.tehnica Legislativa. Actul Normativ

CAPITOLUL I

Considerații generale

Secțiunea I

Definiția tehnicii legislative

Prima mare civilizație a antichității s-a format în teritoriul roditor mărginit de fluviile Tigru și Eufrat, în Mesopotamia (teritoriul aproximativ al statului Irak de azi), unde s-au întretăiat trei popoare: sumerienii, akkadienii și asirienii. Trei mii de ani au coexistat și s-au împletit aceste trei culturi ce și-au găsit sinteza în civilizația mesopotamiană (cu aproximativ 6000 de ani în urmă).

Civilizația și cultura mesopotamiană cunosc apogeul, timp de aproape 2000 de ani, în cel mai important centru economic, politic și cultural din orient: Babilonul.

Cel mai ilustru reprezentant al dinastiei ce a domnit în Babilon a fost Hammurabi (1728-1686 Î.H.), care a rămas în istoria civilizației prin celebrul COD de LEGI (Codul lui Hammurabi), conservat ca printr-o minune și descoperit în anul 1901, la Sousa. Acest cod conține atât norme cu caracter strict juridic, cât și norme morale, religioase, pe care le regăsim în cele 282 de articole referitoare la norme de drept civil și penal, drept administrativ, comercial și al familiei.

Pe steaua de diorit negru de la Muzeul Louvre din Paris, înaltă de 2,25 m și cu latura bazei de 1,90 m, pe care sunt gravate articolele Codului său, Hammurabi este reprezentat închinându-și și opera Zeului Samas (zeul soarelui și al justiției). Prin urmare, adevărul legislator era divinitatea, care transmitea oamenilor normelor juridice prin intermediul regelui. Dreptul avea un caracter divin.

Codul lui Hammurabi are, pentru civilizația umană, o excepțională valoare documentară sub aspect juridic, oferindu-ne date despre legislația epocii respective.

Câteva reglementări din Cod sunt reprezentative pentru statul de tip sclavagist:

– sclava car dăruia stăpânului său un copil devenea liberă (art. 146);

– sclavului îi era îngăduit să se căsătorească cu fiica unui om liber, fără ca fiii din această căsătorie să devină sclavii stăpânului acelui sclav-tată (art. 175);

– dacă sclavul a dat o palmă unui om liber, să i se taie o ureche (art. 205);

– o căsătorie încheiată fără un act scris nu este considerată valabilă (art. 128);

– când soția nu este în stare să conducă un menaj, soțul o putea repudia sau obliga să rămână ca sclavă (art. 141).

Pe de altă parte însă, Codul asigura femeii unele drepturi, situație care pune în evidență gradul ridicat de evoluție a dreptului pentru acea perioadă și explică influența pe care Codul a avut-o asupra altor state.

Astfel, în privința regimului juridic al bunurilor, art. 138 stipulează faptul că „bărbatul care își repudiază fără motiv soția de la care nu are nici un copil trebuie să-i restituie integral zestrea, plus o parte din averea agonisită împreună”.

Art. 148 prevede faptul că „soțul își poate repudia soția numai printr-o hotărâre a tribunalului, și numai prin motive serioase: sterilitate, boală gravă sau neglijarea îndatoririlor sale de soție”.

Art. 129 sancționează adulterul soției: prinsă în flagrant delict, soția adulterină putea fi înecată de către soțul său împreună cu amantul ei.

Deși egiptenii nu au elaborat un cod de legi de natura Codului Hammurabi, justiția constituia o funcție distinctă, fără să fie încredințată unui corp aparte, separat de cel al administrației.

Procedura judiciară se derula pe baza unor norme precise și surprinzător de „moderne”. De exemplu, normele de procedură civilă prevedeau dreptul persoanei, aflate în litigiu fiscal cu statul de a contesta, în termen de trei zile, hotărârea adoptată. Orice contestație era redactată în scris, înregistrată la grefier, iar judecătorii luau hotărârile pe baza actelor scrise, a dovezilor și a depozițiilor martorilor. Întregul parcurs al judecății era consemnat în scris.

Egiptenii au avut o concepție modernă despre familie. Femeia deținea o poziție de o demnitate pe care nu o regăsim la alte state din lumea antică. Ea era numită „stăpâna casei”, iar văduvă fiind devenea de drept capul familiei. I se respecta dreptul de proprietate și de zestre, avea dreptul de a ocupa funcții publice, îndeplinind chiar funcția de preoteasă a templului.

Civilizația egipteană rămâne în istorie nu numai prin ceea ce arheologii vor scoate la iveală după multe secole, ci prin influența pe care a exercitat-o asupra popoarelor din lumea antică. În anul 30 î.H., Egiptul va deveni o simplă provincie romană, iar peste aproape 700 de ani va fi ocupat de arabi. Cu toate acestea, istoria civilizației universale fixează în termeni categorici influența culturii egiptene asupra tuturor popoarelor lumii. Statul și dreptul egiptean, prin modul de organizare și funcționare, și-a pus amprenta pe gândirea juridică a lui Solon și pe gândirea politică a lui Platon. Aristotel afirma că organizarea statului și legile scrise au fost create de egipteni.

După moartea lui David, Israelul s-a divizat în regatul Iudeei.

Istoria consemnează evenimentele anului 586 î.H., când Nabucodonosor, regele Babilonului, invadează Iudeea, distruge Ierusalimul, incendiază marele Templu construit de David și duce în captivitate o parte a populației.

DREPTUL EBRAIC din această perioadă este profund original, în sensul că Vechiul Testament (veritabil cod juridic) reglementează dreptul de proprietate, statul juridic al femeii și al sclavului, protecția străinilor, a văduvelor, a copiilor și a săracilor.

Moise a gravat în piatră (Tablele Legii) cele zece porunci pe care afirmă că le-am primit de la Iehova (Yahwe) pe muntele Sinai.

Începând cu secolul II după Hristos, reglementările de drept civile și drept penal sunt cuprinse în Talmud (Învățătură) – o adevărată enciclopedie a evreilor, considerat codul de viață al poporului evreu.

DREPTUL PERSAN constituie sistemul de norme juridice caracteristic civilizației originale create în spațiul geografic cuprinse între fluviile Tigru și Indus, Marea Caspică, Golful Persic și Oceanul Indian, teritoriul corespunzător Iranului de astăzi. Începuturile imperiului persan sunt legate de numele regelui Darius (522-486 î.H.), cel care cucerește Egiptul încoronându-se ca faraon, încearcă, fără succes, să-i învingă pe sciții din Dobrogea noastră (anul 513 î.H.), încorporează Macedonia, iar în anul 490 î.H. este zdrobit de greci la Marathon.

Darius a dat statului persan o structură solidă: a împărțit imperiul în districte, a introdus moneda unică, a dezvoltat comerțul, a construit cea mai modernă rețea de drumuri, a consolidat armata și a înălțat orașul de reședință Persepolis.

După moartea lui Darius și a urmașului său Xerxes, imperiul persan se prăbușește sub sabia cuceritorului Alexandru Macedon, care în anul 331 î.H. incendiază Palatul regal din Persepolis, capturează un tezaur impresionant, după care dictează propria lege care viza, în esență, unirea civilizației persane cu cea greacă. El însuși se căsătorește cu fiica lui Darius al II-lea, 10.000 de soldați și 80 de ofițeri din armata sa se căsătoresc cu fete din Iran, iar 30.000 de tineri iranieni sunt instruiți și încorporați în armata sa.

Dreptul persan consfințește faptul că regele era unica sursă a dreptului. Hotărârile regelui constituiau legi imuabile, „inspirate” de zeul suprem Ahura Mazda”.

Ca urmare a acestei situații, nu a existat un cod de legi compact și organic. Darius s-a inspirat din Codul Hammurabi: textele legilor hotărâte de rege erau redactate de preoți, care multă vreme au îndeplinit și funcția de judecători. Judecătorul suprem era regele. Oricine putea face apel la rege. Acesta ținea, în fața poporului, scaun de judecată de două ori pe an. În ordine ierarhică descrescătoare, după rege, Curtea Supremă de Justiție – compusă din șapte membri – reprezenta instanța ce avea în subordine tribunalele, amplasate în cele mai importante orașe ale imperiului. Este demn de subliniat faptul că în această epocă apare instituția „oratorilor legii”, un fel de avocați la care apelau părțile din proces și care se ocupau de întregul mers al procesului.

Crimele cele mai grave erau pedepsite cu mutilarea, cu scoaterea ochilor, cu însemnarea cu fierul roșu sau moartea și se refereau la: trădare, furt, omor, atentatul la viața intimă a împăratului.

În INDIA ANTICĂ, noțiunea de drept se confunda cu cea de cult. O normă religioasă devenea o normă care reglementa juridic raporturile sociale. Legea se prezenta ca un amalgam de norme religioase, morale, civile și juridice. Fiecare castă brahmanică dispunea de o culegere de asemenea reguli.

Cel mai cunoscut manual de legi îl reprezintă „Codul lui Manu”, redactat între secolele II î.H. și II d.H., care cuprinde peste 5000 de versuri și se referă la norme juridice de drept public și privat, civil și penal, obiceiuri și prescripții religioase etc. Justiția era aplicată de capul familiei, de căpetenia satului, de șeful castei, de tribunal, de guvernatorul provinciei sau de către rege, personal.

Cauzele de natură penală erau judecate de către brahmani, iar cele civile de cătr magistrații leici. Existau tribunale rurale, compuse din trei judecători, și curți judecătorești în orașe. În cartea a VIII-lea din Codul lui Manu se preciza: „dacă este distrusă, justiția distruge; dacă e apărată, ea apără; justiția este singurul prieten care îți rămâne și după moarte”.

DREPTUL CHINEZ este epoca sclavagistă se rezumă la codul penal, care viza aproape exclusiv reprimarea crimelor. Cauzele civile se judecau după reguli nescrise, specifice obiceiurilor locale.

Primele coduri de legi au fost redactate în secolul V-VI î.H., dar dreptul cutumiar era superior legii scrise.

În Europa, primele legiuiri sunt: Legile lui Lycurg în Sparta (sec. X-IX î.H.), Legile lui Dracon și Solon în Atena (sec. VI-V î.H.), Legea celor XII Table la romani (sec. V î.H.).

Actele legislative adoptate în perioada inițială în statele Orientului antic ca și în Grecia și Roma au cuprins în mare parte numeroase reguli cutumiare. Între monumentele legislative ale antichității amintim: Legea lui Bokoris în Egipt (sec. VIII î.e.n.), Legea sau Codul lui Hammurabi din Babilon sec. XVIII î.e.n., care a avut o largă aplicare în oriental antic, apropiat și mijolciu, Legile lui Manu în India sec. III î.e.n., Legile lui Moise la evrei, Legea MU în China, Legea celor XII Table în Roma antică (sec. V î.e.n.), Legile lui Solon (sec. VII î.e.n.) și a lui Dracon (sec. V î.e.n.) în Grecia Antică. În dreptul roman, afară de legi sunt cunoscute de asemenea, Senatus – Consulatele și constituțiile imperiale. Codificarea lui Justinian începută în anul 528 e.n. la realizarea căreia o contribuție de seamă a avut-o juristul Trebonian intrată în istoria dreptului sub denumirea de Codicele Dreptului Civil (Corpus iuris civilis) care cuprindea Digestele Codul, Instituțiile și Novelele), reprezintă o culegere a dreptului roman pus de acord cu realitățile social-politice din acea epocă.

În feudalism importanța dreptului scris și necesitatea sa începe să se simtă tot mai mult, pe măsura depășirii economiei naturale, a dezvoltării forțelor de producție și a relațiilor de schimb, a creșterii tendințelor de centralizare a puterii de stat. În epoca absolutismului feudal, deși particularismul juridic local, bazat pe cutume, nu dispare total, paralel cu recepționarea dreptului roman (desfășurată mai ales în sec. XIV – XV) sunt edictate legi și coduri de valoare națională cum au fost în Germania Codul Penal Carolina din 1532, în Franșa Codul maritime din 1643 și Codul comercial din 1681, în țara noastră Pravilniceasca Condică din 1870 Codul Calimach (1817) și Codul Caragea (1818).

Sub aspect istoric, actul normativ apare la romani, ca un acord între magistrat și popor. Magistratul era cel care propunea (rogat), iar poporul accepta (iubet).

În evul mediu, societatea se confrunta cu abuzurile monarhilor și ale seniorilor feudali, care nesocoteau dreptul.

Digestele lui Iustinian a fost regăsit în jurul anului 1137. În urma acestui eveniment – observă Montesquieu – dreptul roman parcă a renăscut”. În Italia s-au d – dreptul roman parcă a renăscut”. În Italia s-au deschis școli în care era studiată această materie: Codul lui Iustinian și Novellele erau tot mai cunoscute. Italienii au introdus dreptul lui Iustinian și în Franța, unde înainte era cunoscut numai Codul Theodosian. Dreptul lui Iustinian – precizează Montesquieu – “a întâmpinat unele împotriviri; dar el s-a menținut în ciuda excomunicărilor pronunțate de papi, care își apărau canoanele.

Dreptul roman a fost răspândit prin traducerea lucrărilor lui Iustinian. Un rol important în acest sens a avut Ludovic cel Sfânt, care prin elaborarea Așezămintelor a adus o contribuție remarcabilă la promovarea dreptului scris în Franța. Așezămintele lui Ludovic cel Sfânt împărțeau teritoriul Franței în ținuturi aflate sub ascultarea regelui și ținuturi neaflate sub ascultarea regelui. Montesquieu constată influența puternică a dreptului roman și a textelor lui Iustinian în pregătirea Așezămintelor.

Filip cel Frumos a dispus chiar predarea în școli a legilor lui Iustinian, în acele regiuni ale Franței care se conduceau după cutume. Textele lui Iustinian “au fost adoptate ca lege în regiunile în care era în vigoare dreptul roman”.

Când au apărut legiști practicieni și jurisconsulți “vasalii egali judecători și oamenii înțelepți nu au mai fost în stare să administreze justiția”.

Tot romanilor datorăm primele colecții de texte, în structura unui cod. Prin Codex, romanii înțelegeau adunarea laolaltă a unor tăblițe cerate, iar Volumen era o colecție de pergamente. În acea perioadă istorică s-au realizat mai multe colecții de legi, între care Codex Hermogenianus; Codex Theodosianus; Codex Gregorianus. Toate aceste codex-uri erau legi adunate dar nesistematizate. În secolele al XVII-lea și al XVIII-lea s-au făcut asemenea colecții în Spania, Portugalia, Rusia etc. La noi, colecțiile respective se numeau pravile. Cele mai vechi coduri sunt: Codul prusian de la 1724 și Codul Sardiniei de la 1723.

În pofida eforturilor menționate, în direcția promovării drepturilor și aplicării procedurilor pe care le presupune, societatea feudală se confrunta cu abuzurile monarhilor și ale seniorilor feudali care nesocoteau dreptul. De regulă, marii seniori feudali ignorau dreptul; ei făceau legea; ei împărțeau justiția, cum găseau de cuviință. Erau regiuni întregi în care domnea autoritatea de necontestat a marilor seniori, obișnuiți să dispună cum găseau de cuviință, în raport de propriile lor interese, de populații întregi. Tensiunile creșteau, nemulțumirile se multiplicau.

Din aceste motive și ca o reacție la abuzurile feudale, revoluțiile burgheze însciu – între dezideratele lor fundamentale – “textele înainte de toate”. Poate una din cele mai însemnate reglementări ale timpului a fost și a rămas Codul civil al lui Napoleon din 1804, care a unificat 60 de cutume generale și mai mult de 300 de cutume locale.

Ius scriptum – legea scrisă, ca izvor de drept, este înțeleasă ca totalitate a normelor scrise, în sensul de normă obligatorie.

În comparație cu alte izvoare de drept, superioritatea actului normativ rezultă din faptul că garantează: siguranța; claritatea; ordinea în viața socială, în conduita oamenilor, în raporturile în care ei intră în societate. În literatura de specialitate s-a relevat că atât cutuma, cât și jurisprudența – cu toate că au, în continuare, un rol important, ca izvoare de drept sunt oscilante, lipsindu-le acele elemente de precizie și stabilitate pe care le poate asigura numai actul normativ.

Secțiunea a II -a

Tehnica legislativă, politica legislativă și politica juridică

“Legea este revoluționară, pe când cutuma este esențialmente conservatoare: legea poate să modifice oricând o situație de drept pozitiv, ea poate chiar desființa o cutumă și introduce dispoziții cu totul noi. În fapt, ea nu poate interveni, însă, decât până la acel punct care e conform cu “nevoile și cu conștiința juridică a societății respective”. În cazul în care nu este în concordanță cu aceste exigențe, legea devine inaplicabilă, confirmând teza că, în zilele noastre se poate vorbi despre “o revoltă a faptelor în contra legilor”. Tocmai de aceea, legea trebuie să se adapteze la fapte, pentru că altfel, ar veni în contradicție cu realitățile sociale.

Legea este definită în două accepțiuni: în sens larg (lato sensu), incluzând orice act normativ emis sau sancționat de organele competente ale statului; în sens restrâns (stricto sensu), referindu-se numai la actul normativ adoptat de Parlament (de organul suprem al puterii de stat), în baza unei proceduri riguros reglementate.

Clasificarea legilor se face după obiectul reglementării și locul ce le revine în sistemul normativ. Astfel, sunt: legi constituționale; legi organice; legi ordinare.

Legile constituționale sunt cele de revizuire a Constituției; ele sunt elaborate și adoptate în baza unei proceduri stipulate în Constituție.

Legile organice reglementează sistemul electoral; organizarea și funcționarea partidelor politice; organizarea și desfășurarea referendumului; organizarea Guvernului și a Consiliului Suprem de Apărare a Țării; regimul stării de asediu și al celei de urgență; infracțiunile, pedepsele și regimul executării acestora; acordarea amnistiei și a grațierii colective judecătorești, a Ministerului Public și a Curții de Conturi; statutul funcționarilor publici; contenciosul administrativ; regimul general al proprietății și al moștenirii; regimul general privind raporturile de muncă, sindicatele și protecția socială; organizarea generală a învățământului; regimul general al cultelor; organizarea administrației locale, a teritoriului, precum și regimul general privind autonomia locală; modul de stabilire a zonei economice exclusive; celelalte domenii pentru care, în Constituție, se prevede adoptarea de legi organice.

Legile organice sunt adoptate prin votul majorității membrilor fiecărei camere (Senatului și Camera Deputaților).

Legile ordinare reglementează domeniile și relațiile care nu fac obiectul legilor constituționale sau organice. Procedura de adoptare a legilor ordinare se deosebește de aceea stipulată pentru adoptarea legilor constituționale și organice. Astfel, pentru adoptarea legilor ordinare este necesar votul majorității membrilor prezenți din fiecare cameră a Parlamentului.

În toate țările democratice , procesul legislativ cunoaște un număr de etape care îmbină discutarea inițiativelor legislative în cadrul comisiilor de profil – alcătuite, de regulă, din specialiști în domeniile respective – cu dezbaterea în cadrul plenului camerelor Parlamentului. Plenul reprezintă un cadru politic de dezbatere, având în vedere compoziția de partid rezultată din alegeri.

Desigur, în dezbaterile planului sunt evocate, totodată, argumente economice, sociale și, bineînțeles, juridice, în susținerea diferitelor texte de lege din unghiul de vedere al partidului din care fac parte parlamentarii respectivi și din perspectiva mandatului ce le-a fost încredințat de electorat. După cum am arătat în capitolul privind Esența dreptului, “legea trebuie să fie expresia voinței generale” – după cum sublinia Jean – Jacques Rousseau. Ea este, însă, adesea datorită compoziției parlamentelor și a intereselor celor ce le compun – așa cum observa François Geny – expresia de voință “ a unor oameni, fixată într-o formulă”, o formulă care are în vedere interesele lor și optica lor cu privire la reflectarea în lege a acestor interese. Trăinicia unei legi stă, însă, în capacitatea și responsabilitatea legiuitorului în “reflectarea interesului general”, nu a interesului unui grup sau a unor indivizi “aflați vremelnic la putere”.

Tocmai pentru că legea – constituțională, organică, ordinară – are rolul primordial în reglementarea relațiilor sociale și asigurarea ordinii juridice într-o societate dată, cei chemați să o elaboreze și adopte au o răspundere excepțională în căutarea, găsirea și promovarea în dispozițiile legale, nu a unor interese de grup și cu atât mai puțin individuale, ci “a intereselor generale ale societății respective”.

Secțiunea a III –a

Relația dintre tehnica juridică și legiferare

Legiferarea, în sens larg, desemnează procesul de adoptare a tuturor actelor normative, iar în sens restrâns desemnează procesul prin care autoritatea legislativă adoptă Constituția și legile țării, procedeele prin care legea este votată și adoptată, pe scurt, legiferarea privește activitatea de adoptare a normelor juridice. Tehnica legislativă are o sferă mai largă. Ea cuprinde, de asemenea, formele prin care se exprimă politica legislativă în legi, ordonanțe și hotărâri ale Guvernului, instrucțiuni ale miniștrilor, ca și metodele de exprimare a acestei politici, în formele selectate, ca de exemplu, normele permisive față de normele imperative.

Secțiunea a IV –a

Caracterele legislației

În concepția inițială, legislația era expresia voinței generale. Transformările ulterioare au afectat geneza legislației ea constituind în fapt, mai puțin o expresie a voinței generale decât e a voinței legiuitorului influențat e grupările de presiune reprezentând diferite categorii sociale determinate – comercianți, agricultori, salariați, pensionari etc. Și adesea de experți și tehnicieni care redactează legea.

Evoluția actuală a legislației este caracterizată printr-o participare mai largă la elaborarea ei, nu numai a persoanelor care au dreptul la inițiativă legislativă, dar și a altor categorii de persoane interesate de adoptarea unor legi sociale. Această stare de spirit este însoțită de un fenomen de inflație legislativă care se traduce prin proliferarea și instabilitatea regulilor de drept. Proliferarea actelor normative ilustrează dorința de a guverna prin texte de lege – legi, ordonanțe și hotărâri de Guvern, regulamente, etc., un număr important de raporturi sociale, ceea ce antrenează apariția unor legi a căror utilitate este îndoielnică, a unor legi care nu au o existență decât pe hârtie. Într-o ordine de idei apropiată, se mai poate arăta că promisiunile electorale sunt însoțite de propuneri de reforme care se găsesc în proiecte de legi, a căror existență îmbracă chiar înaintea oricărei dezbateri parlamentare, în concepția unor persoane mai puțin informate, un caracter cvasiobligatoriu, când ele provin de la partidul care se află la guvernare. La acestea se adaugă abundența de reglementări emanând de la organele administrației publice care întărește fenomenul inflației de reglementări. Aceste tendințe orientează diverse modificări ale legislației existente devenită într-un fel mai instabilă decât în trecut.

Acțiunea legiuitoare implică deci tendințe de schimbare, de inovare atât ca fond cât și ca formă a instituțiilor juridice, soluțiilor noi fiind apreciate ca superioare în raport cu cele din reglementările existente. Modul și forma de apreciere, de evaluare legislativă, mijloacele de care se servește legiuitorul sunt foarte variate și depind de un număr de factori. E. Speranția consideră că „legiferarea este creațiunea voită a normelor de drept și, deci a ordinii juridice pozitive”. Ea presupune anumite conduite sociale. În calitate de activitate voită ea implică scopuri ( sau planuri) și mijloace (adică: procedee, agenți, puncte de sprijin etc.).

Legiferarea este în prezent, elementul definitoriu al activității de guvernare, în sensul organizării conducerii societății concrete. Regula de drept nu poate fi decât rezultatul acțiunii concrete a legiuitorului, iar legiuitorul nu poate adopta oricând, după bunul plac, cum se exprimă adagiul roman. Quod principii placuit legis habet vigorem (Bunul plac al principelui/împăratului are putere de lege). Epoca contemporană a abandonat această concepție. Legea nu poate aborda un domeniu social, fără a se fi cercetat științific principiile călăuzitoare ale dreptului pozitiv, neajunsurile legislației existente și a se căuta remedii pentru aceste disfuncții. Aceste cercetări reprezintă efectiv justificarea intervenției legiuitorului. O intervenție legislativă care nu se sprijină pe cercetarea științifică privind consecințele politice, economice, sociale etc., ale înlocuirii sau modificării reglementării existente ar fi de natură să încurajeze artibrariul și să introducă în viața socială norme contrare intereselor generale. Cercetarea științifică, va determina obiectivele intervenției statului, precizând mijloacele ce urmează a fi folosite pentru alegerea lor. Pe baza acestor obiective și mijloace, legiuitorul va proceda la elaborarea legii.

Se consideră că legiferarea cunoaște două mari momente: constatarea situațiilor sociale ce reclamă reglementarea juridică; b) conturarea idealului juridic care trebuie să fie avut în vedere în aceste situații, în funcție de conștiința juridică a societății. Cercetarea privește, în primul rând, justificarea regulilor de drept substanțial ce urmează să fie adoptate, denumită și tehnica materială sau substanțială. În al doilea rând, cercetarea privește disfuncțiile pe care le creează procedeele de tehnică legislativă ce utilizează procedee tehnice mai adecvate scopurilor urmărite. În realitate, regulile materiale de tehnica legislativă se întrepătrund cu reguli formale de tehnica legislativă. Din acest motiv, împărțirea devenită clasică a lui François Geny: „faza elaborării tehnice” a dreptului care constă numai în procedeele de transpunere în reguli de drept a materialului dobândit pe cale teoretică are valoare, în deosebi, sub aspect logic și mai puțin în domeniul faptelor unde distincția nu este destul de tranșantă. Geneza legii pornește de la nevoile sociale ce reclamă o intervenție legislativă, continuă cu activitățile care privesc soluțiile viitoarei reglementări, după cum urmează materializarea acestor soluții într-un text scris, care va fi supus aprobării forului legiuitor. Se înțelege că, atunci când intervenția are ca obiect numai aspecte de tehnică formală, se poate distinge faza de elaborare științifică, ce cuprinde analiza critică a vechii reglementări și faza elaborării tehnice, ce include realizarea noilor procedee tehnice.

5. Elaborarea științifică va porni în mod logic de la programele legislative. Este unul din cele mai importante aspecte ale raportului dintre politica legislativă și tehnica legislativă. Se întâlnesc o diversitate de programe legislative. Programul legislativ este de fapt un program de prioritate. El selectează un număr de proiecte de lege a căror realizare apare în concepția autorului, ca fiind urgență. Programul legislativ este conceput într-o optică politică. Un program legislativ, poate aparține Guvernului care include în el acele proiecte de lege, pe care socotește necesar să le promoveze în fața Parlamentului. Partidele politice, în rândul lor, propun un program legislativ cu ocazia alegerilor sau independent de acestea, cu intenția de a le promova, după ce vin la putere. Programul legislativ poate fi modificat, completat sau înlocuit cu altul, în raport cu interesele forțelor care-l susțin. Programele legislative nu sunt însă obligatorii și păstrează o anumită incertitudine, chiar dacă proiectele de lege sunt puse pe ordinea de zi, discutarea și adoptarea lor încă nu este certă. Din acest motiv, deși programul legislativ este de mare însemnătate în definirea politicii legislative, el nu are un caracter obligatoriu. În configurarea programelor legislative se subliniază, de asemenea, rolul dispozițiilor Constituției care prevede necesitatea reglementării prin lege a unor relații sociale și a criteriilor constituționale care semnalează necesitatea intervențiilor legislative în anumite domenii nereglementate sau în care reglementările existente nu concordă cu Constituția.

6. După adoptarea programului legislativ sau după ce inițiatorul ia decizia promovării unui proiect de act normativ la Parlament se trece la elaborarea științifică a proiectului.

Programul legislativ sau decizia de elaborare nu oferă celui care întocmește un proiect de lege decât tema unui viitor act normativ. În program sau în propunerea de elaborare sunt exprimate obiectivele ce urmează să le atingă viitoarea lege sub forma unui grup de idei care oferă specialiștilor principalele direcții ale noii reglementări. Dar, adesea, acestea nu sunt suficiente pentru adoptarea proiectului, fiind necesar să se treacă la elaborarea științifică. În faza de conceptualizare a actelor normative se folosesc de obicei următoarele procedee:

a) inventarierea legislației, în vigoare, în materia în care se intervine, care poate constitui o operă exhaustivă;

b) stabilirea insuficienței legislației în vigoare și corespondenței cu tehnica propusă pentru elaborare;

c) întocmirea unor studii economice, sociologice, statistice privind evoluția și tendințele fenomenelor și realitățile sociale ce urmează a forma obiectul reglementării juridice;

d) examinarea legislației din alte țări, în care scop, un loc special trebuie să se acorde dreptului comparat. În acest examen trebuie să fie avute în vedere mai multe reguli care dau conținut metodei comparative. O primă regulă stabilește că trebuie comparat numai ceea ce este comparabil. O a doua regulă impune să considerăm fiecare termen al comparației în contextul social, politic, cultural și juridic real din care rezultă. În afară de aceasta, luarea în discuție a principiilor care guvernează normele supuse comparației, în fiecare dintre sistemele de drept avute în vedere, este de natură a preveni o eventuală fragmentare juridică. Cea de-a treia regulă impune a se cerceta izvoarele dreptului în fiecare din legislațiile în cauză, ținând seama de ierarhia acestor izvoare, de raporturile reale de forță juridică, dintre ele, de modul în care se completează reciproc. O ultimă regulă cere ca aprecierea termenilor de comparație să se facă prin luarea în considerare nu numai a sensului lor inițial, ci și nuanțele dobândite în evoluția lor în timp, în procesul aplicării lor. Numai stăpânirea regulilor dreptului comparat poate oferi echipei de elaborare elemente valabile pe care să-și sprijine soluția.

7. Legiferarea necesită, în alte cazuri, cunoașterea unor date științifice din domeniul economiei, finanțelor, tehnicii, sociologiei, criminologiei etc, fiecare normă care se elaborează, urmând fi fundamentată, acolo unde este cazul, cu concluzii ale științelor de resort. În acest scop, echipa de cercetare poate să recurgă la institute de cercetare, laboratoare, experți, specialiști puși la dispoziție de către ministerele interesate sau angajați în acest scop de inițiatorul proiectului de lege. Odată obținute aceste date, ele se sintetizează într-un studiu general care are menirea să fundamenteze proiectul, motivând soluțiile ce le preconizează.

Tehnica legislativă folosește un ansamblu de artificii cu care operează asupra datelor rezultate din elaborarea științifică, modelându-se și exprimându-se în forme juridice care pot fi foarte variate. Tehnica legislativă lasă deschisă calea pentru noi procedee, tehnici și artificii în elaborarea proiectelor de acte normative. Uneori, în cazul unor proiecte foarte importante, de mare amploare, comisia de elaborare poate redacta un număr de teze care să facă parte din viitorul proiect. Așa s-a întâmplat în cazul Constituției României când tezele redactate au fost supuse opiniei publice și în final, Adunării Constituante care le-a votat. Aceste teze aprobate în mod oficial de către autoritatea legiuitoare conferă activității ulterioare de elaborare o bază sigură de lucru. Elaborarea tehnică a actului normativ cuprinde atât aspecte de tehnică legislativă formală. Cât și de tehnică substanțială. Odată cu publicarea tezelor se încheie faza elaborării substanțiale, dar numai relativ pentru că aceste teze pot fi modificate și completate în baza discuției și a aprobării ulterioare a autorității legislative.

În baza observațiilor formulate se elaborează prima formă completă de redactare ce poartă numele de anteproiect, denumirea de proiect fiind rezervată numai formei supuse spre aprobare organelor legiuitoare. Anteproiectul este supus avizării organelor centrale interesate, putându-se cere și opinia unor foruri științifice, dacă se socotește necesar. În urma observațiilor și avizelor primite, echipa de cercetare va întocmi forma finală a proiectului ce va fi supus examinării organelor componente să le inițieze., potrivit legii.

8. Propunerea de act normativ este însoțită de o expunere de motive, în cazul proiectelor de legi și de o notă de fundamentare, în celelalte cazuri. În expunerea de motive sau, după caz, în nota de fundamentare se vor face mențiuni în legătură cu modul de avizare a propunerii de act normativ de către autoritățile publice interesate. După elaborarea lor și încheierea procedurii de avizare de către autoritățile interesate, proiectele de lege, propunerile legislative, precum și proiectele de ordonanțe și hotărâri cu caracter normativ ale Guvernului se supun în mod obligatoriu spre avizare Consiliului Legislativ.

9. Avizul Consiliului Legislativ se formulează și se transmite în scris. El poate fi favorabil, favorabil cu obiecții și/sau propuneri, precum și cele negative se motivează și pot fi însoțite de documentele sau informațiile pe care se sprijină. Avizul Consiliului Legislativ este un aviz de specialitate și are un caracter consultativ, observațiile și propunerile Consiliului Legislativ privind respectarea normelor de tehnică legislativă vor fi avute în vedere la definitivarea proiectului actului normativ. Neacceptarea acestora trebuie motivată în cuprinsul actului de prezentare a proiectului sau într-o notă însoțitoare. Elaborarea tehnică se termină însă numai în momentul adaptării actului normativ, deoarece comisiile permanente ale Parlamentului și plenul celor două camere ale Parlamentului pot face observații care să conducă la refacerea parțială sau integrală a proiectului de lege, Curtea Constituțională sesizată cu controlul de constituționalitate anterior promulgării poate declara o lege sau o parte din lege, ca fiind neconstituțională, a cărei înlocuire se impune.

Secțiunea a V –a

Începuturile activității normativ juridice (primele legiuiri)

Actele normative mai ample sunt sistematizate prin gruparea articolelor, în funcție de întinderea reglementării, în ordine crescătoare în secțiuni, secțiunile în capitole, iar capitolele în titluri. În cazul codurilor și alte acte normative de mare întindere titlurile, la rândul lor, sunt grupate în părți sau cărți. Codul penal, de exemplu, este organizat pe părți – partea generală și partea specială. Codul civil cuprinde trei părți: Cartea I – Despre persoane. Cartea a II-a, despre bunuri; Cartea a III-a – despre diferitele moduri în care se dobândește proprietatea.

Secțiunile, capitolele, titlurile și cărțile sau părțile au o denumire care evocă, pe scurt, conținutul prevederilor care le conțin.

Gruparea se face prin subsumare , începând de la secțiuni la capitole, și în continuare spre celelalte diviziuni superioare integratoare.

Gruparea în diviziuni și subdiviziuni a materiei reglementate, în ansamblul său, se face în raport cu natura problemelor tratate, printr-o încorporare și succesiune logică a soluțiilor legislative preconizate. O sistematizare corespunzătoare a actului normativ cu respectarea regulilor menționate îl face mai inteligibil și ușor aplicabil. În funcție de conținut, secțiunile, capitolele și celelalte diviziuni și subdiviziuni trebuie să aibă un caracter omogen, să se refere la același obiect și să nu exprime soluții legislative confuze, amalgamate.

Diviziunile și subdiviziunile, în succesiunea în care se găsesc în text, trebuie să fie marcate printr-un număr de ordine. În general, se consideră ca o bună și judicioasă sistematizare a actelor legislative reprezintă un deziderat major în activitatea de elaborare a proiectelor de legi și a altor acte normative.

CAPITOLUL II

Principiile legiferării

Actul normativ este cel mai important izvor de drept pentru că este creat de organe ale autorității publice, investite cu competențe normative (Parlamentul, Guvernul, organe administrative locale), cuprinde norme scrise general obligatorii, a căror aplicare poate fi realizată prin forța de constrângere a statului și asigură securitatea persoanelor, stabilitatea comerțului juridic și ordinea în societate. Literatura juridică folosește, adesea, expresia “legea ca izvor de drept”, în sens larg, ca act normativ, cu putere obligatorie ce cuprinde toate normele juridice create de autoritățile publice, cu competența normativă, deci nu numai legea; în sens strict, ca act ce emană de la puterea legislativă, conform regulilor stabilite de Constituție, dar și decretele emise de Președintele României, ordonanțele și hotărârile Guvernului și actele normative emise de autoritățile administrației, inclusiv norma emisă de puterea constituantă. În sensul comun al termenului, legea cuprinde orice regulă de drept obligatorie, orice izvor de drept scris. În scopul de a se evita orice confuzie și a se înțelege mai lesne sensul noțiunii de lege, în ultima perioadă de timp doctrina utilizează pentru sensul larg și comun al noțiunii de lege, denumirea de act normativ.

În noțiunea de act normativ sunt cuprinse diferite acte normative ce se găsesc într-o ierarhie determinată de natura și rangul autorității publice care le adoptă și anume: Constituția, legile, tratatele ratificate prin lege, decretele emise de Președintele României, Ordonanțele și hotărârile adoptate de Guvern. Regulamente și statute aprobate prin hotărâri ale Guvernului, ordinele emise de ministere, hotărâri emise de autoritățile locale, ordinele emise de prefect, dispozițiile emise de primari.

În principiu, normele juridice cuprinse într-un act normativ dintr-o categorie inferioară nu pot deroga de la normele dintr-o categorie superioară, căreia îi sunt subordonate. Respectul acestei ierarhii este asigurat de: Curtea Constituțională care prin controlul ce-l face asigură conformitatea legilor și ordonanțelor Guvernului cu Constituția: Contenciosul administrativ care, prin instanțele judecătorești asigură conformitatea hotărârilor Guvernului și altor acte normative administrative, ordine ale miniștrilor, hotărâri emise de consiliile locale, ordinele emise de prefect și dispozițiile emise de primar, cu legea.

Actul normativ prezintă anumite trăsături de natură să-l includă în sistemul izvoarelor dreptului, dar care subliniază în același timp, poziția distinctă a acestuia față de alte izvoare de drept.

În primul rând, actul normativ conține norme juridice, adică reguli de conduită generale, impersonale și obligatorii, a căror respectare poate fi asigurată, la nevoie, prin forța de constrângere a statului.

Actul normativ se înfățișează întotdeauna în formă scrisă. În acest sens, totalitatea actelor normative alcătuiește dreptul scris (jus scriptum), spre deosebire de cel cutumiar (nescris).

Actul normativ se caracterizează prin claritate și certitudine. În temeiul acestei condiții, actul normativ apare ca un factor de întărire a ordinii sociale, de asigurare a legalității. Astfel, membrii societății pot cunoaște relativ ușor și în mod clar regulile de conduită pe care trebuie să le respecte în cadrul raporturilor sociale. Forma scrisă a actului normativ, precum și mijloacele statale specifice de publicitate a conținutului acestuia reprezintă garanții de certitudine a actului normativ, în raport cu alte izvoare de drept.

În sfârșit, actul normativ asigură adaptarea sistemului de drept la schimbările intervenite în cadrul societății. Se realizează astfel conformarea dreptului față de realitățile sociale. Dinamica transformărilor specifice societății actuale își va găsi reflectarea operativă în actul normativ și nu în obicei, care este forma conservatoare a dreptului.

În toate sistemele de drept și în toate țările există mai multe categorii de acte normative, constituite într-un sistem ierarhizat.

Actele normative sunt ierarhizate după criteriul forței juridice (puterea actului normativ de a produce efecte juridice). Forța juridică a unui act normativ este determinată de mai mulți factori:

1) poziția emitentului (ex. actele normative emise de Parlament au forță juridică superioară față de cele adoptate de Guvern);

2) procedura de adoptare (atât legile organice, cât și legile ordinare sunt elaborate de Parlament; legea organică este adoptată cu majoritate absolută, având forță juridică superioară legii ordinare, care este adoptată cu majoritate simplă);

3) conținutul actului.

Trebuie precizat că, acest criteriu diferențiază actele normative în relațiile dintre ele (în sensul că, un anumit act normativ trebuie să se conformeze altui act normativ, cu forță juridică superioară celui dintâi).

Față de subiectele vizate prin normele juridice cuprinse în actele normative, acestea sunt la fel de obligatorii, indiferent de forța lor juridică. Astfel, o normă juridică cuprinsă într-o lege este la fel de obligatorie ca și o normă juridică cuprinsă într-o hotărâre a Guvernului sau într-un act normativ al unui organ administrativ local.

Secțiunea I

Fundamentarea științifică a activității de elaborare a actelor normative

Sistemul actelor normative cuprinde: legile; decretele; hotărârile și ordonanțele Guvernului; regulamentele și ordinele la nivelul ministerelor; deciziile organelor administrative etc.

Constituția, legile ordinare, decretele, hotărârile, regulamentele etc. sunt subordonate unele altora. Această ierarhie este firească și necesară, fiind determinată de forța juridică a actelor normative. Forța juridică a fiecărui act normativ depinde de competența organului de stat care l-a emis. Tocmai ca urmare a diferențelor existente între actele normative, ca efect al forței lor juridice, există o ierarhie a acestora. Astfel, un act emis de un organ inferior trebuie să fie subordonat actelor emise de către un organ superior.

În sistemul nostru legislativ există următoarele categorii de acte normative: Constituția, Legea, Decretele și Hotărârile Guvernului României, acte normative emise de conducătorii organelor centrale ale administrației de stat și acte normative adoptate de organele locale executive.

Legea este acul normativ elaborat de Parlamentul României și promulgat de președintele țării.

Parlamentul României elaborează legi organice și ordinare.

În sens larg, legea este actul normativ ce emană de la puterea legislativă, dar nu numai atât, ci ea desemnează și celelalte acte normative cum ar fi: decretele, hotărârile Guvernului, ordinele miniștrilor etc. Dintre acestea menționăm: Decretul nr. 31/ 1954 privind persoanele fizice și juridice; Decretul nr. 32/ 1954 privind punerea în aplicare a Codului familiei și a Decretului nr. 16/ 1958 privind prescripția extinctivă; Decretul nr. 975/ 1968 privind numele; Decretul nr. 212/ 1974 de ratificare a Pactelor Internaționale privind drepturile omului.

După lege, hotărârile Guvernului sunt de mare aplicare în materia persoanelor juridice. Astfel, amintim H.G. nr. 280/ 1990 privind vânzarea de mărfuri, prestarea de servicii, executarea de lucrări, cu plata în rate; H.G. nr. 483/ 1990 privind înființarea Inspectoratelor pentru protecția mediului înconjurător; H.G. nr. 608/ 1990 privind stabilirea prețului de vânzare a locuințelor construite din fondurile statului, recepționate după 01.01.1990; H.G. nr. 945/ 1990 privind inventarierea și reevaluarea patrimoniului unităților economice de stat.

Din ultima categorie de acte normative amintim: Ordinul Ministerului Învățământului și Culturii nr. 53/ 1963 de aprobare a contractelor tip de editare; Ordinul nr. 471/ 1990 al Ministerului Culturii etc.

Anumite acte poartă denumiri specifice: statut, regulament, contract-cadru, contract-tip, standard, norme.

Legea și actele normative, în general, reprezintă categoria foarte importantă a izvoarelor dreptului în toate sistemele de drept căpătând un caracter predominant, cu deosebire în epoca modernă și contemporană. Dreptul cutumiar nu a putut și nu poate singur să asigure reglementarea, consacrarea și apărarea relațiilor sociale, de aceea, apare nevoia concretizării voinței și intereselor deținătorilor puterii de stat pentru conducerea societății în forma actelor juridice normative, a dreptului scris (jus scriptum) cum I se mai spune în opoziție cu cel cutumiar nescris.

În toate sistemele de drept și în toate țările există mai multe categorii de acte juridice normative constituite în sistem ierarhizat, locul principal ocupându-l legea. Este potrivit să facem unele precizări terminologice privind categoria generică de act juridic normative și cea de lege. Primul concept definește toate formele sub care apar normele juridice edictate de organele statului – lege, decret, hotărâre, ș.a. În principiu fiecare stat își stabilește denumirea actelor normative și competența organelor care le emit, denumirile de lege, cod, constituție, decret, hotărâre, regulament și altele, fiind cele mai răspândite și având în principiu aceeași poziție în sistemul actelor normative din diferite țări. Denumirea mai precisă și completă este aceea de act juridic normative, pentru a evita confuzia cu actele normative ale unor organizații nestatale – statutele unui club sportive, bunăoară, care nu au evident, caracter juridic. Dar, în limbajul, juridic, se folosește și forma prescurtată de acte normative. Pentru ipoteza în care am avea în vedere sensul larg al actului normative, vom face precizările de rigoare. Adăugăm, de asemenea, că adesea în limbajul juridico-politic termenul de lege se folosește într-un sens foarte larg, acela de drept scris, cuprinzând orice formă a actelor normative.

În principiu, denumirea de lege, este dată, și folosită și în doctrina juridică, pentru a desemna actul normative cu forță juridică superioară, adoptat de organul supreme al puterii de stat, fie el colegial sau unipersonal, în funcție de forma de guvernământ și regimul politic al statului.

În categoria legii, ca o varietate a ei, intră, de asemenea Constituția ca lege fundamentală și Codul ca o lege în care reglementările îmbracă o anumită formă de sistematizare. De aici decurge și cea mai generală clasificare a actelor normative în legi și acte normative subordonate legii.

Tendința constată spre un drept scris a cunoscut o puternică afirmare în epoca modernă, în capitalism. Încă în perioada pregătirii revoluției burgheze, printre principiile proclamate de ideologii acesteia, figura principiului legalității și al supremației legii în cadrul reglementărilor și actelor normative, ca o expresie a dorinței tinerei clase burgheze în ascensiune, de a se opune arbitrariului nobilimii feudale.

După Victoria revoluțiilor burgheze, a fost creat un sistem al actelor normative, potrivit ierarhiei aparatului de stat, făcându-se distincția dintre lege ca act normative adoptat de organul supreme al puterii (Parlament) și actele normative subordonate, de regulă, regulamente, adoptate de organele administrative. Apar, de asemenea, primele constituții ca legi feudale edictate de un organ supreme special, constituant. Iau o mare amploare codificările mai ales pe baza exemplelor napoleoniene din Franța, în special în domeniul dreptului civil, comercial și penal. Cu unele particularități ale dreptului anglo-saxon, actele normative și în primul rând legea, capătă un rol predominant între izvoarele dreptului în toate statele. Principiile legalității, supremației legilor și, evident, a Constituției nu au fost, din păcate, consecvent observate și respectate, iar în perioada regimurilor autoritare, dictatoriale au fost brutal încălcate, legea devenind un act arbitrate a dictatorului și clicii sale.

Doctrina juridică a manifestat un deosebit interes pentru stabilirea trăsăturilor definitorii ale legii, inclusiv a conținutului ei volițional, ca expresie a interesului voinței generale a poporului. Astfel, în Declarația Omului și Cetățeanului din 1789, se arăta că legea este “expresia voinței generale” și că “toți cetățenii au dreptul să concureze personal sau prin reprezentanții lor la elaborarea sa”.

De o anumită circulație s-a bucurat un timp, teza cu privire la diviziunea legii în “legea în sens material” și “lege în sens formal”. Apărută în Germania, la finele sec. XIX, această teorie legată de numele juristului P. Labant s-a născut din conflictul dintre Parlament ca exponent a puterii legislative și monarh (și guvern) ca exponent a puterii executive și urmărea favorizarea ultimei, în dauna Parlamentului. Nu toți autorii sunt de acord cu această diviziune, iar cei care o acceptă nu-i dau aceleași explicații și fundamentări. În esență, prin “legi materiale” sau “în sens material”, se consideră lege orice act care, potrivit criteriului material conține o regulă de drept (o normă generală) indiferent de organul ce-l adoptă, în timp ce “legea formală” sau “în sens formal” se consideră acel act care, potrivit criteriului formal, este votat de parlament printr-o procedură proprie de legiferare, chiar dacă nu conține o regulă generală, ci o dispoziție concretă. La timpul său această distincție a avut menirea de a scoate bugetul și tratatele internaționale, precum și alte materii, din competența parlamentului și ale trece în aceea a executivului. Între timp, această distincție și-a pierdut din importanță, dar competiția dintre organul legiuitor și cel executive continuă. În centrul atenției este pusă de data aceasta problema definirii sferei “domeniul legii”, urmând ca ceea ce nu este rezolvat legii să fie competența executivului.

În studiul actelor normative se impune să facem o distincție principală între lege și actele normative subordonate legii.

În sistemul izvoarelor dreptului, actul normativ deține un loc proeminent, conferit de zestrea istorică a acestuia, dar mai ales de rațiuni care țin de trăsăturile de conținut și de formă, diferențiindu-l de celelalte izvoare de drept.

Ca și celelalte izvoare de drept, actul normativ are propria sa istoriei, o evoluție care își fixează punctul de plecare cu 18 secole î.H., când sunt cunoscute primele legi scrise, unele deja amintite și comentate de noi în capitolele anterioare (Codul lui Hamburabi – sec. Al XVIII-lea î.H., Legile lui Manu în India – sec. al III-lea d.H., Legile lui Moise la evrei, Legea MU în China, Legea lui Bokoris în Egipt, Legea celor XII Table în Roma antică – sec. al V-lea î.H., Legile lui Solon și Dracon în Grecia antică, Corpus Juris Civilis editat de Justinian etc.).

Actul normativ reprezintă izvorul de drept creat de autoritățile publice investite cu putere de legiferare (parlament, guvern, organe ale administrației locale) care cuprinde norme general-obligatorii, a căror aplicare poate fi realizată și prin forța coercitivă a statului (Nicolae Popa).

Actul normativ este considerat principalul izvor de drept deoarece:

– în primul rând, pentru că el este creația unui organ al autorității publice care este investit cu puterea de a legifera. De exemplu, Parlamentul, care este organul legislativ suprem, fiind alcătuit din senatori și deputați aleși de popor, este abilitat de Constituție să elaboreze acte normative;

– în al doilea rând, pentru că actul normativ este singurul izvor de drept care, prin forța sa, are capacitatea de a asigura ordinea de drept în stat, putând să apeleze, dacă este nevoie, la forța coercitivă a statului (la organele de aplicare a legii);

– în al treilea rând, pentru că actul normativ este singurul izvor de drept care are capacitatea de a răspunde cerințelor de mobilitate și dinamism ale dreptului, ca impuls al complexității relațiilor sociale supuse reglementării;

– în al patrulea rând, pentru că actul normativ poate acoperi, prin normele juridice, toate domeniile relațiilor sociale;

– în am cincilea rând, pentru că actul normativ, fiind redactat, totdeauna în scris, poate fi adus la cunoștința publicului mult mai repede decât celelalte izvoare de drept;

– în al șaselea rând, pentru că actul normativ poate fi mai ușor modificat, poate fi încorporat, sistematizat și codificat.

Sistemul actelor normative în dreptul român este compus din:

– constituția;

– legi constituționale;

– legi organice;

– legi ordinare;

– decrete prezidențiale;

– ordonanțe de urgență ale guvernului;

– ordonanțe simple ale guvernului;

– hotărâri ale guvernului;

În prezent, actul normativ ocupă cea mai importantă poziție în sistemul izvoarelor de drept. Dreptul cutumiar nu a putut și nu poate singur să asigure reglementarea, consacrarea și apărarea relațiilor sociale; de aceea, apare nevoia concretizării voinței și a intereselor deținătorilor puterii de stat pentru conducerea societății, în forma actelor juridice normative.

Actul normativ desemnează forma specifică pe care o îmbracă normele juridice edictate de către organele de stat (parlament, președinte, guvern, autorități administrative centrale și locale etc.).

Așadar, actul normativ cuprinde reguli de conduită general obligatorii, a căror aplicare poate fi realizată, la nevoie, prin forța de constrângere a statului.

Uneori, actele normative sunt desemnate prin noțiunea de „lege”. Acest aspect necesită unele precizări în sensul că, noțiunea de „lege” are o accepțiune largă și una strânsă.

Actul normativ juridic (denumit uneori și Legea ca izvor de drept). Am lăsat la urmă analiza acestui izvor al dreptului, întrucât, în momentul actual, el are importanța cea mai mare în sistemul izvoarelor dreptului. Locul proeminent pe care-l deține actul normativ în sistemul izvoarelor de drept se explică atât prin cauze istorice cât și prin rațiuni care țin de trăsăturile de conținut și de formă ale acestui izvor juridic, în raport cu celelalte izvoare.

Legea, ca izvor de drept, apare la romani, ca un acord între magistrat și popor (magistratul propune – rogat, poporul acceptă – iubet, propunerea făcută). În dreptul vechi se mai cerea și ratificarea sau aprobarea senatului. La sfârșitul secolului I al erei noastre, poporul, pierzând puterea legislativă (care trece la senat), legea (lex) încetează să mai fie izvor de drept, trecând pe primul plan alte izvoare – jurisprudența, doctrina.

Dreptul feudal s-a exprimat, în general, prin obicei și jurisprudență. Centralizarea excesivă a puterii în mâna monarhului absolut a dat naștere la numeroase abuzuri, ilegalității și la nesocotirea dreptului. Așa se explică faptul că una din tezele revoluțiilor burgheze a fost aceea a întronării legalității, a respectării neabătute a legii. Reacția față de abuzul de putere și discreționismul, caracteristice monarhiei absolute, s-a concretizat, în condițiile victoriei revoluțiilor burgheza, într-o atitudine aproape religioasă față de lege (de actul normativ). “Textele înainte de toate” – era formula preferată a burgheziei învingătoare. Acest lucru a determinat trecerea pe primul plan a legii, în sistemul izvoarelor de drept. Vasta acțiune de codificare a redus treptat rolul obiceiului. Este, credem, suficient să amintim că apariția, la 1804, a Codului Civil în Franța a fost considerată ca o adevărată “novație legislativă”.

În Franța, normele de drept scris (de drept roman, din sud) reprezentau cam două cincimi din teritoriul Franței, pe când cele de drept cutumiar, trei cincimi. Prin apariția Codului au fost unificate cele circa 60 de cutume generale și peste 300 cutume locale. Astfel, așa cum s-a apreciat, unificarea diferitelor sisteme de drept din Franța – ca efect al apariției Codului – a reprezentat unul din cele mai mari progrese ale științei și practicii dreptului. Evoluția istorică a înregistrat o consolidare a poziției actului normativ (chiar în sistemul juridic anglo-saxon).

Atunci când se utilizează formula: “legea ca izvor de drept”, trebuie avut în vedere sensul său restrâns (actul normativ pe care-l adoptă, după o procedură specifică, parlamentul). Într-adevăr, actul normativ cuprinde, în primul rând, legea elaborată de parlament (înainte de toate, Constituția), dar nu se reduce la aceasta. Există un sistem al actelor normative (despre care ne vom ocupa în continuare).

În sensul larg și comun al termenului, legea – însemnând orice regulă de drept obligatorie – cuprinde orice izvor de drept (în acest sens și obiceiul este o lege, din moment ce este obligatoriu).

Totalitatea actelor normative alcătuiesc dreptul scris (jus scriptum). Siguranța lor în privința organizării ordinii de drept și posibilitatea aplicării lor imediate le conferă o incontestabilă superioritate față de obicei. Pentru acest motiv, în progresul lor juridic, popoarele au trecut de la simple practici cutumiare la dreptul scris (de la obicei la lege).

Actul normativ este izvorul de drept creat de organe ale autorității publice, investite cu competențe normative (parlament, guvern, organe administrative locale). Actul normativ cuprinde norme general-obligatorii, a căror aplicare poate fi realizată și prin intervenția forței coercitive a statului.

Poziția predominantă a actului normativ, în sistemul izvoarelor dreptului, în sistemele de drept moderne, este determinată de necesitatea de a se asigura securitatea și stabilitatea comerțului juridic. Societatea resimte nevoia de siguranță, de claritate și ordine în cadrul raporturilor inter-sociale, raporturi ce se caracterizează printr-un grad sporit de complexitate, printr-o accelerare, fără precedent, a cursului legăturilor pe linia producției și schimbului de activități. Cutuma și jurisprudența sunt izvoare de drept mai oscilante, mai puțin precise decât actul normativ. Actul normativ previne nesiguranța dreptului, incertitudinile rezultate din schimbările rapide ce au loc în societatea industrială modernă. Legea – nota Bacon – trebuie să fie certă, întrucât, dacă nu este certă nu poate fi nici dreaptă. Pentru nevoia acută de siguranță se impune o măsură sigură și permanentă.

Principiul legalității implică o subordonare necondiționată a subiectului raporturilor juridice față de comandamentul normativ. Dar, pentru ca această conformare să poată deveni realitate nemijlocită în practica socială cotidiană este necesar ca acestea (subiectele) să-și cunoască drepturile și obligațiile în mod clar și necondiționat. Forma scrisă a actului normativ, mijloacele statale specifice de publicitate a conținutului acestuia reprezintă garanții de certitudine a actului normativ, în raport cu alte izvoare de drept.

Totodată, schimbările rapide, dinamica transformărilor sociale specifice societății actuale își pot găsi reflectarea operativă în actul normativ și nu în obicei, care este forma conservatoare a dreptului.

Mai este de remarcat, de asemenea, și faptul că actul normativ se pretează mult mai ușor la aplicarea unor metode de elaborare și sistematizare (metode informatice, stocarea informației, programe juridice etc.).

Sistemul actelor normative juridice este compus din: legi, decrete, hotărâri și ordonanțe ale guvernului, regulamente și ordine ale ministerelor, decizii și hotărâri ale organelor administrative locale.

1.1. Constituția

În cadrul legilor, se remarcă, prin importanță și prin note fundamentale, legile constituționale. Constituțiile fixează regulile esențiale de organizare și funcționare a ordinii într-un stat. Fiind ea însăși drept pozitiv, constituția unui stat stă la baza acestuia, în sensul că în constituție este concretizată valoarea absolută – dreptatea – își găsesc consacrarea majoritatea principiilor fundamentale politico-juridice.

Dincolo de semnificația sa etimologică, de importanța sa juridică, constituția unei națiuni înseamnă și o stare de spirit – ea este o adevărată cutie de rezonanță a spiritualității naționale.

Constituția formulează valorile fundamentale într-o formă normativă și creează “convingerea că există o regulă de drept superioară a puterii publice, pe care o limitează și căreia îi impune sarcini.

Străbătând toate raporturile societății, constituția trebuie să rezulte firesc din relațiile unui popor. A dori – scria Hegel – să dai unui popor, apriori, o constituție, ar nesocoti tocmai momentul în care constituția ar fi mai mult o născocire a gândirii…fiecare popor își are constituția care i se potrivește și care I se cuvine”.

Napoleon, spre pildă, a dorit să dea spaniolilor o constituție a priori, mai rațională decât ceea ce avuseseră ei mai înainte, și totuși au respins-o.

Poporul trebuie să aibă față de constituția lui sentimentul dreptului său și al stării sale de fapt, altfel ea va exista în chip exterior, ar rămâne fără semnificație.

Legile în general, dar în mod special Constituția, trebuie să fie oglinda stării unui popor, să reflecte gradul său de dezvoltare și de înțelegere.

În toate sistemele democratice, Constituția – ca lege fundamentală – se află în centrul sistemului actelor normative. Toate legile, decretele, hotărârile și ordonanțele Guvernului, regulamentele și ordinele adoptate la nivelul ministerelor, deciziile organelor locale, deci toate actele normative trebuie să se conformeze Constituției. În mai multe țări, inclusiv în România, funcționează Curți constituționale, care se pronunță asupra “constituționalității legilor, a tuturor actelor normative elaborate și adoptate de organele de stat”. Deciziile Curții Constituționale sunt obligatorii” în toate cazurile judecate și soluționate cu privire la constituționalitatea actelor normative. Evident, activitatea unui asemenea organism are un rol deosebit de important în menținerea și garantarea sistemului constituțional din țara respectivă, în asigurarea desfășurării unor relații sociale bazate pe lege în toate domeniile.

Constituția este legea fundamentală a țării, este norma juridică supremă, căreia trebuie să I se subordoneze toate celelalte acte normative ale statului. Ea ocupă locul principal în ierarhia izvoarelor dreptului. Constituția actuală a României a fost adoptată în ședința Adunării constituante din 21 noiembrie 1991 și a intrat în vigoare, în urma aprobării ei, prin referendumul național din 08 decembrie 1991.

– organizarea și funcționarea puterilor: puterea legislativă, puterea executivă, autoritatea judecătorească și Curtea Constituțională;

– repartiția competențelor între autoritățile statului și raportarea dintre aceste autorități;

– drepturile, libertățile și îndatoririle fundamentale;

– raporturile sociale cele mai importante din toate domeniile vieții sociale, economice și politice, raporturi care formează baza tuturor celorlalte raporturi în societate. Obiectul și conținutul Constituției determină locul acesteia în cadrul sistemului izvoarelor formale ale dreptului și, totodată, forța juridică superioară a Constituției, față de toate celelalte acte normative care trebuie să fie adoptate și realizate în conformitate cu legea fundamentală, denumită și “lege deasupra legilor”. Este principiul supremației Constituției față de toate celelalte legi. Constituția poate fi revizuită, amendată sau abrogată în condițiile prevăzute în textele legii.

Constituția este legea fundamentală a statului care consacră juridic principiile de bază ale organizării statului, precum și drepturile și îndatoririle fundamentale ale cetățenilor.

Constituția are o poziție deosebită în ierarhia legilor și a celorlalte acte, normative, a tuturor izvoarelor dreptului, întrucât dispune de forță juridică superioară față de toate acestea; conținutul acestora trebuie să fie totodată, conform prevederilor constituției.

Aceasta înseamnă că nici o dispoziție dintr-o lege, și a fortiori, din acte normative sau izvoare de drept, nu pot contraveni în nici un fel Constituției. Este vorba de principiile supremației constituției și constituționalității legilor, ca trăsături esențiale ale statutului de drept. Dată fiind importanța acestor principii sau instituit diferite modalități de control al constituționalității legilor.

În general, dată fiind natura și importanța deosebită a normelor constituționale, în regimurile democratice adoptarea constituției este dată în competența unui organ constituant, special instituit în acest scop, uneori printr-o procedură și având o structură mai mult sau mai puțin instituită de cea a legiuitorului ordinar (parlament). Acest principiu nu s-a aplicat în sistemul dreptului socialist unde de regulă, organul legiuitor era competent și cu privire la adoptarea sau modificarea Constituției.

În doctrina constituțională s-a făcut distincția între constituțiile originare și constituțiile derivate¸în strânsă legătură cu problematica legitimității puterii de stat. Se consideră originară acea constituție care a fost adoptată fără a urma anumite principii sau proceduri anterior stabilite, de regulă, în situații revoluționare, sau lovituri de stat, pe când constituția derivată este aceea în adoptarea căreia se urmează procedurile prestabilite în constituția precedentă. Țara noastră s-a aflat recent în plină perioadă a elaborării Constituției, ca una originară ce a consfințit principiile democratice de organizare a statului și a societății civile proclamate de Revoluția din decembrie 1989.

Constituția este legea fundamentală a unui stat și cuprinde un sistem articulat de norme juridice investite cu forță juridică superioară privitoare la: organizarea de stat, structurile economice și formele proprietății, drepturile și libertățile fundamentale ale omului.

Prin esența sa, Constituția are o valoare juridică superioară oricărei alte norme de drept.

Toate actele normative adoptate de Parlament și Guvern. precum și actele emise de celelalte autorități publice trebuie să se conformeze normelor și principiilor constituționale. În situația în care un act normativ, inclusiv o lege adoptă de Parlament, contravine Constituției, acesta nu poate produce efecte.

În esență, Constituția este expresia voinței supreme a poporului, care hotărăște asupra problemelor sale esențiale.

Asigurarea supremației Constituției înseamnă, în ultimă instanță, asigurarea stabilității sociale și a ordinii de drept în societate.

Pentru asigurarea în fapt a supremației Constituției, au fost create două instituții juridice: controlul constituționalității legilor și contenciosul administrativ.

Prin control al constituționalității legilor înțelegem ansamblul normelor juridice care reglementează activitatea de verificare a conformității legilor și a altor acte normative cu dispozițiile Constituției.

Aceste norme juridice le găsim în Constituție și sunt completate cu normele cuprinse în actele normative speciale care reglementează organizarea și funcționarea Curții Constituționale și ale Consiliului Legislativ.

Constituția este principalul izvor de drept, având forță juridică superioară față de toate celelalte acte normative. Astfel, nici o dispoziție dintr-o lege sau dintr-un act normativ nu poate contraveni Constituției. Este vorba de aplicare principiilor supremației constituției și constituționalității legilor.

Deosebirile dintre constituție și legi

Legile se clasifică în legi constituționale, legi organice și legi ordinare, obișnuite. În cadrul legilor constituționale sunt incluse constituția și legile de modificare a acesteia. Deși acestea sunt adoptate uneori de către parlament și reglementează cele mai generale și mai importante relații sociale ce apar în procesul instaurării, menținerii și exercitării statale a puterii, între Constituție și legi există deosebiri de conținut, de formă și de putere juridică. Sub aspectul conținutului, constituția se deosebește de legi din două puncte de vedere.

În primul rând, și ea reglementează relațiile sociale care apar în procesul instaurării, menținerii și exercitării statale a puterii, dar reglementează acele raporturi care sunt esențiale pentru popor.

În al doilea rând, Constituția reglementează relațiile sociale din toate domeniile de activitate, în timp ce legile reglementează relațiile sociale din anumite domenii.

Astfel, de exemplu, legea electorală reglementează numai relațiile sociale care privesc drepturile electorale și organizarea și desfășurarea alegerilor. Deosebirile de formă constau în aceea că în timp ce Constituția este adoptată sau poate fi modificată de adunări constituante, sau uneori și de parlamente și, de regulă, numai prin votul a două treimi din numărul total al deputaților și senatorilor, legea este adoptată sau modificată cu o majoritate inferioară.

De asemenea, în timp ce Constituția nu poate fi modificată prin norme cu putere de lege, legile pot fi modificate și chiar abrogate prin asemenea norme. În fine, cât privește deosebirea de putere juridică, urmează să observăm că, și atunci când este adoptată tot de Parlament, Constituția are o forță juridică superioară legilor ordinare. Aceasta este de fapt consecința deosebirilor de conținut și de formă semnalate mai sus.

1.2. Legea

Legea este izvorul de drept care, ca importanță juridică, urmează imediat Constituției.

Legea este actul normativ, cu valoare juridică generală abstractă, cu caracter obligatoriu și permanent, care este elaborată și adoptată de puterea legislativă (Parlamentul), după o procedură specială, a cărei aplicare este asigurată la nevoie prin sancțiunea forței publice.

Principalele trăsături ale legii: legea se distinge de celelalte acte normative prin cel puțin trei trăsături: a) legea este dictată de organul suprem reprezentativ al puterii de stat, printr-o procedură aparte. În unele sisteme de drept (Franța, Elveția), legile organice pot fi adoptate și prin referendum legislativ;

b) legea are întotdeauna caracter normativ, pe când celelalte acte normative emise de organele executive pot avea caracter normativ, dar și caracter individual.

c) legea are competența de reglementare primară și originară, în sensul că cele mai importante relații sociale trebuie să fie reglementate primordial, prin lege. Celelalte acte normative au un caracter secund și derivat, ele se întemeiază pe lege, nuanțează, concretizează și dezvoltă reglementările primare cuprinse în lege. Astfel ordonanțele emise de Guvern pe baza delegării legislative, trebuie să fie aprobate de parlament, și decretele cu caracter normativ ale Președintelui României trebuie să se conformeze legii, în raport cu care au o forță juridică inferioară.

d) ultimul caracter al legii este acela de a fi sancționată de forța materială. Legea, din momentul în care a fost regulat publicată și intră în vigoare, devine obligatorie, ea trebuind să fie respectată de toți, în condițiile prevăzute de lege, independent de existența și eficacitatea sancțiunii. Obligația de respectare a legii revine atât particularilor, care nu pot invoca necunoașterea legii, sub sancțiunea de a-și vedea actele juridice îndeplinite, atacate în justiție și anulate pentru ilegalitate. Judecătorii, de asemenea, sunt obligați, în special, să aplice legea, Curtea Supremă de Justiție a fost instituită pentru a veghea ca ei să se supună acestei obligații. Forța obligatorie a legii își are fundamentul în caracterele generale ale puterii, în deplinătatea și suveranitatea puterii care a adoptat legea. În zilele noastre, legea este opera puterii legiuitoare, a Parlamentului care este organul reprezentativ suprem al poporului român și unica autoritate legiuitoare a țării (art. 58 din Constituție).

Potrivit principiului separației puterilor, numai puterea legiuitoare poate crea reguli de drept; puterea executivă nu poate decât să execute legile sau să emită ordonanțe și hotărâri conforme cu legea, iar puterea judecătorească nu poate decât să rezolve litigiile dintre indivizi, dând hotărâri aplicabile la speță, fără caracter general. Supremația legii este fundamentată științific prin poziția în sistemul statal al autorității emitente. Parlamentul ocupând poziția cea mai înaltă în sistemul statal este normal ca și legea să ocupe poziția superioară în sistemul normativ. Supremația legii se explică prin funcțiile sale în exprimarea și realizarea voinței poporului ca voință obligatorie generală. Toate legile sunt un comandament al legiuitorului și au forță obligatorie, dar gradul de obligativitate diferă în raport cu categoria de legi din care face parte: legi constituționale, legi organice și legi ordinare sau în altă clasificare, legi imperative, legi supletive și legi dispozitive. Legea constituțională este și ea o lege imperativă, dar cu toate acestea există deosebiri de conținut, de formă și de putere juridică față de legea fundamentală a țării, adoptată de popor prin referendum, care exprimă poziția cea mai înaltă în sistemul normativ al țării. Constituția are, deci, opoziție supraordonată în raport cu legea ordinară și, în consecință, legea ordinară, inclusiv organică, trebuie să fie elaborată și adoptată în conformitate cu Constituția. La rândul său, legea conformă cu legea fundamentală este supremă față de toate celelalte acte normative existente.

Legea este actul normativ cu valoare juridică superioară, cel mai important izvor al dreptului ce emană de la Parlament, organul supreme al puterii de stat, exponent al puterii suverane a poporului.

Legea se distinge de celelalte acte normative atât prin poziția ei superioară în sistemul izvoarelor dreptului, fiind edictată de organul supreme reprezentativ al puterii de stat, potrivit unei proceduri anume stabilite, cât și prin conținutul normative al reglementărilor instituite de ea.

Aceasta este o expresie a democratismului, o consecință logică și firească a faptului că puterea politică aparține poporului care o exercită cât privește adoptarea deciziilor supreme prin organul său suprem reprezentativ – parlamentul – unicameral sau bicameral. Desigur că în țările în care este instituționalizat referendumul este posibilă și participarea directă a cetățenilor în procesul de adoptare a legilor pe această cale. În statele federale, a competență legislativă, evident, atât organele legislative federale, cât și cele ale statelor membre.

Locul central în sistemul actelor normative îl ocupă legile. Legea este actul normativ cu valoare juridică superioară ce emană de la Parlament (organul suprem al puterii de stat, exponent al puterii suverane a poporului). Toate celelalte categorii de acte normative trebuie să se conformeze legii.

Legea prezintă anumite trăsături specifice, distingându-se de celelalte categorii de acte normative:

1) legea are o procedură specifică de elaborare;

2) legea are întotdeauna caracter normativ (celelalte acte normative pot avea atât un caracter normativ, cât și individual);

3) legea are competență de reglementare primară sau originară (în sensul că relațiile sociale trebuie să fie reglementate în mod primordial în conținutul legilor; celorlalte acte normative le revine doar rolul de a dezvolta, de a concretiza prevederile legale).

În cadrul legilor, se remarcă, prin importanță, legile constituționale. Constituția nu este o lege oarecare, ci legea fundamentală ce reglementează principalele relații privind organizarea socială și de stat, sistemul organelor și separației puterilor în stat, drepturile, libertățile și îndatoririle fundamentale ale cetățenilor.

Termenul “lege” este unul extrem de ambiguu. În primul rând, această ambiguitate vine din faptul că el are un înțeles dublu: unul larg în care în noțiunea de lege se cuprind toate actele normative și unul restrâns de act juridic al Parlamentului. În al doilea rând, ambiguitatea vine din faptul înțelegerea legii ca act al Parlamentului duce la confuzii, odată ce această definiție uzează doar de criteriul organic, iar Parlamentul emite mai multe categorii de cate. Completarea criteriului organic și formal cu unul material nu rezolvă general problema, căci dreptul pozitiv nu determină în genere materia specifică legii. Pentru a tenta deci o definire a noțiunii de lege trebuie făcută două operațiuni: a. să distingem legea de alte acte de reglementare și b. distingem legea de alte acte ale Parlamentului.

a. Distingerea legii de alte acte de reglementare. Pentru a distinge legea de alte acte de reglementare se utilizează două criterii: formal și material. Cele două criterii sunt uneori utilizate conjugat, alteori criteriul material lipsește.

Când pentru definirea legii este utilizat criteriul formal, legea este definită ca: “acel act normativ care este elaborat de către organul suprem puterii de stat după o procedură prestabilită”. I. Deleanu susține, în același sens că legea este actul care “cuprinde reguli generale și obligatorii sancționate prin forța de constrângere a statului, atunci când aplicarea ei nu realizează din convingere, și este susceptibilă de aplicare ori de câte ori se ivesc condițiile prevăzute în ipoteza ei” iar din punct de vedere formal “pentru ca un act juridic să aibă valoare de lege, el trebuie să fie adoptat către Parlament cu respectarea unei anumite proceduri, adică cu respectarea unor norme de tehnică legislativă, în sensul restrâns al acestei noțiuni”.

Potrivit acestor definiții, suntem deci în prezența unei legi când sunt îndeplinite următoarele condiții:

– actul juridic are caracter normativ, adică îi privește pe subiecți în mod abstract, este general, cu aplicabilitate repetată și susceptibil de a fi aplicat prin constrângere;

actul normativ este emis de Parlament; Parlamentul adoptă actul potrivit procedurii prestabilite.

Totuși, acest mod de a defini legea nu acoperă toate situațiile. Există legi care nu provin de la Parlament, ci sunt aprobate direct de corpul electoral, prin referendum. Aceste legi referendare nu se încadrează în definiția dată legii mai sus. Pe de altă parte, ordonanțele guvernamentale sunt acte cu caracter de lege, deși ele nu provin de la Parlament, ci de la Guvern.

Funcția legislativă este exercitată de Parlament, dar și de Guvern (cu concursul și al altor organe), de popor, prin referendum, și de unele organisme internaționale.

Suntem în prezența unui exercițiu al funcției legislative ori de câte ori un segment al autorității sociale (nu neapărat autoritate publică) creează reguli în mod primar pentru a reglementa anumite relații sociale într-o formă prestabilită. Legea este așadar actul normativ emis în exercitarea funcției legislative. Ca să fim în prezența unei legi, trebuie îndeplinite următoarele condiții:

să fie vorba de un act normativ;

acest act normativ să reglementeze primar un domeniu.

Sunt, astfel, legi:

actele normative ale Parlamentului;

actele normative adoptate prin referendum pentru a reglementa primar un domeniu (legi referendare);

actele normative ale Guvernului care reglementează primar un domeniu, adică actele guvernamentale date în exercitarea funcției legislative (ordonanțe, decrete-legi).

Atât cele două organe ale statului, cât și corpul electoral se exprimă și prin alte acte. Când este vorba de acte de reglementare, acestea se deosebesc însă radical de legi, prin faptul că nu reglementează primar un domeniu, ci execută prin norme generale o reglementare primară existentă. Distingem astfel legea (act de reglementare primar), de regulament (act administrativ general). Teoria aceasta nu este nouă. Carrė de Malberg făcea deja distincția, cu diferența că vorbea de “putere legislativă” și “putere reglementară”, cât era vorba de “funcții”, cum am arătat. Astfel el spune: “Puterea legislativă (funcția, n.n.) și puterea reglementară (funcția, n.n.) diferă în mod profund una de alta. Ceea ce le face în mod clar diferite este că una este de o esență mai înaltă decât alta. Regulamentul și legea sunt ambele surse de drept: dar dreptul pe care-l creează fiecare nu are aceeași valoare, și, într-adevăr, ele nu-l creează cu aceeași forță. Pe de altă parte, regula emisă pe cale legislativă are o forță superioară care constă: 1. În aceea că ea primează și, în consecință, anulează toate regulile preexistente care pot să fie în opoziție cu ea; 2. În aceea că ea nu poate să fie modificată sau abrogată decât printr-o nouă dispoziție de ordin legislativ. Acestei superiorități a regulii legislative îi corespunde, pe de altă parte, subordonarea regulamentului față de lege: regulamentul nu poate să se miște decât în executarea legilor; cu atât mai mult, activitatea reglementară nu poate să se exercite decât în executarea legilor; cu atât mai mult, regulamentul nu poate nici să contrazică legile existente, nici să deroge de la ele; în sfârșit, regula stabilită printr-un regulament este la bunul plac al legii, care poate oricând să nu o recunoască, derogând de la ea și modificând-o sau abrogând-o.

În concluzie, chiar dacă actul normativ, dacă este emis în exercitarea altei funcții decât cea legislativă, el nu este lege în acest sens strict. De exemplu, o hotărâre a Guvernului dată pentru organizarea executării legii este act normativ, dar, fiind dată în exercitarea funcției executive, rămâne act administrativ.

Distingerea legii de alte acte de reglementare se face uneori și din punct de vedere material, adică pornind de la natura relațiilor sociale reglementate. Pornind de la acest criteriu și combinându-l cu cel formal, I. Muraru definește legea ca fiind “actul juridic al Parlamentului, elaborat în conformitate cu Constituția, potrivit unei proceduri prestabilite și care reglementează relațiile sociale cele mai generale și cele mai importante”. Lăsând la o parte că această definiție nu stabilește și criteriul de delimitare a relațiilor sociale cele mai generale și mai importante, rămâne de arătat că, în sistemul nostru constituțional, legea nu are un domeniu rezervat. După materie, sunt distinse doar legile organice (art. 72, alin.3), nu și legea în general.

Se poate vorbi de delimitarea materială a legilor de celelalte acte de reglementare doar în sistemele în care Constituția rezervă legii un domeniu determinat, cum ar fi cazul Constituției franceze din 1958.

b. Delimitarea legii de alte cate ale Parlamentului, Conform art. 64 din Constituție, camera Deputaților și Senatul adoptă legi, hotărâri și moțiuni.

Legea este un act general. Deci orice act al Parlamentului care nu este general, deși este adoptat după procedurile legislative, nu este lege. Astfel, actul de aprobare a bugetului de stat, deși numit lege de Regulamentul ședințelor comune ale Camerelor și adoptat după o procedură de tip legislativ, nu este lege, căci nu are generalitatea legii.

1.3. Ordinea publică și bunele moravuri

În termenii art. 5 Cod civil “Nu se poate deroga prin convenții sau dispoziții particulare la legile care interesează ordinea publică și bunele moravuri”. Din acest text de lege rezultă că legile care interesează ordinea publică și bunele moravuri sunt legi imperative și trebuie să fie respectate. Nu toate legile imperative sunt și de ordine publică; de exemplu, legiuitorul cere pentru anumite acte juridice forma solemnă, acestea sunt legi imperative, dar nu neapărat și legi de ordine publică; de asemenea, legile pentru protecția incapabililor sunt legi imperative, dar nu sunt în întregime de ordine publică. Ordinea publică nu privește decât ceea ce este considerat indispensabil pentru menținerea organizării sociale. Bunele moravuri este o noțiune care în drept exprimă un minimum de moralitate, de asemenea, considerate ca fiind exigibile în viața socială. Este o noțiune dificil de separat de ordinea publică, ale cărei exigențe se exprimă, în particular, în ce privește relațiile sexuale, dar și alte cerințe care necesită o apreciere legală sau judiciară. Noțiunea de bune moravuri este extrem de variabilă, în raport cu concepțiile admise într-o anumită epocă în legătură cu buna funcționare a vieții sociale. În perioadele de liberalism economic, ordinea publică este mai restrânsă în profilul unei libertăți mai mari. Din contră, în perioadele în care se consideră că este necesar a organiza și dirija viața socială și economică, apare o nouă ordine socială și economică, extinsă și coercitivă. Ordinea publică și bunele moravuri limitează autonomia de voință potrivit intereselor generale. În consecință, o convenție sau un alt act juridic al cărui obiect sau scop sunt contrare ordinii publice sau bunelor moravuri sunt nule. În fine, noțiunea de ordine publică are un rol important de soluționarea conflictelor de legi în timp, în spațiu și sub forma specială a ordinii publice internaționale.

1.4. Domeniul legii

Domeniul legii poate fi infinit, în principiu, legiuitorul putând edicta legi în orice domeniu.

Delegarea legislativă. Unele materii sunt în întregime reglementate prin lege, atât în ce privește principiile fundamentale, cât și regulile de aplicare. Alte materii sunt parțial reglementate de lege, aceasta nedeterminând decât principiile fundamentale. Regulile de aplicare sunt înscrise în acte normative emise de Guvern, rezultând două categorii de texte aplicabile și dificultăți de interpretare.

Domeniul de aplicare a legii

Legea fixează regulile privind:

– drepturile și garanțiile fundamentale acordate cetățenilor pentru exercitarea libertăților publice; constrângerile impuse cetățenilor pentru apărarea țării în ce privește persoana și bunurile lor;

– cetățenia, starea și capacitatea persoanelor, regimul bunurilor soților, succesiunile și liberalitățile;

– denumirea infracțiunilor, pedepselor și regimului executării acestora; procedura penală; procedura civilă, amnistia; crearea de noi jurisdicții și statutul magistraților;

– impozitele, taxele modalitățile de stabilire a contribuțiilor financiare de orice natură.

1. Legea fixează, de asemenea, regulile privind:

– regimul electoral pentru Președintele României, pentru cele două Camere ale Parlamentului și pentru consiliile județene și locale;

– crearea unor categorii de instituții publice;

– garanțiile fundamentale acordate funcționarilor civili și militari;

– exproprierea pentru cauză de utilitate publică și transferul proprietății din sectorul public în sectorul privat.

2. Legea determină principiile fundamentale privind:

– organizarea generală a Apărării țări;

– autonomia locală și autoritățile administrative autonome, competențele și resursele lor;

– învățământul;

– regimul proprietății, drepturile reale și obligațiile civile și comerciale;

– dreptul la muncă, dreptul de asociere și dreptul de securitate socială.

În unele cazuri, Parlamentul poate delega Guvernul să emită Ordonanțe cu putere de lege în domenii care nu fac obiectul legilor organice. Legea de abilitare va stabili, în mod obligatoriu, domeniul și data până la care se emit ordonanțe. Dacă legea de abilitare o cere, ordonanțele se supun aprobării Parlamentului, până la împlinirea termenului de abilitare. Nerespectarea termenului atrage încetarea efectelor ordonanței. În cazuri excepționale, Guvernul poate adopta ordonanțe de urgență, care intră în vigoare numai după depunerea lor spre aprobare la Parlament. Dacă Parlamentul nu se află în sesiune, el se convoacă în mod obligatoriu. Aprobarea sau respingerea ordonanțelor se face tot prin lege.

O problemă de o deosebită însemnătate teoretică și practică este aceea a conținutului normativ al legii, cunoscut în teoria dreptului sub denumirea ed „domeniul legii”, spre deosebire de cel al altor acte normative subordonate. Cunoscând locul legii în ierarhia actelor normative este important a se determina sfera de reglementare a relațiilor sociale prin lege, lucru de importanță covârșitoare pentru realizarea principiului legalității și prevenirea încălcării lui prin acte normative elaborate de alte organe decât legiuitor, cum ar fi guvernul sau ministerele.

În analiza legii, menționăm că teoria dreptului și practica unor țări, inclusiv a țării noastre, disting așa – numitele „legi organice”, adică acele legi care inițial se refereau la organizarea funcționarea și structura diferitelor organe ale statului, dar care pot cuprinde și alte domenii și care au o poziție distinctă în ierarhia legislativă, ele situându-se între Constituție și legile ordinare. În Suedia bunăoară, legea succesiunii la tron și legea presei sunt calificate de Constituție ca organice. Legile organice au o procedură de adoptare diferită de aceea a legilor ordinare, adică mai pretențioasă, necesitând un cvorum mai calificat decât a legilor ordinare. Noua Constituție a României prevede că parlamentul adoptă trei categorii de legi: constituționale, organice și ordinare. Pe câtă vreme legile ordinare se adoptă cu votul membrilor prezenți ai fiecărei camere, legile organice se adoptă cu votul majorității fiecărei camere.

Codurile ca o formă anume sistematizată într-un domeniu dat, sunt tot legi. De altfel, în practica legislativă românească adoptarea codurilor s-a făcut prin legi. După ce am cercetat conținutul normativ al legii ca izvor de drept, este necesar să adăugăm, de asemenea, ca o caracteristică ce ține de formă, dar foarte importantă, faptul că legea se adoptă după o anumită procedură precis stabilită (de Constituție, Regulamentul Parlamentului etc.) și a cărei respectare este obligatorie, ca o condiție a validității ei. Astfel procedura de adoptare a legii cunoaște ca momente distincte și precis determinate, inițiativa legislativă, dezbaterea proiectului de lege, votarea și adoptarea legii. În ipoteza existenței instituției referendumului, adoptarea legii presupune și aprobarea ei prin referendum. După aceea urmează promulgarea și publicarea în publicația oficială. În România, aceasta este Monitorul Oficial.

O lege, ca orice act normativ, este expresia unei gândiri, a unei voințe și în funcție de calitatea acestei gândiri actul normativ poate să producă, în aplicarea sa, consecințe mai mult sau mai puțin pozitive, ori chiar negative, practica socială fiind aceea care validează parametrii de calitate ai soluțiilor promovate de lege. De aceea, faza de deliberare a legii adică de determinare a soluțiilor viitoare reglementări trebuie să aibă în vedere că:

a) legea este reclamată de o cerință socială, de unde rezultă necesitatea studierii temeinice a realității și cerinței sociale, pentru ca soluțiile promovate prin lege să răspundă în mod obiectiv dezideratului social;

b) după adoptare, legea se inserează în mediul social; modul în care ea este receptată și efectele pe care le produce au o influență deosebită asupra evoluției proceselor ce intră în câmpul ei de aplicare.

Din acest punct de vedere, putem afirma că, între elaborarea legii și respectarea legalității există un raport strâns, determinarea soluțiilor optime infuențând procesul de aplicare și respectare a legii.

Punctul de plecare în activitatea de elaborare a unui proiect de lege îl constituie determinarea rațiunii viitoarei legi, a finalităților ei. Această determinare este strâns legată de cerința socială. Legea trebuie să răspundă cerinței sociale care a reglementat-o. Pentru aceasta, obiectul de reglementare necesită a fi stabilit cu claritate și certitudine, el trebuie să fie bine determinat și omogen. Când se concepe o lege, aria ei de reglementare este influențată de mai multe împrejurări și anume: a) dacă înlocuiește o singură reglementare existentă, promovând alte soluții legislative; b) înlocuiește mai multe reglementări, realizează o concentrare a unor reglementări dispersate; c) intervine pe un teren nou, nereglementat.

În primul caz, obiectul de reglementare coincide cu cel al reglementării înlocuite.

În al doilea caz, aria de reglementare a noii legi urmează a fi determinată prin însumarea câmpurilor de aplicare a reglementărilor înlocuite, concentrate. Această însumare nu este însă, pur aritmetică, însuși domeniul final fixat va avea parametrii diferiți calitativi.

În al treilea caz, obiectul de reglementare îl constituie realitățile sociale nesupuse însă reglementării, dar care reclamă reglementarea.

În elaborarea concepției legii, în afara problemei determinării domeniului de aplicare a noii reglementări, de o deosebită importanță este integrarea noii legi în principiile generale care guvernează domeniul din care face parte cerința socială ce o reclamă, iar, în final, integrarea sa în sfera principiilor generale ale întregului sistem de drept.

Noua reglementare trebuie să fie compatibilă cu aceste principii, precum și cu instituțiile de bază ale sistemului de drept, în ansamblul său.

Prin urmare, elaborarea legii presupune cunoaștere, dar nu numai atât. Ea presupune și o anumită capacitate de previziune a efectelor sale în procesul viitor de aplicare a sa în mediu social.

Această operațiune intelectuală este extrem de dificilă, căci practica socială a evidențiat faptul că, deseori alte efecte se alătură efectelor scontate, iar aceste „alte” efecte, doar în măsura în care sunt utile caracterizează o acțiune de elaborare legislativă optimă. De aceea, procesul elaborării legii prezintă rigoarea unei activități științifice și el trebuie să urmeze anumite etape, și anume: elaborarea de studii și lucrări documentare, ceea ce reclamă o muncă specială, desfășurată cu adevărați profesioniști în domeniul juridic, psihologic, sociologic etc., căci, prin studiile lor, acești profesioniști sunt cei care vor elabora concepția legii, adică vor determina soluțiile viitoare reglementări, astfel ca legea să fie optimă, adică să aibă eficiență, utilitate și economicitate, asemenea oricărei alte norme juridice.

Totodată, ea trebuie să urmeze finalitățile cerinței sociale în acord cu finalitățile dreptului în ansamblul său. Soluțiile propuse trebuie să răspundă nevoii de securitate, stabilitate juridică, justiție și progres social. Totodată, ele trebuie să se înscrie într-o anumită concepție de moralitate.

Legea este limitată prin condițiile de formă și de procedură în care ea trebuie să fie adoptată. Inițiativa legislativă trebuie să aparțină Guvernului, deputaților, senatorilor sau unui număr de cel puțin 250.000 cetățeni cu drept de vot; dezbaterea proiectului respectiv, adoptarea cu majoritatea simplă în cazul legilor ordinare și cu majoritatea absolută în cazul legilor organice și cu două treimi proiectele sau propunerile de revizuire a Constituției. În cazul nerespectării condițiilor de fond și de formă, legea poate fi declarată ca neconstituțională de către Curtea Constituțională.

Procedura de elaborare a legii cuprinde următoarele etape:

– depunerea proiectului de lege sau propunerii legislative la biroul permanent al uneia dintre camere;

– repartizarea pentru studiu unei comisii permanente, cu numirea raportului;

– înscrierea proiectului de lege sau propunerii legislative pe ordinea de zi a camerei respective;

– prezentarea textului, a expunerii de motive, raportului comisiei și a modificărilor (amendamentelor) propuse de comisie sau parlamentari,

– dezbaterea generală în plenul Camerei în ședință publică și asupra motivelor și a oportunității textului, examinarea legii pe articole și a amendamentelor propuse de comisie sau parlamentari;

– votarea textului inițial sau modificat, articol cu articol, în camera Deputaților sau Senat, după caz; poate adopta textul, poate să modifice unele articole ori să le respingă;

– votarea pe ansamblu a legii;

trimiterea proiectului de lege sau propunerii legislative. Astfel votate și adoptate, celeilalte Camere a Parlamentului, care poate adopta, modifica sau respinge textul. Dacă această din urmă cameră respinge proiectul de lege sau propunerea legislativă, acestea se trimit pentru o nouă dezbatere Camerei care le-a adoptat. O nouă respingere este definitivă.

Medierea În cazul în care una din Camere adoptă un proiect de lege sau o propunere legislativă într-o redactare diferită de cea aprobată de cealaltă Cameră, președinții celor două Camere vor iniția, prin intermediul unei comisii paritare, procedura de mediere. Dacă comisia nu ajunge la un acord sau dacă una din Camere nu aprobă proiectul Comisiei de mediere, textele aflate în divergență se supun dezbaterii celor două Camere în ședință comună, care vor adopta textul definitiv cu votul majorității simple sau absolute, după caz.

1.5. Existența legii

Existența legii. Legea există de la promulgarea ei, prin semnarea originală a legii de către Președintele României și până la abrogarea sa. Legea intră în vigoare la data publicării ei în Monitorul Oficial sau la data prevăzută în textul ei.

1.6. Clasificarea legilor

Constituția, în art. 72, distinge legi constituționale, legi organice și legi ordinare. Legile constituționale sunt cele de revizuire a Constituției. Legile organice sunt cele care reglementează organizarea și funcționarea partidelor politice, organizarea și desfășurarea referendumului; organizarea Guvernului și a Consiliului Suprem de Apărare a țării, regimul stării de asediu și a celei de urgență; infracțiunile, pedepsele și regimul executării acestora, acordarea amnistiei sau a grațierii, organizarea și funcționarea Consiliului Suprem al Magistraturii; a instanțelor judecătorești, a Ministerului Public și a Curții de Conturi, statutul funcționarilor publici; contenciosul administrativ; regimul general al proprietății și al moștenirii; regimul general privind raporturile de muncă, sindicatele și protecția socială; organizarea generală a învățământului; regimul general al cultelor; organizarea administrației locale a teritoriului, precum și regimul general privind autonomia locală; modul de stabilire a zonei economice exclusive, celelalte domenii pentru care în Constituție se prevede adoptarea de legi organice.

Legile ordinare sunt cele care reglementează sectoarele și relațiile sociale care nu fac obiectul legilor organice. Legile ordinare reprezintă o dezvoltare a principiilor formulate în legile constituționale și nu pot contrazice limita acestor principii. Prin urmare, o lege ordinară nu poate modifica legea constituțională și nici legea organică.

Legile, după criteriul obiectului de reglementare, pot fi împărțite în legi materiale, care se referă la drepturile și obligațiile patrimoniale ale subiectelor de drept și legi procedurale , care se referă la căile și mijloacele de valorificare și apărare a drepturilor patrimoniale. Dispozițiile Codului civil reprezintă legi materiale, pe când cele ale Codului de procedură civilă reprezintă legi procedurale.

Legile, după durata lor, sunt legi permanente cărora nu li se cunoaște data și împrejurările încetării acțiunii lor și legi temporare cărora li se cunoaște data intrării în vigoare, cât și data și condițiile ieșirii lor din vigoare.

Codul este un ansamblu de dispoziții legislative asupra unei materii cuprinse într-un act normativ sistematic, adoptat prin lege și puse în vigoare împreună. Există astfel: Codul penal, Codul de procedură penală, Codul civil, Codul de procedură civilă, Codul familiei, Codul muncii, Codul aerian etc.

Din punct de vedere al forței juridice se disting două categorii de legi: constituționale sau fundamentale (constituția denumită și legea fundamentală) și ordinare – celelalte legi. Prin conținutul ei, constituția, (implicit legile de modificare a constituției) are ca obiect reglementarea principiilor fundamentale ale organizării sociale și de stat, sistemul organelor și separației puterilor în stat, drepturile, libertățile și îndatoririle fundamentale ale cetățenilor.

Respectarea constituției și a legilor date în temeiul ei devine un principiu fundamental al Statutului de drept, obligatoriu pentru toată lumea, fără excepții, inclusiv pentru organele supreme – parlament, șef de stat, guvern și celelalte organisme ale puterii politice. Desigur modificarea legii fundamentale poate avea loc, dar în numai condițiile stabilite de constituția însăși.

Legile constituționale sunt definitive ca legi de revizuire, de modificare a Constituției și sunt înzestrate cu o forță juridică superioară celorlaltor categorii de acte normative, fiind adoptate de către Parlament potrivit unor proceduri speciale.

Legile organice sunt situate, din punctul de vedere al forței juridice, după Constituție și legile constituționale, dar înaintea tuturor celorlaltor izvoare de drept. Această poziționare a legilor organice este determinată de importanță obiectului lor de reglementare juridică. Astfel, potrivit art. 73 din Constituția României, prin lege organică se reglementează: sistemul electoral; organizarea și funcționarea partidelor politice; organizarea și desfășurarea referendumului; organizarea guvernului și a Consiliului Suprem de Apărare a Țării; regimul stării de asediu și al stării de urgență; infracțiunile, pedepsele și regimul executării acestora; statutul funcționarilor publici; contenciosul administrativ; organizarea și funcționarea Consiliului Superior al Magistraturii, a instanțelor judecătorești, a Ministerului Public și a Curții de Conturi; regimul juridic al proprietății și al moștenirii; organizarea generală a învățământului; regimul general al cultelor; organizarea administrativ-teritorială.

O altă clasificare a legilor se referă la:

– legi generale sau dreptul comun în materie – ex. Codul Civil este o lege generală, ca și Codul Penal;

– legile speciale – reglementează un domeniu particular, individualizat de mănunchiul de relații sociale specifice reglementate; legile speciale pot deroga de la legea generală (lex speciali derogat generali);

– legi excepționale – se emit în situații deosebite și se fixează în cuprinsul normelor consecințele juridice ale aplicării lor.

Din punct de vedere al forței juridice, legile se împart în: 1) legi constituționale (Constituția și, implicit, legile de modificare a Constituției); 2) legi organice; 3) legi ordinare.

Pe lângă tipologia actelor de legiferare în funcție de segmentul autorității sociale ce exercită prin ele funcția legislativă, legile mai pot fi clasificate luând în considerare alte două criterii:

1. În funcție de conținutul lor normativ, în:

legi de reglementare,

legi cadru,

legi de abilitare,

legi de control;

2. În funcție de modalitatea formală a adoptării și materiile reglementate, în:

legi constituționale,

legi organice,

legi ordinare.

Tipologia în funcție de conținutul normativ. Legile pot să creeze chiar ele reguli de conduită sau pot mulțumi să dispună aprobând un act juridic făcut de alt organ. Pe de altă parte, ele pot să stabilească doar principiile generale de reglementare, abilitând totodată un alt organ să reglementeze conduitele subiecților, sau pot să controleze exercițiul funcției legislative făcut de un alt segment al autorității publice. În funcție de conținutul normativ al legii, putem fi astfel în prezența următoarelor categorii de legi:

a) Legi de reglementare directă. În cazul acestor legi, organul legiuitor reglementează chiar el conduita subiecților de drept. Toate celelalte acte normative, adoptate de alte organe, nu pot decât să aplice legea, fără să poată să-I adauge vreo reglementare nouă.

b) Legile cadru sunt legile ce stabilesc doar principiile generale ale unei reglementări, lăsând amănuntele reglementării conduitelor subiecților de drept pe seama actelor de aplicare. Este de observat că acestea din urmă depășesc însă caracterul unor simple acte de aplicare în raport cu subiecții, căci ele creează desigur în aplicarea principiilor legale, norme noi. Legile cadru sunt legi de reglementare indirectă.

c) Legile de abilitare sunt legile prin care Parlamentul abilitează Guvernul să emită acte cu caracter de lege. Aceste legi stabilesc doar perioada de domeniu reglementării guvernamentale, necuprinzând dispoziții direct aplicabile subiecților. Aceste legi sunt, de asemenea, de reglementare indirectă.

d) Legile de control sunt legile prin care Parlamentul se pronunță asupra reglementărilor de tip legislativ ale Guvernului (ordonanțe, ordonanțe de urgență) controlând astfel activitatea acestuia făcută în exercitarea funcției legislative. Și acestea sunt legi de reglementare indirectă.

Tipologia legilor în raport cu modalitatea formală de adoptare și materiile reglementate. Această modalitate de clasificare a legilor este ce a adoptată de Constituția noastră în art. 72 alin. (19, care arată că Parlamentul adoptă legi constituționale, legi organice și legi ordinare.

a) Legile constituționale sunt Constituția și legile de revizuire a acesteia. Noi am văzut atât procedura de adoptare a acestora, cât și materia reglementărilor pe care le cuprind, așa că nu vom reveni.

b) Legile organice sunt distinse de celelalte legi în Constituția din 1991 mai întâi din punct de vedere formal. Astfel, ele sunt adoptate cu votul majorității membrilor fiecărei Camere (majoritate absolută), conform art. 74 alin. (1) din Constituție. Ele sunt delimitate și material, intervenind în domeniile expres stabilite de art. 72 alin. (3) din Constituție.

Legile organice sunt superioare celor ordinare. O lege ordinară care contrazice o lege organică va fi judecată ca fiind contrară Constituției. Spre deosebire de legile ordinare, legile organice nu pot fi modificate prin ordonanțe ale Guvernului, abilitarea fiind exclusă în aceste domenii, ca și ordonanțele de urgență, așa cum vom vedea.

c) Legile ordinare sunt adoptate cu votul majorității membrilor prezenți în fiecare Cameră (majoritate absolută). Ele pot reglementa orice materie care nu ține de domeniul legilor constituționale sau organice, rămânând Parlamentului puterea de a decide când o materie este legislativă și nu reglementară.

1.7. Efectele legii

Legea poate fi pusă în vigoare fie a quo (numai pentru viitor), fie ad quem (atât pentru trecut, cât și pentru viitor). Legile, ca regulă generală, pot fi puse în vigoare numai a quo, adică numai pentru viitor. Excepție fac legile de procedură, legile de interpretare și legile penale mai favorabile inculpatului.

1.8. Decretul lege

Decretul-lege este un izvor de drept sui generis pentru că deși nu emană de la organul legislativ (Parlament), are, totuși, putere de lege, reglementează relații sociale din domeniul legii, pe care o poate modifica sau înlocui. Se numește decret pentru că provine de la executiv și lege, pentru că are forța juridică a acesteia. Decretul-lege este folosit în sistemul politic juridic modern pentru a asigura continuitatea funcționării puterii publice în condiții de criză, când Parlamentul nu funcționează ori a fost desființat în urma unor evenimente politice (revoluție, lovitură de stat). Astfel de decrete-legi au fost emise de Președintele Consiliului provizoriu de Uniune națională, ca de exemplu Decretul-lege nr. 92 din 14 martie 1990 pentru alegerea Parlamentului și Președintelui României.

În perioada cuprinsă între 22 martie – 9 iunie 1990, unele acte normative au fost adoptate sub formă de Decret- Lege de către Consiliul Frontului Salvării naționale care a funcționat ca un “miniparlament”. Aceste decrete legi au reglementat relații în domeniul instaurării și exercitării puterii de stat. e exemplu, Decretul-lege nr. 104 din 30 martie 1990.

Acte cu putere de lege cere se dau în situații deosebite, când organul legiuitor nu funcționează poartă denumirea „decrete – legi” (decret – lege).

Decretul – lege este un izvor de drept sui generis cu un caracter oarecum hibrid, pentru că, deși nu emană de la organul legislativ (parlament), are totuși putere de lege, reglementează relații sociale, din domeniul legii, pe care o poate modifica sau o poate înlocui.

Are denumirea de „decret” pentru că sorgintea politico-juridic modern, pentru asigurarea continuității funcționării puterii publice în condițiile de criză, când activitatea normală a parlamentului este împiedicată ori acesta este desființat. Pentru a evita un vid de putere de legiferare, în momente deosebite prin care trece țara, când parlamentul s-ar afla în imposibilitate să se întrunească imediat ori nu ar putea adopta măsuri rapide datorită sistemului său mai greoi de legiferare sau când ar fi desființat în urma unei mutații în conducerea statului (lovitură de stat, revoluție) s-a creat practica elaborării decretelor – legii, emanate de la puterea executivă – șeful statului sau guvern.

Permanentizarea conducerii prin decrete – legi sau decrete cu putere de lege este proprie regimurilor autoritare, dictatoriale.

1.9. Hotărâri ale Adunării Constituante

După constituirea Parlamentului României, în urma alegerilor din 20 mai 1990, au fost adoptate Hotărâri ale adunării Constituante care, de asemenea, sunt considerate izvoare de drept. Se menționează hotărârea Adunării constituante privind regulamentul Adunării Constituante.

1.10. Hotărâri ale Camerelor Parlamentului

Sunt considerate ca fiind acte normative, deci izvoare de drept și hotărârile adoptate de Camera Deputaților și Senat, privind regulamentele de organizarea și funcționarea lor. Aceste hotărâri nu sunt opozabile decât Camerei care le-a adoptat.

Secțiunea a II – a

Principiul respectării unității de sistem a dreptului (principiul corelării sistemului actelor normative)

O serie de domenii nu sunt reglementate prin lege ori sunt reglementate numai parțial, fiind necesar să intervină alte autorități publice, Președintele României, Guvernul și diferite organe ale administrației publice pentru adoptarea unor acte normative în realizarea și aplicarea legilor, respectiv “pe baza și în vederea organizării executării legilor”, cum se exprimă Constituția.

Acțiunea normativă a acestor organe, trebuie să respecte următoarele cerințe:

a) actele normative elaborate să fie, în conformitate cu legile și Constituția și să nu cuprindă dispoziții contrare acestora;

b) autoritățile publice în cauză nu pot emite reglementări sumare sau în domenii a căror reglementare este supusă legii,

c) Actele normative respective trebuie să se înscrie în limitele competenței materiale și teritoriale a organului de la care emană;

d) Să se respecte ierarhia forței juridice a actelor normative superioare față de cele inferioare;

e) actele normative subordonate legii să fie date în forma și cu procedura prevăzută pentru fiecare din ele.

Se disting următoarele categorii de acte normative subordonate legii: decretele prezidențiale, ordonanțele și hotărârile Guvernului, regulamentele, ordinele, instrucțiunile, deciziile, ori acte normative cu alte denumiri adoptate de Guvern, ministere ori organe ale administrației centrale de stat, precum și ale organelor locale.

Actele normative subordonate legii (în special ale organelor puterii executive) sunt emise pe baza și în vederea executării legii. Această categorie de acte normative (ex. ordonanțe și hotărâri ale guvernului, decrete prezidențiale, ordine și instrucțiuni ministeriale, hotărâri și dispoziții ale autorităților administrative locale) asigură aplicarea dispozițiilor generale și abstracte ale legii la situații concrete.

Pentru a produce efecte juridice valabile, aceste acte normative trebuie să îndeplinească anumite condiții:

1) să fie în conformitate cu Constituția și legile (organice și ordinare);

2) nu pot da o reglementare primară, originară relațiilor sociale (intervin secundum legem);

3) să fie adoptate cu respectarea competenței (materiale și teritoriale) a organului emitent;

4) să se conformeze actelor normative superioare ca forță juridică (ex. ordinele miniștrilor trebuie să se conformeze hotărârilor de Guvern);

5) să fie date în forma și cu procedura prevăzută pentru fiecare dintre ele.

Decrete emise de președintele României

Decretele emise de Președintele României, cu caracter de act normativ, în situațiile prevăzute de Constituție și de legi, ca de exemplu, cu ocazia declarării mobilizării, instituirii stării de urgență ori a declarării războiului, pot constitui izvoare de drept, în măsura în care reglementează relații sociale privind exercitarea puterii. Semnate de președinte, aceste acte normative trebuie să fie contrasemnate de primul ministru; Președintele României mai emite și decrete, fără caracter normativ, cum sunt acordări sau avansări în grade militare, numiri sau rechemări din funcții. Aceste acte sunt acte individuale.

Decretele – de regulă acte ale șefului statului (la noi ale Președintelui), potrivit domeniilor în care sunt date precum și practicii conducerii de stat – sunt în principiu acte concrete, individuale (denumiri sau rechemări în funcție, de acordări și avansări în grade militare etc.). Totuși, practica arată că în funcție de specificul, regimului dintr-o țară sau alta, se emit și decrete cu caracter normativ, acestea fiind astfel, izvoare de drept.

Decretul poate fi considerat izvor de drept numai în măsura în care conține reguli de conduită generale și obligatorii, iar dacă sunt ratificate de Parlament devin legi și au forța juridică a acestora. În dreptul român actual, Președintele României poate emite decrete cu caracter normativ sau un caracter individual. Exemplu: decretul prin care se declară mobilizarea parțială sau generală a forțelor armate sau prin care se instituie starea de asediu ori starea de urgență cu caracter normativ. Decretele individuale sunt cele prin care se conferă decorații, se acordă gradul de general ori sunt numite în funcții publice unele persoane (ambasadori, judecători, procurori etc.).

Actele prin care șeful statului își exercită atribuțiile sale sunt, de regulă, denumite decrete. Ele pot fi cu caracter normativ sau cu caracter individual. Decretele trebuie contrasemnate de către primul-ministru. Contrasemnarea actelor șefului de stat s-a practicat și se practică în sistemele constituționale. Prin aceasta, se dă actului respectiv o motivație mai solidă și se antrenează, de regulă, răspunderea juridică a celui care a contrasemnat actul. Contrasemnarea este și o măsură împotriva depășirii de către șeful de stat a împuternicirilor conferite de Constituție și legi, contrasemnarea fiind o condiție de valabilitate a actului. Constituția României prevede și ea asemenea reguli, cu precizarea că obligația contrasemnării decretelor de către primul-ministru nu privește toate aceste decrete, ci numai cele expres menționate în Constituție. Decretele Președintelui României se publică în „Monitorul Oficial al României”, nepublicarea atrăgând inexistența decretului.

Trebuie să fie contrasemnate, de primul-ministru, decretele în legătură cu:

– încheierea de tratate internaționale;

– acreditarea și rechemarea reprezentanților diplomatici ai României;

– înființarea, desființarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice ale României;

– mobilizarea parțială sau generală a forțelor armate;

– măsuri în caz de agresiune armată;

– măsuri privind declararea stării de asediu sau a stării de urgență;

– conferirea de decorații și titluri;

– acordarea gradului de mareșal, general și amiral;

– acordarea grațierii individuale.

Astfel, decretele prezintă următoarele trăsături distincte:

– reprezintă manifestări unilaterale de voință în vederea procedurii de efecte juridice;

– apar ca urmare a exercitării atribuțiilor reglementate în Constituție și legi;

– unele din ele se contrasemnează de primul-ministru;

– se publică obligatoriu în „Monitorul Oficial”;

– au caracter executoriu.

Ordonanțele Guvernului

Ordonanțele și hotărârile cu caracter normativ ale Guvernului se întemeiază pe atribuțiile conferite de Constituție de a asigura realizarea politicii interne și externe a țării și de a exercita conducerea generală a administrației publice.

Constituția României din 1991 a introdus o categorie de acte care până în acel moment nu au existat, și anume, ordonanțele. În crearea acestei categorii de acte s-a pornit de la ideea că Parlamentul își desfășoară activitatea în două sesiuni parlamentare anuale, fiecare având o durată determinată de timp. Între aceste sesiuni există o perioadă de vacanță parlamentară, în intervalul căreia cele două Camere ale Parlamentului își încetează activitatea.

S-a considerat că, în această perioadă, când Parlamentul nu funcționează, ar putea să apară necesitatea de a se adopta acte normative cu o forță juridică egală cu aceea a legilor, prin care să se reglementeze relațiile sociale, care, de regulă, sunt de competența Parlamentului.

Ordonanțele se emit în temeiul unei legi temporare de abilitare, în condițiile „delegării legislative”, în domenii ce țin de legile ordinare. Aceste ordonanțe sunt supuse aprobării ulterioare prin lege.

Ordonanțele Guvernului sunt acte normative emise în temeiul unei legi speciale de abilitare, în cadrul unor limite și în condițiile prevăzute de aceasta.

Competența guvernului de a emite Ordonanțe este reglementată de Constituția României în art. 114. denumit „Delegarea legislativă”, în care se precizează faptul că: „Parlamentul poate adopta o lege specială de abilitare a guvernului pentru a emite ordonanțe în domenii care nu fac obiectul legilor organice”.

În cuprinsul acestei legi de abilitare se vor stabili, în mod obligatoriu, domeniul și data până la care se pot emite ordonanțe.

Conform art. 58 din Constituția din 1991 “Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român și unica autoritate legiuitoare a țării”. Funcția legislativă ar fi deci exercitată doar de Parlament. Totuși, date fiind complexitatea și rapiditatea cu care sistemul legislativ trebuie adaptat realității și încetineala procedurilor parlamentare, aceeași Constituție permite prin art. 114, delegarea funcției legislative către Guvern.

Această delegare a funcției de legiferare este o excepție de la principiul separației puterilor, conform căruia organele executive pot doar aplica legea, actelor lor, chiar generale fiind, rămânând administrative.

În baza delegării legislative, Guvernul emite ordonanțe. Acestea sunt acte cu caracter legislativ care emană de la un organ al administrației publice. Ele nu sunt acte administrative, căci ceea ce exercită Guvernul emițându-le este funcția legislativă.

Tipuri de ordonanțe. Guvernul poate emite două feluri de ordonanțe:

ordonanțe obișnuite și

ordonanțe de urgență.

Ordonanțele obișnuite presupun că Guvernul este împuternicit de Parlament prin intermediul unei legi speciale de abilitare să exercite funcția legislativă. Delegarea se face precizându-se limitele sale în timp și cu privire la domeniul reglementării. Parlamentul nu poate delega Guvernului competența de reglementare în materiile pentru care art. 72 alin. (3) din Constituție impun reglementarea în forma legilor organice.

Ordonanțele de urgență sunt adoptate de Guvern în cazuri excepționale, fără a mai fi necesară abilitarea parlamentară. S-a susținut că în cazul acestor ordonanțe limitarea la domeniul legilor ordinare nu ar mai opera, datorită situației excepționale. Credem totuși că sunt două motive pentru a considera că limita operează și în cazul ordonanțelor de urgență: dacă Parlamentul nu poate delega competența legislativă în materia legilor organice, cu atât mai puțin. Guvernul a îndreptățit să-și aroge singur dreptul de a legifera în aceste domenii; pe de altă parte, nedefinirea “cazurilor excepționale” în care poate interveni procedura ordonanțelor de urgență poate duce la utilizarea abuzivă a acestora.

Verificarea activității legislative a Guvernului. Constituția prevede un dublu control asupra activității legislative a Guvernului: unul parlamentar și altul jurisdicțional.

Controlul parlamentar se exercită diferențiat, după cum ordonanța este obișnuită sau de urgență. În cazul primei categorii, controlul parlamentar exercită doar dacă legea de abilitare o cere. În cazul ordonanțelor de urgență, aprobarea lor de către Parlament este obligatorie.

Parlamentul are dreptul așadar să controleze activitatea legislativă a Guvernului, aprobând sau respingând prin lege ordonanțele adoptate de acesta.

Controlul jurisdicțional al activității legislative a Guvernului este realizată de Curtea Constituțională, conform art. 144 lit. c), pe calea excepției de neconstituționalitate. Este evident că acest control de constituționalitate arată că ordonanțele nu sunt acte administrative, ele neputând fi controlate pe ___ contenciosului administrativ.

Intrarea în vigoare a ordonanțelor. Ordonanțele, fiind acte ale puterii executive, nu mai necesită promulgarea. Ordonanțele obișnuite intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial, dacă în conținutul lor nu se prevede o singură dată. Cele de urgență intră în vigoare, potrivit art. 114 alin. (4) din Constituție, dacă Parlamentul nu este în sesiune, el se convoacă în mod obligatoriu. Trebuie observat însă că data depunerii spre aprobare a ordonanțelor de urgență nu se publică, fiind pentru subiecți incertă.

Efectele ordonanțelor. Ordonanțele sunt acte cu aceeași putere juridică pe care o au legile ordinare. Ele pot deci reglementa în mod primar un domeniu, pot abroga total sau parțial o lege ordinară.

Ordonanțele obișnuite își produc efectele de la data publicării, iar cele de urgență de la data depunerii la Parlament spre aprobare. Dacă legea de abilitare o cere, ordonanțele se supun aprobării. Termenul aprobării este termenul pentru care a fost dată abilitarea. Nerespectarea acestui termen atrage încetarea efectelor ordonanței.

Hotărârile Guvernului, ca și ordonanțele, de altfel, se semnează de către primul-ministru și se contrasemnează de către miniștrii care au obligația punerii lor în executare.

Atât hotărârile, cât și ordonanțele sunt supuse obligației de publicare în „Monitorul Oficial”, cu excepția celor cu caracter militar, care se comunică numai instituțiilor interesate. Sancțiunea încălcării obligației de publicare este inexistența actului. Prin urmare, publicarea constituie o condiție de validitate a actului, în sensul că hotărârea sau ordonanța, chiar legal adoptate, sunt valabile și pot fi aplicate numai după îndeplinirea procedurii publicării.

Parlamentul poate adopta o lege specială de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanțe în domenii care nu fac obiectul legilor organice, procedând la ceea ce se numește delegarea legislativă (art. 115 din Constituție).

Legea de abilitare trebuie să stabilească, în mod obligatoriu, domeniul și data până la care se pot emite ordonanțe. Dacă legea de abilitare o cere, ordonanțele se supun aprobării Parlamentului, potrivit procedurii legislative, până la împlinirea termenului de abilitare. Nerespectarea termenului atrage caducitatea și încetarea efectelor ordonanței.

Hotărârea Guvernului și ordonanța reprezintă acte administrative care pot face obiectul controlului de legalitate pe calea contenciosului administrativ. În cazul ordonanței, acest lucru este posibil numai pe perioada de abilitare a Guvernului, deoarece după aceea intră în sfera actelor care privesc raporturile dintre Parlament și Guvern, fiind exceptate, potrivit art.2 lit. A din Legea nr 29/ 1990, de la competența instanțelor de contencios administrativ.

Alături de delegarea legislativă de ordin legal, Constituția României reglementează, în art. 115, și delegarea de ordin constituțional, care operează în cazul unor situații excepționale, în care Guvernul poate adopta ordonanțe de urgență.

Acestea intră în vigoare numai după depunerea lor spre aprobare la Parlament. Dacă Parlamentul nu se află în sesiune el se convoacă în mod obligatoriu. Dacă în termen de cel mult 30 de zile de la depunerea ordonanței, la una din Camere, aceasta nu se pronunță, ordonanța este considerată adoptată și se va remite celeilalte Camere, care va decide, de asemenea, în procedură de urgență. Ordonanțele de urgență cuprind norme de natura legii organice și se aprobă cu majoritatea prevăzută de art. 76 alin. 1 din Constituție. Ordonanțele Guvernului, reglementând relațiile sociale ce țin de domeniul legii, fac obiectul controlului de constituționalitate exercitat de Curtea Constituțională.

Condiția publicității, prevăzută de art. 108 din Constituție, se aplică și în cazul ordonanțelor de urgență.

Ordonanțele de urgență ale Guvernului

O categorie specială de ordonanțe pe care le poate emite Guvernul o reprezintă ORDONANȚELE DE URGENȚĂ care, potrivi art 115 alin. 4, pot fi adoptate „numai în situații extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată”.

Ordonanța de Urgență intră în vigoare numai după depunerea sa spre dezbatere în procedură de urgență la Camera competentă să fie sesizată și după publicarea ei în Monitorul Oficial al României.

Dacă termen de cel mult 30 de zile de la depunere, Camera sesizată nu se pronunță asupra Ordonanței, aceasta se consideră adoptată și se trimit celeilalte Camere care decide, de asemenea, în procedură de urgență.

Ordonanțele de Urgență nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituționale, nu pot afecta regimul instituțiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertățile și îndatoririle prevăzute de Constituție, drepturile electorale și nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietatea publică.

Hotărârile cu caracter normativ ale Guvernului

Hotărârile Guvernului se emit, pe baza și în vederea executării legilor iar Ordonanțele, așa cum s-a arătat, se emit în temeiul unei legi de abilitare, în condițiile “delegării legislative” pentru domenii rezervate legii ordinare. Aceste ordonanțe sunt supuse aprobării ulterioare prin lege.

Actele specifice activității Guvernului sunt hotărârile, prin care acesta pune în executare legile adoptate de către Parlament.

Hotărârile se emit pentru organizarea executării legilor, ceea ce înseamnă că ele nu pot cuprinde reglementări primare ale relațiilor sociale, hotărârile având un caracter secundum legem.

Hotărârile Guvernului sunt acte normative emise de puterea executivă care conțin norme juridice referitoare la organizarea executării legilor, respectiv măsuri concrete de punere în aplicare a legilor emise de Parlament în cele mai diverse domenii.

Ordinele și instrucțiunile și alte acte cu caracter normativ

Ordinele și instrucțiunile și alte asemenea acte cu caracter normativ, emise de miniștri și alți conducători ai organelor centrale ale administrației publice (Banca națională a României, Direcția Generală de Statistică etc.), se adoptă pe baza prevederilor exprese ale legii, decretelor, ordonanțelor, hotărârilor și regulamentelor Guvernului cu respectarea și termenelor stabilite în acest scop.

Dispoziții privind ordinele, instrucțiunile și celelalte acte normative emise de conducătorii ministerelor și ai celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, precum și de prefecți

ART. 27

(1) Ordinele cu caracter normativ, instrucțiunile și alte asemenea acte ale conducătorilor ministerelor și ai celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, precum și cele ale prefecților se emit pe baza și în executarea legilor, a ordonanțelor și a hotărârilor Guvernului.

(2) Ordinele, instrucțiunile și alte asemenea acte se emit atunci când se prevede aceasta printr-o dispoziție legală, cu încadrarea în termenul stabilit și cu indicarea expresă a temeiului legal.

(3) Ordinele, instrucțiunile și alte asemenea acte vor fi elaborate respectându-se normele de tehnică legislativă prevăzute de Legea nr. 24/2000, republicată, cu consultarea compartimentelor de specialitate din cadrul autorității publice respective, și vor fi avizate în mod obligatoriu de compartimentul juridic propriu.

(4) Actele prevăzute la alin. (1) se semnează numai de către conducătorii autorităților publice emitente.

ART. 28

(1) Toate ordinele, instrucțiunile și alte asemenea acte cu caracter normativ ale miniștrilor și conducătorilor celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I, prin grija acestora.

(2) Prefecții vor dispune publicarea ordinelor emise în monitoarele oficiale ale județelor sau al municipiului București, potrivit reglementărilor în vigoare.

(3) Nu sunt supuse regimului de publicare în Monitorul Oficial al României, Partea I, dacă legea nu dispune altfel, ordinele, instrucțiunile și alte acte cu caracter normativ care au ca obiect reglementări din sectorul de apărare, ordine publică și siguranță națională.

Hotărârile normative ale organelor locale ale administrației de stat

Hotărârile normative ale organelor locale ale administrației de stat. Hotărârile normative emise de consiliile locale hotărârile normative ale consiliilor județene, ordinele emise de prefect (dacă au caracter normativ), deciziile delegației permanente și dispozițiile normative ale primarului, emise în baza legilor și cu scopul aplicării legilor, decretelor, ordonanțelor, hotărârilor și regulamentelor Guvernului pot fi izvoare de drept, deoarece prin aceste acte normative se asigură exercitarea atribuțiilor publice menționate.

Acte normative elaborate de organele administrației publice centrale și locale

În această categorie sunt cuprinse actele emise de conducătorii organelor centrale ale administrației de stat, precum și cele care emană de la organele locale executive. Ele sunt considerate izvoare de drept numai în măsura în care conțin norme juridice cu caracter general și obligatoriu. În această categorie intră: instrucțiuni, ordine, norme metodologice, decizii.

Pentru a produce efecte juridice, aceste acte normative trebuie să se subordoneze legii, adică:

– să nu conțină dispoziții contrare legilor constituționale, organice sau ordinare;

– să intervină doar acolo unde legea a omis să reglementeze;

– să intervină strict în limitele competențelor teritoriale și materiale ale organului emitent;

– să respecte ierarhia forței juridice a actelor normative de stat;

– să fie redactate în forma și potrivit procedurilor prevăzute pentru fiecare dintre ele.

Secțiunea a III – a

Principiul asigurării echilibrului între dinamica și statica dreptului, între stabilitatea și mobilitatea dreptului

Statutele și regulamentele unor organizații și asociații nestatale cu personalitate juridică care reglementează modul lor de organizare și de funcționare sau regimul juridic al unor categorii de liber profesioniști, pot avea caracter normativ. Astfel de acte, în măsură să provoace efecte și în afara acestor organizații sunt recunoscute și garantate de stat. În acest sens, se menționează Statutul profesiei de avocat, regulamentul de punere în aplicare a Legii notarilor publici și activității notariale.

Secțiunea a 4-a

Principiul accesibilității legii

Contractul normativ este un izvor de drept cu o sferă mai restrânsă. Prin contract normativ se înțelege un contract care nu se referă la un raport juridic concret, ci se stabilesc reguli generale ce se manifestă ca norme juridice obligatorii pentru părți în comportamentul intern. Contractul normativ, ca formă de exprimare a dreptului, acționează în special în dreptul internațional public. Statele își reglementează raporturile dintre ele pe baza unor contracte normative care iau forma acordului, tratatului, pactului, convenției, protocolului, declarației etc. De exemplu, carta Organizației Națiunilor Unite constituie un astfel de contract normativ.

Contractul colectiv de muncă

În dreptul intern, contractul normativ constituie un izvor de drept în dreptul constituțional și în dreptul muncii. În dreptul constituțional, contractul normativ este un izvor de drept în materia organizării și funcționării federative a statelor, unificării unor state sau în alte domenii ale construcției social-politice. În dreptul muncii, contractul normativ îl întâlnim ca izvor de drept sub forma contractului colectiv de muncă care prevede condițiile generale ale organizării muncii într-o ramură a economiei naționale și pe baza lui se încheie contractele individuale de muncă; Tot un contract normativ care stabilește norme juridice obligatorii pentru părți este și contractul de adeziune.

CAPITOLUL III

Metodologia tehnicii legislative

Activitatea de legiferare

(1) Reglementarea relațiilor sociale prin lege și prin celelalte categorii de acte normative se realizează cu respectarea principiilor generale de legiferare proprii sistemului dreptului românesc.

(2) Actele normative se inițiază, se elaborează, se adoptă și se aplică în conformitate cu prevederile Constituției României, republicată, cu dispozițiile prezentei legi, precum și cu principiile ordinii de drept.

(3) Activitatea de legiferare reprezintă principala modalitate de implementare a politicilor publice, asigurând instrumentele necesare pentru punerea în aplicare a soluțiilor de dezvoltare economică și socială, precum și pentru exercitarea autorității publice.

Tehnica legislativă asigură sistematizarea, unificarea și coordonarea legislației, precum și conținutul și forma juridică corespunzătoare pentru fiecare act normativ. Normele de tehnică legislativă care se aplică în mod obligatoriu tuturor actelor normative definesc părțile constitutive ale actului normativ, structura, forma și modul de sistematizare a conținutului acestuia, procedeele tehnice privind modificarea, completarea, abrogarea, publicarea și republicarea actelor normative, precum și limbajul și stilul actului normativ.

Tehnica legislativă este parte constitutivă a tehnicii juridice și este alcătuită dintr-un complex de metode și procedee, menite să asigure o formă corespunzătoare conținutului (substanței) reglementărilor juridice.

Uneori se confundă tehnica juridică cu legiferarea (cu tehnica legislativă), printr-o reducere a sferei tehnicii juridice doar la procesul elaborării normative.

Tehnica legislativă privește, strict, construirea soluțiilor normative de către legiuitor, acțiune ce se prezintă ca o sinteză, și un bilanț, al experiențelor dobândite în trecut de participanții la viața socială, experiențe filtrate din perspectiva judecăților de valoare a legiuitorului.

“Când ne reprezentăm legiferarea – arăta Hegel – nu trebuie să avem înaintea ochilor unul din momente, acela că prin lege se declară ceva regulă de conduită, valabilă pentru toți, ci momentul esențial intern – cunoașterea conținutului în universalitatea lui determinată… chiar drepturile cutumiare… conțin momentul de a exista ca gânduri și de a fi cunoscute”.

Pentru a putea intra în exercițiul practic al administrației justiției, știința legislației formulează mai întâi ideile, principiile călăuzitoare ale dreptului pozitiv. Legiferarea cunoaște două mari momente: a) constatarea existenței situațiilor sociale ce reclamă reglementare juridică: b) desprinderea idealului juridic, care trebuie să se aplice acestor situații în funcție de conștiința juridică a societății.

E. Speranția definește legiferarea ca o creație voită a normelor de drept și deci a “ordinei juridice pozitive”. Ea implică scopuri și mijloace (adică procedee, agenți, puncte de sprijin etc.)

Acțiunea legiuitoare implică tendința de schimbare, de inovare a unor soluții juridice normative noi, apreciate ca superioare, sau mai bune decât soluțiile de reglementare existente. Modul de apreciere al legiuitorului, scara sa proprie de valori, mijloacele de care se servește, sunt foarte variate și depind de un număr mare de factori.

Misiunea legislativă poate avea caracterul de instituție permanentă sau de delegație ocazională.

Așa cum observa Lucian Blaga, ambiția nemărturisită a oricărui legiuitor este să promulge legi scrise cu prestigiu de legendă și cu eficacitate de legi nescrise.

Montesquieu a oferit o imagine istorică adevărată când a considerat că nu trebuie să se privească legiferarea în genere și determinațiile ei particulare în mod izolat și abstract, ci dimpotrivă ca moment dependent al unei totalități unice, în corelație cu toate celelalte determinații de timp sau naționale.

Regula de drept nu poate ajunge la o formă tehnică satisfăcătoare, sau cel puțin suficientă, decât prin acțiunea conștientă a legiuitorului. “Dreptul – notează Gaudement – nu poate rămâne în “stare fluidă”, el trebuie să se materializeze în formule, care sunt opera tehnicienilor”. În același timp, însă, trebuie prevenit trebuie prevenit exclusivismul metodologic; dreptul nu trebuie redus la o simplă punere în formă (dictată de metode și reguli tehnice specifice) a “dat-ului” social. El presupune, pe lângă măiestria legiuitorului, luarea în considerare a influenței sistemului de valori, fiind într-un anume sens o rezultantă a acestui sistem. Pentru acest motiv, arta de a formula legi este extrem de dificilă și cere nu numai o serioasă informație, ci și un sentiment de utilitate socială și un fel de intuiție pe care nu o au decât puțini oameni. Istoria a conservat asemenea exemple: Solon a fost legiuitorul Atenei, Lycurg al Spartei, Pittacus al Mitilenei etc.

A legifera a devenit element central și definitoriu al activității statului, a devenit sinonim cu a guverna.

Inițiativa legislativă reprezintă dreptul de a propune și supune organului legiuitor un proiect de lege, cu obligația acestuia de a se pronunța asupra lui, înscriindu-i pe ordinea sa de zi. Evident că nu oricine are drept de inițiativă legislativă, ci numai persoanele sau organele anume stabilite.

Proiectele de legi sunt examinate de către comisiile permanente ale Adunării Deputaților și respectiv ale Senatului.

Dezbaterea proiectului începe cu ascultarea expunerii de motive prezentată de inițiator și raportului comisiei permanente competente care a examinat proiectul. Urmează, apoi, discuția pe articole după care se trece la votarea proiectului de lege în întregime.

După adoptarea de către Parlament, urmează promulgarea.

Promulgarea are semnificația de a constata existența textului autentic a legii din care se desprinde dispoziția de a o publica și consecința că ea este executorie, activă, intră în vigoare (evident de la data publicării sau altă dată stabilită în textul legii sau într-o altă lege care ar reglementa această problemă). Promulgarea nu este un vot al președintelui, legea există deja, fiind adoptată de cele două Camere, singure având competență legislativă.

După adoptare este necesară aducerea legilor la cunoștința publică nefiind de conceput să se ceară cuiva respectarea unor reguli care nu au fost făcute publice într-o formă corespunzătoare.

Aceasta are loc prin publicare într-o publicație legislativă oficială, într-un anumit termen de la adoptare. În țara noastră legile se publică în Monitorul Oficial sub semnătura celor doi președinți ai Camerelor împreună cu decretul de promulgare al președintelui.

În afara de publicarea oficială a actelor normative, pentru asigurarea cunoașterii conținutului actelor normative, se desfășoară o amplă activitate, folosind mijloacele de informare în masă precum și alte modalități.

În caracterizarea legilor este cunoscută de asemenea, clasificarea lor în: generale, speciale și excepționale. Distincția între legea generală și specială trebuie văzută în mod complex, în sensul că legea specială intervine cu o reglementare aparte, deosebită, particulară față de reglementările legii generale, comune denumite și dreptul comun. De exemplu, codul civil, este o lege generală față de legea contractelor economice sau legea privind administrarea fondului locativ și reglementarea raporturilor dintre proprietari și chiriași; sau codul penal este o lege generală față de alte legi speciale care conțin dispoziții penale. Pe de altă parte, aceeași lege sau dispoziție poate să aibă caracter general sau special după cum o raportăm la o altă reglementare mai generală sau specială. Importanța distincției în lege generală și specială privește procesul de interpretare și aplicare. Legea specială se aplică materiei pe care o reglementează, iar în caz de concurs cu legea generală se aplică legea generală, conform principiului „lex speciali derogat generali”.

În măsura în care legea specială – care este de strictă interpretare – nu a dispus altfel, se aplică dispozițiile legii generale, dreptul comun.

Legile sau reglementările excepționale se dau în situații cu totul deosebite, ele stabilind consecințele juridice ale aplicării lor. Asemenea acte pot fi, de pildă, cele prin care se instituie de exemplu starea de necesitate.

Elaborarea normelor juridice are loc în principal prin activitatea normativă a organelor de stat, mai ales în statul democratic, prin activitatea normativă a Parlamentului și a Guvernului, activitate ce se finalizează prin adoptarea de acte normative.

În felul acesta, activitatea normativă este una din modalitățile fundamentale de realizare și executare a activității de stat, a funcțiilor statului, este o activitate creatoare de drept, potrivit necesităților dictate de evoluția societății. Activitatea normativă a organelor statului se desfășoară în conformitate cu atributele, competențele pe care acestea le au și care sunt stabilite, în primul rând în Constituție și apoi și în alte legi. Întreaga activitate de elaborare a legilor se face cu respectarea unor proceduri și metode, precum și a unor principii care să răspundă cât mai precis unei reglementări științifice, clare, coerente. Aceste principii, metode și proceduri folosite în procesul de elaborare a actelor normative formează tehnica legislativă.

Analizând acest proces M. Djuvara arăta că legiferarea este operația prin care o regulă, așa cum este concepută la un moment dat, față de o situație de fapt dată în societate, se transformă în regulă de drept pozitiv. În mod strict însă, legiferarea privește procesul de elaborare a legilor.

În cazul legiferării, prima problemă care se pune este de a ști dacă este complet și dacă este drept, dreptul pozitiv. Dacă dreptul pozitiv nu satisface aceste cerințe, trebuie să se elaboreze o nouă lege care să reglementeze relațiile sociale în așa fel încât să satisfacă idealul de justiție al societății respective.

Așadar operațiunea legiferării conchide M. Djuvara trebuie să constate existența situațiilor sociale în momentul când se legiferează, o constatare de o complexitate deosebită, apoi legiuitorul stabilește idealul juridic care trebuie să se aplice acestor situații de fapt, lăsându-se inspirat în acest caz, cu voie sau fără voie de conștiința juridică a societății respective. Apoi legiuitorul caută să transpună rezultatul la care a ajuns în reguli de drept pozitiv pe care le formulează. În elaborarea acestora legiuitorul trebuie să țină seama de toate împrejurările de fapt, pentru ca soluția la care a ajuns să se poată realiza în mod practic. În această transpunere ideile se modifică, se trunchiază, ca trecând printr-un fel de pat al lui Procust. În felul acesta tehnica juridică apare ca o operațiune care la prima vedere se arată ilogică. De aceea dreptul cuprinde în acest sens un element întins, care se arată în aparență irațional. Regula de drept pozitiv trecută prin prisma tehnicii, niciodată nu corespunde idealului juridic din care își are izvorul. Dar, o normă juridică cu caracter tehnic oricât ar părea că știrbește anumite principii teoretice, este așa de puțin ilogică precum este construcția unei căi ferate care spre a evita un munte face o curbă în loc de a merge în linie dreaptă.

Dar problema tehnicii elaborării legilor, cât și a altor acte normative nu epuizează întreaga problematică a metodelor, procedurilor, principiilor aplicate pe teren juridic. Tehnica juridică este un concept complex care desemnează anumite reguli, principii, metode, procedee, operații folosite pentru elaborarea, realizarea, aplicarea și interpretarea normelor juridice.

De astfel, caracterul global al acestui concept a fost relevat cu pregnanță în literatura juridică, în contextul în care a fost pusă problema: “Este dreptul o știință, o tehnică sau o artă?. Astfel este cunoscută, așa cum s-a amintit, lucrarea devenită clasică a juristului francez F. Geny “Science et tehnique en droit prive positif” apărută la începutul secolului al XX-lea, care analizează pentru prima dată adânc și multilateral, raportul dintre știința și tehnica juridică pornind de la două concepte: “datul” și “construitul”.

În opinia lui F. Geny, un lucru este “dat” atunci când el există ca obiect în afara activității productive a omului: natura, relațiile dintre oameni, evenimentele istorice etc. Un lucru este “construit” atunci când este realizat de om, ca de pildă o casă, un poem, un raționament etc. “Construitul” o dată realizat devine “dat” pentru toată lumea, inclusiv pentru autorul său.

“Datul” este relativ în sensul că el este influențat de “construit” de activitatea umană. În ceea ce privește “datul” atitudinea omului constă în a-l cunoaște cu ajutorul științei. În ceea ce privește “construitul” omul este prin ipoteză constructorul, el poate să facă, în acest sens artă sau tehnică. Aceasta nu înseamnă că cunoașterea exclude cu totul construcția. În raport cu faptul brut, faptul științific este “construit”.

În același timp, efortul științei tinde să surprindă cât și mai fidel realitatea, așa cum este ea. Din contră, construcția umană, artă sau tehnică ajunge la lucrări noi care țin de specificitatea materialelor sale care nu există în realitate. Câmpul construitului nu se limitează la domeniul construcției militare, ci cuprinde și munca artizanilor, artiștilor. El se întinde și asupra obiceiurilor, ordinii sociale și politice. În acest sens și statul este construit. În acest context, se pune întrebarea dacă dreptul este “dat”, obiect de știință, altfel spus, de constatare și înregistrare sau este “construit”, operă tehnică?

Din perspectivă istorică, dreptul este evident “dat”, obiect de știință, așa cum apare dreptul vechi, dreptul contemporan național sau internațional care a fost elaborat. Elaborarea dreptului pozitiv presupune însă “o construcție” și în acest sens regulile juridice sunt opera tehnicii. “Datul” dreptului este cercetat de știință care conturează orientarea generală, furnizată de situația economică, morală, culturală etc. a societății respective, ce determină în genere conținutul dreptului. Dar conținutul dreptului trebuie “fasonat” pentru ca regula socială să devină normă juridică, să fie aptă de aplicare. Aceasta este prin excelență o problema de tehnică juridică.

În literatura juridică s-a reținut această distincție în conformitate cu care știința cercetează climatul social care solicită o anumită normativitate juridică iar tehnica vizează modalitățile prin care legiuitorul transpune în practică, “construiește” regulile juridice, subliniindu-se totodată, relativitatea acestei distincții.

În fond tehnica juridică constituie un domeniu al științei juridice, pentru că, în general, tehnica, deși se ocupă de procedee, de formă, de modalități, de asigurare a rezultatului, presupune o creație, o activitate științifică. Problema tehnicii juridice și a metodologiei elaborării normelor juridice nu este numai o problemă ce ține de știința juridică, ci sub anumite aspecte, se transformă ea însăși într-o reglementare juridică, ci sub anumite aspecte, se transformă ea însăși într-o reglementare juridică, devine o obligație juridică pentru organele de stat, când pregătesc, inițiază un act normativ. În acest sens, în perioada contemporană, în unele țări au apărut așa numitele metodologii de tehnică juridică, aprobate de organele de stat, în care se reglementează modul, formele, procedeele, pe care le folosesc acestea în elaborarea actelor normative.

Etapele elaborării actelor normative

Procesul de elaborare a legilor de către organul legislativ parcurge cinci etape: ETAPA I este denumită INIȚIEREA PROIECTULUI DE LEGE.

Potrivit art. 74 din Constituția României „inițiativa legislativă aparține Guvernului, deputaților, senatorilor, precum și unui număr de cel puțin 100.000 de cetățeni cu drept de vot. Cetățenii care își manifestă dreptul de inițiativă legislativă trebuie să provină din cel puțin un sfert dintre județele țării, iar în fiecare dintre aceste județe sau în municipiul București trebuie să fie înregistrate cel puțin 5.000 de semnături în sprijinul acestei inițiative”. Această dispoziție constituțională este valabilă pentru legile organice și ordinare.

Precizăm faptul că nu pot face obiectul inițiativei legislative a cetățenilor problemele fiscale, cele cu caracter internațional, amnistia și grațierea. în toate cazurile, propunerile legislative și proiectele de lege se trimit Consiliului Legislativ spre avizare, întrucât acest organism este abilitat să sistematizeze, să unifice și să coordoneze întreaga legislație a țării. Mai departe, o dată avizate, propunerea legislativă sau proiectul de lege, sunt trimise și înregistrate la Parlament.

Potrivit Hotărârii Guvernului României nr. 555 din 7 iunie 2001, care aprobă Regulamentul privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului, actele normative se inițiază, se elaborează, se adoptă și se aplică în conformitate cu prevederile Constituției României, cu dispozițiile Legii nr. 25/ 2000, precum și cu principiile ordinii de drept.

Guvernul își exercită inițiativa legislativă prin însușirea proiectelor de lege elaborate de ministere sau alte autorități ale administrației publice și prin transmiterea acestora spre dezbatere și adoptare uneia dintre camerele Parlamentului.

Au dreptul să inițieze proiecte de acte normative următoarele autorități publice:

a) ministerele și celelalte organe de specialitate ale administrației publice centrale aflate în subordinea guvernului, precum și autorităților administrative autonome;

b) organele de specialitate ale administrației publice centrale aflate în subordinea sau în coordonarea ministerelor – prin ministerele în ale căror subordine sau coordonare se află;

c) prefecturile, consiliile județene, respectiv Consiliul General al Municipiului București – prin Ministerul Administrației Publice.

La nivelul acestor autorități publice se constituie colective speciale în componența cărora sunt desemnați juriști, specialiști în domeniul integrării europene, precum și specialiști din compartimentele corespunzătoare profilului propunerilor de reglementare, colective care au obligația de a redacta proiectele de acte normative.

Proiectele de acte normative trebuie însoțite de următoarele instrumente de prezentare și motivare:

a) expuneri de motive – pentru proiectele de legi;

b) note de fundamentare – pentru hotărâri, ordonanțe și ordonanțe de urgență ale guvernului;

c) referate de aprobare – pentru celelalte acte normative.

După ce conducătorul autorității publice inițiatoare a proiectului de act normativ își însușește documentația elaborată, acesta o expediază, în copie, autorităților publice interesate în aplicarea acesteia care, la rândul lor, au obligația de a formula observații și propuneri în termen de cel mult 5 zile, dacă nu s-au stabilit un alt termen.

Operațiunea de definitivare a proiectului de act normativ se realizează după obținerea de către inițiator a punctelor de vedere ale autorităților publice cărora le-a fost trimis, precum și a avizelor necesare, așa cum stipulează în conținutul art. 8-13 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 555/ 2001.

Următoarea etapă o reprezintă trimiterea proiectelor de acte normative la Secretariatul General al Guvernului, care declanșează imediat procedura de obținere a avizelor necesare, în termenele prevăzute în art. 14, respectiv:

a) avizul Consiliului Legislativ (24 de ore pentru proiectele de ordonanță de urgență; 2 zile pentru proiectele de lege care urmează să fie transmise Parlamentului cu solicitarea dezbaterii în procedură de urgență; 10 zile pentru celelalte proiecte de acte normative);

b) avizul Consiliului Suprem de Apărare a Țării, în cazul proiectelor de acte normative pentru care este necesar acest aviz;

c) avizul Consiliului Economic și Social (10 zile în cazul proiectelor de hotărâri, de ordonanțe și de legi ordinare; 20 de zile în cazul proiectelor de legi organice).

După obținerea acestor avize, Secretariatul General al Guvernului le transmite inițiatorului actului normativ, care procedează la finalizarea proiectului de act normativ, acesta este înaintat Guvernului cu cel puțin 5 zile înainte de data ședinței Guvernului pe a cărei agendă de lucru se solicită să fie înscris.

Decizia Guvernului cu privire la fiecare proiect de act normativ, luată ca urmare a discutării și adoptării lor în ședința Guvernului vor fi supuse unei noi proceduri de avizare.

În cazul adoptării proiectelor de acte normative (proiect de lege, de ordonanță și ordonanță de urgență), acestea sunt transmise, de către Guvern, Senatului sau Camerei Deputaților.

ETAPA A II-a se referă la dezbaterea proiectului de lege.

Constituția și Reglementările de organizare și funcționare ale celor două camere ale Parlamentului (Senatul și Camera Deputaților) stabilesc formele dezbaterii proiectelor de legi. Dezbaterea începe cu prezentarea expunerii de motive și continuă cu analiza fiecărui articol.

ETAPA A III-a este denumită ADOPTAREA PROIECTULUI DE LEGE și presupune o procedură specială, conform prevederilor art. 74 din Constituție:

– legile organice se adoptă cu votul majorității membrilor fiecărei Camere;

– legile ordinare se adoptă cu votul majorității membrilor prezenți din fiecare Cameră.

ETAPA A IV-a se referă la PROMULGAREA LEGII.

După ce legea este votată, ea este adoptată de Parlament, sub semnătura președinților celor două Camere. Promulgarea legii este de competența Președintelui României, prin acest act dispunându-se publicarea legii în Monitorul Oficial al României. Promulgarea se face în maximum 20 de zile de la data primirii legii la cabinetul Președintelui României. Înainte de promulgare, președintele poate cere, o singură dată, reexaminarea textului.

ETAPA A V-a este denumită PUBLICAREA LEGII.

Legea se publică în Monitorul Oficial al României și intră în vigoare la 3 zile de la data publicării sau de la data prevăzută expres în textul ei.

Secțiunea 1

Scopul activității legislative

Tehnica legislativă cuprinde trei categorii de procedee:

A) Procedee privind cunoașterea politicii legislative; B) Procedee privind selectarea normelor juridice adecvate; C) Procedee privind adoptarea formală a actului normativ.

A) Procedee privind cunoașterea politicii legislative

Tehnica legislativă fiind mijlocul prin care se exprimă politica legislativă, în norme juridice, ea trebuie să cuprindă procedeele pentru cunoașterea politicii legislative. În primul rând, cunoașterea politicii legislative care sunt definite de programe sau declarații formulate, cu mult timp înainte de a fi redactate, în expunerea de motive a proiectului de lege sau în preambulul legii respective.

Definirea scopurilor poate fi imediată sau mediată. Definirea imediată a scopurilor se face ori de câte ori organul care a adoptat actul normativ este și autorul proiectului său. Din moment ce voința acestui organ stă la baza actului normativ, este evident că scopul actului normativ va trebui căutat în politica legislativă a acestui organ, chiar dacă un alt organ s-a referit șa aceleași scopuri, cu altă ocazie. Prin urmare, înțelegerea legii sau a programului legislativ trebuie făcută în baza scopurilor definite de autorul proiectului. Definirea mediată a scopurilor este un proces mai complet, întrucât la această definire pot participa două sau mai multe organe. O bună tehnică legislativă va trebui să determine sursele în care au fost expuse scopurile actului normativ. Numai o bună cunoaștere a ceea ce se numește ratio legis va putea duce la exprimarea ei corectă, în conținutul reglementării.

B) Procedee privind selectarea normelor juridice

Selectarea normelor juridice sa face nu atât după natura relațiilor sociale care trebuie să fie reglementate, cât și după interesele pe care le are statul în reglementarea acestor relații sociale. Interesul general sau particular va determina atât volumul reglementării, cât și natura acestuia. În ce privește volumul reglementării ce contată astfel o creștere substanțială a reglementării relațiilor sociale, în unele cazuri în raport de gradul de pericol social al relației reglementate, fapta fiind încadrată ca infracțiune, iar în cazuri, care prezintă un pericol social mai redus, fapta fiind încadrată în categoria contravențiilor ori a delictelor civile. Acest interes se poate determina, la fel ca și scopul actului normativ, prin examinarea variatelor documente care pot indica de ce anume fapte a înțeles să prevină și ce anume relații sociale a intenționat să stimuleze. Definirea interesului poate avea caracter mediat (de către organul care a redactat și adoptat actul normativ) sau imediat, prin participarea mai multor organe. Definirea interesului, ca și definirea scopului de către organul care va adopta actul normativ, este aceea ce va prevala asupra oricărei definiții date de alte organe cu aceleași interese.

C) Procedee privind adoptarea formală a actului normativ

Actul normativ trebuie adoptat cu respectarea: a) competenței organului legislativ; b) conform procedurii prevăzute de lege pentru adoptarea actului;

a) Competența de adoptare a actului normativ. Prin această cerință se înțelege că organul de stat care emite actul normativ trebuie să aibă, în primul rând, prerogativa (competența) de a adopta acest act. Guvernul are astfel competența de a adopta ordonanțe și hotărâri. Adoptarea unei legi de către Guvern ar fi lovită de nulitate.

Organul de stat care a emis actul trebuie să aibă și competența materială de a reglementa domeniul respectiv. De exemplu, Ministerul Sănătății nu ar putea da ordine și instrucțiuni privind învățământul și educația. Un asemenea act va fi nul de plin drept. În fin, organul de stat trebuie să acționeze în limitele competenței sale. Un act normativ emis de Guvern, care ar adăuga la lege, ar fi în afara competenței sale și deci ar fi nul de drept.

Din examinarea unor probleme generale ale tehnicii juridice rezultă locul important pe care-l ocupă procedeele tehnice în elaborarea actelor normative. Numeroși juriști au definit acest aspect al tehnicii juridice “tehnică a legiferării”, alteori, acest aspect este definit tehnică a elaborării dreptului. Fără a ne propune să cercetăm din toate unghiurile de vedere acest fenomen, socotim totuși util să subliniem principalele trăsături ale procedeelor tehnice ale elaborării actelor normative, întrucât și aceasta constituie o cale pentru înțelegerea rolului important pe care-l joacă instrumentul juridic în reglementarea relațiilor sociale.

Sistemul procedeelor tehnicii elaborării actelor normative cunoaște anumite trăsături specifice, după cum este vorba despre elaborarea unei legi, unui decret, unei hotărâri sau ordonanțe a Guvernului sau a altor acte normative. Cu atât mai mult, dacă este vorba despre elaborarea legii fundamentale (Constituția). Cu toate acestea, există o seamă de elemente comune care permit să putem face o generalizare cu privire la gruparea acestor procedee.

Astfel, indiferent despre ce act normativ este vorba, procedeele tehnicii juridice se grupează în legătură cu următoarele momente ale elaborării sale: inițierea actului normativ; discutarea sa în stadiul de proiect; adoptarea actului normativ; intrarea sa în vigoare. Dar, grupând procedeele tehnice folosite în elaborarea actelor normative pe fondul procedurii de elaborare, care – după cum e știut – se include în atribuțiile funcționale ale organelor de stat respective, nu înțelegem că s-ar confunda cu aceste atribuții. În realizarea acestor scopuri, întâlnim o seamă de cerințe tehnice privind structura materialului normativ, împărțirea sa pe părți, pe capitole, subcapitole, paragrafe, alineate etc., care urmează o anumită ordine, fiind dăunătoare orice tendință de rezolvare a lor la întâmplare, în mod arbitrar. În procesul legiferării trebuie să se respecte cu fidelitate forma juridică a legii, folosindu-se – pentru a asigura deplina eficiență a textului elaborat – asemenea procedee cum sunt: verificarea situației de fapt, examenul juridic preparator, alegerea și stabilirea conceptelor celor mai potrivite, folosirea unor construcții și formule juridice corespunzătoare etc. De pildă, alegerea și stabilirea conceptelor are un rol foarte important în transformarea unor relații posibile și necesare de reglementat, în relații juridice. Tehnic, deținătorul unei anumite puteri din câmpul relațiilor exclusiv sociale nejuridice devine subiect de drepturi în câmpul relațiilor juridice.

Procedeele sau “artificiile” inteligenței . în accepțiunea pe care am dat-o pot fi folosite în procesul elaborării normelor juridice pentru ca anumite acte săvârșite, de pildă, de o persoană fizică să nu producă efecte sau să producă numai anumite efecte, să contribuie la fermitatea și securitatea situațiilor juridice. Pe fondul procedurii de elaborare a actului normativ, în procesul îndeplinirii atribuțiilor funcționale ale organelor de stat, rezultă importanța unora din procedeele enunțate, precum și a altora. De pildă, în legătură cu inițierea actului normativ, sistemul procedeelor tehnice juridice diferă după cum este vorba despre o lege (legea fundamentală, lege organică sau lege ordinară) sau alt act normativ, subordonat legii. Desigur, problema inițierii actului normativ este de domeniul izvoarelor dreptului. Dar pentru ca inițiativa legislativă să aibă o deplină valabilitate, bucurându-se de efecte fără de care ar rămâne neconcretizată, este necesar a se respecta anumite procedee.

Astfel, pentru ca inițierea unui act normativ să se bucure de eficacitate, printr-o preciziune indiscutabilă, e necesar ca proiectul, sub aspect tehnic, să îmbrace forma pe care o cere actul ce urmează a fi adoptat de Parlamentul României, proiectul trebuie să îmbrace forma legii; dacă se pregătește un act ce urmează a fi adoptat de Guvern, proiectul trebuie să îmbrace forma Hotărârii sau Ordonanței etc. Totodată, trebuie respectate anumite cerințe privind folosirea unor termeni corespunzători, a unor construcții și formule juridice care – dând preciziunea necesară textului – îl face ușor aplicabil, după discutare și adoptare, cercului de persoane (fizice și juridice) căruia I se adresează. Folosirea unor asemenea procedee tehnice în cursul inițierii actului normativ ușurează dezbaterea sa de către organul competent, înlesnind totodată perfecționarea continuă a legislației.

În legătură cu discutarea proiectului actului normativ există, de asemenea, o serie de procedee, care joacă un rol important în definitivarea acestuia în vederea adoptării lui.

Înaintea punerii în discuție, proiectul actului normativ trebuie luat în considerare. Luarea în considerare este legată de respectarea, în același timp, a regulilor de procedură, care diferă după cum este vorba despre legi, decrete, hotărâri și dispoziții etc. Indiferent, însă, de trăsăturile specifice pe care le îmbracă procedura după cum este vorba despre un act sau alt act normativ, ea trebuie să prezinte o dezbatere temeinică și multilaterală, asigurând conținutul cel mai corespunzător actului respectiv. Dar, sub aspect tehnic, pe fondul discutării proiectului actului normativ respectiv e necesar să se respecte – în conformitate cu specificul activității organului respectiv – anumite cerințe, care trebuie să asigure – în afara cunoașterii din timp a conținutului său – reținerea, analizarea și luarea în considerare a diferitelor obiecții și sugestii ce se fac, nu numai cu privire la fondul actului normativ, ci și cu privire la forma în care a fost elaborat. Se urmărește dacă materialul normativ a fost grupat în mod judicios, pe capitole, paragrafe și articole, dacă s-au respectat toate regulile privitoare la structura textului, astfel ca el, și pe această cale, să poată avea o eficiență deplină în viața socială. În scopul reținerii și urmăririi tuturor obiecțiilor făcute, se trece la întocmirea unui act în care să fie înscrise cu fidelitate dezbaterile (proces-verbal sintetic, stenograma dezbaterilor etc.).

Totodată procedeele tehnice se întâlnesc în legătură cu sistemul folosit pentru analiza și luarea în considerare a obiecțiilor și sugestiilor făcute pentru reținerea lor – după caz – în forma definitivă a actului normativ.

În procesul adoptării actului normativ întâlnim o serie de procedee a căror respectare este, de asemenea, obligatorie, ocupând un loc de seamă în procesul general al elaborării actului. Așa, de pildă, pentru ca o lege să poată fi adoptată, trebuie să se respecte procedura votării ei de către majoritatea simplă a organului respectiv; în cazul legilor constituționale, trebuie să se respecte procedura votării lor de către o majoritate de două treimi. În cazul altor acte normative trebuie să se respecte în regulamentele de funcționare a organelor respective.

Indiferent de procedura adoptării, se prevede regula votului deschis sau secret ori punerea semnăturii sub textul actului normativ. De regulă, se cere – după cum se observă – acordul majorității membrilor organului respectiv.

De asemenea, în multe sisteme de drept, este prevăzută procedura obligatorie a promulgării legilor de către Șeful statului.

În legătură cu adoptarea actului normativ se întâlnesc o seamă de procedee tehnice cu privire la materializarea rezultatului supunerii proiectului spre aprobare organului respectiv.

Astfel, este necesară întocmirea unui proces-verbal, unui jurnal sau altor asemenea acte ce urmează a fi semnate de către anumite persoane cu atribuțiuni temporare sau permanente în momentul adoptării proiectului actului normativ.

În ce privește intrarea în vigoare a actului normativ, există mai multe procedee, toate urmărind a asigura condițiile necesare pentru ca actul normativ să poată fi luat la cunoștință. Este cunoscut că intrarea în vigoare a actului normativ este legată de publicarea sa, care trebuie să se facă în condiții expres reglementate, deosebindu-se după cum este vorba despre o lege, un decret, o hotărâre sau ordonanță a Guvernului etc. O decizie a unui comitet executiv local, de pildă, în afara numărului și datei, trebuie semnată și contrasemnată de președintele comitetului executiv și de către secretarul acestuia.

Alegerea procedeelor tehnice ale legiferării aparține legiuitorului. Dar ea nu poate fi nici pe departe arbitrară. Există anumite principii care stau la baza acțiunii de legiferare, principii deduse din reglementări constituționale sau înscrise ca atare în metodologii de tehnică legislativă, adoptate de parlamente. Asemenea principii sunt urmărite, atât în practica normativă parlamentară, cât și în activitatea desfășurată de alte organe statale cu competențe normative.

O altă construcție a tehnicii juridice o constituie ficțiunile și prezumțiile.

Ficțiunea juridică este un procedeu de tehnică, în conformitate cu care un anumit fapt este considerat ca existent sau stabilit, deși el nu a fost stabilit sau nu există în realitate. Ficțiunea pune în locul unei realități, alta inexistentă. Spre exemplu, situația în care o persoană este declarată incapabilă permanent, deși poate sunt cazuri când ea este capabilă, are momente de luciditate, totuși, printr-o ficțiune, interzisul este socotit permanent incapabil. Copilul conceput este socotit ca deja născut, el fiind subiect de drept, cât privește drepturile sale. De asemenea, cei ce sunt interesați la restabilirea patrimoniului diminuat prin furt (de pildă creditorul) nu pot avea, logic, o actio furti deoarece lucrul nu este al lor, dar ei pot și, în anumite cazuri, trebuie să devină proprietarii lucrului, de aceea ei sunt identificați calitativ cu proprietarul în ce privește posibilitatea exercitării acțiunii rei persecutorii. În acest caz, atât proprietarul cât și creditorul său sunt interesați în restabilirea patrimoniului; cel care urmărește restabilirea patrimoniului are o acțiune rei persecutorii. În caz de furt, proprietarul și creditorul sunt identici cu titularul acțiunii rei persecutorii.

Se observă, astfel, cum ficțiunea, în decursul dezvoltării dreptului, a fost una din pârghiile cele mai importante de progres. Dreptul civil, la Roma, s-a lărgit în cea mai mare parte prin ficțiuni și a ajuns, prin dreptul pretorian, la acea dezvoltare ce ne servește și azi, în multe privințe, ca model.

Prezumțiile, sunt, la rândul lor, procedee tehnice pe care legiuitorul le utilizează în construcțiile juridice. Art. 1199 Cod civil definește prezumțiile: “consecințele ce legea sau magistratul trage dintr-un fapt necunoscut la un fapt necunoscut”. În anumite situații, legiuitorul presupune că ceva, fără a fi fost dovedit, există cu adevărat. Spre exemplu, prezumția cunoașterii legii, cu consecința sa: nemo censetur ignorare legem (nimeni nu se poate scuza invocând necunoașterea legii); prezumția de paternitate, potrivit căreia copilul are ca tată prezumat pe soțul mamei, etc. Un alt aspect care privește cerința accesibilității normei juridice este stilul și limbajul acesteia. Limbajul juridic este, prin excelență, un limbaj specializat, instituționalizat. În manieră normativă, Kelsen, consideră că acțiunea individului este un comportament previzibil, apt să fie descris, prin limbajul normei întrucât se desfășoară în timpul și spațiul fixate prin limbajul normei întrucât se desfășoară în timpul și spațiul fixate prin normă. În această ordine de idei, s-a recunoscut limbajului juridic faptul că este un limbaj special de tip preferențial, în sensul că oferă un model de comportament de un anumit tip, considerat preferabil, sub aspect de utilitate și interes public, față de un alt tip de comportament. Textul normei juridice trebuie să se caracterizeze prin maximă claritate, precizie, concizie și caracter stereotip.

Vechii noștri priviliști s-au ținut cu sfințenie de regula păstrării graiului curat românesc în legi și în activitatea de judecată.

Încă de la 1847 Ministerul Dreptății din Moldova, prin circulara nr. 5093 preciza: “Din buletinul și foaia sătească s-a văzut că unele din tribunale în a lor lucrări se slujesc de cuvinte necunoscute până acum în dialectul național, care streine fiind de cunoștința obștei, aduc îndoielnică înțelegere lucrărilor tribunalelor, în vreme când dimpotrivă acestea se cer a fi cu lămurirea cea mai senină, spre a se putea înțelege de fieștecare și mai ales lucrările acelea, care trebuința cere a se da în știrea obștei. Drept aceia, spre înlăturarea unei asemenea necuviințe, care prin urmare poate aduce și schimonosirea limbei, și așa precum nu iaste iertat nici a se preface limba oficială, întrebuințată în regulamentele și acțiunile cârmuirii, nici ca judecătorii să se facă academiști, fiecare după a lui părere. Departamentul acesta a găsit de cuviință a scrie și acei judecători, ca pe viitorime să nu se mai slujească în lucrările și cu cuvinte necunoscute în de obște; căci la dimpotrivă se vor supune răspunderii pe mădulariile tribunalului acelea care pe lângă limba țării nu vor prețui și porunca aceasta”.

Ca limbaj instituționalizat, limbajul actelor normative juridice este guvernat de reguli pragmatice; în evoluția sa el străbate un proces de specializare și modernizare la toate nivelele (textual, sintactic și lexico-semantic).

În redactarea textului actului normativ legiuitorul va trebui să utilizeze termenii de largă circulație, cu evitarea neologismelor, a regionalismelor. Modul de construire a frazei și amploarea exprimării se vor subordona cerinței de înțelegere corectă și ușoară a textului de către orice subiect.

Terminologia legii trebuie să fie constantă și uniformă. Această cerință se referă atât la conținutul unui singur act normativ, în care sunt cuprinse anumite norme, cât și în ce privește sistemul global al legislației, ce trebuie să se caracterizeze prin unitate terminologică. Unitatea terminologică a unei legislații creează atât premisele pentru înțelegerea clară de către subiecți a mesajului legii (a comandamentului normativ), dar oferă și posibilitatea introducerii unui sistem de informatică legislativă.

În textul actului normativ trebuie să se evite folosirea cuvintelor (expresiilor) nefuncționale sau a acelora cu un sens ambiguu.

Secțiunea a 2-a

Organele legislative. Modele legislative

Un loc important în elaborarea actelor normative ocupă stilul lor. Actele normative trebuie elaborate în mod clar și concis în scopul asigurării deplinei lor înțelegeri de către toți cetățenii. Pentru că un text inexact, sub aspectul formulării sale, imprecis în ce privește folosirea terminologiei, lipsit de conciziune, are influență dăunătoare, producând greutăți mari în aplicarea corectă a legii și chiar constituind un teren propice pentru interpretarea greșită a sensului ei. Problema stilului actelor normative este, în fond, o problemă de tehnică juridică deoarece – făcând parte din mijloacele prin care forma dreptului dă eficiență normelor juridice, asigură realizarea mai omogenă a normelor juridice, ajungând la înțelegerea cu mai multă ușurință a spiritului legii. Cu cât textul actelor normative va fi elaborat într-un stil mai clar, cu atât el va fi perceput mai ușor, interpretat și aplicat mai corect de către organele de stat. Totodată, stilul actului juridic are o influență importantă în realizarea cerințelor principiului legalității.

Un loc de cea mai mare importanță are claritatea și exactitatea limbii folosite. În acest sens, este necesar să se îndepărteze din text acele cuvinte care pot avea mai multe înțelesuri, căutându-se termenul cel mai potrivit pentru a se da posibilitatea înțelegerii într-un anume sens determinat a actului elaborat. Desigur, din textul actelor normative nu poate fi exclusă o anumită terminologie specifică. Pe de o parte, este vorba despre necesitatea folosirii unor termeni juridici, pe de alta, a unor termeni economici, specifici diferitelor domenii ale economiei naționale, în legătură cu reglementarea efectuată în actele respective cu privire la aceste domenii. În aceste cazuri se folosesc, de regulă, două procedee. Unul privește preocuparea celui care emite actul juridic de a folosi expresiile cele mai exacte, mai laconice și general admise; altul privește preocuparea legiuitorului de a da explicații în textul legii cu privire la sensul uneia sau alteia din expresiile folosite.

Actele normative folosesc o seamă de expresii în întâlnite exclusiv în raporturile sociale reglementate juridic. Pentru a se asigura o justă înțelegere a acestora, în anumite părți ale actelor normative sunt date de finiții care ajută la fixarea conținutului noțiunii respective.

Un exemplu în acest sens îl constituie partea generală a Codului penal în care se precizează limitele aplicării legii penale (în spațiu și timp); conținutul infracțiunii, participația etc. Lipsa unor asemenea definiții ar duce la interpretarea greșită a noțiunilor cu care operează actul normativ, și – prin consecință – chiar la încălcarea legii.

În același timp, stilul actelor normative are în vedere și logica exterioară a elaborării lor. Se întâlnesc multe cazuri în care elementele diferitelor norme coincid. Se recomandă ca asemenea elemente să fie enunțate într-un singur articol pentru toate cazurile respective, evitându-se pe cât posibil repetarea. În același timp, unele norme juridice apar în mai multe acte normative. Explicația acestui fapt trebuie căutată în aceea că reglementarea unor raporturi sociale are loc în mai multe etape și se face de mai multe organe de stat. În aceste cazuri normele juridice se completează unele pe altele prin trimiterea făcută de actul normativ în care se face o reglementare mai completă.

Stilul actelor presupune redarea regulilor de conduită printr-un număr cât mai mic de cuvinte, care, însă, să fie suficiente pentru a face posibilă înțelegerea cu claritate a actului juridic. Problema stilului actelor normative este, în fond, problema ridicării calitative a tehnicii folosite în elaborarea lor. Realizarea acestei cerințe facilitează respectarea legilor și celorlalte acte normative de către toți factorii și ajută la formarea unui sistem de drept cu o ținută științifică care – reflectând cerințele dezvoltării sociale – își aduce contribuția mai deplin la realizarea lor.

Stilul legislativ are particularitățile sale. Prin stilul legislativ se înțelege ansamblul de caracteristici al formei textelor legislative. El trebuie să dea expresie clarității, conciziei, sobrietății, simplității și preciziei.

Stilul legislativ diferă de la ramură de drept la ramură de drept și de la sistem de drept la sistem de drept. Întâlnim un stil specific dreptului privat, dreptului civil, dreptului comercial, dreptului internațional privat, cu unele particularități în actele normative ce privesc relațiile de muncă și de securitate socială, un alt stil în dreptul public – dreptul constituțional, dreptul administrativ, dreptul penal etc. Stilul legislativ diferă și de stilul judiciar.

Construcția stilistică a normei de drept are la bază câteva principii. Potrivit metodologiei legislative, propunerile de acte normative trebuie să fie redactate într-o formă prescriptivă, să exprime un mesaj clar și precis, ușor inteligibil în raport cu destinatarii săi, să excludă orice echivoc. Este interzisă folosirea neologismelor dacă există un sinonim de largă răspândire în limba română. Termenii de specialitate pot fi utilizați numai dacă sunt consacrați în domeniul de activitate la care se referă reglementarea. Redactarea textelor se face prin folosirea cuvintelor în înțelesul lor curent din limba română modernă, cu evitarea regionalismelor. Redactarea se subordonează dezideratului înțelegerii cu ușurință a textului de către destinatarii acestuia.

Mesajul legiuitorului este determinat și în modul în care este sistematizat fondul de idei exprimat prin text. Actul normativ, în întregime, trebuie să fie realizat într-o viziune sistemică, ceea ce presupune sesizarea tuturor conexiunilor între elementele ce-l compun. Ideile ce se exprimă într-un proiect de act normativ trebuie să fie cuprinse în prealabil, într-un plan, în funcție de conexiunile și raportul dintre ele, în cadrul concepției de ansamblu a reglementării. Fondul de idei este transpus în textul proiectului, după anumite criterii, pentru a-i asigura acestuia, un conținut organizat și o bună funcționalitate în aplicarea în viața socială. Ideile sunt așezate în text într-o succesiune rațională, cele care exprimă o regulă generală, fiind așezate înaintea regulilor care instituționalizează excepții, după cum în textele legii penale sunt plasate mai întâi, în text, normele a căror nerespectare atrage sancțiuni și numai după aceea dispozițiile care stabilesc pedepsele. În configurarea actului normativ trebuie avut în vedere că acesta exprimă, de regulă, soluții de bază, de macroconcepție, căreia îi sunt subordonate soluțiile de detaliu, primele trebuie plasate înaintea celor care le sunt subordonate. Un alt principiu cere ca fiecare articol să cuprindă, de regulă, o dispoziție de sine stătătoare și fiecare idee să se exprime într-o singură frază. Regula enunțată într-o clauză generală trebuie redactată la forma activă și la modul indicativ prezent care are în lege întotdeauna valoarea de imperativ; dreptul permite sau interzice construcțiile la forma pasivă sau care folosesc subjonctivul sau optativul nu sunt recomandate, deoarece ar putea crea o incertitudine asupra caracterului imperativ al comandamentului normei și executării sale imediate.

Structura cea mai simplă a normei este subiect – verb – complement. Subiectul este persoana fizică sau juridică care devine parte la raportul juridic ce se creează pentru aplicarea normei de drept. În dreptul penal, subiectul este infractorul, adică persoana care săvârșesc fapta penală va fi sancționată. Verbul folosit în textul de lege este denumit verbum regens, deoarece el este cel care determină acțiunea ce va produce consecințele prevăzute de text. Complementul poate determina anumite condiții particulare în care se aplică norma de drept. Desigur că, nu toate normele juridice sunt construite după această schemă. Tipurile de structuri sunt foarte variate. În sfârșit, tehnologia trebuie să fie constantă și uniformă. În cuprinsul textului legii, aceeași noțiune trebuie să fie exprimată prin același termen. Unitatea terminologiei ar trebui să fie păstrată nu numai în cadrul aceleiași legi, ci a tuturor actelor normative de aceeași categorie ce folosesc legi, ci a tuturor actelor normative de aceeași categorie ce folosesc anumiți termeni.

Utilizarea unor explicații prin norme interpretative este permisă numai în măsura în care aceste norme sunt strict necesare pentru înțelegerea textului. Nu este permisă prezentarea unor explicații prin folosirea parantezelor.

Elaborarea actelor normative este puternic marcată de specificitatea limbajului juridic. Acesta trebuie să satisfacă cerințele elementare ale accesibilității și clarității. De aceea este important ca limbajul actelor normative să fi simplu, clar, accesibil. Trebuie, de asemenea, ca aceasta să cuprindă termeni bine precizați și relativ ușor de înțeles, să nu provoace confuzii. Un mare jurist german de la sfârșitul sec. al XIX-lea, Ihering, spunea că “legiuitorul trebuie să gândească precum un filosof și să se exprime ca un țăran”. Deci, conținutul reglementărilor trebuie să fie rezultatul unei analize de înaltă ‚ținută științifică, dar exprimarea lor trebuie să fie accesibilă pentru cetățeni.

Textele actelor normative trebuie să fie redactate folosindu-se limbajul obișnuit cu înțelesul pe care cuvintele îl au în mod curent în limba română modernă. Neologismele se vor folosi numai atunci când este strict necesar.

În elaborarea actelor normative se va ține seama de necesitatea clarității întregului act normativ și a preciziei termenilor folosiți. De aceea, atunci când, în legătură cu folosirea unui termen, a unor concepte ar putea exista mai multe înțelesuri, se recomandă ca text, să se explice sensul termenului respectiv. Termenii din viața cotidiană (ex. familie, rudenie, teritoriu) pot avea o semnificație mult mai complexă și chiar diferită față de cea vehiculată în mod obișnuit. Există apoi o serie de termeni specifici ca: infracțiune, contravenție, raport juridic, fapt juridic, obligație juridică etc. Textul juridic trebuie să fie prin excelență neredundant (fără cuvinte inutile, nonrepetitiv), lipsit de metafore. El trebuie să fie consubstanțial cu precizia, rigoarea, argumentul. Așa cum am remarcat, termenii juridici formează „structuri de cunoaștere” care au sensuri diferite în raport de context (ca de pildă cele din dreptul civil, penal, administrativ, etc.). În multe situații limbajul juridic nu poate evita un grad ridicat de abstractizare. Am relevat apoi caracteristica de sistemicitate a termenilor care pentru a fi decodificați trebuie puși în corelație cu o instituție juridică, ramură de drept cu întreg sistemul dreptului.

Toate acestea schițează numai complexitatea problemei pe care trebuie să o rezolve legiuitorul, aceea de a găsi o expresie justă a relației dintre limbajul juridic specializat și perceperea semnificației acestuia de către destinatarii actelor normative, de către cetățeni.

Așa cum s-a remarcat în literatura juridică, limbajul juridic, ca însuși dreptul, nu este în primul rând „o haină juridică”, un ambalaj exterior pentru deciziile autorității, ci un limbaj cu efect de structură, un mod de reglementare cu viața sa proprie și dinamica sa internă, un conținut la fel, ca și o formă.

Această caracteristică se relevă pregnant în contribuția limbajului juridic la realizarea unor: „constructe juridice”, a unor expresii ale tehnicii juridice. Prezentăm în acest sens, câteva sumare considerații despre ficțiuni și prezumții juridice.

Ficțiunea juridică, procedeu complex de tehnică juridică valorificat în elaborarea normelor juridice, din diverse considerente, scoate în evidența autonomia relativă a dreptului, flexibilitatea și forța sa creativă internă. În esență, prin acest procedeu, un fapt este considerat o realitate juridică, deși aceasta nu există. Din perspectiva limbajului juridic, ficțiunea juridică evocă dimensiunea semantică, aceea care vizează relația dintre expresia lingvistică, juridică și realitate, dar această corespondență este un artificiu, în sensul că realitatea pronunțată în drept, exprimată în textul juridic…nu există!

De exemplu, mobilele care sunt fixate pe imobile, sunt considerate și ele imobile și urmează regimul juridic al imobilelor; copilul conceput, va fi considerat că există, înainte de naștere, dacă este în interesul lui (infans conceptus); clădirile ambasadelor străine sunt considerate că există pe teritoriul statului pe care îl reprezintă etc. Referindu-se la rolul ficțiunii juridice M. Djuvara remarca: „Dreptul lucrează mereu cu ficțiuni și este de observat în evoluția dreptului, că ficțiunea a fost una din pârghiile cele mai importante de progres ale dreptului. Ficțiunea este o minciună și totuși dreptul o consacră. Cum, prin ce minune?. Iar la această întrebare răspunde chiar autorul menționat atunci când constată că ficțiunea este „numai un mijloc ajutător al soluției pentru desăvârșirea idealului de justiție”.

Cu privire la natura ficțiunii juridice M. Djuvara comentează: „Dacă ne gândim însă, că întregul drept nu este decât o operațiune a spiritului și nu este o oglindă pură a realității că el pornește de la realități, dar le preface în conformitate cu firea sa proprie, atunci înțelegem, cum e posibil acest scandal specific dreptului, care se numește ficțiune. Ficțiunea este și ea o creație a spiritului, o încercare logică de explicație. Ficțiunea s-a infiltrat în felul acesta în mod normal în lumea juridică și u e străină de firea însăși a dreptului, întrucât întregul drept este un produs al spiritului nostru.

Prezumțiile juridice sunt procedee tehnice prin care legiuitorul acceptă sau chiar impune că ceva există fără să fie nevoie de a proba o atare situație. De exemplu, prezumția cunoașterii legii, prezumția de nevinovăție, prezumția că un copil născut în timpul căsătoriei are ca tată pe soțul mamei sale etc. Situația prezumată poate fi adevărată sau nu. Proba trebuie făcută, atunci când legiuitorul permite, de către cel care contestă prezumția. Astfel, conform prezumției de nevinovăție, nu acuzatul trebuie să-și dovedească nevinovăția, ci organul de anchetă trebuie să demonstreze vinovăția celui în cauză, care desigur se poate apăra cu privire la acuzarea adusă. Prezumțiile legale pot fi: a) relative (jus tantum) sau absolute, (irefragabile – juris et de jure). Prezumțiile relative pot fi răsturnate prin proba contrară care incumbă celui care contestă situația prezumtă.

Împotriva prezumțiilor absolute nu este admisă nici un fel de probă (ex. prezumția privind autoritatea lucrului judecat, deci se prezumă soluția justă într-o cauză, în care s-au epuizat toate căile de atac prevăzute de lege).

Ca procedee de tehnică juridică și constituente specifice ale limbajului juridic, prezumțiile contribuie la realizarea funcțiilor dreptului, a valorilor sale, la desfășurarea armonioasă a relațiilor sociale reglementate de normele juridice.

Secțiunea a 3-a

Procedee ale tehnicii legislative

Inițiativa legislativă aparține guvernului, deputaților, senatorilor precum și unui număr de cel puțin 250 mii de cetățeni cu drept de vot. Cetățenii care își manifestă dreptul la inițiativa legislativă trebuie să provină din cel puțin un sfert din județele țării, iar în fiecare din aceste județe sau în municipiul București trebuie să fie înregistrate cel puțin 10.000 de semnături în sprijinul acestei inițiative.

Nu pot face obiectul inițiativei legislative a cetățenilor problemele fiscale, celor cu caracter internațional, amnistia și grațierea.

Guvernul și exercită inițiativa legislativă prin transmiterea proiectelor de lege către una din cele două camere, iar propunerile se supun întâi adoptării în Camera în care au fost prezentate.

La cererea Guvernului sau din proprie inițiativă, Parlamentul poate adopta proiecte de legi sau propuneri legislative în procedură de urgență.

Proiectul de lege sau propunerile legislative adoptate de una din camere se transmit celeilalte camere a Parlamentului. dacă aceasta din urmă respinge proiectul de lege sau propunerea legislativă, ele se trimit pentru o nouă dezbatere Camerei care le-a adoptat. O nouă respingere este definitivă.

Legea se trimite spre promulgare Președintelui României, care poate cere Parlamentului reexaminarea legii o singură dată.

Legea se publică în Monitorul Oficial al României și intră în vigoare la data publicării sau la data prevăzută în textul ei.

Consiliul Legislativ este organul consultativ de specialitate al Parlamentului, care avizează proiectele de acte normative, în vederea sistematizării, unificării, coordonării întregii legislații.

Înființarea și funcționarea Consiliului Legislativ se stabilește prin Lege organică.

Puterea legislativă este atribuită Parlamentului, format din două Camere: camera Deputaților și Senatul, deputații și senatorii fiind aleși pe patru ani prin vot universal, direct și secret și liber exprimat, potrivit legii electorale. Fiecare Cameră își constituie Comisii permanente și poate constitui Comisii de anchetă sau alte Comisii speciale. Camerele pot constitui și Comisii comune. Fiecare Cameră își alege un Birou permanent; președintele Camerei Deputaților și Președintele Senatului se aleg pe durata mandatului Camerelor. Deputații și senatorii se pot organiza în grupuri parlamentare, potrivit regulamentului fiecărei Camere. Camera Deputaților și Senatul adoptă legi, hotărâri și moțiuni, iar în ședința comună primesc mesajul Președintelui României, aprobă bugetul de stat și bugetul asigurărilor sociale de stat, declară mobilizarea generală și parțială; declară starea de război, dispune suspendarea sau încetarea acesteia, examinează rapoartele Consiliului suprem de Apărare a țării și ale Curții de Conturi; numește la propunerea Președintelui României pe directorul Serviciului Român de Informații și exercită controlul asupra activității acestui serviciu, îndeplinesc alte atribuții, potrivit Constituției sau regulamentelor. Numai Parlamentul poate controla activitatea puterii executive și să ceară antrenarea răspunderii Guvernului ori să-i retragă încrederea acordată printr-o moțiune de cenzură cu votul majorității deputaților și senatorilor.

Puterea executivă cuprinde: Președintele României și Guvernul.

Președintele reprezintă statul român și este garantul Independenței naționale, al unității și integrității teritoriale a țării. Președintele României este ales pentru 4 ani prin vot universal, egal, direct, secret și liber exprimat. Rezultatul votului este validat de Curtea Constituțională. După validarea alegerii sale, el depune jurământul în fața Camerei Deputaților și Senatului, în ședință comună.

Președintele României este investit cu numeroase funcțiuni și atribuții. Astfel el desemnează un candidat pentru funcția de Prim-ministru, revocă și numește unii membri ai Guvernului, la propunerea primului-ministru, poate dizolva Parlamentul, dacă acesta nu a acordat votul de încredere pentru formarea Guvernului, în termen de 60 de zile de la prima solicitare după respingerea a cel puțin două solicitări de învestitură; după consultarea Parlamentului, poate cere poporului să-și exprime prin referendum, voința cu privire la probleme de interes național; încheie tratate internaționale, negociate de Guvern și le supune spre ratificare. Parlamentului în termen de 60 de zile; acreditează și recheamă reprezentanții diplomatici ai României, aprobă înființarea, desființarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice, la propunerea Guvernului; este comandantul forțelor armate și îndeplinește funcția de președinte al Consiliului Suprem de Apărare a țării; poate declara, cu aprobarea prealabilă a Parlamentului, mobilizarea parțială sau generală; în caz de agresiune armată împotriva țării, ia măsuri de respingere a agresiunii, pe care le aduce la cunoștință Parlamentului prin mesaj; instituie, potrivit legii; starea de asediu sau starea de urgență în întreaga țară sau în unele localități, conferă declarații și titluri de onoare, acordă gradele de mareșal, de general și de amiral; numește în funcții publice, în condițiile prevăzute de lege; acordă grațierea individuală, veghează la respectarea Constituției și la buna funcționare a autorităților publice. În acest scop, exercită funcția de mediere între puterile statului, precum și între stat și societate.

Guvernul este alcătuit din primul-ministru desemnat de Președintele României, miniștri și alți membri stabiliți prin lege organică. Miniștrii sunt numiți de Președinte la propunerea Primului Ministru.

Guvernul conduce politica țării și exercită conducerea generală a administrației publice. În îndeplinirea atribuțiilor sale, Guvernul cooperează cu organismele sociale interesate.

Funcția de membru al Guvernului încetează în urma demisiei, a revocării, a pierderii drepturilor electorale, a stării de incompatibilitate, a decesului, precum și alte cazuri prevăzute de lege (art. 105).

Primul ministru conduce guvernul și coordonează activitatea membrilor acestuia, respectând atribuțiile ce-i revin. El prezintă camerei Deputaților sau Senatului, rapoarte și declarații cu privire la politica Guvernului care se dezbat cu prioritate. Guvernul adoptă hotărâri și ordonanțe. Guvernul își exercită mandatul până la data validării alegerilor parlamentare generale. Guvernul este demis la data validării alegerilor parlamentare generale. Guvernul este demis la data retragerii încrederii acordate sau dacă primul-ministru se găsește în una din situațiile prevăzute de art. 105 din Constituție ori este în imposibilitate, să-și exercite atribuțiile mai mult de 45 de zile. Guvernul a cărui activitate a încetat îndeplinește numai actele necesare pentru administrarea treburilor publice, până la depunerea jurământului de membrii noului Guvern

Curtea Constituțională este compusă din 9 membri, din care 3 judecători sunt numiți de camera Deputaților, 3 de Senat și 3 de Președintele României. Judecătorii Curții Constituționale aleg, prin vot secret, președintele acesteia pentru o perioadă de 3 ani. Curtea Constituțională se înnoiește cu o treime din judecătorii ei, din 3 în 3 ani, în condițiile prevăzute de legea organică a Curții. Curtea Constituțională are următoarele atribuții:

a) se pronunță asupra constituționalității legilor, înainte de promulgarea acestora;

b) se pronunță asupra constituționalității regulamentelor Parlamentului;

c) hotărăște asupra excepțiilor ridicate în fața instanțelor judecătorești privind neconstituționalitatea legilor și a ordonanțelor;

d) veghează la respectarea procedurii pentru alegerea Președintelui României și confirmă rezultatele sufragiului;

e) constată existența împrejurărilor care justifică interimatul în exercitarea funcției de Președinte al României și comunică cele constatate Parlamentului și Guvernului;

f) dă aviz consultativ pentru propunerea de suspendare din funcție a Președintelui României;

g) veghează la respectarea procedurii pentru organizarea și desfășurarea referendumului și confirmă rezultatele acestuia;

h) verifică îndeplinirea condițiilor pentru exercitarea inițiativei legislative de către cetățeni;

j) hotărăște asupra contestațiilor care au ca obiect constituționalitatea unui partid politic.

Sesizarea privind controlul constituționalității legilor înainte de promulgare poate fi făcută numai de Președintele României, de președinții celor două Camere ale Parlamentului, un număr de 50 de deputați sau cel puțin 25 de senatori și din oficiu, asupra inițiativelor de revizuire a Constituției.

Sesizarea privind controlul constituționalității regulamentelor Parlamentului poate fi făcută de președinții celor două Camere, 50 de deputați sau cel puțin 25 de senatori.

Deciziile Curții Constituționale sunt obligatorii și au putere numai pentru viitor. Ele se publică în Monitorul Oficial. În cazul controlului constituționalității legilor înainte de promulgare, precum și în cazul controlului constituționalității regulamentelor, legea sau regulamentul se trimite spre reexaminare. Dacă legea este adoptată în aceeași formă, cu o majoritate de cel puțin două treimi din numărul membrilor fiecărei camere, obiecția de neconstituționalitate este înlăturată, iar promulgarea este obligatorie.

CONSILIUL LEGISLATIV – organul specializat de elaborare și coordonare legislativă

Consiliul Legislativ, instituționalizat prin art. 79 din Constituție ca organ consultativ al Parlamentului care “avizează proiectele de acte normative, în vederea sistematizării, unificării, coordonării și evidenței oficiale a întregii legislații”, a fost înființat prin <legea nr. 73 din 3 noiembrie 1993 și a început să funcționeze efectiv în anul 1996, Consiliul Legislativ este o instituție de tradiție, originile sale fiind găsite pe istorici în instituția “jurisconsultului statului”, înființată în Moldova la 1 ianuarie 1818 și apoi în Legea Consiliului de Stat din 11 februarie 1864 care era prezidat chiar de domnitor. Această instituție a fost desființată în anul 1866 pentru ca în anul 1925 să se înființeze Consiliul Legislativ a cărui activitate a încetat odată cu instalarea regimului comunist. În anul 1971 a fost înființat un nou Consiliu Legislativ a cărui activitate a încetat în decembrie 1989, fiind reînființat prin Constituția din 1991.

Potrivit Legii nr. 73/1993, Consiliul Legislativ are următoarele atribuții:

a) analizează și vizează proiectele de legi, propunerile legislative și proiectele de ordonanțe și de hotărâri cu caracter normativ ale Guvernului, prezentarea acestui aviz fiind obligatorie;

b) analizează și avizează la cererea președintelui comisiei parlamentare sesizate în fond, amendamentele supuse dezbaterii comisiei și proiectele de legi sau propunerile legislative primite de la comisie, după adoptarea lor de către una din Camerele Parlamentului;

c) realizează nemijlocit sau coordonează la cererea Camerei Deputaților sau a Senatului, elaborarea unor proiecte de coduri sau de alte legi de o complexitate deosebită;

d) elaborează la cererea Camerei Deputaților sau a Senatului ori din proprie inițiativă, studii pentru sistematizarea, unificarea și coordonarea legislației și face propuneri corespunzătoare Parlamentului și, după caz, Guvernului;

e) examinează conformitatea legislației cu principiile Constituției, sesizând Birourile permanente ale Camerelor Parlamentului și, după caz, Guvernul asupra cazurilor de neconstituționalitate constatate; face propuneri pentru punerea de acord a legislației anterioare Constituției cu prevederile acesteia;

f) ține evidența oficială a legislației și organizează informatizarea sistemului de evidență;

g) coordonează elaborarea și editarea de repertorii legislative, culegeri de acte normative în limba română și în limbi străine și avizează în vederea publicării astfel de culegeri elaborate de alții;

h) păstrează câte un exemplar din originalele legilor adoptate și ale decretelor de promulgare ale acestora,

i) examinează concordanța normelor propuse prin proiectele legislative cu reglementările Uniunii Europene.

Controlul exercitata de către Consiliul Legislativ asupra proiectelor de acte normative are atât o natură constituțională care se suprapune controlului exercitat de Curtea Constituțională, cât și legislativă, dar avizele sale au în toate cazurile un caracter consultativ, astfel că organul care l-a solicitat nu este obligat să țină seama de acest aviz, va trebui însă să motiveze înlăturarea lui.

În avizele sale, Consiliul Legislativ se preocupă și de natura legii: constituțională, organică sau ordinară, sesizând eventualele necorelări ale proiectului cu categoria respectivă de legi și eventual, nearmonizarea cu reglementările internaționale ratificate de România.

Consiliul legislativ se ocupă nu numai de problemele de tehnică legislativă, ci și de aspectele de fond ale reglementării propuse. În acest scop, Consiliul Legislativ prezintă autorului inițiativei legislative, în principal, Parlamentului și Guvernului, implicațiile noii reglementări asupra legislației în vigoare, prin identificarea dispozițiilor legale, care având același obiect de reglementare, urmează a fi abrogate, modificate, completate sau unificate, precum și prin evitarea reglementării unor probleme similare la acte normative diferite. În acest sens, sunt relevante dispozițiilor art. 150 alin. (2) din Constituție care stabilește un termen de 12 luni de la intrarea în vigoare a legii sale de organizare, în care Consiliul Legislativ să examineze conformitate legislației cu Constituția și să facă Parlamentului sau după caz, Guvernului propunerile corespunzătoare. În termen de 6 luni de organizare, Consiliul Legislativ are obligația să prezinte Birourilor permanente ale celor două Camere ale Parlamentului normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative în scopul exercitării de către cei interesați a dreptului de inițiativă legislativă.

Consiliul Legislativ colaborează cu autoritățile administrației publice de specialitate, acestea fiind obligate să asigure, în termenele și în condițiile stabilite de Consiliul Legislativ informațiile și documentațiile solicitate și să-i acorde sprijinul necesar pentru îndeplinirea atribuțiilor sale.

Parlamentul, Guvernul și celelalte autorități ale administrației publice locale adoptă regulamente proprii pentru aplicarea normelor de tehnică legislativă cuprinzând măsurile metodologice, organizatorice termenele și circulația proiectelor de acte normative în cadrul sferei lor de competență.

Secțiunea 4

Actul normativ

Actele normative care constituie legislația unei țări nu sunt o sumă de acte detașate unul de altul, ci, dimpotrivă un ansamblu organic de elemente care se întrepătrund atât între ele, cât și cu întregul, formând un sistem dinamic, cu structură complexă. Elaborarea actelor normative, ca și formarea concepțiilor juridice se caracterizează prin gruparea și combinarea lor, prin sistematizare. Tendința de sistematizare este o tendință a spiritului juridic care excelează prin ordonare și rațiune. Dar sistematizarea actelor normative și a dreptului presupune și o tehnică ce se manifestă în diferite forme, procedee și metode, care constituie factori importanți în realizarea sistematizării și al eficacității dreptului. De aceea, vom examina în cele ce urmează:

Activitatea de sistematizare a actelor normative;

Formele principale de sistematizare a actelor normative.

1. Activitatea de sistematizare a actelor normative

Sistemul legislativ cuprinde totalitatea actelor normative aflate într-o stare de reală și acută interferență. Diversitatea actelor normative impune și sistematizarea lor.

Sistematizarea actelor normative este o activitate juridică importantă atât pentru elaborarea, cât și pentru aplicarea dreptului. Ea constă dintr-o anumită organizare a actelor normative, în funcție de anumite criterii obiective și subiective, având ca rezultat elaborarea unor colecții de legislație uzuală sau a unor coduri. Sistematizarea actelor normative este determinată de nevoia organizării acestora, în conformitate cu anumite criterii precise, în scopul cunoașterii și aplicării normelor juridice în relațiile sociale. Noțiunea de sistematizare a legislației răspunde și nevoii de a se pune ordine în volumul mare de acte normative și de se realiza o reducere, simplificare și concentrare a reglementărilor.

Examinarea și prelucrarea sistematică a actelor normative existente, gruparea lor după anumite criterii, permite să se constate și să se înlăture unele contradicții dintre actele normative, să fie asanată, unificată și coordonată întreaga legislație, să se înlăture lacunele existente în drept, să fie alese cele mai eficiente metode de reglementare a relațiilor sociale, să se construiască chiar un nou sistem legislativ, într-o anumită etapă de dezvoltare a statului. Sistematizarea actelor normative este cerută și de procesul realizării dreptului, deoarece facilitează cunoașterea dreptului, interpretarea dispozițiilor normative și aplicarea corectă a normelor juridice. De aceea, sistematizarea actelor normative constituie un factor important al eficacității dreptului.

2. Formele principale de sistematizare a actelor normative

Se consideră că principalele forme de sistematizare a actelor normative sunt încorporarea și codificarea, însă tot ca un aspect al sistematizării pot fi privite corelarea actelor normative, asanarea legislației, conformarea la prevederile Constituției și armonizarea cu dreptul comunitar și cu alte reglementări internaționale.

Secțiunea 5

Etapele legiferării

Inițierea proiectului de act normativ

Dezbaterea proiectului actului normativ

Votarea și adoptarea actului normativ

Promulgarea

Publicarea actului normativ

Evenimente legislative

Modificarea și completarea actului normativ

Suspendarea actului normativ

Republicarea

Rectificarea

Derogarea

Abrogarea

CAPITOLUL IV

Structura actului normativ

Așa cum am precizat, actele normative, privite în ansamblu, formează un sistem dinamic cu o structură complexă, pe care îl numim sistemul legislației.

Sistemul legislației cuprinde totalitatea actelor normative aflate în vigoare la un moment dat. Marea varietate a actelor normative impune cu necesitate sistematizarea lor.

Procesul de sistematizare a actelor normative este determinat de necesitatea grupării acestora pe baza unor criterii riguros stabilite, astfel încât normele juridice să fie mai bine cunoscute și aplicate în realitatea juridică.

Actele normative, în ansamblul lor, formează un sistem dinamic, cu o structură complexă. Sistemul legislației cuprinde totalitatea actelor normative acte normative aflate într-o stare de reală și acută interferență. Varietatea actelor normative impune necesitatea sistematizării lor. Sistematizarea actelor normative este determinată la nevoia organizării acestora în baza unor criterii precise, în scopul bunei cunoașteri și aplicări a normelor juridice în relațiile sociale.

Conceptul de sistematizare a legislației, au în lumină în cadrul preocupărilor de tehnică juridică, răspunde unor necesități de a se pune ordine în multitudinea de acte normative, de a se realiza o simplificare, reducere și concentrare a reglementărilor.

Alt aspect al tehnicii în elaborarea actelor normative îl constituie sistematizarea lor. În fiecare țară există numeroase acte normative, care apar succesiv, pe măsura cerințelor impuse de dezvoltarea societății. Sistematizarea acestor acte normative apare ca o necesitate determinată de cerințele creării condițiilor corespunzătoare pentru cunoașterea, interpretarea și aplicarea lor. În scopul sistematizării actelor normative sunt folosite mai multe forme, dintre care cele mai importante sunt: încorporarea și codificarea.

Actele normative care constituie legislația unei țări nu sunt o sumă de acte detașate unul de altul, ci, dimpotrivă un ansamblu organic de elemente care se întrepătrund atât între ele, cât și cu întregul, formând un sistem dinamic, cu structură complexă. Elaborarea actelor normative, ca și formarea concepțiilor juridice se caracterizează prin gruparea și combinarea lor, prin sistematizare. Tendința de sistematizare este o tendință a spiritului juridic care excelează prin ordonare și rațiune. Dar sistematizarea actelor normative și a dreptului presupune și o tehnică ce se manifestă în diferite forme, procedee și metode, care constituie factori importanți în realizarea sistematizării și al eficacității dreptului.

Sistematizarea actului normativ prin gruparea articolelor în secțiuni, capitole, titluri, părți și cărți

Actele normative mai ample sunt sistematizate prin gruparea articolelor, în funcție de întinderea reglementării, în ordine crescătoare în secțiuni, secțiunile în capitole, iar capitolele în titluri. În cazul codurilor și alte acte normative de mare întindere titlurile, la rândul lor, sunt grupate în părți sau cărți. Codul penal, de exemplu, este organizat pe părți – partea generală și partea specială. Codul civil cuprinde trei părți: Cartea I – Despre persoane. Cartea a II-a, despre bunuri; Cartea a III-a – despre diferitele moduri în care se dobândește proprietatea.

Secțiunile, capitolele, titlurile și cărțile sau părțile au o denumire care evocă, pe scurt, conținutul prevederilor care le conțin.

Gruparea se face prin subsumare , începând de la secțiuni la capitole, și în continuare spre celelalte diviziuni superioare integratoare.

Gruparea în diviziuni și subdiviziuni a materiei reglementate, în ansamblul său, se face în raport cu natura problemelor tratate, printr-o încorporare și succesiune logică a soluțiilor legislative preconizate. O sistematizare corespunzătoare a actului normativ cu respectarea regulilor menționate îl face mai inteligibil și ușor aplicabil. În funcție de conținut, secțiunile, capitolele și celelalte diviziuni și subdiviziuni trebuie să aibă un caracter omogen, să se refere la același obiect și să nu exprime soluții legislative confuze, amalgamate.

Diviziunile și subdiviziunile, în succesiunea în care se găsesc în text, trebuie să fie marcate printr-un număr de ordine. În general, se consideră ca o bună și judicioasă sistematizare a actelor legislative reprezintă un deziderat major în activitatea de elaborare a proiectelor de legi și a altor acte normative.

Secțiunea 1

Părțile constitutive ale actului normativ

Sistemul legislativ cuprinde totalitatea actelor normative aflate într-o stare de reală și acută interferență. Diversitatea actelor normative impune și sistematizarea lor.

Sistematizarea actelor normative este o activitate juridică importantă atât pentru elaborarea, cât și pentru aplicarea dreptului. Ea constă dintr-o anumită organizare a actelor normative, în funcție de anumite criterii obiective și subiective, având ca rezultat elaborarea unor colecții de legislație uzuală sau a unor coduri. Sistematizarea actelor normative este determinată de nevoia organizării acestora, în conformitate cu anumite criterii precise, în scopul cunoașterii și aplicării normelor juridice în relațiile sociale. Noțiunea de sistematizare a legislației răspunde și nevoii de a se pune ordine în volumul mare de acte normative și de se realiza o reducere, simplificare și concentrare a reglementărilor.

Examinarea și prelucrarea sistematică a actelor normative existente, gruparea lor după anumite criterii, permite să se constate și să se înlăture unele contradicții dintre actele normative, să fie asanată, unificată și coordonată întreaga legislație, să se înlăture lacunele existente în drept, să fie alese cele mai eficiente metode de reglementare a relațiilor sociale, să se construiască chiar un nou sistem legislativ, într-o anumită etapă de dezvoltare a statului.

Sistematizarea actelor normative este cerută și de procesul realizării dreptului, deoarece facilitează cunoașterea dreptului, interpretarea dispozițiilor normative și aplicarea corectă a normelor juridice. De aceea, sistematizarea actelor normative constituie un factor important al eficacității dreptului.

Sistematizarea actelor normative constituie o activitate juridică deosebit de importanță, atât pentru elaborarea cât și pentru realizarea dreptului. Ea este drept obiect o anumită organizare a actelor normative în vigoare, conform unor criterii obiective și subiective.

Sistematizarea actelor normative are ca rezultat elaborarea unor colecții, culegeri de acte normative sau a codurilor. Aceasta nu trebuie confundată cu sistemul dreptului, care așa cum s-a mai arătat, reprezintă structurarea internă a dreptului în părți interdependente: norma juridică, instituția juridică, ramura de drept. Unitatea de bază a sistemului actelor normative – ca totalitate a actelor elaborate în activitatea normativă a statului nu este norma juridică așa cum este cazul în cadrul sistemului dreptului, ci actul normativ în diversele lui forme.

Sistematizarea poate să fie cronologică, în sensul că se publică actele normative într-o colecție în ordinea datei, apariției lor. Un alt criteriu de sistematizare îl constituie obiectul reglementării, pe ramuri și instituții juridice.

Mai menționăm criteriul forței juridice a actelor normative ce sunt supuse sistematizării. Aceste criterii pot fi combinate.

Secțiunea a 2-a

Elementele de structură ale actului normativ

Norma juridică, cu structura sa internă, este cuprinsă în articolele actului normativ. Elementul structural al actului normativ îl formează articolul (așa cum norma juridică alcătuiește celula de bază a dreptului). Conținutul normei juridice este redat în articolele actului normativ în mod variat. Articolul, de regulă, conține o dispoziție de sine-stătătoare. Există cazuri însă când, în cuprinsul actului normativ, un articol conține o singură normă sau, dimpotrivă, o normă este cuprinsă în mai multe articole. Totodată, diversele componente ale structurii logice a normei juridice (ipoteza, dispoziția, sancțiunea) pot fi regăsite în articole diverse. Pentru acest motiv (așa cum s-a subliniat în capitolul “Norma juridică”) nu se poate identifica norma juridică cu articolul actului normativ. Ideal ar fi ca fiecare articol dintr-un act normativ să cuprindă o singură regulă (normă) cu toate trăsăturile care o caracterizează. Aceste caracteristici trebuie redate în așa fel încât ele să exprime, în mod cât mai complet, norma juridică și să delimiteze, în mod precis, conținutul acelei norme în raport cu celelalte norme ale actului normativ. Într-o bună tehnică legislativă, articolele actului normativ trebuie să se afle în strânsă legătură, iar structurarea pe articole să se facă într-o ordine de expunere logică. Complexitatea reglementării este impusă de natura relațiilor sociale. Pentru acest motiv, articolul se subdivide, uneori, în paragrafe și alineate. Articolele se numerotează cu cifre arabe. În cazul unor acte normative care modifică reglementarea din alte acte normative, se utilizează numerotarea cu cifre latine (spre ex., art.1: “articolul 1 din legea nr. … din anul … va avea următorul cuprins…). De obicei, alineatele și paragrafele nu se numerotează. În cazul unor acte normative de mare importanță (Constituția, Codul) articolele au și note marginale care redau, într-o formă sintetică, conținutul articolului respectiv.

Atunci când într-un act normativ se introduc articole noi, fără să se modifice numerotarea veche a actului normativ, se folosește metoda introducerii unor indici (spre ex.: art. 181 din Codul penal).

Pentru o mai bună sistematizare a actului normativ, articolele acestuia se pot grupa în secțiuni, capitole, titluri. Unele coduri (Codul penal, spre exemplu) sunt organizate pe părți (partea generală și partea specială). Secțiunile, capitolele, titlurile, au denumiri care evocă pe scurt conținutul prevederilor pe care le conțin.

În cazul în care un act normativ face referire la dispoziții dintr-un alt act normativ, deja existent, noul act normativ nu va reproduce dispozițiile din actul normativ preexistent, ci va face trimitere la dispozițiile respective printr-o normă de trimitere.

5. Elementele de structură ale actului normativ

Norma juridică, cu structura sa internă, este cuprinsă în articolele actului normativ. Elementul structural al actului normativ îl formează articolul (așa cum norma juridică alcătuiește celula de bază a dreptului). Conținutul normei juridice este redat în articolele actului normativ în mod variat. Articolul, de regulă, conține o dispoziție de sine-stătătoare. Există cazuri însă când, în cuprinsul actului normativ, un articol conține o singură normă sau, dimpotrivă, o normă este cuprinsă în mai multe articole. Totodată, diversele componente ale structurii logice a normei juridice (ipoteza, dispoziția, sancțiunea) pot fi regăsite în articole diverse. Pentru acest motiv (așa cum s-a subliniat în capitolul “Norma juridică”) nu se poate identifica norma juridică cu articolul actului normativ. Ideal ar fi ca fiecare articol dintr-un act normativ să cuprindă o singură regulă (normă) cu toate trăsăturile care o caracterizează. Aceste caracteristici trebuie redate în așa fel încât ele să exprime, în mod cât mai complet, norma juridică și să delimiteze, în mod precis, conținutul acelei norme în raport cu celelalte norme ale actului normativ. Într-o bună tehnică legislativă, articolele actului normativ trebuie să se afle în strânsă legătură, iar structurarea pe articole să se facă într-o ordine de expunere logică. Complexitatea reglementării este impusă de natura relațiilor sociale. Pentru acest motiv, articolul se subdivide, uneori, în paragrafe și alineate. Articolele se numerotează cu cifre arabe. În cazul unor acte normative care modifică reglementarea din alte acte normative, se utilizează numerotarea cu cifre latine (spre ex., art.1: “articolul 1 din legea nr. … din anul … va avea următorul cuprins…). De obicei, alineatele și paragrafele nu se numerotează. În cazul unor acte normative de mare importanță (Constituția, Codul) articolele au și note marginale care redau, într-o formă sintetică, conținutul articolului respectiv.

Atunci când într-un act normativ se introduc articole noi, fără să se modifice numerotarea veche a actului normativ, se folosește metoda introducerii unor indici (spre ex.: art. 181 din Codul penal).

Pentru o mai bună sistematizare a actului normativ, articolele acestuia se pot grupa în secțiuni, capitole, titluri. Unele coduri (Codul penal, spre exemplu) sunt organizate pe părți (partea generală și partea specială). Secțiunile, capitolele, titlurile, au denumiri care evocă pe scurt conținutul prevederilor pe care le conțin.

În cazul în care un act normativ face referire la dispoziții dintr-un alt act normativ, deja existent, noul act normativ nu va reproduce dispozițiile din actul normativ preexistent, ci va face trimitere la dispozițiile respective printr-o normă de trimitere.

Secțiunea a 3-a

Sistematizarea actului normativ prin gruparea articolelor în secțiuni, capitole, titluri, părți și cărți

Corelarea actelor normative

Corelarea actelor normative este o altă formă de sistematizare a normelor juridice. Caracterul sistemic al normelor juridice care se reflectă atât în unitatea lor, cât și în diferențierea pe ramuri și pe instituții juridice presupune o ordonare a normelor din diferite reglementări, adoptate la diferite nivele, astfel încât să se evite repetarea, lacunele și contradicțiile. Din acest motiv, fiecare act normativ, fiecare articol, fiecare normă trebuie corelată atât pe orizontal, cât și pe vertical, în funcție de actele normative de o forță superioară.

Prima operație de corelare valabilă pentru toate actele normative privește coordonarea cu principiile generale ale legislației, deoarece aceste principii reprezintă factori comuni, idei constante care se desprind din întreaga legislație. Alături de principiile generale ale dreptului trebuie avute în vedere principiile generale ale fiecărei ramuri de drept, ca de exemplu, ale dreptului constituțional, dreptului civil, dreptului administrativ.

Conformitatea textelor legale cu Constituția

Cea de-a doua etapă a corelării privește textele constituționale. Această etapă în acțiunea de asigurare a conformității textelor legale cu Constituția, indiferent de forța juridică a actelor normative prin care au fost promovate. Acest proces de constituționalizare are un sens pozitiv care se realizează prin opera de legiferare și un sens negativ care se realizează prin eliminarea de legislație a tuturor prevederilor contrare Constituției. Operațiunea numită de asanare a legislației se realizează, în primul rând, pe cale legislativă, iar în al doilea rând, prin aplicarea dispozițiilor art. 150 alin. (1) din Constituție, potrivit căruia actele normative rămân în vigoare numai în măsura în care nu contravin Constituției. Această sarcină revine instanțelor judecătorești și Curții Constituționale.

Asanarea legislativă

Asanarea legislativă privește abrogarea expresă a tuturor dispozițiilor legale căzute în desuetudine sau care înregistrează aspecte de contradictorialitate cu reglementarea conformă Constituției;

În vederea asanării legislației active, în procesul de elaborare a proiectelor de acte normative se va urmări abrogarea expresă a dispozițiilor legale căzute în desuetudine sau care înregistrează aspecte de contradictorialitate cu reglementarea preconizată.

Evitarea paralelismelor

Evitarea paralelismelor este un alt aspect care trebuie avut în vedere în procesul de corelare al legislației. Prin evitarea paralelismelor se înțelege că în procesul de legiferare trebuie să se evite instituirea acelorași reglementări în două sau mai multe acte normative. Pentru sublinierea unor conexiuni legislative se utilizează norma de trimitere. În cazul existenței unor paralelisme, acestea vor fi înlăturate, fie prin abrogare, fie prin concentrarea materiei în reglementări unice.

(1) În procesul de legiferare este interzisă instituirea acelorași reglementări în mai multe articole sau alineate din același act normativ ori în două sau mai multe acte normative. Pentru sublinierea unor conexiuni legislative se utilizează norma de trimitere.

(2) În cazul existenței unor paralelisme acestea vor fi înlăturate fie prin abrogare, fie prin concentrarea materiei în reglementări unice.

(3) Se supun procesului de concentrare în reglementări unice și reglementările din aceeași materie dispersate în legislația în vigoare.

(4) Într-un act normativ emis pe baza și în executarea altui act normativ de nivel superior nu se utilizează reproducerea unor dispoziții din actul superior, fiind recomandabilă numai indicarea textelor de referință. În asemenea cazuri preluarea unor norme în actul inferior poate fi făcută numai pentru dezvoltarea ori detalierea soluțiilor din actul de bază.

Concentrarea în reglementări

Se supun procesului de concentrare în reglementări unice și reglementările de aceeași materie dispersate în legislația în vigoare. Într-un act normativ, emis pe baza și în executarea altui act normativ, de nivel superior, nu se utilizează reproducerea unor dispoziții din actul superior, fiind recomandată numai indicarea textelor de referință. În asemenea cazuri, preluarea unor norme în actul inferior poate fi făcută numai pentru dezvoltarea sau detalierea soluțiilor din actul de bază.

Corelarea pe orizontală

A treia etapă de corelare este corelarea proiectelor de acte normative de același nivel. Este ceea ce se numește corelare pe orizontală. Ea are loc între acte normative cu forță majoră egală, în situația în care prin proiectul de lege nu se intenționează a de aduce modificări legislației în vigoare.

Codurile sunt cele care, în primul rând, constituie o bază practică a corelării datorită caracterului lui foarte general sau naturii lor de lege cadru. În al doilea rând, legile cadru trebuie să fie luate evident ca bază a corelării pentru toate legile din domeniu. Legea cadru are față de celelalte legi care reglementează domeniul un anumit ascendent care decurge din natura sa specială.

Corelarea unei legi generale noi, cu o lege specială anterioară are loc precizarea în legea generală a faptului că materia reglementată de legea specială preexistentă este supusă, în continuare, prevederilor acesteia, altfel s-ar putea considera că legea generală a abrogat legea specială anterioară.

Corelarea pe verticală

În al treilea rând, procesul de corelare se referă la actele normative cu forță juridică superioară, mai exact, la actul de bază și în executarea căruia va fi emis actul normativ aflat în faza de proiect. Este așa numita corelare pe verticală. Această problemă se pune în cazul corelării proiectelor de legi cu Constituția, precum și în cazul Hotărârilor Guvernului date în executarea legilor. Principiul este ca aceste acte normative nu trebuie să depășească acel cadru care stabilit prin acte normative cu forță superioară și nici să cuprindă soluții în contradicție cu aceste acte. Derogările sunt posibile numai între acte normative de forță egală.

Un alt aspect vizează raportul dintre legea internă și tratatele internaționale. Corelarea legii interne cu tratatele internaționale intervine în baza principiului respectării tratatelor internaționale, ratificate de țara noastră (art. 20 din Constituție) și priorității tratatelor internaționale în materia drepturilor omului (art. 20 alin. (2) din Constituție), tratatele la care România este parte, făcând parte în lumina acestor principii din dreptul intern. Pacta su servanda este un principiu esențial a raporturilor dintre state, încât respectarea lui face necesară corelarea legislației interne cu prevederile tratatelor.

Corelarea dreptului intern cu tratatele internaționale implică, de asemenea, armonizarea legislației interne cu reglementările Uniunii Europene și alte reglementări internaționale care, potrivit convențiilor, sunt aplicabile și pe teritoriul țării noastre. Soluțiile legislative adoptate prin lege trebuie să fie compatibile cu aceste acte internaționale, la nevoie, făcându-se propuneri de modificare sau completare a actelor normative interne, care nu sunt armonizate cu actele internaționale în cauză.

Măsurile ce se iau în cadrul acțiunii de reexaminare a legislației

Abrogarea actelor normative căzute în desuetudine. Este îndeobște cunoscut că legile, actele normative în general, reflectă, pe planul relațiilor sociale, un anumit stadiu de dezvoltare socială cu caracteristicile sale proprii. În procesul dezvoltării sociale unele acte normative – care la data adoptării lor au reflectat fidel cerința socială – încep cu timpul să fie depășite de stadiul de dezvoltare al relațiilor sociale, nemaifiind reclamate în aplicare de cerința socială. O parte din aceste acte sânt abrogate expres cu ocazia emiterii, în aceeași materie, a unor acte noi. O altă parte însă, redusă ca număr, deși nu sânt abrogate expres și continuă să figureze în evidența legislației, devin inactive, grevând inutil fondul legislative în vigoare. În asemenea cazuri, cu ocazia reexaminării legislației, aceste acte normative apreciate a fi căzut în desuetudine se propun la abrogare, fără ca în locul lor să se emită o nouă reglementare.

Înlăturarea paralelismelor în reglementare sau a unor aspecte de contradictorialitate. Cu ocazia reexaminării legislației s-a constatat că în unele situații anumite probleme apar reglementate în două sau mai multe acte normative, fie de același nivel fie de niveluri diferite. Atunci când modul de reglementare este diferit, paralelismele capătă aspectul unor stări de contradictorialitate care creează dificultăți în activitatea de aplicare a normelor juridice. În asemenea situații, prevederile ce creează paralelisme trebuie propuse la abrogare, pentru a se crea o stare de “limpezire” a legislației în material respectivă.

Pentru a se evita crearea unor stări de paralelisme în reglementare, este indicat ca în activitatea de elaborare a actelor normative să se aibă în vedere ca reglementările care prin obiectul lor se află în strânsă legătură să se întocmească, de regulă, în același timp, spre a se asigura astfel o strictă corelare între ele inclusiv pe conținut și aria de reglementare.

Concentrarea în reglementări unitare, înlăturarea aspectelor de dispersare, a unei reglementări în materie, în mai multe acte. Concentrarea într-un singur act normative a unei reglementări în materie, dispersată în mai multe acte, constituie un important mijloc care conduce la simplificarea și sistematizarea legislației. În cadrul acțiunii de reexaminare a legislației au fost întâlnite numeroase cazuri când o anume reglementare, dintr-o anumită materie, figura – ca realizare normativă – în mai multe acte, uneori de niveluri diferite, creând serioase dificultăți în activitatea de aplicare.

În cadrul acțiunii de reexaminare a legislației, când se procedează la concentrarea într-un singur act a unor dispoziții normative din mai multe acte, apare necesar a se lua în considerare pe lângă obiectul materiei respective și legăturile organice care există între actele ce urmează a fi reunite.

În cazul elaborării unor acte noi, în domenii nereglementate, relațiile sociale omogene din același domeniu vor fi reglementate, de regulă, printr-un singur act normative pentru a se evita reglementări fragmentare.

Actele care intră în acțiunea de codificare trebuie să aibă unele față de celelalte legături de conexiune, determinate în primul rând de sfera raporturilor pe care le reglementează. Pe lângă unificarea acestor reglementări, prin codificare se realizează și o unificarea acestor reglementări, prin codificare se realizează și o grupare și exprimare sistemică a acestora.

CAPITOLUL V

Concluzii și propuneri „de lege ferenda”

Actele normative, mai ales în forma sa superioară – codificarea – este o cerință determinată de necesitatea grupării multiplelor norme juridice ce apar și se perfecționează continuu în raport cu cerințele dezvoltării relațiilor sociale. Apărând într-un asemenea raport de determinare, la rândul ei, sistematizarea actelor normative are o contribuție de seamă în perfecționarea reglementării jurdice.

Sistematizarea actelor normative reclamă o activitate științifică, specializată. În acest sens se poate remarca importanța Consiliului Legislativ ca „organ consultativ de specialitate al Parlamentului, care avizează proiectele de acte normative în vederea sistematizării, unificării și coordonării întregii legislații. El ține evidența oficială a legislației României” (art. 79 Constituție).

Codificarea nu presupune o simplă însumare a unor acte normative prin inserarea lor într-un act comun, ci și o judicioasă prelucrare a lor după o anume tematică care să asigure o structură logică a noului act realizat sub formă de cod.

Din punctul de vedere al organului de adoptare, codul prezintă incontestabile avantaje pe planul sistematizării legislației. În primul rând se realizează o economie de mijloace de exprimare, reglementările din domeniul respective prezentându-se într-un tot coerent, bine închegat, fără repetări, al unor dispoziții din materii înrudite. De asemenea, prin codificare se creează condițiile pentru eliminarea oricăror aspecte de paralelism sau contradictorialitate, posibile uneori în cazul unor reglementări mai numeroase ce se emit într-o anumită materie sau domeniu.

BIBLIOGRAFIE

Lidia BARAC – Elemente de teoria dreptului, Editura All Beck, București, 2001

Ioan CETERCHI, Ion CRAIOVAN – Introducere în teoria generală a dreptului, Editura All, București, 1993

Viorel DAGHIE, Florin COMAN-KUND – Elemente de teoria generală a statului și dreptului, Editura Național, București, 2003

Viorel DAGHIE, Florin COMAN-KUND, Dragoș DAGHIE – Elemente de teoria generală a statului și dreptului – Note de curs, Editura Europlus, Galați, 2005

I. DOGARU, D.C. DĂNIȘOR, Gh. DĂNIȘOR – Teoria generală a dreptului – Editura Științifică, București, 1999

Momcilo LUBURICI, Ioan CETERCHI – Teoria generală a dreptului, Universitatea Independentă “Dimitrie Cantemir”, București, 1992

Dumitru MAZILU – Teoria generală a dreptului, Editura All Beck, București, 1999

Ilariu MREJERU – Tehnica legislativă, Editura Academiei R.S.R., București, 1979

Nicolae POPA – Teoria generală a dreptului, Editura Actami, București, 1998

Nicolae POPA, Mihail Constantin EREMIA, Simona CRISTEA – Teoria generală a dreptului, Editura All Beck, București, 2002

Gheorghe UGLEAN – Drept constituțional și instituții politice, vol. II, Editura Fundației “România de Mâine”, București, 2006

Costică VOICU – Teoria generală a dreptului – curs universitar, Editura Național, București, 2004

Romul Petru VONICA – Introducere generală în drept, Editura Lumina Lex, București, 2000

Legea nr. 24 din 27 martie 2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 777 din 25 august 2004, modificată prin : Legea nr. 49 din 13 martie 2007 pentru modificarea și completarea Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative publicată în Monitorul Oficial al României nr. 194 din 21 martie 2007, Legea nr. 173 din 12 iunie 2007 pentru completarea art. 53 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative publicată în Monitorul Oficial al României nr. 406 din 18 iunie 2007 și Legea nr. 194 din 28 iunie 2007 pentru modificarea și completarea Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative publicată în Monitorul Oficial al României nr. 453 din 4 iulie 2007

Hotărârea Guvernului României nr. 50 din 13 ianuarie 2005 pentru aprobarea regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 71 din 20 ianuarie 2005