. Procedura Administrativa In Activitatea Administratiei Militare
INTRODUCERE
CONSIDERAȚII GENERALE ASUPRA FENOMENULUI ADMINISTRATIV MILITAR ȘI A PROCEDURII ADMINISTRATIVE
Prezenta lucrare abordează problematica dimensiunii militare a administrației publice, conceptul de “administrație militară” desemnând, în fapt, acel subsistem al administrației publice și ansamblul de procese specifice care circumscriu funcționarea structurilor militare ce încadrează instituțiile de apărare, siguranță națională și ordine publică ale statului, toate puse în subordinea puterii politice democratice.
Datorită faptului că organizarea instituției militare are un specific bine conturat, apartenența sa la sistemul administrației publice a întâmpinat, inițial, o mare rezistență, refuzându-se ideea aplicării unor concepte unitare, comune, cum ar fi “administrația publică”, “funcția publică”, “serviciu public”, “funcționar public”. Studiul pe care l-am realizat sper să fie relevant pentru raporturile de interdependență necesare, dar mai ales esențiale, existente între aceste două entități: administrația publică și administrația militară.
Totodată, activitatea administrației se desfășoară într-o anumită ordine și în forme regulamentare strict determinate de normele legale.
Dacă normele de drept material dau răspuns la întrebarea ce se face?, normele de procedură sunt cele care relevă cum se face administrația publică respectiv administrația militară cu formele ei procedurale specifice, surprinzând dinamica acestora.
Unul dintre obiectivele acestui demers științific pe care l-am întreprins îl reprezintă înțelegerea faptului că scopul nobil al apărării nu poate scuza niciodată mijloacele ilegale utilizate de autoritățile militare în îndeplinirea misiunilor lor, că puterea lor discreționară în activitățile administrative sau pe teatrul de război nu este, până la urmă, decât posibilitatea pe care legea le-o acordă de a alege, între mai multe cursuri ale operațiunii administrative sau ale acțiunii militare, pe acela care e viabil și conform normelor de procedură respectivă stabilite prin lege sau diferite regulamente.
De asemenea, accederea României ca membru cu drepturi depline în structurile euroatlantice a catalizat efortul de transformare a armatei și a determinat, implicit, dar și explicit, asumarea de către aceasta a unor noi misiuni în diverse teatre de operații ce incumbă atât acțiuni de luptă, cât, mai ales, acțiuni ce aparțin sferei administrației publice.
Din acest punct de vedere consider ca fiind necesară și oportună pregătirea studenților militari ca cetățeni responsabili în raporturile lor publice cu națiunea și ca profesioniști în domeniul administrației publice, în general, și al administrației militare, în special.
CAPITOLUL 1
ADMINISTRAȚIA MILITARĂ – COMPONENTĂ A ADMINISTRAȚIEI PUBLICE
Rolul și funcțiile administrației militare în statul de drept
1.1.1. Funcțiile administrației militare
Administrația militară îndeplinește multiple funcții în vederea îndeplinirii serviciului public al apărării. Întrucât o parte din aceste funcții derivă din funcțiile administrației publice, este necesară mai întâi o delimitare a acestora din urmă.
Caracterizând administrația publică drept o activitate în principal organizatorică, deducem poziția de intermediar pe care o are între planul conducerii politice și planul punerii în operă a deciziilor politice. Această caracteristică nu exclude activitatea de conducere în administrația publică, ca activitate creatoare, ci, dimpotrivă, o presupune la anumite dimensiuni și în cadrul unor limite. Astfel, se poate aprecia că activitatea de conducere realizată de către administrația publică se desfășoară la un nivel subordonat, inferior conducerii realizate de Parlament, dar superior conducerii ce se realizează la nivelul regiilor autonome sau societăților comerciale, având drept obiect activități productive, prestări de servicii sau activități social-culturale.
Aceste observații permit abordarea funcțiilor administrației publice în cadrul sistemului social global, funcții care, indirect, sunt și ale serviciilor publice:
a) funcția principală a administrației publice este aceea de mecanism intermediar de execuție, ce are menirea de a organiza și de a asigura execuția folosind, în ultimă instanță, autoritatea sa sau chiar constrângerea. Această funcție constă în:
pregătirea deciziilor politice sau chiar colaborarea la adoptarea lor;
organizarea executării deciziilor politice;
executarea directă, în concret, în anumite cazuri a deciziilor politice;
asigurarea executării deciziilor politice care se realizează fie prin convingere, fie folosind la nevoie coerciția;
transmiterea cererilor, a dorințelor și a necesităților membrilor societății în fața autorităților competente care au adoptat decizii asupra acestora.
Acestea reprezintă, în fapt, demultiplicări ale funcției primare pe care o are administrația publică, de mecanism intermediar de execuție al puterii politice și subliniază rolul administrației publice de colaborator al puterii politice în organizarea societății și reglementarea funcționării ei.
b) funcțiile derivate ale administrației publice se referă la scopurile acțiunilor desfășurate de aceasta. În statul de drept, administrația publică are drept scop înfăptuirea deciziei politice, reflectată în legi și în celelalte acte normative ale autorităților statului și ale colectivităților locale. În acest plan se pot distinge:
funcția de conservare a valorilor materiale și spirituale ale societății prin care se asigură continuitatea și perenitatea acesteia; prin această funcție, teoretic, administrația poate fi supusă unor anumite inerții și tendințe de imobilism, în sensul că poate manifesta spirit refractar față de nou, fiind favorabilă menținerii ordinii stabilite;
funcția de organizare și coordonare a adaptărilor ce se impun datorită transformărilor ce se produc inerent în evoluția diferitelor componente ale societății, în special în structura economică a acesteia.
Administrația publică îndeplinește funcții importante cu caracter politic, legate de existența, organizarea și funcționarea statului și a colectivităților locale, fără de care nu se poate concepe o societate modernă.
În special în epoca contemporană, funcțiile administrației publice au un pronunțat caracter de ocrotire a colectivităților umane, în ultimă instanță a fiecărui membru al societății.
Pentru a-și realiza funcțiile sale, în conținutul procesului de conducere din administrația publică se regăsesc, în proporții diferite, determinate de nivelul ierarhic al administrației respective, toate atributele conducerii. Astfel, administrația publică, în realizarea funcțiilor sale, trebuie să diagnosticheze și să prognozeze, să organizeze procesul de execuție, să decidă, dar să și pregătească variante de decizii pentru decidentul politic, să coordoneze procesul de execuție și, în final, să controleze întreaga activitate de punere în executare și realizare a valorilor politice.
Conducerea administrației militare are o specificitate aparte, generată de funcția sa principală de asistare administrativă a domeniului operațional al forțelor destinate apărării. Această funcție constă în:
implementarea politicilor privind resursele umane și materiale, pregătirea pentru luptă și pentru activitățile specifice vieții militare a întregului personal din armată;
desfășurarea pregătirii comandamentelor, instruirii trupelor și a învățământului militar;
organizarea ridicării graduale a capacității de luptă a structurilor armatei și trecerea acesteia de la starea de pace la starea de război;
punerea la dispoziția comandamentelor operaționale a forțelor și mijloacelor de care au nevoie în situații de criză și pe timp de război;
planificarea și conducerea acțiunilor militare de mică amploare, de regulă, cu forțele și mijloacele rămase la dispoziție și a altor acțiuni cu implicații teritoriale, în zonele de dislocare și de responsabilitate;
participarea la elaborarea actelor normative cu privire la gestionarea forțelor.
Conform prevederilor actelor normative specifice, componentele administrației militare vor asigura în domeniul apărării armate:
menținerea și modernizarea potențialului militar și a capacității de apărare armată a țării;
planificarea, organizarea și executarea apărării armate a țării în conformitate cu prevederile Constituției României, ale Cartei ONU și ale dreptului internațional;
un nivel al capacității operaționale suficient pentru prevenirea și descurajarea oricărei agresiuni asupra teritoriului național sau al statelor cu care România are tratate de apărare colectivă, precum și înfrângerea militară a forțelor agresoare;
adaptarea nivelului, a structurii organizatorice, a înzestrării, a logisticii și modalităților de întrebuințare a forțelor proprii în acțiuni militare la nivelul standardelor și procedurilor NATO, în vederea realizării unui nivel optim de interoperabilitate și a integrării în Alianță. Forțele armate ale României vor dispune de capabilitățile necesare pentru asigurarea apărării țării împotriva oricărei agresiuni care vizează teritoriul național sau teritoriul unui stat aliat, pentru a participa cu forțe militare și în structurile de comandă integrate ale Alianței Nord-Atlantice, la apărarea colectivă a acesteia și, în cadrul unor forțe multinaționale, la operații de menținere a păcii, umanitare, căutare-salvare și evacuare sub mandat internațional;
aplicarea principiilor omnidirecționalității operaționale, ripostei rapide, ferme și decisive împotriva oricărui tip de agresiune, evitării surprinderii strategice și ducerii acțiunilor militare în orice zonă de operații de pe teritoriul național;
reducerea efectivelor forțelor armate și creșterea supleței organizatorice, flexibilității operaționale, profesionalizării, a nivelului de înzestrare;
cooperarea militară cu instituțiile similare ale statelor vecine și cu alte armate, în spiritul transparenței, al bunei vecinătăți, al colaborării pentru consolidarea încrederii, stabilității și securității regionale și europene;
pregătirea populației pentru apărare în spiritul noilor prevederi constituționale care nu mai impun obligativitatea serviciului militar.
1.1.2. Delimitări conceptuale
Termenul de administrație, din punct de vedere etimologic, provine din limba latină și este format din prepoziția ad = la, către și minister = servitor, supus mai mic. De aici putem deduce semnificația cuvântului legat administer de ajutor al cuiva, slujitor, executant. Cu această semnificație a pătruns în toate limbile de circulație mondială, desemnând, inițial, acțiunea cuiva de a ajuta, pentru ca mai apoi să se folosească pentru a denumi orice activitate care se îndeplinește la ordinul cuiva.
În teorie și practică acest concept este utilizat la momentul actual cu mai multe sensuri. Astfel, prin administrație publică se poate înțelege: „conținutul principal al activității puterii executive a statului; sistemul de autorități publice care înfăptuiesc puterea executivă; conducerea unui agent economic sau instituții social-culturale; un compartiment din unitățile direct productive sau instituții social-culturale care nu desfășoară nemijlocit o activitate productivă“. În consecință, administrația publică poate avea trei accepțiuni principale: activitate, structură și instituție.
Cu semnificația de activitate, administrația publică constituie una dintre cele mai utile activități umane, menită să satisfacă o serie de cerințe sociale la nivelul comunității. Procesul complex al administrării se regăsește în orice compartiment al vieții sociale în care „administrația, ca activitate, constă dintr-o acțiune chibzuită, rațională și eficientă de utilizare a resurselor umane, materiale și financiare în scopul obținerii unor rezultate maxime cu eforturi minime“.
Administrația ca structură o regăsim la intersecția sau reuniunea sistemelor sociale, economice sau politice. Termenul de structură provine din latinescul struere care înseamnă a construi, a clăl struere care înseamnă a construi, a clădi. Prin structură înțelegem astfel o anumită modalitate de alcătuire, de construcție, de organizare a unui domeniu de activitate sau a unei organizări, indiferent de natura sa.
În prezent, se poate vorbi chiar de un fenomen al organizării, susținut de o serie de teorii, cum ar fi: teoria sistemelor și cibernetica, teoria contingenței și a mediului sau teoria capacității cognitive.
Accepțiunea administrației publice ca instituție necesită, în primul rând, identificarea semnificației acordate acestui ultim concept. El provine din limba latină, institutio semnificând așezământ, întemeiere, înființare, dar și obicei, regulă de purtare, deprindere.
Prin instituire, o colectivitate umană trece de la starea de component al naturii, de la acțiuni individuale, spontane și uneori agresive la starea socială, la organizații create de o autoritate exterioară intereselor individuale, recunoscută însă ca necesară pentru satisfacerea acestor interese, pentru menținerea unei colectivități sociale durabile.
Uzual, termenul de instituție păstrează sensul inițial, juridic, desemnând organizațiile care au un statut, reguli de funcționare stabilite prin acte normative și rolul de a satisface anumite nevoi sociale. În acest sens, exemplul tipic de instituție îl constituie organizațiile administrative, politice, militare etc. ale statului. Instituția definește regulile de influențare și control social al comportamentelor individuale, modelele specifice și stabile de organizare și desfășurare a interacțiunilor între indivizi și între grupuri sociale, orientate spre satisfacerea unor nevoi de bază, valori și interese cu importanță esențială, strategică pentru menținerea colectivităților sociale.
Scopurile unei instituții sunt diferite, dar concordă cu anumite valori. Autonomia unei instituții este cu atât mai amplă, cu cât competența sa în stabilirea propriului câmp axiologic este mai mare.
Activitățile unei instituții sunt de ordin material sau informațional și intervin în mediul înconjurător în vederea modificării acestuia în conformitate cu scopurile sale. La nivel societal, se pot distinge trei categorii de activități:
activități realizatoare – reprezintă acele activități prin care sunt atinse scopurile sistemului, prin care se transformă mediul și se realizează obiectivul instituției;
activități de conducere – asigură convergența activităților realizatoare în vederea atingerii scopului, au caracter nematerial și constau în procesarea informațiilor; sunt activități semantice nefinale sau, mai precis, intermediare deoarece ele însele sunt conduse și controlate de către activitățile axiologice;
activități axiologice – sunt legate de orientarea valorilor și de determinarea scopului, a finalității instituției; sunt de natură informațională și au un caracter esențial.
Structura unei instituții reprezintă o rețea relativ stabilă în spațiu și timp și se poate defini prin existența unui număr de elemente și relații, prin funcțiile diferitelor organe și legăturile existente între acestea, prin condițiile realizării diviziunii muncii și repartizarea autorității. Diferitelor tipuri de activități le corespund principalele grupe de organe:
• de realizare (direct productive);
• de conducere (indirect productive);
• de reglementare (organe axiologice).
Instituțiile nu sunt, în cadrul unei societăți date, entități închise și autonome care să-și găsească în ele însele propria ordine de funcționare și organizare. Instituțiile sunt influențate de valorile sociale dominante și de modelele de organizare în vigoare. Ca instituție, „administrația este parte integrantă a ordinii sociale, ea transcriind caracteristicile esențiale ale acesteia, dar și contribuind la producerea lor“.
O încercare de definire cât mai exactă a noțiunii a fost și este supusă unui grad mare de incertitudine deoarece complexitatea administrației publice este generată, printre altele, și de un anumit dualism al acesteia, cu referire la dublul sens în care poate fi privită: ca organizare și ca proces.
Abordarea sistemică a administrației publice relevă coexistența celor două sisteme:
un sistem de organe ale administrației publice care se structurează în susbsisteme constituite pe criterii ierarhice, teritoriale etc.;
un sistem de activități cu un specific divers, dar bine determinat și care se structurează în subsisteme corespunzătoare serviciilor publice.
Aceste două subsisteme, delimitate formal, se integrează și se suprapun reciproc formând sistemul administrației publice care este „un sistem de organizare socială bazat pe relații care există între oamenii care realizează o activitate specifică denumită administrație publică“.
Administrația publică reprezintă, astfel, cu referire la sensul de proces, o sumă de activități prin care se organizează și se execută concret legea. Aceste activități pot fi grupate în două mari categorii:
• activități executive cu caracter de dispoziție;
• activități cu caracter de prestație.
Activitățile executive cu caracter de dispoziție, proprii administrației publice, vizează organizarea executării legii, stabilindu-se conduita ce trebuie urmată de diferite persoane fizice și juridice pentru menținerea ordinii necesare vieții și conviețuirii oamenilor în societate.
Practic, administrația publică poate fi considerată atât din punct de vedere organizatoric, cât și funcțional ca fiind totalitatea serviciilor publice menite să satisfacă interesele și nevoile cetățenilor și ale societății. Așadar, administrația publică prestează servicii care satisfac nevoile sociale, dar, mai ales, ea instituie și amenajează serviciile, adică organismele pentru satisfacerea nevoilor publice. Aceste organisme au o înfățișare mai mult sau mai puțin de tip pur administrativ, cu cât se îndepărtează mai mult sau mai puțin de întreprinderile particulare.
Dicționarele definesc de asemenea administrația militară fie ca sistem de organizare și conducere instaurat de autoritățile militare pe un teritoriu ocupat în timp de război, fie ca parte a armatei care se ocupă cu totalitatea activităților privind organizarea, întreținerea, completarea și mobilizarea forțelor armate, precum și elaborarea regulilor specifice pentru aplicarea în armată a legislației și actelor normative.
Analiza sistemică a societății, ca sumă de indivizi și organizații cu interese proprii, dar și comune care se interrelaționează și acționează pentru atingerea unor scopuri și obiective de interes particular și general, ne determină să apreciem că, în fapt, administrația militară servește, la rândul ei, pentru asigurarea condițiilor îndeplinirii sarcinilor speciale pe care le are armata în situațiile excepționale când autoritatea militară poate interveni legalmente în materie civilă, în urma unei relații deschise de societatea civilă sau după proclamarea stării de urgență sau de război. De asemenea, unii militari sunt însărcinați cu funcții civile, în special în funcții de autoritate.
Rezultă că administrația militară constituie un subsistem al administrației publice, tot așa cum aceasta din urmă constituie o parte a sistemului social (fig. 1).
În această accepțiune, administrația militară poate fi definită ca fiind activitatea de organizare a executării și de executare în concret a legilor țării în domeniul militar prin acțiuni cu caracter dispozitiv sau prestator.
Serviciul public de apărare a țării este legiferat prin Legea apărării naționale nr. 45 publicată în Monitorul Oficial nr. 172/ 07.07.1994.
Fig. 1 Administrația militară – subsistem al administrației publice
Conform acestei legi, apărarea națională cuprinde ansamblul de măsuri și activități adoptate și desfășurate de statul român în scopul de a garanta suveranitatea, independența și unitatea statului, integritatea teritorială a țării și democrația constituțională. Măsurile adoptate în acest domeniu sunt obligatorii pentru toți cetățenii țării, pentru autoritățile și instituțiile publice și private și pentru toți agenții economici, indiferent de forma de proprietate.
Același document normativ stipulează că în „interesul securității colective și potrivit obligațiilor asumate de România prin tratate internaționale“, componenta decizională a administrației militare poate solicita aprobarea Parlamentului pentru participarea cu efective și tehnică militară la constituirea forțelor internaționale destinate menținerii păcii sau în scopuri umanitare.
Conducerea sistemului național de apărare este un atribut exclusiv și inalienabil al autorităților constituționale: Parlamentul, Președintele României, Guvernul, Consiliul Suprem de Apărare a Țării, ministerele și alte autorități ale administrației publice cu atribuții în domeniul apărării naționale. Suma acestor autorități desemnează Autoritatea Națională de Comandă, în interiorul căreia fiecare autoritate publică menționată anterior își exercită competențele, răspunderile și atribuțiile stipulate în Constituția României și legile cu privire la apărarea națională.
Din cele afirmate anterior se poate concluziona, ușor și explicit, că administrația militară constituie un subsistem al administrației publice care își exercită atribuțiile și competențele și prin structuri deconcentrate în teritoriu, dar și faptul că acesta se deosebește și delimitează de actele și faptele de comandament.
1.1.3. Caracteristici ale administrației militare
Relațiile complexe dintre administrația publică, ca sistem integrator, și administrația militară reprezintă o caracteristică importantă a statului național contemporan. Aceasta se exprimă prin faptul că cetățenii formează o comunitate politică unică, guvernată de un regim unic care are sub control o arie teritorială clar definită, iar administrarea este exercitată de o administrație și o ordine publică centralizate. Această organizare a autorității publice face imposibilă sustragerea administrației militare acestei autorități și acțiunea acesteia prin izolare față de sistemul politic, opțiune care era posibilă pentru militari în trecut, în timpul sistemelor politice imperiale, patrimoniale sau feudale. În statul modern nu doar autoritățile civile, dar și cele militare sunt orientate către stilul de viață civil pentru că amândouă sunt dependente și responsabile față de comunitatea politică, de sprijinul căreia au nevoie. Administrația militară, deși este o componentă a societății, de care este legată funcțional, are caracteristici ce o diferențiază structural de societate (v. tabelul).
Membrii administrației militare dispun de un statut aparte în societatea românească, definit prin: valori profesionale, etico-morale, drepturi și interdicții legale etc.; statutul lor se fixează prin lege de către instituțiile și organismele de decizie politică (Legea nr. 80/1995, Ghidul carierei militare/2001).
Administrația militară circumscrie membrilor săi un sistem social în care aceștia sunt constituiți în „corpuri profesionale“ puternic individualizate. Aceștia au obligația de a respecta regulile „jocului politic“ democratic; corpurile militare încadrează instituțiile de apărare, siguranță națională și ordine publică ale statului, toate puse în subordinea puterii politice democratice. Accesul militarilor activi la viața politică și la activitățile comerciale este coerent reglementat, în ideea preîntâmpinării oricărei tentative de deturnare a administrației militare de la responsabilitățile ei principale. Implicarea curentă a administrației militare în viața politică sau în „politica de partid“ este absolut interzisă în democrațiile moderne.
Așa cum reiese și din tabelul de mai sus administrația publică contemporană incumbă o serie de caracteristici, după cum urmează:
a) administrația publică constituie un corp intermediar creat în vederea acțiunii; aceasta este făcută pentru a acționa
Administrația publică este totdeauna subordonată Parlamentului, autoritatea care îi stabilește obiectivele, îi fixează limitele, îi impune respectul unor garanții, îi prescrie ce trebuie să facă, îi numește șefii și îi furnizează mijloacele. Cu alte cuvinte, ea ființează sub o autoritate, nefiind un organism independent sau, mai precis, nu este în întregime autonom. Cu toate acestea, chiar subordonată, administrația publică păstrează o parte din putere, care îi este proprie.
Administrația, instrumentul statului, posedă totdeauna puteri de care nu dispun particularii: puterea de rechiziție asupra oamenilor și asupra lucrurilor, puterea de a percepe impozite, de a utiliza oamenii pentru serviciul militar, de a lua bunuri imobiliare prin procedura de expropriere.
Deși astfel de puteri sunt adesea stabilite prin lege, amploarea lor variind și rigoarea controlului fiind diferită, administrația păstrează întotdeauna un anumit grad de libertate, având la îndemână aprecierea oportunității. Administrația trebuie să se conformeze legii, dar îi aparține și aprecierea dacă, în circumstanțele care se prezintă, trebuie să acționeze sau să se abțină. Ori de câte ori nu are prescripții imperative și ori de câte ori survin evenimente excepționale, posibilitățile sale se lărgesc.
Administrația funcționează într-o rețea de legi în care dispune de o anumită marjă de inițiativă și se supune unor reguli care îi limitează competența decizională. Administrația îndeplinește două mari categorii de sarcini: unele de execuție, altele de elaborare.
Executarea implică interpretarea unor texte, căutarea și utilizarea mijloacelor, coordonarea între activități diverse și procedee diferite, adaptarea mijloacelor și a procedurilor la împrejurări.
Elaborarea comportă pregătirea de către administrație a textelor care devin obligatorii pentru această administrație, o dată ce sunt acceptate de guvern sau de către organele legislative. Aceasta pregătește texte, iar ulterior, în cadrul dispozițiilor în vigoare, stabilește liniile generale față de care își conformează acțiunea, pregătește alegerea unei politici administrative.
În sferele sale superioare, administrația orientează activitatea de executare pe care ansamblul organelor și agenților săi trebuie să o realizeze. În orice caz, administrația este supusă legii, este dependentă de Guvern și trebuie să se conformeze opțiunilor Parlamentului. Astfel, administrația publică posedă o autoritate secundară; ea nu este numai subordonată, ci și puternică.
Administrația dă un ajutor tehnic șefului statului, Parlamentului, membrilor Guvernului, colaborând cu aceștia, face cunoscute nevoile și posibilitățile și poate contracara, în mediul său de acțiune, excesul. Ea este puternică prin utilitatea și cunoștințele sale. În situația în care administrația atinge un grad înalt de putere, ne aflăm într-un regim birocratic, al unei birocrații omnipotente (pluripotente). Într-un astfel de regim, libertățile cetățenilor sunt îngrădite sau suprimate și, practic, administrația scapă controlului care trebuie să se exercite asupra sa.
Chiar în regimuri în aparență foarte democratice, activitatea și permanența administrației dau acesteia o forță singulară. Administrația trebuie controlată de puterea politică, prin vigilența cetățenilor și grație jocului contradicțiilor și libertăților publice. Când aceasta încetează să servească și vrea să domine, se ajunge la abuz. Astfel, administrația are ca primă caracteristică aceea de a fi subordonată și nu de a se dovedi puternică.
b) administrația publică este ierarhizată și ordonată
Administrația este ierarhizată, adică divizată pe verticală și în tranșe orizontale, în grade sau etaje; organul situat la unul dintre aceste etaje își exercită autoritatea asupra organelor situate la etajele inferioare și este, la rândul său, supusă autorității organului superior, dacă acesta există.
Ierarhia administrativă este similară ierarhiei militare și reprezintă un procedeu destinat asigurării coeziunii și disciplinei administrației; aceasta permite Guvernului să o controleze, iar în interiorul administrației înseși, facilitează transmiterea ordinelor prin relee succesive, repartizarea responsabilităților și supravegherea executării.
În acest cadru se exercită puterea de dispoziție, de control și de disciplină. Aceste puteri derivate din ierarhie se manifestă mai energic asupra funcționarilor numiți, și mai slab asupra celor aleși. Puterile autorităților superioare sunt exercitate uneori asupra persoanelor, dar de cele mai multe ori acestea vizează actele emise de autoritatea inferioară.
Controlul care se exercită asupra administrației este de natură diferită; acesta poate fi pur administrativ, operat din interiorul administrației înseși sau poate fi executat și de un judecător, caz în care se atașează de ideea puterii suverane de control și justiție care aparține suveranului ori poporului și este delegată tribunalelor.
Acolo unde există libertăți publice și un liber exercițiu al suveranității populare, controlul este predominant extern. Erorile și abuzurile administrației pot fi denunțate în media, pot determina manifestații, petiții, intervenții în Parlament sau chiar să antreneze căderea unui guvern.
c) administrația publică este remunerată, civilă, laică și egalitară
Marea majoritate a agenților administrației primește o retribuție, un salariu din bugetul public, iar funcțiile publice gratuite constituie o excepție.
Administrația este civilă datorită faptului că, în general, în toate țările nevoile publice altele decât cele din domeniul militar sunt rezolvate prin activitățile desfășurate de structuri încadrate cu funcționari publici.
În prezent, în societățile moderne, administrația este laică sau parțial laică, deoarece aceasta folosește personal care nu este clerical și care nu intervine direct pentru asigurarea unor nevoi religioase.
Administrația este egalitară, în sensul că ea furnizează servicii tuturor, fără a face distincție de origine, rasă, de partide politice, principiu care nu este însă totdeauna și pretutindeni aplicabil.
d) administrația publică este în toate țările formalistă, scrisă și birocratică
Administrația acționează după anumite proceduri, conform unor precedente. Există un tradiționalism administrativ care poate antrena rutina și care conduce la un ritm lent.
Administrația este scrisă, ea are la bază documente, fapte, decizii consemnate în documente conservate în scris.
Formalismul și birocratismul sunt proprii oricărei administrații dezvoltate; diferă numai gradul în care acestea se manifestă.
e) administrația publică este permanentă și necesită tot mai multă cunoaștere și tehnicitate
Administrația primește reprezentanți aleși de populație, folosește auxiliari, agenți temporari, dar ea folosește mai ales funcționari permanenți; prin această permanență a funcționarilor, administrația are continuitate.
Deoarece sarcinile administrației au devenit din ce în ce mai sensibile, necesitatea cunoașterii, competenței, a tehnicității speciale este imperativă. Administrația, cu multiplele sale specialități, trebuie să folosească veritabili tehnicieni: ingineri, medici, juriști, economiști, psihologi etc., și chiar personalul pur administrativ trebuie să aibă, cel puțin la nivelul eșaloanelor superioare, o formație extrem de solidă.
f) administrația publică este compartimentată vertical și orizontal
Administrația este divizată în grupe de servicii astfel: pe ministere, în fiecare minister – pe direcții, în cadrul direcțiilor – pe birouri; alături de ministere sunt stabilimente publice, agenții independente, societăți naționale sau corporații publice, cu serviciile și birourile lor. Administrația este împărțită apoi prin tranșe orizontale, administrații centrale, servicii exterioare sau servicii ale colectivităților locale.
Această compartimentare și aceste diviziuni verticale și orizontale determină mari probleme de coordonare și comunicare, de centralizare și descentralizare, de concentrare și deconcentrare.
g) administrația publică este într-o continuă expansiune
De peste o jumătate de secol, în toate țările lumii administrația se dezvoltă, se extinde, există o creștere a serviciilor publice. Pretutindeni statul intervine din ce în ce mai mult în viața națiunii.
Cauza provine din tendința statului de a face față unor noi nevoi sociale, de a oferi condiții de viață mai bune membrilor săi, împotriva diferitelor riscuri ale vieții.
Dezvoltarea serviciilor publice are consecințe majore, numărul agenților și funcționarilor crescând constant. Cheltuielile pentru servicii au crescut și trebuie găsite resurse, trebuie extinse serviciile financiare.
Contactele administrației cu cei administrați s-au multiplicat prin faptul că administrația și-a asumat noi sarcini și intervenții în viața particularilor.
Buna funcționare a administrației, a serviciilor publice a devenit un element de liniște sau tulburări în rândul populației.
Statul trebuie să se preocupe permanent de numărul mare de agenți, motiv pentru care situația poate degenera într-o administrație prea dezvoltată care constituie o putere în sine și caută să obțină avantaje, putând chiar determina disfuncționalități majore ale statului. Statul modern, prin diversitatea serviciilor sale, ține omul din ce în ce mai mult în dependența sa, iar dacă toate acestea sunt în mâinile unui singur partid, libertatea cetățeanului este și mai restrânsă. Mai mult ca oricând, în lumea actuală trebuie să fie asigurate caracterul egalitar și neutralitatea administrației.
În concluzie, administrația publică poate fi recunoscută ca fiind acea „activitate de organizare a executării și de executare în concret a legii prin activități cu caracter dispozitiv sau prestator, activitate care se realizează, în principal, prin sistemul organelor administrației publice“.
Raporturile dintre administrația militară și administrația publică
Planificarea apărării naționale a României este atributul exclusiv și inalienabil al autorităților prevăzute de Constituția României și se realizează pe baza opțiunilor și deciziilor politice și strategice ale Autorității Naționale de Comandă ca autoritate supremă politico-militară care exercită conducerea administrației militare.
Autoritatea Națională de Comandă este compusă din:
• Parlamentul României;
• Președintele României;
• Consiliul Suprem de Apărare a Țării (C.S.A.T.);
• Guvernul României;
• alte organe centrale.
Planificarea apărării naționale este activitatea prin care se stabilesc volumul, structura și modul de alocare a resurselor naturale, umane, materiale și financiare necesare materializării obiectivelor fundamentale ale securității naționale și apărării armate a României. Aceasta include și programele, acțiunile și măsurile luate de statul român în domeniul securității și apărării colective în virtutea cooperării internaționale și a obligațiilor asumate față de statele partenere sau aliate și față de organismele internaționale din care România face parte.
Exercitând împuternicirile de conducere statală, delegate de către popor, Parlamentul României decide, în conformitate cu normele Constituției, cele mai importante probleme ale țării. Atribuțiile Parlamentului în acest sens sunt multiple, în cele ce urmează examenul de conformitate având drept obiect doar cele ce privesc administrația militară.
Prin îndeplinirea atribuțiilor, Parlamentul exercită, implicit și nemijlocit, funcția de control asupra administrației militare. Unele dintre asemenea atribuții sunt realizate prin legi, cu excepția Legii bugetului statului, altele sunt realizate prin Hotărâri ale Parlamentului.
Principalele atribuții pe care Parlamentul le exercită în relația sa cu administrația militară sunt:
• aprobarea Strategiei de securitate națională;
• aprobarea Cartei Albe a Guvernului;
• aprobarea bugetului armatei;
• declararea stării de război;
• suspendarea sau încetarea ostilităților militare;
• examinarea raportului Consiliului Suprem de Apărare a Țării.
Ca putere executivă, Guvernul are atribuții importante în domeniul controlului democratic asupra instituției militare, care decurg din rolul conferit de Constituție.
În vederea realizării prevederilor Strategiei de securitate a României, Guvernul elaborează Carta Albă prin care stabilește:
• obiectivele și sarcinile prioritare ale instituțiilor angajate în realizarea securității și apărării naționale;
• măsurile și acțiunile ce urmează a fi întreprinse de aceste instituții;
• resursele naturale, umane, materiale, financiare și de altă natură pe care urmează să le asigure anual pentru constituirea și pregătirea forțelor participante la apărarea națională și asigurarea securității conform misiunilor ce le revin.
Prin exercitarea dreptului de inițiativă legislativă, Guvernul înglobează în proiectele actelor normative propriile exigențe în privința întregii activități a armatei. Astfel, Guvernul României răspunde de organizarea activităților și de aplicarea măsurilor ce privesc apărarea națională și:
coordonează activitatea ministerelor și a celorlalte autorități ale administrației publice pentru realizarea măsurilor de asigurare a capacității de apărare a țării;
asigură alocarea și utilizarea, potrivit legii, a resurselor financiare și materiale necesare organizării, înzestrării și mobilizării forțelor armate, întreținerii și instruirii efectivelor, menținerii în stare de operabilitate a tehnicii și armamentului, precum și realizării lucrărilor de investiții pentru apărare;
stabilește obligațiile ce revin ministerelor și agenților economici din planul de mobilizare a economiei naționale pentru primul an de război;
asigură în timp de pace, constituirea rezervelor materiale necesare pe timp de război, atât pentru nevoile apărării, cât și ale populației;
conduce, prin prefecți, activitățile specifice din județe și din municipiul București.
Trebuie menționat că proiectele de acte normative se referă nu numai la activitatea armatei în interiorul țării, ci și la activitatea externă, în sensul că Guvernul aprobă sau negociază tratate internaționale care urmează să fie încheiate în plan departamental sau la nivel statal. Un rol aparte în cadrul controlului exercitat de Guvern revine primului-ministru care este desemnat, prin lege, și vicepreședinte al C.S.A.T.
Ministerul Apărării, organul de specialitate al administrației publice centrale, realizează interfațarea cu sistemul administrației publice civile.
Celelalte ministere, serviciile de informații ale statului și alte autorități ale administrației publice centrale răspund de executarea măsurilor de apărare a țării, fiecare în domeniul său de activitate, potrivit legii. Conducătorii acestora prezintă rapoarte cu privire la exercitarea atribuțiilor în domeniul apărării naționale, după caz, Parlamentului, Guvernului, Consiliului Suprem de Apărare a Țării, anual sau ori de câte ori li se cere.
În situații de criză și la război, miniștrii de resort răspund direct de repartizarea resurselor privind materiile prime, produsele industriale, bunurile alimentare, energia, transporturile, lucrările publice și comunicațiile.
Deși administrația militară este o componentă sistemică a administrației publice, subordonată acestuia, raporturile de interdependență dintre aceste două entități nu sunt numai necesare, ci și esențiale.
Conform Strategiei de modernizare a administrației publice, principala cerință pentru administrația militară o reprezintă adaptarea organizării și funcționării structurilor sale și eficientizarea actului decizional. În acest sens, reforma structurală ce se află în curs de desfășurare în administrația militară urmărește cu prioritate:
• posibilitatea utilizării unor elemente din sistemul de comunicații al Alianței Nord-Atlantice;
• adaptarea doctrinelor, regulamentelor și manualelor potrivit principiilor, standardelor și cerințelor NATO în domeniul apărării;
• crearea unor structuri specializate pentru aplicarea lecțiilor învățate în relația cu administrația publică;
• folosirea oportună și eficientă a agenților economici, prin externalizarea unor activități;
• coordonarea și controlul mișcării în sistem unitar;
• realizarea de forțe logistice cu structură modulară, degrevarea comandamentelor de mari unități și unități, prin externalizarea serviciilor cu sprijinul organelor administrației publice locale și centrale;
• perfecționarea activității de colaborare între structurile administrației militare și cele ale administrației publice;
• adoptarea unui sistem de relații informaționale unitar, operativ și funcțional care să asigure corespondența la toate eșaloanele administrației militare;
• utilizarea eficientă a resurselor financiare și materiale, prevăzute în buget, prin aplicarea procedurilor de achiziție centralizată;
• standardizarea procedurilor cu impact direct asupra susținerii și eficientizării acțiunilor desfășurate în comun;
• stabilirea activităților ce pot fi trecute în competența organelor administrației publice centrale și locale, funcție de importanța acestora, în scopul simplificării și al reducerii timpului de reacție în diferite situații.
Interdependența dintre administrația publică și administrația militară este rezultatul unor condiționări specifice date de natura activităților administrației militare în timp de pace, în situații de criză sau la război și este structurată atât la nivel central, cât și la nivel teritorial pe unități ale administrației publice teritoriale și locale descentralizate.
Astfel, autoritățile administrației publice locale, potrivit competenței, au în raza lor teritorială, în timp de pace, în situații de criză și la război următoarele atribuții:
• asigură îndeplinirea de către agenții economici, instituțiile publice și persoanele fizice a dispozițiilor și măsurilor privind pregătirea populației, economiei și a teritoriului pentru apărare;
• urmăresc și intervin pentru satisfacerea cererilor prezentate de unitățile militare existente în raza lor teritorială pentru nevoile de mobilizare;
• îndeplinesc măsurile necesare pentru efectuarea de rechiziții și chemări pentru prestări de servicii, potrivit legii;
• întocmesc, actualizează și pun la dispoziția organelor militare teritoriale și ale municipiului București monografia economico-militară a unităților administrativ-teritoriale respective;
• asigură organelor militare teritoriale și ale municipiului București terenurile, localurile, instalațiile de telecomunicații, dotările și fondurile necesare desfășurării activității acestora.
1.3. Organizarea administrației militare – principii și structuri
Etimologic, termenul organizare provine de la cuvântul de origine greacă organon care înseamnă armonie.
În esență, organizarea este un proces de divizare a muncii, de precizare a responsabilităților și a autorității. Rațiunea de a fi a organizării administrației publice derivă din necesitatea stabilirii ierarhiilor și a limitelor autorității în luarea și implementarea deciziilor în vederea îndeplinirii obiectivelor. Ca urmare, fiecare structură sau individ trebuie să știe cine este, ce trebuie să facă, ce responsabilitate are și pentru ce rezultate.
În domeniul administrației publice organizarea se concretizează într-un ansamblu de procese de muncă prin care se delimitează elementele componente ale sistemului, se stabilesc competențele, sarcinile și responsabilitățile care revin componentelor acestuia, precum și relațiile care se stabilesc între ele în interiorul și exteriorul sistemului.
Centralizarea, descentralizarea și deconcentrarea administrativ-teritorială
Ansamblul serviciilor într-o țară este realizat după un sistem de centralizare sau descentralizare, de autonomie sau subordonare.
În centralism, autoritatea vine de sus și puterea de decizie este atributul guvernului central și al reprezentanților săi. Nu există sau sunt prea puține organe alese, iar atribuțiile autorităților inferioare sunt restrânse.
Sistemul administrativ descentralizat acordă atribuții largi pentru organele inferioare, colectivitățile locale au în fruntea lor, de regulă, autorități alese, iar puterea de decizie aparține, în majoritatea cazurilor, acestora.
Centralizarea administrativă se caracterizează prin faptul că Senatul este singura persoană publică pentru întreg teritoriul național, care asigură singur, prin bugetul și agenții săi, satisfacerea (mai precis, pseudosatisfacerea) tuturor nevoilor de interes general. Un regim centralizat pur acceptă împărțirea teritoriului în circumscripții (pentru a permite o implantare rațională a serviciilor de stat pe întregul teritoriu), dar nu sunt recunoscute comunitățile ce corespund ansamblurilor umane preexistente organizării centralizate. Administrația centrală are pretenția să satisfacă toate nevoile și interesele prin dispoziții legale și prin regulamente valabile pe întreg teritoriul.
Administrația de stat este riguros ierarhizată. Autoritățile administrației locale sunt numite de către puterea centrală și sunt dependente direct de aceasta. Puterea de decizie este concentrată la vârful ierarhiei, la nivel local se pun în aplicare hotărârile autorităților centrale, iar inițiativa locală nu este permisă.
Descentralizarea administrativă se bazează pe recunoașterea prin lege a colectivităților locale organizate în unități administrativ-teritoriale. Aceste colectivități au nevoi și interese specifice, care se disting de cele generale și naționale. Colectivitățile respective trebuie să aibă mijloace materiale și financiare proprii, pe care să le poată folosi la rezolvarea problemelor locale.
Autoritățile administrației publice locale sunt alese în mod liber. Statutul colectivităților locale decurge din lege, iar colectivitățile, la rândul lor, nu pot să introducă modificări, ci doar să se supună eventualelor modificări pe care doar statul are dreptul să le opereze. Colectivitățile componente nu sunt asociate la exercițiul puterii centrale. Colectivitățile descentralizate nu au decât autonomie de ordin administrativ și rămân totdeauna sub controlul statului, care verifică legalitatea acțiunilor lor.
Forma modernă de exprimare a principiului descentralizării o reprezintă autonomia locală.
Deconcentrarea administrativă realizează o transmitere de autoritate de la structurile administrative centrale către structurile subordonate din teritoriu. Autoritățile locale nu sunt alese, ci sunt numite și subordonate organelor administrației centrale. Și în acest regim administrativ controlul este de tip ierarhic, chiar dacă prezintă o formă mai atenuată.
Eventualele avantaje ale deconcentrării administrative apar numai datorită gradului mai atenuat al constrângerilor ce există în regimul centralizat, dar nu se rezolvă deficiențele majore ale acestui tip de sistem de organizare a administrației.
Activitatea unor domenii foarte importante este asigurată de ministere prin intermediul serviciilor lor deconcentrate – în afara deciziilor autorităților locale alese – ceea ce permite crearea unei importante birocrații.
În mod evident, descentralizarea administrativă nu se poate aplica tuturor serviciilor publice. Cele care sunt de interes național sau exclusiv ori preponderent național nu se descentralizează (ex. apărarea națională, siguranța națională). Acestea pot fi doar deconcentrate la nivel local, rămânând însă în structura, ierarhia și subordonarea „centrului“.
Centralizare și deconcentrare în administrația militară
Organele centrale ale administrației militare
Administrația militară constituie un subsistem al administrației publice cu determinări de organ central de specialitate al acesteia care își exercită atribuțiile și competențele prin structuri deconcentrate în teritoriu, dar care, în același timp, se deosebește și se delimitează de actele și faptele de comandament.
Exercitarea administrației publice în domeniul militar, precum și conducerea acțiunilor militare se realizează în cadrul juridic asigurat de prevederile constituționale și legislative care reglementează conducerea politico-militară și militară în România.
Statele majore ale categoriilor de forțe sunt organe centrale ale administrației militare, calitate care decurge din prevederile art. 116 (2) al Constituției României „Guvernul și ministerele, cu avizul Curții de conturi, pot înființa organe de specialitate, în subordinea lor, numai dacă legea le recunoaște această competență“ și din Ordonanța de urgență nr. 14/26.01.2001 care la cap.11, art. 5 stipulează că „Ministerul Apărării are în subordine statele majore ale categoriilor de forțe ale armatei…“.
Dintre cele trei state majore ale categoriilor de forțe ale armatei: Statul Major al Forțelor Terestre, Statul Major al Forțelor Aeriene și Statul Major al Forțelor Navale, poate cel mai important de studiat este cazul Statului Major al Forțelor Terestre care reprezintă categoria de forțe cu ponderea numerică și calitativă cea mai mare în cadrul armatei.
Statul Major al Forțelor Terestre își manifestă competența și atribuțiile prin acțiuni cu caracter dispozitiv sau prestator, pe întreg teritoriul național, prin structurile subordonate deconcentrate în teritoriu și gestionează întreaga problematică a domeniului militar în mediul terestru, ca domeniu distinct de manifestare. Subliniem însă că acest stat major, asemenea celor ale Forțelor Aeriene și Forțelor Navale, emite și săvârșește acte și fapte administrative, atât în timp de pace, cât și în situații de criză și la război, în domeniile:
• generarea, operaționalizarea și regenerarea forțelor;
• pregătirea pentru luptă sau pentru acțiuni militare altele decât războiul a tuturor structurilor militare subordonate;
• gestionarea resursei umane, materiale și financiare la dispoziție;
• pregătirea populației și teritoriului pentru apărare;
• asigură elementele de suport pentru desfășurarea luptei armate și a acțiunilor militare altele decât războiul.
Pe timp de pace, în situații de criză și chiar la război Statul Major al Forțelor Terestre poate conduce acțiuni militare altele decât războiul sau, în situații excepționale, unele acțiuni de luptă de mică amploare. În aceste cazuri, Statul Major al Forțelor Terestre emite și săvârșește acte și fapte de comandament.
Din perspectiva locului și rolului pe care le-am descris până în acest moment se poate trage cu ușurință concluzia că Statul Major al Forțelor Terestre nu este angajat și nu se implică în mod direct în conducerea acțiunilor militare întrunite. Conducerea operațiilor și luptelor revine exclusiv Statului Major General, marilor unități și unităților din zona acțiunilor militare.
Indirect, Statul Major al Forțelor Terestre este însă implicat profund în desfășurarea cu succes a acțiunilor militare pentru că pe timp de pace este de competența sa să genereze forța, înțelegând prin aceasta întreaga activitate complexă de pregătire pentru luptă a tuturor structurilor din subordine, iar pe timp de război să continue generarea de forțe și să asigure toate elementele de suport al operațiilor.
Organele deconcentrate ale administrației militare
La nivelul organelor administrației militare deconcentrate în teritoriu se poate constata, poate, cea mai strânsă colaborare cu organele deconcentrate ale administrației publice locale. Faptul că acestea își desfășoară activitatea, adeseori, în localități sau comunități de dimensiuni reduse creează legături ce depășesc, în mod eficient, birocrația ce grevează, în mod aproape definitoriu, orice administrație.
Organele deconcentrate ale administrației militare sunt compuse din comandamentele teritoriale, precum și din comandamentele brigăzilor, regimentelor, batalioanelor și formațiunilor. Acestea îndeplinesc următoarele atribuții:
• transmit, respectiv, îndeplinesc aplicarea ordinelor și a dispozițiilor eșaloanelor superioare;
• organizează, conduc și desfășoară aplicații tactice și de mobilizare pe hartă;
• desfășoară pregătirea prin convocări a personalului de conducere din sistemul administrației publice locale;
• organizează, conduc și desfășoară activitățile de recrutare și promovare a profesiei militare;
• execută activitățile de formare a militarilor, precum și a cadrelor militare în rezervă;
• execută antrenamente de stat major (specialitate) pentru pregătirea personalului;
• controlează îndeplinirea obligațiilor pentru punerea în aplicare a documentelor de mobilizare de către agenții economici.
Structuri ale administrației militare
Funcțiile administrației militare sunt realizate prin intermediul sistemului de apărare națională care cuprinde conducerea, forțele, resursele și infrastructura teritorială.
Conducerea sistemului național de apărare
Articolul 92 din Constituție definește Președintele României ca fiind comandantul Forțelor Armate ale țării. La inaugurarea mandatului său, Președintele României prezintă Parlamentului Strategia de securitate națională a României care cuprinde:
evaluarea mediului internațional de securitate;
definirea intereselor și obiectivelor proprii de securitate;
identificarea factorilor de risc din mediul intern și internațional;
direcțiile de acțiune pentru asigurarea securității naționale.
Potrivit aceluiași text constituțional și articolului 3 al Legii nr. 39/1990, Președintele României este președinte al Consiliului Suprem de Apărare a Țării, calitate în virtutea căreia convoacă și conduce lucrările consiliului, deciziile luate în acest cadru constituind un eventual suport în exercitarea atribuțiilor prezidențiale în domeniul apărării.
Luarea măsurilor necesare pentru respingerea unei agresiuni armate îndreptate împotriva țării constituie o măsură excepțională care este hotărâtă de Președintele României doar atunci când aceasta s-a produs, când atacul s-a declanșat. Prerogativa Președintelui României într-un asemenea caz poate fi însă exercitată numai după dezbaterea situației în Consiliul Suprem de Apărare a Țării, deciziile necesare adoptate de președinte pentru respingerea agresiunii urmând a fi neîntârziat prezentate Parlamentului printr-un mesaj.
Luarea acestor măsuri de către președinte nu este însă lăsată la liberul arbitru al acestuia, Constituția prevăzând în ambele cazuri încuviințarea Parlamentului.
Consiliul Suprem de Apărare a Țării, într-o nouă structură și înzestrat cu atribuții complexe, a fost înființat și organizat în decembrie 1990 și consacrat constituțional, ulterior prin articolul 118 din Constituția României.
Potrivit dispozițiilor cuprinse în acest articol, consiliul are menirea de a organiza și coordona în mod unitar activitățile care privesc apărarea țării și siguranța națională.
Prin coroborarea prevederilor acestui articol cu alte norme constituționale rezultă natura juridică, locul și rolul consiliului în organizarea statală. Consiliul este o autoritate a administrației publice, autonomă față de Guvern, prezidată de către Președintele României și supusă controlului parlamentar.
Consiliul Suprem de Apărare a Țării are posibilitatea să analizeze și să propună Parlamentului pentru aprobare:
concepția fundamentală de apărare a țării;
structura sistemului național de apărare;
declararea stării de război;
suspendarea în caz de război a ostilităților;
încheierea armistițiului sau încetarea stării conflictuale.
Consiliul aprobă, la rândul său, în urma analizei:
organizarea generală a armatei și a celorlalte componente ale sistemului național de apărare;
orientările de bază în domeniul relațiilor internaționale militare și mandatul delegațiilor care participă la negocierea și încheierea unor acorduri și tratate privind apărarea țării;
proiectele tratatelor și acordurilor internaționale în domeniul apărării naționale;
rapoartele prezentate de conducători ai organelor administrației de stat cu atribuții în domeniile apărării naționale și siguranței naționale etc.
Ministerul Apărării este organul central al puterii executive care organizează, conduce și coordonează activitatea în domeniul apărării în scopul asigurării independenței, suveranității și integrității teritoriale a României, precum și a ordinii constituționale. Acesta asigură prin activitatea pe care o desfășoară aplicarea legilor, decretelor, hotărârilor guvernului și a hotărârilor C.S.A.T.
Structura organizatorică a Ministerului Apărării se aprobă de Guvern. Atribuțiile specifice acestuia sunt:
îndeplinește sarcinile ce-i revin cu privire la realizarea sistemului de apărare a României;
analizează și propune măsurile ce se impun pentru asigurarea capacității de apărare a țării, pregătirea operativă a teritoriului, precum și proiectul planului de întrebuințare a armatei în caz de război;
asigură o permanentă capacitate de luptă și de mobilizare a armatei și pregătirea rezerviștilor;
urmărește, controlează și îndrumă pregătirea de mobilizare a economiei țării la toate nivelurile, în vederea asigurării permanente a nevoilor de apărare a țării;
asigură apărarea integrității teritoriului, inclusiv a spațiului aerian și a apelor teritoriale;
organizează și asigură apărarea frontierelor de stat;
asigură punerea în aplicare a planului de cooperare cu Ministerul de Interne în legătură cu intervenția și misiunile unităților, inclusiv utilizarea armamentului, munițiilor și tehnicii din dotare pentru paza și apărarea unor obiective importante de pe teritoriul național, menținerea și restabilirea ordinii de drept;
prezintă sau avizează, după caz, potrivit reglementărilor în vigoare, proiecte de acte normative;
realizează încadrarea armatei cu personal militar și civil necesar îndeplinirii sarcinilor ce-i revin;
întreține relații de colaborare cu ministerele apărării din celelalte state ale lumii; asigură prin atașații săi militari reprezentarea armatei române în raporturile cu armatele statelor cu care România are relații diplomatice;
sprijină activitatea celorlalte ministere și altor organe de stat, precum și a unităților economice care au sarcini cu privire la apărarea țării, controlând, în același timp, modul în care acestea își îndeplinesc sarcinile ce le revin în acest domeniu, conform legii;
asigură, împreună cu celelalte ministere și organe de stat și organizații economice, înzestrarea armatei cu armament, tehnică militară modernă, construcții și materiale necesare întreținerii și cazării efectivelor;
aprobă, în limita competenței sale, documentațiile tehnico-economice pentru lucrările de investiții și urmărește executarea acestora la termenele stabilite;
conduce, îndrumă și coordonează activitatea de comerț exterior privind importul de tehnică militară și asigurarea asistenței tehnice corespunzătoare, precum și activitatea privind exportul de produse cu destinație militară și documentațiile pentru acestea;
colaborează cu ministerele și cu celelalte organe de stat în vederea producerii de tehnică militară;
stabilește normele de întrebuințare, întreținere și reparare pentru armament, tehnică militară și alte bunuri din dotare, precum și normele de consum pentru muniții și alte materiale;
stabilește normele privind planificarea, asigurarea materială și financiară, decontarea, evidența și controlul mijloacelor materiale și bănești necesare unităților subordonate;
înfăptuiește sarcinile ce-i revin în legătură cu organizarea și funcționarea protecției civile;
stabilește modul de organizare și funcționare a consiliilor de onoare pentru judecarea abaterilor de la demnitatea ostășească săvârșite de către cadrele militare;
ia măsurile ce se impun, potrivit reglementărilor în vigoare, pentru rechiziționarea de bunuri și chemarea la prestări de servicii potrivit cu nevoile armatei;
conduce și îndrumă învățământul militar, înființează și organizează colegiile militare, instituțiile de învățământ superior militare, școlile de maiștri militari și subofițeri, școlile de aplicații ale armelor etc.;
aprobă înființarea, dislocarea și redislocarea unităților militare în timp de pace;
echivalează studiile militare urmate în străinătate cu studiile militare din țară în vederea încadrării cadrelor respective în funcții pentru care statele de organizare prevăd astfel de studii;
stabilește criteriile pentru echivalarea studiilor între diferite instituții de învățământ militar, eliberând acte de echivalare în acest scop, folositoare în armată;
elaborează regulamente și instrucțiuni cu caracter militar necesare instruirii personalului armatei;
editează publicații și lucrări legate de domeniul de activitate al armatei;
coordonează și îndrumă activitatea de cercetare și proiectare din unitățile subordonate;
îndeplinește orice alte atribuții prevăzute de lege.
În calitatea sa de organ specializat al administrației publice centrale, Ministerul Apărării elaborează Strategia militară a României, document care exprimă obiectivele și opțiunile fundamentale de politică militară ale statului român în perioada de valabilitate a Strategiei de securitate națională și în virtutea căruia exercită administrația militară prin departamentele și direcțiile sale centrale de specialitate alături de statele majore ale categoriilor de forțe. Strategia militară a României evaluează consecințele, în planul apărării, ale riscurilor și amenințărilor la adresa securității și stabilește:
• structura forțelor;
• misiunile, organizarea, dotarea, nivelul de instruire și de operativitate ale acestora;
• sprijinul logistic și nevoile de infrastructură necesare organismului militar în vederea realizării obiectivelor naționale de securitate;
• concepția de pregătire și angajare în acțiuni militare a armatei române;
• măsurile, în plan militar, necesare îndeplinirii angajamentelor de cooperare, parteneriat și alianță asumate de România pe plan internațional.
Structurile precizate în Strategia militară a României sunt cele care organizează executarea legilor, le execută și prestează serviciile publice prin care se satisface un interes general al cetățenilor – apărarea națională. Prin intermediul departamentelor și direcțiilor sale centrale de specialitate, Ministerul Apărării răspunde de înfăptuirea concepției fundamentale de apărare a țării în domeniul militar, în care scop:
• analizează nevoile de apărare a țării și propune autorităților competente stabilite prin Constituție și alte legi, măsurile privind organizarea și înzestrarea armatei, pregătirea populației și a teritoriului;
• asigură forțele armate necesare participării la apărarea colectivă în cadrul Alianței Nord-Atlantice;
• asigură pregătirea comandamentelor și instruirea efectivelor;
• organizează, în timp de pace, pregătirea de mobilizare a armatei și populației; face propuneri pentru declararea mobilizării generale sau parțiale și conduce desfășurarea acesteia;
• îndrumă și controlează, prin Statul Major General și în colaborare cu alte autorități abilitate, măsurile de pregătire luate de celelalte ministere, agenții economici și instituțiile publice, în scopul realizării producției și a prestărilor de servicii pentru forțele armate și pregătirii teritoriului pentru apărare.
Acesta este investit, potrivit prevederilor legislației actuale și Strategiei de securitate națională a României, cu responsabilități privind garantarea suveranității, independenței și unității statului, integrității teritoriale a țării și democrației constituționale și realizarea de acțiuni ferme, în baza unor măsuri specifice, de schimbare a organismului militar în conformitate cu politica guvernamentală de integrare în NATO și în Uniunea Europeană. Această schimbare are, în special, următoarele obiective:
• restructurarea și modernizarea armatei;
• îmbunătățirea managementului efortului de integrare euroatlantică;
• perfecționarea managementului resurselor umane și profesionalizarea personalului armatei;
• perfecționarea planificării apărării;
• îmbunătățirea activității de înzestrare și achiziții;
• îndeplinirea obligațiilor asumate de România pe plan internațional privind participarea la acțiuni în sprijinul păcii;
• întărirea controlului parlamentar asupra organismului militar.
Forțele sistemului național de apărare
Forțele destinate apărării se compun din forțele armate și forțele de protecție.
a) Forțele armate cuprind:
• armata;
• unități și mari unități din subordinea Ministerului de Interne;
• unități ale serviciilor de informații ale statului;
• alte formațiuni de apărare armată organizate potrivit legii.
Armata României, componentă de bază a sistemului național de apărare, asigură coerența și capacitățile necesare efortului apărării României și desfășurării unor acțiuni altele decât războiul, integrând într-o concepție unitară acțiunile forțelor participante.
Armata este compusă din:
• organele centrale ale Ministerului Apărării;
• categoriile de forțe;
• organe militare teritoriale.
Organele centrale ale Ministerului Apărării sunt stabilite prin lege și constituite din departamente (Departamentul pentru Politica de Apărare și Relații Militare Internaționale, Departamentul pentru Armamente și Departamentul pentru Relații cu Parlamentul, Armonizare Legislativă și Relații Publice), o serie de direcții cu diferite funcții administrative și din cele trei state majore ale categoriilor de forțe (Statul Major al Forțelor Terestre, Statul Major al Forțelor Aeriene și Statul Major al Forțelor Navale).
Caracteristica principală a organizării operaționale a Armatei României constă în diferențierea structurilor, conform capacității de luptă a unităților și a marilor unități existente la pace, asigurându-se prin aceasta eșalonarea realizării stării de operativitate, pentru cele destinate acțiunii în situații de criză și de conflict, precum și dotarea lor, treptat, cu sisteme de tehnică și armament performante.
Potrivit diferitelor tipuri de misiuni pe care sunt chemate să le îndeplinească, marile unități, unitățile și subunitățile din compunerea Armatei României sunt structurate operațional pe module de grupări, astfel:
► Forțele destinate apărării colective – constituite din structuri destinate asigurării îndeplinirii angajamentelor militare în cadrul Alianței Nord-Atlantice. Această categorie de forțe are nivelul completării cu personal potrivit statului de război, capacitate ridicată de dislocare la distanțe mari, independență logistică pentru o perioadă determinată de timp, grad înalt de profesionalizare. Se constituie și se pregătesc pentru a fi în măsură să acționeze întrunit.
► Forțe în teritoriu – destinate intervenției pentru gestionarea situațiilor de criză care pun în pericol interesele fundamentale ale statului, participării la prevenirea, limitarea și înlăturarea unor dezastre. Această categorie de forțe este destinată și amplificării capacității de reacție a organismului militar în situații de criză sau de război. Au drept caracteristici principale: nivelul completării cu personal – 30-50% din necesarul de război; pot trece la îndeplinirea misiunilor numai după completarea cu resurse și executarea unei perioade de pregătire intensă pentru luptă.
b) Forțele de protecție cuprind:
• unitățile și formațiunile de protecție civilă;
• formațiunile sanitar-veterinare ale Crucii Roșii;
• alte formațiuni stabilite prin lege.
Protecția civilă este o componentă a apărării naționale și cuprinde ansamblul măsurilor adoptate și activităților desfășurate în scopul asigurării protecției populației, a bunurilor materiale, a valorilor culturale și a factorilor de mediu în caz de război sau dezastre.
Atribuțiile protecției civile sunt:
prevenirea populației asupra atacurilor inamicului din aer sau dezastrelor;
protecția populației împotriva efectelor armelor de nimicire în masă și convenționale sau dezastrelor;
asigurarea protecției bunurilor materiale și a valorilor culturale;
participarea la acțiunile de limitare și de înlăturare a urmărilor atacurilor inamicului sau a dezastrelor;
asanarea teritoriului de muniția rămasă neexplodată;
pregătirea populației în vederea asigurării protecției;
participarea cu forțe și mijloace specifice la pregătirea economiei naționale și a teritoriului pentru apărare.
Structura administrației publice prezintă diferențieri de la un stat la altul, dar și în cadrul aceluiași stat, de la o etapă de dezvoltare la alta. Alături de influențele naționale, istorice și tradiționale, factorul politic constituie un element determinant în modelarea structurii administrației. Partidele de guvernământ sunt acelea care stabilesc obiectivele administrației, în raport cu interesele economice, politice și sociale pe care administrația publică urmează să le satisfacă.
Astfel, administrația publică poate apăra interesele unor grupuri economice, sociale și politice restrânse, caz în care administrația este totalitară, antipopulară sau, dimpotrivă, poate promova interesele publice generale ale societății, și atunci este democratică.
Înțelegând prin structură atât modul în care sunt ordonate elementele unui sistem, cât și relațiile ce se stabilesc între acestea, în procesul realizării funcțiilor sistemului respectiv, teoria și practica au sugerat numeroase tipuri de structuri. În principiu, un sistem se poate organiza sub forma următoarelor tipuri de structuri:
• structura lineară (ierarhică) care asigură în principal unitatea (coerența) în conducere;
• structura funcțională care determină pluralitatea conducerii;
• structura mixtă (ierarhic-funcțională) care îmbină două tipuri de structuri și este mai răspândită în realitatea practicii administrative și economico-sociale.
În privința administrației publice, multitudinea autorităților administrative ale statului și ale colectivelor locale determină ordonarea în vederea realizării funcțiilor pe care acestea le au în baza a două criterii, și anume: criteriul teritorial, căruia îi corespunde structura ierarhică, și criteriul competenței materiale sau funcțional, căruia îi corespunde structura funcțională. Concluzionând, putem afirma că întregul sistem al administrației publice este amenajat sub forma unei structuri mixte ierarhic-funcționale.
Într-o viziune tradițională, criteriul teritorial stă la baza împărțirii autorităților administrației publice în autorități centrale și autorități locale, după raza teritorială în care poate acționa autoritatea publică respectivă. Într-o concepție mai modernă, se consideră că motivarea structurii teritoriale a administrației publice o constituie colectivitatea de cetățeni pentru care acționează, ale căror interese le gestionează respectivul organ al administrației publice. Astfel, autoritățile administrației publice centrale acționează în interesul întregii colectivități umane existente în sistemul social al statului, iar autoritățile administrației publice locale au în vedere soluționarea intereselor colectivităților locale, interese care sunt, bineînțeles, armonizate cu interesele generale. Având în vedere acest raționament, se relevă care este deosebirea între autoritățile administrației publice locale (consilii locale și primării) și diversele servicii publice descentralizate ale administrației publice centrale specializate (ministere și alte organe de specialitate), care acționează într-o anumită zonă teritorială și care sunt structuri exterioare (teritoriale) ale anumitor autorități administrative centrale (de stat).
În cadrul structurii teritoriale a organelor administrației publice nu se cultivă însă o departajare strictă între autoritățile administrației publice locale și cele centrale, respectiv serviciile publice descentralizate. Relațiile între aceste autorități sunt foarte variate, ele exprimând fie o centralizare accentuată, fie o autonomie diferențiată. Caracteristica pregnantă, esențială, o reprezintă însă colaborarea între ele, asigurată în principal prin prefect, autoritate a administrației publice centrale creată în acest scop.
Criteriul funcțional sau al competenței materiale stă la baza împărțirii autorităților administrației publice în autorități cu competență generală și autorități ale administrației publice cu competență de specialitate, determinând astfel o altă structurare a administrației publice, și anume structura funcțională a acesteia.
Activitatea administrativă a statului, dar și a colectivităților locale, cuprinde o multitudine de sarcini care se pot realiza (din punct de vedere teoretic) fie printr-o singură grupare de funcționari, fie prin amenajarea mai multor grupări specializate funcțional. În cea de-a doua situație se realizează o distribuție funcțională specializată a sarcinilor autorităților administrației publice atribuindu-li-se o competență specifică astfel încât fiecare autoritate are obiectul său de activitate.
Structurarea funcțională se realizează atât pe plan central, cât și pe plan local. Astfel, pe plan central se organizează ministerele și celelalte organe centrale de specialitate subordonate Guvernului, ministerelor sau care funcționează ca autorități administrative autonome, iar pe plan local serviciile publice descentralizate ale ministerelor și ale celorlalte organe centrale, a căror activitate este condusă de prefect, ca reprezentat al Guvernului în teritoriu.
Structura funcțională a sistemului autorităților administrației publice are o însemnătate deosebită deoarece de modul cum este așezată această structură depinde eficiența activităților administrative. De exemplu, se consideră a fi deosebit de importantă problema stabilirii numărului optim, cât mai apropiat de nevoile reale, de ministere și organe centrale de specialitate ale administrației publice, cunoscut fiind faptul că atât un număr prea mic, cât și un număr prea mare de ministere poate crea dificultăți în capacitatea de administrare a autorităților administrației publice.
În principiu, structura organizatorică și funcțională a sistemului autorităților administrației publice este alcătuită prin subordonarea – din treaptă în treaptă – a diverselor autorități care realizează activitatea administrativă a statului sau a colectivităților locale, față de un organ de vârf, Guvernul, ca organ central al puterii executive care exercită, în conformitate cu legea, administrația publică pe întreg teritoriul țării.
Autoritățile administrației publice se subordonează de regulă unele față de altele pe linie ierarhică (subordonarea verticală) până la Guvern.
Analiza pe baza criteriilor de construire a structurilor administrației publice conduce la identificarea următoarelor structuri organizatorice componente ale acesteia:
a) din punctul de vedere al competenței teritoriale (criteriul teritorial):
• autorități centrale – competența lor se întinde asupra întregului teritoriu al țării: Guvernul, ministerele și celelalte organe centrale ale administrației publice;
• autorități teritoriale – competența lor se întinde asupra unei părți din teritoriul național; acestea sunt serviciile publice descentralizate ale ministerelor și ale celorlalte organe centrale;
• autorități locale – competența lor se întinde asupra unei unități administrativ-teritoriale (județ, oraș, comună); acestea sunt consiliile locale și primarii.
b) din punct de vedere al competenței materiale (criteriul funcțional):
• autorități ale administrației publice cu competență generală – exercită puterea executivă, administrația publică în orice domeniu de activitate: Guvernul, consiliile și primarii;
• autorități ale administrației publice de specialitate – realizează administrația publică într-o anumită ramură sau domeniu de activitate: ministerele și celelalte organe centrale de specialitate subordonate reprezintă statul.
Autoritățile publice centrale (fig. 1)
a) Administrația prezidențială
Președintele României, potrivit Constituției, reprezintă statul român și este garantul independenței naționale, al unității și integrității teritoriale a țării. El veghează la respectarea Constituției și la buna funcționare a autorităților publice. În acest scop, președintele exercită funcția de mediere între puterile statului, precum și între stat și societate.
b) Guvernul României
Alături de Președintele României, Guvernul constituie a doua componentă a puterii executive, asigurând realizarea politici interne și externe a țării în baza programului de guvernare aprobat de Parlament cu ocazia investirii.
Guvernul exercită conducerea generală a administrației publice pe întreg teritoriul țării și în toate domeniile de activitate. Are relații de colaborare cu organele administrației publice locale.
În exercitarea atribuțiilor sale, Guvernul emite hotărâri pentru organizarea executării legilor și în cazuri speciale poate să emită ordonanțe cu putere de lege.
c) Ministerele
Ca autorități ale administrației publice centrale, ministerele participă în calitate de organ de specialitate la procesul de realizare a programului Guvernului într-un domeniu distinct.
Conducerea ministerului o realizează ministrul, care este membru al Guvernului României și responsabil pentru activitatea desfășurată.
Fig. 1 Autoritățile administrației publice centrale
Autoritățile publice locale (fig. 2)
Un rol deosebit în sistemul administrației publice îl ocupă organele administrației publice locale constituite în unitățile administrativ-teritoriale ale statului (comună, oraș, județ) și însărcinate cu rezolvarea problemelor specifice fiecărei colectivități sociale.
Potrivit reglementărilor cuprinse în Legea nr. 215/2001 și conform Articolului 119 din Constituția României, organizarea administrației publice locale are la bază principiile autonomiei locale, al descentralizării serviciilor publice, al eligibilității autorităților administrației publice locale și al consultării cetățenilor în probleme de interes local.
Autoritățile administrației publice prin care se realizează autonomia locală, în comune și orașe, sunt consiliile locale, comunale și orășenești ca autorități deliberative, și primarii ca autorități executive.
Fig. 2 Autoritățile administrației publice locale
CAPITOLUL 2
TEORIA GENERALĂ A PROCEDURII ADMINISTRATIVE
2.1. Administrația publică și puterea procedurilor
În cercetările sale privind birocrația, Max Weber vorbea de depersonalizarea care trebuie să existe în funcționarea administrației. Sarcinile acesteia trebuie duse la bun sfârșit cu ajutorul regulilor și a regulamentelor cu care este înzestrată. Transmiterea comenzilor și strângerea informațiilor se face pe cale ierarhică, intervenția fiecărui participant efectuându-se în cadrul strict care îi este rezervat de aranjamentele formale care stau la baza funcționării instituțiilor birocratice. În acest fel se obține un grad ridicat de eficiență, precizie, precum și o mare predictibilitate a rezultatelor.
De asemenea, în aducerea la îndeplinire a sarcinilor sale, administrația publică trebuie să dea dovadă de neutralitate politică și de corectitudine și de imparțialitate față de cetățeni.
Analizând trăsăturile menționate mai sus putem afirma că ele au darul de a transforma activitatea administrației publice într-una bazată pe o serie de automatisme. De altfel, sociologul german Max Weber a comparat efectele apariției birocrației asupra societăților moderne cu cele produse de apariția mașinilor asupra vieții economice. Administrația publică este, în opinia lui Weber, o mașină, o unealtă eficientă, lipsită de personalitate, la dispoziția societății și a conducătorilor politici.
Care sunt efectele pe care existența acestor automatisme le au asupra modului în care birocrația își îndeplinește sarcinile?
De la început trebuie să menționăm că statul își poate duce la bun sfârșit sarcinile pe care le are doar în măsura în care există instituțiile dedicate acestora și procedurile (rutinele) aferente.
Putem ușor înțelege că fără existența armatei statul nu ar fi capabil să ne protejeze în fața unor agresiuni străine, așa cum nu ar putea asigura ordinea publică în absența justiției și a politicii.
Multitudinea de alte servicii pe care statul și celelalte autorități publice le asigură populației se bazează tot pe existența instituțiilor specializate.
Dar simpla existență a instituțiilor nu este suficientă. Mai este nevoie de precizarea formelor concrete prin care sarcinile acestora se duc la îndeplinire.
În ce constă necesitatea existenței procedurilor administrative?
În primul rând este vorba de eficacitatea demersului administrativ. Situațiile cu care un funcționar public sau o instituție publică, se confruntă în munca sa de zi cu zi, sunt numeroase și existența unor proceduri standard este de natură să îi sporească randamentul, mai ales că de cele mai multe ori, cazurile sunt asemănătoare. Mai mult, uneori inexistența unei metodologii poate duce la imposibilitatea îndeplinirii unor sarcini administrative. Tot astfel, absența unor proceduri prestabilite de către autoritatea fondatoare sau de către cea ierarhic superioară ar putea duce la apariția unora ad-hoc, fapt de natură să lase loc arbitrariului în funcționarea administrației publice.
În al doilea rând, așa cum s-a menționat anterior, unul din principiile fundamentale ale unei administrații publice moderne este neutralitatea și imparțialitatea față de clienți (cetățeni). Acest principiu este cu atât mai important cu cât finanțarea activității administrației se face din bani publici. Rezultă deci că procedurile sunt necesare pentru a asigura tratarea beneficiarilor administrației în mod egal, imparțial.
Nu în ultimul rând, atât politicienii, cât și societatea civilă trebuie să exercite un control asupra administrației publice. Acest lucru ar fi foarte dificil în situația în care fiecare instituție publică sau fiecare funcționar ar lucra după propriile reguli și metode.
De asemenea, ca fiecare domeniu al vieții sociale și administrația publică trebuie să-și îmbunătățească modul în care funcționează, trebuie să progreseze, să țină pasul cu evoluția societății, cu evoluția tehnologiilor fizice sau sociale, într-un cuvânt a noilor nevoi ale comunităților pe care le deservesc.
Este evident că pentru a optimiza funcționarea unei instituții trebuie mai întâi să identifice ceea ce nu merge corespunzător. În absența procedurilor unitare, acest demers ar fi echivalent cu căutarea acului în carul cu fân. Mai mult, odată descoperite, noile soluții administrative pot să fie mai ușor implementate în cazul unei instituții care funcționează unitar.
Anumite evenimente sau evoluții istorice au favorizat, la rândul lor, punerea unui accent sporit pe precizarea strictă a modului în care sarcinile instituțiilor publice sau a celor care muncesc în cadrul lor trebuie duse la îndeplinire.
Spre sfârșitul secolului XIX în doua dintre cele mai importante state europene, respectiv Franța și Germania, din motive diferite, s-a pus problema exc1uderii rolului regulilor și procedurilor în activitatea administrației. În Franța, acest lucru era legat de instaurarea statului de drept după abdicarea împăratului Napoleon al III-lea. Mulți au considerat atunci birocrația responsabilă de derapajele repetate ale Franței spre regimuri autoritare și au susținut că o legislație mai riguroasă poate elimina bunul plac și arbitrariul din funcționarea administrației franceze, statul de drept fiind în acest fel mai protejat1. În Germania, motivul principal a fost mobilizarea energiilor naționale pentru îndeplinirea marilor obiective care stăteau în fața poporului german “unificarea țării și includerea ei în rândul marilor puteri.”
Viața cotidiană ilustrează curentul răspândit în opinia publică de utilizare a termenului de "birocrație" preponderent cu conotații negative.
Iar procedurile administrative sunt primele acuzate pentru toate relele care sunt atribuite funcționărimii. Într-adevăr, încetineala cu care sunt duse la bun sfârșit anumite sarcini, obtuzitatea, rezistența la schimbare și nu în ultimul rând risipa de resurse pot fi toate legate, într-un fel sau altul, de existența acestor rutine.
Construirea unei administrații publice modeme și eficace, stabilă și responsabilă, reprezintă un obiectiv esențial pentru orice stat democratic.
Într-o societate, un astfel de scop poate fi atins doar cu ajutorul unor instituții administrative adecvate și prin alocarea unor importante resurse acestui obiectiv.
Administrația publică a unei țări trebuie să răspundă unor deziderate, cum ar fi:
– să funcționeze într-un cadru legal;
– relația dintre autoritatea publică și cetățean nu trebuie să fie supusă capriciului autorității, ci trebuie să se întemeieze pe normele de drept;
– fiecare autoritate administrativă trebuie supusă controlului unor alte autorități publice, precum și justiției.
Se constată faptul că fiecare țară abordează aceste chestiuni în contextul propriei sale istorii și propriilor tradiții.
În contextul integrării europene, este necesar ca țările candidate să pună în practică programe de reformă al căror obiectiv îl constituie alinierea propriului sistem la modelul european de drept administrativ. Un pas important îl reprezintă adoptarea unei proceduri administrative similare, care să reglementeze etapele necesare elaborării și executării deciziilor și actelor administrative.
Printre multiplele obiective ale dreptului administrativ și ale procedurii administrative se conturează ca fiind mai importante următoarele:
– eficacitatea administrației;
– respectarea drepturilor și intereselor legitime ale persoanelor.
Administrația este eficace atunci când fiecare entitate publică își exercită puterile.
Puterea administrației publice își găsește legitimitatea în lege și este definita prin aceasta. În acest cadru stabilit prin lege, autorităților administrației publice li se poate conferi o putere discreționară considerabilă pentru a-și aduce la îndeplinire sarcinile. Această putere discreționară nu este, în sine, incompatibilă cu principiile statului de drept. Procedura și dreptul administrativ nu stabilesc numai parametrii de exercitare a puterilor conferite autorităților publice, ci e1e contribuie de asemenea, la calitatea procesului de luare a deciziei.
Normele care cer transparență, participare, motivarea deciziilor precum și cele care reglementează căi de atac împotriva actelor administrative pot fi considerate ca modalități de creștere a calității rezultatelor și, în consecință, a eficacității administrației publice.
Administrația publică nu trebuie să se ocupe însă, nu numai de eficacitate, ci în același timp de a asigura un tratament adecvat și echitabil persoanelor vizate prin acțiuni și decizii ale instituțiilor publice administrative.
Autoritățile administrative exercită puteri considerabile asupra celor administrați, prin servicii publice puse la dispoziția acestora, prin acordarea de permisiuni sau autorizații (de utilizare a domeniului public sau de exercitarea a unor activități, spre exemplu) etc.
Atunci când este vorba de distribuirea unor avantaje sau de impunerea unor sarcini persoanelor, administrația publică trebuie să aibă în vedere un tratament echitabil pentru fiecare.
Într-o societate fondată pe principiile statului de drept este important ca astfel de "puteri" conferite administrației să decurgă și să fie enunțate într-un mod neechivoc prin Constituție și prin lege.
Dacă abilitarea legală este o condiție esențială a legitimării exercitării puterilor administrației, aceasta nu este o condiție și suficientă. Cu alte cuvinte, nu este suficient să stabilim că puterile (competențele) administrației rezultă dintr-o sursă legitimă, ci trebuie să recurgem și la alte principii pentru a face ca procesul administrativ să asigure celor administrați un tratament adecvat și echitabil.
Aceste principii complementare sunt stabilite prin procedura și dreptul administrativ. Este astfel de dorit să se asigure transparența gestiunii publice, participarea la luarea deciziilor, într-un mod adecvat, a persoanelor ale căror drepturi și interese sunt în joc, comunicarea către cei interesați a criteriilor de luare a deciziei, obligația motivării deciziilor etc.
Puterea discreționară conferită de lege trebuie să fie determinată prin limitele care marchează transformarea exercitării ei în arbitrariu. Această putere discreționară trebuie să fie exercitată cu bună credință, în litera și spiritul legii. De asemenea, normele de drept trebuie să reglementeze dreptul celor interesați de a fi asistați de consilieri juridici sau experți, precum și de a avea la dispoziție căi de atac în fața justiției atunci când sunt nemulțumiți de deciziile administrației.
Legea trebuie să prevadă obligația administrației de a trata fiecare persoană cu atenție și respect, fără nicio discriminare, obligația de a comunica anumite informații, obligați a de a urma anumite proceduri reglementate în condiții echitabile pentru luarea deciziilor.
Și jurisprudența poate releva o serie de principii generale pertinente administrației publice. Consiliul de Stat francez și curțile superioare engleze au jucat un rol preponderent în crearea și aplicarea principiilor de drept generale, care trebuie să direcționeze activitatea administrației publice.
Principiul legalității este fundamentul dreptului administrativ al oricărei țări. Potrivit cerințelor acestui principiu:
– toate autoritățile administrației publice sunt create prin lege, care le determină și competențele;
– aceste autorități trebuie să se conformeze legii în exercitarea atribuțiilor lor, orice depășire a limitelor acesteia atrăgând neaplicarea deciziilor și actelor administrative;
– legalitatea unui act administrativ trebuie să poată face obiectul unui control judiciar printr-un tribunal independent, la cererea unei persoane sau a unui grup de persoane care are interes în decizia luată sau în actul îndeplinit și, chiar în anumite circumstanțe la cererea unui funcționar, sau a ombudsman-ului, spre exemplu, abilitat prin lege să acționeze în numele interesului public.
Și în domeniul normelor dreptului administrativ facem distincția între dreptul substanțial și cel procedural, cu toate că granițele dintre acestea nu sunt marcate întotdeauna în mod precis. Sunt numeroase situațiile în care norme de ordin procedural se regăsesc în texte de drept substanțial.
Dacă crearea unui cadru legislativ sănătos și a instituțiilor juridice adecvate este esențială pentru democrațiile în curs de consolidare, aceasta nu este și suficientă. Tot atât de importantă este îmbunătățirea capacității de luare a deciziei.
Putem fi tentați să prezumăm că este suficient ca o țară să adopte un cod administrativ adecvat și să prevadă diverse modalități de control al legalității actelor administrative, pentru a asigura justiția administrativă. Fără a minimaliza importanța acestor măsuri, trebuie să ținem seama de faptul că în majoritatea cazurilor, deciziile administrative luate în primă instanță nu ajung în apel, rămânând definitive.
Studiile efectuate relevă că mecanismele de control, chiar atunci când sunt neformale și ușor accesibile se dovedesc prea puțin eficace pentru a remedia greșelile și abuzurilor comise în primă instanță. Astfel, pentru cea mai mare parte a persoanelor vizate de o măsură administrativă, primul act sau prima decizie sunt definitive. Este fundamental pentru buna guvernare și asigurarea justiției administrative ca aceste acte și decizii să fie corecte, legale.
Drepturile nu sunt făcute doar pentru a exista. Ele trebuie să fie și cunoscute și puse în valoare de instituțiile competente. În viața curentă, exercitarea efectivă a drepturilor depinde de gradul de educație, de formarea și de atitudinile funcționarilor publici.
Pentru îmbunătățirea calității proceselor administrative este nevoie de o bună instruire și formare a funcționarilor care să poată lua decizii clare și legale după documentarea specifică.
Un factor deosebit de important poate fi reprezentat de adoptarea regulilor de etică, deontologice, pentru funcționarii publici de la toate nivelele administrației.
Codul de procedură administrativă este actul normativ prin care trebuie stabilite, într-o formă prescriptivă, reguli clare care să-i ghideze pe cei care iau deciziile, reguli care să asigure transparența administrației, ascultarea parții interesate, motivarea deciziilor, stabilirea unor mecanisme de control administrativ sau judiciar ușor accesibile.
Reforma dreptului administrativ trebuie să se facă la doua nivele distincte, dar conexe. La primul nivel este vorba de elaborarea unui cadru normativ și a unui sistem de instituții necesare pentru a pune în valoare aceste norme. Al doilea nivel se referă la implementarea acestor norme în viața socială, premisă a funcționării organismelor menționate mai sus, precum și la adaptarea continuă a normelor și a sistemului instituțional la realitățile vieții cotidiene.
2.2. Procedura administrativă – noțiune și principii
Administrarea treburilor publice implică activități, acțiuni desfășurate, în principal, din oficiu, dar, uneori și la solicitarea celor administrați, de către persoane administrative – autorități, instituții publice, organe etc. -în vederea executării legii, a prestării de servicii publice în regim de putere publică.
Activitatea administrației se desfășoară într-o anumită ordine și în forme regulamentare strict determinate de normele legale.
Dacă normele de drept material dau răspuns la întrebarea ce se face?, normele de procedură sunt cele care relevă cum se face administrația publică, surprinzând dinamica acesteia.
Ansamblul normelor juridice privind formele și modalitățile specifice de elaborare, punere în executare și control al actelor administrative precum și de realizare a operațiunilor administrative și tehnico-materiale de către structurile administrației publice reprezintă procedura administrativă.
Normele de procedură administrativă orientează și raționalizează activitatea autorităților investite cu prerogative de putere publică, reducând câmpul de manifestare a puterii discreționare.
Procedura administrativă este chemată să sistematizeze, simplifice și să unifice activitatea administrației, să elimine paralelismele sau contradicțiile dintre actele adoptate.
Cei administrați sunt mai bine protejați împotriva arbitrariului administrativ, procedura administrativă reprezentând o garanție pentru aceștia.
În mod tradițional, termenul de procedură a fost legat de noțiunea de proces (izvorât dintr-un litigiu, dintr-un conflict privind aplicarea dreptului).
Dicționarul explicativ al limbii române consideră că procedura este: totalitatea actelor și formelor, îndeplinite în cadrul activității desfășurate de un organ de jurisdicție, de executare sau alt organ de stat.
Dreptul administrativ cunoaște o procedură contencioasă și o procedură necontencioasă, aplicabilă acțiunilor curente ale administrației, activităților prin care aceasta își realizează finalitatea.
Norme de procedură privind forma actelor administrative, regimul juridic aplicabil acestora, efectele juridice, punerea lor în executare, modalitățile de contestare găsim în diverse izvoare formale (ex. L. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, H.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, H.G. nr. 27/2002 privind reglementarea activității de soluționare a petițiilor etc.).
Este necesară sistematizarea normelor privind procedura administrativă și adoptarea unei legi complexe în materie, a unui cod de procedură administrativă.
Procedura administrativă necontencioasă, de care ne ocupăm în prezentul capitol, se aplică în spațiul administrației publice, de către persoanele administrative, potrivit competențelor legale, în toate componentele administrației: activă, consultativă, deliberativă, jurisdicțională.
Raporturile juridice în cadrul cărora se aplică procedura administrativă necontencioasă au ca subiecte atât persoanele administrative: autorități, instituții, organe, cât și persoane fizice și juridice, organizațiile legal constituite, în calitate de participanți la faptul administrativ.
Principiile generale ale procedurii administrative necontencioase sunt cele ale:
– legalității și oportunității;
– exercitării obligatorii și cu bună credință a competențelor legale;
– egalității în fața administrației publice;
– motivării actelor și măsurilor dispuse;
– transparenței;
– subsidiarității;
– celerității;
– obligația aducerii la cunoștință a actelor adoptate și a măsurilor dispuse;
– exercitării controlului activității executive;
– exercitării ierarhice a recursului administrativ;
– colaborării și cooperării în realizarea sarcinilor administrației;
– răspunderii pentru activitatea exercitată.
În procedura contencioasă mai sunt aplicabile și următoarele principii:
– contradictorialității;
– independenței în activitatea administrativ-jurisdicțională;
– garantării dreptului la apărare și la exercitarea căilor de atac în fața instanțelor judecătorești;
– stabilității actului administrativ-jurisdicțional.
2.3. Competența – temei al exercitării procedurii administrative
Competența reprezintă calitatea juridică ce permite persoanelor administrative să se manifeste ca autorități publice sau să presteze servicii de interes general.
Definim competența prin ansamblul atribuțiilor conferite de lege persoanelor administrative și, uneori, structurilor acestora, de a acționa pentru organizarea executării și executarea în concret a legii.
Folosind competența, autoritățile, instituțiile publice pot acționa în regim de drept administrativ, pot face acte administrative, operațiuni administrative, fapte tehnico-materiale. De aceea, competența reprezintă elementul de cea mai mare importanță pentru definirea structurilor administrației publice. Competența de a acționa în regim de drept administrativ relevă calitatea de autoritate administrativă care acționează pe baza și în executarea legii.
Competența este recunoscută la nivelul persoanelor administrative, dar, uneori se vorbește și de o competență internă, de serviciu, prin stabilirea expresă prin lege a unor competențe directe pentru compartimente interne ale persoanei administrative (exemplu stabilirea de competențe atât ministerului, cât și unui departament din structura organizatorică a acestuia).
Numai competența persoanei administrative coincide cu capacitatea administrativă, reprezentând ansamblul de atribuții stabilite de lege, care îi conferă drepturi și obligații pentru exercitarea puterii publice, în nume propriu, într-un sector al administrației publice. Exercitarea competenței în raporturile juridice presupune existența capacității juridice.
Activitatea desfășurată de subiectele investite cu o anumită competentă le conferă acestora o calitate oficială, în exercitarea atribuțiilor lor.
Competența exprimă juridic conținutul activității desfășurate de subiectele de drept din punct de vedere material, teritorial și temporal.
Competența reprezintă o categorie de bază a dreptului administrativ. În jurul acesteia se construiește întreaga ramură de drept, normele privind edificarea sistemului de competențe, precum și stabilirea limitelor intervenției acestui sistem în viața socială, fiind fundamentul dreptului administrativ.
Trăsăturile esențiale ale competenței recunoscute de doctrina de specialitate sunt:
a) legalitatea competenței. Competența decurge din normele, și uneori din principiile de drept. Spre exemplu, principiul simetriei, potrivit cu care cel competent să emită un act de numire într-o funcție publică, poate face și actul contrar, de revocare din funcție.
b) obligativitatea competenței. Exercitarea atribuțiilor funcției reprezintă un drept, dar și o obligație pentru titularii competenței și nu un privilegiu.
Titularii nu pot renunța la competență și nu o pot încredința spre exercitare altor persoane.
Prin excepție, legea prevede posibilitatea suplinirii și a delegării de competențe.
Suplinirea reprezintă înlocuirea titularului competenței cu o altă persoană pe timpul împiedicării acestuia de a-și exercita competența. Aceasta acționează automat, în baza prevederilor legale și se aplică tuturor atribuțiilor pe care le cuprinde o anumită funcție.
Delegarea de competență constă în desemnarea unei persoane care să exercite anumite atribuții din cadrul competenței titularului.
În acest caz este necesar un act de delegare din partea persoanei competente, iar delegarea privește numai o parte din atribuțiile titularului, prevăzute în actul de delegare.
c) competența este legată de funcția pe care o îndeplinește autorul acesteia și nu de persoana sa. Ca atare, competența poate fi oricând modificată, fără ca titularul său să aibă dreptul de a se opune.
d) competența este permanentă și nu se epuizează prin exercitarea acesteia. Titularul poate face actele pe care aceasta le presupune ori de câte ori se ivesc condițiile de exercitare a competenței.
e) caracterul autonom al competenței. Această trăsătură presupune dreptul titularului de a-și exercita competența și, implicit, obligația celorlalte persoane (mai ales ierarhic superioare) de a asigura independența necesară realizării acesteia. Este interzisă astfel substituirea organelor ierarhic superioare în locul celor subordonate, în exercitarea competenței.
Principalele forme ale competenței administrative sunt:
a) competența materială. Este determinată de sfera și natura raporturilor sociale asupra cărora acționează persoana administrativă și semnifică specificul atribuțiilor acesteia. Putem distinge o competență materială generală aparținând persoanelor administrative care au atribuții în toate domeniile (ex. Guvernul, consiliul local) și o competență materială specială aferentă persoanelor cu atribuții limitate la un sector de activitate (ex.: ministerul, inspectoratul etc.).
b) competența teritorială. Este determinată de limitele în spațiu ale exercitării atribuțiilor prevăzute de lege.
Se distinge o competență teritorială națională – pentru persoanele administrative care exercită atribuții legale pe întreg teritoriul țării (ex. Banca Națională) și o competență teritorială locală pentru persoanele administrative care exercită atribuții legale numai în limitele unei unități administrativ – teritoriale.
c) Competența temporală. Este determinată de limitele de timp, în care se exercită atribuțiile conferite de lege unei persoane administrative.
De regulă, competențele sunt permanente, stabilite pe o perioadă nedeterminată. Uneori legea poate prevedea astfel de limite (ex. comisiile de aplicare a legii fondului funciar acționează până la terminarea reconstituirii sau constituirii dreptului de proprietate pentru cei îndreptățiți).
d) Competența personală. Este determinată de calitatea subiectului de drept aflat în raport cu persoana administrativă, în condițiile și în cazurile expres prevăzute de lege.
Un exemplu în acest sens este dat de dispozițiile art. 44 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor. Potrivit acestui text calitatea de militar în termen determină aplicarea unei proceduri speciale de aplicare a sancțiunilor contravențional.
Ca regulă de procedură, eventualul conflict de competență între persoanele administrative se soluționează de către autoritatea ierarhică comună a acestora sau, după caz, de organele prevăzute de lege ori de instanțele jurisdicționale.
2.4. Reguli generale de procedură privind actele administrative
2.4.1. Declanșarea procedurii de emitere/adoptare a actelor administrative
Activitatea persoanelor administrative, prin formele ei producătoare sau neproducătoare de efecte juridice, se desfășoară în mod permanent și continuu.
Persoanele administrative au dreptul ori, după caz, obligația de a iniția, emite/adopta ori încheia acte juridice, potrivit competențelor care le revin.
Procedura administrativă cuprinde fazele de pregătire, elaborare, emitere/adoptare, aducere la cunoștință, punere în executare și control al actelor și măsurilor administrative.
Persoanele administrative au dreptul ori, după caz, obligația de a iniția, emite/adopta ori încheia acte juridice, potrivit competențelor care le revin.
Procedura administrativă se poate declanșa din oficiu, de către persoana administrativă din proprie inițiativă sau în temeiul dispoziției organului ierarhic superior.
De asemenea, procedura administrativă se mai poate declanșa și la solicitarea dreptului de petiționare.
Procedura administrativă din oficiu are ca obiect emiterea/adoptarea actelor cu caracter normativ și/sau a celor cu caracter individual, ori luare unei măsuri administrative, în condițiile și cazurile prevăzute de lege.
În ipoteza exercitării dreptului de petiționare, procedura se inițiază prin cerere, reclamație, sesizare sau propunere, adresată de cel interesat persoanei administrative competente, în vederea dobândirii, recunoașterii, exercitării, apărării sau restabilirii unui drept ori a unui interes legitim personal sau public. Această procedură se inițiază în nume propriu, de către persoane fizice sau organizații legal constituite, în cazurile și condițiile prevăzute de normele legale.
Legea trebuie să prevadă un termen general în care trebuie emis/adoptat actul administrativ de la înregistrarea petiției. Acest termen poate fi întrerupt în cazul în care solicitantul nu prezintă documentația completă pentru emiterea actului solicitat.
Termenul se calculează de la data înregistrării petiției și se împlinește în momentul aducerii la cunoștință prin formele legale.
2.4.2. Emiterea/adoptarea actelor administrative
Actele administrative, ca manifestări de voință producătoare de efecte juridice, pot fi opera unor structuri unipersonale sau colegiale ale administrației publice. Corespunzător, se utilizează termenul de emitere pentru actul administrativ realizat valabil de către organul unipersonal (ex. ordinul emis de către ministru, dispoziția emisă de către primar ș.a.) și respectiv, de adoptare pentru actul administrativ al unei structuri colegiale (ex. hotărârea adoptată de consiliul local).
După conținut, actele administrative pot avea caracter normativ sau individual.
Proiectele actelor administative cu caracter normativ pot fi inițiate din oficiu, de persoanele administrative sau de personalul din administrație care ocupă funcții de demnitate publică, ori de persoane alese, în condițiile legii.
Proiectul actului normativ trebuie să fie însoțit, după caz de nota de fundamentare, referatul sau raportul întocmit de către instituția sau compartimentul de specialitate din aparatul propriu, precum și de avizele de specialitate.
Proiectul se transmite persoanelor administrative interesate și celor prevăzute de lege, care au obligația ca în termenul legal sau în cel stabilit de inițiator să îl examineze și să comunice avizele sau, după caz, observațiile și propunerile formulate.
După primirea avizelor, observațiilor și propunerilor exprimate, proiectul se supune aprobării/emiterii persoanei administrative competente. În cazul persoanelor administrative colegiale, aprobarea se face de către majoritatea prevăzută de lege, cu consemnarea separată a opiniilor contrare.
Proiectele de acte administrative cu caracter individual se pot emite sau adopta din oficiu sau, după caz, la solicitare, după o procedură care se aplică în mod similar cu cea valabilă în cazul actelor normative.
2.4.2.1. Emiterea/adoptarea actelor administrative – urmare a exercitării dreptului de petiționare
Din categoria drepturilor fundamentale reglementate de Constituția României în Titlul al II-lea, face parte și dreptul de petiționare ca un drept garanție. Astfel, prin art. 51, legea noastră fundamentală statuează:
(1) Cetățenii au dreptu1 să se adreseze autorităților pub1ice prin petiții formulate numai în numele semnatari1or.
(2) Organizațiile legal constituite au dreptu1 să adreseze petiții exc1usiv în numele colectivelor pe care le reprezintă.
(3) Exercitarea dreptu1ui de petiționare este scutită de taxă.
(4) Autoritățile publice au obligația să răspundă la petiții în termene1e și în condiții1e stabi1ite potrivit legii.
În aplicarea textului constituțional a fost adoptată – mult mai târziu decât ar fi fost firesc – Ordonanța Guvernului nr. 27/2002 privind reglementarea activității de soluționare a petițiilor, astfel încât în prezent, pe baza normelor și a principiilor legale, poate fi conturat cadrul normativ de punere în valoare a dreptului de petiționare.
Exercitarea dreptului de petiționare poate fi un declanșator al procedurii de emitere/adoptare a actului administrativ.
Procedura la solicitare se declanșează prin petiții formulate în nume propriu, cuprinse în scrisori ori prezentate în audiențe și consemnate în scris, adresate de către cel interesat persoanei administrative competente.
Prin petiție se urmărește dobândirea, recunoașterea, exercitarea, apărarea sau restabilirea unui drept legal recunoscut, ori a unui interes legitim, personal sau public.
În mod necesar, petițiile trebuie să fie însoțite de acte doveditoare în susținerea solicitării. În sensul O.G. nr. 27/2002 "prin petiție se înțelege cererea, reclamația, sesizarea sau propunerea formulată în scris sau prin e-mail, pe care un cetățean sau o organizație legal constituită o poate adresa autorităților publice centrale și locale, serviciilor publice descentralizate ale ministerelor și ale celorlalte organe centrale din unitățile administrativ-teritoriale, societăților naționale, societăților comerciale de interes județean sau local, precum și regiilor autonome, denumite în continuare (în textul ordonanței) autorități și instituții publice".
Textul de mai sus opinăm că este restrictiv în măsura în care se admite numai forma scrisă sau electronică a petiției, neputând fi omisă exercitarea dreptului de petiționare pe calea audiențelor. Pe de altă parte, textul extinde sfera de exercitare a dreptului de petiționare incluzând în categoria autorităților și instituțiilor publice și societățile comerciale.
Conținutul fiecăreia dintre formele pe care le poate îmbrăca o petiție, potrivit doctrinei, este următorul:
a) prin cerere se solicită recunoașterea sau realizarea unui drept subiectiv sau interes legitim;
b) prin rec1amație se solicită restabilirea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim încălcat;
c) prin sesizare se solicită restabilirea unui drept sau interes legitim, de ordin general, încălcat;
d) prin propunere se solicită satisfacerea unor drepturi sau interese legitime de ordin general.
Petițiile pot fi adresate direct, personal, în scris, prin e-mail sau prin reprezentant, în condițiile legale.
Potrivit art. 8 din O.G. nr. 27/2002, autoritățile și instituțiile publice sesizate au obligația să comunice petiționarului, în termen de 30 de zile de la înregistrarea petiției răspunsul, indiferent dacă soluția este favorabilă sau nefavorabilă.
Petițiile anonime sau cele care nu cuprind datele de identificare a petiționarului sunt lipsite de protecție juridică, ele urmând a fi clasate. De asemenea, persoanele administrative sunt eliberate de orice obligații atunci când petiția este vădit nefundamentată sau repetată abuziv.
Petițiile greșit îndreptate trebuie transmise în termen de 5 zile de la înregistrare persoanei administrative competente să le soluționeze, cu încunoștiințarea petiționarului.
În funcție de conținutul și de complexitatea solicitării, precum și în situații deosebite, termenul de soluționare poate fi depășit cu cel mult 15 zile.
Pentru soluționarea petițiilor primite de la o altă autoritate sau instituție publică va curge un nou termen de 30 de zile.
Toate autoritățile și instituțiile publice – în sensul O.G. nr. 27/2002 – au obligația de a-și organiza un compartiment distinct pentru relații cu publicul, încadrat cu personalul corespunzător, care are sarcina de a primi, înregistra și de a se îngriji de rezolvarea petițiilor.
Persoana administrativă competentă are obligația de a încunoștiința, atunci când este cazul, pe cei interesați asupra condițiilor legale pe care trebuie să le îndeplinească petițiile formulate de către aceștia.
Petiția trebuie să cuprindă în mod obligatoriu:
– elementele de identificare ale petentului: nume, prenume, domiciliul/sediu;
– împuternicirea dată reprezentantului legal, dacă este cazul;
– obiectul detaliat al solicitării;
– semnătura petiționarului sau a reprezentantului său legal;
– data întocmirii petiției;
– documente sau dovezi prevăzute de reglementările legale în vigoare sau socotite utile de către solicitant.
Atunci când în dovedirea unui drept este necesar prezentarea de înscrisuri, acestea urmează să fie aduse de petiționar în original și în copie, persoana administrativă urmând a certifica copiile și restitui pe loc originalele.
Un principiu de drept administrativ stabilește că situațiile negative nu se adeveresc și nu se probează, cu excepția situațiilor prevăzute expres de lege. Practica administrativă demonstrează că nerespectarea sa duce la amplificarea fenomenului de birocrație, în sensul peiorativ al termenului.
Acțiunea administrativă introdusă" în cazul decesului petiționarului, poate fi continuată de către moștenitorii acestuia iar, în cazul dizolvării sau transformării persoanei juridice, de către lichidatorii sau de către succesorii ei, în condițiile legii.
Un petiționar va putea, înainte de emiterea actului administrativ ori a măsurii pretinse, care face obiectul petiției, să renunțe la solicitarea sa, cu suportarea eventualelor daune ocazionate de această renunțare.
Participanții la procedura administrativă trebuie să își exercite drepturile și obligațiile cu bună credință, fără să încalce drepturile și libertățile celorlalți, întrucât exercitarea abuzivă și cu rea credință a dreptului de petiționare atrage răspunderea legală a autorului.
Personalul din administrația publică căruia îi este repartizată petiția și care are un interes în cauză sau se află în raporturi de rudenie sau afinitate cu una din părți, devine incompatibil în soluționarea solicitării respective. În această situație, persoana în cauză are obligația să se abțină de la efectuarea cercetării administrative, comunicând în scris situația ivită șefului ierarhic. În caz contrar acesta poate fi recuzat la cererea părților interesate sau din oficiu. În ipoteza de mai sus șeful ierarhic va dispune repartizarea petiției altei persoane din serviciul corespunzător.
În cazul în care prin petiție sunt sesizate anumite aspecte din activitatea unui funcționar public sau altei persoane din administrație, petiția nu poate fi soluționată de către persoana în cauză sau de un subordonat al acesteia.
Potrivit art. 15 din O.G. nr. 27/2002 constituie abatere disciplinară și se sancționează potrivit Legii nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici sau, după caz potrivit legislației muncii, următoarele fapte:
a) nerespectarea termenelor de soluționare a petițiilor prevăzute de ordonanță;
b) intervențiile sau stăruințele pentru rezolvarea unor petiții în afara cadrului legal;
c) primirea direct de la petiționar a unei petiții în vederea rezolvării, fără a fi repartizată de șeful compartimentului.
2.4.2.2. Forme procedurale anterioare, concomitente și ulterioare emiterii/adoptării actului administrativ
În situațiile prevăzute de lege, exercitarea de către titular a competențelor de emitere/adoptare a actului administrativ poate fi supusă unor condiții procedurale anterioare, concomitente sau posterioare momentului emiterii/adoptării actului.
Concursul de competențe ale mai multor autorități administrative la emiterea/adoptarea unui act administrativ poate îmbrăca, în condițiile legii, una dintre următoarele forme:
a) Concurs de competențe în formă directă, în ipoteza actelor administrative realizate prin colaborarea dintre mai multe persoane administrative care acționează în domenii diferite de activitate. În această situație, actul rezultat va fi comun instituțiilor participante la emiterea sa.
b) Concurs de competențe în formă indirecta, în ipoteza în care autorul actului trebuie să solicite avizul, acordul prealabil, aprobarea sau confirmarea altei autorități administrative sau persoane pentru emiterea valabilă a actului.
Aceste formalități trebuie îndeplinite în succesiunea, la termenele, în limitele și potrivit condițiilor prevăzute de lege.
Actul rezultat aparține autorității publice inițiatoare.
În general, condițiile procedurale care determină valabilitatea actelor administrative sunt manifestări de voință care nu produc efecte juridice proprii.
A. Forme procedurale anterioare
Avizul reprezintă opinia de specialitate, solicitată de persoana administrativă competentă să emită/adopte actul administrativ, cu privire la necesitatea și oportunitatea emiterii/adoptării unui act administrativ ori cu privire la conținutul acestuia.
Avizele pot fi:
a) facultative, atunci când persoana administrativă emitentă a actului are latitudinea de a le solicita sau nu. În cazul în care avizul a fost solicitat și obținut, emitentul. actului nu este obligat să îl respecte sau să emită actul în cauză.
De aceea avizele facultative nu condiționează legalitatea actelor administrative, ele fiind prevăzute ca o posibilitate pentru titularul competenței de emitere/adoptare a actului administrativ.
b) consultative, atunci când emitentul este obligat să solicite avizul, dar nu este obligat să țină cont de conținutul acestuia.
Sunt avize obligatorii, în sensul că ele trebuie cerute, în caz contrar actul fiind ilegal.
Ca și în cazul avizelor facultative, titularul competenței nu este obligat să urmeze acest aviz, să respecte conținutul lor.
c) conforme, atunci când emitentul actului este obligat atât să solicite, cât și să îl respecte.
Avizele conforme se caracterizează prin aceea că trebuie cerute de emitentul actului, iar opiniile conținute sunt obligatorii.
Deși trebuie cerut și respectat, avizul conform este totuși un act administrativ pentru că cel care l-a cerut, dar nu este de acord cu conținutul acestuia are latitudinea de a nu emite/adopta actul. Avizul conform nu obligă deci, la emiterea/adoptarea actului, el nefiind act administrativ fiindcă îi lipsește o trăsătură esențială a acestuia, și anume, caracterul executoriu.
Acordul prealabil reprezintă consimțământul unui subiect determinat, cu privire la emiterea/adoptarea unui act administrativ de către o persoană administrativă. Emiterea actului administrativ fără acordul prealabil atrage nulitatea acestuia.
Acordul prealabil nu exprimă doar o opinie de care emitentul poate sau nu să țină seama, întrucât actul nu poate fi emis fără acordul prevăzut de lege. Aparent, nu există deosebire între acordul prealabil și avizul conform, totuși: – în timp ce avizul conform, ca oricare aviz este cerut unor structuri administrative pentru edificarea emitentului asupra legalității sau oportunității actului pe care dorește să-l emită, acordul este cerut pentru ca actul, care urmează să fie adoptat, are implicații și asupra activității organului căruia i se cere sau asupra activității organului inferior ierarhic, ori asupra drepturilor și libertăților persoanelor fizice sau juridice.
B. Forme procedurale concomitente
În această categorie intră: qvorumul, majoritatea necesară, motivarea, redactarea, semnarea și, după caz, contrasemnarea actului administrativ:
a) Qvorumul reprezintă majoritatea cerută de lege pentru întrunirea valabilă a organului colegial.
De regulă, structurile colegiale lucrează valabil în prezența majorității membrilor (jumătate plus unu), în afara cazurilor în care legea dispune altfel.
b) Majoritatea de vot, ca majoritate cerută de lege pentru adoptarea actului administrativ reprezintă numărul minim de voturi necesar a fi exprimate pentru ca actul administrativ să fie adoptat în mod valabil.
Majoritatea de vot poate fi: simplă, absolută și calificată.
Majoritatea simplă reprezintă regula și impune ca pentru adoptarea actului să voteze favorabil majoritatea membrilor prezenți la ședință.
Majoritatea absolută impune ca pentru adoptarea unui act administrativ să voteze favorabil majoritatea membrilor care compun organul colegial.
Majoritatea calificată impune ca pentru adoptarea actului administrativ să voteze favorabil un număr legal determinat din membri organului colegial.
c) Motivarea este operațiunea administrativă prin care se expun considerentele de fapt și de drept, care justifică și impun adoptarea unui act administrativ.
Aceasta este obligatorie, atât în cazul actelor administrative cu caracter normativ, precum și în cazul celor individuale.
Motivarea actului administrativ are la bază operațiuni administrative ca: note de fundamentare, rapoarte, referate ș.a., întocmite de inițiatorul actului ori de compartimentul de resort cu aprobarea inițiatorului și se aduce la cunoștința solicitantului.
d) Redactarea. Actele administrative, pentru a fi cunoscute, trebuie redactate intr-un stil concis, dar și neechivoc, cu respectare regulilor gramaticale și ortografice.
La redactarea textelor normative trebuie folosită forma prescriptivă, conform legii.
În exprimarea conținutului normativ, textul articolelor trebuie să aibă caracter dispozitiv, să prezinte norma instituită fără explicații sau justificări.
Structura actului administrativ este cea prevăzută de normele de tehnică legislativă, cuprinzând următoarele părți constitutive: titlul, formula introductivă, partea dispozitivă, formula de atestare a autenticității actului.
e) Semnarea actelor administrative reprezintă condiția de formă prin care se atestă autenticitatea acestora.
Lipsa semnăturii atrage nulitatea actelor administrative emise de organele unipersonale.
Refuzul persoane1or competente de a semna actul adoptat în mod valabil de persoane administrative cu caracter colegial poate fi acoperit prin semnarea acestuia de către înlocuitorii desemnați de către emitent, cu excepția cazurilor când legea dispune altfel.
În situațiile expres prevăzute de lege, actele administrative se supun și operațiunii contrasemnării de către persoanele abilitate (vezi secretarul comunei – art. 48 și 49 din: Legea nr. 215/2001).
Referitor la forma actelor administrative, se recunoaște ca fiind obligatorie forma scrisă, acestea urmând a cuprinde obligatoriu denumirea emitentului, numărul de înregistrare, data emiterii/adoptării, ștampila sau sigiliul și semnăturile legale, iar în cazul actelor individuale inițialele persoanelor care le-au redactat, numărul de exemplare și destinațiile de difuzare.
Actele administrative cu caracter normativ trebuie să aibă imprimată ștampila pe fiecare pagină.
Numerotarea actelor este anuală și se realizează distinct pe categorii de acte administrative.
C. Forme procedurale ulterioare
a) Aprobarea reprezintă încuviințarea dată de o persoană administrativă ierarhic superioară, față de un act al unei persoane administrative subordonate, fără de care, manifestarea de voință a acesteia din urmă, nu poate produce efecte juridice, conform legii.
b) Confirmarea reprezintă validarea unui act administrativ, realizată de persoana administrativă, în scopul de a-i întări forța juridică, ori de a-i acoperi eventualele vicii de legalitate sau pentru a-i prelungi valabilitatea.
c) Comunicarea. Actele administrative cu caracter individual produc efecte juridice de la data comunicării lor subiectelor de drept interesate, cu excepția cazurilor în care legea dispune altfel.
d) Publicarea. Actele administrative cu caracter normativ produc efecte juridice de la data aducerii lor la cunoștință publică, în condițiile legii.
Dacă legea nu prevede în mod expres, persoana administrativă emitentă a actului administrativ va lua măsuri de aducere la cunoștința celor interesați, obligatoriu prin afișare la sediul emitentului, prin publicare într-un cotidian local sau central, după caz, precum și prin orice alte mijloace legale.
2.4.2.3. Finalizarea procedurii de emitere/adoptare a actelor administrative
Persoana administrativă, sau persoana căreia i s-a solicitat un aviz, acord prealabil, aprobare sau confirmare, este obligată să îl comunice în termen de maximum 15 zile de la înregistrarea solicitării, dacă legea specială nu prevede un alt termen.
Avizul, acordul, aprobarea sau confirmarea trebuie să fie formulate în scris. Avizele pozitive cu observații, avizele negative, refuzul de aprobare, confirmare sau emitere a acordului, trebuie să fie motivate.
După obținerea avizelor și a punctelor de vedere, din partea celor interesați, persoana administrativă inițiatoare definitivează proiectul.
Dacă, în urma propunerilor și observațiilor primite de la persoana administrativă stabilită s-au adus modificări proiectului inițial, se vor reformula expunerile de motive și referatele de aprobare, în mod corespunzător, astfel încât ele să fie concordante cu forma noului proiect ce se va transmite.
Actele normative se adoptă de către persoana administrativă cu majoritatea prevăzută de lege, ori se emit de către conducătorul acesteia.
Indiferent de conținutul său, actul administrativ se emite/adoptă numai pe baza și în executarea legilor, a ordonanțelor și hotărârilor de guvern sau a altor acte normative cu forță juridică superioară.
Acestea trebuie să fie înscrise ca temei legal în formula introductivă a actului, alături de indicarea prevederii din propriul act de organizare și funcționare a persoanei administrative care îi reglementează competența de emitere/adoptare.
2.4.3. Intrarea în vigoare și exercitarea actelor administrative
Actele administrative sunt susceptibile de executare și producere de efecte juridice de la data intrării lor în vigoare.
Punerea lor în executare se face de la data aducerii la cunoștință prin comunicare – în cazul actelor individuale – sau prin publicare – în cazul actelor normative.
În situația în care legea impune aprobarea sau confirmarea ulterioară a actului administrativ, aducerea la cunoștință se face după primirea aprobării sau confirmării.
Actele administrative sunt executorii de drept și pot fi executate silit, ele reprezentând titluri executorii.
Prin excepție, actele administrative pentru care se prevăd alte termene de intrare în vigoare sau de exercitare a unor căi de atac, pot fi executate numai după expirarea acestor termene.
Actele administrative cu conținut normativ se pun în executare din momentul aducerii lor la cunoștința publică, în formele prevăzute de lege sau de la data prevăzută în actul administrativ respectiv.
Actele administrative individuale se pun în executare din momentul comunicării lor persoanelor interesate.
Punerea în executare a actelor administrative se realizează de către persoana administrativă emitentă, prin structurile organizatorice ale acesteia, precum și de subiectele de drept legal obligate cărora le este destinat actul.
Împotriva modului de executare se poate exercita calea de atac în fața persoanei administrative emitente, a celei ierarhic superioare sau a altor autorități competente, în condițiile legii. În exercitarea căilor de atac este obligatorie respectarea principiului ierarhiei administrative.
Pe durata cercetării și soluționării recursului administrativ persoana administrativă sesizată poate dispune suspendarea executării actului reclamat.
2.4.4. Încetarea efectelor actelor administrative
Actele administrative produc efecte juridice până în momentul ieșirii lor din vigoare sau al desființării acestora, potrivit legii.
Ele pot fi abrogate, anulate, revocate și, de asemenea, pot fi suspendate, modificate ori completate.
Abrogarea
Abrogarea reprezintă situația de încetate a efectelor actului administrativ prin intervenția unui act nou. Abrogarea poate fi expresă (directă ori indirectă) și tacită. De asemenea abrogarea poate fi totală, cuprinzând întreg actul administrativ, sau parțială.
Abrogarea se dispune, de regulă, printr-o dispoziție expresă cu menționare a elementelor de identificare ale actului abrogat: tipul, numărul, data și locul publicării, iar în cazul abrogării parțiale, și a textelor scoase din vigoare.
Prevederile cuprinse într-un act administrativ normativ, contrare unei noi reglementări de același nivel sau de nivel superior se socotesc abrogate tacit.
În cazul unor abrogări parțiale, intervenite succesiv, ultima abrogare va trebui să se refere la întregul act, vizând toate textele scoase și rămase în vigoare, fiind urmată de republicarea întregului act.
Abrogarea unui act administrativ are întotdeauna caracter definitiv. Nu este admis, de către normele de tehnică legislativă, ca prin abrogarea unui act anterior, să se repună în vigoare actul inițial. Abrogările parțiale sunt asimilate modificărilor de acte, actul abrogat parțial rămânând în vigoare prin dispozițiile rămase neabrogate.
b) Anularea
Anularea reprezintă sancțiunea actelor administrative emise/adoptate cu încălcarea legii și constă în lipsirea acestora de efectele juridice în vederea cărora au fost elaborate.
Cauzele anulării pot viza legalitatea și/sau oportunitatea, putând fi anterioare, concomitente sau ulterioare actelor, după caz.
Anularea poate privi atât actele administrative cu caracter normativ, precum și pe cele cu caracter individual și se poate dispune de către persoana administrativă ierarhic superioară de autoritățile cu activitate administrativ-jurisdicțională stabilite prin lege ori de instanțele judecătorești.
Actele de anulare desființează efectele actelor anulate, considerându-se că acestea din urmă nici nu au existat
În cazul în care anularea intervine pentru cauze de oportunitate, actul încetează să producă efectele juridice pentru viitor.
c) Modificarea
Modificarea reprezintă operațiunea juridică prin, care se schimbă parțial conținutul unui act administrativ. Aceasta poate fi determinată, după caz de schimbarea stării de drept sau a stării de fapt avute în vedere la emiterea/adoptarea actului.
Pe data intrării în vigoare a actului modificator, dispozițiile acestuia se integrează în actul vizat, înlocuind dispozițiile schimbate.
Modificarea unui act normativ se face, de regulă, de către emitentul acestuia. Actul poate fi modificat și printr-un act cu forța juridică superioară, conform procedurii specifice acestuia din urmă.
Modificarea poate fi expresă sau tacită.
În ipoteza modificării exprese, noul act juridic exprimă, în mod explicit, voința de a schimba un act administrativ în vigoare.
Modificarea este tacită, atunci când rezultă numai din conținutul diferit al reglementărilor din cele două acte.
Nu pot fi modificate sau desființate actele administrative cu caracter individual, dacă au intrat în circuitul civil, actele administrative care produc efecte juridice garantate de lege sub aspectul stabilității, actele administrative jurisdicționale, actele administrative care au fost executate material si orice alte situații prevăzute expres de lege.
d) Revocarea
Revocarea este operațiunea juridică prin care autoritatea administrației publice emitente scoate din vigoare propriul act.
Actele administrative sunt revocabile cu excepția actelor individuale dacă au intrat în circuitul civil, a actelor administrativ-jurisdicționale a actelor care au fost executate material, și a altor situații expres prevăzute de lege.
Cauzele care determină revocarea actelor sunt: ilegalitatea și inoportunitatea acestora. Aceste cauze pot fi anterioare, concomitente sau ulterioare emiterii/adoptării actului administrativ.
În ipoteza cauzelor anterioare și concomitente, revocarea produce efecte și cu caracter retroactiv.
Renunțarea beneficiarului actului administrativ la dreptul conferit prin acest act constituie temei pentru revocarea actului.
e) Suspendarea
Suspendarea reprezintă operațiunea juridică prin care încetează în mod vremelnic, efectele juridice ale actelor administrative.
Actele administrative pot fi suspendate la cerere sau din oficiu.
Suspendarea intervine în cazuri excepționale, atunci când există îndoieli, cu privire la legalitatea sau oportunitatea actelor administrative, precum și, obligatoriu, în cazurile expres prevăzute de lege.
În cazurile în care nu se confirmă, actul administrativ va fi repus în vigoare sau în executare, după caz.
Atunci când se stabilește în mod cert nelegalitatea sau neoportunitatea actului respectiv, se dispune desființarea actului prin revocare sau anulare.
Suspendarea poate opera de drept, în temeiul legii, sau poate fi dispusă, prin act juridic, la cerere sau din oficiu, în condițiile legii, de către persoana administrativă emitentă, persoana ierarhic superioară, autoritatea cu atribuții jurisdicționale stabilite de lege ori instanța judecătorească.
2.5. Reguli generale de procedură privind operațiunile administrative și tehnico-materiale
Operațiunile administrative sunt forme concrete de înfăptuire a administrației publice, săvârșite de persoanele administrative, structurile acestora și personalul administrativ în realizarea atribuțiilor conferite prin lege. Ele produc efecte juridice numai în situațiile și condițiile prevăzute de lege.
În funcție de momentul emiterii/adoptării actului administrativ, acestea pot fi anterioare, concomitente sau ulterioare.
Operațiunile administrative sunt măsuri de pregătire, elaborare, aducere la cunoștință și punere în executare a actelor și contractelor administrative.
Conținutul operațiunilor administrative îl constituie faptul material, care uneori poate exprima în mod implicit și o voință juridică.
Operațiunile tehnico-administrative sunt săvârșite numai de către persoane administrative, structuri organizatorice ale acestora, precum și de persoane din administrație, conform atribuțiunilor ce le revin. '
Operațiunile tehnico-materiale sunt săvârșite de către persoane administrative, structuri organizatorice, personalul din administrația publică precum și de către societăți comerciale, regii autonome și organizații neguvernamentale prevăzute de lege.
Operațiunile administrative trebuie să îndeplinească condițiile de fond și formă cerute de lege, astfel:
a) să fie efectuate de către autoritatea, instituția, serviciul public, funcționarul public, după caz, în cadrul competenței (materiale, teritoriale, temporale, personale) legale, în scopul și pentru organizarea și executarea în concret a legii și a celorlalte acte juridice cu caracter legal;
să fie conforme cu cerințele și scopul legii;
să îndeplinească condițiile de formă și procedură prevăzute de lege.
Încălcarea acestora atrage ilegalitatea operațiunilor și răspunderea autorului lor.
Operațiunile administrative trebuie să fie făcute, de regulă, în formă scrisă, situație în care pot avea preambul, formulă introductivă, elementele de identificare ale organului emitent și ale personalului din administrație care le-a întocmit și vor fi redactate în numărul de exemplare necesar, din care unul se păstreaza la arhiva emitentului.
2.5.1. Forme specifice de acte și operațiuni ale administrației publice
În acest capitol ne vom opri asupra ordinului/dispoziției de serviciu, a certificatelor și a adeverințelor.
Ordinele verbale se dau, iar dispozițiile se emit, de regulă, pe linie ierarhică de serviciu, subordonatului nemijlocit.
Emitentul ordinului sau dispoziției are obligația să verifice modul îndeplinirii actelor sale, iar executantul să-l informeze pe superior asupra modului de îndeplinire.
În situații deosebite, cu caracter urgent, ordinul sau dispoziția poate proveni și de la un superior indirect pe linie ierarhică, acesta urmând a informa pe superiorul nemijlocit al executantului.
Executarea ordinului sau dispoziției se face de către cel care l-a primit și numai în limitele competențelor sale legale și ale persoanei administrative din care face parte. Ordinul trebuie să vizeze acte și fapte ce intră în competența legală a personalului din administrație, cu excepția delegării de atribuții.
Personalului din administrație trebuie să i se lase inițiativa și mijloacele legale, apreciate ca necesare, pentru o executare optimă și eficientă a ordinelor și dispozițiilor.
O categorie de operațiuni administrative sunt și cele prin care se eliberează certificate și adeverințe de către o persoană administrativă.
Astfel, a fost adoptată O.G. nr. 33/2002 privind reglementarea eliberării certificatelor și adeverințelor de către autoritățile publice centrale și locale.
Potrivit normelor legale, autoritățile publice centrale și locale eliberează certificate și adeverințe numai în cazurile în care situațiile sau datele a căror confirmare se cere rezultă din documentele deținute de acestea.
Prin certificat – în sensul O.G. 33/2002 – se înțelege documentul prin care se confirmă exactitatea sau realitatea unui fapt ori se atestă o anumită calitate în vederea valorificării anumitor drepturi de către persoana care solicită eliberarea acestuia.
În general, certificatele sunt documente eliberate de instituții specializate prin care se atestă drepturi sau fapte deosebite: ex. certificat de căsătorie, de studii, de deces etc.
Certificatele sunt documente tipizate, cu rubricație specifică pentru faptele care se atestă și care sunt extrase în general. din registre ca: registre de stare civilă, registre matricole etc.
Prin adeverință – în sensul aceluiași act normativ – se înțelege documentul prin care se atestă un drept sau un fapt. (Ex.: adeverința eliberată de organul fiscal pe baza rolului financiar).
Certificatele și adeverințele se eliberează numai la cererea scrisă a persoanei sau persoanelor îndreptățite ori a mandatarului acestora și numai în situația în care confirmarea, respectiv atestarea dreptului sau faptului, le privesc în mod direct.
Eliberarea certificatelor sau adeverințelor fără prezentarea cererii scrise se poate face numai atunci când reglementările legale în vigoare permit acest lucru.
Certificatele și adeverințele pot fi eliberate și mandatarului persoanei sau persoane1or îndreptățite.
Persoanele administrative care eliberează astfel de documente trebuie să rețină copii de pe acestea.
Certificatele și adeverințe1e sunt semnate de către conducătorul autorității publice centrale sau locale sau de către împuterniciții acestuia, după care se aplică ștampila instituției.
Certificatele și adeverințele eliberate trebuie să cuprindă, în mod obligatoriu, pe lângă situațiile sau datele a căror confirmare sau atestare se solicită, și menționarea documentului din care rezultă aceasta.
În cazul în care eliberarea certificatelor și adeverințelor este supusă plății anticipate a unor taxe legale, este necesar ca în cuprinsul acestora să se facă mențiune cu privire la sumele încasate, precum și la modalitatea de plată.
2.6. Reguli generale de procedură privind contractele administrative
Contractul administrativ este acea formă juridică de activitate a administrației publice, care reprezintă acordul de voință, cu caracter bi sau multilateral, între o persoană administrativă și un subiect de drept privat, prin care se urmărește satisfacerea unor interese de ordin general.
Contractele administrative au ca obiect realizarea unei activități de interes public, care constă în: prestarea unui serviciu public; realizarea unei lucrări publice; achiziționarea unor bunuri; punerea în valoare a unui bun proprietate publică.
Contractele administrative se încheie în formă scrisă, sub sancțiunea nulității absolute.
Contractul administrativ poate fi modificat prin acordul comun al părților.
Persoana administrativă ori un subiect de drept autorizat de o autoritate publică poate să modifice sau să rezilieze unilateral contractul, atunci când interesul public o cere, rezilierea unilaterală din partea persoanei administrative o obligă pe aceasta să despăgubească cealaltă parte pentru prejudiciul suferit.
Cuantumul prejudiciului se stabilește de comun acord de către Părțile contractante. În cazul în care Părțile nu se înțeleg cu privire la acest cuantum va hotărî instanța de judecată.
Conținutul unui contract administrativ se stabilește pe cale reglementară și pe cale convențională.
Partea reglementară cuprinde clauzele cu caracter obligatoriu prevăzute de lege, iar partea convențională clauzele negociate de părți.
Contractul administrativ, este supus unui regim de drept public. În completare și în măsura în care sunt compatibile, se supune și normelor de drept privat. Fiecare tip de contract administrativ va respecta și prevederile din legile speciale care se referă la aceasta.
Litigiile în legătură cu încheierea, executarea și desființarea contractelor administrative intra în competența instanțelor de contencios administrativ, conform legii contenciosului administrativ.
2.6.1. Tipuri de contracte administrative
2.6.1.1. Contractul de concesiune publică
Contractul de concesiune publică se încheie între concedent, cel care transmite dreptul și obligația de a exploata obiectul concesiunii și concesionar, sau investitor, cel care exercită dreptul și își asumă obligația să îl exploateze, pe riscul și pe răspunderea sa, în schimbul unei sume de bani sau a altei prestații, numită redevență.
Calitatea de concedent aparține statului sau colectivității locale, care o exercită prin persoane administrative, potrivit competenței legale.
Concesionar poate fi orice persoană fizică sau juridică de drept privat, română sau străină, care îndeplinește condițiile legale.
Concesiunea are ca obiect exploatarea unui bun, activități sau serviciu public în schimbul plății unei redevențe. Plata va putea fi stabilită în bani sau în natură.
Contractul de concesiune se încheie pe o perioadă determinată de timp, care nu poate depăși 49 de ani.
Durata poate fi prelungită prin acordul părților cu cel mult jumătate din durata inițială.
Inițiativa concesiunii aparține, de regulă, concedentului dar poate să provină și de la concesionar.
Indiferent de inițiatorul concesiunii, concesiunea se bazează pe un studiu de oportunitate.
Concesiunea se aprobă pe baza unui caiet de sarcini. În cazul în care bunul, serviciul sau activitatea sunt de interes național, caietul de sarcini se aprobă de Guvern.
Dacă obiectul concesiunii este de interes județean sau local, caietul de sarcini se aprobă de Guvern.
În situația în care obiectul concesiunii este de interes județean sau local, caietul de sarcini se aprobă de consiliul județean sau local.
Procedura concesiunii impune că aceasta se poate face:
– prin licitație publică deschisă sau deschisă cu preselecție;
– prin negociere directă, atunci când licitația nu a determinat desemnarea unui câștigător.
Contractul de concesiune cuprinde clauze reglementare impuse în mod unilateral de către concedent și clauze negociate.
În contract sunt menționate prevederile legale în temeiul cărora contractul a fost încheiat și se execută.
Contractul cuprinde elementele de identificare a părților, respectiv nume, prenume sau denumire, domiciliu, sediu, cetățenie, naționalitate, reprezentanții legali.
Obiectul contractului se determină prin identificarea elementelor principale ale acestuia în conținutul contractului și prin prezentarea în detaliu în caietul de sarcini.
Termenul în care se încheie contractul este de regulă de 30 de zile, de la data când concedentul a comunicat ofertantului că i-a fost acordată concesiunea. Prin caietul de sarcini se poate stabili și un alt termen.
În cazul în care concesiunea se atribuie prin negociere directă, termenul de 30 de zile, sau cel stabilit prin caietul de sarcini, se calculează de la data încheierii negocierii și exprimarea acordului cu privire la concesionar.
Prin contract se va stabili regimul juridic al bunurilor, care urmează să fie folosite în timpul concesiunii și după încetarea acesteia. Bunurile care au constituit obiectul concesiunii vor reveni, la data încetării concesiunii, concedentului de plin drept și libere de orice sarcini. În cazul în care valoarea lor a fost sporită, prin investiții, concedentul va fi obligat la plata contravalorii investițiilor dacă efectuarea acestora a fost prevăzuta în contract, sau dacă sunt o condiție a exploatării rentabile a bunului.
Contravaloarea investițiilor nu poate fi mai mare decât valoarea de circulație a acestora în momentul preluării bunului.
Este necesar să se aibe în vedere și uzura investițiilor până în momentul preluării acestora.
Acordul cu privire la efectuarea investițiilor și la plata contravalorii acestora poate fi exprimat de concedent și ulterior încheierii contractului, dar înainte de realizarea investițiilor.
Redevența rezultată din concesionarea unui bun, a unui serviciu sau a unei activități se face venit la bugetul de stat, atunci când obiectul concesiunii este un bun, o activitate sau un serviciu public de interes național și la bugetul județean sau local când sunt de interes județean sau local.
Părțile vor stabili termenele de achitare a redevenței precum și modul de plată, potrivit legii.
Nerespectarea termenelor de plată a redevenței de către concesionar atrage plata unor penalități, calculate pe zi de întârziere. Cuantumul acestora, nu poate fi mai mic decât cel prevăzut de lege pentru neplata la termen a obligațiilor bugetare. Aceste penalități se calculează pentru suma neachitată la termen.
Concesiunea poate înceta, la expirarea termenului pentru care s-a încheiat, dacă părțile nu decid prelungirea contractului de concesiune. Prin excepție, contractul de concesiune încetează prin acordul părților, atât la inițiativa concedentului cât și la inițiativa concesionarului.
Concesiunea poate să înceteze și prin răscumpărarea de către concedent, atunci când interesul public o impune. Suntem în fața unei clauze specifice contractelor administrative.
În această situație, concedentul este ținut de acordarea către concesionar a unei juste și prealabile despăgubiri.
Cuantumul despăgubirii se stabilește de comun acord de cele două părți, iar în caz contrar de către instanța de judecată.
Concesiunea poate înceta și prin rezilierea unilaterală de către concedent, în situația în care concesionarul nu-și îndeplinește în mod corespunzător îndatoririle care îi revin din contractul încheiat.
În această situație, concesionarul are obligația de a-l despăgubi pe concedent pentru prejudiciile care i-au fost cauzate.
Concesiunea poate înceta și prin rezilierea unilaterală de către concesionar, atunci când concedentul nu-și îndeplinește îndatoririle.
Concedentul va putea fi obligat la plata unor despăgubiri către concesionar.
Contractul de concesiune poate înceta și în caz de forță majora sau caz fortuit.
Părțile nu pot subconcesiona, în tot sau în parte, bunul, activitatea sau serviciul care fac obiectul concesiunii.
Neîndeplinirea obligațiilor stabilite prin contractul de concesiune în sarcina concedentului atrage răspunderea patrimonială a acestuia.
De asemenea, neîndeplinirea obligațiilor asumate prin contract de către concesionar atrage răspunderea civilă a acestuia.
2.6.1.2. Contractul de închiriere
Contractul de închiriere reprezintă un acord de voință încheiat între titularul dreptului de proprietate publică sau al dreptului de administrare a unui bun, proprietate publică, denumit locator și un subiect de drept privat, persoană fizică sau juridică, română sau străină, denumit locatar sau chiriaș, prin care locatarul primește în folosință un bun proprietate publică, pentru o perioadă determinată de timp, în schimbul plății unei chirii.
Atribuirea în închiriere a unui bun, proprietate publică, se face prin licitație publică deschisă sau deschisă cu preselecție, prin negociere directă, cu excepția cazurilor prevăzute de lege.
Bunurile proprietate publică de interes național sunt atribuite în închiriere de către Guvern, prin hotărâre.
Bunurile proprietate publică de interes județean sau local sunt atribuite în închiriere de către consiliul județean, municipal, orășenesc sau comunal.
Bunurile proprietate publică pot fi închiriate și de către titularul dreptului de administrare, cu excepția cazului în care prin hotărârea de dare în administrare se interzice expres acest fapt.
Contractul de închiriere cuprinde elementele de identificare a părților, respectiv nume, prenume sau denumire, domiciliul sau sediul, cetățenia sau naționalitatea., reprezentanți legali (date de identificare, calitatea).
Obiectul material al contractului se determină prin identificarea elementelor principale ale acestuia în conținutul contractului și prin prezentarea în detaliu în caietul de sarcini.
În contract se menționează actele în baza cărora contractul a fost încheiat și se execută.
Termenul în care se încheie contractul este de maxim 15 zile de la data când a avut loc licitația publică sub sancțiunea nulității acesteia.
În. cazul în care închirierea se face prin negociere directă, termenul de 15 zile se calculează de la data încheierii negocierii și exprimării acordului părților.
Prin contract se va stabili regimul juridic al bunurilor care urmează să fie folosite în timpul închirierii și după încetarea acesteia. Bunurile care au făcut obiectul închirierii vor reveni, la încetarea ei, locatorului de plin drept și libere de orice sarcini. În cazul în care s-au efectuat investiții care au sporit valoarea bunului, iar acestea au fost prevăzute în contract sau dacă realizarea lor este o condiție pentru normala folosință a bunului, locatorul va despăgubi locatarul cu contravaloarea investițiilor efectuate.
Despăgubirea se calculează în funcție de valoarea investițiilor la data preluării bunului de către locator, avându-se în vedere uzura acestora.
Cuantumul despăgubirii se stabilește de comun acord de către părți, aceasta neputând depăși valoarea de circulație. În caz de neînțelegere va hotărî instanța de judecată.
Durata contractului nu poate fi mai mare decât cea stabilită legal. Aceasta se poate prelungi prin acordul părților.
Suma de bani datorată de chiriaș poartă denumirea de chirie.
Chiria rezultată din închirierea unui bun se face venit la bugetul de stat, atunci când obiectul închirierii este un bun de interes național sau la bugetele locale ori județene, atunci când bunul închiriat este de interes local sau județean.
Părțile vor stabili termenele de achitare a chiriei și modul de plată, potrivit legii.
Nerespectarea termenelor de plată a chiriei de către locatar atrage plata unor penalități calculate pe zi întârziere din suma neachitată la termen. Părțile urmează să stabilească cuantumul acestor penalități, care nu poate fi mai mic decât cel legal, pentru neplata la termen a obligațiilor bugetare.
Închirierea încetează, prin expirarea termenului pentru care s-a încheiat, dacă părțile nu decid prelungirea contractului de închiriere, iar, prin excepție, înainte de expirarea termenului, de comun acord, atât la inițiativa locatorului cât și la inițiativa locatarului.
Înainte de expirarea termenului, contractul de închiriere poate înceta atunci când locatorul nu-și respectă obligațiile asumate prin contract.
În această situație, partea din culpa căreia a încetat contractul datorează celeilalte părți despăgubiri.
Cuantumul despăgubirilor se stabilește de comun acord de cele două părți, iar, în caz contrar, de către instanța de judecată.
Neîndeplinirea obligațiilor stabilite, prin contractul de închiriere în sarcina locatorului atrage răspunderea patrimonială a acestuia.
Neîndeplinirea obligațiilor asumate prin contract de către locatar atrage răspunderea civilă a acestuia.
2.6.1.3. Contractul de lucrări publice
Contractul de lucrări publice este acel contract care are ca obiect execuția sau proiectarea și execuția uneia sau mai multor lucrări de construcții care să conducă la un rezultat menit să îndeplinească prin el însuși o funcție tehnico-economică.
Pentru lucrările publice de interes național, contractul de lucrări publice se încheie între autoritatea centrală de specialitate a administrației de stat, determinată în funcție de obiectul lucrării publice și executantul lucrării.
Pentru lucrările publice de interes județean sau local, contractul de lucrări publice se încheie între persoana administrativă competentă potrivit legii și executantul lucrării.
Atribuirea spre executare a unei lucrări publice se face pe bază de licitație deschisă, licitație restrânsă, negociere competitivă sau cu o singură sursă, cerere de ofertă și concurs de soluții, în condițiile legii, cu respectarea documentației tehnico-economice.
În urma licitației, comisia emite hotărârea de adjudecare, care reprezintă actul în temeiul căruia se încheie contractul de lucrări publice.
Realizarea unei lucrări publice de interes național se face în baza unei documentații tehnico-economice, aprobată de Guvern, iar a uneia de interes județean sau local se face în baza unei documentații aprobată de consiliul județean sau consiliul local, după caz, cu excepția cazurilor în care legea prevede altfel.
Drepturile și obligațiile părților sunt stabilite prin contractul de lucrări publice încheiat între cele două părți.
Obiectul material al contractului se determină prin identificarea elementelor principale ale acestuia în conținutul contractului și prin prezentarea, în detaliu, în documentația, tehnico-economică anexă.
Durata contractului este stabilită de comun acord de către părți, în funcție de specificul, dimensiunile și complexitatea lucrării și poate fi durată unică, pe întreaga lucrare, sau pe termene stabilite pentru diferite faze ale executării lucrării.
Nerespectarea termenelor de executare a lucrării atrage după sine plata unor penalități, calculate pe zi de întârziere, în afară de situația în care executantul dovedește că întârzierea nu îi este imputabilă.
Neîndeplinirea obligațiilor stabilite prin contractul de lucrări publice atrage răspunderea civilă sau penală, după caz, a părților.
Forța majoră și cazul fortuit apără de răspundere partea contractantă care o invocă în favoarea sa.
Prin forță majoră, înțelegem imposibilitatea obiectivă de realizare a unei investiții determinată de o dispariție naturală a bunului, sau de alte fenomene naturale inevitabile.
2.7. Procedura controlului administrativ
Controlul administrativ reprezintă verificarea exercitată de administrația publică asupra ei însăși, materializată prin întocmirea unui act constatator.
Controlul administrativ trebuie să constate stadiul și modul de îndeplinire a atribuțiilor legale, să se desfășoare în baza legii în mod obiectiv, cât mai aproape de activitatea verificată, să aibă un rol activ.
Scopul controlului este depistarea cauzelor generatoare și a condițiilor favorizante ale abaterilor de la normele legale, în vederea evitării producerii în viitor a altor abateri.
Formele de control administrativ recunoscute și principalele reguli procedurale aplicabile sunt:
A. Controlul intern, realizat în cadrul fiecărei persoane administrative, de persoane și compartimente din interiorul acesteia.
Controlul intern privește întreaga activitate a persoanei administrative, a structurilor și personalului acesteia și are caracter permanent.
Declanșarea controlului intern se face din oficiu sau la sesizare și vizează legalitatea și oportunitatea activității controlate.
B. Controlul extern, exercitat de organe sau persoane din afara persoanei administrative controlate.
Formele controlului extern sunt următoarele:
a) controlul ierarhic, exercitat de organele administrative ierarhic superioare;
b) controlul de specialitate exercitat de persoane administrative cu rol coordonator și de inspectorate și poliții de specialitate.
Controlul ierarhic este exercitat în cadrul raporturilor de subordonare existente în interiorul sistemului administrației. El poate fi exercitat de organele administrative ierarhic superioare în cadrul sistemului administrației publice.
Controlul ierarhic poate fi declanșat din oficiu, sau în temeiul unei sesizări. Acesta poate viza întreaga activitate sau numai o parte a acesteia și are ca obiectiv legalitatea și temeinicia activității controlate.
Puterile organului de control sunt:
– Organul de control poate dispune revocarea sau anularea unor acte administrative, refacerea sau înlocuirea actelor ori a operațiunilor considerate nelegale;
– Organul de control poate dispune, în condițiile legii, măsurile necesare de corecție și restabilire a legalității;
– Organele de control și cele de conducere ale administrației publice, în situația în care, în îndeplinirea atribuțiilor de serviciu, constată că există indiciile săvârșirii unei infracțiuni de către cei controlați în exercitarea competențelor lor, au obligația de a sesiza de îndată organele de urmărire penală.
În situația în care se constată producerea unor prejudicii patrimoniale în dauna persoanei administrative trebuie să se dispună măsurile necesare în vederea recuperării pagubei.
În cazul autorităților administrației publice autonome controlul vizează numai legalitatea actelor acestora și se realizează conform prevederilor legale.
C) Controlul administrativ cu caracter jurisdicțional:
Controlul administrativ jurisdicțional este exercitat de către autorități special investite cu atribuții executive în cazurile și condițiile prevăzute de lege.
Controlul exercitat prin intermediul jurisdicțiilor administrative se limitează la legalitatea actelor ș ieste înfăptuit de anumite organe prevăzute expres de lege.
Controlul se finalizează prin acte administrativ-jurisdicționale, supuse căilor de atac prevăzute de lege.
În cazul autorităților administrației publice autonome controlul extern vizează numai legalitatea actelor acestora și se realizează conform prevederilor legale.
2.8. Reguli procedurale privind căile administrative de atac
A. Recursul administrativ
Recursul administrativ este acea cale de atac prin care o persoană vătămată într-un drept sau interes legitim, printr-un act sau fapt administrativ, se adresează persoanei administrative emitente ori celei ierarhic superioare acesteia, solicitând anularea totală sau parțiala a actului ori măsurii, emiterea unui act administrativ sau luarea măsurii solicitate.
1. Recursul grațios
Recursul grațios reprezintă acea categorie de recurs administrativ care este îndreptat către persoana administrativă emitentă a actului sau care este competentă să-l emită.
Prin recurs grațios recurentul poate să conteste legalitatea, temeinicia ori oportunitatea actului administrativ.
a) Recursul grațios se exercită în următoarele condiții:
– să existe un act administrativ vătămător pentru un subiect de drept determinat ori un refuz nejustificat privind o cerere sau o cerere nesoluționată în termenul prevăzut de lege;
– să existe o vătămare într-un drept sau interes legitim a unui subiect determinat care nu trebuie dovedită, fiind suficientă invocarea acesteia, în afară de cazurile când legea prevede altfel;
– să existe o reclamație sau o sesizare a petiționarului în cauză.
b) Termen de exercitare și de răspuns
Termenul general în care o persoană administrativă este obligată să comunice răspunsul la o cerere sau propunere este de 30 de zile, de la data înregistrării acelei petiții la organul competent să o soluționeze, sau alte termene prevăzute prin legi speciale.
Exercitarea recursului grațios (neierarhic) este supusă termenului general de 30 de zile de la aducerea la cunoștință a actului administrativ sau măsurii administrative, ori de la data când trebuia să i se răspundă petiționarului, dar nu mai târziu de un an de la emiterea actului.
În situația în care persoana administrativă nu comunică răspunsul, termenul se calculează de la data expirării termenului legal de soluționare a petiției.
c) Procedura
Exercitarea recursului grațios are la bază formularea unei petiții, pe care recurentul o înregistrează la persoana administrativă în a cărei competență se află emiterea actului administrativ, ori luarea măsurii solicitate.
Persoana administrativă astfel sesizată este obligată să înregistreze petiția și să o repartizeze de îndată, dar nu mai târziu de 5 zile, persoanei competente să o soluționeze.
d) Soluționarea recursului grațios (neierarhic)
1. Persoana administrativă sesizată este obligată să răspundă în termen de 30 de zile sau în termenul prevăzut de legea specială. Răspunsul va fi însoțit, după caz, de actul solicitat. În cazul în care cererea nu poate fi soluționată favorabil, refuzul va fi motivat.
2. Acest termen poate fi depășit cu cel mult 20 de zile, atunci când conținutul și complexitatea solicitării impun acest lucru, cu aprobarea șefului ierarhic.
Înștiințarea va fi comunicată în scris și motivat petiționarului, cu eventuala indicare a documentelor necesare soluționării petiției.
3. În cazul în care persoana administrativă este sesizată cu o solicitare care nu intră în competența sa de rezolvare, aceasta este obligată să o înainteze, în cel mult 5 zile, persoanei administrative competente și să-l informeze pe petiționar despre acest lucru.
Soluționarea recursului grațios se face printr-un act sau înscris ori măsură administrativă, care se supun aceluiași regim juridic ca și actele sau înscrisurile administrative emise din oficiu sau la cerere.
2. Recursul ierarhic
Recursul ierarhic se adresează persoanei administrative ierarhic superioare celei care a emis actul sau înscrisul administrativ sau care era competentă să le emită ori să le dispună.
Pe calea recursului ierarhic, actul ori înscrisul poate fi controlat, sub aspectul legalității, temeiniciei și oportunității sale.
Recursul ierarhic impune existența următoarelor condiții procedurale:
– un act sau înscris vătămător pentru un subiect de drept determinat sau o petiție nesoluționată în termenul prevăzut de lege, ori un refuz nejustificat privitor la acestea;
– să existe o vătămare într-un drept sau interes legitim care nu trebuie dovedită, fiind suficientă invocarea acesteia;
– să existe o reclamație sau o sesizare a petiționarului în cauză;
– persoana administrativă emitentă a actului sau înscrisului ori a măsurii administrative să se afle în raport de subordonare ierarhică față de persoana administrativă în fața căreia se exercită.
Recursul administrativ ierarhic poate fi exercitat cel mai devreme odată cu recursul grațios, sau separat de acesta.
a) Termen
Exercitarea recursului ierarhic nu este supusă unor termene speciale, cu excepția cazului în care lege a dispune altfel sau atunci când reprezintă forma procedurală prealabilă de exercitare a acțiunii în contencios administrativ.
Ca formă prealabilă introducerii unei acțiuni în contencios administrativ, recursul ierarhic se exercită în termenul prevăzut de legea contenciosului administrativ. Acest termen începe să curgă de la data la care organul emitent a adus la cunoștință actul, în formele prevăzute de lege.
În situația în care persoana administrativă a refuzat emiterea actului solicitat, ori nu a răspuns solicitantului în termenul prevăzut de lege, se aplică dispozițiile referitoare la recursul grațios.
b) Procedura
Exercitarea recursului administrativ ierarhic are la bază formularea unei petiții pe care recurentul o înregistrează la persoana administrativă ierarhic superioară celei în a cărei competență a intrat emiterea actului sau înscrisului.
Petiționarul va arăta motivele care determină nelegalitatea, netemeinicia sau neoportunitatea actului, precum și vătămarea suferită.
Persoana administrativă sesizată este obligată să înregistreze petiția și să o repartizeze de îndată, dar nu mai târziu de 5 zile, personalului competent să o soluționeze.
Persoana administrativă ierarhic superioară va solicita în termen de 30 de zile persoanei administrative competente să emită actul sau să dispună măsura, informațiile necesare, însoțite de actul ori înscrisul administrativ și de operațiunile administrative care au stat la baza emiterii actului sau înscrisului sau care au motivat refuzul emiterii actului.
În situația în care persoana administrativă ierarhic superioară nu reține cauza spre soluționare va transmite persoanei administrative emitente instrucțiunile necesare rezolvării ei.
Modul de soluționare va fi comunicat atât petiționarului cât și organului ierarhic superior. .
Persoana administrativă emitentă este obligată să răspundă petiționarului în termen de 30 de zile sau în termenul prevăzut de legea specială. Răspunsul va fi însoțit de actul sau înscrisul solicitat.
În cazul imposibilității legale de emitere a actului solicitat refuzul va fi motivat, arătându-se considerentele de fapt și de drept care determină imposibilitatea soluționării petiției.
În situația în care se solicită anularea totală sau parțială a actului, această măsură poate fi adoptată și de autoritatea ierarhic superioară, după caz, potrivit competenței sale legale.
În cazul în care persoana administrativă este sesizată cu o solicitare care nu intră în competența sa, ea este obligată să o înainteze în cel mult 5 zile persoanei administrative competente și să-l informeze pe petiționar.
În această situație toate termenele curg de la data înregistrării petiției la persoana administrativă competentă.
B. Jurisdicția administrativă și recursul jurisdicțional
Jurisdicția administrativă reprezintă modalitatea de soluționare a unor conflicte apărute în legătură cu activitatea administrației publice, prin procedee și principii specifice activității de judecată, desfășurată de subiecte de drept anume investite de lege și care funcționează în cadrul administrației publice.
Trăsături caracteristice jurisdicției administrative sunt:
a) normele în baza cărora se instituie și se desfășoară au un caracter imperativ;
b) părțile în litigiu pot utiliza mijloacele legale de probă pentru a-și susține interesele pe bază de contradictorialitate, fiind citate, potrivit legii;
c) părțile în litigiu se bucură de egalitate de tratament procesual;
d) dezbaterile au caracter public, în afara cazurilor când se hotărăște să aibă caracter secret;
e) organul de jurisdicție este independent față de părțile în conflict;
f) dreptul la apărare este garantat și se exercită inclusiv prin avocați aleși sau alți împuterniciți legali ai părților;
g) actul jurisdicțional se bucură de stabilitate și poate fi atacat în justiție, potrivit căilor și termenelor prevăzute de lege;
h) actul administrativ jurisdicțional definitiv este executoriu de drept.
Procedura jurisdicției administrative impune următoarele reguli:
a) Organele de jurisdicție administrativă specială își desfășoară activitatea după o procedură stabilită prin legi speciale, care se completează cu dispozițiile Codului de procedură civilă, în măsura în care acestea sunt compatibile, ori cu alte reglementări legale.
b) Actele administrativ-jurisdicționale vor fi obligatoriu motivate în fapt și în drept.
c) Este obligatorie citarea persoanei administrative, competentă să emită actul.
CAPITOLUL 3
PARTICULARITĂȚI ALE PROCEDURII ADMINISTRATIVE ÎN ACTIVITATEA ADMINISTRAȚIEI MILITARE
3.1. Comandament și administrație în activitatea militară
Dicționarele definesc, la modul general, comandamentul militar ca acțiunea, dreptul de a comanda, ca putere, responsabilitate și funcție a celui care comandă; există și o definiție specifică a comandamentului militar, ca ansamblu al instanțelor superioare ale armatelor sau organ de conducere a unei (mari) unități sau a unei instituții militare. Mai detaliate sunt dicționarele militare care se referă la comandament ca organ de conducere specific organizării militare, înglobând personal cu grade, funcții și specialități stabilite prin statele de organizare sau prin ordine speciale, existând un comandament suprem (cel mai înalt organ militar în timp de război care conduce în mod centralizat operațiile și toate celelalte activități necesare desfășurării războiului), comandamente de armă (geniului, transmisiunilor, logisticii, protecției civile), comandamente de mari unități (armată, corp de armată, divizie, brigadă) și comandamente operaționale sau teritoriale (organe militare teritoriale ale M.Ap. destinate a îndruma activitatea centrelor militare județene iar în timp de război a rezolva și alte probleme militare în raza sa de activitate); de regulă, comandamentul cuprinde comandantul cu locțiitorii săi, statul major, comandanții (șefii) de arme (servicii) cu statele lor majore, unitățile (subunitățile) de pază și deservire.
Noțiunea de administrație militară are, în general, semnificația de secție a unei instituții, însărcinată cu gestiunea unui patrimoniu dar și de parte a armatei care se ocupă cu organizarea, întreținerea, completarea și mobilizarea forțelor armate precum și cu probleme privitoare la ordinea interioară a trupelor . Dicționarele militare definesc administrația militară fie ca sistem de organizare și conducere instaurat de autoritățile militare pe un teritoriu ocupat în timp de război, fie ca termen care definea, în trecut, totalitatea activităților privind organizarea, înzestrarea, asigurarea tehnico-materială (echipare, hrănire. întreținere) și financiară a forțelor armate precum și elaborarea regulilor specifice pentru aplicarea în armată a legislației și actelor normative. în acest ultim sens, administrația militară este echivalată de unii cu termenul actual de "intendență" (deși ca reprezintă mult mai mult).
Legislația română menține distincția între comandament și administrație, aplicându-le un regim juridic deosebit, regulamentele militare actuale nu mai definesc decât comandamentul în care, într-un anume fel și pe baza ideii unității de comandă introduc în mod forțat și administrația. Astfel, Regulamentul general al acțiunilor militare în 1996 definește comandamentele structurilor militare de la categoriile de forțe ale armatei, genurile de arme și specialitățile militare ca organe de concepție și execuție care răspund de întrebuințarea forțelor și mijloacelor din subordine și se subordonează structurilor organizatorice de care aparțin. Regulamentul general pentru conducerea acțiunilor militare din 1998 definește comandamentul ca element de structură al unității militare, organizat pentru exercitarea actului de comandă și învestit, prin acte normative, cu competențe specifice în domeniul acțiunii militare; el este structurat pe compartimente (comandant, locțiitor, asistență religioasă, juridic, financiar, statul major, personal, informații, operații, logistic, comunicații și informatică). Comandamentul exercită actul de comandă a tuturor elementelor structurii unității, desfășurând activități de prevedere (prognoză, planificare, programare), organizare, coordonare și control. Față de situația creată de regulamentele militare românești actuale apreciem că este foarte adevărat că în lupta armată administrația militară este subordonată comandamentului; ceea ce nu înseamnă nicidecum că administrația nu mai există ca activitate deoarece atât în război cât mai ales în timp de pace multe din problemele ce trebuiesc rezolvate sunt strict administrative, existând chiar o administrație a comandamentului. Din punctul de vedere al dreptului administrativ, reabilitarea termenului de "administrație militară" ar rezolva problema delimitării regimului juridic diferențiat aplicat actelor de comandament și actelor de administrație. Abia în anul 2001 a început să se vorbească din nou despre administrația militară ca formă de activitate militară; astfel, Doctrina operațiilor întrunite ale forțelor armate și Doctrina operațiilor întrunite multinaționale definesc atât noțiunile de "comandă" și "comandă operativă" dar și pe aceea "conducere operațională" și "conducere administrativă", aceasta din urmă reprezentând ansamblul de activități desfășurate de comandamentele militare pentru generarea forțelor, realizarea logisticii forțelor, întreținerea infrastructurii militare ș.a.
În concepția prof. A. Iorgovan, comandamentele militare, cum este general acceptat și în doctrina militară actuală, au drept rațiune de a fi conducerea armatei și a celorlalte componente ale forțelor armate în timp de război în scopul asigurării victoriei, ele având "in mână" conducerea operațiilor militare iar în timp de pace, dincolo de alte semnificații, comandamentele militare au misiunea de a pregăti și instrui armata, de a menține la cele mai înalte cote capacitatea de luptă a trupei și a tehnicii militare; desigur, aceste misiuni nu apar ca un scop în sine, dimpotrivă, ele reprezintă mijloace de gestionare a marilor valori naționale, evocate de mai multe ori în mod expres și legea fundamentală.
S-ar putea spune că, la modul general, comandamentul și administrația se regăsesc în funcționarea oricărei instituții: o școală sau o primărie, o poștă sau o direcție de minister, o întreprindere comercială sau o unitate militară își rezolvă problemele prin intermediul unor acte de autoritate și de gestiune, ambele fiind indispensabile în realizarea scopurilor specifice iar existența eșecurilor se datorează atât comandamentului ineficient cât și ineficacității administrației. În ciuda creșterii considerabile a dimensiunilor logistice ale războiului, militarul de profesie rămâne, totuși, în ultimă instanță, un comandant militar și nu un om de afaceri sau un administrator de organizație; iată de ce trebuie căutat echilibrul optim între comandament și administrație în activitatea militară.
Este neîndoios faptul că specialitatea militară impune ca o necesitate imperativă cunoștințe de știință și artă militară care sunt indispensabile exercitării comandamentului pentru îndeplinirea misiunilor primite și obținerea victoriei în război. Pe lângă aceste cunoștințe strict tehnice, conducerea eficientă a structurilor militare moderne ca sisteme complexe, cere însă și o cultură generală și specială cât mai amplă, în care se includ și noțiunile de drept administrativ militar și știința administrației militare; sperăm că putem convinge cu argumente solide că și aceste cunoștințe reprezintă o necesitate la fel de imperativa întru obținerea succesului în activitatea militară.
Formarea și perfecționarea activității cadrelor militare trebuie să aibă în vedere, în acest sens, atât comandamentul cât și administrația, echilibrate în mod judicios; iar controlul intern, ierarhic și jurisdicțional trebuie să asigure funcționarea optimă atât a comandamentelor cât și a administrației.
În condițiile în care armata poate fi considerată drept una din cele mai mari întreprinderi naționale de stat, putem spune că își va putea îndeplini sarcinile încredințate doar dacă pe lângă un comandament științific va avea și o bună organizare și funcționare administrativă, va fi mai bine și legal gospodărită iar conducătorii ei, chemați prin comenzile încredințate să o administreze, vor fi convinși de importanța ce trebuie s-o acorde atribuțiunilor lor administrative.
După primul război mondial, legislația administrației și comandamentului militar se perfecționează în funcție de învățămintele războiului dar rămâne în linii esențiale așa cum fusese statuată în perioadele anterioare. Menționăm Decizia ministerială din 1921 privind supravegherea administrației, ordonanțarea cheltuielilor și verificarea actelor tuturor formațiunilor armatei realizate de comandamente și servicii sau Regulamentul inspectorilor de armată și Consiliului Superior al Armatei din 1922. Însă din 1919, Legea de organizare a Ministerului de Război fusese completată cu acest nou organism compus din ministru (președinte), inspectorii de armată și șeful S.M.G. (membrii) și secretarul general al ministerului (secretar al Consiliului).
Experiența celui de-al doilea război mondial n-a putut fi pe deplin fructificată eficace după aceea deoarece, în condițiile concrete posterioare anului 1945, s-au impus mai degrabă modelele sovietice de organizare a comandamentului și administrației militare fără a fi utilizate învățămintele rezultate din modul istoric tradițional românesc. Astfel, încă prin Legea nr. 452 din 1946 de organizare și funcționare a Ministerului de Război, distincția dintre comandament și administrație se diluează și mai mult, M.St.M. având și atribuția de a propune proiecte de legi militare. Despre o lege asupra organizării armatei, în care să se pună problema separării comandamentului de administrație, nu se va pomeni decât în Constituția din 1991. Așa s-a putut ajunge în zilele noastre la concepția că în armată totul este comandament iar administrația este un termen ieșit din uz, concepție reflectată și în legislația militară actuală. Astfel, ultimul act normativ în domeniu, Ordonanța de Urgență a Guvernului privind organizarea și funcționarea M.Ap. din 2001, are doar două referiri la administrația militară; prima, în legătură cu atribuția Secretariatului general al ministerului care rezolvă, între altele, probleme privind asigurarea administrativă a ministerului; a doua, în enumerarea atribuțiilor principale ale M.Ap., face trimitere la administrația patrimoniului aflat în dotare; în rest, totul în activitatea M.Ap. ar părea să fie “comandament”.
Prezentarea evoluției comandamentului și administrației în legislația militară românească ne permite să concluzionăm că aceste instituții distincte deși oarecum independente, au progresat în strânsă legătură, amândouă având o importanță particulară în apărarea națională; că, încă de la origini, legiuitorul a asigurat un raport optim între ele, având în vedere specificul îndeplinirii misiunilor militare.
3.2. Procesul de administrație militară
Serviciile publice înfăptuite de elementele componente ale administrației militare sunt aproape implicit condiționate de o cooperare strânsă cu autoritățile administrației publice centrale și locale în domenii care vizează cadrul legislativ și informațional, activitatea științifică, culturală și sportivă, activitatea de producere a tehnicii, echipamentelor și materialelor militare, învățământul și sănătatea, ceremoniile aniversare și comemorative, aprovizionarea cu materiale și produse alimentare, activitatea economică privind achiziția și repartiția unor categorii de materiale și mijloace tehnice militare, relațiile cu mass-media etc.
Conducerea administrativă a înfăptuirii serviciilor publice de către administrația militară pe timp de pace se exercită la nivel strategic de Statul Major General, iar la nivel operativ și tactic de statele majore ale categoriilor de forțe, de comandamentele corpurilor de armată teritoriale și de comandamentele celorlalte mari unități și unități subordonate acestora, existente la pace.
3.1.1. Administrație militară în timp de pace
În timp de pace structurile militare înfăptuiesc sau participă la înfăptuirea următoarelor servicii publice:
• pregătirea forțelor stabilite pentru realizarea capacității de ripostă la nivelul planificat în raport cu obiectivele stabilite și resursele alocate;
• participarea la pregătirea populației pentru apărare;
• realizarea, menținerea și perfecționarea capacității operaționale a structurilor de conducere și execuție;
• participarea la exerciții și misiuni PfP sub conducerea ONU, NATO și UE, la acțiuni multinaționale sau umanitare;
• prevenirea sau participarea la prevenirea conflictelor și crizelor care afectează securitatea națională;
• paza, apărarea și intervenția la obiectivele din responsabilitatea armatei;
• pregătirea pentru trecerea de la starea de pace la starea de război.
Pregătirea populației pentru apărare se realizează prin:
a) îndeplinirea serviciului militar;
b) participarea la alte forme de pregătire.
Conducerea, îndrumarea și controlul activității de evidență militară pe întreg teritoriul României se execută de Statul Major General, prin organele specializate în acest domeniu, centrele militare județene, municipale și de sector. Centrele militare pot chema recruții și rezerviștii pentru precizarea unor date în legătură cu situația lor militară de cel mult 3 ori pe an, pe baza ordinului de chemare.
Documentul de evidență militară aflat asupra recruților este adeverința de recrutare, iar pentru rezerviști, livretul militar. Livretul militar se vizează periodic la datele stabilite de Statul Major General, prin prezentare la centrele militare.
Participarea populației la alte forme de pregătire pentru apărare presupune:
• pregătirea premilitară a tineretului;
• pregătirea în formațiuni de protecție civilă;
• pregătirea în formațiuni sanitar-voluntare ale Crucii Roșii.
Pregătirea economiei naționale și a teritoriului pentru apărare este parte componentă a apărării naționale și cuprinde ansamblul de măsuri și acțiuni care se stabilesc și se realizează din timp de pace în vederea valorificării potențialului economic și uman al țării pentru satisfacerea nevoilor de apărare și asigurarea continuității activităților economico-sociale în caz de mobilizare sau de război.
Consiliul Suprem de Apărare a Țării analizează și aprobă proiectul planului de mobilizare a economiei naționale și proiectul bugetului de stat pentru primul an de război.
Obiectivele de pregătire a teritoriului destinate satisfacerii nevoilor operative ale forțelor sistemului național de apărare se stabilesc de Statul Major General, Ministerul de Interne și serviciile de informații, fiecare în domeniul său de activitate, și se supun aprobării Consiliului Suprem de Apărare a Țării.
3.1.2. Administrație militară în situații de criză și de război
În situații de criză structurile militare pot înfăptui următoarele servicii publice:
• sprijinirea autorităților publice în cazul unor situații de urgență civile, calamități naturale sau dezastre în conformitate cu deciziile acestora:
• supravegherea zonelor de interes în scopul prevenirii surprinderii și pentru planificarea măsurilor adecvate;
• acordarea de sprijin logistic Ministerului de Interne și autorităților administrației publice locale, în conformitate cu deciziile autorităților civile;
• participarea la prevenirea și zădărnicirea acțiunilor de destabilizare a situației interne, la neutralizarea formațiunilor înarmate, constituite ilegal, în conformitate cu deciziile autorităților civile;
• controlul căilor de acces la anumite obiective de importanță strategică;
• intervenția, sub conducerea autorităților civile, în scopul protecției cetățenilor și infrastructurii de bază;
• participarea la monitorizarea și avertizarea strategică cu forțe specializate;
• ridicarea graduală a capacității de luptă.
Operațiile militare altele decât războiul cuprind o gamă largă de acțiuni vizând realizarea intereselor și obiectivelor naționale, descurajarea și prevenirea războiului, implementarea sau stabilizarea păcii, sprijinul autorităților civile. Ele includ:
• asigurarea libertății de navigație și de survol – aceste operații au drept scop asigurarea drepturilor națiunilor aliate sau ale celor internaționale privind navigația pe căi aeriene sau maritime și sunt desfășurate în scopul demonstrării drepturilor internaționale de liberă mișcare;
• asistența acordată unei națiuni – în acest tip de operații se acordă asistență militară sau civilă unei națiuni de către forțele multinaționale, pe baza unor acorduri încheiate între națiunile contribuitoare cu forțe și națiunea ce beneficiază de asistență. Scopul acestor operații constă în promovarea stabilității regionale pe termen lung;
• combaterea terorismului – această acțiune include antiterorismul (măsuri defensive luate pentru reducerea vulnerabilității în fața actelor de terorism) și contraterorismul (măsuri ofensive luate pentru a împiedica, intimida și reacționa la actele de terorism);
• controlul armamentelor – urmărește promovarea stabilității militare strategice, presupunând planurile, înțelegerile sau procesele care controlează numărul, tipul și performanțele sistemelor de armament, pe plan mondial sau regional. Controlul se extinde nu numai asupra armelor în sine, ci și asupra sistemelor C2I – C4I, sprijin logistic și sisteme de culegere de informații. Acțiunile de acest tip au la bază diferite convenții, tratate și acorduri;
• impunerea de sancțiuni – reprezintă operații care presupun măsuri coercitive pentru interzicerea transportului de diferite articole spre și dinspre un stat sau într-o zonă specificată. Acestea sunt operații ce servesc atât scopurilor militare, cât și celor politice. Obiectivul politic este de a constrânge un stat sau grup de state pentru a se conforma obiectivelor unui organism care le-a inițiat. Obiectivul militar este de a stabili o barieră selectivă care să nu permită intrarea/ieșirea pentru anumite categorii de materiale și echipamente. În funcție de configurația teatrului de operații, implementarea de sancțiuni implică combinarea acțiunilor forțelor terestre, navale și aeriene. Forțele repartizate trebuie să fie în măsură să se sprijine reciproc pe baza unei capacități de comunicare totale;
• loviturile sunt operații ofensive limitate, desfășurate cu scopul distrugerii sau capturării unui obiectiv important din motive politice sau demonstrării capacității de decizie a unei națiuni (alianțe);
• raidurile sunt de obicei operații la scară redusă, care presupun pătrunderea rapidă în teritoriul ostil, pentru procurarea de informații deosebit de importante, dezafectarea (capturarea) sau distrugerea unui obiectiv. Raidurile sunt urmate de retragerea rapidă (extracția) din zona ostilă;
• sprijinul militar acordat luptei antidrog – reprezintă acțiuni desfășurate de elemente ale forței de intervenție în favoarea organizațiilor pentru aplicarea legii în scopul depistării, monitorizării și contracarării producției, traficului și folosirii ilegale a drogurilor. Sprijinul operațiilor antidrog cuprinde: planificare militară; asistență în instruire; împrumut și transfer de echipament; folosirea instalațiilor militare; alte tipuri de asistență care au fost solicitate și autorizate. Acest sprijin se poate amplifica, în funcție de politica națională și de interdicțiile locale;
• sprijinul militar acordat autorităților civile – sunt acțiuni executate de forța de intervenție în scopul favorizării asistenței și sprijinului reciproc între structurile militare și organismele civile în procesul de aplicare a măsurilor necesare pentru a răspunde unor situații critice;
• evacuarea necombatanților – aceste operații au rolul de a disloca civilii necombatanți amenințați din locul respectiv într-o țară străină sau într-o țară gazdă. Prin aceste operații se pot evacua cetățenii din țara proprie ale căror vieți sunt puse în pericol, dar și cetățeni ai țării gazdă sau ai unei terțe țări. Aceste operații se pot desfășura în mod pașnic, ordonat sau pot presupune utilizarea forței;
• demonstrațiile de forță sunt misiuni desfășurate pentru a demonstra hotărârea unei puteri de a folosi forța pentru a dezamorsa o situație care poate afecta interesele acestei puteri, obiectivele politice ale acesteia ori mediul internațional de pace sau stabilitate;
• protecția navigației cuprinde operațiile de control al zonelor de coastă, de apărare și securitate a porturilor, de apărare contra minelor și protecția mediului, alături de operațiile desfășurate în apele internaționale;
• căutarea-evacuarea-salvarea – acestea sunt conduse și executate pentru căutarea, descoperirea, identificarea, salvarea și aducerea personalului sau a rămășițelor umane, echipamentului și articolelor critice privind securitatea națională. Aceste operații sunt activități sofisticate și necesită o planificare detaliată pentru a fi executate, în special în zonele sensibile sau ostile. Ele pot fi clandestine, acoperite sau publice;
• sprijinul păcii care la rândul său include:
operațiile de menținere a păcii – sprijină eforturile diplomatice de a menține pacea în zona de conflict potențial. Ele stabilizează conflictul între două națiuni beligerante și reclamă consimțământul părților implicate în dispută. Armatele statelor pot participa în operații de menținere a păcii când sunt solicitate de ONU, în cadrul unei forțe multinaționale de menținere a păcii sau într-un rol de supraveghere și asistență. Menținerea păcii cuprinde adesea situații ambigue, determinând forța de menținere să facă față unor tensiuni și violențe terestre fără a deveni participantă. Acest gen de operații urmează negocierilor diplomatice care stabilesc mandatul pentru forța de menținere a păcii. Acesta descrie scopul operației, stabilește mărimea și tipul forței fiecărei națiuni participante. De asemenea, în mandat se specifică termenii sau condițiile pe care țara gazdă intenționează să le impună forței prezente sau misiunii acesteia și are calitatea de a face o evaluare clară a funcțiilor pe care forța de menținere trebuie să le îndeplinească. Prin prezența fizică în locurile predispuse la acțiuni de violență, forța de menținere a păcii are un important rol descurajator. Ea culege informații prin toate procedeele și mijloacele de cercetare (posturi de observare, patrule, supraveghere, monitorizare și cercetare aeriană). Misiunile specifice operațiilor de menținere a păcii sunt: observarea, interpunerea și asistența de tranziție;
operațiile de impunere a păcii – sunt operații de intervenție militară în sprijinul eforturilor diplomatice de restabilire a păcii sau de stabilire a condițiilor pentru o forță de menținere a păcii între fracțiuni ostile, care nu consimt a se interveni și pot fi angajate în activități luptătoare. Impunerea păcii implică folosirea forței sau amenințarea cu folosirea acesteia, pentru a obliga fracțiunile ostile să înceteze luptele sau să se abțină de la acțiuni violente. Unitățile care desfășoară acțiuni de impunere a păcii nu-și pot menține neutralitatea și obiectivitatea în fiecare situație. Ele trebuie să fie pregătite să pună în aplicare elementele puterii de luptă pentru a restabili ordinea, a separa fracțiunile luptătoare și a se reveni la o situație favorabilă instaurării ordinii publice și disciplinei;
activitățile îndreptate spre prevenirea conflictului – sunt desfășurate în baza cap. VI al Cartei ONU și cuprind o gamă largă de acțiuni, mergând de la inițiativele diplomatice la desfășurarea preventivă de forță în scopul împiedicării escaladării disputelor în conflicte armate sau a răspândirii lor. Acțiunile și misiunile specifice militare includ: desfășurarea preventivă; avertizarea timpurie; cercetarea; evacuarea necombatanților și impunerea sancțiunilor;
construcția păcii este realizată în primul rând prin mijloace diplomatice. Sprijinul militar în construcția păcii este indirect (sprijinul de stat major sau de planificare) sau în forma implicării directe de forțe și mijloace militare. Includ misiunile de prevenire a conflictului, precum cercetarea (supravegherea) sau chiar misiuni de impunere a păcii;
realizarea păcii cuprinde acțiunile care sprijină măsurile și structurile politice, economice, sociale și militare, desfășurate pentru întărirea și consolidarea acordurilor politice și înlăturarea cauzelor unui conflict. Acestea includ mecanisme de identificare și sprijinire a structurilor care au ca obiectiv consolidarea păcii și sprijinirea reconstrucției economice;
operații umanitare cuprind: asistența umanitară, ajutorul în caz de dezastre și apărarea drepturilor omului.
Starea de asediu și starea de urgență sunt măsuri excepționale care se instituie în cazuri determinate de apariția unor pericole grave la adresa apărării țării și siguranței naționale sau a democrației constituționale ori pentru prevenirea, limitarea și înlăturarea urmărilor unor dezastre.
Starea de asediu reprezintă ansamblul de măsuri cu caracter politic, militar, economic și social, care se instituie în anumite zone sau pe întregul teritoriu al țării, în scopul creșterii capacității de apărare a țării, în situația iminenței unei acțiuni sau inacțiuni îndreptate împotriva suveranității, independenței, unității statului sau integrității teritoriale.
Starea de urgență reprezintă ansamblul de măsuri cu caracter politic, economic, social și de ordine publică, instituit în întreaga țară sau în anumite zone ori în unele unități administrativ-teritoriale, în următoarele situații:
a) existența unor amenințări la adresa siguranței naționale sau a democrației constituționale, ceea ce face necesare apărarea instituțiilor statului de drept și menținerea sau restabilirea stării de legalitate;
b) iminența producerii ori producerea unor dezastre, ceea ce face necesare prevenirea, limitarea și înlăturarea efectelor acestora.
Starea de asediu se poate institui pe o perioadă de cel mult 60 de zile, iar starea de urgență, pe o perioadă de cel mult 30 de zile.
În raport cu evoluția situațiilor de pericol, se poate trece de la starea de urgență la starea de asediu și de la starea de asediu la mobilizare sau la starea de război, cu respectarea prevederilor constituționale.
Războiul reprezintă o situație extremă în care scopul urmărit va fi acela de realizare a obiectivelor stabilite pentru apărarea intereselor naționale și îndeplinirea obligațiilor asumate prin tratatele și acordurile la care România este parte.
La instituirea stării de asediu sau a stării de urgență, unele atribuții ale administrației publice centrale și locale trec în competența autorităților civile și militare prevăzute în decretul de instituire a stării de asediu sau de urgență. Starea de asediu sau starea de urgență se instituie de către Președintele României prin decret, contrasemnat de primul-ministru și publicat de îndată în Monitorul Oficial al României.
Decretul de instituire a stării de asediu sau a stării de urgență trebuie să prevadă următoarele:
a) motivele care au impus instituirea stării;
b) zona în care se instituie;
c) perioada pentru care se instituie;
d) drepturile și libertățile fundamentale al căror exercițiu se restrânge în limitele prevederilor constituționale și ale art. 4 din Ordonanța de urgență;
e) autoritățile militare și civile desemnate pentru executarea prevederilor decretului și competențele acestora;
f) alte prevederi, dacă se consideră necesare.
În termen de cel mult 5 zile de la instituirea stării de asediu sau a stării de urgență, Președintele României solicită Parlamentului încuviințarea măsurii adoptate.
Încetarea stării de asediu sau de urgență are loc la data stabilită în decretul de instituire ori în decretul de prelungire sau, în situația în care Parlamentul nu încuviințează starea instituită, prin revocarea decretului de către Președintele României.
În cazul înlăturării situațiilor de pericol înainte de expirarea termenului stabilit, încetarea aplicării măsurii excepționale se dispune prin decret.
În funcție de evoluția situațiilor de pericol, Președintele României, cu încuviințarea Parlamentului, poate prelungi durata stării instituite și poate extinde sau restrânge aria de aplicare a acesteia.
Consiliul Suprem de Apărare a Țării, în funcție de situația operativă concretă din zonele în care a fost instituită starea de asediu sau starea de urgență, poate dispune, prin hotărâre, ca unitățile militare din forțele destinate apărării să fie trecute în trepte superioare ale capacității de luptă, potrivit planurilor întocmite, inclusiv completarea lor cu resurse umane și materiale, conform organizării la război.
Coordonarea aplicării măsurilor dispuse prin decretul de instituire a stării de asediu revine, în principal, Ministerului Apărării.
Pe durata stării de asediu se pot lua următoarele măsuri:
a) aplicarea măsurilor prevăzute în planurile aprobate, precum și a altor măsuri pe care le consideră oportune;
b) închiderea frontierei de stat în întregime sau în zona în care a fost instituită starea de asediu, intensificarea controlului la punctele de trecere a frontierei care rămân deschise, precum și a pazei și supravegherii frontierei pe toată lungimea sa;
c) amplificarea activităților de producție a societăților comerciale și a agenților economici care, prin natura domeniului de activitate, au atribuții în realizarea produselor cu destinație militară sau execută reparații la unele categorii de tehnică militară;
d) organizarea și asigurarea cu prioritate a transporturilor pentru nevoile forțelor destinate apărării;
e) luarea măsurilor pregătitoare specifice de către autoritățile publice care au atribuții la mobilizare și război;
f) intensificarea măsurilor organizatorice și de pregătire pentru protecția civilă;
g) interzicerea circulației rutiere, feroviare, maritime, fluviale și aeriene pe diferite rute;
h) dreptul de a ordona unităților Ministerului de Interne competente să efectueze rețineri pe timp de 24 de ore.
În cazul instituirii stării de urgență în temeiul art. 3, lit. a) din Ordonanța de urgență, coordonarea aplicării măsurilor dispuse prin decret revine, în principal, Ministerului de Interne. În acest caz, forțele Ministerului Apărării sprijină logistic forțele Ministerului de Interne, la cererea acestuia.
Pe durata stării de urgență instituită în temeiul art. 3, lit. b) din Ordonanța de urgență, coordonarea aplicării măsurilor dispuse revine Comisiei Guvernamentale de Apărare împotriva Dezastrelor.
Pentru aplicarea dispozițiilor Ordonanței de urgență, precum și a măsurilor prevăzute în decretul de instituire a stării de asediu sau a stării de urgență, autoritățile civile și militare au următoarele atribuții și răspunderi:
a) să întocmească planurile de acțiune și planurile de ridicare graduală a capacității de luptă, în conformitate cu ordinele și instrucțiunile proprii;
b) să dispună depunerea temporară a armelor, munițiilor și materialelor explozive aflate asupra populației, să procedeze la căutarea și ridicarea lor, iar la încetarea măsurii excepționale, să le înapoieze celor în drept să le dețină;
c) să dispună închiderea temporară a societăților care comercializează arme și muniții și să instituie paza acestora;
d) să limiteze sau să interzică circulația vehiculelor sau a persoanelor în anumite zone ori între anumite ore și să elibereze, în cazuri justificate, permise de liberă circulație;
e) să efectueze percheziții oriunde și oricând este nevoie;
f) să efectueze razii;
g) să exercite în mod exclusiv dreptul de a autoriza desfășurarea adunărilor publice, a manifestațiilor sau marșurilor;
h) să evacueze din zona supusă regimului stării de asediu sau de urgență persoanele a căror prezență nu se justifică;
i) să dirijeze persoanele evacuate sau refugiate pe direcțiile și în zonele stabilite și să țină evidența acestora;
j) să protejeze informațiile cu caracter militar destinate a fi comunicate prin mass-media; informațiile cu privire la starea de asediu sau la starea de urgență, cu excepția celor referitoare la dezastre, se dau publicității numai cu avizul autorităților militare; mijloacele de comunicare în masă, indiferent de natura și de forma de proprietate; sunt obligate să transmită, cu prioritate, mesajele autorităților militare, la cererea acestora;
k) să dispună închiderea temporară a unor stații de distribuire a carburanților, a unor restaurante, cafenele, cluburi, cazinouri, sedii ale asociațiilor și ale altor localuri publice;
l) să suspende temporar apariția sau difuzarea unor emisiuni ale posturilor de radio ori de televiziune;
m) să asigure paza militară a sediilor autorităților publice centrale și locale, a stațiilor de alimentare cu apă, energie, gaze, a stațiilor de radio și de televiziune, precum și a unor agenți economici sau obiective de importanță națională; când situația impune, dispun oprirea temporară a alimentării cu gaze, energie și apă potabilă, după caz;
n) să dispună raționalizarea alimentelor și a altor produse de strictă necesitate;
o) să interzică circulația rutieră, feroviară, maritimă, fluvială și aeriană pe diferite rute;
p) dreptul de a ordona unităților Ministerului de Interne competente să efectueze rețineri pe timp de 24 de ore; arestarea persoanei reținute se poate face pe baza mandatului dat de procurorul delegat;
r) să emită ordonanțe militare.
În exercitarea atribuțiilor ce le revin pe durata stării de asediu sau a stării de urgență, autoritățile militare emit, cu respectarea dispozițiilor art. 4 din Ordonanța de urgență, ordonanțe militare care au putere de lege.
Ordonanțele militare pot fi emise:
1. pe durata stării de asediu
a) de ministrul apărării naționale sau de șeful Statului Major General, când starea de asediu a fost instituită pe întregul teritoriu al țării;
b) de comandanții de mari unități în raza teritorială pentru care au fost împuterniciți de șeful Statului Major General, când starea de asediu a fost instituită în anumite zone;
2. pe durata stării de urgență
a) de ministrul de interne sau de secretarul de stat, prim-locțiitor al ministrului de interne, când starea de urgență a fost instituită pe întregul teritoriu al țării;
b) de șefii inspectoratelor de poliție județene sau de șeful Direcției Generale de Poliție a Municipiului București, când starea de urgență a fost instituită în zona lor de competență;
c) de alți ofițeri împuterniciți de secretarul de stat, prim-locțiitor al ministrului de interne, când starea de urgență a fost instituită în două sau mai multe județe.
Ordonanța militară cuprinde:
a) titlul și numărul acesteia;
b) autoritatea militară emitentă;
c) baza legală a acesteia;
d) perioada de aplicare a acesteia;
e) regulile și măsurile speciale care se dispun în zona în care s-a instituit starea de asediu sau starea de urgență, precum și sancțiunile aplicabile în cazul nerespectării acestora;
f) autoritatea abilitată să asigure aplicarea și respectarea dispozițiilor acesteia;
g) modul de aducere a ei la cunoștință populației;
h) data, ștampila și semnătura autorității emitente.
Conducătorii autorităților publice centrale și locale, precum și cei ai altor persoane juridice sunt obligați să aplice în domeniul lor de activitate măsurile prevăzute în Ordonanța de urgență și în actele normative conexe.
Persoanele fizice sunt obligate să respecte măsurile cuprinse în prezenta ordonanță de urgență și dispozițiile prevăzute în actele normative specifice stării instituite.
Fapta personalului militar în activitate sau mobilizat, care manifestă atitudine de defetism, incită la insubordonare sau nu execută ordinele primite, constituie infracțiune și se pedepsește cu închisoare de la 15 la 20 de ani sau cu închisoare pe viață.
Comandantul Suprem al Forțelor Armate și membrii Consiliului Suprem de Apărare a Țării răspund pentru ordinele date și pentru efectele executării acestora. Astfel, în termen de 60 de zile de la încetarea stării de asediu sau a stării de urgență, Consiliul Suprem de Apărare a Țării prezintă Parlamentului un raport asupra evenimentelor care au determinat instituirea acestora, acțiunile întreprinse și măsurile necesare prevenirii unor astfel de situații.
La declararea mobilizării generale sau parțiale ori a stării de război, la instituirea stării de asediu sau de urgență, precum și în cazul acțiunilor de prevenire, localizare și înlăturare a urmărilor unor dezastre se pot efectua rechiziții de bunuri ce vor fi puse la dispoziția forțelor destinate apărării naționale sau a autorităților publice.
Rechiziția de bunuri și prestările de servicii în interes public5 reprezintă măsura excepțională prin care autoritățile publice împuternicite prin lege obligă agenții economici, instituțiile publice, precum și alte persoane juridice și fizice la cedarea temporară spre folosință a unor bunuri mobile sau imobile.
Rechiziționarea de bunuri și chemarea persoanelor fizice pentru prestări de servicii în interes public se dispune astfel:
a) la declararea mobilizării generale sau parțiale sau a stării de război, prin decretul de declarare;
b) la instituirea stării de asediu sau de urgență, prin decretul de instituire;
c) în caz de concentrări, exerciții și antrenamente de mobilizare, prin hotărâre a Consiliului Suprem de Apărare a Țării;
d) în cazul prevenirii, localizării și înlăturării unor dezastre, prin hotărâre a Guvernului sau prin ordine ale prefecților.
În mod excepțional, în timp de război, orice comandant de subunitate sau unitate militară similară sau superioară batalionului, care, în luptă, acționează independent, este autorizat să hotărască rechiziționarea de bunuri ori chemarea persoanelor fizice la prestări de servicii în interes public numai prin autoritățile administrației publice locale și cu asumarea răspunderii proprii.
Rechiziționarea bunurilor și chemarea persoanelor fizice pentru prestări de servicii în interes public se fac de către centrele militare județene și ale municipiului București. În acest scop, încă din timp de pace, se stabilește necesarul de bunuri prevăzute a se rechiziționa și de persoane ce pot fi chemate pentru prestări de servicii astfel:
a) unitățile militare din sistemul forțelor destinate apărării înaintează cereri de rechiziții și prestări de servicii prin planurile de mobilizare a garnizoanelor către centrele militare județene pe raza cărora sunt dislocate sau ale municipiului București;
b) centrele militare centralizează cererile de rechiziții și prestări de servicii ale unităților din zona de responsabilitate și le actualizează anual, până la sfârșitul primului trimestru sau când apar modificări în structura organizatorică a beneficiarului sau a sarcinilor de mobilizare a acestuia.
Centrele militare, în baza aprobării comisiei mixte de rechiziții, repartizează unităților militare beneficiare bunurile prevăzute și persoanele care urmează să presteze servicii și emit ordine de predare, respectiv ordine de chemare pentru prestări de servicii.
În ceea ce privește bunurile specifice marinei și aviației militare, ordinele de predare se emit de către șeful Statului Major al Marinei Militare, respectiv de șeful Statului Major al Aviației și Apărării Antiaeriene.
Modalitatea înștiințării și organizării predării bunurilor rechiziționate și chemării persoanelor pentru prestări de servicii se stabilesc de Ministerul Apărării, prin centrele militare.
Pentru efectuarea rechizițiilor de bunuri și chemarea persoanelor pentru prestări de servicii, pe timp de război, de către comandanții de subunități sau de unități se procedează astfel:
a) comandantul emite autorităților publice locale ordine de predare și de chemare pentru prestări de servicii pe formulare netipizate, dar care vor cuprinde datele prevăzute de lege;
b) autoritatea respectivă pune la dispoziție comandantului bunurile și persoanele solicitate, în cel mai scurt timp;
c) beneficiarul împreună cu proprietarul sau cu deținătorul de bunuri rechiziționate întocmesc un proces-verbal de predare-preluare netipizat (3 exemplare), similar celui precizat în lege, care se semnează și ștampilează, dacă proprietarul sau beneficiarul deține ștampilă, și se autentifică de reprezentantul autorității publice locale. Exemplarul 3 se trimite centrului militar de pe a cărui rază de responsabilitate s-a efectuat rechiziția în termen de 24 de ore, prin grija autorității publice locale.
Statul Major General este abilitat să efectueze controale la agenții economici, la instituțiile publice, la celelalte persoane juridice și fizice privind modul de ținere a evidenței, a stării tehnice și de întreținere a bunurilor supuse rechiziției, precum și exactitatea datelor comunicate de aceștia prin persoane autorizate, în baza delegației semnate de secretarul de stat și șef al Statului Major General.
3.1.3. Administrație militară sub mandat ONU și OSCE
Eforturile integrării în structurile de securitate continentale și euroatlantice pot crea premisele ca, în situație de pace, Armata României să desfășoare unele operații în cadrul alianțelor și coalițiilor, în afara teritoriului național și în condiții de participare multinațională. Operațiile întrunite multinaționale sunt acele acțiuni militare la care participă două sau mai multe state, cu forțe militare de mărimi diferite, aparținând mai multor categorii de forțe ale armatei, aflate sub control politic și comandă unică și pentru care a fost stabilit un obiectiv unic.
Obiectivele generale ale operațiilor întrunite multinaționale sunt subordonate scopurilor politice și vizează soluții umanitare și politice stabile și pe termen lung în conformitate cu Declarația drepturilor omului (adoptată de ONU în 1948). În virtutea rolului asumat, ONU poate dispune intervenția forțelor armate pentru lichidarea efectelor conflictelor locale și a dezastrelor umanitare, de regulă, acordând mandat unor forțe multinaționale să acționeze în numele său.
Operațiile întrunite multinaționale, desfășurate sub egida sau conducerea ONU, sunt definite ca operații în sprijinul păcii și au ca obiective:
• separarea părților beligerante;
• menținerea acordurilor de încetare a focului;
• controlul spațiului aerian;
• instituirea și protecția unor „zone sigure“;
• protecția unor coridoare de ajutoare;
• protecția revenirii persoanelor strămutate;
• capturarea criminalilor de război.
Operațiile care sunt desfășurate sub mandat ONU și sunt conduse de către NATO, în afara obiectivelor tradiționale (încetarea ostilităților, dezangajarea forțelor, protecția refugiaților și a persoanelor strămutate), au și obiective specifice cum ar fi:
• construirea unor capacități comune de apărare;
• asistența tranziției;
• combaterea organizațiilor și activităților teroriste;
• protecția intervenției organizațiilor umanitare;
• salvarea și evacuarea necombatanților;
• salvarea și evacuarea personalului propriu dintr-un mediu ostil;
• sprijinul pentru răsturnarea unor regimuri totalitare (nelegitime).
Armata României va avea în vedere participarea la următoarele tipuri de operații:
• operații întrunite multinaționale pentru apărarea colectivă;
• operații de pace sub egida ONU/OSCE, conduse nemijlocit de către acestea;
• operații non-articolul 5, de răspuns la crize, conduse de NATO sub mandat ONU/OSCE.
Operațiile întrunite multinaționale pentru apărarea colectivă se vor organiza și desfășura conform prevederilor art. 5 din tratatul Alianței Nord-Atlantice. În condițiile deținerii de către România a calității de membru al Alianței, armata va participa la acest tip de operații potrivit angajamentelor asumate.
Operațiile de pace sub egida ONU/OSCE și conduse nemijlocit de către acestea sunt acțiuni tradiționale, inițiate și conduse de către cele două organisme internaționale. Ele au ca fundament reglementările cuprinse în cap. VI, VII și VIII din Carta ONU și se desfășoară în condițiile consensului părților aflate în conflict. Forța armată nu se folosește decât pentru autoapărare și ca mijloc de ultimă instanță.
Principalele forme ale acestui tip de operații sunt:
• de prevenire a conflictului (conflict prevention);
• de realizare a păcii (peacemaking);
• de menținere a păcii (peacekeeping);
• de impunere a păcii (peace enforcement);
• de construcție a păcii (peace building);
• de ajutor umanitar (humanitarian aid).
Forțele destinate de partea română vor participa la aceste tipuri de operații cu aprobarea Parlamentului, în baza unei solicitări oficiale adresate României de ONU/OSCE. În pregătirea acestora trebuie să se aibă în vedere faptul că, la un moment dat, două sau mai multe tipuri de operații se pot interfera sau se pot succede în timp, în funcție de evoluția crizei/conflictului. Conducerea politică și militară a operațiilor de către ONU, prin reprezentantul special al Secretarului General și comandantul forțelor întrunite multinaționale, presupune, din partea țărilor care participă, o atenție deosebită, mai ales asupra aspectului politic al operațiilor. Operațiile de pace au obiective politice bine determinate, în cadrul cărora instrumentul militar este folosit ca factor moderator, pentru a acorda timpul necesar reglementărilor politice.
Armata României poate participa la operațiile non-articolul 5, de răspuns la crize, conduse de NATO sub mandat ONU/OSCE la solicitarea Consiliului Nord-Atlantic sau a Consiliului Parteneriatului Euro-Atlantic, având în vedere următoarele considerente:
încadrarea în noul concept strategic NATO privind realizarea securității colective;
modalitățile de intervenție în situațiile de criză se bazează pe concepte operaționale, care presupun interoperabilitatea cu structurile Alianței Nord-Atlantice;
scopurile și obiectivele operațiilor se circumscriu intereselor naționale cu privire la edificarea arhitecturii de securitate și urmăresc obținerea unei reglementări politice pe termen lung, în condițiile specificate în mandat.
Pentru a se asigura autoritatea legală și a defini parametrii operațiilor de pace, organizațiile internaționale (ONU și OSCE) elaborează trei documente de bază și anume:
a) mandatul;
b) acordul privind statutul forțelor (SOFA);
c) regulile de angajare (ROE).
În operațiile multinaționale întrunite, Comandantul Forței conduce operațiile pe baza unui mandat care descrie scopul operațiilor. Acest mandat este stabilit prin rezoluția Consiliului de Securitate al ONU și conține în principal următoarele:
• probleme generale;
• scopul operației;
• misiunea Forței întrunite multinaționale;
• obiectivele ce trebuie îndeplinite;
• compunerea Forței;
• numirea comandantului;
• cine supervizează operația;
• prevederi generale privind sprijinul logistic și financiar;
• data limită a mandatului;
• condițiile și termenele pe care țara gazdă intenționează să le impună.
Acordul privind statutul forțelor (SOFA) se negociază între țara gazdă și organizațiile participante la operație, în numele țărilor contribuitoare cu trupe, stabilind în detaliu statutul legal al membrilor Forței întrunite multinaționale. Un astfel de acord trebuie să conțină:
• statutul de parte neutră al Forței întrunite multinaționale;
• acceptul de intrare/ieșire în/din teritoriul națiunii gazdă; documentele de identitate;
• dreptul de a purta arme și tipul acestora;
• cine deține autoritatea legală asupra membrilor Forței întrunite multinaționale;
• reglementări privind portul uniformelor și însemnelor naționale;
• probleme privind jurisdicția;
• prevederi privind dreptul de autoapărare al personalului Forței întrunite multinaționale;
• dreptul de folosire al spectrului electromagnetic în realizarea comunicațiilor în sprijinul operațiilor.
Regulile de angajare (ROE) se elaborează și emit ca document de stat major și cuprind, în principiu, următoarele: nivelul de clasificare; autoritatea emitentă; probleme generale cu privire la specificul operației; norme comportamentale și restricționări determinate de cultura, tradițiile, religia și ideologia specifice teatrului de operații; reguli specifice fiecărui eșalon, până la nivel de individ, pe baza amenințărilor posibile; elemente ale legilor conflictelor armate; modul de utilizare a armamentului pentru apărare.
Mijloacele de realizare a administrației militare de către statele majore ale categoriilor de forțe
În procesele sociale repetabile, administrația publică fiind un astfel de proces, etapele conducerii se repetă ciclic și uneori se suprapun. De regulă, controlul și evaluarea se suprapun și împreună înlocuiesc diagnoza.
Nu același lucru se întâmplă cu actele de comandament militar, atunci când se pregătește și desfășoară o acțiune militară pentru că, de regulă, acestea sunt unice și repetabile.
În opinia noastră, pentru conducerea operațiilor întrunite nu se poate vorbi de un ciclu al conducerii, ci de parcurgerea succesivă sau simultană a etapelor enumerate.
Statele majore ale categoriilor de forțe sunt implicate indirect, dar esențial, pe scale diferite, în desfășurarea operațiilor întrunite.
Această implicare se manifestă încă din timp de pace, când încă nu s-a planificat o operație întrunită de către cei care o vor conduce, continuă și chiar se dezvoltă în situații de criză și pe timp de război când operațiile întrunite se desfășoară sub comanda Statului Major General și a comandamentelor de mari unități și unități angajate în zona de operații.
După cum se observă, pentru suportul operațiilor întrunite, statelor majore ale categoriilor de forțe le revin atribuții și au competențe în generarea forței, proiectarea acesteia în/către zona de operații, regenerarea forței și suportul logistic general care se manifestă în afara zonei de operații, dar în sprijinul acestora.
Pentru a răspunde acestor cerințe majore, statele majore ale categoriilor de forțe sunt obligate să desfășoare permanent managementul tuturor proceselor proprii operaționalizării și pregătirii pentru luptă a comandamentelor și trupelor, gestionarea resurselor de toate tipurile; mobilizarea și/sau completarea structurilor subordonate; suportul logistic general și pregătirea logisticii organice a marilor unități și unităților care vor participa la operații (lupte) sau acțiuni militare altele decât războiul.
Apreciem că aceste state majore nu pot satisface aceste cerințe decât prin promovarea unui management modern care înseamnă: mobilitate, flexibilitate, deschidere, dinamism în toate fazele și etapele deciziilor și acțiunilor specifice.
Realizarea acestor deziderate ale managementului modern nu poate avea loc decât prin structurarea optimă și acțiunea oportună și eficientă a tuturor structurilor din componența categoriilor de forțe.
Conducerea proceselor ce se derulează în forțele terestre, aeriene și navale poate atinge aceste cote de modernitate numai prin aplicarea unor modele organizaționale moderne, pe care majoritatea statelor europene le-au adoptat deja sau le implementează în acest moment.
Aceasta presupune existența la nivel central a următoarelor subsisteme:
planificare, programare, monitorizare programe și resurse (stat major principal);
conducere acțiuni militare (comandament operațional);
instrucție, educație, antrenare, doctrine (comandament TRADOC);
sprijin logistic (comandament logistic).
Apreciem că structurate în acest mod, statele majore ale categoriilor de forțe, pe lângă faptul că vor dezvolta modelele organizaționale moderne pot să și promoveze un veritabil management al performanței care înseamnă: eficacitate, eficiență, programare și urmărire bugetară.
3.3. Particularități ale formei și procedurii actelor autorităților militare
În lipsa unui Cod administrativ de procedură vom face apel la Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative și la Regulamentul privind procedurile pentru pregătirea, elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de acte normative care se înaintează Guvernului și procedurile de supunere a acestora spre adoptare. În materie militară, dreptul comun este reprezentat de Concepția și Metodologia de elaborare a actelor normative specifice în armata României (pentru actele normative), de Regulamentul activității de stat major a comandamentelor din trupele terestre în operație (pentru documentele operative de lupta) și de Instrucțiunile IDS-92 privind elaborarea, multiplicarea, evidența, mărimea, distrugerea și transportul documentelor în armată și asigurarea protecției informațiilor militare în activitatea de informare publică (pentru actele administrative individuale), existând însa și alte documente normative pentru diferite alte acte concrete ale autorităților militare; menționam că de la începutul anului 2002, Concepția și Metodologia au fost înlocuite de ANS-1, Regulamentul privind elaborarea actelor normative specifice, doctrinelor și manualelor militare în armata României, iar IDS-92 a fost înlocuit cu PIC-1 din 2003 privind protecția informațiilor clasificate.
O dimensiune a legalității si un principiu al actelor autorităților militare este forma scrisă a acestora, care le dă caracterul de acte autentice, emise în numele și cu autoritatea statului, în realizarea puterii publice. Obligativitatea formei scrise a actelor militare rezultă din necesitatea cunoașterii acestora si e prevăzută explicit sau implicit în regulamentele militare. Astfel, art. 54 din Regulamentul de ordine interioară dispune elaborarea, în scris, în fiecare zi lucrătoare, a Ordinului de Zi pe Unitate cu privire la organizarea și desfășurarea activităților. Regulamentul activității de stat major prevede, la rândul său: misiunile de luptă date verbal de comandanții de la mari unități se transmit ulterior la executanți în scris iar la unități se înscriu în carnetul de campanie în care se semnează de luare la cunoștință (art. 85); hotărârea comandantului se materializează grafic pe hartă si după raportare și aprobare rămâne ca act juridic la comandament (art. 83); documentele operative (de luptă) se întocmesc într-un număr strict limitat de exemplare (art. 315); ele se elaborează de comandanți și de alte autorități militare (art. 318); conducerea neîntreruptă a trupelor se realizează, între altele, prin elaborarea documentelor operative (art. 6); ofițerii de stat major trebuie să fie în măsură să înscrie datele pe formulare tipizate (art. 11); în scopul asigurării conducerii în secret a trupelor, șeful de stat major este obligat să urmărească întocmirea, mânuirea, evidența și transportul documentelor conform actelor normative (art. 52). Și Regulamentul A.N.-2 conține dispoziții în sensul formei scrise a actelor autorităților militare în luptă: conducerea în secret se realizează prin respectarea regulilor de elaborare, multiplicare, evidență, mânuire, transport și păstrare/distrugere a documentelor (art. 76); documentele pentru conducere sunt acele acte elaborate de către comandamente, pe care se întemeiază actul de comandă pentru îndeplinirea unei misiuni (art. 167). În sfârșit, Instrucțiunile IDS-92 precizează în art. 2 că prin informații și documente militare se înțeleg înscrisurile indiferent de suportul pe care sunt executate și de forma scrierii.
Există însă și acte ale autorităților militare pentru care nu se cere expres forma scrisă. Spre exemplu, Regulamentul disciplinei militare dispune în art. 74 că sancțiunile disciplinare se ordonă în scris ori verbal (pentru cadre militare, gradați profesioniști, studenți si elevi militari) sau verbal (militarilor în termen, în fața personalului subunității); de asemenea, conform art. 30, mulțumirile, ca recompensă militară se pot acorda verbal sau scris (pentru cadre militare) ori numai verbal (pentru studenți, elevi, gradați, militari în termen). De altfel, majoritatea ordinelor militare au forma verbală din moment ce art. 13 și 14 din Regulamentul de ordine interioară prevede că pe linie de subordonare ele se dau prin comandantul nemijlocit și trebuie să fie scurte, clare și precise; primind ordinul, militarul răspunde „Am înțeles!” iar dacă nu l-a înțeles raportează: „Nu am înțeles. Vă rog să repetați ordinul!”. Este însă discutabil dacă astfel de ordine verbale pot avea valoarea unor acte administrative în înțelesul științific al termenului. Credem că pentru a produce efecte juridice, ordinele verbale trebuie să fie însoțite de acte administrative scrise; numai așa înțelegem de ce chiar misiunile de luptă date verbal, trebuie transmise ulterior în scris la subordonați. Pe de altă parte, există nivele mici ale ierarhiei militare ca și activități pentru care birocrația ar fi o frână a eficacității, ceea ce impune ca ordinele verbale, la fel ca cele scrise, să fie executate fără formalism excesiv. Același regim îl au și „rapoartele” ca acte ale autorităților inferioare față de cele superioare, ele putând fi făcute verbal din considerente de urgență dar confirmate ulterior în scris; așa este cazul precizat de art. 6 din Legea privind răspunderea materială a militarilor, în care se prevede că pentru a nu fi obligați la plată, trebuie să raporteze în scris comandantului care a dat ordinul prin executarea căruia s-ar putea produce pagube materiale.
După cum apreciază literatura de specialitate, forma scrisă este necesară atât ad validitatem cât și ad probationem din cel puțin următoarele motive:
pentru a cunoaște exact conținutul actului;
pentru a putea fi executat întocmai de către toți cei care cad sub incidența efectelor sale;
pentru a se putea dovedi în caz de litigiu, existența și efectele pe care actul trebuie să le producă, servind astfel ca dovadă;
pentru a se putea stabili legalitatea lui și a se sancționa cei care nu l-au respectat și executat;
pentru a putea realiza rolul său educativ.
La toate acestea am putea adăuga și demonstrarea asumării responsabilității autorității militare superioare și încrederea subordonaților că sunt apărați de lege în cazul producerii de efecte nedorite prin executarea ordinelor primite. Oricum, este obligatoriu ca actele normative să aibă forma scrisă, spre deosebire de unele acte individuale care pot fi și orale, în condițiile autorizate de lege (cum e cazul Legii contravențiilor care prevede că sancțiunea avertismentului se aplică oral). Evident că, fiind acte oficiale, actele autorităților militare trebuie redactate în limba română; un act elaborat de o autoritate militară în altă limbă decât cea română este inexistent deoarece s-ar încălca o normă constituțională, art. 13 al Constituției prevăzând că limba oficială în România este limba română. Cu totul alta este situația operațiilor militare multinaționale, în care, în conformitate cu tratatele internaționale, pot fi utilizate limbile convenite de comun acord pentru actele de uz intern ale autorităților militare participante; spre exemplu, art. 5. din Acordul privind Forța Multinațională de Pace din Europa de Sud-Est stabilește că limba oficială de lucru este engleza. De asemenea, în cazul ordonanțelor militare sau al proclamațiilor adresate populației civile dintr-un teritoriu (chiar național) este absolut obligatoriu să se utilizeze limba pe care o înțelege populația respectivă, altfel actul militar poate rămâne fără niciun fel de efecte.
În afara formei scrise, există și alte condiții de formă exterioară pentru legalitatea actelor militare de autoritate cum ar fi antetul (care ne arată organul emitent), titlul, preambulul, semnăturile, sigiliul, timbrul sec ștampila, data și locul emiterii, numărul de ordine, numărul de ieșire; neîndeplinirea acestora atrage nulitatea actului sau, cel puțin, anulabilitatea lui. Și în această privință, autoritățile militare dau dovadă de exces de formalism dacă ne gândim că pentru Registrul istoric și Jurnalul acțiunilor militare există Instrucțiuni speciale de elaborare, aprobate prin Ordinul ministrului nr.M.55/1999, iar Regulamentul activității de stat major conține nu mai puțin de nouă pagini referitoare la aceste condiții de formă exterioară (p.195-203); acest exces birocratic față de regimul comun al actelor administrative este însă absolut necesar pentru evitarea erorilor și asigurarea legalității, esențial fiind însă ca accentul să cadă pe conținutul actelor respective și nu pe forma lor exterioară. O condiție importantă de formă exterioară este și motivarea, orice act administrativ, atât normativ cât și individual trebuind să fie motivat potrivit exigențelor constituționale. Reguli de formă exterioară există și în IDS-92 (art. 33-53), în Metodologia de elaborare a actelor normative specifice în armată (art. 8-42) precum și în alte regulamente militare, fapt ce ne determină să propunem unificarea normelor existente prin elaborarea unui Cod de procedură administrativă a actelor autorităților militare.
Monitorul Oastei din 1871 face o referire expresă la un cod al procedurii militare când prezintă Instrucțiunile asupra procedurii comisiunilor cercetării militare. Din păcate, acesta nu mai este în vigoare și, în lipsa Codului de procedură administrativă propus anterior, actele autorităților militare sunt elaborate în forme variate. Astfel, putem spune că sediul acestei materii este pentru actele normative Concepția și Metodologia de elaborare a actelor normative specifice în armată, pentru actele individuale Instrucțiunile IDS-92 iar pentru documentele operative și de luptă Regulamentul activității de stat major a comandamentelor de mari unități; în afara acestui „drept comun” există și alte proceduri de elaborare a anumitor acte, prevăzute în regulamente și instrucțiuni specializate. Ceea ce face ca relativa libertate de acțiune a administrației publice civile, rezultată din varietatea sarcinilor ce-i revin, să nu fie aplicabilă și activităților militare care sunt constrânse să acționeze într-un cadru mai strict reglementat. Aceasta nu înseamnă că teoria deciziei administrative nu ar putea da măcar sugestii pentru eficientizarea procedurilor de elaborare a actelor autorităților militare. Și în centrul acestora din urmă, ca în orice proces decizional, se află manifestarea voinței unilaterale a comandantului, chiar dacă există nenumărate proceduri anterioare, concomitente și ulterioare acestei manifestări de voință. Spre exemplu, pentru luarea deciziei comandantului pe câmpul de luptă în vederea îndeplinirii unei misiuni, comandantul analizează situația, propune diferite cursuri (variante) ale acțiunii viitoare, ascultă estimările șefilor de compartimente, execută recunoașteri iar după elaborarea concepției și a planului de acțiune, acesta este aprobat de eșalonul superior, trecându-se la organizarea executării lui și se comunică subordonaților. Nu putem întreba, pe bună dreptate, dacă aceste forme procedurale adiționale de emitere a deciziilor comandantului, avize, propuneri, rapoarte, aprobări, confirmări produc prin ele însele efecte juridice. Principiul unității de comandă valabil în activitatea militară ne determină să credem că dintre toate formele procedurale de emitere a actelor autorităților militare numai aprobările, confirmările și ratificările sunt prin ele însele acte juridice, efectele lor întregind efectele actului de comandament respectiv. Totuși, toate formele procedurale au importanța lor, orice act al autorității militare constituindu-se, până la urmă prin multiple acțiuni anterioare, concomitente și posterioare.
O adevărată procedură de inițiere există doar pentru actele normative, cele individuale fiind emise în virtutea unei varietăți de necesități ale bunei funcționări a organizației militare. Potrivit art. 4 din Regulamentul de procedură al guvernului, ministerele și alte organe de specialitate ale administrației publice centrale, precum și celelalte autorități publice au dreptul să inițieze proiecte de acte normative în conformitate cu atribuțiile și cu domeniul lor de activitate dacă se specifică acest lucru în alte acte normative. Conform Concepției de elaborare a actelor normative specifice din armată, în M.Ap.. sunt structuri inițiatoare: departamentele și SMG, prin direcțiile din subordine; Inspectoratul General al ministerului prin inspectoratele din subordine; Secretariatul General al ministerului; structurile subordonate nemijlocit ministrului; comandamentele; statele majore ale categoriilor de forțe armate; instituțiile militare de învățământ superior și cercetare științifică din subordinea departamentelor. Fiecare din aceste structuri inițiatoare are o competență strict delimitată, fiind ajutate de structuri specializate și cu caracter consultativ (Comisia superioară și Comisiile de regulamente, secții, birouri și compartimente de doctrină, studii și regulamente).
La nivelul M.Ap.., documentele de conducere a procesului de elaborare a actelor normative specifice sunt Planul de perspectivă și Planul anual, existând competențe stricte de aprobare a actelor normative specifice pentru ministru, șeful SMG, secretarii de stat, inspectorul general, secretarul general al M.Ap.., șefii structurilor subordonate nemijlocit ministrului, șefii statelor majore ale categoriilor de forțe armate.
Nu putem să nu constatăm că această reglementare este în totală contradicție cu teoria dreptului, cu doctrina de drept administrativ, cu Legea nr. 24/2000 și hotărârea Guvernului nr. 555/2001, conform cărora actele normative trebuie semnate și aprobate de miniștri; mai mult, nicio lege n-a dat în competența structurilor respective astfel de atribuții. Nici ANS-1 Regulamentul privind elaborarea actelor normative specifice, n-a modificat această situație (art. 1, 11 și anexa nr. 2 pct. 1. 3.). În ce privește actele individuale și documentele de luptă ale autorităților militare, acestea se inițiază pe baza legilor și a altor acte normative, când există condițiile prevăzute; spre exemplu, procedura elaborării deciziei comandantului în luptă se inițiază odată cu primirea misiunii de la eșalonul superior. În schimb, actele administrative jurisdicționale pot fi inițiate atât de autoritățile militare cât și la cererea celor interesați.
Emiterea unui act al unei autorități militare este jalonată de numeroase operațiuni procedurale anterioare ca expertize, referate, studii, date statistice, sesizarea, inițiativa, propuneri, anchete, procese verbale, dări de seamă, dezbateri, rapoarte, avize, acord prealabil. Ca natură juridică, majoritatea acestora sunt operațiuni tehnico-administrative care declanșează sistemul decizional. Spre exemplu, art. 85 coroborat cu art. 43 din Legea nr. 80/1995 prevăd că trecerea în rezervă a ofițerilor prin demisie se face pe baza raportului comandanților înaintat pe cale ierarhică împreună cu raportul de demisie urmând ca asupra acestora să se pronunțe ministrul în a cărui competență intră trecerea în rezervă; este evident că, în acest caz, actul administrativ este ordinul ministrului iar raportul comandanților înaintat ierarhic reprezintă doar o formă procedurală prealabilă (o operațiune tehnico-administrativă) și nu un act administrativ de sine stătător.
Multe din orațiunile procedurale anterioare au forma avizelor, prin care autoritatea emitentă cere părerea altui organ în legătură cu actul respectiv și care pot fi facultative (organul care emite actul este liber să-l ceară și dacă l-a cerut e liber să se conformeze sau nu acestuia), consultative (emitentul e obligat să ceară avizul dar nu e obligat să se conformeze) și conforme (care trebuie cerute și conținutul lor este obligatoriu); cu toate că reprezintă tot manifestări unilaterale de voință care influențează voința emitentului actului, avizele nu produc ele însele efecte juridice ci rămân doar operațiuni administrative foarte importante care condiționează legalitatea actului. Pe lângă avize, o altă procedură anterioară elaborării actelor este acordul, ce exprimă consimțământul altui organ, dat pentru emiterea unui act. Spre deosebire de aviz care e o simplă părere (ce nu poate fi a organului ierarhic superior, ci un rezultat al cooperării diferitelor autorități), acordul reprezintă o manifestare proprie de voință (de aceea el e dat de organul ierarhic superior sau de o autoritate cel puțin egală cu emitentul), fiind, de fapt, o aprobare sub forma autorizării sau confirmării; totuși, acordul, aprobarea și confirmarea, deși produc efecte juridice, nu creează noi raporturi juridice, acestea luând naștere numai prin actul juridic de bază al organului emitent, care devine astfel un act complex. Din multiplele exemple ce ar putea fi date indicăm, pentru aviz, art. 23 si 24 din Legea nr. 73/1995 prin care scoaterea sub formă de împrumut a produselor din rezervele de mobilizare se face prin hotărâre de guvern la inițiativa ministerelor interesate și cu avizul prealabil al OCSPS și al M.Ap.. dar și art. 67 din Regulamentul de ordine interioară care prevede avizul de legalitate al consilierului juridic dat la cererea comandanților; iar pentru acord, exemplificăm cu art. 318 din Regulamentul activității de stat major care prevede că dintre documentele elaborate de șefii de armă, pentru planurile de acțiune semnate de șeful de armă și șeful de stat major al armei, se obține, sub semnătură, acordul șefului de stat major al marii unități (unității) și aprobarea comandantului; tot o aprobare prealabilă, de data asta a ministrului, există în art. 28 lit. f a Statutului cadrelor militare, care condiționează încheierea căsătoriei cu o persoană apatridă sau care nu are exclusiv cetățenia română.
De asemenea, Hotărârea Guvernului nr. 758/1999 privind unele măsuri de restructurare și de reorganizare a Agenției Centrale pentru Tehnici și Tehnologii Militare și a Regiei Autonome „Arsenalul Armatei” prevede în art. 8 că listele cuprinzând disponibilizații ca urmare a restructurării celor două unități (care beneficiază de măsuri de protecție socială prevăzute de Ordonanța nr. 7/1998) vor fi aprobate de către ministru. În sfârșit, un alt exemplu de acord avem în art. 3 din Hotărârea Guvernului nr. 618/1997 privind modul de executare a serviciului militar alternativ, conform căruia Direcțiile Județene de muncă și protecție socială stabilesc angajatorii pentru cei care optează să nu îndeplinească serviciul militar sub arme (instituții publice, R.A., societăți comerciale), stabilirea ca angajatori a regiilor autonome făcându-se cu acordul acestora. În sfârșit, Metodologia de elaborare a actelor normative specifice în armată conține mai multe operațiuni tehnico-administrative de acest tip, precum: aprobarea elaborării unui act normativ specific în afara planului (art. 12); aprobarea planului de lucru întocmit de șeful de proiect (art. 19); aprobarea structurii proiectelor de act normativ specifice (art. 20). Amintim că Metodologia conține un întreg capitol (art. 43 la 69) referitor la avizarea actelor normative specifice, în care accentul cade pe avizul Comisiei Superioare de Regulamente sau al Comisiei de Regulamente al structurii inițiatoare; de asemenea, în cadrul direcției juridice M.Ap.. există un Birou avize pentru efectuarea acestei operațiuni administrative de atestare a legalității actelor emise de autoritățile militare ale ministerului.
Concomitent cu emiterea actului administrativ pot exista condiții procedurale referitoare la cvorum, majoritatea cerută pentru adoptarea actului și motivarea acestuia. Primele două au o mai mică importanță în activitatea autorităților militare care sunt, în genere, mai personale; există însă și unele organe care funcționează colegial, cum este CSAT, colegiul M.Ap.. (cu rol consultativ), Comitetul Șefilor Statelor Majore (cu rol deliberativ), Consiliul de Conducere al Departamentului politică de apărare, relații cu Parlamentul și alte autorități publice (cu rol deliberativ), Comisiile de conducere al Departamentului Înzestrare și Servicii (cu rol deliberativ); potrivit art. 6 al Legii privind organizarea și funcționarea Ministerului Apărării, legea nr. 346, publicată în M. Of. partea I nr. 654/28.07.2006 structurile centrale pot avea în compunere, după caz, centre, direcții generale, direcții, oficii, servicii, secții, birouri sau compartimente, constituite potrivit criteriilor stabilite prin ordin al ministrului apărării; totodată pentru îndeplinirea misiunilor ce revin Ministerului Apărării, prin hotărâre a Guvernului se pot înființa și organiza, în condițiile legii, structuri ale acestuia care își desfășoară activitatea în străinătate. Așa sunt, spre exemplu, Comisia Superioară și Comisiile de Regulamente (Metodologia elaborării actelor normative specifice în armată), Comisiile de soluționare a contestațiilor și Comisia de jurisdicție a imputațiilor (Legea privind răspunderea materială a militarilor), Consiliile de onoare sau de judecată (Statutul Cadrelor Militare), comisiile locale și județene de recrutare-încorporare și Comisia de Expertiză Medico-Militară (Legea pregătirii populației pentru apărare). Pentru ca un astfel de organ să poată funcționa se pune problema cvorumului (de obicei, prezența majorității membrilor) iar pentru luarea deciziilor este nevoie să fie de o majoritate relativă (jumătate plus unul din cei prezenți), de o majoritate absolută (jumătate plus unul din totalul membrilor) sau de o majoritate calificată (o majoritate mai mare decât cea absolută, spre exemplu, majoritatea de două treimi); cvorumul și majoritatea se stabilesc de către regulamentele organismelor respective. Astfel, art. 6 din Legea nr. 415/2002 prevede un cvorum de prezență de cel puțin 2/3 din numărul membrilor CSAT și că acesta adoptă hotărâri prin consens; în consiliile de onoare și de judecată nu există cvorum (ele trebuie să funcționeze cu totalitatea membrilor, existând și membrii supleanți) iar hotărârile se adoptă cu majoritatea de voturi.
În ce privește motivarea actelor autorităților militare, facem distincție între acte normative, acte individuale și acte jurisdicționale. Importantă pentru înțelegerea instituției motivării este Legea nr. 24/2000 care conține patru articole grupate în secțiunea intitulată „Motivarea proiectelor de acte normative”; se precizează ca fiind documente de motivare: expunerile de motive pentru proiecte de legi; notele de fundamentare – pentru ordonanțe și hotărâri ale guvernului; referate de aprobare pentru celelalte acte normative. Oricum motivarea se referă la: cerințele care reclamă intervenția normativă, principiile de bază și finalitatea reglementării propuse, efectele avute în vedere, implicațiile asupra legislației, fazele parcurse în pregătirea proiectului. După acest model ar fi utilă și modificarea Metodologiei și Concepției de elaborare a actelor normative specifice din armată; propunem în acest sens, ca motivarea actelor normative militare să fie publicată o dată cu reglementarea respectivă, cu care, de altfel, face corp comun, așa cum se instituise și în practica antebelică. Credem, de asemenea, că în virtutea principiului constituțional al publicității și al transparenței, cel puțin unele din actele individuale ale autorităților militare să fie motivate; de exemplu, ordinele ministrului de trecere în rezervă ar trebui să conțină și motivele luării acestei măsuri, cel puțin din cauza că unele dintre ele au fost invadate de către instanțele judecătorești tocmai pentru acest viciu de procedură. Motivarea este importantă și în aplicarea sancțiunilor disciplinare, art. 74 al noului Regulament al disciplinei militare aplicabil din anul 2000 prevăzând că în documentul prin care se aduce la cunoștință sancțiunea disciplinară în scris se specifică felul, motivul și după caz, durata, data, ora începerii executării sancțiunii. Motivarea actelor jurisdicționale este, in schimb, un principiu bine stabilit, așa cum se prevede, spre exemplu, pentru hotărârea Consiliului de onoare care trebuie să conțină descrierea pe scurt a abaterii, concluzii, propunerea fiecărui membru și decizia. Oricum, rămâne de văzut dacă motivarea actelor administrative nu s-a transformat dintr-o condiție concomitentă de formă într-o condiție de fond, față de dispozițiile art. 31 din Constituție care prevede obligația autorităților publice de a asigura, potrivit competențelor ce le revin, informarea corectă a cetățenilor asupra treburilor publice și asupra problemelor de interes personal.
După adoptarea actului, pot interveni alte operațiuni administrative cu valoare juridică diferită ca aprobarea, confirmarea, comunicarea sau publicarea, ratificarea. Așa cum am precizat mai sus, aprobarea de către eșalonul superior a deciziei comandantului pentru îndeplinirea unei misiuni de luptă are semnificația unei manifestări de voință a autorităților superioare prin care se declară de acord cu un act emis deja de subordonat, fără această manifestare de voință posterioară decizia respectivă neproducând efecte juridice; dar aprobarea poate fi un act de sine stătător când autoritatea superioară aprobă propunerile subordonaților (aceste propuneri fiind doar condiții procedurale prealabile), așa cum este cazul Planului de mobilizare a economiei naționale și Bugetului de Stat pentru primul an de război al căror proiect se elaborează din timp de pace de către Guvern (art. 4 din Legea nr. 73/1995) și se aprobă de CSAT (art. 4 din Legea nr. 415/2002). În dreptul administrativ, confirmarea are fie sensul de informare a indivizilor interesați de către autoritatea administrativă care înțelege să-și mențină un act anterior, fie pentru a invoca manifestarea de voință a unui organ ce urmărește să acopere un viciu de valabilitate de care e lovit un act administrativ propriu sau al unui organ inferior. Fără a avea exact aceste sensuri, Regulamentul de ordine interioară conține câteva dispoziții care evocă noțiunea de confirmare: în cazul în care un comandant direct superior dă un ordin unui subordonat trecând peste comandantul nemijlocit al acestuia, comandantul superior e obligat să informeze pe comandantul nemijlocit al militarului care execută ordinul (art. 14 al. 3); dacă subordonatul apreciază un ordin ca fiind ilegal, e obligat să-l sesizeze pe comandant care (deși regulamentul nu mai precizează) va confirma sau va infirma ordinul (art. 13 al. 2); numirea la comandă făcându-se prin ordin, comandantul execută personal predarea-primirea funcției în prezența unui reprezentant al eșalonului superior iar comandantul eșalonului superior verifică, printr-o comisie, starea generală a unității, avizând (credem că acest caz este de fapt o confirmare) actul de predare-primire. De asemenea, fără a avea sensul de confirmare, Regulamentul activității de stat major a comandamentelor din marile unități prevede că documentele operative și de luptă multiplicate și difuzate se certifică de șeful compartimentului sau de ofițerul care a întocmit documentul original iar semnătura acestuia se întărește cu ștampila (art. 310); iar în cazul difuzării la mai mulți destinatari expeditorul consemnează confirmarea de primire a acestora în tabelul de difuzare (art. 320). Evident că exemplele enumerate fac parte în marea lor majoritate din categoria operațiunilor tehnico-administrative și nu reprezintă acte administrative de confirmare care să producă efecte juridice proprii.
În legătură cu confirmarea, menționăm și art. 24 din Hotărârea Guvernului nr. 555/2001 care dispune ca în situația în care împotriva unui act normativ al Guvernului se formulează o reclamație administrativă în condițiile prevederilor legale referitoare la contenciosul administrativ, aceasta se comunică inițiatorului și Ministerului Justiției care au obligația să reanalizeze actul respectiv și să comunice Secretariatului General al Guvernului în termen de zece zile de la solicitare, propuneri de menținere, de modificare si/sau de completare ori de abrogare a acestuia; evident că în cazul menținerii este vorba de fapt de o confirmare totală iar în cazul modificării/completării avem de a face cu o confirmare parțială. Bineînțeles că acest model poate fi util și în cazul actelor normative specifice din armată.
Ratificarea, ca regulă procedurală, există în sistemul constituțional actual doar ca drept al legiuitorului de a introduce în ordinea juridică internă tratatele internaționale negociate de Guvern si semnate de Președinte; evident, în ceea ce ne interesează, includem aici și tratatele internaționale cu conținut sau implicații militare. O procedură asemănătoare ratificării este aprobarea acordurilor, convențiilor și altor înțelegeri internaționale pentru care, conform Legii nr. 4/1991, completată de O.U.G. nr. 198/2002, competența revine Guvernului; este cazul și al instrumentelor internaționale cu caracter militar care pot fi negociate și semnate de unele autorități militare superioare pe baza împuternicirii primite de către delegațiile aprobate în acest scop.
CAPITOLUL 4
STUDIU DE CAZ PRIVIND PROCEDURA ACHIZIȚIILOR PUBLICE ÎN ADMINISTRAȚIA MILITARĂ
4.1. Acte normative care reglementează activitatea de achiziții în administrația militară
Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice;
Legea nr. 455/2001 privind semnătura electronică;
Legea nr. 455/2001 privind liberul acces la informațiile de interes public;
Legea nr. 10/1995 privind calitatea în construcții;
Legea nr. 337/17.07.2006 pentru aprobarea O.U.G nr. 34/2006;
H.G. nr. 925/2006 pentru aplicarea normelor referitoare la atribuirea contractelor de achiziție publică din O.U.G nr. 37/2006;
H.G. nr. 1337/27.09.2006 pentru completarea H.G nr. 925/2006;
H.G. 942/19.07.2006 pentru aprobarea O.U.G nr. 30/2006;
H.G. nr. 1660/2006 privind atribuirea contractelor prin mijloace electronice;
O.U.G 30/12.07.06 privind funcția de verificare a contractelor de achiziție publică;
Ordinul nr. 155/02.10.2006 al A.N.P.R.M.A.P.;
Ordonanța Guvernului nr. 20/2002 privind achizițiile publice prin licitații electronice, aprobată prin Legea nr. 468/2002.
Ordonanța Guvernului nr. 52/1998 privind planificarea apărării naționale a României, aprobată prin Legea nr. 212/2002;
Ordinul ministrului apărării nr. M 48/2002 pentru aprobarea „Normelor procedurale pentru achizițiile de lucrări, produse și servicii privind realizarea investițiilor și reparațiilor la obiective militare speciale din administrarea Ministerului Apărării Naționale;
Ordinul ministrului apărării nr. M 197/2001 privind competențele de achiziție a produselor și serviciilor în cadrul Ministerului Apărării Naționale;
Ordinul ministrului apărării nr. M 58/2002 privind modificarea și completarea Ordinului nr. M 197/2001;
Ordinul ministrului apărării nr. M 6 /2002 pentru aprobarea „Metodologiei de auditare a procedurilor de achiziție, de valorificare a bunurilor, a prestărilor de servicii efectuate de unitățile militare, precum și a încheierii și concesionării bunurilor aflate în administrarea Ministerului Apărării;
Ordinul ministrului apărării nr. M.S. 19/2000 privind autorizarea furnizorilor de bunuri, lucrări și servicii care au acces la date și informații secrete aparținând Ministerului Apărării precum și asigurarea specifică a celorlalte achiziții de bunuri;
Ordinul ministrului apărării nr. M 33/1999 pentru aprobarea Instrucțiunii cod I.1000.5 privind managementul activităților de cercetare științifică pentru tehnică și tehnologii militare.
4.2. Particularități privind achizițiile publice de materiale, servicii și lucrări în administrația militară
Etapă importantă în logistica acțiunilor militare, achiziția reprezintă totalitatea activităților desfășurate de către o structură din compunerea M.Ap. care îndeplinește condițiile legale de autoritate contractantă, în scopul dobândirii, definitive sau temporare, a produselor, serviciilor sau lucrărilor necesare unităților și marilor unități pentru îndeplinirea misiunilor ce le revin, atât în timp de pace, cât și în situații de criză sau de război .
Aplicarea unitară a reglementărilor privind achizițiile publice de produse, servicii și lucrări în M.Ap. are drept scop:
utilizarea eficientă a fondurilor publice alocate pentru achizițiile de produse, servicii și lucrări necesare armatei într-un cadru concurențial legal, pe baza criteriilor economice de atribuire a unui contract de achiziție publică, în scopul obținerii de prețuri avantajoase;
stabilirea modalităților de întocmire a programelor anuale de achiziții publice ale M.Ap.
stabilirea reglementărilor interne pentru organizarea și desfășurarea procedurilor legale de atribuire a contractelor de achiziție publică.
Precizarea modalităților de raportare a achizițiilor produselor, serviciilor și lucrărilor prevăzute în Programul anual al achizițiilor publice.
Autoritățile contractante din cadrul M.Ap. denumite în continuare autorități contractante (AC), și competențele lor de achiziție sunt stabilite prin Ordinele ministrului apărării nr. M 197/2001, cu modificările și completările ulterioare și nr. M 48/2002.
Pentru achizițiile publice de produse (vezi exemplu anexele 1-8), servicii și lucrări la nivelul M.Ap. se întocmește Programul anual al achizițiilor publice. Acesta este aprobat de ministrul apărării și cuprinde totalitatea contractelor de furnizare de produse, de servicii și de lucrări pe care M.Ap. intenționează să le atribuie în mod centralizat, în cursul anului bugetar.
Fiecare autoritate contractantă din M.Ap. are obligația de a întocmi Programul anual al achizițiilor publice, ce cuprinde totalitatea contractelor de achiziții pe care aceasta urmează să le atribuie, conform competențelor sale , în decursul anului bugetar.
4.3. Programul anual al achizițiilor publice în M.Ap.
Programul anual al achizițiilor publice este parte a Planului anual de modernizare și pregătire al M.Ap. și se supune acelorași reguli privind calendarul de avizare și aprobare.
Programul anual al achizițiilor publice este constituit din trei subprograme distincte, astfel:
subprogramul anual al achizițiilor publice pentru produse
subprogramul anual al achizițiilor publice pentru servicii
subprogramul anual al achizițiilor publice pentru lucrări.
4.3.1. Modul de elaborare a Programului anual al achizițiilor publice (PAP)
Autoritatea contractantă are obligația de a stabilii programul anual al achizițiilor publice. Elaborarea programului anual al achizițiilor publice se face pe baza necesităților și priorităților comunicate de celelalte compartimente din cadrul unității.
Întocmirea programului anual al achizițiilor publice începe cu identificarea nevoilor de către directorii de programe de constituire, modernizare și pregătire M.Ap. în conformitate cu obiectivele stabilite prin Directiva de Planificare a Apărării.
La stabilirea produselor, serviciilor și lucrărilor ce se include în proiectul Programului anual al achizițiilor publice se vor lua în considerare:
obligațiile asumate de M.Ap. pe plan extern privind îndeplinirea obiectivelor de parteneriat;
produsele, serviciile și lucrările necesare organizării și desfășurării activităților cuprinse în Planul anual de modernizare și pregătire al M.Ap.
contractele de achiziție aflate în derulare, urmărindu-se realizarea concordanței între prevederile contractelor externe sau interne, finanțate prin credite și activitățile planificate a fi executate la intern, astfel încât fără a fi exclusive, să se evite creșterea costurilor sau pierderea garanțiilor echipamentelor achiziționate .
stadiul derulării programelor majore de achiziții și modernizare de tehnică precum și obligațiile ce revin M.Ap. din derularea acestora; intrări de credite externe, rambursări de credite și plăți de dobânzi și comisioane la creditele externe contractate.
Programul anual al achizițiilor publice cuprinde, în principal, următoarele date:
tipul contractului de achiziție publică: de furnizare, de servicii sau de lucrări;
Codul CPV;
denumirea produsului/serviciului/lucrării;
unitatea de măsură;
cantitatea prevăzută a se achiziționa;
valoarea totală estimată a produselor/serviciilor/lucrărilor/, care fac obiectul contractului de achiziție publică, cu și fără TVA, în lei și în euro;
procedura care urmează a fi aplicată;
data estimată pentru începerea procedurii;
data estimată pentru finalizarea procedurii;
persoana responsabilă pentru atribuirea contractului respectiv.
La întocmirea proiectului Programului anual al achizițiilor, directorii programelor de constituire, modernizare și pregătire ale M.Ap., Direcția Domenii și Infrastructuri și structurile de planificare, au obligația de a estima, atât în lei, cât și în euro, prețul unitar și valoarea totală a produselor/serviciilor/lucrărilor ce se intenționează a se achiziționa. La cerere, autoritățile contractante vor furniza informații privind prețul.
Estimarea prețului unitar în lei și euro și a valorii produselor/serviciilor/lucrărilor se efectuează în concordanță cu prețurile practicate pe piață, având în vedere și prețurile obținute la achizițiile realizate în anii anteriori, actualizate cu coeficienții de inflație publicați în documentele statistice oficiale la nivel național.
Echivalența leu/euro se realizează corespunzător cursului mediu a pieței valutare, calculate de Banca Națională a României pentru ziua anterioară efectuării estimării.
Adoptarea unei decizii la nivelul directorilor programelor de constituire, modernizare și pregătire ale M.Ap. implică identificarea mai multor variante sau opțiuni de Programe anuale de achiziții, dintre care se alege cea mai avantajoasă pentru atingerea obiectivelor propuse prin Planul anual de modernizare și pregătire al M.Ap..
După aprobare, Direcția Planificare Integrată a Apărării (DPIA) transmite în termen de 5 zile:
Programul anual al achizițiilor publice al M.Ap. pentru anul următor, la Departamentul pentru Armamente (DpA).
Extrase din Programul anual al achizițiilor publice al M.Ap. pentru anul următor, ordonatorilor secundari de credite, respectiv directorilor programelor de constituire, modernizare și pregătire ale M.Ap. și Direcției Domenii și Infrastructuri.
În baza extrasului din PAP, ordonatorul secundar de credite, care este autoritate contractantă, stabilește Programul anual al achizițiilor publice propriu ce cuprinde și contractele de furnizare/servicii/lucrări a căror introducere în program intră în competența sa.
În baza extrasului din PAP, ordonatorul terțiar de credite, care este autoritate contractantă, își întocmește în termen de 5 zile de la primirea acestuia, propriul program completat cu produsele, serviciile și lucrările care nu intra în PAP, pe baza delegării autorității contractante definită în Ordinul ministrului apărării nr M 197/2001.
PAP-ul va fi actualizat ori de cate ori este nevoie, pe parcursul desfășurării procedurilor de achiziție, astfel:
de către autoritatea contractantă, când indicatorii fizici pot fi respectați, iar valoarea totală este sub plafonul valoric repartizat, cu notificarea directorului de program.
de către autoritatea contractantă cu avizul beneficiarului, când indicatorii fizici pot fi respectați, iar valoarea totală este peste plafonul valoric repartizat cu maxim 10%, propunându-se și modul de asigurare a resurselor necesare;
de către directorii de programe de constituire, modernizare și pregătire ale M.Ap., la cererea autorității contractante și cu avizul beneficiarului, când indicatorii fizici și valorici nu pot fi respectați, dar se încadrează în plafoanele repartizate respectivului program;
de către ordonatorul principal de credite care a aprobat Programul anual al achizițiilor publice, la propunerea autorității contractante și cu avizele beneficiarului și ale structurilor cu atribuțiuni în domeniul asigurării resurselor financiare, în condițiile neîncadrării în plafonul total aprobat programului.
Actualizarea se va executa ca urmare a cererii scrise a autorităților contractante și va fi comunicată acesteia în termen de 10 zile de la primirea solicitării.
4.4. Desfășurarea achizițiilor
4.4.1. Stabilirea procedurii de atribuire a contractelor de achiziție publică
Autoritățile contractante au obligația de a atribui, încheia și administra contractele de achiziție, în conformitate cu prevederile legale în vigoare. De asemenea, autoritatea contractantă are obligația de a stabilii procedura pentru atribuirea contractului de achiziție publică în conformitate cu prevederile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziții publice, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii , aprobată prin Legea nr. 337 din 14 iulie 2006. Hotărârea Guvernului nr. 925/2006 completată prin Hotărârea Guvernului nr. 1337 din 27.09.2006 pentru aprobarea normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achiziție publică din Ordonanța de Urgența a Guvernului nr. 34/2006 .
În conformitate cu criteriile prevăzute în ordonanța de urgență nr. 34 /2006 si H.G. nr. 925/2006 unitatea contractantă prin compartimentul intern specializat are obligația de a aplica una din următoarele proceduri de atribuire a contractelor de lucrări, furnizare și de servicii:
licitație deschisă – procedura la care orice operator economic interesat are dreptul de a depune oferta;
licitație restrânsă – procedura la care orice operator economic are dreptul de a-și depune candidatura, urmând ca numai candidații selectați să aibă dreptul de a depune oferta. Procedura se desfășoară în două etape:
etapa de selectare a candidaților;
etapa de evaluare a ofertelor depuse de candidații selectați.
Se inițiază prin transmiterea spre publicare a unui anunț de participare prin care se solicită operatorilor economici depunerea de candidaturi. Procedura de licitație restrânsă se utilizează atunci când oferta este excedentară.
dialogul competitiv – procedura la care orice operator economic are dreptul de a-și depune candidatura și prin care autoritatea contractantă conduce un dialog cu candidații admiși, în scopul identificării uneia sau mai multor soluții apte să răspundă necesităților sale, urmând ca, pe baza soluției/soluțiilor trei candidați selectați să elaboreze oferta finală. Se aplică doar atunci când sunt îndeplinite cumulativ condițiile:
contractul în cauză este considerat “a fi de complexitate deosebită”;
aplicarea procedurii de licitație deschisă sau restrânsă nu ar permite atribuirea contractului de achiziție publică în cauză, respectiv nu se poate elabora cu precizie.
Contractul de complexitate deosebită este considerat a fi acel contract de achiziție publică pentru care autoritatea contractantă nu este, în mod obiectiv, în măsură :
să definească specificațiile tehnice capabile să îi satisfacă necesitățile și exigențele;
să stabilească montajul financiar și/sau contractul juridic de implementare a proiectului.
Procedura de dialog competitiv se desfășoară în trei etape:
etapa de preselecție a candidaților;
etapa de dialog cu candidații admiși în urma preselecției, pentru identificarea soluției/soluțiilor apte să răspundă necesităților autorității contractante și în baza căreia/cărora candidații vor elabora și depune oferta finală;
etapa de evaluare a ofertelor finale depuse.
Se inițiază prin transmiterea spre publicare a unui anunț de participare prin care se solicită operatorilor economici depunerea de candidaturi.
negocierea – procedura prin care autoritatea contractantă derulează consultări cu candidații selectați și negociază clauzele contractuale. Negocierea poate fi:
negociere cu publicare prealabilă a unui anunț de participare; se desfășoară în doua etape :
etapa de selectare a candidaților;
etapa de evaluare a ofertelor depuse de candidații selectați.
negociere fără publicare prealabilă a unui anunț de participare.
Procedura de negociere se aplică atunci când:
în urma aplicării licitației deschise, licitației restrânse sau a dialogului competitiv nu a fost depusă nici o ofertă sau au fost depuse numai oferte inacceptabile ori neconforme .
în situații excepționale, tehnic motivate atunci când natura lucrărilor/produselor/serviciilor sau riscurile implicate de executarea/ livrarea/prestarea acestora nu permit o estimare inițială globală a prețului viitorului contract de achiziție publică.
Atunci când lucrările ce urmează a fi executate sunt necesare exclusiv în scopul cercetării științifice, experimentării sau dezvoltării tehnologice, și numai dacă acestea nu se realizează pentru obținerea unui profit și nici nu măresc acoperirea costurilor aferente.
Aplicarea procedurii de negociere este posibilă numai după anularea procedurii inițiale de licitație deschisă, licitație restrânsă sau dialog competitiv și numai dacă cerințele inițiale prevăzute în documentația de atribuire nu sunt modificate substanțial.
Negocierea fără publicarea prealabilă a unui anunț de participare se aplică atunci când :
1. Din motive tehnice, artistice sau pentru motive legate de protecția unor drepturi de exclusivitate, contractul de achiziție publică poate fi atribuit unui operator economic.
2. Ca o măsură strict necesară atunci când perioadele de aplicare a licitației deschise, a licitației restrânse sau a negocierii cu publicarea prealabilă a unui anunț de participare nu pot fi respectate din motive de extremă urgență determinate de evenimente imprevizibile și care nu se datorează sub nici o formă unei acțiuni sau inacțiuni a autorității contractante.
e) cererea de oferte – procedură simplificată prin care autoritatea contractantă solicită oferte de la mai mulți operatori economici;
Se aplică dacă valoarea estimată fără TVA a contractului de achiziție publică este mai mică decât echivalentul în lei a următoarelor praguri:
– pentru contractul de furnizare = 40.000 € .
– pentru contractul de servicii = 40.000 €.
– pentru contractul de lucrări = 250.000 €.
Cererea de oferte se inițiază prin publicarea în SEAP a unei invitații de participare la procedura de atribuire .
f) concursul de soluții- reprezintă procedura prin care se achiziționează în special în domeniul amenajării teritoriului al proiectării urbanistice și peisagistice, al arhitecturii sau în cel al prelucrării datelor, un plan sau un proiect, prin selectarea acestuia pe bază concurențială de către un juriu, cu sau fără acordarea de premii.
Concursul de soluții se inițiază prin publicarea unui anunț de participare prin care se solicită operatorilor economici interesați depunerea de proiecte .
g) cumpărarea directă- se aplică în cazul în care se achiziționează produse, servicii sau lucrări a căror valoare fără TVA cumulată pe parcursul unui an, nu depășește echivalentul în lei a 5.000 €.
Cumpărarea directă se realizează pe bază de document justificativ care se consideră a fi baza legală pentru plată; factura fiscală reprezintă contract în acest caz.
Modalități speciale de atribuire a contractului de achiziție publică
Acordul cadru – reprezintă înțelegerea scrisă intervenită între una sau mai multe autorități contractante și unul sau mai mulți operatori economici al cărei scop este stabilirea elementelor/condițiilor esențiale care vor guverna contractele de achiziție publică ce urmează a fi atribuite într-o perioadă dată, în mod special în ceea ce privește prețul și, după caz cantitățile avute în vedere .
Acordul cadru nu reprezintă bază legală pentru angajarea fondurilor publice. Autoritatea contractantă are obligația de a încheia acordul cadru, de regulă, prin aplicarea procedurilor de licitație deschisă sau licitație restrânsă.
Procedura de licitație deschisă și licitație restrânsă reprezintă regula de atribuire a oricărui contract de achiziție publică.
Procedurile de licitație deschisă, licitație restrânsă sau negociere cu publicare prealabilă a unui anunț de participare reprezintă regula de atribuire a oricărui contract sectorial.
Excepții de la regula de atribuire: dialogul competitiv, negocierea, cererea de oferte.
4.4.2. Transparență și publicitate
Autoritatea contractantă are obligația de a asigura transparența atribuirii contractelor de achiziție publică și încheierii acordurilor–cadru prin publicarea în conformitate cu prevederile articolului 47 din O.U.G. nr. 34/2006, a anunțurilor de intenție, de participare si de atribuire astfel:
Anunțul de intenție
valoarea totală estimată a contractelor/acordurilor-cadru, care urmează să fie atribuite/încheiate în următoarele 12 luni pentru achiziționarea de produse din aceeași grupă CPV este egală sau mai mare decât a echivalentul în lei a 750.000 €.
valoarea totală estimată a contractelor/acordurilor-cadru, de lucrări care urmează să fie atribuite/încheiate în următoarele 12 luni este egală sau mai mare decât echivalentul în lei a 5.000.000 €.
În cazul contractelor de produse și servicii, anunțul de intenție se transmite spre publicare cât mai curând posibil după data începerii anului bugetar. Publicarea anunțului de intenție nu creează autorității contractante obligația de a efectua respectiva achiziție publică.
Anunțul de intenție se publică:
în “Jurnalul oficial al Uniunii Europene“;
în SEAP;
în Monitorul Oficial al României, Partea a VI-a, Achiziții publice.
4.4.3. Modul de desfășurare a achizițiilor de produse, servicii și lucrări în Programul anual de achiziții al M.Ap.
Autoritatea contractantă are dreptul de a iniția aplicarea procedurii de atribuire numai dacă se îndeplinesc în mod cumulativ următoarele condiții:
produsele/serviciile/lucrările sunt cuprinse în programul anual al achizițiilor publice, cu excepția cazului în care necesitatea atribuirii contractului este determinată de apariția unei situații de forță majoră sau cazului fortuit;
sunt identificate sursele de finanțare prin care se asigură fondurile necesare în vederea îndeplinirii contractelor de achiziție publică;
este întocmită documentația de atribuire.
Pentru că autoritatea contractantă să achiziționeze produsele și serviciile prevăzute în Programul anual de achiziții se parcurg următoarele etape principale:
analiza Programului anual al achizițiilor și stabilirea responsabilităților pentru desfășurarea corespunzătoare a achiziției de produse și/sau servicii;
transmiterea, de către beneficiar, la autoritatea contractantă, a specificației tehnice în forma finală pentru analizarea acesteia și întocmirea caietului de sarcini;
identificarea potențialilor furnizori/prestatori de servicii și lucrări pentru fiecare contract de achiziție:
pentru produsele și serviciile a căror achiziție se efectuează în conformitate cu prevederile H.G. nr. 34/2006 se va avea în vedere necesitatea ca potențialii furnizori/prestatori de servicii să dețină certificate de conformitate a sistemului de management al calității cu referențialul declarat, acordat de Organismul Militar de Certificare, Acreditare și Supraveghere (OMCAS) sau de un organism de terță parte, recunoscut de autoritatea contractantă, precum și avizul de securitate;
Potențialii executanți/furnizori/prestatori ai lucrărilor de construcții vor fi introduși în banca de date a autorităților contractante numai după obținerea avizului de la Direcția Domenii și Infrastructuri pe linia verificării modului de implementare și de respectare a procedurilor calității, conform prevederilor Legii nr. 101/1995 privind calitatea în construcții.
De asemenea, potențialii executanți/furnizori/prestatori ai lucrărilor de construcții, vor avea și avizul de securitate.
stabilirea procedurii de achiziție pentru atribuirea contractului de achiziție publică;
c) denumirea comisiei de evaluare prin ordin de zi pe unitate;
d) definirea cerințelor de contractare și întocmirea documentației pentru elaborarea și prezentarea ofertei;
e) aplicarea procedurii pentru atribuirea contractului de achiziție publică;
f) auditarea procedurii pentru atribuirea contractului de achiziție publică;
g) analiza, negocierea, aprobarea (dacă este cazul) și încheierea contractului de achiziție;
h) administrarea contractului de achiziție;
i) întocmirea dosarului de achiziție.
4.4.4. Achiziția de produse și servicii care implică apărarea țării
Pentru achiziționarea produselor și serviciilor care implică apărarea țării, autoritatea contractantă parcurge etapele prevăzute la art. 35 din Ordinul ministrului apărării nr. M 197/2001 – privind competențele de achiziție a produselor și serviciilor în cadrul M.Ap. și a Ordinului ministrului apărării nr. M 58/2001, cu respectarea condițiilor impuse de O.U.G. nr. 34.
Autoritatea contractantă întocmește documentația pentru elaborarea și prezentarea ofertei sau caietului de sarcini, fie prin personalul specializat de care dispune, fie prin angajarea de consultanți, cu respectarea prevederilor legale, atunci când nu dispune de acești specialiști.
O autoritate contractantă din domeniul apărării țării și securității naționale are obligația de a aplica prevederile prevăzute de ordonanța nr. 34/2006 sub rezerva cazurilor care :
a) pot conduce la furnizarea unor informații a căror divulgare ar fi contrară intereselor esențiale de securitate ale țarii sau
b) implică protecția unor interese esențiale de securitate ale țării în legătură cu producția sau comercializarea de arme, muniții și material de război.
Guvernul are dreptul de a stabilii prin hotărâre circumstanțele și procedurile specifice pentru atribuirea contractelor de achiziție publică în cazurile prevăzute la alineatul a) și b).
Autoritatea contractantă are obligația de a întocmi dosarul achiziției publice pentru fiecare contract atribuit, iar acesta cuprinde documentele prevăzute de O.G. 34/2006.
4.4.5. Achiziții efectuate de autoritățile contractante prin bursele de mărfuri
Pentru eficiența procesului de achiziție, evitarea actelor de corupție, obținerea unor prețuri unitare în condiții avantajoase și asigurarea transparenței necesare, pentru produsele și serviciile care se centralizează la nivelul M.Ap., prevăzute în subprogramul anual al achizițiilor publice de produse și servicii comune cu cele din economia națională, în cazul în care valoarea estimată, fără TVA, a contractului de achiziție publică este mai mare de 100.000 €, achizițiile de produse și servicii se pot desfășura prin bursele de mărfuri, în condițiile legii.
Având în vedere prevederile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 34/2006 și Normele de aplicare a acesteia, aprobate prin H.G. nr. 925/2006, procedura de atribuire a contractului de achiziție publică prin bursele de mărfuri va avea următoarele etape:
analiza Programului anual al achizițiilor publice și stabilirea responsabilităților pentru desfășurarea corespunzătoare a achiziției de produse și/sau servicii;
transmiterea de către beneficiar la autoritatea contractantă, a specificației tehnice pentru produsele și/sau serviciile din programul aprobat, analizarea acesteia și întocmirea caietului de sarcini;
numirea comisiei de atribuire prin ordin de zi pe unitate;
definirea cerințelor de contractare și întocmirea documentației pentru elaborarea și prezentarea ofertei;
aplicarea procedurii competitive pentru atribuirea contractului prin bursa de mărfuri. Bursa va fi responsabilă de respectarea prevederilor legale în atribuirea contractului;
decizia privind stabilirea câștigătorului procedurii competitive va fi luată de către comisia de evaluare a autorității contractante;
analiza, negocierea și încheierea contractului de achiziție;
administrarea contractului de achiziție;
întocmirea dosarului de achiziție.
Angajarea burselor de mărfuri, în scopul aplicării procedurii pentru atribuirea contractului de achiziție publică, se face prin contract de prestări de servicii.
Contractul de prestări de servicii se încheie de autoritatea contractantă cu bursa de mărfuri care este declarată câștigătoare, în urma aplicării unei proceduri competitive organizate și desfășurate în conformitate cu prevederile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 60/2001.
Contractul de prestări de servicii va conține clauze prin care bursa de mărfuri se declară responsabilă de respectarea prevederilor legale în atribuirea contractului de achiziție.
Anual, listele de produse și servicii care pot fi achiziționate prin bursele de mărfuri se actualizează pe baza raportului cu concluziile din dările de seamă și materialele întocmite de structurile interne de control ale M.Ap. sau de cele ale statului, elaborat de autoritatea reglementată și aprobat de ministrul apărării.
4.5. Achiziții efectuate de autoritățile contractante prin Sistemul electronic de achiziții publice
4.5.1. Înregistrarea în SEAP
Orice autoritate contractantă precum și orice operator economic au obligația de a solicita înregistrarea și, respectiv, reînnoirea înregistrării în SEAP, cu respectarea condițiilor și procedurii reglementate de H.G 1660/2006 privind atribuirea contractelor prin mijloace electronice.
Procedura de înregistrare a autorității contractante cuprinde următoarele faze:
completarea on-line a formularului de înregistrare disponibil în SEAP;
transmiterea unei cereri de înregistrare adresate operatorului SEAP, semnată de reprezentatul legal al autorității contractante sau de persoana împuternicită expres să o reprezinte;
transmiterea prin mijloace electronice de către operatorul SEAP a certificatului digital de înregistrare și a instrucțiunilor de utilizare a acestuia după finalizare, prevăzute la litera a) și b);
În termen de 5 zile operatorul SEAP va trimite solicitantului o confirmare de primire în formă electronică, semnată cu semnătura electronică a operatorului SEAP.
4.5.2. Aplicarea procedurilor de atribuire prin utilizarea mijloacelor electronice
Licitația deschisă
Licitația deschisă prin mijloace electronice se inițiază prin completarea formularelor specifice disponibile în sistemul informatic și numai de către autoritățile contractante înregistrate în SEAP.
Operatorul SEAP are obligația de a asigura oricărui operator economic înregistrat în SEAP accesul liber și nerestricționat la fișierul electronic cuprinzând documentația de atribuire.
După data publicării anunțului de participare pentru a continua aplicarea procedurii de licitație deschisă prin mijloace electronice autoritatea contractantă are obligația de a introduce în SEAP informațiile solicitate în mod automat de sistemul informatic pentru generarea procedurii.
Autoritatea contractantă nu are dreptul să solicite modificarea, iar operatorul SEAP nu are dreptul să modifice informațiile de natură să afecteze funcționarea sistemului informatic fără a se limita la cele ce urmează:
criteriile de calificare și selecție;
criteriile de atribuire și, după caz, factorii de valoare și/sau algoritmul de calcul;
cantitatea produselor, serviciilor sau dimensiuni a lucrărilor;
codul CPV.
În situația în care se constată erori sau omisiuni cu privire la informațiile menționate autoritatea contractantă are obligația de a dispune anularea procedurii de atribuire. Orice operator economic înregistrat în SEAP are dreptul de a transmite oferta numai în format electronic și numai pană la data limită de depunere a ofertelor prevăzute în anunțul de participare.
Dovada constituirii garanției de participare va fi transmisă în format electronic semnată cu semnătură electronică.
Verificarea modului de îndeplinire a criteriilor de calificare de către fiecare ofertant revin comisiei de evaluare constituite în cadrul autorității contractante.
Licitația restrânsă
Licitația restrânsă prin mijloace electronice se inițiază și se desfășoară conform prevederilor descrise la licitația deschisă.
Cererea de oferte
Cererea de oferte prin mijloace electronice se inițiază prin transmiterea de către autoritatea contractantă a unei invitații de participare la procedura de atribuire care se publică în SEAP.
După transmiterea invitației de participare, regulile aplicabile procedurii de cerere de ofertă prin mijloace electronice sunt similare cu cele prevăzute pentru aplicarea licitației deschise.
Licitația electronică
Licitația electronică se poate organiza numai în măsura în care facilitățile tehnice disponibile în cadrul SEAP permit aplicarea algoritmului de calcul stabilit de autoritatea contractantă.
Autoritatea contractantă are obligația de a introduce în SEAP informații cu privire la numărul de runde ale licitației electronice pe care le organizează, calendarul de desfășurare a acestora precum și elementele ofertei care urmează să facă obiectul procesului repetitiv de ofertare.
La momentul finalizării licitației electronice, sistemul informatic va pune la dispoziția autorității contractante clasamentul rezultat ca urmare a derulării acestei faze determinat prin luarea în considerare a ofertelor finale introduse de ofertanții participanți .
Catalogul electronic
În cadrul SEAP, operatorii economici înregistrați au posibilitatea de a publica un catalog cuprinzând produsele, serviciile sau lucrările pe care le oferă, cu rol de instrument de lucru opțional pentru aplicarea prevederilor art. 19 din O.U.G. nr. 34/2006.
În cazul în care publică un astfel de catalog, operatorii economici au obligația de a menționa detalii cu privire la produsele, serviciile sau lucrările oferite, inclusiv prețul astfel încât autoritatea contractantă să aibă suficiente informații pentru a alege în mod corect și obiectiv.
Autoritatea contractantă, accesând cataloagele publicate în SEAP are dreptul de a alege dintre produsele, serviciile sau lucrările prezentate în aceste cataloage și de a transmite în acest scop, prin intermediul SEAP, notificări operatorilor economici care le oferă.
4.6. Achiziții din import
Contractele de import pentru produsele și serviciile prevăzute în Programul anual al achizițiilor publice al M.Ap. se derulează de către DpA, prin contract de comision, în condițiile legii.
Direcția Generală de Informații a Apărării (DGIA poate să achiziționeze produsele și serviciile specifice domeniului său de activitate, prin structurile interne, specializate sau prin contract de comision).
Pentru achizițiile de produse și servicii, se parcurg următoarele etape:
analiza prevederilor din Programul anual al achizițiilor publice referitor la produsele și/sau serviciile ce se achiziționează din import;
transmiterea de către beneficiar la autoritatea contractantă a specificației tehnice pentru produsele și/sau serviciile din programul aprobat, analizarea acesteia și întocmirea caietului de sarcini;
stabilirea procedurii de achiziție pentru atribuirea contractului de achiziție publică;
întocmirea procedurii de achiziție pentru atribuirea contractului de achiziție publică;
întocmirea și transmiterea cererii de import către agentul economic, cu care s-a încheiat contractul de comision;
constituirea, prin ordin de zi pe unitate, a comisiei de evaluare formată din reprezentați M.Ap. și cei ai agentului economic comisionar. Președintele comisiei este reprezentantul autorității contractante;
întocmirea mandatului comisiei de evaluare, care se aprobă de :
ordonatorul terțiar de credite pentru valori de pană la 3 milioane €;
ordonatorul secundar de credite pentru valori de până la 10 milioane €;
ordonatorul secundar de credite și șef al DpA/șeful Statului Major General/directorul general al Direcției Generale de Informații a Apărării, pentru valori de până la 15 milioane €;
ordonatorul principal de credite pentru valori de peste 15 milioane €;
definirea cerințelor de contractare și întocmirea documentației pentru elaborarea și prezentarea ofertei;
aplicarea procedurii pentru atribuirea contractului de achiziție publică;
analiza și negocierea contractului extern de achiziție publică cu ofertantul desemnat câștigător;
după convenirea tuturor clauzelor contractuale, în limitele mandatului, agentul economic comisionar semnează contractul extern în numele M.Ap.;
întocmirea dosarului contractului extern de achiziție.
4.7. Documentația de atribuire
Documentația de atribuire – reprezintă acele documente care conțin cerințele formale, tehnice și financiare, care permit descrierea obiectivă a obiectului contractului de achiziție publică și pe baza căruia operatorul economic își va elabora oferta.
Documentația de atribuire să fie clară, completă și fără echivoc, se definitivează prin grija compartimentului intern al autorității contractante, specializat în atribuirea contractelor de achiziție publică.
Documentația de atribuire trebuie să fie finalizată înainte de transmiterea:
-spre publicare a anunțului de participare;
– invitației de participare către operatorii economici.
4.7.1. Elaborarea caietului de sarcini
Caietul de sarcini se întocmește de către autoritatea contractantă pentru licitația deschisă, licitația restrânsă, cererea de ofertă prin compartimentul intern specializat al unității sau prin specialiști angajați în acest scop.
Caietul de sarcini conține în mod obligatoriu specificații tehnice care sunt:
– cerințe;
– prescripții;
– caracteristici tehnice cu aportul cărora sunt descrise produsele, serviciile sau lucrările.
Specificațiile tehnice depuse după caz:
caracteristici referitoare la nivelul calitativ, tehnic și de performanță;
cerințe privind impactul asupra mediului înconjurător;
siguranță în exploatare;
dimensiuni, tehnologie, teste și metode de testare, eficacitate, marcare și instrucțiuni de utilizare a produsului, tehnologii și metode de producție;
sisteme de asigurare a calității și condiții de certificare în conformitate cu standardele relevante.
Este interzis a se defini în caietul de sarcini specificații tehnice care indică o anumită origine, sursă, producție, un procedeu special, o marcă de fabrică sau de comerț, un brevet de invenție, o licență de fabricație, care au ca efect favorizarea sau eliminarea anumitor operatori economici sau anumitor produse.
4.7.2. Stabilirea clauzelor contractuale
Contractul de achiziție publică reprezintă instrumentul juridic prin care organismele publice intră în relații comerciale cu operatorii economici pentru a-și satisface necesitățile de produse, servicii sau lucrări.
Contractul de achiziție publică se încheie în formă scrisă, în cel puțin două exemplare în urma unui procedeu de atribuire sau în baza unui acord cadru.
Calificarea naturii juridice a contractului de achiziție publică este dată de obiectul preponderent ca valoare, respectiv contractele de achiziție publică pot fi:
contracte de furnizare;
contracte de servicii (vezi exemplu contract: Anexa 9);
contracte de lucrări.
Prin actul adițional la un contract se pot modifica prevederi referitoare la denumirea părților, adresa, timpul de suspendare a obligațiilor, fără a fi efectuate prevederile referitoare la preț.
Contractul de achiziție publică conține:
preambul;
clauze contractuale obligatorii;
clauze contractuale specifice.
Preambulul – reprezintă partea introductivă a contractului și conține informații despre:
temeiul legal;
denumirea parților contractante;
definiții aplicabile;
interpretare.
Clauzele contractuale obligatorii – sunt acele prevederi contractuale pe care orice contract de achiziție publică trebuie să le conțină referitor la:
obiectul principal al contractului;
prețul contractului;
durata contractului;
sancțiuni ale neexecutării culpabile ale obligațiilor;
documentele contractului;
obligațiile principale ale părților.
Clauzele contractuale specifice- sunt acele prevederi contractuale specifice fiecărui contract de achiziție publică care se stabilesc, de regulă, prin acordul părților în funcție de necesitățile obiective ale autorității contractante și de conținutul ofertei declarată câștigătoare.
Clauzele specifice nu trebuie să anihileze clauzele obligatorii. Clauzele specifice care afectează clauzele obligatorii nu produc niciun efect.
Clauzele contractuale specifice pot face referire la :
subcontractori;
garanția de bună execuție;
garanția de calitate;
modalitate de adjustare a prețului;
termen de executare a obligațiilor părților;
recepție, inspecții, teste;
ambalare, marcare, transport;
asigurări;
alte condiții de executare a contractului.
4.7.3. Stabilirea cerințelor minime de calificare
Documentația de atribuire trebuie să cuprindă aceleași cerințe minime ca în anunțul de participare.
În cazul în care cerințele din anunțul de participare nu se regăsesc în documentația de atribuire se aplică cel din anunț.
Criteriile de calificare și selecție se referă numai la:
– situația personală a candidatului sau ofertantului;
– capacitatea de exercitare a activității profesionale;
– situația economică și financiară;
– capacitatea tehnică sau profesională;
– standarde de asigurare a calității;
– standarde de protecție a mediului dacă este cazul.
4.7.4. Stabilirea criteriilor de atribuire a contractului de achiziție publică
Criteriul de atribuire a contractului de achiziție publică poate fi:
oferta cea mai avantajoasă din punct de vedere economic;
în mod exclusiv prețul cel mai scăzut.
Factorii de evaluare a ofertei, pot fi, alături de preț:
caracteristici privind nivelul calitativ, tehnic, sau funcțional;
caracteristici de mediu;
costuri de funcționare;
raport cost/eficiență;
servicii post vânzare și asistență tehnică
termen de livrare sau execuție;
alte elemente considerate semnificative pentru evaluarea ofertelor.
Factorii de evaluare a ofertei precum și ponderea relativă a acestora sau algoritmul de calcul, trebuie să fie definiți dar în documentația de atribuire.
4.7.5. Completarea fișei de date a achiziției:
Fișa de date a achiziției (anexa 11) cuprinde informații și instrucțiuni privind :
autoritatea contractantă, în special cu privire la adresă inclusiv telefon, fax, e-mail, persoane de contact, mijloace de comunicare etc.;
adresa de unde se poate achiziționa, descărca documentația de atribuire;
activitatea autorității contractante;
faptul că se achiziționează în numele altei autorități (dacă este cazul);
modul de obținere de calificări și alte informații;
soluționarea litigiilor;
Consiliul național de soluționare a contestațiilor, inclusiv adresa, telefon, fax, e-mail;
obiectul contractului de achiziție publică și durata acestuia;
modul în care se va finaliza procedura;
după caz, acordul cadru, durata acestuia, număr de operatori, valoarea minimă și maximă a unui contract subsecvent;
existența loturilor și modul de abordare;
acceptarea/neacceptarea de oferte alternative;
codul CPV;
cantitatea produselor;
despre garanții;
termene de valabilitate a ofertei;
procedura aplicată și dacă aceasta are ca etapă finală licitația electronică;
cerințele minime de calificare precum și documentele care urmează să fie prezentate pentru dovedirea îndeplinirii criteriilor de calificare și selecție, dacă sunt solicitate;
data limită de depunere (oră, zi, lună, an) locul de depunere și ce alte formalități trebuie îndeplinite;
informații privind modul de elaborare și prezentarea propunerii tehnice și financiare;
informații privind modul de elaborare și prezentare a ofertei;
informații detaliate și complete privind criteriul de atribuire.
4.7.6. Stabilire formulare și modele
Documentația de atribuire trebuie să conțină următoarele formulare :
fișă de date a achiziției;
formularul de ofertă;
formularul de contract;
formularul de scrisoare de garanție, dacă se solicită.
4.7.7. Constituirea garanției de participare dacă este cazul
Garanția de participare notează autoritatea contractantă față de riscul unui eventual comportament necorespunzător al ofertantului pe întreaga perioadă derulată până la încheierea contractului de achiziție publică.
Garanția de participare se constituie numai dacă autoritatea contractantă solicită expres prin documentația de atribuire.
Garanția de participare se stabilește:
-în sumă fixă;
-într-un criteriu de maxim 2% din valoarea stipulată a contractului de achiziție publică;
-perioada de valabilitate a garanției pentru participare va fi cel puțin egală cu perioada de valabilitate a ofertei.
Modalități de constituire:
-scrisoare de garanție bancară;
-depunerea la caseria autorității contractante a unui ordin de plată sau filă însoțită de un document prin care se specifică achiziția unei sume de bani.
Restituirea garanției de participare
Ofertantului câștigător în cel mult trei zile lucrătoare de la data constituirii garanției.
Ofertanților necâștigători după semnarea contractului de achiziție publică cu ofertantul a cărui ofertă a fost desemnată câștigătoare, dar cu mult mai târziu de 3 zile lucrătoare de la data expirării perioadei de valabilitate a ofertei.
Reținerea garanției de participare
Ofertantul prevede garanția de participare dacă:
– își retrage o ofertă în perioada de valabilitate a acesteia;
– oferta sa fiind stabilită câștigătoare, nu constituie garanția de bună execuție în perioada de valabilitate a ofertei și nu mai târziu de 15 zile de la terminarea contractului.
4.7.8. Notificarea Ministerului Finanțelor Publice privind verificarea procedurală
Sunt supuse verificării procedurale contractele:
De lucrări a căror valoarea estimată, fără TVA, este mai mare sau egală cu 250.000 €.
De servicii a căror valoare estimată, fără TVA, este mai mare sau egală cu 40.000 €.
De furnizare a căror valoare estimată, fără TVA, este mai mare sau egală cu 40.000 €.
Acordurile cadru încheiate în vederea atribuirii contractelor cu valori mai mari decât pragurile de mai sus.
Autoritatea contractantă are obligația ori de câte ori atribuie un contract pentru care este obligatorie verificarea procedurală, să se anunțe Ministerul Finanțelor Publice cu privire la atribuirea acestuia.
4.7.9. Definitivarea documentației de atribuire
Se pot preciza în documentația de atribuire instituțiile competente de la care operatorii economici pot obține informații privind reglementările referitoare la impozitare precum și cele referitoare la protecția mediului.
4.8. Competiția
4.8.1. Elaborarea și planificarea anunțului de participare
Anunțul de participare trebuie transmis prin participare atunci când:
se inițiază procedura de:
licitație deschisă;
licitație închisă;
dialog competitiv;
negociere cu publicarea prealabilă a unui anunț de participare, pentru atribuirea contractului de achiziție publică sau pentru încheierea acordului cadru;
se lansează un sistem dinamic de achiziție;
se inițiază procesul de atribuire a unui contract de achiziție publică printr-un sistem dinamic de achiziții, în acest caz publicându-se un anunț simplificat;
se organizează un concurs de soluții.
În cazul aplicării procedurilor de licitație restrânsă, dialog competitiv sau negociere anunțul de participare la etapa de selectare/preselectare a candidaților trebuie să conțină:
criterii de selecție/ preselecție;
regulile aplicabile;
numărul minim al candidaților ce vor fi selectați/preselectați;
numărul maxim al candidaților ce vor fi selectați/preselectați;
data limită de depunere a candidaturilor și locul.
Anunțul de participare se publică în SEAP și se realizează numai prin mijloace electronice.
Monitorul Oficial al României, Partea a VI-a, Achiziții publice
Publicarea în M. Of. se face în cel mult o zi de la publicarea în SEAP.
Se realizează prin transmiterea unei solicitări scrise.
Publicarea în M. Of se realizează contra cost.
Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, dacă este cazul când
valoarea estimată a contractului de furnizare sau servicii este mai mare decât echivalentul în RON a 125.000 € – pentru sistemul clasic;
valoarea estimată a contractului de furnizare sau servicii este mai mare decât echivalentul în Ron a 420.000 € – pentru sistemul de utilități;
valoarea estimată a contractului de lucrări este mai mare decât echivalentul în RON a 5.000.000 €.
4.8.2. Punerea la dispoziție a documentației de atribuire, selectare, preselectare
Orice operator economic interesat are dreptul de a solicita și de a obține documentația de atribuire/selectare/preselectare.
Documentația de atribuire/selectare/preselectare poate fi obținută:
în urma unei solicitări a fiecărui operator economic interesat;
prin accesarea directă și nerestricționată a unui fișier electronic, care va fi disponibil în SEAP și pe pagina de Internet proprie.
Se specifică în anunțul de participare modul în care poate fi obținută documentația de atribuire/selectare/preselectare.
Punerea la dispoziție a documentației de atribuire/selectare/preselectare la cerere trebuie făcută într-o perioadă care nu trebuie să depășească 4 zile de la primirea solicitării.
Operatorul economic interesat trebuie să întreprindă diligențele necesare astfel încât, perioada de mai sus să nu conducă la punerea la dispoziție a documentației de atribuire/selectare/preselectare cu mai puțin de 2 zile înainte de data limită de depunere a ofertei.
În cazul procedurii de cerere de oferte, documentația de atribuire se transmite odată cu invitația de participare.
Pot participa la procedură și operatorii economici care nu au achiziționat direct documentația de atribuire.
4.8.3. Răspunsul la solicitările de clarificări
Orice operator economic interesat are dreptul de a solicita clarificări
privind documentația de atribuire/selectare/preselectare.
În cel mult 3 zile lucrătoare de la primirea unei solicitări de clarificări, autoritatea contractantă are obligația de a răspunde în mod clar, complet și fără ambiguități.
Răspunsurile – însoțite de întrebările aferente – se transmit către operatorii economici care au obținut documentația de atribuire.
Identitatea celui care a solicitat clarificările nu se dezvăluie.
Răspunsul la clarificări se transmite cu cel puțin 6 zile înainte de data limită de depunere a ofertelor.
Dacă documentația este disponibilă în SEAP, clarificările sau modificările acesteia se fac cunoscute prin crearea unui fișier electronic la care se va asigura accesul direct și nerestricționat .
4.8.4. Reguli de comunicare și transmitere a datelor
Orice comunicare, solicitare, informare, notificare și altele asemenea trebuie să se transmită în scris.
Orice document scris trebuie înregistrat în momentul transmiterii și în momentul primirii.
Trebuie asigurată integritatea și confidențialitatea informațiilor și datelor pe parcursul comunicării, transmiterii și stocării.
Documentele scrise pot fi transmise prin oricare din următoarele modalități:
prin poștă;
prin fax;
prin mijloace electronice;
prin orice combinație a celor de mai sus.
Prin documentația de atribuire se pot impune modalități de comunicare utilizate pe parcursul procedurii, dar acestea nu trebuie să restricționeze accesul operatorilor economici la procedură.
Instrumentele utilizate pentru comunicarea electronică, precum și caracteristicile lor tehnice trebuie să fie disponibile în mod facil oricărui operator economic și să asigure interoperabilitatea cu tehnologiile uzuale de informare și comunicare.
Documentelor transmise prin mijloace electronice le sunt aplicabile prevederile legale privind semnătura electronică.
Operatorul economic poate transmite o solicitare de participare:
în scris – poștă;
prin fax;
prin mijloace electronice;
prin orice combinație a celor de mai sus;
prin telefon.
Când participarea este solicitată prin telefon, trebuie confirmată în scris cât mai curând posibil.
Dacă solicitarea de participare este transmisă prin fax se poate solicita confirmarea acesteia prin scrisoare transmisă prin poștă sau prin mijloace electronice, într-un termen rezonabil.
4.8.5. Reguli de participare și de evitare a conflictului de interese
Participarea
Orice operator economic, indiferent de naționalitate, are dreptul de a participa la procedura de atribuire:
Individual;
într-un grup de operatori.
Nu poate fi exclus dintr-o procedură, operatorul economic care, potrivit legii statului în care este stabilit, este abilitat să presteze o anumită activitate, pentru singurul motiv că, în conformitate cu legislația națională, acest tip de activitate poate fi prestat numai de către persoane juridice sau numai de către persoane fizice.
În funcție de etapa la care participă în cadrul procedurilor de atribuire operatorii economici pot avea calitatea de:
ofertant, dacă depune oferta;
candidat, dacă depune candidatura în cazul unei proceduri de licitație restrânsă, negociere sau dialog competitiv;
concurent, dacă prezintă un proiect în cadrul unui concurs de soluții.
Participarea operatorilor economici într-un grup de operatori se poate realiza ca:
asociat;
subcontractant.
CONCLUZII ȘI PROPUNERI
Din perspectivă sociologică, administrația publică reprezintă sistemele birocratice și procedurile acestora care deservesc aparatul guvernamental și îi pun în aplicare politicile.
Viața cotidiană ilustrează curentul răspândit în opinia publică de utilizare a termenului de birocrație preponderent cu conotații negative. Iar procedurile administrative sunt primele acuzate pentru toate relele care sunt atribuite funcționărimii.
Într-adevăr, încetineala, arta dilatorie cu care sunt duse la bun sfârșit anumite sarcini, obtuzitatea, rezistența la schimbare și nu în ultimul rând risipa de resurse și energie pot fi, toate, legate într-un fel sau altul, de existența rutinelor administrative.
Ca fiecare domeniu al vieții sociale și administrația publică trebuie să își îmbunătățească modul în care funcționează, trebuie să progreseze, să țină pasul cu evoluția societății și a nevoilor comunității pe care o deservește.
În absența unei proceduri administrative unitare, demersul de a optimiza funcționarea entităților publice poate fi iluzoriu.
Într-o societate bazată pe principiile statului de drept este important ca puterea conferită administrației publice să decurgă și să fie enunțată într-un mod neechivoc prin Constituție și prin lege.
Dacă abilitarea legală este o condiție esențială a legitimității exercitării puterilor administrației, aceasta nu este și suficientă. Trebuie să recurgem și la alte principii pentru a face ca procesul administrativ să asigure celor administrați un tratament adecvat și echitabil.
Procedura administrativă stabilește principii complementare menite să asigure transparența gestiunii publice, participarea la luarea deciziilor într-un mod adecvat a persoanelor ale căror drepturi și interese sunt afectate, comunicarea către cei interesați a criteriilor de luare a deciziilor, obligația motivării acestora etc.
Reforma administrativă presupune atât elaborarea unui cadru normativ modern și a unui sistem de instituții corespunzătoare pentru a pune în practică aceste norme, dar și adaptarea continuă a normelor și a sistemului instituțional la realitățile vieții cotidiene.
Scopul cercetării întreprinse în cadrul acestei teme a fost de a încerca să definească bazele teoretice și doctrinare a ceea ce am putea denumi procedura administrativă militară, făcând apel la teoria și știința generală a dreptului public și administrativ.
Sper să fi putut demonstra pe parcursul lucrării că exercitarea atribuțiilor militare specifice nu presupune o putere discreționară a utilizatorilor legitimi ai mijloacelor violenței ci tocmai respectarea și aplicarea regimului juridic al actelor de autoritate militară atât de comandament cât și de administrație și implicit a procedurii aferente aplicării acestor acte.
Pe de altă parte există lucrări de specialitate, unele nevalorificate pe deplin, care operează cu noțiunile de drept militar, administrație militară (inclusă chiar la capitolul administrație publică), conducere administrativă a armatei, servicii militare (serviciul public al apărării), dreptul războiului, dreptul conflictelor armate.
Au fost găsite și valorificate argumentele care să susțină că armata reprezintă, în complexul sistemic al acestor autorități executive, organul specializat pentru apărarea comunității naționale împotriva atacurilor armate, indiferent de originea lor, organismul militar îndeplinindu-și atribuțiile legal stabilite numai pe baza capacității și competenței administrative de care dispune.
O concluzie importantă la care s-a ajuns a fost că indiferent că sunt de comandament sau de pură administrație militară, activitățile militare se încadrează în sfera largă a fenomenelor administrative cuprinse în activitatea executivă a statului, ceea ce înseamnă, în mod automat, că atât la pace cât și la situații de criză ori la război, actelor de autoritate militară trebuie să li se aplice regimul juridic general al actelor administrative având însă în vedere și specificul lor de a produce efecte juridice în împrejurările excepționale ale intervenției militare.
Încercarea de perfecționare a legislației actelor autorităților militare și a procedurii de aplicare a acestora are astăzi un reper sigur: ca stat membru al Uniunii Europene, compatibilitatea și interoperabilitatea structurilor militare ale diferitelor state pune cu acuitate problema armonizării legislației românești cu cea comunitară și chiar adoptarea în avans a acquisului comunitar și a acquisului nord-atlantic, ceea ce în cele din urmă pune problema unor propuneri de lege ferenda.
Astfel, prin raportare la principiile constituționale, una dintre direcțiile de perfecționare a regimului juridic al actelor autorităților militare ar putea consta în analizarea necesității și posibilității de adoptare, a unor legi militare speciale referitoare la comandamentele militare, serviciul de stat major și administrația militară, care să asigure o separare mai clară, într-o măsură adecvată, a comandamentului militar de administrația militară. Pe de altă parte, se impune cu maximă stringență aplicarea cu strictețe a principiului supremației legii în elaborarea legislației militare secundare deoarece unele din regulamentele și instrucțiunile militare au rămas în urma legilor, așa cum este cazul regulamentului disciplinei militare care contravine Statutului cadrelor militare în ceea ce privește executarea ordinelor ilegale, sau au luat-o înaintea legilor, așa cum este cazul recentei Doctrine a acțiunilor întrunite ale forțelor armate care definește fără o bază legală Autoritatea Națională de Comandă, Centrul Operațional de Comandă Militară și Centrul Național de Comandă Militară la război.
Un alt obiectiv în acest domeniu ar putea fi unificarea reglementărilor militare pentru toate instituțiile asimilate armatei astfel încât să nu se ajungă în situația în care există regulamente diferite ale consiliilor de onoare și judecată a personalului militar profesionalizat ori instrucțiuni diferite privind spre exemplu, organizarea licitațiilor pentru valorificarea bunurilor scoase din uz.
Apreciem că întregul proces de perfecționare legislativă a sistemului actelor autorităților militare trebuie să aibă drept fundament teoria și practica dreptului public militar ca parte a dreptului public și administrativ general. În special administrația publică centrală trebuie însă să acționeze permanent în sensul includerii în viitor a activității autorităților militare în sfera sa de cuprindere; Codul de procedură administrativă prevăzut în strategia guvernamentală va fi foarte util și pentru perfecționarea elaborării și aplicării actelor de autoritate militară. Un model de încorporare a problemelor autorităților militare în sistemul general al administrației publice îl oferă Institutul de Științe Administrative al României, atât în activitatea sa interbelică dar și în cea actuală ISAR abordând și aspecte referitoare la regimul juridic al actelor autorităților militare.
Credem că pe astfel de baze legislative, teoretice și doctrinare s-ar putea îmbunătăți substanțial nu numai practica autorităților publice civile în domeniul atât de important al apărării dar și practica autorităților militare în ceea ce privește elaborarea și aplicarea propriilor acte, asigurându-se astfel îndeplinirea misiunilor în condiții de deplină egalitate.
S-a constatat că a-i spune azi unui comandant că ceea ce face este o activitate administrativă pare aproape injurios din cauză că el percepe mai ales dreptul de comandă pe care-l deține nu și imensa muncă administrativă aflată în spatele luării deciziilor și pentru punerea lor în aplicare. Ei înșiși nu sunt decât o parte a sistemului administrativ general, agenți publici ai statului care dețin competențe, la fel ca alți funcționari publici, într-un domeniu specializat și limitat. Ei trebuie să-și redefinească activitățile pe care le desfășoară și actele pe care le emit, plecând de la prevederile constituționale, legale și regulamentare căci, insistăm pentru ultima dată asupra acestui aspect, scopul nobil al apărării trebuie îndeplinit numai în condiții de legitimitate și legalitate.
În fapt, puterea armată a unui stat se bazează în ultimă instanță nu pe violență ci pe legitimitate și legalitate. Iată de ce obiectivul suprem este ca dreptul militar să aibă o recunoaștere științifică globală, astfel încât juriștii și militarii să nu se mai întrebe ce este acest „obiect juridic neidentificat”.
BIBLIOGRAFIE
I. Tratate. Monografii. Colecții de studii. Lucrări cu caracter general. Dicționare.
Alexandru I., Administrația publică. Teorii. Realități. Perspective, București, Editura Lumina Lex, 1999;
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol II, Ediția 4, Editura All Back, 2005;
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, Editura Nemira, București, 1996.
Bădălan Eugen, Administrație Militară – note de curs, Sibiu, Editura Academiei Forțelor Terestre, 2004;
Bălan Emil, Drept Administrativ și Procedură Administrativă, București, Editura Universitară, 2002;
Bălan Emil, Procedura Administrativă, București, Editura Universitară, 2005;
Chevalier Jack, Science administrative, Paris, PUF, 1986;
Dicționar explicativ al limbii române, Academia Română, 1996;
Dragoman Ion, Actele Autorităților Militare, București, Editura Luminalex, 2003;
Duțu G., Dicționar latin-român, București, Editura Științifică și Enciclopedică, 1983;
Georgescu H., Dicționar enciclopedic militar, 1996;
Gournay B., Introduction á la Science Administrative, Paris, Presse de la Fondation Nationale des Sciences Politiques, 1978;
Le petit Larousse, Paris, 1993;
Lexicon militar, Editura militară, București, 1980;
Meyer P., Systemic Aspects of Public Administration, Copenhagen, G.E.C. Gad Publishers, 1973;
Negoiță Alexandru, Drept administrativ, București, Editura Sylvi, 1996
Oroveanu M., Tratat de știința administrației, București, Editura Cerna, 1996;
Vlăsceanu, Cătălin, Zamfir Lazăr, Dicționar de sociologie, Bucuresti, Editura Babel, 1993;
Weber Max – Essays in Sociology, Oxford University Press, Londra, 1973;
II. Legislație internă
Constituția României 2003, forma republicată a Constituției României din 1991, revizuită prin Legea de revizuire a Constituției nr. 429/2003 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 669 din 22.09.2003, aprobată prin referendumul național din 18-19 octombrie 2003, confirmat prin Hotărârea Curții Constituționale nr. 3 din 22.10.2003;
Legea apărării naționale a României, Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 172/07.07.1994;
Legea privind organizarea și funcționarea Ministerului Apărării nr. 346 din 21 iulie 2006, Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 654/28.07.2006;
Legea protecției civile, Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 241/03.10.1996;
Legea privind pregătirea populației pentru apărare, Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 120/11.06.1996;
Legea privind rechizițiile de bunuri și prestările de servicii în interes public, Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 161/18.07.1997;
Ordonanță privind planificarea apărării naționale a României, Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 302/18.08.1998;
Ordonanță de urgență privind regimul stării de asediu și regimul stării de urgență, Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 22/21.01.1999;
Ordonanța nr. 7/1998, Monitorul Oficial al României nr. 460/1999;
Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice;
Legea nr. 455/2001 privind semnătura electronică;
Legea nr. 455/2001 privind liberul acces la informațiile de interes public;
Legea nr. 10/1995 privind calitatea în construcții.
Legea nr. 337/17.07.2006 pentru aprobarea O.U.G nr. 34/2006.
H.G. nr. 925/2006 pentru aplicarea normelor referitoare la atribuirea contractelor de achiziție publică din O.U.G nr. 37/2006.
H.G. nr. 1337/27.09.2006 pentru completarea H.G nr. 925/2006
H.G. 942/19.07.2006 pentru aprobarea O.U.G nr. 30/2006.
H.G. nr. 1660/2006 privind atribuirea contractelor prin mijloace electronice.
O.U.G 30/12.07.06 privind funcția de verificare a contractelor de achiziție publică .
Ordinul nr. 155/02.10.2006 al A.N.P.R.M.A.P.
Ordonanța Guvernului nr. 20/2002 privind achizițiile publice prin licitații electronice, aprobată prin Legea nr. 468/2002.
Ordonanța Guvernului nr. 52/1998 privind planificarea apărării naționale a României, aprobată prin Legea nr. 212/2002.
III. Manuale, regulamente, dispoziții militare
A.N.2-Regulamentul general pentru conducerea acțiunilor militare;
Doctrina pentru operațiile întrunite multinaționale, București, 2001;
Monitorul Oastei nr. 6/1921;
Monitorul Oastei, nr. 2/1919;
Istoria Statului Major Român, documente 1859-1947, Editura Militară, București, 1994;
Ordinul ministrului apărării nr. M 48/2002 pentru aprobarea „Normelor procedurale pentru achizițiile de lucrări, produse și servicii privind realizarea investițiilor și reparațiilor la obiective militare speciale din administrarea Ministerului Apărării Naționale;
Ordinul ministrului apărării nr. M 197/2001 privind competențele de achiziție a produselor și serviciilor în cadrul Ministerului Apărării Naționale;
Ordinul ministrului apărării nr. M 58/2002 privind modificarea și completarea Ordinului nr. M 197/2001;
Ordinul ministrului apărării nr. M 6 /2002 pentru aprobarea „Metodologiei de auditare a procedurilor de achiziție, de valorificare a bunurilor, a prestărilor de servicii efectuate de unitățile militare, precum și a încheierii și concesionării bunurilor aflate în administrarea Ministerului Apărării;
Ordinul ministrului apărării nr. M.S. 19/2000 privind autorizarea furnizorilor de bunuri, lucrări și servicii care au acces la date și informații secrete aparținând Ministerului Apărării precum și asigurarea specifică a celorlalte achiziții de bunuri;
Ordinul ministrului apărării nr. M 33/1999 pentru aprobarea Instrucțiunii cod I.1000.5 privind managementul activităților de cercetare științifică pentru tehnică și tehnologii militare.
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: . Procedura Administrativa In Activitatea Administratiei Militare (ID: 125635)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.