.administratia Publica

CUPRINS

Capitolul I

Introducere – Considerații generale asupra fenomenului administrativ.

Capitolul II

Administrația publică

Definiție și concept.

Terminologie; scurt istoric al doctrinei; noțiunea de organ al administrației publice; definiția noțiunii de organ al administrației publice

Etimologie; autoritățile care realizează administrația publică; sistemul autorităților publice din România

Noțiunea de administrație publică; cercetarea științifică a acesteia în dreptul comparat; științele care au ca obiect administrația publică.

Funcția publică

Concept.

Noțiune și trăsături ale funcției publice

Noțiunea de funcționar public

Capitolul III

Prefectul

Istoricul instituției prefectului

Prefectul ca autoritate de tutelă administrativă

Prefectura și aparatul tehnic de specialitate; structura aparatului tehnic de specialitate.

Atribuțiile prefectului conform Legii Administrației Publice Locale 69/1991

Capitolul IV

Concluzii

Propuneri de lege ferenda

Legea privind statutul funcționarilor publici

Legea numărul 29/1990

Considerații generale asupra fenomenului administrativ

Cunoașterea științifică a unei anumite materii presupune identificarea noțiunilor cu care operează știința care are drept obiect materia respectivă, ca prin intermediul acestor noțiuni să se dezvăluie esența fenomenului de cercetat.

De asemenea dreptul se grupează pe ramuri, în funcție de obiectul specific de reglementare iar identificarea acestui obiect specific reprezintă o sarcină a științei dreptului, în general a științelor juridice de ramură, în particular operație care presupune, înainte de toate, fundamentarea noțiunii centrale din sfera demersului științific respectiv.

În dreptul administrativ, valoare de noțiune centrală are noțiunea de administrație publică, care a fost amplu și diferit analizată, atât în literatura juridică interbelică cât și în cea de după cel de-al doilea război mondial.

Uneori sfera administrației publice s-a identificat cu sfera administrației de stat, alteori administrația realizată de organisme statale era privită doar ca dimensiune a administrației publice, făcându-se distincția între administrația publică de stat și administrația publică a comunităților locale.

Apoi, administrația de stat în unele perioade s-a identificat cu activitatea organelor administrației de stat, iar în alte perioade legislative, de regulă după adoptarea de noi Constituții, s-a extins și la activitatea altor organe de stat. Exemplul cel mai elocvent în această privință ni-l oferă articolul 48 din Constituția României, care admite existența actului administrativ în cazul oricărei autorități publice.

Delimitarea conținutului și sferei acestei noțiuni are nu numai o importanță teoretică ci și una practică, privind sfera dreptului persoanei vătămate de o autoritate publică pe de o parte, respectiv sfera contenciosului administrativ pe de alta parte. Cum, în știința dreptului nu se poate face abstracție de dreptul pozitiv este de la sine înțeles că delimitarea conținutului și sferei noțiunii de administrație publică presupune o operație de explicare a reglementărilor juridice în vigoare prin raportare la ceea ce am putea denumi constante ale doctrinei într-un sistem democratic.

Pentru aceasta ne apar ca fiind strict necesare atât evocările istorice și de drept comparat, cât și analiza genului proxim fenomenului administrativ. Astfel, doctrina interbelică din țara noastră în spiritul principiului separației puterilor, constant a admis ca dreptul administrativ cuprinde regulile după care se exercită activitatea puterii executive dar conține discuții ample cu privire la limitele acestei puteri fața de puterea legislativă, respectiv față de puterea judecătorească.

De aici și varietatea de soluții teoretice asupra conținutului și sferei noțiunii de “administrațiune a statului” sau pur și simplu de “administrațiune”. În literatura juridică de după război și până în 1989 discuțiile cu privire la noțiunea de administrație de stat au fost concentrate pe următoarele direcții principale:

corelația dintre formele fundamentale de realizare a puterii de stat și categoriile de organe de stat.

Calificarea activității economice în raport cu activitatea administrativă .

Raportul dintre caracterul de activitate juridica a administrației de stat și caracterul acesteia de activitate politică.

Obiectul de cercetare al dreptului administrativ, respectiv al științei administrației.

Cât privește doctrina occidentală se poate reține ca schimbările de optică, mai ales în Franța după 1958, cu privire la conceptul funciar al separației puterilor s-au reflectat și în modul de înțelegere a administrației publice. Astfel se admite ideea că participarea diverselor organe publice la treburile administrative variază în funcție de regimurile politice, dar în toate regimurile vom găsi în fruntea administrației autorități constituționale care au o origine politică.

Prezentarea unui punct de vedere asupra acestei noțiuni care să dea satisfacție exigențelor științifice actuale, ne obligă mai întâi la o succintă analiză a fenomenului administrativ în general. Normele dreptului administrativ în raport cu normele dreptului constituțional “guvernează și orientează” reglementările juridice civile din sfera administrației publice, dând sensul exercitării competenței organelor administrației de stat sau ale comunităților locale.

În orientările unor doctrinari asupra obiectului dreptului administrativ se pretinde ca dreptul civil, dreptul muncii etc., reglementează conținutul competenței organelor administrației de stat iar normele de drept administrativ reglementează doar modalitățile de exercitare a competenței organelor administrației de stat. Dreptul administrativ reglementează două categorii de raporturi sociale:

cele care privesc aplicarea legii, respectiv prestarea de servicii publice, în limitele legii de către structuri statale și alte subiecte publice.

Cele care privesc soluționarea litigiilor dintre autoritățile administrației publice și cetățeni.

Dreptul administrativ poate fi definit ca ramură a dreptului public care reglementează relațiile sociale din sfera administrației publice, precum și pe cele de natură conflictuală dintre autoritățile administrației publice sau alte autorități statale, pe de o parte și cei vătămați în drepturile lor prin actele administrative ale acestor autorități pe de alta parte. Prima categorie de relații sociale poate fi mai departe ordonată pe subcategorii după cum este vorba de aspecte privind organizarea, funcționarea sau garantarea unor valori din sfera administrației publice.

Societatea omenească organizată în stat suveran are interesul, dar și calitatea ca între persoanele fizice și juridice sa domneasca ordinea, înlăturând dezordinea, să păzească granițele țării și securitatea statului, să asigure o instruire a populației, circulația cetățenilor, asigurarea veniturilor bănești necesare acoperirii cheltuielilor funcționarii organelor sale, gospodărirea domeniului public și alte necesității pentru buna funcționare a statului. Pentru realizarea acestor sarcinii, statul înființează servicii publice, de menținere a ordinii, de educație, finanțe publice, de pază a granițelor țării etc.

Toate aceste servicii publice, organizate într-un sistem de organe, alcătuiesc administrația publică. Raporturile sociale dintre organele administrației publice, precum și dintre acestea și particulari (persoane fizice ore și juridice) sunt reglementate de normele dreptului administrativ și devin raporturi juridice de drept administrativ.

Capitolul I 1.Administrația publică

Definiție. Concept. Terminologie.

Administrația publică se deosebește, în primul rând, de administrația particulară tocmai prin caracterul său public, fiind prin aceasta pusă în folosul și interesul general al societății sau al unei colectivități anume. Administrația publică nu se confundă, nu se identifică nici cu administrația de stat, întrucât ea are o sferă mai largă de cuprindere și se realizează nu numai prin activitatea organelor statului ci și prin activitatea altor subiecții, inclusiv a autorităților administrației publice locale, a regiilor autonome și a instituțiilor publice.

Administrația publică are ca obiect realizarea valorilor care exprimă interesele statului sau a unei colectivități distincte, recunoscută ca atare de stat, valori care sunt exprimate în acte elaborate de puterea legiuitoare. Prin însăși obiectul său – organizarea executării și executarea legii – administrația publică e strâns legată de puterea legiuitoare și de puterea judecătorească ale cărei hotărâri sunt aplicate și executate în cadrul administrației publice, la nevoie putându-se recurge la mijloace de constrângere statală.

Administrația publică e strâns legată și de puterea executivă dar nu se identifică întocmai cu puterea executivă arătând o sferă mai largă de cuprindere. Așa cum am menționat mai înainte administrația publică se realizează atât de organele puterii executivă (guvernul și ministerele) cât și de autoritățile administrației publice locale, care nu sunt organe ale puterii executive precum și de regii autonome și instituții social-culturale care, de asemenea, nu sunt organe ale puterii executive. Conținutul administrației publice este dat de două categorii de activități : activități cu caracter dispozitiv și activități prestatoare.

Prin activitățile executive cu caracter de dispoziție se stabilește ce trebuie să facă sau să nu facă, ce le este permis sau interzis subiecților de drept, persoanelor fizice sau juridice, administrația publică putând interveni în anumite cazuri cu aplicarea de sancțiuni pentru nerespectarea conduitei prescrise. Această activitate executivă cu caracter de dispoziție se realizează prin acte juridice și fapte materiale de către organele administrației publice și funcționării acestora ca activități specifice principale.

Acesta este un proces complex și laborios care parcurge mai multe etape : documentare, studii, avize, variante, opțiuni, deliberări. Activitățile executive cu caracter de prestație se realizează tot pe baza și în executarea legii, din oficiu sau la cererea persoanelor fizice sau juridice. Prestațiile sunt realizate de organele administrației publice și funcționarii acestora în cele mai diverse domenii din activitate .

Si această categorie de activități se realizează tot prin acte juridice și mai ales prin fapte materiale, pe baza și în condițiile prevăzute de lege. Uneori prestațiile se execută în baza unor contracte încheiate între subiecții administrației publice și beneficiarii prestațiilor. Activitățile de organizare a executării legii și de executare în concret a legii, de natura celor două categorii menționate mai sus, se desfășoară nu numai de organele administrației publice ci și de cele legiuitoare și judecătorești.

Aceste activități apar ca activități subsidiare celor care sunt specifice acestor organe, iar organele care le realizează par nu ca subiecți ai puterii legiuitoare sau ai celei judecătorești, ci ca autorități administrative, ca organe de conducere administrativă ale instituțiilor respective. Activitățile de organizare a executării legii și de executare a acesteia se realizează și de către organizații particulare, activitatea lor fiind și de interes public, prevăzută de lege în conformitate cu prevederile acesteia.

Acești subiecți e drept nu fac parte din sistemul de organizare a administrației publice. Administrația publica poate fi definită ca activitatea de organizare și de executare în concret a legii, cu caracter dispozitiv și prestator, care se realizează în principal de organele administrației publice și în subsidiar și de celelalte organe ale statului, precum și de organizații particulare și de interes public.

Noțiunea de administrație publică, față de precizările de mai sus, în accepțiunea formal – organică, evocă următoarele autorități publice : Președinecătorești.

Aceste activități apar ca activități subsidiare celor care sunt specifice acestor organe, iar organele care le realizează par nu ca subiecți ai puterii legiuitoare sau ai celei judecătorești, ci ca autorități administrative, ca organe de conducere administrativă ale instituțiilor respective. Activitățile de organizare a executării legii și de executare a acesteia se realizează și de către organizații particulare, activitatea lor fiind și de interes public, prevăzută de lege în conformitate cu prevederile acesteia.

Acești subiecți e drept nu fac parte din sistemul de organizare a administrației publice. Administrația publica poate fi definită ca activitatea de organizare și de executare în concret a legii, cu caracter dispozitiv și prestator, care se realizează în principal de organele administrației publice și în subsidiar și de celelalte organe ale statului, precum și de organizații particulare și de interes public.

Noțiunea de administrație publică, față de precizările de mai sus, în accepțiunea formal – organică, evocă următoarele autorități publice : Președintele României, Guvernul, ministerele și alte organe subordonate direct Guvernului, organe centrale de specialitate autonome, instituții subordonate ministerelor: organe locale de specialitate subordonate ministerelor conduse de prefect; organe autonome locale și instituții subordonate acestora.

În sens material funcțional noțiunea de administrație publică evocă acte juridice și operațiuni materiale prin care se execută legea, fie prin emiterea de norme subsecvente, fie prin organizarea sau, după caz, prestarea directa de servicii publice. Într-o formulare concentrată, administrația publică poate fi definită ca ansamblul activităților Președintelui României, Guvernului, autorităților administrative autonome centrale, autorităților administrative autonome locale și, după caz, structurilor subordonate acestora prin care, în regim de putere publica se aduc la îndeplinire legile sau, în limitele legii se prestează servicii publice.

Din definiție desprindem următoarele note dominante :

Activitate realizată numai de autorități executive și administrative pe care le intitulăm autoritățile administrației publice.

Activitatea de aducere la îndeplinire a legii sau, după caz de organizare sau realizare efectivă a serviciilor publice.

Activitate ce se realizează în regim de putere publică, adică prin intermediul prerogativelor, acordate de Constituție și legi, ce fac să prevaleze interesul public atunci când este în conflict cu interesul particular.

Având în vedere exigențele logicii formale și varietatea terminologiei din doctrina de drept public, apreciem că pentru o mai bună înțelegere a concepției asupra administrației publice sunt necesare explicații mai ample. Se știe că orice definiție trebuie să arate genul proxim și diferența specifică. Chiar dacă nu este exprimat expres prin definiție rezultă ca administrația publică este o specie a activității publice, o formă a vieții politice.

Față de cele subliniate anterior nu se mai poate spune că administrația publică este clasicul “executiv” sau “formă fundamentală de activitate a statului”, cum se susținea pe baza Constituției din 1965.

Administrația publică de azi nu mai poate fi clasicul “executiv” pentru simplu motiv că “fenomenul executiv” a devenit altul. La ora actuală ținându-se seama de noile realități constituționale, doctrina operează cu noțiunea de “executiv” pentru a evoca activitatea publică, ce nu este nici legiferare și nici justiție, realizată de autorități cu caracter constituțional și cu origine politică, care impulsionează administrația publică formând de fapt conducerea acesteia.

Administrația publică nu mai este nici formă de realizare a puterii de stat pentru că în sistemul democratic al Constituției României din 1991, ca de altfel în sistemul tuturor constituțiilor democratice, nu numai statul este persoana morală de drept public. Față de reglementările din țara noastră, această calitate în mod neândoielnic aparține și unităților administrativ teritoriale. Administrația locală, în baza principiului autonomiei locale, este ca esență, administrație publică și nu administrație de stat.

Faptul că unele autorități administrative prin care se realizează autonomia locală au și atribuții de administrație de stat, nu înseamnă că toată activitatea lor este statală. Astfel, instituția autonomiei locale ar fi o pură ficțiune, cum a fost în România socialistă. Nu mai puțin, autonomia locală nu poate însemna “stat în stat”, motiv pentru care în toate sistemele democratice din lume întâlnim “tutela administrativă”.

Diferența specifică ar putea fi comentată prin referire la

Subiectele care realizează administrația publică din sfera autorităților publice.

Conținutul administrației publice.

Scopul administrației publice.

Terminologie

În cursurile de drept administrativ ori de știința administrației se analizează în mod tradițional, într-o diviziune separată organizarea administrației publice. Cu toate ca sunt foarte mari diferențieri de la un curs la altul, se poate spune ca în linii generale sunt elaborate elementele fundamentale ale unei teorii generale a organizării administrației publice, unele dintre ele fiind puse ca veritabile constante ale dreptului public, în particular ale dreptului administrativ.

Despre necesitatea unor structuri politico – administrative se vorbește pretutindeni. Ceea ce a caracterizat însă doctrina administrativă în cei peste 100 de ani în care spiritul științifico – teoretic a înlocuit empirismul și hazardul, a fost o continua reelaborare a noțiunilor și construcțiilor sale teoretice, de unde și varietatea de opinii amintită mai sus. Această varietate de opinii, începând cu semnificația etimologică a cuvântului “organizare” și terminând cu ultimele teorii asupra corelației : sistem – structura – funcție, reprezintă un fenomen firesc.

Opiniile existent deși nu întotdeauna evidențiază fecunditatea gândirii administrative reflectă însă cu certitudine preocuparea permanentă a teoreticienilor de a da fundamentare științifică realităților, respectiv instituțiilor guvernării, instituții de drept public aflate în orice societate, într-o schimbare incomparabil mai mare decât “instituțiile de drept privat” conservatoare prin definiție. Pentru a da o explicație acestor orientări doctrinare diferite, trebuie sa avem în vedere și alți factori ca, de exemplu, condițiile social-istorice concrete în care au apărut anumite organisme administrative, într-o țară sau alta, tradiția dar și spiritul constituțional al vremii.

Scurt istoric al doctrinei

Organizarea administrației de stat, ca fenomen, apare o dată cu statul; teoriile științifice însă despre aceasta organizare se conturează mult mai târziu, odată cu apariția științei administrației și a științei dreptului administrativ, deci prin secolul al XIX – lea. Este vorba de cercetarea sistematică a acestui fenomen care începe sa se realizeze odată cu conturarea științelor respective, pentru ca teorii izolate sau fragmentare cu privire la organizarea administrației, la guvernare în general s-au formulat încă din antichitate.

Avem în vedere nu numai pe marii filosofi dar chiar pe unii tribuni ai republicii sclavagiste, sau pe unii împărați, oameni luminați care au elaborat teorii relativ bine structurate după care au înfăptuit sau au dorit să înfăptuiască guvernarea. Este suficient sa-i cităm pe Marcus Aurelius și Dioclețian. Desigur că nu întotdeauna guvernarea și organizarea administrației publice în vederea realizării acesteia a avut la bază idei filosofice. Nu trebuie sa uităm că au fost de-a lungul istoriei antichității, inclusiv în imperiul roman ca de altfel și în evul mediu, regi și împărați, și nu putini la număr care nu știau nici măcar să citească necum să mai vorbim despre o instrucție spirituală.

În lucrările de știința administrației, când se analizează factorii care au contribuit la evoluția organizării administrației de stat, implicit la apariția adevăratelor sisteme administrative, se insistă îndeosebi asupra factorului militar și cel geografic. Este clar ca evoluția organizării administrative este legată de evoluția organizării armatei, însăși ideea de ierarhie vine de la ideea subordonării specifice fenomenului militar.

Cum nu putem vorbi despre o organizare de stat în general și vorbim despre organizarea unui stat anume, este logic să vorbim și despre organizarea administrativă a unui anume stat, nu despre o organizare administrativă abstractă.

Numai puțin, existența tipurilor istorice de state duce la existența tipurilor de organizare administrativă. Aceasta îndreptățește să se afirme că fiecărui tip de stat i-a fost proprie o anumita organizare administrativă, aspectele de natura geografică, psihologică, etc.; dialectic vorbind, sunt elemente care, fără îndoială au influențat organizarea administrației, de-a lungul istoriei omenirii, dat nu pot fi apreciat drept cauze ale organizării administrației de stat, adevăratele cazuri se identifică cu cele ale puterii și ale necesității instituționalizării sale.

1.2. Noțiunea de organ al administrației publice. Sistemul organelor administrației publice

Punerea problemei în literatura românească interbelică

Se știe că în Constituția din 1923, ca și în Constituția din 1966, se operează ca regulă, cu noțiunea de putere, dar în sens de autoritate, existând un titlu “Despre puterile statului”, ceea ce a determinat și o anumită predilecție a autorilor pentru cuvântul “putere” chiar atunci când aveau în vedere organe, adică autorități de stat, sau după caz ale unităților administrativ – teritoriale. În acest context de preocupări doctrinare, dar și legislative, s-a impus conceptul de persoană morală de drept public sau de persoana politico-teritorială, care venea în dezvoltarea discuțiilor mai vechi cu privire la personalitatea statului.

Statul, județul, comuna, și stabilimentele publice sunt persoane morale de drept public în sensul ca ele sunt destinate sa facă administrațiune publică, activitatea lor făcută pentru și în interesul colectivității, este reglementată de dreptul public. În sistemul juridic modern din România, după apariția Codului Civil, în 1866, jurisprudența a adoptat teoria ficțiunii persoanelor juridice, conform căreia persoanele juridice nu pot ființa decât printr-un act de putere publică, dat de către stat și anume prin lege.

Constituția din 1923 a stabilit principiul după care “dreptul de liberă asociațiune nu implică în sine dreptul de a crea persoane juridice” (articolul 29) iar Legea pentru persoanele juridice (asociațiuni și fondațiuni) din 6 februarie 1924 precizează chiar în primul articol : ”persoanele juridice de drept public se creează numai prin lege”.

În concluzie, pe lângă stat, județ sau comună mai existau și alte persoane morale de drept public care se înființau prin lege, între care ponderea cea mai importantă o formau așa numitele “stabilimente publice” adică, într-o formulare actualizată, instituțiile publice care prestau un serviciu public. Persoanele morale de drept public, inclusiv stabilimente publice, aveau dreptul de a folosi puterea publica, litigiile acestora cu particularii erau litigii de drept public, de competența instanțelor de contencios administrativ.

Literatura din perioada la care ne referim mai oferă și cu noțiunea de stabilimente de utilitate publică, pentru a evoca însă o persoana morală de drept privat, ce urmărește un scop general.

Punerea problemei în literatura românească postbelică

De la început se impune a preciza ca între specialiștii de drept administrativ care au scris între 1948 și 1989 nu s-a ajuns la o concepție unitară a noțiunii de organ al administrației de stat. Acest lucru este explicabil, într-un fel dacă avem în vedere varietatea de opinii existente cu privire la conținutul și sfera noțiunii de administrație de stat însăși. Pe de alta parte, existau opinii diferite, în special între specialiștii de drept constituțional și cei de teoria generală a statului privitoare la noțiunea de organ al statului, în general.

Dincolo de nuanțări autorii de drept administrativ au reținut ca pentru definirea noțiunii de organ al administrației de stat, ca de altfel a noțiunii de organ de stat nu avea relevanta calitatea de persoana juridica ori “funcționarea pe baza principiilor autogestiunii economico – financiare “, cum se pretindea mai ales de autorii de drept civil. Uneori legislația venea cu exemple de organe ale administrației ministeriale care în ansamblul lor erau “proiectate” sa funcționeze pe baza celebrului principiu “socialist” al autogestiunii economico – financiare.

De pildă articolul 3 din fostul Decret nr.420/1982 preciza ca Departamentul pentru Contractarea , Achiziționarea și Păstrarea Produselor Agricole, se organizează și funcționează pe baza autoconducerii și autogestiunii economico – financiare, cu personalitate juridică, în conformitate cu normele legale cu privire la organizarea și conducerea ministerelor și celorlalte organe centrale de stat. Asemenea “inovații” veneau sa confirme unele teorii și să infirme altele.

În caz contrar, s-ar fi nesocotit “tocmai principiul fundamental ce a fost pus la temelia organizării unităților economice: autogestiunea economico – financiară”, întrucât prin acest principiu cum se susținea în doctrina vremii, “s-a făcut o cotitură radicală : organele economice sunt călăuzite de un principiu total diferit de cel al organelor administrației de stat, pentru care problema rentabilității nu se pune în aceiași termeni”. Se conturase astfel un concept de drept civil, unitatea economică de stat care evoca și realități de drept public.

Se impune a sublinia ca autorul de drept privat, citat nu a avut în vedere și structuri ale administrației ministeriale ci numai structurile subordonate administrației ministeriale, cele pe care generic le denumea unități economice de stat.

De principiu, autorii de drept public au admis teza după care calitatea de organizație economică nu trebuie opusă calității de organ al administrației de stat, în cazul uneia și aceleiași structuri organizatorice și potrivit unora și acelorași norme juridice. De aici nu trebuie sa se înțeleagă că cele două calități erau privite într-un raport de interdependență de către toți autorii de drept public, unii atrăgeau atenția ca nu orice organizație economică avea și calitatea de organ al administrației de stat și invers, nu orice organ al administrației de stat era și organizație economică.

Teza majoritară a autorilor de drept public era însă, în sensul ca orice organizație economică de stat era și organ al administrației de stat. Se aprecia ca elementul hotărâtor în calificarea unei “structuri organizatorice” ca organ al administrației de stat îl reprezenta existența calității de subiect de drept administrativ, interesant sa se știe cine poate avea calitatea de subiect activ în raporturile de drept administrativ, “deoarece în aceste raporturi juridice totdeauna subiectul activ trebuie sa fie un organ al administrației de stat”, calitate de care , în baza fostei Legi Nr. 1/1967 era legată și aplicarea regimului juridic administrativ.

Punerea problemei în legislația românească actuală

Constituția României din 1991 în spiritul constituționalismului acestui sfârșit de secol operează cu noțiunea de autoritate publică prin care înțelege să evoce, în primul rând organe de stat, respectiv organe ale administrației locale, realizată pe baza principiului autonomiei locale.

“Parlamentul” este organul reprezentativ suprem al poporului român și unica autoritate legiuitoare a țării, fiind în consonanță cu articolul 2 care stabilește principiul exercitării de către poporul român a suveranității naționale prin organele sale reprezentative și prin referendum. Noțiunea de autoritate publică sau pluralul – autoritățile publice – sunt utilizate și pentru a evoca agenții ori funcționarii publici care intră în contact direct și nemijlocit cu cetățeanul apărându-i sau după caz încălcându-i un drept fundamental dar sensul principal al sintagmei “autoritate publică” este de organ public, deci colectiv organizat de oameni care exercită prerogative de putere publică, fie într-o activitate statală, fie într-o activitate din administrația locală autonomă.

Identificarea noțiunii de autoritate publică cu noțiunea de organ public rezulta și din articolul 110 în care se menționează că “Guvernul și celelalte organe ale administrației publice, în cadrul controlului parlamentar al activității lor sunt obligate sa prezinte informațiile și documentele cerute de Camera Deputaților, de Senat sau de comisiile parlamentare prin intermediul președinților acestora”. În optica legiuitorului constituant român din 1991 Guvernul este un organ al administrației publice și ca orice organ al administrației publice are obligația de a prezenta informări Parlamentului, fiind supus controlului parlamentar.

Referitor la structura administrativa externa, observăm interrelațiile dintre administrația publică de stat și administrația locală, inclusiv tutela administrativă. Astfel legiuitorul constituant face vorbire despre : ministere, autorități administrative autonome, alte organe de specialitate, consiliul local, primar, consiliul județean, prefect, servicii publice descentralizate ale ministerelor și ale celorlalte organe centrale, fiind tot atâtea categorii principale de organe ale administrației publice.

Sfera organelor administrației publice nu se poate opri la cele de mai sus pentru simplu motiv ca tocmai realizarea prerogativelor constituționale ale unora din acestea conduce la formarea de noi organe, fie sub forma de instituție bugetară fie sub formă de regie ori societate comercială. Astfel dezvoltând textele cu valoare de principiu ale Constituției, Legea Administrației Publice Locale Numărul 69-1991 republicată , în articolul 21 litera h, stabilea atribuția consiliului local de a “înființa instituții și agenți economici de interes local”, care se regăsește și în articolul 59 litera m la consiliul județean.

În plus, consiliul local, de la început a avut și dreptul de a înființa instituții de binefacere de interes local (articolul 21 litera t). Ambele atribuții sunt menționate în versiunea din 1996 a legii.

Sistemul organelor Administrației Publice

Putem spune ca organul administrației publice este o categorie de autoritate publică, anume categoria care, potrivit Constituției și legilor este chemată sa execute legea sau în limitele legii sa presteze servicii publice, uzând în acest scop de prerogative specifice puterii publice. Potrivit acestuia orice organ al administrației publice este persoană morală de drept public, intrând în raporturi juridice de drept administrativ în nume propriu.

În concluzie definim organul administrației publice ca fiind acea structură organizațională care, potrivit Constituției și legii are personalitate de drept public și acționează, din oficiu, pentru executarea legii sau prestarea serviciilor publice, în limitele legii, sub controlul direct sau indirect al Parlamentului.

Față de dispozițiile Constituției delimităm următoarea structură administrativă externă :

Administrația centrală :

Organele supreme ale administrației publice – Președintele României și Guvernul.

Organele centrale de specialitate – ministere și alte organe subordonate Guvernului; autoritățile autonome.

Instituții centrale subordonate ministerelor sau autorităților autonome.

Administrația de stat din teritoriu :

Prefectul

Comisia administrativă

Serviciile ministerelor și ale celorlalte organe centrale.

Administrația locală :

Consiliul local și primarul

Consiliul județean

Convenim ca noțiunea de administrație locală și deci organ al administrației locale sa fie folosită pentru a evoca numai autoritățile desemnate de jos în sus, prin votul popular care realizează principiul autonomiei locale, în județe și în comune. Pentru simplificarea limbajului, dar și pentru a marca deosebirile, prefectul va fi calificat organ de tutelă administrativă, iar serviciile publice descentralizate ale ministerelor și celorlalte organe centrale, din unitățile administrativ – teritoriale cum este prevăzut în articolul 122 alineatul 2 din Constituție le vom califica simplu servicii publice statale din teritoriu.

1.3 Etimologie; științele care au ca obiect administrația publică; sistemul autorităților publice din România; structura sistemului administrației publice.

Etimologie

Cunoaștem științifică a unei anumite materii presupune după cum este unanim admis identificarea noțiunilor cu care operează știința care are drept obiect materia respectivă ca prin intermediul acestor noțiuni să se dezvăluie esența fenomenului de cercetat. De asemenea este general admis că dreptul se grupează pe ramuri în funcție de obiectul specific de reglementare, iar identificarea acestui obiect specific reprezintă o sarcină a științei dreptului, în general a științelor juridice de ramură, în particular, operație care presupune înainte de toate, fundamentarea noțiunii centrale din sfera demersului științific respectiv.

În dreptul administrativ valoare de noțiune centrală are noțiunea de administrație publică, care a fost amplu și diferit analizată, atât în literatura juridică interbelică cât și în cea de după cel de-al doilea război mondial. Uneori sfera administrației publice s-a identificat cu sfera administrației de stat, alteori administrația realizată de organisme statale era privit doar ca o dimensiune a administrației publice, făcându-se distincția între administrația publică de stat și administrația publică a comunităților locale.

Apoi, administrația de stat în unele perioade legislative s-a identificat cu activitatea organelor administrației de stat, iar în alte perioada legislative s-a extins și la activitatea altor organe de stat. Exemplul cel mai elocvent în această privință ni-l oferă articolul 48 din Constituția României, care admite existența actului administrativ în cazul oricărei autorități publice. Delimitarea conținutului și sferei acestei noțiuni are nu numai o importanță teoretică, ci și una practică privind sfera dreptului persoanei vătămate de o autoritate publică, pe de o parte, respectiv sfera contenciosului administrativ, pe de altă parte.

Cum, în știința dreptului nu se poate face abstracție de dreptul pozitiv, este de la sine înțeles că delimitarea conținutului și sferei noțiunii de administrație publică presupune o operație de explicare a reglementărilor juridice în vigoare prin raportare la ceea ce am putea denumi constante ale doctrinei într-un sistem democratic. Pentru aceasta ne apar ca fiind strict necesare atât evocările istorice și de drept comparat, cât și analiza genului proxim + fenomenul administrativ.

Astfel, doctrina interbelică din țara noastră în spiritul separației puterilor, constant a administrației ca dreptul administrativ cuprinde regulile după care se exercită activitatea puterii executive, dat conține discuții ample cu privire la limitele acestei puteri față de puterea legislativă, respectiv fața de puterea judecătorească. De aici și varietatea de soluții teoretice asupra conținutului și sferei noțiunii de “administrațiune a statului” sau pur și simplu de “administrațiune”. În literatura juridică de după război și până în 1989 discuțiile cu privire la noțiunea de administrație de stat au fost concentrate pe următoarele direcții principale :

Corelația dintre formele fundamentale de realizare a puterii de stat și categoriile de organe de stat.

Calificarea activității economice în raport cu activitatea administrativă.

Raportul dintre caracterul de activitate juridică al administrației de stat și caracterul acesteia de activitate politică.

Obiectul de cercetare al dreptului administrativ, respectiv al științei administrației.

În ceea ce privește doctrina occidentală, se poate reține ca schimbările de optică, mai ales în Franța după 1958, cu privire la conceptul funciar al separației puterilor, s-au reflectat și în modul de înțelegere al administrației publice. Se admite ideea că participarea diverselor organe publice la treburile administrative variază în funcție de regimurile politice, dar în toate regimurile vom găsi în fruntea administrației autorități constituționale care au o origine politică.

Științele care au ca obiect administrația publică

Există o serie de științe care au ca obiect principal administrația publică. În cazul științelor referitoare la administrația publică trebuie folosit cu atenție și discernământ termenii de “mulți” și “interdisciplinar”. Trebuie să avem în vedere ca printr-o abordare, mulți și inter disciplinară a realității concrete a fenomenologiei administrative să se realizeze o concepție clară a categoriilor incluse în sistematica “științelor administrative” a posibilităților de utilizare, a limitelor de interpretare și de aplicare a rezultatelor.

Privind, în limita acestor exigențe metodologice, sistematica științelor despre administrația publică, va trebui sa spunem ca, prin eliminare, ipoteza care ne da cele mai mari satisfacții este cea a metacriteriului de științificitate, cu rol de “dirijare” a cercetării, rol pe care îl are fie știința administrației, fie știința dreptului administrativ, ramura a științei dreptului.

Grafic, această sistematică a științelor ce au ca obiect administrația publică poate fi reprezentată în felul următor:

Sociologia administrației

Psihologia administrației

Istoria administrației

Tehnica administrației

Dreptul administrativ

Politica administrației

Economia

Demografia

Geografia

Etnologia

Informatica

Cibernetica etc.

Obiectul de cercetare.

Știința administrației

Știința dreptului administrativ

Funcția publică

1.1.Concept

Într-un stat de drept, suveranitatea statului se va realiza prin organele celor 3 puteri: organele puterii legislative, ale celei executive și ale puterii judecătorești. De altfel, în Constituție sunt reglementate, în Titlul II, intitulat “Autoritățile publice” pe rând, organele care exercită puterile statului.

Toate aceste organe sunt înființate pentru a realiza interesele generale ale societății în cadrul suveranității statului. Ele își îndeplinesc atribuțiile în limitele stabilite de organele reprezentative ale statului.

În acest sens, articolul 2 (1) din Constituția României prevede: “Suveranitatea națională aparține poporului român, care o exercită prin organele sale reprezentative și prin referendum, iar în aliniatul (2) al aceluiași articol se arată că: “nici un grup și nici o persoană nu pot exercita suveranitatea în nume propriu” text inspirat din articolul 3 al Declarației drepturilor omului, adoptată în Franța.

Înființându-se, potrivit Constituției, organele proprii ale fiecărei puteri primare sarcina de a înfăptui, în practică, o anumită funcție – legislativă, executivă și judecătorească – care se exercită în scopul satisfacerii intereselor generale ale societății.

Determinant de ceea ce le deosebește cele trei puteri își creează organe care să îndeplinească funcțiile specifice ce le revin.

În concepția noastră, noțiunea de funcțiune a statului are o accepțiune mai largă, în sensul că ea cuprinde totalitatea funcțiunilor statului prin care se realizează suveranitatea acestuia, fără deosebire de faptul că aceste funcțiuni înfăptuiesc sarcinile puterii legislative, executive sau judecătorești.

Pentru realizarea funcțiilor statului se înființează servicii publice corespunzătoare, care , la rândul lor, sunt dotate cu atribuții, puteri și competențe specifice sarcinilor pe care acestea le realizează în scopul satisfacerii intereselor generale ale societății – scopul și finalitatea statului și al entităților sale social administrativ-teritoriale.

În doctrina din țara noastră și din străinătate se susține, de regulă, că funcțiunea publică este de natura puterii executive.

Considerăm că există o noțiune a funcțiunii publice în sens larg, care cuprinde ceea ce am arătat până acum și o noțiune a funcțiunii publice în sens restrâns, care are în vedere numai funcția publică executivă.

Dar, pentru a ajunge la noțiunea de funcție publică în sens restrâns, este necesar să facem, mai întâi, unele considerații cu privire la noțiunea de funcție publică în sens larg.

Doctrina românească dinaintea celui de-al doilea război mondial susținea într-o opinie că: “orice serviciu public, sub orice formă s-ar prezenta, dezvoltă o activitate proprie absolut necesară existenței și progresului său, numită funcțiune administrativă, care e caracteristică tuturor activităților sociale”.

Din definiția dată rezultă că autorul consideră că serviciul public este egal – ca sens – cu funcțiunea publică și că, funcțiunea publică se exercită numai pentru realizarea atribuțiilor administrației publice.

În schimb, P. Negulescu susținea că : “funcțiunea publică apare deci ca o grupare de activități, de puteri și de competiții în scop de a da satisfacție unor anumite interese generale”.

Și în doctrina juridică dinainte de Revoluția din Decembrie 1989 s-au făcut încercări, în cadrul legislației atunci în vigoare, de a se defini funcțiunea publică.

În acest sens, A. Iorgovan susținea că: “prin funcții de stat înțelegem situația juridică a persoanei fizice – investită legal cu atribuții în realizarea competenței unui organ de stat – ce contribuie în ansamblul drepturilor și obligațiilor care formează conținutul raportului juridic complex dintre persoanele fizice respective și organul care l-a investit”.

În această noțiune nu se mai face legătura între funcțiunea publică și serviciu public, ci între funcțiunea de stat (publică) și funcționarul de stat (public).

Ceea ce ne interesează, pentru a determina noțiunea de funcțiune publică este legătura cu serviciul public, pentru că nu pot exista funcțiuni publice decât în cadrul serviciilor publice, în timp ce funcționarii publici sunt persoane fizice, cu o anumită pregătire de specialitate, care ocupă temporar o anumită funcțiune publică.

Puterea executivă pentru a-și realiza sarcinile proprii de satisfacere a intereselor generale ale societății, creează, în condițiile legii, diferite și numeroase servicii publice care, pentru a-și înfăptui sarcinile specifice sunt dotate cu acele atribuții care le asigură îndeplinirea competențelor pentru care au fost înființate, sunt dotate cu funcțiuni publice.

Odată cu crearea unui serviciu public, se creează și funcțiunile publice corespunzătoare, care au atribuțiile, puterile și competențele stabilite prin lege sau prin actul de înființare, dat în baza legii.

2.2. Noțiune și trăsături ale funcției publice

Din cele ce preced rezultă că, în opinia noastră, funcția publică este:

O totalitate de atribuții, de puteri și de competențe de specialitate cu care sunt dotate la înființare, serviciile publice;

Funcțiile publice ale unui serviciu public sunt cuprinse în statul de funcții întocmit și aprobat, potrivit legii;

Atribuțiile, puterile și competențele funcției publice se stabilesc în raport de sarcinile specifice pe care serviciile publice le exercită, în vederea satisfacerii intereselor generale ale societății;

Atribuțiile, puterile și competențele funcției publice se exercită în mod continuu și permanent;

Atribuțiile, puterile și competențele funcției publice se realizează de către funcționarii publici numiți sau aleși în funcția respectivă;

Persoana fizică care dorește să ocupe o funcție publică trebuie să îndeplinească condițiile de studii și stagii cerute de statul de funcții al serviciului public;

Pentru munca prestată, în cadrul funcției publice pe care o ocupă, funcționarul public primește un salariu lunar și alte drepturi bănești, prevăzute de lege;

Funcția publică se desființează de către organul care a înființat-o prin acte juridice de aceeași natură

Ținând seama de elementele menționate, într-o încercare de definire a acestei noțiuni putem considera că funcția publică este acea grupare de atribuții, puteri și competență, stabilită potrivit legii, din cadrul unui serviciu public, înființat în scopul satisfacerii în mod continuu și permanent, de către funcționarii publici, numiți sau aleși în aceste funcții, a intereselor generale ale societății.

Definind noțiunea de funcție publică, P. Negulescu arată că “funcția publică este complexul de puteri și competențe, organizate de lege pentru satisfacerea unui interes general, în vederea de a fi ocupată, în chip temporar, de un titular (sau mai mulți) persoană fizica, care, exercitând puterile în limitările competenței, urmărește realizarea scopului pentru care a fost creată funcțiunea”.

Statul și autoritățile publice organizate de acesta pentru realizarea suveranității sale înființează la nivel central și în unitățile administrativ – teritoriale servicii publice care să asigure satisfacerea unor interese generale, a unor nevoi specifice locuitorilor.

Serviciile publice apar ca forme organizatorice (genul organelor, instituțiilor, regiilor) în cadrul cărora se desfășoară și se realizează activități concrete, de către anumite persoane care au o pregătire de specialitate tocmai pentru a realiza aceste activități cu maximă eficiență. Aceste activități (atribuții) competente, sunt funcțiile publice.

Întâlnim “funcții publice” în sfera oricărei puteri a statului, iar Constituția României și alte acte normative folosesc această noțiune, în diverse sintagme, legând-o de fiecare din aceste puteri și de autoritățile publice care o exercită.

În legea numărul 69 / 1991 privind administrația publică locală întâlnim referiri la “funcția de primar” – articolul 41 alineatul 2 și articolul 46 – “funcția de secretar al consiliului” – articolul 48 – “funcția din cadrul serviciilor publice locale” – articolul 51, funcția de prefect” – articolul 96 alineatul 3.

Legile referitoare la salarizarea funcționarilor publici din cele trei puteri se referă la: “funcții de execuție”, “funcții de execuție de specialitate specifice”, “funcții de conducere”.

Și prin unele Hotărâri ale Guvernului, mai ales cele referitoare la salarizarea în instituțiile bugetare sau în regiile autonome, se întâlnesc dispoziții referitoare la “funcții de execuție pe grade profesionale”, “funcții de execuție pe trepte profesionale”, ”funcții de conducere”.

Conținutul fiecărei funcții publice adică acele atribuții, puteri, competențe proprii, care o deosebesc de alte funcții publice sunt stabilite, de regulă, însăși actul care o înființează – Constituție, legi sau, în țara acestora, prin hotărâri ale guvernului, ordine și instrucțiuni ale miniștrilor, hotărâri ale consiliilor județene și locale. Același act o poate și desființa, atunci când autoritatea competentă consideră că nu mai este necesară, sau că acele atribuții pot fi realizate în cadrul altei funcții.

La regiile autonome, funcțiile publice sunt create prin actul de constituire a acestora.

Într-o analiză mai detaliată, am putea considera că funcției politice, inclusiv celei din sfera administrației publice, îi sunt specifice următoarele trăsături:

Reprezintă un complex de atribuții și puteri cu care este investit un funcționar public dintr-un serviciu public.

Funcția publică are caracter de continuitate, apare ca o necesitate permanentă și de interes general, chiar dacă unele se realizează intermitent sau o singură dată.

Persoana care o deține trebuie să aibă învestitura legală și s-o exercite în executarea legii.

Funcția publică nu poate constitui obiectul unei înțelegeri între părți și nu poate fi stabilită prin contract. Având o bază legală ea poate fi însă schimbată în mod unilateral, fără acordul persoanei care o deține, desigur tot de către cel care a creat-o

Funcția publică se ocupă prin numire sau prin alegere, în condițiile legii.

Funcția publică reprezintă un ansamblu de atribuții, de competențe și puteri în cadrul unui serviciu public, stabilite potrivit legii, cu care sunt investiți, numiți sau aleși funcționarii publici, în vederea satisfacerii în mod continuu și permanent a unui interes general.

În virtutea unor funcții pe care le dețin, unele persoane răspund de desfășurarea activității într-o unitate sau sector de activitate, având dreptul de a lua decizii în acest scop; acestea sunt funcții de conducere.

În organele administrației publice putem întâlni ca funcții de conducere: ministrul și adjuncții acestuia, director și director general, șef serviciu și șef birou, prefect, subprefect, primar, viceprimar, etc.

În aceste cazuri, cel ce deține o funcție nu are dreptul de decizie, nu răspunde pentru întreaga activitate a organului sau sectorului de activitate, obligațiile sale profesionale fiind în principal cu caracter prestator; acestea sunt funcții de execuție. Sfera acestora e foarte largă și poartă diverse denumiri, în raport și de pregătirea de specialitate a celui ce deține funcția: medie, inginer, jurist, inspector, etc.

La rândul lor, aceste funcții se pot grupa în funcții de execuție pe grade profesionale și funcții de execuție pe trepte profesionale.

În aparatul Parlamentului, Președenției și al Guvernului sunt prevăzute funcții de specialitate.

Funcționarul public

1.1.Noțiunea de funcționar public

Statul, județul și comuna, pentru a-și realiza sarcinile ce le revin înființează o diversitate de servicii publice de legiferare, de soluționare, cu putere de adevăr legal, a conflictelor juridice care apar în societate și de realizare a atribuțiilor puterii executive, insistând cu deosebire asupra serviciilor publice administrative despre care am arătat că sunt acele organisme administrative înființate prin lege sau pe baza legii de către stat, județul sau comuna pentru satisfacerea în mod continuu a unor interese specifice ale membrilor societății.

Aceste organisme sunt încadrate cu personal de o anumită pregătire de specialitate, iar baza lor materială este asigurată de către stat, județul sau comuna.

Pentru a-și realiza sarcinile pentru care au fost create serviciile publice sunt dotate încă de al înființare, cu funcții publice care sunt, în opinia noastră, acele grupări de atribuții, puteri și competențe, stabilit potrivit legii, în cadrul serviciilor publice, înființate în scopul satisfacerii, în mod continuu și permanent, de către funcționarii publici, numiți sau aleși în aceste funcții, a intereselor generale ale societății.

Pentru ca serviciile publice să-și realizeze sarcinile pentru care au fost organizate este necesar ca funcțiile publice – să fie acele grupări de atribuții, puteri și competențe – să fie ocupate de persoane fizice cu o pregătire de specialitate, care să realizeze, în practică, sarcinile serviciilor publice, astfel cum acestea sunt grupate în funcțiile publice cu care au fost dotate, încă de la înființarea serviciilor publice.

Persoanele fizice care ocupă, în condițiile legii funcțiile publice din cadrul serviciilor publice, se numesc funcționari publici.

De la această regulă fac excepție persoanele fizice care alcătuiesc organele reprezentative ale statului – cele două camere ale Parlamentului – ale județului – comisiile județene – și ale comunelor – consiliilor locale – care nu au calitatea de funcționari publici pentru că, în primul rând, ei sunt reprezentanții țării, ai județului sau comunei și, în al doilea rând, prin activitatea nepermanentă, limitată în timp – de regula, la 4 ani – pe care o desfășoară, prin modul de lucru – numai în sesiuni – și prin alte trăsături ei se deosebesc de funcționarii publici.

Față de regula și de excepția de la ea, vom considera că sunt funcționari publici persoanele fizice, cetățeni români, care dețin, în condițiile legii, o funcție publică într-un serviciu public al statului , județului sau comunei.

Noțiunea de funcționar public a fost definită pentru prima dată în legislația noastră în legea pentru Statutul funcționarilor publici din 19 iunie 1923 – unul din primele statute ale funcționarilor publici din această parte a Europei – care în articolul 1 prevedea: “ sunt funcționari publici cetățenii români, fără deosebire de sex, care îndeplinesc un serviciu public permanent, la stat, județ, comună, sau la instituțiile ale căror buget este supus aprobării Parlamentului, Guvernului sau consiliilor județene sau comunale.”

Această definiție a fost criticată atât de P. Negulescu, cât și de J. Vermeulen.

Mai mult, în același loc P. Negulescu, dând o altă definiție noțiunii de funcționar public arată ca: “Funcționarii publici sunt acum cetățeni care, fiind numiți de autoritatea competentă și investiți în mod legal cu atributele funcțiilor lor, prestează în mod permanent o anumită activitate, ce nu este exclusiv manuală, în scop de a face să funcționeze un serviciu public în schimbul unui salariu plătit periodic”, iar A. Teodorescu susține că: “funcționarul public este persoana care în schimbul unei remunerații, îndeplinește sau colaborează în mod permanent la îndeplinirea unui serviciu public depinzând de autoritatea administrativă a statului, județelor sau comunelor”.

În literatura de specialitate dinainte de Revoluția din Decembrie 1989, Antonie Iorgovan definea noțiunea de funcționar de stat ca fiind: “persoana fizică care este investită în mod legal, prin actul de voință unilaterală a unui organ de stat, cu sarcina îndeplinirii pe un timp limitat sau nedeterminat a unei funcții de stat, în vederea realizării competenței organului din structura căruia face parte funcția respectivă”.

Fiecare din aceste definiții are meritele și neajunsurile ei, dar nu ne propunem să le analizăm deoarece, deși este importantă noțiunea de funcționar public, observăm că în codul funcționarilor publici aprobat prin Legea din 8 iunie 1940, modificat și republicat prin Legea pentru cadrul funcționarilor publici din 10 martie 1942, nici nu era dată o asemenea definiție, și, cu toate acestea după cum se prevede în articolul 2, dispozițiile cuprinse în partea întâi au fost aplicate tuturor funcționarilor publici, iar dispozițiile cuprinse în partea a doua au fost aplicate numai funcționarilor administrativi și funcționarilor de specialitate, cu unele excepții, cuprinse în articolul 49 (funcționarii publici de specialitate ce fac parte din diferite corpuri organizate, cum ar fi: membrii ordinului judecătoresc, membrii corpului ofițerilor și subofițerilor, membrii corpului medicilor, ș.a.m.d.) și articolul 199 (referenților stagiari și oficiilor de studii ).

Pornind de la constanta că persoana fizică care ocupă în condițiile legii o funcțiune publică, este funcționar public, și de la prevederile constituționale și legale cercetate, încercăm să desprindem câteva elemente care să nu conducă la o definiție proprie a serviciilor publice.

Astfel:

Toate serviciile publice – organe ale administrației publice, centrale și locale ( dar și celelalte organe ale statului care realizează sarcinile specifice ale puterii legislative și judecătorești) instituțiile publice și regiile autonome de interes public – sunt dotate, încă de la înființare, cu funcții publice;

Sunt grupări de atribuții, puteri și competențe stabilite potrivit legii pentru realizarea sarcinilor specifice ale fiecărui serviciu public de către persoanele fizice care ocupă, în condițiile legii, funcția publică respectivă;

Pentru ca o persoană să poată ocupa o funcție publică e necesar ca aceasta să fie cetățean român. În acest sens în articolul 16 (3) din Constituție se prevede că funcțiile și demnitățile publice, civile sau militare, pot fi ocupate de persoane care au numai cetățenia română și domiciliul în țară;

Investirea într-o funcție publică se face pe bază de concurs ori ca urmare a alegerii;

Persoana fizică care ocupă o funcție publică trebuie să desfășoare o activitate continuă și permanentă, evident cu respectarea programului de lucru al serviciului respectiv;

Pentru activitatea depusă, persoana fizică are dreptul la un salariu stabilit potrivit legii, pentru a se întreține pe el și familia lui;

Pe durata ocupării funcției publice, persoana fizică are anumite drepturi și obligații;

Cu excepția funcționarilor publici care potrivit legii sunt inamovibili, toți funcționarii publici se bucură de stabilitate;

Din elementele menționate putem concluziona că: funcționarul public este acea persoană fizică care , cu respectarea condițiilor cerute de lege, a fost investit prin numire sau alegere, într-o funcție publică pentru a desfășura contra unui salariu, o activitate continuă.

Pe timpul cât deține funcția publică persoana fizică are anumite drepturi și-i revin anumite obligații.

Pe baza trăsăturilor și considerațiilor pe care le-am făcut în legătură cu funcția publică putem preciza și noțiunea de funcționar public, înțelegând prin aceasta persoana numită sau aleasă într-o funcție publică cu caracter de permanență în serviciile autorităților publice centrale sau locale, ori instituțiile publice care aparțin acestora.

Nu sunt funcționari publici persoanele care desfășoară o activitate pe baza unei convenții civile în serviciul unei autorități publice, centrale sau locale, într-o instituție publică subordonată acestora sau regie autonomă aflată sub autoritatea lor.

În dreptul penal, conținutul și trăsăturile de funcționar public sunt mai largi. În acest sens, sunt considerați funcționari publici chiar și acele persoane care nu au o învestitură legală sau nu o au chiar de loc, adică acei funcționari de fapt care exercită permanent sau temporar cu orice titlu o însărcinare în serviciul unui organ de stat, întreprindere sau organizație economică de stat. Precizările făcute cu privire la clasificarea funcționarilor publici privesc desigur și pe funcționarii publici.

Vom avea deci funcționari publici de conducere și funcționari publici de execuție, funcționari aleși și funcționari numiți, funcționari militari și funcționari civili etc.

Spre deosebire de funcționari de execuție cei care dețin funcții de conducere au un grad mai mare de răspundere și independență.

CAPITOLUL II

1.1.Istoricul instituției prefectului

Reconsiderarea sistemului administrației publice în România după Revoluția di decambrie1989, cu instituțiile sale caracteristice face necesară și reapariția instituției prefectului, precizarea rolului său în cadrul acestui sistem. Ținând seama de importanța instituției se impune schițată evoluția sa și a competențelor prefectului în cadrul legislației administrative românești. Prima apariție a instituției prefectului în administrația societății românești datează din a doua jumătate a secolului al XIX –lea, fiind consacrată prin Legea pentru înființarea consiliilor județene din 2 aprilie 1864 inspirată după modelul francez al timpului.

Ideea de descentralizare administrativă pusă în germene da Regulamentul organic și reluată de Convenția de la Paris a fost manifestată pentru prima dată în proiectul pe care Barbu Catargi prezidentul celui dintâi guvern comun al Principatelor Unite l-a întocmit în anul 1862. Acesta organiza județele în 4 prefecturi generale :

De nord cu capitala la Iași.

Maritimă cu capitala la Galați.

De centru cu capitala în București

Occidentală cu capitala în Craiova.

Fiecare prefectură generală avea un consiliu general. Prefectul era reprezentantul guvernului; din această cauză el avea prestanță asupra tuturor celorlalte autorități, exercitând o acțiune de supraveghere și control asupra funcționarilor din prefectura sa. El avea dreptul de a reforma și chiar a anula actele acestor funcționari afară de cei depinzători de Ministerul de Război și Justiție ori de către ori ele ar fi fost contrarii legilor, dispozițiilor luate de ministere și chiar propriilor sale ordine.

Tot prefectului îi revenea paza și menținerea siguranței și ordinii publice. Acest proiect a fost respins sub cuvânt că “este rău venit într-un moment în care trebuiau luate dimpotrivă măsurile de unificare completă”. Legea pentru înființarea consiliilor județene organizează pentru prima oară administrația județelor tării, “concepția ei reprezentând un sistem real și metodic”. Județul nu este numai o simplă subdiviziune administrativă a statului, ci și o persoană juridică investită cu o anumită putere publică și drepturi patrimoniale. Comisar al guvernului pe lângă consiliu și executor al deciziilor acestuia era prefectul, numit de puterea centrală.

Prefectul avea dreptul de a asista la toate deliberările consiliului, putând face acestuia orice propuneri ar fi crezut de cuviință. În cazul când consiliul sau comitetul permanent ar fi luat hotărâri în afara atribuțiilor lor sau împotriva interesului județului, prefectul era dator să facă recurs la guvern, în termen de 10 zile, notificând aceasta consiliului sau comitetului. Recursul era suspensiv de executare timp de 30 de zile de la data notificării iar, dacă guvernul nu se pronunța în acest termen, deliberarea devenea executorie.

Instituția prefectului, prin legea din 1 martie 1883, care modifica prevederile legii din 1864 și a celei din 31 martie 1872, suferă o restrângere a atribuțiilor care îi reveneau, el nemaifiind “agent executor al deciziunilor consiliului și comitetului pe care le încredințează prezidentului comitetului permanent. Prefectul trebuie să îi dea acestuia concursul necesar”.

Prin legea din 1 noiembrie 1892 privind organizarea autorităților administrative exterioare dependente de Ministerul de Interne și fixarea circumscripțiunilor administrative, instituția prefectului era abilitată cu atribuții care conturau deplin aceasta funcție.

În legea pentru unificarea administrativă din 1925 instituția prefectului era tratată ca reprezentând autoritatea centrală, având atribuții de control și fiind totodată “capul administrației județene”.

Legea pentru organizarea administrației locale din 1929 este prima lege administrativă care delimitează autoritățile colectivităților locale, alese, de cele ale administrației centrale, numite. Legea din 1929 aduce în planul vieții administrative a tării o nouă instituție și anume “Comisia administrativă a județului”, al cărei președinte era prefectul, având aceeași compunere ca a fostului consiliu de prefectură dar, la care se adaugă participarea de drept a președintelui delegației permanente județene.

În contextul “legii administrative din 27 martie 1936” instituția prefectului capătă mai multă substanță, ea devenind figura principală a vieții administrative locale. Astfel, legea rezerva un rol deosebit de important prefectului, care era reprezentantul guvernului în județ și șeful administrației județene.

Prefectul este, așa cum susținea M. Waline, o creație napoleoniană; ea a fost creată în anul al șaptelea de la Marea Revoluție Franceză; până la modificarea Constituției Franței din anul 1958, prefectul era reprezentantul guvernului și șeful administrației departamentului în care funcționa.

După 1958 prefectul este : reprezentantul statului, al intereselor naționale; reprezentantul guvernului; organ de administrație generală; organ de coordonare a serviciilor statului din departament. În țara noastră, funcția de prefect a fost instituită prin Legea pentru consiliile județene numărul 396 din 2/14 aprilie 1864 care în articolul 91 prevede că : prefectul ca, cap cal administrațiunei județene, dirige toate lucrările acestei administrațiuni și execută hotărârile consiliului județean”. Prefectul, după cum prevede alineatul 2 al articolului 3, era comisar al guvernului pe lângă consiliul județean.

În această calitate, el supraveghea legalitatea actelor adoptate de consiliul județean și de declarația permanent, iar atunci când constata că acestea erau ilegale, avea dreptul și datoria ca în termen de 10 zile de la adoptarea actului respectiv, dacă a participat la ședință sau de la data la care i s-a adus actul la cunoștință, să facă recurs la Guvern. Recursul, prevede articolul 95 alineatul 3, era suspensiv de executare. Primind recursul, Guvernul era dator sa se pronunțe asupra lui, în termen de 20 de zile de la primire iar dacă nu se pronunța în acest termen, actul consiliului județean sau al delegației permanente își produce efectele pentru care a fost adoptat.

Guvernul, admițând recursul, nu avea dreptul să modifice actul ci numai să-l infirme în întregime, în cazurile în care constata că actul nu se putea amenda, îl restituia Consiliului Județean sau delegației permanente, cu observațiile sale, și amâna aprobarea sau respingerea recursului până nu i se spunea actul respectiv modificat de către cei care l-au adoptat, din nou verificării sale. Prin aceeași lege s-a înființat funcția de subprefect care era reprezentantul prefectului în conducerea plășilor în care era împărțit județul.

Subprefectul, prevede articolul 106 astfel cum a fost modificat prin Legea din 31 mai 1894, vizitează toate comunele plășii sale, inspectează registrele de stare civilă și verifică starea caselor comunale cel puțin de 2 ori pe an. După modificarea Legii nr. 396/1864 în anul 1904 subprefectul a devenit inspector comunal iar în urma modificării aceleiași legi, în anul1908,acesta a devenit administrator de plasă prim pretorul de mai târziu.

Poziția prefectului de comisar al guvernului și de conducător al administrației județene s-a menținut și prin Legea pentru unificarea administrativă din 1925. Potrivit legii pentru organizarea administrațiunii locale din 3 august 1929 prefectul era numit prin decret regal, la propunerea Ministerului de Interne. Din reglementările cuprinse în această lege rezultă ca prefectul avea o triplă calitate cu atribuții corespunzătoare. Astfel :

Ca delegat al autorității centrale, prefectul de județ, prevede articolul 272, reprezintă guvernul și puterea executivă și stă în legătură cu fiecare minister prin directorul ministerial și prin serviciile ministeriale locale.

Ca reprezentant al guvernului, prefectul, potrivit prevederilor articolului 273 exercită controlul și supravegherea tuturor administrațiunilor locale din județ, în care calitate el poate cere pedepsirea funcționarilor

Prefectul era, potrivit articolului 276 șeful poliției în județ și exercita atribuțiile sale polițienești în conformitate cu dispozițiile articolelor 68 și 69 din Legea de organizare a poliției generale a statului din 21 iulie 1929.

În afară de atribuțiile ce-i reveneau în calitățile menționate, prefectul se îngrija de publicarea legilor și regulamentelor și veghea la aplicarea lor; era dator să dea concursul la îndeplinirea deciziilor executorii ale consiliului județean și delegației consiliului județean; supraveghea toate instituțiile de binefacere și asistență socială care depindeau de stat, județ sau comună; raporta departamentului respectiv observațiile ce ar avea de făcut asupra funcționării diferitelor servicii publice.

Pentru a fi numit prefect legea prevedea anumite condiții (vârsta minimă 30 de ani, studii superioare) și stabilea anumite incompatibilități. Astfel , potrivit articolului 270, prefectul nu poate ocupa nici o altă funcțiune publică plătită de stat, județ sau comună, nici exercita vreo profesiune liberă, nici a face parte ca administrator sau cenzor în consiliile societăților civile sau comerciale, cooperative sau bănci populare din cuprinsul județului sau a căror activitate se întindea în același județ. Din modul de numire și din atribuțiile sale reiese că, în concepția legiuitorului din 1929, prefectul era unul politic și nu administrativ.

Punându-și întrebarea ce se înțelege prin prefectul politic și prin prefectul administrativ, J. Vermeulen susținea că : “prefectul politic este acel organ reprezentând autoritatea centrală în județ și numit de guvern în majoritatea cazurilor propus de Ministerul de Interne. Prefectul administrativ este funcționarul de carieră recrutat potrivit anumitor dispoziții legale, servind drept chezășie pregătirea profesională care se află în mod permanent în fruntea județului pentru desemnarea intereselor sale de ordin local”.

Instituția prefectului a funcționat potrivit organizării din 1929, cu unele întreruperi – august 1938 – septembrie 1940 – până la adoptarea Legii nr. 17/1949 asupra organizării consiliilor populare. După peste 40 de ani, funcția de prefect, ca reprezentant al guvernului a fost reînființată prin Legea administrației publice locale Nr. 69/1991.

1.2. Prefectul ca autoritate de tutelă administrativă

Deși instituția prefectului este reglementată în Legea administrației publice locale nr. 69/1991 – articolul 96 – 105 – și care prevede atribuțiile și rolul său pe plan local, articolul 122 din Constituție prevede că prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local. De la instituirea pentru prima dată prin Legea pentru consiliile județene din 2 – 14 aprilie 1864 și până la adoptarea Legii administrației publice locale nr. 69/1991 – cu excepția anilor 1948 – 1990 funcției de prefect s-au urmat două soluții și anume : prefectul administrativ și prefectul politic.

Legea din 1991, ca și cea din 1929 a mers pe varianta prefectul politic, care se caracterizează printre altele, prin aceea că el este numit de Guvern și că, pentru a fi numit în această funcție, legea nu cere o anumită pregătire de specialitate juridică, ci doar calitatea politică care să-i atragă numirea, de către Guvern ca reprezentant al său într-un județ și în municipiul București. Dacă serviciile publice descentralizate ale organelor de specialitate ale administrației publice centrale sunt serviciile publice în teritoriu ale acestora, tot așa și prefectul, ca reprezentant al Guvernului este funcționarul public numit de acesta care își desfășoară activitatea nu la sediul Guvernului ci în teritoriu în capitalele județelor și în municipiul București.

Prefectul are, într-un anume fel rolul serviciilor publice descentralizate în unitățile administrativ teritoriale, cu deosebirea că, în timp ce acestea din urmă realizează pe plan local, atribuțiile de specialitate ale organelor administrației publice centrale care le-au organizat, prefectul realizează pe plan local, atribuțiile de conducere a serviciilor publice descentralizate, după cum Guvernul exercită, la nivelul întregii țări conducerea generală a administrației publice – articolul 101 din Constituție.

Autonomia locală, mai ales într-un stat unitar nu poate fi concepută decât în anumite limite. Aceste limite sunt iminente, unele având o determinare economică obiectivă, altele fiind determinate de considerente politice. Este de neconceput într-un stat de drept ca sa fie nesocotită legea, autoritatea executivului central sau a justiției pe motiv de autonomie locală. Autonomia locală nu poate fi realizată decât în cadrul principiilor statului de drept, principiul autonomiei locale fiind însuși unul din acestea.

În toate țările democratice la nivelul unității administrativ – teritoriale cu gradul cel mai mare de extensie este un reprezentant al statului, mai exact al executivului central, cu rolul de a veghea asupra aplicării legi de către autoritățile administrației publice locale, inclusiv ale comunităților autonome. După sistemul francez tradițional acest rol la noi l-a avut prefectul. Potrivit articolului 122 prefectul este reprezentantul Guvernului la nivel județean dar, privind reglementarea în ansamblul ei desprindem următoarele calități ale prefectului:

Reprezentant al Guvernului

Șef al serviciilor statului din județ (municipiul București)

Autoritate de tutelă administrativă pentru supravegherea respectării legii de către autoritățile administrației publice locale.

Ca reprezentant al Guvernului prefectul este supus “jocului politic” iar funcția sa are caracter politic. Cât privește calitatea sa de șef al serviciilor publice statale trebuie sa reținem că nu se face distincție între serviciile publice exterioare ale ministerelor și serviciile publice exterioară ale autorităților centrale de specialitate. Ca autoritate de supraveghere a respectării legii de către autoritățile administrației publice locale, prefectul are dreptul sa atace în contenciosul administrativ orice act al unui consiliu ales, al unui primar sau al oricărui organ executiv creat potrivit legii, la nivel județean, atunci când apreciază că acesta este ilegal.

Pentru a se evita producerea unor efecte ireparabile Constituția prevede principiul suspendării, de drept a actului atacat, fiind consacrată o normă de protecție atât a persoanei în fața unor eventuale abuzuri ale autorității administrației publice locale, cât și a intereselor naționale, în raport cu cele locale. În practica administrativă și de contencios administrativ s-a pus problema de a știi dacă acțiunea în justiție a prefectului ca autoritate de tutelă administrativă poate fi circumstanțială și condiționată de îndeplinirea unor termene cum e cel prevăzut în articolul 101 alineatul 2 din Legea 69/1991 fiind sesizată și Curtea Constituțională.

Dreptul prefectului de a ataca în justiție actele administrative pe care le estimează ilegale nu poate fi condiționat pe termene de decădere, ar însemna, urmare a respingerii acțiunii pentru tardivitate ca sa fie “autorizate” a înființa acte juridice contrare legii și Constituției, ceea ce nu poate fi acceptat. Constituția în articolul 1 alineatul 3 precizează foarte clar că România este stat de drept, iar în articolul 16 alineatul 2 se arată că “Nimeni nu este mai presus de lege”.

1.3. Prefectura și aparatul tehnic de specialitate

Constituția și Legea administrației publice locale nr. 69/1991 au creat și organizat instituția prefectului ca autoritate administrativă ce lucrează ca reprezentant al Guvernului în județe și în municipiul București. Ținând seama de atribuțiile ce-i revin prefectul nu le-ar putea îndeplini dacă nu ar avea un aparat tehnic de specialitate, și pentru aceasta, în articolul 105 din Legea nr. 69/1991 s-a prevăzut că prefectura are un aparat tehnic de specialitate a cărui structură și atribuții se stabilesc prin hotărârea Guvernului.

Potrivit prevederilor articolului 283 din Legea pentru organizarea administrațiunii locale din 1929, prefectul avea unul sau mai mulți funcționari administrativi la dispoziția sa după cum stabilea directorul ministerial local, care formau cabinetul prefectului. În articolul102 din Legea nr. 69/1991 legiuitorul a folosit pentru a desemna aparatul tehnic de specialitate al prefectului noțiunea de prefectură însă, nicăieri în această lege nu sunt prevăzute atribuții și competențe pentru prefectură, ci numai pentru prefect.

Același lucru se întâmplă și cu primăria pentru că și aceasta cuprinde aparatul tehnic de specialitate prin care primarul își exercită atribuțiile ce-i revin din legi hotărâri ale Guvernului ori ale Consiliului local, comunal sau orășenesc. La fel și cu președinția care cuprinde aparatul tehnic de specialitate cu ajutorul căruia Președintele realizează atribuțiile ce îi revin din Constituție și din legi. Considerăm ca primăria, prefectura și președinția cuprind aparatul tehnic de specialitate cu ajutorul căruia primarii, prefecții și Președintele realizează sarcinile ce le revin potrivit Constituției și legilor tării.

Aceste noțiuni mai au însă și un alt sens și anume acela de clădire în care își au sediul primarii, prefecții și Președintele. Dacă pentru clădirea în care își desfășoară activitatea Președintele în vorbirea curentă se folosește expresia de “Cotroceni” pentru clădirile în care își desfășoară activitatea în mod curent primarii și prefecții se folosesc noțiunile de “primărie și prefectură”. În concluzie noțiunile de primărie, prefectură și președinție au două sensuri și anume: primul, acela de aparatul tehnic de specialitate cu ajutorul căruia acești funcționari publici își realizează atribuțiile ce le revin din Constituție și legi și, al doilea acela de clădirea în care aceștia își desfășoară în mod permanent activitatea.

Potrivit prevederilor articolului 1 din Hotărârea Guvernului nr. 118/1992, la prefecturi se organizează un aparat tehnic de specialitate care asigură realizarea atribuțiilor ce revin potrivit legii, prefectului și comisiei administrative, iar potrivit articolului 6 din aceeași hotărâre, prin aparatul tehnic de specialitate al prefecturilor se asigură îndeplinirea atribuțiilor stabilite de lege pentru prefect, în ceea ce privește controlul actelor autorităților administrației publice locale și județene, precum și de coordonare a serviciilor publice ale ministerelor și ale celorlalte autorități ale administrației publice centrale, organizate în unitățile administrativ – teritoriale.

Același articol cuprinde atribuțiile principale ale aparatului tehnic de specialitate al prefecturilor, atribuții determinate de acelea care revin prefecturii.

Astfel :

A. Cu privire la controlul (legalității) actelor administrative adoptate sau emise de autoritățile administrației publice locale sau județene:

verifică legalitatea actelor adoptate sau emise de autoritățile administrației publice locale sau județene și formulează propuneri prefectului, în scopul aprecierii legalității acestora;

controlează respectarea obligației – autorităților administrative publice locale și județene – de transmitere a actelor (administrative), în termenele stabilite de lege și informează prefectul cu privire la cele constatate;

întocmește documentația necesară sesizării instanței de contencios administrativ și înștiințează autoritățile pârâte;

întocmește rapoarte și informări cu privire la organizarea executării legii și a altor acte normative de către consiliile locale, județene și primării (și președinții consiliilor județene);

urmărește pregătirea și aducerea la îndeplinire a măsurilor de apărare care nu au caracter militar;

urmărește modul în care se aduce la îndeplinire ordinele emise de prefect și informează asupra eventualelor încălcări ale acestora;

elaborează documentația necesară și întocmește propuneri în vederea sesizării Guvernului, în cazurile prevăzute de lege, pentru dizolvarea consiliului local, precum și pentru demiterea consilierilor sau, după caz, a primarilor;

elaborează semestrial rapoarte cu privire la lucrările și acțiunile de interes național ce se desfășoară pe teritoriul județului.

B. Cu privire la coordonarea serviciilor publice descentralizate:

prezintă periodic și ori de câte ori este necesar informări cu privire la respectarea legilor și a ordinii de drept pe teritoriul județului și face propuneri corespunzătoare pentru restabilirea legalității și a ordinii publice;

periodic și ori de câte ori evenimentele cu caracter deosebit o impun, informează, pe prefect, în legătură cu stadiul organizării și aplicării măsurilor de apărare care nu au caracter militar; păstrează un contact permanent cu autoritățile militare și polițienești pentru a informa în timp util pe prefect asupra oricărei probleme care prezintă importanță pentru securitatea cetățenilor și a bunurilor din județ;

informează periodic, în conlucrare cu autoritățile și instituțiile publice competente, asupra stării infracționale și asupra modului a drepturilor cetățenilor și face propuneri corespunzătoare pentru prevenirea infracțiunilor și pentru respectarea drepturilor omului.

Informează periodic asupra activității desfășurate de serviciile publice ale ministerelor și ale celorlalte autorități ale administrației publice locale organizate în județ și semnalează eventualele divergențe dintre acestea și autoritățile administrației publice, locale și județene, propunând soluții de conciliere corespunzătoare;

Elaborează și supune prefectului spre aprobare (emitere), proiectele de ordine, cu consultarea organelor și serviciilor de specialitate ce asigură contrasemnarea acestora de către conducătorii organelor sau serviciilor de specialitate.

C. Alte atribuții ale aparatului tehnic de3 specialitate al prefecturilor sunt următoarele:

Asigură convocarea consiliilor locale în ședința de constituire;

Furnizează trimestrial principalele date statistice cu privire la starea generală economică, socială, culturală și administrativă a județului anual întocmește un raport cu privire la aceste aspecte.

Aduce la cunoștința publică prin afișare și publicare ordinele cu caracter normativ emise de prefect și comunică persoanelor juridice sau fizice interesate ordinele care nu au caracter normativ;

Analizează și propune prefectului, în condițiile legii, numirea, confirmarea sau eliberarea din funcție a secretarilor consiliilor locale;

Asigură secretariatul tehnic al comisiei administrative.

În anexele 1 și 2 la Hotărârea Guvernului numărul 118 / 1992 sunt prevăzute:

structura aparatului tehnic de specialitate al prefecturilor județene (anexa numărul 1);

structura aparatului tehnic de specialitate al prefecturii municipiului București și al sectorului agricol Ilfov (anexa numărul 2)

Structura aparatului tehnic de specialitate al prefecturilor din județe este următoarea:

director general de prefectură

serviciul juridic și contencios

serviciul de coordonare al serviciilor publice ale ministerelor și ale celorlalte autorități ale administrației publice centrale și serviciul secretariat administrativ și relații cu publicul

Structura aparatului tehnic de specialitate al prefecturii al municipiului București și al sectorului agricol Ilfov este:

director general de prefectură

direcția juridic și contencios

direcția coordonare a serviciilor publice ale ministerelor și ale celorlalte autorități ale administrației publice centrale

direcția secretariat – administrativ și relații cu publicul

Atât în anexa numărul 1 cât și în anexa numărul 2 au fost menționați, ca făcând parte din aparatul tehnice de specialitate al prefecturilor, atât prefectul cât și subprefectul.

Prefecturile județene au 30-40 de posturi, iar prefectura municipiului București și a sectorului agricol Ilfov are 60 de posturi.

După cum prevede articolul 3 din Hotărârea Guvernului numărul 118 / 1993, iar numărul de personal al aparatului tehnic de specialitate al prefecturilor se stabilește de către Departamentul pentru Administrație Publică Locală, cu avizul Ministerul Finanțelor și al Ministerului Muncii și Protecției Sociale, la propunerea prefectului.

Numirea și eliberarea din funcție a aparatului tehnic de specialitate se fac potrivit articolului 4 de către prefect. Salarizarea acestui personal se face după cum prevede articolul 3 din aceeași Hotărâre, potrivit legii, adică potrivit Anexei numărul 9 la Legea numărul 40 / 1991 cu privire la salarizarea Președintelui și guvernului României precum și a personalului președenției, guvernului și al celorlalte organe ale puterii executive, astfel cum a fost modificată prin Legea numărul 33 / 1993.

1.4. Atribuțiile prefectului conform Legii Administrației Publice Locale Nr. 69/1991

Conform dispozițiilor articolelor 107/111 din Legea Administrației Publice Locale Nr. 69/1991 , Prefectul are diferite atribuții.

Articolul 107 – prefectul și subprefectul nu pot fi deputați sau senatori, membrii ai consiliului județean și în consiliile locale sau primari și nu pot îndeplinii o funcție de reprezentare profesională cu caracter național, o altă funcție publică sau o funcție ori activitate profesională salarizată în cadrul regiilor autonome, societăților comerciale sau oricăror organizații ori unități cu scop lucrativ.

Articolul 108 – (1) în calitate de reprezentant al guvernului, prefectul veghează ca activitatea consiliilor locale sau județene și a primarilor se desfășoară conform legii.

(2) între prefecții, pe de o parte, și consiliile locale, județene și primar, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare.

Articolul 109 – prefectul conduce serviciile publice descentralizate ale ministerelor și ale celorlalte organe centrale din unitățile administrativ-teritoriale.

Articolul 110 – (1) prefectul, ca reprezentant al Guvernului îndeplinește următoarele atribuții principale:

asigură realizarea intereselor naționale, respectarea legilor și a ordinii publice

exercită controlul cu privire la legalitatea actelor administrative ale autorităților publice locale și județene.

avizează numirea sau eliberarea din funcție a conducătorilor serviciilor publice descentralizate.

dispune luarea măsurilor corespunzătoare pentru prevenirea infracțiunilor și apărarea drepturilor cetățenilor, prin organele legal constituite

răspunde, în condițiile stabilite de lege, de pregătirea și aducerea la îndeplinire a măsurilor de apărare care nu au un caracter militar; autoritățile militare și organele locale ale Ministerului de Interne au obligația să informeze pe prefect asupra oricărei probleme care poate avea importanță pentru județ.

prezintă anual Guvernului, un raport asupra stării generale economice, sociale, culturale și administrative a județului, inclusiv realizarea programului de guvernare.

(2) prefectul îndeplinește și alte atribuții prevăzute de lege sau însărcinări date de guvern.

Articolul 111- (1) în exercitarea controlului cu privire la legalitatea actelor autorităților administrației publice locale și județene, prefectul poate ataca, în fața instanței de contencios administrativ și actele acestora.

Capitolul III 1.Concluzii

1.1. Concluzii

Cu privire la relația dintre puterea executivă și administrație trebuie să reținem următoarele aspecte:

termenul de administrație a fost folosit în două sensuri, un sens funcțional ( material ) – exemplu consiliul municipal și primarul sunt însărcinați cu administrația locală și un sens derivat, organic ( un personal care îndeplinește servicii de administrație ) – exemplul acesta fiind punctul de vedere al Administrației Finanțelor.

Dreptul administrativ a fost constituit pe două idei

administrația nu este singura problemă a executivului

administrația este exclusiv o problemă a executivului

În perioada formării “concepției tradiționale “ autorii de drept administrativ au fost nevoiți să propună teza puterii publice pentru a putea explica mai pe larg noțiunea de administrație.

Statul posedă o voință proprie superioară, prin natura sa, voinței indivizilor. Cred că tocmai aceste idei au permis să se formuleze teoria inexistenței răspunderii statului în anumite sectoare de activitate administrativă, ajungându-se apoi la fundamentarea “actelor discreționare “, acte pentru care administrația nu “este supusă nici unui judecător “.

Conform doctrinei reies următoarele noțiuni în ceea ce privește noțiunea de administrație :

în esența sa, administrația este exercitată de puterea executivă, cu excluderea raporturilor executivului cu organismele de drept internațional.

Administrația se realizează sub un regim de putere politică prin prerogative și constrângeri exorbitante de la dreptul comun.

Când administrația se realizează, excepțional, sub un regim de drept comun, ea nu pune probleme juridice specifice.

Se poate defini administrația ca fiind exercițiul puterii executive sub un regim de putere publică.

Trebuie remarcat că puterea publică nu se caracterizează numai prin derogări “ în plus “ de la regimul juridic al simplilor particulari dar și prin derogări “ în minus “.

Alături de prerogativele administrației există anumite constrângeri, care sunt cunoscute de simplii particulari : persoanele private pot să se decidă pentru alegerea unui lucru din orice motiv ( interes, generozitate, capriciu ) care nu este nici ilicit, nici imoral, pe când administrația nu se poate decide decât pentru motive de interes public; întreprinderile private pot să-și atragă liber angajații și funcționarii, pe când administrația trebuie să deschidă concurs pentru recrutarea de personal și să recurgă la licitație pentru plasarea afacerilor sale.

Astfel, puterea politică este definită ca un regim juridic, caracterizat prin prerogative și prin constrângeri exorbitante de la dreptul comun, recunoscute sau impuse celor care acționează pentru exercitarea suveranității naționale.

Nu toți autorii fundamentează cele două dimensiuni ale administrației publice prin prisma noțiunilor de ordine publică și, respectiv, servicii publice (cum s-a întâmplat în literatura franceză interbelică ) ca apoi să poată stabili corespondența acestor ” noțiuni clasice ” cu noțiunile constituționale actuale.

Făcând o scurtă analiză observăm că sistemul constituțional român din 1991 este mai aproape de sistemul francez din 1958 ( și nu de cel din 1946 ori de cel din 1875 ) și aceasta inclusiv sub aspect terminologic.

Constituția din 1991 consacră, în articolul 119 (1), principiul potrivit căruia ” administrația publică din unitățile administrativ teritoriale se întemeiază pe principiul autonomiei locale și pe cel al descentralizării serviciilor publice”.

Pe baza acestui principiu rolul și importanța acestor organe a administrației publice vor crește pe măsură în raport direct , cu creșterea gradului de autonomie locală a unităților administrativ – teritoriale.

În opinia mea, legea administrației publice locale numărul 69 / 1991 trebuia să dea viață principiului constituțional potrivit căruia administrația publică din unitățile administrativ – teritoriale se întemeiază pe principiul autonomiei locale și pe cel al descentralizării serviciilor publice.

Aceste două principii își pot demonstra finalitatea lor care constă, pe de o parte, în acordarea autonomiei locale, iar pe de altă parte, în asigurare conducerii unitare a puterii executive – a administrației publice – în statul de drept unitar român, numai dacă sunt bine reglementate, cu luarea în considerare a cerințelor fiecăruia din aceste două principii.

În condițiile în care într-un județ sunt organizate peste 25 de servicii publice descentralizate, ca urmare a aplicării principiilor descentralizării serviciilor publice, este dificil de văzut sub ce formă și prin ce servicii publice se mai aplică celălalt principiu – cel al autonomiei locale.

În lipsa unei legi care să reglementeze organizarea și funcționarea serviciilor publice, inclusiv ale serviciilor publice descentralizate, constatăm că, deși aceste servicii publice ale puterii executive își desfășoară activitatea în unitățile administrativ – teritoriale, Legea administrației publice locale numărul 69 / 1991 nu reglementează nimic, sau aproape nimic, în legătură cu ele – serviciile publice descentralizate.

Administrația ne apare ca o funcție autonomă alături de legislativ și de justiție, fundamentând această soluție pe transformările structurale care s-au produs în raporturile dintre administrație și legislativ.

Altădată reglementarea domeniului rezervat legii semnifică faptul că legiuitorul este competent pentru determinarea întinderii puterii administrației; astăzi ea semnifică faptul că legiuitorul trebuie să precizeze el însuși întinderea ce se permite libertăților fundamentale.

Pe această linie de idei se menționează faptul că atunci când administrația exercită puterea sa discrețională, când ea singură își alege căile și mijloacele necesare pentru atingerea scopurilor, este ea însăși, adică funcțiune autonomă.

Trebuie reținut că ” exercitarea puterii discreționale pune în valoare suveranitatea de stat a statului pur, fără intermediere de ordin legislativ ” și, dimpotrivă, reducerea puterii discreționale ar conduce la reducerea nu numai a autonomiei administrației ci și a participației sale la puterea publică a statului ” făcând ca dintre cele 3 puteri administrația să devină cea mai slabă. Locul administrației ” în trinitatea puterilor ” este dat tocmai de sfera puterii sale discreționale.

Am încercat să delimitez administrația realizată de organele administrative de administrația realizată de celelalte structuri statale ( organele puterii de stat, judecătorești și procuraturii ) imaginând și o expresie grafică.

Față de fondul comun de idei al doctrinei din acea perioadă am reținut următoarele note de conținut ale administrației de stat, în sens de fapt administrativ politico – statal.

este o specie a fenomenului administrativ

este o activitate de conducere a executării și de executare efectivă ( concretă ) a legilor și a actelor organelor statului, executarea concretă a legilor presupunând și realizarea diferitelor servicii publice.

Este o formă de realizare a puterii de stat.

Opiniile din dreptul public elaborate pe baza celor trei constituții socialiste, reprezintă o continuare a disputelor teoretice din perioada interbelică, dar în alte condiții legislative, determinate de un alt regim politic.

Autorii au încercat să se mențină în filonul ideilor sănătoase ale dreptului public, chiar dacă erau obligați la compromisuri terminologice de vreme ce unele expresii tradiționale au fost pur și simplu interzise, între care : separația puterilor, domeniu public, interes public etc.

2.Propuneri de lege ferenda

Propunerile de perfecționare a proiectului legii privind Statutul funcționarilor publici .

Art. 1 alin. 2, reformulare : ” Funcționar public este persoana, numită sau aleasă, într-o funcție publică, cu caracter de continuitate din structura unei autorități publice, centrale sau locale, ori a unei instituții publice subordonată acestora. Funcționarii publici pot fi numiți și în cadrul regiilor autonome de interes național. ”

Art. 1alin 2. reformulare : ” calificarea unei funcții ca fiind funcție publică se face prin lege sau prin actul de înființare, organizare și funcționare al instituției publice sau regiei autonome, ținându-se seama exclusiv de atribuțiile care presupun folosirea autorităților publice” .

Art. 1 alin. 4, text nou ” Autoritățile și instituțiile publice, precum și regiile autonome, în structura cărora se constituie funcții publice, vor fi desemnate, în cuprinsul prezentei legi, prin cuvântul instituții ”.

Art. 2, reformulare : ” Pentru persoanele care ocupă funcții publice în aparatul Parlamentului și al celorlalte instituții ale republicii, precum și pentru magistrați, militari și polițiști, prevederile prezentului statut se aplică în măsura în care, prin legi organice sau statute speciale , nu se dispune altfel ” .

Art. 3 alin. 1, reformulare : ” g) îndeplinește condițiile de studii administrative sau, după caz, de studii în înaltă specialitate, prevăzute de lege ”.

Art. 4 alin. 2, reformulare : « Jurământul are următorul conținut : ”Jur să respect Constituția, să ocrotesc demnitatea , drepturile și libertățile fundamentale ale omului, să aplic în mod corect și fără părtinire legile țării, să aduc la îndeplinire conștiincios îndatoririle ce-mi revin, potrivit funcției, și să păstrez secretul profesional. Așa să-mi ajute Dumnezeu ! ”».

Art. 4, alin 5 se trece la Capitulul VII ( Dispoziții tranzitorii ) într-un articol separat, înainte art. 92 din proiect. Pe cale de consecință logică, alin. 6 devine alin. 5.

Art. 5, alin. 2, reformulare: ” Declarația se face în scris, pe propria răspundere și cuprinde și averea soțului și copiilor minori ”.

1.2.Legea Nr. 29/1990

I. Reformularea art. 1 (Legea numărul. 29 din 1990), introducându-se, potrivit Constituției sau tradiției, următoarele:

expresia cel vătămat (în locul expresiei ”orice persoană fizică sau juridică”).

Expresia de autoritate publică (în locul celei de ”autoritate administrativă”)

Expresia în drepturile sau interesele legitime ( în locul expresiei ” în drepturile sale, recunoscute de lege”)

Un nou alineat cu privire la recursurile Curții de Apel (sau, după caz, Curții Supreme) pentru exces de putere.

Un nou alineat cu privire la judecarea litigiilor privind contractele administrative, bunurile publice, serviciile publice și lucrările publice, precum și controlul de tutelă administrativă.

II. Reformulare art. 2, în felul următor:

actele cu caracter politic ale Parlamentului, Președintelui României și Guvernului, în raporturile constituționale dintre aceste autorități publice.

Actele de gestiune ale autorităților publice pentru administrarea patrimoniului privat al statului (unităților administrativ – teritoriale), precum și a patrimoniului privat propriu.

Actele administrative referitoare la siguranța națională a României.

Actele adunării cu caracter diplomatic referitoare la politica externă a României

Actele administrative de aplicare a legii privind regimul stării de asediu și cel al celei de urgență.

Actele de comandament cu caracter militar.

III Gruparea articolelor 3 și 4 într-un singur articol, pe următoarele idei:

generalizarea recursului pentru toate actele cu caracter jurisdicțional.

Reglementarea expresă a competenței Curții de Apel, cu recurs la Curtea Supremă.

IV. Reformularea articolului 5, renunțându-se la acțiunea administrativă prealabilă.

V. Restructurarea articolului 6 și art. 15, 16,17, introducându-se recurs pentru soluțiile judecătorilor, în materie de contencios administrativ, la tribunal și rămânând tribunalul numai ca instanță de recurs.

Curtea de Apel, la fel ca judecătoria, ar trebui să rămână numai instanță de fond, pentru alte motive decât judecătoria.

VI. Regândirea articolului 7, renunțându-se la taxa de timbru pentru reclamant, dar introducându-se o taxa în sarcina pârâtului, dacă a căzut în pretenții.

VII. Reformularea articolului 8, în funcție de noua concepție a articolului 1.

VIII. Modificarea articolului 10 alin. 3, în sensul introducerii unei amenzi sub formă de cotă procentuală, eventual la salariul celui în cauză, raportat la salariul mediu pe economie.

IX. Reformularea articolului 11 aliniat 1, atât sub aspectul tehnicii de redactare, cât și al fondului:

trebuie să apară distincțiile, explicate pe larg în lucrare, între constatarea ilegalității și pronunțarea nulității.

Trebuie să apară soluțiile în cazul litigiului ce are ca obiect excesul de putere, precum și al litigiilor privind contractele administrative, bunurile publice, serviciile publice ori lucrările publice și tutela administrativă.

X. Reformularea articolului 12, să rezulte mai clar că acțiunea în domeniu poate fi independentă de acțiunea în anulare.

XI. Reformularea articolului 13, pentru a se contura mai exact conținutul și sfera noțiunii de bază ”funcționarul autorității pârâte care a elaborat actul”.

XII. De meditat dacă ”ancorarea” în dreptul comun procedural nu trebuie circumstanțiată, ținând seama de unele decizii discutabile ale C.S. justiție (decizia numărul 75 din 1992) și (Decizia Curții Supreme de Justiție, în plen de 7 judecători, numărul 57 din 7 septembrie 1992).

XII. Schimbarea ordinii unor articole și gruparea tratării unei materii într-un singur loc.

XIV. Introducerea dispozițiilor procedurale strict necesare formulării recursurilor ”pentru excesul de putere”, cu observarea și a articolului 122 din Constituție, respectiv pentru judecarea litigiilor privind contractele administrative, bunurile publice, serviciile publice ori lucrările publice.

BIBLIOGRAFIE

Emil Bălan– Administrația publică și prefectul ca funcționar public.

Antonie Iorgovan – Tratat de drept administrativ, volumul I+II

Antonie Iorgovan – Drept administrativ, volumul I+II

Antonie Iorgovan – Tratat elementar de drept administrativ, volumul . IV

Mircea Preda – Curs de drept administrativ, partea generală + partea specială

Mircea Preda – Drept administrativ, partea specială

Valentin Prisăcaru – Tratat de drept administrativ

Octav Cozmânca, Mircea Preda – Legea administrației publice locale.