după caz, în monitoarele oficiale ale județelor ori al municipiului București.

5.9. Controlul judecătoresc al actelor administrative pe calea excepției de ilegalitate a actului

Excepția de ilegalitate a fost definită ca ”mijloc de apărare prin care, în cadrul unui proces pus în curgere pentru alte temeiuri decât nevalabilitatea actului administrativ, una din părți, amenințată să i se aplice un asemenea act ilegal, se apără invocând acest viciu și cere ca actul să nu fie luat în considerare la soluționarea speței”.161

Excepția de ilegalitate se ridică de către persoana interesată în cadrul unei alte acțiuni, care se află în curs de judecată de către instanță. Astfel, ea poate fi ridicată în orice proces, penal, civil, privind probleme de dreptul muncii etc. ,ea poate fi ridicată de către orice parte în proces, precum și din oficiu, de către instanța de judecată, în orice moment al desfășurării procesului, fără a se prescrie prin împlinirea unui anumit termen, așa cum se întâmplă în cazul unei acțiuni directe împotriva actelor administrative.

Pentru judecarea excepției de ilegalitate, nu este nevoie de o prevedere expresă a legii, deoarece instanța de judecată fiind competentă să soluționeze acțiunea, poate și are chiar obligația să rezolve și excepțiile în legătură cu acțiunea, spre a se putea pronunța asupra cazului.

Excepția de ilegalitate nu este o cale de atac, ci de apărare. Astfel, într-un proces în care soluția instanței depinde de un act administrativ, partea interesată se va putea apăra invocând excepția de ilegalitate, adică faptul că actul în cauză este ilegal.

Instanța va trebui să se pronunțe asupra acestei excepții, întrucât în caz contrar nu va putea să soluționeze acel caz.

Excepția de ilegalitate nu poate fi ridicată împotriva actelor administrative exceptate de la controlul exercitat de instanțele judecătorești pe cale acțiunii directe.

Totuși, și aceste acte vor putea fi atacate în fața instanțelor judecătorești în cauzele penale, când vinovăția persoanei inculpate este condiționată de legalitatea sau ilegalitatea actului administrativ exceptat de la control.162

Consecințele aprecierii ilegalității unui act administrativ produce efecte juridice numai față de părțile în acel proces. Prin urmare, constatarea făcută de instanța de judecată că actul administrativ este ilegal nu este opozabilă altor persoane, ci numai părților în acest proces. Față de alte persoane, actul administrativ în cauză este socotit legal, el produce efecte juridice, atâta timp cât nu este anulat de către organul competent.

Instanța judecătorească care a apreciat ilegalitatea unui act administrativ, va aduce la cunoștința organului emitent acest fapt, pentru ca acesta să adopte măsurile corespunzătoare.

Alături de acțiunea directă, excepția de ilegalitate constituie un instrument juridic important în acțiunea de asigurare a legalității actelor administrative, a legalității în activitatea organelor administrației de stat.163

Soluția actualei reglementări în privința excepției de ilegalitate este nouă, originală, inspirată din procedura de ridicare a excepției de neconstituționalitate prevăzută de legea de organizare și funcționare a Curții Constituționale.

Art. 4 din Legea nr. 554/2004 prevede excepția de nelegalitate ca fiind doar un mijloc de apărare pentru a face actul inoperant într-o anumită cauză și cu privire la o anumită parte, sau cu alte cuvinte, nu poate avea efecte decât între părțile acelui litigiu, inter partes litigantes, cum s-a mai spus.164

=== PLANUL LUCRARII ===

CONDIȚIILE DE ADMISIBILITATE ALE ACȚIUNII DIRECTE SI PROCEDURA ÎN FAȚA INSTANȚEI DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV

PLANUL LUCRĂRII

CAPITOLUL 1. Conceptul de contencios administrativ …………………………………………….

Noțiunea de contencios administrativ…………………………………………………………………pag.3

Evoluția instituției contenciosului administrativ în România…………………………………pag.6

Reglementări între 1864-1948………………………………………………………………….pag.6

Reglementări între 1948-1990………………………………………………………………….pag.9

Caracteristicile reglementării din 1990……………………………………………………pag.10

Elemente de noutate aduse de Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ….pag.12

Fundamentele constituționale actuale în materia contenciosului administrativ……….pag.15

CAPITOLUL 2. Trăsăturile caracteristice ale acțiunii în contenciosul administrativ potrivit Legii nr. 554/2004 și Constituției……………………………………………………………………………pag.18

CAPITOLUL 3. Condițiile acțiuni directe în baza Constituție și a noii Legi a contenciosului administrativ………………………………………………………………………………………………………

3.1. Condițiile acțiunii directe în contenciosul administrativ în baza Legii nr.554/2004 a contenciosului administrativ………………………………………………………………………………….pag.27

3.1.1 Condiția ca actul atacat să fie un act administrativ. Semnificația conceptului de act administrativ în accepțiunea Legii nr. 554/2004………………………………………………….pag.29

3.1.2 Condiția ca actul atacat să vatăme un drept recunoscut de lege sau un interes legitim……………………………………………………………………………………………………………pag.38

3.1.3 Condiția ca actul atacat să emane de la o autoritate publică………………………….pag.41

3.1.4. Condiția îndeplinirii procedurii administrative prealabile……………………………pag.46

3.1.5. Condiția termenului de introducere a acțiunii…………………………………………….pag.51

CAPITOLUL 4.Actele administrative exceptate de la controlul legalității de către instanțele de contencios administrativ…………………………………………………………………………………..

4.1 Delimitarea sferei finelor de neprimire în baza Legii nr.554/2004 și a Constituției….pag.54

4.2. Actele administrative care privesc raporturile cu Parlamentul……………………………..pag.58

4.3. Actele de comandament cu caracter militar……………………………………………………….pag.61

CAPITOLUL 5. Procedura în materie de contencios administrativ…………………………….

5.1. Trăsăturile generale ale procedurii administrative contencioase…………………………..pag.65

5.2. Părțile în litigiul de contencios administrativ……………………………………………………..pag.68

5.3. Obiectul acțiunii judiciare……………………………………………………………………………….pag.71

5.4. Actele ce trebuie depuse la instanța de contencios administrativ………………………….pag.73

5.5. Instanțele competente……………………………………………………………………………………..pag.74

5.6. Procedura în fața instanței de fond……………………………………………………………………pag.76

5.7. Procedura în fața instanței de recurs…………………………………………………………………pag.79

5.8. Executarea hotărârilor pronunțate de instanțele de contencios administrativ………….pag.81

5.9. Controlul judecătoresc al actelor administrative pe calea excepției de ilegalitate a actului…………………………………………………………………………………………………………………pag.82

CONCLUZII……………………………………………………………………………..pag.84

Bibliografie selectivă……..